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Le 26 janvier 2022
Le Premier président
À
Madame Jacqueline Gourault
Ministre de la cohésion des territoires
et des relations avec les collectivités territoriales
Réf. : S2021-2308
Objet
: Les
pôles d’équilibre territorial et rural
En application des dispositions de l'article L. 141-13 du code des juridictions
financières, la formation inter juridictions (FIJ) constituée de quatre chambres régionales des
comptes
1
et de la quatrième chambre de la Cour des comptes a analysé le fonctionnement
des pôles d’équilibre territorial et rural (PETR), depuis la mise en œuvre de la loi du 27
janvier
2014 de modernisation de l’action publique et d’affirmation des métropoles. 24
PETR,
présentant des caractéristiques notamment de tailles et de missions différentes ont été
analysés.
À l'issue de son délibéré du 7 décembre 2021, cette formation m'a demandé, en
application des dispositions de l'article R. 143-11 du code précité, d'appeler votre attention sur
les observations et recommandations suivantes.
La création de cette catégorie d’établissement public a été proposée au cours du débat
parlementaire sur le texte de loi adopté le 27 janvier 2014 sur la modernisation de l’action
pub
lique et d’affirmation des métropoles (loi MAPTAM)
2
, afin de « mieux prendre en compte
le monde rural ». Il était attendu « une simplification et une convergence du paysage des
territoires de projet et de contractualisation ainsi qu'une plus grande efficacité dans la
territorialisation des politiques publiques qui pourront plus facilement se coordonner sur un
territoire ». « La lisibilité de l'action publique et la mutualisation des moyens » devaient en être
renforcées.
Les exemples analysés par la FIJ
montrent que ces objectifs n’ont été que très
partiellement atteints.
1
CRC de Bourgogne, Franche-Comté, des Hauts-de-France, de Nouvelle-
Aquitaine et d’Occitanie.
2
Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles
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1. UN DISPOSITIF QUI APPORTE PEU PAR RAPPORT À CELUI DES PAYS
Au 1
er
janvier 2021, 268 territoires de projet
3
, organisés en pays ou en PETR,
structurent le territoire national. Ils couvrent environ 60
% de l’aire métropolitaine et concernent
45
% de la population française. s. Leur répartition géographique est très inégale : ils sont
concentrés dans le quart Sud-Ouest (Occitanie, Landes) et dans le quart Nord-Est
(Bourgogne-Franche-Comté, Grand Est) et, plus marginalement, dans les Hauts-de-France et
en Bretagne
1.1. La ruralité : une réalité hétérogène
La loi MAPTAM, en contrepoint de la reconnaissance du fait urbain, a voulu
« encourager un aménagement équilibré du territoire en créant, pour les zones rurales et les
villes petites et moyennes, des pôles d’équili
bre territorial et rural »
À l’origine, les PETR ont été conçus comme une contrepartie à la métropolisation
, au
bénéfice de territoires abusivement qualifiés de ruraux. Lors des débats parlementaires,
certains députés s’étaient d’ailleurs opposés à l’apposition de l’adjectif rural, les pôles
recouvrant des réalités extrêmement hétérogènes et comprenant, pour la plupart, des villes
moyennes et des territoires situés en périphérie d’aggl
omération.
L’étude de l’
Institut national de la statistique et des études économiques (Insee)
4
parue
le 29 avril 2021 remet
d’ailleurs
en cause la conception traditionnelle de la ruralité ayant
présidé à la création des PETR,
en confirmant qu’elle
correspond à des réalités multiformes
et hétérogènes.
1.2. Une rigidité institutionnelle difficilement compensée par des innovations en
matière de gouvernance
Les PETR sont issus, pour moitié, de structures associatives et,
pour l’autre moitié,
d’anciens synd
icats mixtes porteurs de « schémas de cohérence territoriale (SCoT) ».
Les innovations en matière de gouvernance, introduites par les dispositions du code
général des collectivités territoriales (CGCT)
applicables aux PETR n’ont pas atteint les
objectifs escomptés en matière de démocratie locale.
-
La conférence des maires
La conférence des maires se caractérise par une périodicité annuelle non respectée.
Dans plus de la moitié des PETR de l’échantillon, la conférence des maires n’est pas ré
unie
comme le prévoit la réglementation. La traçabilité de ces réunions fait fréquemment défaut.
In
fine
la conférence des maires échoue assez largement dans l’exercice de sa mission originelle
qui était de concilier expression démocratique plurielle et construction consensuelle d’un projet
de territoire partagé.
-
Le conseil de développement
Le conseil de développement, qui devait conférer un ancrage citoyen aux PETR,
s’avère être l’instance la plus défaillante
: il est inexistant dans un quart des cas et, quand il
existe, il ne se réunit pas selon le rythme déterminé par les statuts ou le règlement intérieur.
Dans les cas où le conseil de développement est en place, il n’est que marginalement consulté
sur les orientations stratégiques du comité syndical et l’est rarement sur les questions d'intérêt
territorial,
en dehors des phases d’élaboration du projet de t
erritoire ou du Scot.
3
Le projet de territoire est à la fois un document et un guide d’action publique locale. Il a été reconnu pour la
première fois par la loi du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement durable.
4
« Une nouvelle définition du rural pour mieux rendre compte des réalités des territoires et de leurs
transformations », La France et ses territoires - Édition 2021.
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1.3. Une dépendance et une absence de visibilité tant financière que dans
l’exercice des missions
Les missions déléguées par les EPCI doivent être définies, selon le CGCT, dans une
convention territoriale qui « fixe la durée, l'étendue et les conditions financières de la
délégation ainsi que les conditions dans lesquelles les services des établissements publics de
coopération intercommunale, des conseils départementaux et des conseils régionaux sont mis
à la disposition du pôle d'équilibre territorial et rural » (article L. 5741-2 II du CGCT).
23 des 24 PETR de l’échantillon n’ont pas
signé de convention territoriale. À
l’échelle
nationale, l’Association nationale des pôles d’équilibre territoriaux et ruraux et des pays
(ANPP) confirme que moins de 10 % des PETR ont formalisé une telle convention.
Faute de convention territoriale, ni la durée, ni l’étendue, ni les conditions financières
d’exercice des missions par le PETR ne sont clairement définies.
Le niveau moyen des contributions des EPCI aux PETR est, annuellement, de 4,1
€
5
par habitant, avec une forte hétérogénéité (de 1,87
€
à 9,5
€
par habitant). Les deux tiers des
PETR déclarent que ce niveau des contributions est un frein au développement de leur action.
Les PETR ne disposent, par ailleurs,
d’aucune visibilité quant aux moyens dont ils dispose
ront
au-
delà de l’année en cours.
Le
cadre d’intervention des PETR –
tant en termes de nature des missions que de
modalités de financement -
n’est
pas sécurisé. Une recher
che d’une
plus grande autonomie
dans le fonctionnement de ces organismes apparaît nécessaire, ce que pourrait leur procurer
un statut de syndicat mixte ouvert.
2.
UN DISPOSITIF REMIS EN CAUSE PAR LA LOI NOTR
é
2.1.
Une recomposition de l’intercommunalité prévue dans un nouveau cadre
La loi MAPTAM avait
réaffirmé la volonté de l’État d’optimiser l’efficience
des politiques
portées au niveau intercommunal à travers :
-
une incitation aux rapprochements communautaires ;
-
une simplification de la carte de la coopération intercommunale et un élargissement
des échelles d’intervention.
Les PETR devaient servir de préfiguration à une intercommunalité élargie dotée de
services unifiés avec les EPCI qui le composent, et
d’incitation
à leur fusion. Dans les faits, les
mutualisations de services entre EPCI au niveau des PETR sont restées marginales, et les
PETR n’ont pas servi de cadre à l’élargissement du périmètre intercommunal.
La réforme du
schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI) de 2017 a, en effet, retenu des
périmètres moins larges que ceux des territoires de projet.
2.2. Un partenariat insuffisamment développé dans le cadre des projets de
territoire et des conventions territoriales
Les PETR devaient mettre à jour ou établir un projet de territoire dans l’année suivant
leur mise en place, pour le compte et en partenariat avec les EPCI.
Il n’existe pas de
recensement de ces projets au niveau national (que ce soit au niveau de la direction générale
des collectivités locales [DGCL]
ou de l’
Agence nationale de la cohésion des territoires
[ANCT]
). Si l’
ANPP indique que 80 % des p
ays et PETR sont dotés d’un projet de
territoire à
jour, les contrôles réalisés par la FIJ conduisent à un constat sensiblement différent.
5
Niveau moyen au sein de l’échantillon contrôlé, conforme à la moyenne nationale 2020 relevée par l’ANPP
(4,15
€)
.
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Sur les 24 PETR de l’échantillon, 13 ne disposaient d’aucun projet de territoire
formalisé à la fin 2020. De plus, quand il existe, il ne respecte généralement
qu’imparfaitement
les obligations de forme et de contenu prévues par le CGCT.
Les axes du projet de territoire répondent, en termes généraux, aux enjeux du territoire
Ils sont, la plupart du temps, articulés autour des axes stratégiques définis par la
contractualisation régionale.
Sur les 11 projets de territoires formalisés, seuls trois affichent des objectifs précis.
Mais, a
ucun d’entre eux ne contient des indicateurs de suivi quantifiables.
Les PETR de l’échantillon ne se sont pas saisis de la faculté offerte par le CGCT
d’associer les conseils départementaux et
les conseils régionaux à l'élaboration du projet de
territoire
2.3.
Des champs d’intervention
de la compétence d
es EPCI : l’exemple du
développement économique et tourisme
Les missions exercées par les PETR ne sont recensées par aucun acteur institutionnel.
La DGCL se contente d’identifier les compétences qui leur ont été transférées
. Seule
l’association nationale des pays et PETR établit une liste des secteurs d’intervention, mais
sans opérer de distinction entre pays et PETR.
Parmi leur
s champs d’interventions privilégiés figure
le développement économique
qui, dans nombre de cas, a contribué, initialement, à ancrer leur positionnement dans le
paysage administratif.
Toutefois, si au niveau national, 41 %
6
des territoires de projets (pays et PETR) sont
identifiés par l’ANPP comme étant porteurs d’une action en matière de développement
économique (contre plus de 60
% en 2020), au sein de l’échantillon, seuls cinq PETR (21
%)
agissaient concrètement en matière de développement économique (hors accompagnement
administratif LEADER).
Les actions conduites les plus significatives
l’ont été dans le cadre des protocoles
«
territoires d’industrie » dans lesquels divers PETR se sont impliqués, mais en association
avec un autre PETR ou une autre structure sur un périmètre élargi
Les réformes territoriales postérieures à la création des PETR, notamment la loi
NOTRé du 7 août 2015, ont contribué à cet état de fait en consacrant la région comme « chef
de file » en matière de développement économique et en renforçant ses pouvoirs propres.
Un phénomène similaire est relevé en matière de tourisme
, sachant qu’e
n relai des
pays, deux tiers des
PETR de l’échantillon se sont initialement positionnés sur ce créneau
.
La plus-
value des PETR était de constituer un échelon d’intervention plus ét
endu, et
souvent plus pertinent que l’échelon communal
ou celui des EPCI, pour gérer les enjeux
touristiques. Depuis la loi NOTRé et le transfert des offices du tourisme aux EPCI (sauf
exceptions légalement prévues) - élargis à la faveur du SDCI en 2017 - cette plus-
value s’est
émoussée.
La
question du périmètre d’intervention des PETR
reste posée. Leur évolution en
établissements publics de coopération intercommunale élargis pourrait être envisagée dès lors
que
leur territoire correspondrait à celui d’un b
assin de vie.
6
Cette proportion était de 91% en 2019.
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3.
UN OUTIL QUI N’A PAS
PERMIS LA RATIONALISATION DES DISPOSITIFS
CONTRACTUELS
La faculté des PETR à faire vivre concrètement leur projet de territoire dépend de leur
capacité à s’intégrer dans le maillage territorial existant, notamment par
la voie de la
contractualisation.
3.1. La juxtaposition des dispositifs classiques européens, étatiques, régionaux
Les PETR n’ont été qu’un acteur parmi d’autres dans le schéma de contractualisation
,
et leur ancrage dépend aujourd’hui de la place que les autr
es acteurs territoriaux leur
accordent.
3.1.1.
La contractualisation avec l’État
3.1.1.1. Le contrat de ruralité, un dispositif satisfaisant mais au sein duquel les
PETR n’ont pas eu la place privilégiée qui leur était destinée
La circulaire du 23 juin 2016 relative aux
contrats de ruralité précisait qu’ils devaient
être conclus par l’État
avec les EPCI ou les PETR. Au 1er janvier 2019, sur les 485 contrats
de ruralité conclus, 20 % seulement
l’ont été avec des PETR, et 65
% avec des communautés
de communes, seules ou groupées, parfois avec l
’appui d’un
pays co-signataire.
Le premier bilan
7
de ces contrats de ruralité s’est avéré satisfaisant
: les EPCI et PETR
signataires avaient à cette occasion salué un dispositif se caractérisant par i) des crédits
dédiés ; ii) une stratégie territoriale partenariale
; iii) un programme pluriannuel d’actions.
Toutefois, les PETR se sont retrouvés, dans certains territoires, en marge de ce
dispositif.
Même lorsqu’ils sont signataires du contrat de ruralité, les PETR déplorent un trav
ail
entre les porteurs de projet et la préfecture auquel ils ne sont associés qu’en fin de procédure.
Quand ils sont associés en amont, les PETR sont cantonnés à un rôle de
d’identification et de
recensement des projets des communes et EPCI pouvant être éligibles aux différents
dispositifs de financement. Les PETR n’ont pas été, la plupart du temps, partie prenante au
suivi des contrats de ruralité.
Enfin, un changement de paradigme s’est amorcé à compter de 2018
avec l’
arrêt du
financement des contrats de ruralité par une enveloppe de crédits dédiés, et son
remplacement, par une enveloppe non contraignante au sein de la dotation de soutien à
l’investissement local (DSIL).
3.1.1.2. Les contrats de relance et de transition écologique (CRTE) : un dispositif
ouvert à une pluralité d’acteurs
Le périmètre des CRTE a été arrêté par les préfets le 15 janvier 2021. Selon la
circulaire du 20 novembre 2020, le portage des CRTE doit se faire à l'échelle des EPCI ou de
leurs groupements. Sur les 844 CRTE définis, 672 sont portés par un EPCI à fiscalité propre,
et 172 (20%)
par un regroupement d’EPCI
, un pays ou un PETR.
3.1.1.3.
Les dispositifs pilotés par l’ANCT : l
a faible association des PETR dans
les comités locaux de cohésion territoriale
L
a mise en place de l’Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT)
en janvier
2020,
s’est traduite par une faible association des PETR au sein des comités locaux de
cohésion territoriale (CLCT) mis en place par les préfets. En septembre 2021, seuls 15 CLCT
associaient un ou plusieurs PETR. Le rôle d’incubateur de projet, d’
appui en ingénierie
financière à l’élaboration de dossiers de subventions
- qui constitue la principale plus-value
des PETR -
est donc faiblement intégré dans la dynamique d’ensemblier impulsée par les
délégués territoriaux de l’ANCT.
7
Établi par le ministère de la cohésion des territoires à partir d’une évaluation qualitative menée par des consultants
indépendants auprès de six territoires test.
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3.1.2.
La contractualisation régionale : pierre angulaire de l’ancrage des PETR
Un écart important existe
entre des régions comme l’Occitanie
- où des PETR
parviennent à acquérir une légitimité et à disposer de leviers d’actions grâce au rôle de
partenaire contractuel privilégié que la région a souhaité leur octroyer
–
et celles qui,
a
contrario
, ont opté pour une contractualisation exclusive avec les EPCI (région Auvergne-
Rhône-Alpes)
8
.
Lorsqu’elle
a
été
effective,
cette
contractualisation
a
catalysé
d’importants
financements autour d’axes stratégiques ciblés. Ella a
également favorisé la mise en
cohérence des différents dispositifs contractuels. Mais, si les PETR ont pu être des
« réducteurs de complexité » pour certaines régions (Occitanie notamment)
–
en limitant le
nombre de ses interlocuteurs
–
, la rationalisation des financements à un échelon supra-
intercommunal n’a pas pu être établie
9
. Enfin, ils
n’ont pas de visibilité sur la mise en œuvre
ou non des projets soumis à la validation régionale.
3.1.3. La gestion des fonds LEADER : un portage administratif et financier par
les PETR, une efficience globale à améliorer.
Sel
on l’ANPP
, 90 % des projets des programmes Leader (Liaison entre actions de
développement de l’économie rurale) sont portés par des pays ou des PETR dans le cadre
des groupes d’action locale (GAL), composés de représentants des intérê
ts socio-
économiques locaux publics et privés.
Les PETR ont souvent une dimension et une organisation adaptées aux lignes
directrices fixées par les stratégies LEADER. Leur périmètre favorise la cohérence du projet
territorial et la proximité avec les acteurs publics et privés concernés
. Ce périmètre s’avère
toutefois, dans certains cas, trop exigu par rapport aux exigences de taille édictées par les
régions en leur qualité d’instructeur de
ces dossiers. Ainsi, en Occitanie, les PETR ont parfois
dû se regrouper pour constituer un GAL atteignant le seuil de population requis.
Enfin, si l’ingénierie déployée par le PETR dans le cadre des programmes LE
ADER
est reconnue, elle se limite, dans deux tiers des cas, à une ingénierie administrative et
financière sans apport sur la nature et la définition mêmes du projet.
3.2.
Le maintien de l’éclatement institutionnel pour les projets innovants
La majorité des PETR ont - ou ont eu -, pour des programmes et des appels à projets
nationaux, une plus-value interstitielle
lorsqu’ils
se sont positionnés, dans une logique de
subsidiarité, sur des problématiques peu investies par les EPCI. Ce fut notamment le cas de
la transition écologique, des mobilités douces et du « marketing territorial ».
Pourtant, même dans ces secteurs, un éclatement institutionnel a persisté.
À l’échelle nationale, environ trois quarts des PETR affichent une ou plusieurs actions
en matière de transition écologique.
Sur les territoires concernés, les initiatives dites de « territoire à énergie positive pour
la croissance verte » (TEPCV) ont été portées dans 60 % des cas par les PETR, contre 40%
par un autre acteur : EPCI, département ou Parc naturel.
La rationalisation des dispositifs contractuels que devaient permettre les PETR en
s’érigeant en «
guichet unique
» pour les différents porteurs de projet s’est heurtée, dans les
faits, au maintien d’un certain éclatement institutionnel pour le portage des
projets innovants.
8
Les régions Bourgogne Franche Comté, Nouvelle Aquitaine et Hauts-de-France sont sur une position
intermédiaire une contractualisation à différents niveaux : si les deux premières axes leur contractualisation à
l’échelle du p
ays/ PETR, la région Hauts-de-
France décline sa politique à l’échelle de «
l’espace de dialogue
»,
regroupant 3-4 pays/ PETR.
9
À titre d’exemple, deux
-tiers des projets validés en 2020 dans le cadre des contrats territoriaux Occitanie (CTO)
étaient des projets initialement portés par des communes sans plus-value territoriale établie quant à
l’accompagnement du PETR.
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3.3.
Le défaut de dynamisme dans la coopération avec les métropoles
Les
PETR n’ont pas été
des interlocuteurs privilégiés dans les dynamiques de
coopération métropolitaine.
Le bilan des sept contrats de réciprocité conclus s’avère très
mitigé
10
. Ils ne prennent
en compte que l’un des territoires d’influence de la métropole. Ils ne comprennent pas de
budget particulier et ne disposent pas de financements de la métropole, mais seulement, dans
certains cas, des
crédits spécifiques de l’État et du conseil régional. L’État, après avoir engagé
le processus, n’assure plus véritablement de suivi : l’initiative est du ressort des collectivités
qui signent des contrats sans labellisation par l’État.
Au terme de ces analyses, la Cour formule donc les recommandations suivantes :
Recommandation n° 1
: f
aire des PETR des syndicats mixtes ouverts permettant l’adhésion
du département et de la région ;
Recommandation n° 2
: transformer à moyen terme les PETR en EPCI élargis lorsque leur
périmètre peut s’identifier à celui du bassin de vie
;
Recommandation n° 3
: à
défaut, et lorsque le périmètre du PETR n’est pas pertinent,
envisager le retour à une forme associative moins contraignante.
Je vous serais obligé
de me faire connaître, dans le délai de deux mois prévu à l’article
L. 143-4 du code des juridictions financières, la réponse, sous votre signature, que vous aurez
donnée à la présente communication
11
.
Je vous rappelle qu’en application des dispositions du
même code :
deux mois après son envoi, le présent référé sera transmis aux commissions des finances
et, dans leur domaine de compétence, aux autres commissions permanentes de
l’Assemblée nationale et du Sénat. Il sera accompagné de votre réponse si elle
est
parvenue à la Cour dans ce délai. À défaut, votre réponse leur sera transmise dès sa
réception par la Cour (article L. 143-4) ;
dans le respect des secrets protégés par la loi, la Cour pourra mettre en ligne sur son site
internet le présent référé, accompagné de votre réponse (article L. 143-1) ;
l’article L.
143-9 prévoit que, en tant que destinataire du présent référé, vous fournissiez
à la Cour un compte rendu des suites données à ses observations, en vue de leur
présentation dans son rapport public annuel. Ce compte rendu doit être adressé à la Cour
selon les modalités de la procédure de suivi annuel coordonné convenue entre elle et
votre administration.
Signé le Premier président
Pierre Moscovici
10
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Les finances publiques locales 2021, fascicule 2
–
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11
La Cour vous remercie de lui faire parvenir votre réponse, sous forme dématérialisée, via
Correspondance JF
(
à l’adresse électronique suivante
:
greffepresidence@ccomptes.fr
(
cf
. arrêté du 8 septembre 2015 modifié portant application du décret n° 2015-146 du 10 février 2015 relatif à la
dématérialisation des échanges avec les juridictions financières).