Chambre territoriale des comptes de la Nouvelle-Calédonie
13 Boulevard Vauban – BP 2392 - 98846 Nouméa Cedex
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires
concernés, a été délibéré par la chambre le 24 décembre 2020.
RAPPORT D’OBSERVATIONS PROVISOIRES
Société calédonienne de transports aériens
Exercice clos le 31 mars 2013 et suivants
Le présent document a été délibéré par la chambre le 14 février 2019
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
Nouvelle-Calédonie
(relations avec la Caisse locale de retraites)
Exercices 2014 et suivants
NOUVELLE-CALEDONIE (RELATIONS AVEC LA CLR)
2
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
3
INTRODUCTION
......................................................................................................................
8
1
LE CADRE DE GOUVERNANCE ET DE GESTION DU REGIME
..........................
9
1.1
L’évolution du cadre de gouvernance et de gestion
........................................................
9
1.1.1
Un cadre initial de gouvernance et de gestion sans établissement public
.............
9
1.1.2
La création d’un cadre basé sur un établissement public
....................................
13
1.2
Les points faibles du cadre de gouvernance de gestion
................................................
25
1.2.1
Le fonctionnement de la gouvernance
.................................................................
25
1.2.2
Le fonctionnement de la gouvernance de l’expertise financière
.........................
34
1.2.3
Le contrôle interne et la qualité dans l’activité opérationnelle de
l’établissement
.....................................................................................................
39
2
LA GOUVERNANCE FINANCIERE DU REGIME ET DE
L’ETABLISSEMENT
..............................................................................................................
50
2.1
De l’accumulation à la liquidation des réserves financières
.........................................
50
2.1.1
L’accumulation des excédents financiers (1954-1999)
.......................................
50
2.1.2
La liquidation progressive des réserves (2000-2019)
..........................................
58
2.2
Les enjeux, voies et moyens d’un redressement financier du régime
...........................
74
2.2.1
Le risque d’une cessation de paiement en 2022/2023
.........................................
74
2.2.2
La nécessité d’un plan de redressement d’urgence
.............................................
76
2.2.3
La poursuite du rééquilibrage à long terme du régime
........................................
78
REPONSE
................................................................................................................................
81
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
3
SYNTHÈSE
Un cadre de gouvernance et de gestion inabouti
Le régime de retraite des fonctionnaires territoriaux et communaux a été créé par l’Etat
en 1954 puis transféré en 1957 à la Nouvelle-Calédonie, qui en a assuré seule la gouvernance
et la gestion jusqu’en 1993. Depuis 1994, elle remodèle le cadre de gouvernance et de gestion
du régime autour d’un établissement public dédié, dénommé Office territorial de retraites des
agents fonctionnaires (OTRAF) en 1994 puis CLR (Caisse locale de retraites) en 2006. La
collectivité partage la gouvernance du régime avec le conseil d’administration de
l’établissement, instance paritairement composée de représentants de la Nouvelle-Calédonie et
des autres employeurs d’une part, de représentants des syndicats de fonctionnaires cotisants et
de retraités d’autre part.
La Nouvelle-Calédonie a également transféré la gestion administrative du régime à
l’établissement.
Ce modèle présente des dysfonctionnements.
Il a globalement bien fonctionné s’agissant de la gouvernance générale du régime. Le
conseil d’administration a été saisi systématiquement des projets de texte et les a adoptés dans
leur version définitive avant leur mise en œuvre sous forme d’arrêté ou de délibération, assurant
une participation effective du conseil d’administration à la gouvernance du régime. Le caractère
collectif de la gouvernance a été renforcé en 2014 avec le transfert de la caution du régime à
l’ensemble des employeurs en cas d’insuffisance de ressources. Cette responsabilité incombait
depuis l’origine à la Nouvelle-Calédonie. Toutefois, il n’y a pas au sein de l’administration de
fonctionnaire assurant l’interface entre l’établissement et l’administration. La chambre
recommande que cette fonction soit assurée.
Par ailleurs, le comité d’orientation et de pilotage (COP), instance de gouvernance de
l’établissement chargée de l’expertise financière du régime à l’aide de moyens dédiés qui
auraient dû mis à sa disposition par la CLR, n’a pas bien fonctionné. Créé sur le papier en 2006,
le COP a été rarement réuni. Ses membres ont été choisis parmi les administrateurs siégeant au
conseil d’administration et son rôle s’est limité à la préparation et au suivi des sujets évoqués
en conseil d’administration.
L’expertise fournie par le COP s’est limitée à deux « pesées actuarielles » en 2011 et en
2012, documents établissant les prévisions à long terme établies par un « actuaire » spécialisé.
Aucun des travaux d’expertise dont la production est fixée au COP par le code des pensions n’a
été produit. Ce niveau d’information insuffisant de la gouvernance est d’autant plus
préoccupant que le régime est depuis 2000 en difficulté financière et que les trois réformes
menées en 2003, 2006 et 2014 ont échoué à le redresser.
La Nouvelle-Calédonie, tutelle de l’établissement, doit veiller à ce que les travaux
confiés au COP prévus par le code des pensions soient produits.
NOUVELLE-CALEDONIE (RELATIONS AVEC LA CLR)
4
L’autre objectif de la réforme de 1994 a été le transfert de la gestion opérationnelle à
l’établissement lui-même alors qu’elle avait été jusqu’ici assurée par le « bureau des retraites »
de la direction des finances. Cette solution n’était pas la seule possible, l’établissement créé
pouvant se limiter, comme en métropole la Caisse nationale de retraites des agents des
collectivités locales, à être le support de la gouvernance paritaire. Le transfert a été effectué en
1996 et finalisé en 2004 avec l’intégration des flux de cotisations et de pensions, précédemment
gérés par la Caisse des dépôts, au budget de l’établissement.
L’établissement a maintenu son format d’effectif (sept agents) et son budget (environ
70 MF CFP) en absorbant depuis sa création une multiplication par plus de deux du nombre
d’affiliés et par plus de quatre du nombre de pensionnés. Sa mission principale de verser les
pensions a été atteinte avec efficacité et efficience.
Cependant, aucune réflexion n’a été conduite par le conseil d’administration. Ce dernier
n’a pas défini les « orientations générales de l’établissement » contrairement aux dispositions
du code des pensions. La tutelle n’a pas non plus fixé de feuille de route à l’établissement.
Pour la liquidation des pensions, l’établissement est tributaire des informations
produites par la gestion centralisée des fonctionnaires des cadres territoriaux et communaux
opérée par la Nouvelle-Calédonie. Ce dispositif de gestion n’assure pas toujours une
reconstitution fiable de la carrière des agents. En outre, il ne permet pas de connaître le nombre
de fonctionnaires en activité à un moment donné. La CLR doit, ainsi, vérifier et recouper les
informations sur les fonctionnaires en activité et en fin de carrière. La chambre recommande à
la Nouvelle-Calédonie de fiabiliser le système de gestion et de suivi de la carrière des
fonctionnaires.
La chambre formule plusieurs recommandations tendant à ce que la Nouvelle-Calédonie
veille aux mesures suivantes visant à structurer l’action de la CLR : orientations générales de
l’établissement, projet d’établissement, règlement intérieur, convention d’objectifs et de
gestion.
La chambre recommande enfin à la Nouvelle-Calédonie, en sa qualité de tutelle de
l’établissement et du régime, de mettre en œuvre un droit à l’information et de procéder à des
enquêtes sur le niveau de satisfaction et les attentes des usagers.
Une situation financière à rétablir d’urgence
Les flux du régime représentent plus de 99,5 % du budget de l’établissement en recettes
et en dépenses. En 2019, les cotisations ont atteint 17 020 MF CFP sur un total de recettes
budgétaires de 17 036 MF CFP et les pensions 17 835 MF CFP sur un total de dépenses
budgétaires de 17 983 MF CFP. Le régime comptait 10 333 cotisants et 5 184 pensionnés fin
2019 contre 8 824 cotisants et 3 893 pensionnés fin 2011.
Le régime a, jusqu’en 2003, prévu des bonifications d’ancienneté réduisant à trente ans
la durée de cotisations nécessaire pour bénéficier d’une retraite à taux plein. Ceci permettait
aux agents de prendre leur retraite à 50 ans après trente années de services. Le régime était donc
intrinsèquement déséquilibré car sur la durée de vie d’un agent, il en découlait un montant total
cotisé très inférieur au montant total des pensions versées. Les droits acquis étant conservés, le
régime demeure marqué par ce déséquilibre de fond, même si les bonifications ont été
supprimées, hormis la bonification de durée de services d’une année pour dix ans de services.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
5
La situation du régime a été pourtant excédentaire pendant plus de 40 ans car du fait des
circonstances de sa mise en place, il n’a géré que très peu de pensionnés pendant une trentaine
d’années : il y avait encore huit cotisants pour un pensionné en 1986. Le nombre élevé de
cotisants au regard de celui des pensionnés a rendu le régime excédentaire. Ceci a permis
l’accumulation de réserves qui ont généré des produits de placements améliorant encore la
situation excédentaire du régime. Le régime a ainsi pu cumuler les excédents jusqu’en 1999,
leur maximum ayant atteint 34 023 MF CFP.
Cette configuration était cependant exceptionnelle et s’est dégradée au fur et à mesure
que les fonctionnaires entrés de plus en plus nombreux dans le régime ont fait valoir leur droit
à la retraite. Depuis 2000, l’arrivée à maturité démographique du régime l’a plongé dans le
déficit. Fin 2019, le fonds de roulement n’atteignait plus que 7 822 MF CFP soit une diminution
de 26 201 MF CFP depuis le plus haut de 1999.
L’exercice 2019 s’est soldé par un déficit de 935 MF CFP. Les perspectives 2020-2023
sont négatives car en raison de la crise sanitaire et économique, les effectifs cotisants qui
progressaient de 2 % par an depuis une quinzaine d’années, vont progresser moins rapidement
voire stagner. Or, compte tenu de l’arrivée à l’âge de la retraite des classes d’effectifs
nombreuses recrutées il y a trente ans, le rythme de croissance du nombre de pensionnés
- environ 4 % par an - ne faiblira pas. La progression moins rapide des effectifs de cotisants que
de pensionnés va renforcer l’effet volume négatif du régime.
Un assèchement de la trésorerie entre 2022 et 2023 est probable si aucune mesure n’est
prise. La chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie d’élaborer un plan de redressement
budgétaire et de le proposer au conseil d’administration dès 2020. Ce plan devrait répartir les
financements entre les employeurs, les agents et les retraités, leurs capacités contributives étant
les suivantes : 1 % de taux de cotisations représente 570 MF CFP de recettes et 1 % de taux de
minoration de la pension représente une économie de 170 MF CFP.
Parallèlement, la question de l’équilibre de long terme du régime demeure posée.
La Nouvelle-Calédonie doit, en définitive, assurer que la CLR soit dotée d’une feuille
de route et d’un projet interne de développement répondant aux dysfonctionnements du comité
d’orientation et de pilotage, et mettant en œuvre une stratégie de redressement et de gestion du
régime de court, moyen et long termes. Tel est le sens des recommandations de la chambre
territoriale des comptes.
La chambre souligne à nouveau que si la CLR devait se retrouver en état de
cessation des paiements, il incomberait à tous les employeurs publics de combler son
financement au prorata de leurs effectifs cotisants.
Dans sa réponse le président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie prend acte des
observations et des recommandations du présent rapport :
« Votre juridiction financière formule diverses observations dont la Nouvelle-Calédonie
prend acte et qui appellent des mesures correctives appropriées. Elle soulève notamment, le
risque avéré d’une cessation de paiement des pensions à horizon très bref.
Dans un contexte financier extrêmement tendu, je vous confirme toute l’attention que
porte la Nouvelle-Calédonie à cette situation particulièrement défavorable.
En tant qu’autorité de tutelle de la caisse cofinanceur ultime du régime, je vous atteste
que des mesures réformatrices sont actuellement étudiées. Parallèlement, la Nouvelle-
Calédonie s’emploie à l’élaboration d’un plan de redressement à plus long terme incluant la
définition d’une trajectoire financière viable pour le régime des retraites des calédoniens. ».
NOUVELLE-CALEDONIE (RELATIONS AVEC LA CLR)
6
LISTE DES RECOMMANDATIONS
la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie d’améliorer sans
délai la rédaction du code des pensions, s’agissant des coquilles, des
formulations et notions obsolètes, des numérotations et des renvois.
.........................................................................................................
24
la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie de désigner sans
délai un agent en charge du suivi de l’établissement et du régime au
sein de son administration.
..............................................................
31
la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie de fixer dans les six
mois une feuille de route à la Caisse locale de retraites.
.................
31
la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie d’établir dans les
six mois avec la CLR une convention d’objectifs et de gestion au
contenu et aux modalités de suivi adaptés aux spécificités de ses
missions.
..........................................................................................
32
la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie d’inscrire à l’ordre
du jour du conseil d’administration dans les six mois, un projet
d’orientations générales de l’établissement.
....................................
33
la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie, dans un délai d’un
an, de fiabiliser le système de gestion et de suivi de la carrière des
fonctionnaires des deux fonctions publiques de la Nouvelle-
Calédonie.
........................................................................................
44
la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie de modifier dès que
possible les dispositions du code des pensions présentant des
difficultés juridiques d’interprétation, notamment celles recensées par
le présent rapport.
............................................................................
47
la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie de mettre en place,
dans un délai d’un an, un droit à l’information des affiliés de la CLR
sur la retraite.
...................................................................................
47
la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie d’intégrer aux
objectifs de la feuille de route de la CLR la mesure de la satisfaction
des usagers.
......................................................................................
49
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
7
la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie d’élaborer dès la
réception du présent rapport des propositions de redressement
budgétaire
à
court
terme
et
de
les
soumettre
au
conseil
d’administration.
..............................................................................
77
la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie dans le délai d’un
an, de définir un dispositif continu d’expertise de long terme du
régime et une trajectoire financière.
................................................
80
NOUVELLE-CALEDONIE (RELATIONS AVEC LA CLR)
8
INTRODUCTION
Le présent rapport porte sur les relations entre la Nouvelle-Calédonie et la Caisse locale
de retraites (CLR). Il a été établi à la suite du contrôle de la gestion de cet établissement public
1
,
la Nouvelle-Calédonie étant concernée en tant que tutelle de la CLR et autorité juridiquement
compétente sur le régime dont l’établissement est l’opérateur.
Le contrôle a été inscrit au programme 2019 de la chambre territoriale des comptes
(CTC) par l’arrêté modificatif n°2019-22 du 25 novembre 2019.
La lettre notifiant l’ouverture du contrôle a été adressée le 11 mars 2020 à Thierry Santa,
président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie. Le contrôle a également été notifié à ses
prédécesseurs
2
, Harold Martin, Cynthia Ligeard et Philippe Germain par lettre du même jour.
Retardé, en raison de la crise sanitaire, l’entretien de début de contrôle a été tenu le
22 juillet 2020 avec Thierry Santa.
L’entretien de fin de contrôle a eu lieu le 7 août 2020 avec Cynthia Ligeard, le 12 août
suivant avec Harold Martin, le 14 août avec Philippe Germain et le 28 août avec Thierry Santa.
Le régime de retraite de la fonction publique locale calédonienne a été créé par un décret
en 1954. Il a été transféré à la Nouvelle-Calédonie en application du statut de 1957. Celle-ci l’a
géré sans le modifier jusqu’en 1993. Depuis 1994, elle en remodèle le cadre par la création d’un
établissement public - dénommé OTRAF en 1994 (Office territorial de retraites des agents
fonctionnaires) puis à partir de 2006 CLR (Caisse locale de retraites) - auquel elle a transféré
la gestion du régime et dont elle a partagé la gouvernance avec les partenaires sociaux. Ce cadre
de gestion a été précisé et renforcé depuis 1994 mais il présente encore des défaillances, objet
des préconisations du présent rapport.
La Nouvelle-Calédonie n’a pas eu à gérer de problématique d’équilibre financier
pendant plus de quarante ans, pendant lesquels le régime a accumulé des réserves. A partir du
milieu des années quatre-vingt-dix, les résultats du régime se sont dégradés jusqu’à l’apparition
d’un déficit en 2000. La Nouvelle-Calédonie a, depuis, conduit trois réformes en 2003, 2006
puis 2014 sans toutefois parvenir au redressement financier.
L’établissement
enregistre
ainsi
des
résultats
déficitaires
depuis
20
ans
(2000-2019), ses réserves étant passées de 34 Md F CFP fin 1999 à 6,5 Md F CFP fin 2019.
Les perspectives 2020-2023 sont assombries par la limitation annoncée des recrutements qui
diminue les ressources en ralentissant la croissance du nombre de cotisants. La chute de la
trésorerie constatée sur les premiers mois de 2020 le confirme : si aucune mesure n’était prise,
la CLR n’aurait plus de réserves entre 2022 et 2023 et serait dans l’impossibilité de verser
l’intégralité des pensions. Plusieurs préconisations du présent rapport traitent du redressement
financier du régime à court terme et à moyen/long termes.
1
La CLR est un établissement public en charge du régime de retraite des deux fonctions publiques (cadres territoriaux et communaux) de
Nouvelle-Calédonie. Fin 2019, elle gérait 10 333 affiliés actifs et 5 184 pensionnés et ayants droit. Son budget propre de fonctionnement est
d’environ 70 MF CFP. L’effectif total est de sept agents, direction comprise. En 2019, les cotisations versées à l’établissement ont atteint
17 020 MF CFP sur un total de recettes budgétaires de 17 036 MF CFP et les pensions 17 698 MF CFP sur un total de dépenses budgétaires
de 17 895 MF CFP.
2
Respectivement président du gouvernement du 3 mars 2011 au 5 juin 2014, du 5 juin 2014 au 1
er
avril 2015 et du 1
er
avril 2015 au
28 juin 2019.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
9
1
LE CADRE DE GOUVERNANCE ET DE GESTION DU REGIME
La Nouvelle-Calédonie construit depuis 1994 le cadre de gouvernance et de gestion du
régime de retraites des fonctions publiques des cadres territoriaux et communaux de de
Nouvelle-Calédonie autour d’un établissement public dédié, la CLR, support de la gouvernance
partagée et opérateur de la gestion administrative du régime (1.1).
Ce cadre de gouvernance et de gestion n’est cependant pas satisfaisant en raison de
défaillances constatées dans plusieurs de ses composantes (1.2).
1.1
L’évolution du cadre de gouvernance et de gestion
Après avoir appliqué de 1954 à 1993 le cadre mis en place par l’Etat, lequel ne
comportait pas d’établissement public (1.1.1), la Nouvelle-Calédonie a initié à partir de 1994
un cadre de gouvernance et de gestion du régime basé sur un établissement public, modèle dont
la construction s’est poursuivie jusque durant la période sous-revue (1.1.2).
1.1.1
Un cadre initial de gouvernance et de gestion sans établissement public
La création du régime par l’Etat
Le régime fut établi après la création d’une fonction publique locale par l’arrêté
gubernatorial du 22 août 1953 portant « statut général des personnels régis par arrêtés du chef
du territoire ». Ce statut ne fixait pas le régime de retraite des agents concernés.
Certains agents de droit local étaient déjà affiliés à la caisse de retraites de la France
d’outre-mer (CRFOM) gérée par l’Etat, mais cette solution ne pouvait être étendue à l’ensemble
des fonctionnaires territoriaux.
L’Etat créa donc une caisse de retraites spécifique pour ces agents, par le
décret n°54-48 du 28 janvier 1954 « portant création et organisation de la caisse locale de
retraites de la Nouvelle-Calédonie et dépendances ». Ce texte définissait le régime de retraite
applicable à ses affiliés ainsi que son cadre de gouvernance et de gestion.
La gouvernance du régime
o
La compétence juridique
Elle relevait à l’origine de l’Etat, créateur du régime. Elle fut transférée à la Nouvelle-
Calédonie dans le cadre du statut d’autonomie défini par le décret-loi n°57-812 du
22 juillet 1957 « portant institution d’un conseil de gouvernement et extension des attributions
de l’assemblée territoriale dans les établissements français de l’Océanie ». L’article 21 de ce
décret fixait qu’étaient : « pris en conseil de gouvernement les arrêtés ou acte du chef du
territoire concernant notamment […]
h)
les statuts particuliers des cadres territoriaux de
fonctionnaires, les régimes de rémunération, de congés, d’avancements sociaux et de retraites,
après avis de l’assemblée territoriale. ».
La Nouvelle-Calédonie d’abord à travers les institutions du statut de 1957 (le conseil de
gouvernement et l’assemblée territoriale) puis dans le cadre des statuts successifs, est ainsi
devenue l’unique collectivité juridiquement compétente.
NOUVELLE-CALEDONIE (RELATIONS AVEC LA CLR)
10
o
La garantie financière
La garantie financière d’un régime de retraite consiste à le financer lorsque ses
ressources sont épuisées. Elle relève en général de l’autorité juridiquement compétente, dans la
mesure où les décisions sur le régime et son financement en dernier ressort sont des questions
liées. Pour qu’une telle garantie soit assurée, il convient que le cadre de gouvernance désigne
le ou les organismes devant assurer le rôle de financeur en dernier ressort du régime.
La Nouvelle-Calédonie - et non l’Etat - fut désignée comme financeur ultime du régime,
en application de l’article 50 du décret de 1954, fixant qu’en cas d’insuffisance des ressources,
il était d’abord « fait aliénation des valeurs constituant le portefeuille » puis qu’il était fait appel
à une « contribution obligatoire » financée par le « budget du territoire ».
o
L’expertise du régime
L’expertise d’un régime de retraite est une composante essentielle de sa gouvernance
qui consiste à délivrer les informations nécessaires à son pilotage à moyen et long termes,
notamment financières :
-
analyses financières rétrospectives ;
-
prospectives financières à moyen et long termes ;
-
mesures de nature à rééquilibrer le régime ;
-
toutes autres études :
sur l’équité du régime, les transferts intergénérationnels, les
comparaisons entre régimes, l’évolution à très long terme du régime, etc.
Sans cette expertise, les informations nécessaires manqueront à l’autorité juridiquement
compétente pour prendre les bonnes décisions, notamment dans le domaine financier.
L’expertise est ainsi une composante spécifique et centrale du cadre de gouvernance d’un
régime de retraite (cf. encadré ci-après sur l’expertise des retraites en métropole). C’est une
mission de gouvernance, distincte de la gestion administrative et financière du régime.
L’article 56 du décret de 1954, fixait que le ministre de la France d’outre-mer pouvait
« faire vérifier la situation de la caisse » à tout moment et prendre « le cas échéant, les mesures
nécessaires en vue d’assurer l’équilibre des ressources et des charges ». Certes sommaires, ces
dispositions n’en fixaient pas moins la mission générale d’expertise : faire vérifier la situation
de la caisse en vue de prendre d’éventuelles mesures.
La Nouvelle-Calédonie, devenue juridiquement compétente sur le régime à partir de
1957, aurait dû exercer cette mission. Aucune trace de travaux d’expertise n’a cependant été
retrouvée à l’exception d’une note d’information de 1976
3
. Elle évaluait les excédents annuels
du régime à l’horizon 2000 entre 2 Md F CFP et 8 Md F CFP et envisageait de parer à cette
situation d’excédent structurel en réduisant le taux de la contribution
4
employeur de 20 % à
12 %. Le caractère structurellement déficitaire du régime - dont la section 2.1 précise la cause
et les raisons ayant retardé le déficit - n’avait pas été compris à cette époque.
3
« Evolution prévisionnelle des Recettes et des Dépenses de la Caisse Locale de Retraites de 1976 à 2000 ».
4
Les termes du code des pensions sont « retenue pour pension » pour la part agent et « contribution sur le traitement » pour la part employeur.
Lorsque le terme « cotisations » est utilisé dans le présent rapport, il désigne l’ensemble formé par les retenues pour pension et les contributions
sur le traitement.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
11
La baisse proposée fut mise en œuvre en 1981
5
, illustrant le lien entre expertise et
gouvernance du régime. Dans cet exemple cependant, l’expertise fut défaillante ; la baisse du
taux employeur de 20 % à 12 % - contre 22,5 % aujourd’hui - accéléra la dégradation du régime.
L’expertise des régimes de retraites en métropole
En France métropolitaine, l’expertise globale du système de retraites est confiée au Conseil
d’orientation des retraites (COR), instance indépendante ayant le statut de service du Premier ministre,
chargée d’une mission d’expertise et de conciliation sur les régimes de retraites publics et privés. Une
autre instance, le comité de suivi des retraites (CSR), également auprès du Premier ministre, est plus
spécifiquement chargée du suivi des objectifs financiers et des objectifs d’équité fixés au système de
retraites.
A l’échelle de chaque régime, l’expertise est aussi définie. Par exemple, pour la Caisse nationale de
retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), la Caisse des dépôts, service gestionnaire,
assure cette mission fixée en dernier lieu par la convention d’objectifs et de gestion 2018-2022 du
15 octobre 2018 signée entre l’Etat, la CNRACL et la Caisse des dépôts : « Le service gestionnaire
s’engage à renforcer sa capacité d’analyse des enjeux de retraite des fonctions publiques territoriales
et hospitalières afin d’alimenter les réflexions du Conseil d’administration et de l’Etat, et à répondre aux
sollicitations de l’Etat, en particulier dans le cadre de la préparation de la réforme des retraites. » ;
-
« Le service gestionnaire s’engage à réaliser annuellement les analyses financières sur un
horizon de 5 ans glissants. » ;
-
« Le service gestionnaire s’engage à présenter en début et en milieu de période de COG
une note sur la situation financière du régime à moyen-long terme (horizon 20 ans) »
-
« Les prévisions de trésorerie sont réalisées à deux ans. Elles doivent permettre d’anticiper
la recherche de solutions, réglementaires ou financières, pour couvrir les besoins de
trésorerie du régime. » ;
-
« Toute modification du droit ayant un impact économique et financier sur la CNRACL, fera
l’objet, de la part du gestionnaire, d’une analyse des coûts de la mesure et d’une étude
d’impact en termes de gestion. ».
Les objectifs ainsi fixés sont repris sous la forme d’engagements d’action en annexe de la convention,
dont les trois prestations suivantes :
-
réaliser chaque année une projection à trois ans de la situation financière du régime ;
-
réaliser tous les deux ans des prévisions visant à apprécier la soutenabilité financière du
régime à 20 ans (cotisations, dépenses, réserves) ;
-
proposer des pistes de travail aux instances du régime pour équilibrer les comptes à court
et moyen terme.
La gestion opérationnelle du régime
L’Etat, lorsqu’il a défini le cadre de la gestion opérationnelle du régime, a distingué la
gestion administrative, la gestion financière et la gestion des réserves.
o
Une gestion administrative directe par les services de la Nouvelle-Calédonie
En application de l’article 48 du décret de 1954, la gestion administrative du régime fut
confiée au « chef du bureau des finances du territoire », dénommé à l’époque service des
finances et du matériel de la Nouvelle-Calédonie, sans création d’un établissement public.
5
Arrêté n° 81-655/CG du 28 décembre 1981 modifiant l’article 50 du décret de 1954.
NOUVELLE-CALEDONIE (RELATIONS AVEC LA CLR)
12
Le service des finances et du matériel devint le service territorial des finances (STF), en
application de la délibération n°7 du 1er août 1967 de l'assemblée territoriale « portant création
d'un service territorial des finances ». Un bureau des retraites fut créé au sein du STF.
o
Une gestion de la caisse financière par la Caisse des dépôts
La « caisse locale de retraites » créée par l’article 1
er
du décret de 1954 était un fonds
sans personnalité morale qu’il fallait doter d’un gestionnaire.
En application des articles 51 à 55 du décret, cette mission fut confiée à la Caisse des
dépôts et consignations (CDC), hors du cadre de la comptabilité publique :
-
la CDC fut autorisée à ouvrir un compte bancaire dans les livres du trésorier payeur
général (TPG) à Nouméa, sous le régime de la comptabilité privée. Les cotisations
étaient encaissées et les pensions payées sur ce compte ;
-
le compte était tenu par un agent de la trésorerie générale représentant le TPG, ce
dernier étant habilité par le II de l’article 53 du décret à « acquitter d’office » les
pensions « pour le compte de l’administration de la CDC ». L’agent enregistrait
quotidiennement les versements des cotisations de retraite virés par les employeurs.
Il procédait mensuellement au paiement des pensions sur instruction de la
Nouvelle-Calédonie ;
-
le bureau des retraites suivait les encaissements, lesquels lui étaient transmis par
bordereau quotidien par le préposé local de la CDC. S’agissant des dépenses, le
bureau élaborait chaque mois l’état de paiement des pensions sur la base duquel le
préposé de la CLR effectuait ensuite les paiements.
o
Une gestion des réserves confiée à la Caisse des dépôts
La gestion des réserves correspond à l’emploi des cotisations non utilisées. Dans
l’hypothèse où un régime dégage des excédents, leurs modalités d’emploi doivent être fixées.
Par exemple, l’Etat, lorsqu’il avait créé la caisse nationale de retraite des agents des collectivités
locales par le décret n°47-1846 du 19 septembre 1947 avait autorisé l’utilisation des réserves
pour des prêts aux collectivités et l’acquisition d’immeubles bâtis.
Pour les caisses relevant du ministère de la France d’outre-mer, le cadre avait été fixé
par le décret du 13 juillet 1906 « déterminant le mode d’emploi des fonds disponibles des
caisses locales de retraites coloniales ». Ce texte fixait comme principe le placement des
sommes restant disponibles par la Caisse des dépôts pour le compte de la caisse de retraites
concernée ; pour la moitié en rente d’Etat et l’autre moitié en obligations. Des arrêtés
déterminaient les « valeurs susceptibles d’être acquises par la Caisse des dépôts et
consignations ».
En application de ce texte, le I de l’article 53 du décret de 1954 désigna la CDC comme
gestionnaire des réserves chargé des placements. Celle-ci, conformément au décret, mit en
œuvre cette attribution de manière autonome, sans en référer à la Nouvelle-Calédonie s’agissant
des décisions de placement mais en l’informant régulièrement sur l’évolution du portefeuille de
la caisse.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
13
1.1.2
La création d’un cadre basé sur un établissement public
A partir de 1994, la Nouvelle-Calédonie a restructuré le cadre de gouvernance et de
gestion du régime en partageant sa gouvernance avec le conseil d’administration paritairement
désigné d’un établissement public dédié, d’abord dénommé OTRAF (Office territorial de
retraites des agents fonctionnaires) puis CLR, son nom actuel, en 2006. Elle a également
transféré la gestion opérationnelle du régime à cet établissement.
La consolidation progressive de ce modèle s’est poursuivie jusque durant la période
contrôlée. Si le cadre a bien fonctionné du point de vue opérationnel, il ne peut être considéré
comme abouti vu les points faibles qu’il présente dans plusieurs domaines, objet de la
section 1.2.
La création d’un établissement public dédié, support du partage de la gouvernance
du régime
o
La création d’un établissement public dédié au régime
La
réforme
fut
mise
en
œuvre
par
la
délibération
n°365/CP
du
17 novembre 1994 – dite délibération n°365/CP – « relative à la création de l’Office territorial
de retraites des agents fonctionnaires (OTRAF) dont l’article 1
er
aujourd’hui remplacé par les
dispositions de l’article Lp 111-1 du code des pensions
6
: « Il est créé un établissement public
territorial dénommé « Office Territorial de Retraites des Agents Fonctionnaires (OTRAF) ».
La collectivité avait opéré une première réforme en ce sens par la délibération n°235 du
congrès du 4 décembre 1991 relative à la création de « l’Etablissement public de retraites des
fonctionnaires territoriaux ». D’une rédaction quasi identique à celle de la délibération
n°365/CP, cette délibération ne fut pas mise en œuvre pour des raisons qui n’ont pas été
retrouvées. La délibération n°365/CP ne la vise pas et ne l’a pas abrogée.
La délibération n°365/CP, consacrée uniquement à la création de l’établissement, fut
juxtaposée au décret de 1954 sans que les dispositions de ce dernier soient modifiées, hormis
l’article 53 relatif à la gestion des réserves.
Le conseil d’administration de l’OTRAF fut doté de compétences de gouvernance du
régime et sa composition fixée paritairement (cf. ci-après) ; l’établissement constitue ainsi
depuis 1994 le support de la gouvernance partagée du régime.
Limiter le périmètre d’action de l’OTRAF à ce rôle aurait été possible. C’est par
exemple cette solution qui fut mise en œuvre par l’Etat en 1947 pour la Caisse nationale de
retraites devenue la CNRACL, dont le seul organe actif est son conseil d’administration
paritaire, la direction et la gestion opérationnelle du régime étant confiées à la Caisse des dépôts
sur mandat de l’établissement public.
La Nouvelle-Calédonie aurait ainsi pu en 1994 continuer de gérer les pensions à travers
le bureau des retraites du service territorial des finances.
Son choix de transférer la gestion opérationnelle du régime à l’établissement, opérant
ainsi une décentralisation fonctionnelle, a renforcé le caractère pivot de l’établissement dans le
nouveau dispositif (cf. infra).
6
« Il est créé un établissement public de la Nouvelle-Calédonie dénommé « caisse locale de retraites », chargé de gérer les pensions ».
NOUVELLE-CALEDONIE (RELATIONS AVEC LA CLR)
14
o
Le conseil d’administration, véhicule de la gouvernance partagée du régime
Le conseil d’administration paritaire
Le premier axe de la réforme a été d’introduire le paritarisme dans la gouvernance du
régime en partageant celle-ci entre la Nouvelle-Calédonie et le conseil d’administration
paritaire de l’établissement. Pratique établie dans le domaine de la protection sociale, le
paritarisme consiste à faire participer les représentants des affiliés à des instances paritaires
dotées de pouvoir de gouvernance, ici le conseil d’administration de l’établissement.
Un ancien directeur de la CLR a indiqué que cette initiative répondait « à la demande
des organisations syndicales […]. Il s'agissait alors de permettre aux actifs et aux retraités de
participer à la gestion de la CLR via leurs représentants au sein d'un conseil d'administration
7
».
La composition du conseil d’administration de l’établissement fut fixée paritairement et
cette instance fut dotée de compétences de gouvernance du régime (cf. ci-après) et du pouvoir
d’orienter le placement des réserves (cf. encadré ci-après).
La participation du conseil d’administration à la gouvernance du régime
de retraite
Dans le cadre fixé par la loi organique du 19 mars 1999, la compétence appartient à la
Nouvelle-Calédonie en vertu du 14° de son article 22 lui attribuant la compétence sur « la
fonction publique de la Nouvelle-Calédonie et des communes »
8
. Juridiquement, la Nouvelle-
Calédonie et son assemblée délibérante sont donc chargées de la gouvernance du régime.
Cependant, le code des pensions prévoit la participation du conseil d’administration.
L’article Lp. 121-1 du codes pensions fixe que le conseil d’administration « peut
proposer les orientations du régime de retraites ». L’unique disposition de l’article
Lp. 121-2 est consacrée à cette mission : « Le conseil d’administration peut émettre des
propositions sur l’évolution du régime des retraites et son financement. ».
L’article R. 121-32 permet au président du conseil d’administration ou au tiers de ses
membres d’inviter ou d’auditionner toute personne qu’il jugera utile de consulter.
L’article R. 122-3 du code précise que le conseil d’administration reçoit chaque année
un rapport « analysant la situation du régime de retraite et proposant les mesures jugées
nécessaires pour assurer son équilibre à long terme. ». Il est précisé que le conseil
d’administration émet un avis sur ce rapport avant qu’il soit rendu public.
Enfin, l’article Lp. 140-2 donne compétence au conseil d’administration pour fixer le
projet de délibération répartissant la contribution due par les employeurs en cas de financement
en dernier ressort du régime.
7
Courriel du 28 mai 2020 d’Éric Ravet, ancien directeur de la CLR.
8
Avis du Conseil d’Etat du 13 janvier 2013 précité.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
15
L’ordre du jour du conseil est fixé par le président du conseil d’administration ce qui
donne le rôle d’orientation des débats à la Nouvelle-Calédonie (article Lp. 121-9). Cependant,
il « comporte obligatoirement l’examen des questions dont l’inscription est demandée par le
tiers des membres composant le conseil d’administration » et peut être réuni à la demande du
tiers de ses membres sur un ordre du jour spécifique (article Lp. 121-8).
Les délibérations du conseil d’administration sont exécutoires de plein droit et peuvent
être soumises à une seconde lecture par la Nouvelle-Calédonie après laquelle le second vote
s’impose. Il peut ainsi, sous réserve d’une seconde délibération, librement délibérer sur les
questions touchant à la gouvernance du régime.
L’orientation de l’emploi des réserves du régime par le conseil d’administration
Le 9 de l’article 2 de la délibération n°365/CP avait fixé que l’établissement avait pour mission « la
gestion du portefeuille de la caisse », et le 5 de son article 22 fixant les attributions du conseil
d’administration, avait confié au conseil d’administration « les décisions de placement et les prises de
participation ».
Sur dix attributions du conseil fixées par cet article, cinq concernaient la gestion des réserves et des
placements, dessinant potentiellement l’activité d’un fonds de placement :
-
« 1 - l’examen de la situation du portefeuille, […]
-
4 - l’achat, la vente ou l’échange de toutes valeurs du portefeuille,
-
5 - les décisions de placement et les prises de participation dans les conditions fixées par
la présente délibération, […]
-
8 - l’approbation de toute convention sur la gestion du portefeuille et du service des
pensions
-
9 - la désignation du ou des membres le représentant dans les instances dirigeantes des
sociétés auxquelles peut, le cas échéant, participer la Caisse locale de retraites au titre de
ses placements ».
L’article 3 – modifiant l’article 53 du décret de 1954 – avait précisé le partage des rôles entre la Caisse
des dépôts qui demeurait l’opérateur technique des placements et le conseil d’administration qui en
décidait :
-
« Les fonds disponibles sont placés auprès de la Caisse des Dépôts et Consignations qui
en assure la gestion financière.
-
Ils peuvent être employés, dans un but de diversification des placements et dans l’intérêt
des adhérents, pour la participation à des investissements en Nouvelle-Calédonie dans la
limite de 20 % au plus de la valeur des actifs consolidés au 31 décembre de l’année
précédente, la valeur du portefeuille pris en compte dans le calcul s’entend de sa valeur
au bilan. Le compte de dépôt tenu dans la comptabilité du Trésorier Payeur Général de
Nouvelle-Calédonie pour le compte de la Caisse des Dépôts et Consignations, est compris
pour sa valeur nette après déduction des charges fiscales. ».
Le conseil d’administration de l’établissement a pu ainsi être systématiquement informé de la situation
du portefeuille à chacune de ses séances, a discuté des propositions de placements transmises par la
CDC, et a pris ses propres décisions de placement.
Dans ce cadre, il put notamment décider à la fin des années quatre-vingt-dix, de prélever 2 Md F CFP
sur les réserves du régime afin que cette somme déposée en compte à terme auprès de la Banque
calédonienne d’investissement et de la Banque de Nouvelle-Calédonie, serve de gage à des prêts
sociaux et immobiliers aux fonctionnaires dits « prêts OTRAF », octroyés par ces banques.
NOUVELLE-CALEDONIE (RELATIONS AVEC LA CLR)
16
Le transfert de la gestion opérationnelle du régime à l’établissement public
o
La décentralisation fonctionnelle de la gestion administrative
Le transfert à l’établissement de la gestion administrative a été effectué en vertu des
dispositions de l’article 1
er
de la délibération de 1994 fixant pour mission à l’OTRAF – créé par
ce même article - de « gérer les pensions et le portefeuille de la Caisse Locale de Retraites
instituée par le décret susvisé du 4 janvier 1954. ».
Le transfert effectif des compétences fut acté, conformément à l’article 33 de la
délibération de 1994, par un arrêté du haut-commissaire de la République n° 2529-T du
25 juin 1996, pris après avis du conseil d’administration, lequel fut émis dans sa séance du
14 mai 1996, fixant au 1
er
juillet 1996 la date du transfert.
Il s’est opéré physiquement par l’affectation au sein de l’établissement des agents du
bureau des retraites du service territorial des finances. Un agent actuellement en poste au sein
de l’établissement y exerçait déjà ses fonctions à cette époque. Des locaux furent loués par
l’OTRAF, puis acquis en 1998. Les moyens matériels du bureau des retraites furent transférés
à l’établissement.
Les articles 26 à 28 ont assigné le budget de l’OTRAF sur la caisse du payeur du
territoire, ont défini ses recettes annuelles comme « une dotation prélevée sur les fonds
disponibles de la Caisse Locale de Retraites » et ses dépenses propres comme celles nécessaires
à la constitution et au fonctionnement du conseil d’administration d’une part, à la gestion du
service des pensions d’autre part.
o
Le conseil d’administration, organe de gouvernance de l’établissement
Les points 1° à 7° suivants de la liste des attributions du conseil d’administration fixée
par le I de l’article Lp. 121-1 attribuent la gouvernance de l’établissement au conseil
d’administration en précisant les différents aspects de cette mission :
« I- Le conseil d’administration peut proposer les orientations du régime de retraites et
détermine la politique générale de l’établissement, à ce titre, il délibère, notamment, sur :
-
1° les orientations générales de l’établissement ;
-
2° le budget annuel de l’établissement et ses décisions modificatives, le compte
administratif et l’affectation des résultats ;
-
3° l’organisation générale et le fonctionnement de l’établissement ;
-
4° le règlement intérieur de l’établissement approuvé par le gouvernement de la
Nouvelle-Calédonie ;
-
5° l’organigramme de l’établissement et les effectifs du personnel permanent ;
-
6° le recrutement des agents non permanents ;
-
7° la création d’antenne et annexe de l’établissement ; ».
o
Le conseil d’administration organe de contrôle opérationnel
En application d l’article Lp. 121-7 code des pensions: « Le conseil d’administration
règle par ses délibérations les affaires de la caisse locale de retraites. » soit l’ensemble des
missions définies par l’article Lp. 112-1 précité.
Les points 8° à 21° du I et le II de l’article Lp. 121-1 précisent le contenu de ces
attributions.
Celles-ci comportent des compétences de contrôle dont la principale est la réception du
rapport d’activité annuel établi par le directeur
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
17
Dans ce cadre, le directeur dirige l’établissement sous le contrôle et l’impulsion du
conseil d’administration. En vertu du 3° de l’article R. 131-3, il prépare et exécute les
délibérations du conseil d’administration. Il est l’ordonnateur des recettes et des dépenses de
l’établissement.
Il assiste au conseil d’administration avec voix consultative (article R 121-4). Il rend
compte annuellement de l’activité de l’établissement (article R. 131-3 - 5°). Il prépare le projet
d’établissement en cohérence avec les orientations et la politique de l’établissement arrêtées par
le conseil d’administration.
Par ailleurs, il participe aux travaux du COP en application de l’article
R. 122-11 du code des retraites. Ce point est analysé dans la section 1.2 suivante consacrée aux
points faibles du cadre de gouvernance et de gestion du régime.
o
La Nouvelle-Calédonie, tutelle de l’établissement
La Nouvelle-Calédonie exerce des pouvoirs propres en qualité d’autorité de tutelle de
l’établissement :
-
en application de l’article R. 131-1 du code, le directeur est nommé par le
gouvernement de la Nouvelle-Calédonie qui peut mettre fin à ses fonctions avant
l’expiration de la durée pour laquelle il a été nommé ;
-
depuis la loi du pays n°2014-5 du 12 février 2014, ce n’est plus sur proposition du
directeur qu’est fixé l’ordre du jour des séances du conseil mais sur seule décision
du président conseil d’administration, lequel représente le président de la
Nouvelle-Calédonie ;
-
la Nouvelle-Calédonie conclut avec la CLR une convention d’objectifs et de
moyens (article R 150-1).
La Nouvelle-Calédonie exerce également des pouvoirs de contrôle :
-
elle
peut
demander
une
seconde
lecture
des
délibérations
du
conseil
d’administration (article R. 150-2) ;
-
elle approuve le budget de l’établissement et en cas de conflit avec le conseil
d’administration, dispose du pouvoir d’arrêter définitivement le budget, à l’issue de
la seconde lecture du conseil d’administration (article R. 140-1) ;
-
elle nomme un « contrôleur de la caisse locale de retraites » chargé de « rendre
compte annuellement de la gestion et du fonctionnement de l’établissement » au
gouvernement
de
la
Nouvelle-Calédonie ;
invité
à
siéger
au
conseil
d’administration et « à toutes réunions formelles » de la caisse ; rendu destinataire
des documents à l’ordre du jour de ces réunions ; pouvant exercer son droit de
contrôle sur l’ensemble de la caisse (article R. 150-3).
La consolidation et le renforcement des axes de la réforme à partir de 2004
Depuis 2004, le dispositif défini en 1994 a évolué par étape dans le sens d’une
consolidation des deux axes initiaux – paritarisme et décentralisation fonctionnelle - aboutissant
à une fusion complète de la gouvernance et de la gestion du régime au sein de l’établissement.
NOUVELLE-CALEDONIE (RELATIONS AVEC LA CLR)
18
o
Le transfert de la gestion financière du régime à l’établissement
Un transfert opéré de facto en 2004 puis inscrit dans le cadre juridique
de la CLR en 2006
Comme indiqué ci-dessus, l’établissement était rattaché à la paierie de la Nouvelle-
Calédonie et appliquait les règles budgétaires et comptables publiques. Mais cela ne concernait
que ses opérations propres, à l’exclusion des pensions, des cotisations et des réserves, toujours
gérées par la CDC.
En effet, le rôle de gestionnaire financier attribué à la CDC en vertu des
articles 51 à 55 du décret de 1954, n’avait pas été modifié par la réforme de 1994. Le dispositif
d’encaissement et de paiement décrit plus haut s’était donc poursuivi.
Cette organisation était en contradiction avec le principe du monopole du Trésor sur les
fonds des organismes soumis aux règles de la comptabilité publique, règle rendue applicable
« au territoire et aux provinces de Nouvelle-Calédonie et à leurs établissements publics » en
vertu de l’article 11 du décret n°92-163 du 20 février 1992
9
. L’inadéquation de la gestion en
comptabilité privée et hors de la caisse publique des cotisations et des pensions avait été
évoquée par intermittence au conseil d’administration. Aucune décision n’avait été prise.
La suppression du dispositif fut opérée sans décision formelle
10
: à partir
du 1
er
janvier 2004, l’encaissement des cotisations et le paiement des pensions ont été assignés
sur la caisse du comptable public de l’établissement
11
. Il est vraisemblable que cette évolution
fut décidée en application de l’article 26 de la loi organique n°2001-692 du 1
er
août 2001
relative aux lois de finances car le 3° de cet article avait rappelé le principe du monopole du
Trésor, et fixé aux organismes locaux qui ne l’auraient pas respecté la date du 1
er
janvier 2004
pour régulariser leurs modalités de gestion.
Le transfert de la gestion des fonds fut transcrit deux ans plus tard dans le cadre juridique
de l’établissement par la délibération n°169 du 29 mars 2006 « relative au régime général de
retraites des agents relevant des fonctions publiques de la Nouvelle-Calédonie et à la caisse
locale de retraites ».
Les opérations du régime ont dès lors donné lieu à l’émission de mandats pour les
pensions et de titres de recettes pour les cotisations. Ceci a entraîné une réorganisation des
activités et des tâches comptables au sein de l’établissement.
9
« Décret n°92-163 du 20 février 1992 relatif à l’application de la loi n° 90-1247 du 29 décembre 1990 portant suppression de la tutelle
administrative et financière sur les communes de Nouvelle-Calédonie et dispositions diverses relatives à ce territoire et relatif au régime
budgétaire et comptable applicable dans le territoire de la Nouvelle-Calédonie ».
10
Aucune décision émanant d’une autorité concernée (TPG, NC, conseil d’administration) n’a été retrouvée.
11
La paierie de la Nouvelle-Calédonie puis à partir de 2011, la trésorerie des établissements publics administratifs de la Nouvelle-Calédonie
en application de l’arrêté du 7 juin 2011 portant réorganisation de postes comptables des services déconcentrés de la direction générale des
finances publiques.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
19
Un transfert dont a découlé la nouvelle dénomination de l’établissement
adoptée en 2006
Conséquence de la fusion financière de la « caisse locale de retraites » créée par le décret
de 1954 et de l’établissement public service gestionnaire, ce dernier fut dénommé « caisse
locale de retraites » en application de l’article 24 de la délibération de 2006 ayant modifié le
titre de la délibération n°365/CP, et de l’article 25 de la même délibération ayant modifié
l’article 1
er
de la délibération n°365/CP.
Le vote du budget du régime par le conseil d’administration
Dans le cadre défini par le décret de 1954 puis par la délibération n°365/CP de 1994, le
budget des recettes et ses dépenses du régime n’avait jamais été voté, même à titre informel.
Les dépenses de pensions étaient réalisées au fil de l’eau depuis le compte bancaire du
régime tenu par la trésorerie générale de Nouméa au nom de la CDC. Ce compte était financé
en parallèle par les versements des employeurs. En cas d’alimentation insuffisante du compte,
la CDC effectuait des virements prélevés sur les réserves depuis ses comptes métropolitains.
Un état annuel récapitulait les opérations, en application de l’article 55 du décret de 1954.
Dès lors que les paiements et les encaissements étaient transférés au comptable public,
il devenait indispensable d’inscrire les recettes en prévisions et les dépenses sous forme de
crédits budgétaires afin de permettre la prise en charge des titres et des mandats par le comptable
public.
En 2004 toutefois, la définition des recettes et des dépenses de l’établissement fixée par
la délibération n°365/CP n’incluait pas les cotisations et les pensions. L’unique recette du
budget mentionnée aux statuts de l’établissement était une dotation et les dépenses fixées pour
son budget se limitaient aux coûts de fonctionnement propre (services de l’établissement et
conseil d’administration). En 2004 et en 2005, dans l’attente d’une modification de la
composition des recettes et des dépenses du budget principal, la budgétisation des cotisations
et des pensions fut opérée via un budget annexe.
La délibération de 2006 précitée a intégré les cotisations et les pensions à la liste des
recettes et des dépenses du budget. A compter de 2006, celles-ci ont donc pu être prévues et
autorisées par le budget principal, devenu dès lors le budget du régime.
En terme de gouvernance, cette évolution renforça le rôle du conseil d’administration
qui put au travers du budget de l’établissement, débattre et délibérer du budget du régime, celui-
ci ne présentant toutefois que des sujets d’arbitrage mineurs, l’essentiel des dépenses étant
composé des pensions.
Un transfert retirant au conseil d’administration la gestion des réserves
Le transfert des flux financiers courants de l’établissement dans la caisse du Trésor
public posait la question du devenir des réserves lesquelles avaient continué, depuis 1994, d’être
gérées en métropole par la Caisse des dépôts sous le contrôle du conseil d’administration. Les
fonds étaient placés via sa filiale « IXIS Asset Management » et étaient également pour partie
déposés à la BCI et à la BNC comme gage espèce des prêts sociaux de l’OTRAF. La CDC virait
chaque mois depuis ses réserves, la somme nécessaire pour couvrir le déficit courant mensuel
de son compte à la trésorerie générale de Nouméa.
NOUVELLE-CALEDONIE (RELATIONS AVEC LA CLR)
20
La délibération de 2006 avait modifié l’article 53 du décret de 1954 relatif aux réserves,
en fixant que les fonds disponibles de la CLR étaient gérés « conformément à la réglementation
en vigueur ». Cette rédaction ouverte ménageait la possibilité de l’aménagement réglementaire
dérogatoire dont la demande était en cours au moment du vote de la délibération. Cette
disposition conduisait, dans cette attente, à appliquer aux réserves le régime de la comptabilité
publique. Cette dérogation ne fut pas accordée.
En 2005, le conseil d’administration avait transmis une demande de dérogation à la
réglementation applicable au ministre des finances. Dans l’attente de la réponse à cette
demande, le conseil d’administration acta le versement des réserves de la Caisse des dépôts à
la caisse du Trésor par une délibération prise lors de sa séance du 15 juin 2006.
Suite à cette délibération, les placements ont été débouclés progressivement et les fonds
versés au Trésor. La Caisse des dépôts a soldé le compte de l’OTRAF (le titulaire du compte
n’avait pas été changé) tenu à la trésorerie générale par un ultime virement de
154 522 539 F CFP en date du 3 janvier 2008. Les sommes déposées à la BCI et la BNC ont
été reversées à l’établissement au fur et à mesure de leur remboursement par les bénéficiaires.
Les derniers remboursements ont été effectués en 2015 par la BCI et en 2016 par la BNC.
Le conseil d’administration a certes pu continuer à orienter les placements, mais dans le
périmètre des choix autorisés par le comptable du Trésor ce qui limitait la portée de l’exercice.
Depuis 2015, il ne revêt plus qu’un contenu théorique, car en raison de la diminution des
réserves et des taux de rendement proposés, plus aucun placement n’est effectué.
o
L’attribution à la CLR de la mission d’expertise du régime
Par la délibération de 2006 précitée, la Nouvelle-Calédonie a institué au sein de la CLR
un « comité d’orientation et de pilotage » (COP) chargé de mettre en œuvre l’expertise du
régime comblant ainsi une des principales lacunes de la réforme de 1994.
La composition paritaire du COP
L’article Lp. 122-1 du code fixe que :
« Le comité d’orientation et de pilotage est composé de représentants :
-
1° du congrès de la Nouvelle-Calédonie ;
-
2° de chacune des trois provinces ;
-
3° du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie ;
-
4° des organisations syndicales.
Une délibération définit la composition et les modalités d’organisation de ce comité ».
L’article R. 122-4 fixe paritairement la composition du COP composé de dix membres
au total.
« Le comité d’orientation et de pilotage est composé comme suit :
-
1° un représentant de la Nouvelle-Calédonie élu du congrès, désigné par le
gouvernement sur proposition du président du congrès ;
-
2° un représentant de chacune des trois provinces désigné sur proposition du
président de son assemblée ;
-
3° un représentant du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie désigné par le
gouvernement ;
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
21
-
4° un représentant de chacune des organisations syndicales détenant au moins un
siège de représentant des actifs au sein du conseil d’administration de la caisse
locale de retraites ;
-
5° un représentant de chacune des organisations syndicales détenant au moins un
siège de représentant des retraités au sein du conseil d’administration de la caisse
locale de retraites.
En cas de besoin, le comité d’orientation et de pilotage peut associer à ses réunions des
personnalités dont la compétence ou l’expérience est de nature à enrichir ses travaux. »
Ces règles définissent une instance paritaire et resserrée en nombre. Elles sont ouvertes
quant au profil des titulaires qui seront choisis.
Les missions et les travaux confiés au COP
L’article R. 122-1 du code définit avec précision les différents travaux d’expertise
confiés au COP.
« Le comité d'orientation et de pilotage du régime de retraite a pour mission :
-
1° de suivre la situation financière du régime et de mettre en place les indicateurs
permettant de mesurer annuellement les effets des réformes initiées ou à venir
(modification et/ou échéancier de suppression, de la bonification d'âge, de la
minoration temporaire, des bonifications de service, de la jouissance immédiate
sous certaines conditions de la pension proportionnelle pour les femmes
fonctionnaires mères de trois enfants.) ;
-
2° de décrire les évolutions et les perspectives à moyen et long termes du régime de
retraite, au regard des évolutions économiques, sociales et démographiques et
élaborer, au moins tous les cinq ans, des projections de sa situation financière ;
-
3° d'apprécier les conditions requises pour assurer la viabilité financière à terme de
ce régime ;
-
4° de mener une réflexion sur le financement du régime de retraite susmentionné et
suivre l'évolution de ce financement ;
-
5° de veiller à la cohésion du système de retraite par répartition, en assurant la
solidarité et le respect de l'équité entre les différentes générations ;
-
6° de participer à l'information sur le système de retraite et les effets des réformes
conduites pour garantir son financement. »
La liste des missions du COP est un décalque des missions confiées au conseil
d’orientation des retraites (COR) présenté en encadré dans la première section du rapport et
montre que l’objectif recherché au travers ces dispositions est la constitution d’un COR local
au sein de l’établissement.
L’article R. 122-3 suivant dispose que :
« Le comité d'orientation et de pilotage remet, chaque année, aux membres du conseil
d'administration de la caisse locale de retraites, à son agent comptable et aux contrôleurs de
l'établissement, un rapport d'ensemble analysant la situation du régime de retraite et proposant
les mesures jugées nécessaires pour assurer son équilibre à long terme.
Après avis du conseil d'administration de la caisse locale de retraites, ce rapport est
rendu public. ».
NOUVELLE-CALEDONIE (RELATIONS AVEC LA CLR)
22
Enfin, l’article R. 122-12 prévoit que :
« Sauf dispositions législatives ou réglementaires contraires, les administrations des
collectivités de Nouvelle-Calédonie et les établissements publics desdites collectivités sont
tenus de communiquer au comité d'orientation et de pilotage les éléments d'information et les
études dont ils disposent et qui apparaissent nécessaires au comité pour l'exercice de ses
missions.
Le comité leur fait connaître ses besoins afin qu'ils soient pris en compte dans les
programmes de travaux statistiques et d'études de ces administrations et établissements. ».
L’article R. 122-2 fixe en dernier lieu que : « le comité d’orientation et de pilotage peut
formuler toutes recommandations ou propositions de réforme qui lui paraissent de nature à
répondre aux objectifs précédemment définis ». Cette formulation ouvre au COP une mission
supplémentaire par rapport au COR qui n’a pas pour mission de formuler des propositions de
réforme.
Au final, le code fixe à la CLR au travers du COP une mission globale d’expertise du
régime.
Les moyens administratifs du COP
Les articles R. 122-10 et 11 fixent que :
« Le comité d'orientation et de pilotage est assisté par le directeur de la caisse locale de
retraites. »
« Le directeur assure sous l'autorité du président comité d'orientation et de pilotage :
1° l'organisation des travaux du comité ;
2° l'établissement de ses rapports annuels ;
3° la préparation de ses avis et propositions transmis aux membres du conseil
d'administration de la caisse locale de retraites, à son agent comptable et au
contrôleur de la caisse. ».
L’article R. 122-13 prévoit expressément que : « Les crédits nécessaires au
fonctionnement du comité d'orientation et de pilotage sont inscrits au budget de la caisse locale
de retraites. ».
Le code ne fixe pas de règles s’agissant de l’organisation des réunions du comité
(quorum, délais de convocation, fixation d’un ordre du jour)
12
, du suivi des débats et de la
formalisation
des
décisions
prises
(établissement
d’un
compte-rendu,
procédure
d’approbation)
13
.
Le code assigne ainsi à la direction un rôle support dans l’expertise car il lui revient
d’organiser le COP en qualité d’instance, de produire les travaux attendus de cette instance et
de doter l’établissement des moyens et des crédits nécessaires.
12
Il est simplement prévu que le COP se réunit sur convocation de son président ou à la demande du conseil d’administration
(article R. 122-9 du code des pensions).
13
L’article R. 122-11 indique notamment que le directeur assure la préparation des avis et propositions transmis au conseil d’administration
mais il n’est pas fait état des comptes rendus des débats.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
23
Comme indiqué ci-après, ce comité, réuni par intermittence, n’a, lorsqu’il a été activé
par le conseil d’administration, fonctionné que comme instance de concertation et de
préparation de ses débats, les dispositions relatives aux travaux d’expertise étant demeurés lettre
morte. Il s’agit d’un dysfonctionnement majeur du dispositif de gouvernance de l’établissement
et du régime (cf. section 1.2).
o
La désignation de l’ensemble des employeurs comme financeurs en dernier
ressort de l’établissement
Jusqu’en 2013, la Nouvelle-Calédonie était demeurée l’unique financeur en dernier
ressort du régime. Par la loi du pays n°2014-5 du 14 février 2014, cette responsabilité a été
attribuée à l’ensemble des employeurs publics, proportionnellement au nombre de leurs agents
fonctionnaires cotisants au régime.
Il s’agit d’une réforme qui touche à la gouvernance car elle associe à la responsabilité
financière du régime les autres employeurs publics du territoire. Elle renforce la responsabilité
portée par les administrateurs représentant les provinces et les communes au conseil
d’administration ainsi que le poids de cette instance dans la gouvernance du régime, la
Nouvelle-Calédonie ne pouvant pas arguer de sa responsabilité financière pour trancher seule
les débats. Cela est d’autant plus sensible dans le contexte actuel, qui va nécessiter des décisions
fortes en termes de gouvernance financière.
o
La tutelle sur l’établissement
La Nouvelle-Calédonie a renforcé sa tutelle sur la CLR par la loi du pays n°2014-5 du
12 février 2014, la délibération n° 116 du 18 février 2014 et la délibération
n°157 du 13 octobre 2016 portant modification de dispositions statutaires d’établissements
publics.
o
La codification du cadre juridique
La Nouvelle-Calédonie a structuré formellement le cadre juridique en élaborant un
« code des pensions de retraites des fonctionnaires relevant des fonctions publiques de
Nouvelle-Calédonie ».
En 2013, le décret de 1954 modifié, la délibération n°365/CP modifiée et les autres
textes relatifs au régime et à la CLR furent codifiés dans le « code des pensions de retraites des
fonctionnaires relevant des fonctions publiques de Nouvelle-Calédonie » suite à une
recommandation du Conseil d’Etat dans son avis du 22 février 2011 sur le projet de loi du pays
portant diverses dispositions relatives aux statuts généraux des fonctions publiques de
Nouvelle-Calédonie
14
.
14
« Le Conseil d'Etat, enfin, recommande que soit entreprise dans les meilleurs délais la codification de l'ensemble des dispositions législatives
régissant la fonction publique locale afin que la nature juridique de ces dispositions au regard des critères de l'article 99 de la loi organique du
19 mars 1999 soit clairement identifiable. » (Conseil d’Etat, avis du 22 février 2011, page 4).
NOUVELLE-CALEDONIE (RELATIONS AVEC LA CLR)
24
Le projet de « code des pensions de retraites des fonctionnaires relevant des fonctions
publiques de Nouvelle-Calédonie » fut élaboré par la direction de l’établissement et transmis
pour avis au Conseil d’Etat (avis du 22 janvier 2013). Il fut publié par la loi du pays n°2013-1
du 30 mai 2013 codifiant les dispositions de rang législatif et par la délibération n°101/CP du
31 mai 2013 codifiant les dispositions règlementaires. Ces textes ont abrogé l’ensemble des
dispositions
précédentes :
décret
de
1954,
loi
du
pays
et
délibérations.
Le
livre Ier du code fixe le cadre de « l’établissement en charge des pensions de retraites de
Nouvelle-Calédonie ». Le livre II fixe le cadre du « régime des retraites ».
Les textes relatifs à la CLR et au régime -
plusieurs sont intervenus en 2014, 2016, 2018
et 2019 – procèdent désormais par modification directe des articles du code.
Ce code constitue un support utile et bienvenu compte tenu de l’éclatement des textes
après 60 ans d’évolution, mais la Nouvelle-Calédonie doit l’améliorer dans la forme car il
contient des coquilles ainsi que des formulations et des notions obsolètes.
Ni les dispositions de la partie législative du code, ni leurs mentions marginales ne
renvoient aux dispositions réglementaires. La formule « par voie de délibération » est
généralement employée pour signaler l’existence d’une partie réglementaire.
Les articles du code à quelques exceptions près, ne sont pas renseignés par des renvois
aux textes les ayant introduits dans le droit.
Sans préjudice des règles de fond en matière de gouvernance et de gestion, la Nouvelle-
Calédonie doit assurer une maintenance formelle du code.
la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie d’améliorer
sans délai la rédaction du code des pensions, s’agissant des coquilles, des formulations et
notions obsolètes, des numérotations et des renvois.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
25
1.2
Les points faibles du cadre de gouvernance de gestion
Si la gouvernance générale du régime fonctionne comme prévu et selon des modalités
globalement satisfaisantes (1.2.1) le dispositif d’expertise du régime, volet essentiel de sa
gouvernance, présente des dysfonctionnements importants (1.2.2).
Le rapport spécifique portant sur l’établissement a permis d’établir qu’au plan
opérationnel, la CLR avait mis en place une structure légère (70 MF CFP de budget propre) et
par conséquent efficiente (limitation du coût de gestion par affilié), s’acquittant avec efficacité
de ses missions. Cependant, le contrôle interne et la qualité des prestations présentent des
défaillances dont la résorption requiert pour la plupart l’intervention de la Nouvelle-Calédonie
dans le cadre de ses compétences sur l’établissement ou sur le cadre juridique du régime (1.2.3).
1.2.1
Le fonctionnement de la gouvernance
La gouvernance générale du régime
o
La composition du conseil d’administration
Le paritarisme
Le
conseil
d’administration
est
paritaire
en
application
des
articles
Lp. 121-3 à 5 et R. 121-2 à 29 du code des pensions.
Le conseil d’administration comprend vingt-deux membres : onze administrateurs
représentent les affiliés actifs et retraités (respectivement huit et trois élus) et onze les
employeurs. Le président du conseil d’administration, administrateur représentant le président
du gouvernement, n’a pas voix prépondérante en cas de partage des voix.
Les représentants des affiliés sont désignés sur proposition des organisations syndicales,
les représentants des retraités sont élus, les élections devant être organisées par l’établissement,
et
les
onze
représentants
des
employeurs
sont
nommés
par
la
Nouvelle-Calédonie (6), chaque province (3) et les deux associations de maires (2).
L’instruction a permis de reconstituer l’évolution de la composition du conseil
d’administration au cours de la période sous-contrôle (cf. tableau page suivante). L’absence de
documentation attestant la composition du conseil d’administration est un des points
formellement défaillants du fonctionnement de la gouvernance (cf. ci-après).
NOUVELLE-CALEDONIE (RELATIONS AVEC LA CLR)
26
Source : CTC
N°2010-4245/GNC du
19/10/2010
N°2011-357/GNC du
15/02/2011
N°2012-205/GNC
du 09/01/2012
N°2013-3181/GNC
du 12/11/2013
N°2014-1931
du 05/08/2014
N°2015-2113/GNC
du 13/10/2015
N°2015-2761 du
01/12/2015
N°2016-2103/GNC du
28/09/2016
N°2017-1183/GNC du
23/05/ 2017*
N°2019-1753/GNC
du 06/08/2019*
Président
P. Gomès/S. Loueckhote
P. Gomès/S. Loueckhote
H. Martin
H. Martin
C. Li ge a rd
F. Garcia
F. Garcia
F. Garcia
F. Garcia
V. Muliava
Deux représentants de la NC
R. Sanmohamat
R. Sanmohamat
R. Sanmohamat
R. Sanmohamat
T. Santa
Y. Lecourieux
Y. Lecourieux
Y. Lecourieux
Y. Lecourieux
V Falaeo
G. Tyuienon
G. Tyuienon
C. Machoro
C. Ma choro
LK. Uregei
LK. Uregei
LK. Uregei
LK. Uregei
LK. Uregei
I. Tiéoué
Représentant PS
P.Frogier
P.Frogier
P.Frogier
P.Frogier
P. Michel
P. Michel/F. De Gres
P. Michel/F. De Greslan
P. Michel/F. De Greslan
P. Michel/F. De Greslan
S. Backes/ J. Tran Ap
Représentant PN
P. Neaoutyine
P. Neaoutyine
P. Neaoutyine
P. Neaoutyine
P. Neaoutyine
P. Neaoutyine/Y. Sla
P. Neaoutyine/Y. Slamet
P. Neaoutyine/Y. Slamet
P. Neaoutyine/Y. Slamet
Y Slamet
Représentant PIL
N.Hnepeune
N.Hnepeune
N.Hnepeune
N.Hnepeune
N.Hnepeune
N.Hnepeune
N.Hnepeune
N.Hnepeune
N.Hnepeune
J.Lalié
Trois représentants des employeurs
M. Guillemin
N. Pannier
N. Pannier
N. Pannier
M. Guillemin
E. Nicolas
E. Nicolas
E. Gallien
E. Gallien
E. Nicolas
D. Rocton
D. Rocton
D. Rocton
D. Rocton
D. Cheveau
D. Cheveau
D. Cheveau
D. Cheveau
D. Cheveau
T. Mabru
S. Lespinasse
S. Lespinasse
S. Lespinasse
S. Lespinasse
S. Travers
S. Travers
S. Travers
S. Travers
S. Travers
MA Morva n
Huits représentants des affiliés
J. D'Almeida
J. D'Almeida
J. D'Almeida
J. D'Almeida
J. D'Almeida
J. D'Almeida
J. D'Almeida
J. D'Almeida
J. D'Almeida
J. D'Almeida
J. Lafenetre
J. Lafenetre
J. Lafenetre
C. Quinty
C. Quinty
C. Quinty
C. Quinty
C. Quinty
C. Dabin
C. Dabin
D. Meyer
D. Meyer
D. Meyer
D. Meyer
D. Meyer
D. Meyer
D. Meyer
D. Meyer
D. Meyer
D. Meyer
L. Woreth
L. Woreth
L. Woreth
L. Woreth
L. Woreth
L. Woreth
L. Woreth
L. Woreth
L. Woreth
L. Woreth
R. Ponia
R. Ponia
R. Ponia
F. Kadooka
F. Kadooka
F. Kadooka
F. Kadooka
F. Kadooka
F. Kadooka
F. Kadooka
J Saubot
J Saubot
J Saubot
J Saubot
J Saubot
J Saubot
J Saubot
J Saubot
J Saubot
J Saubot
C. Coulson
C. Coulson
C. Coulson
C. Coulson
C. Coulson
C. Coulson
C. Coulson
C. Coulson
C. Coulson
C. Coulson
D. Szymanski
D. Szymanski
D. Szymanski
S. Gope
S. Gope
S. Gope
S. Gope
S. Gope
S. Gope
S. Gope
Trois représesentants des retraités
D. Frontier
D. Frontier
D. Frontier
D. Frontier
D. Frontier
D. Frontier
D. Frontier
D. Frontier
D. Frontier
D. Frontier
F. Armand
F. Armand
F. Armand
F. Armand
F. Armand
F. Armand
F. Armand
F. Armand
F. Armand
F. Armand
J. Ancey
J. Ancey
J. Ancey
J. Ancey
J. Ancey
J. Ancey
J. Ancey
J. Ancey
J. Ancey
J. Ancey
Deux représentants associations des maires
P. Holero
P. Holero
P. Holero
P. Holero
E. Gay
S. Backes
M. Mansel
M. Mansel
M. Mansel
M. Mansel
A La za re
A Lazare
JC. Doudoute
JC. Doudoute
H. Hmae
H. Hmae
H. Hmae
H. Hmae
H. Hmae
H. Hmae
* Les arrêtés de 2017 et 2019 référencés sont des des arrêtés portant désignation de membres du conseil d'administration par le gouvernement mais ils ne couvrent pas l'intégralité de la composition qui prend également en compte les élections 2019
des représentants des retraités en 2019 et la désignation par le président du gouvernement et ceux de provinces Sud et Nord de leurs représentants
Arrêtés constatant la composition nominative du conseil d'administration
NOUVELLE-CALEDONIE (RELATIONS AVEC LA CLR)
27
La présidence du conseil d’administration par la Nouvelle-Calédonie
et les autres représentants de la collectivité
Quatre responsables ont exercé
15
les fonctions de président du conseil d’administration
en
qualité
de
représentant
du
président
du
gouvernement
de
la
Nouvelle-Calédonie :
-
Alain Swetschkin, secrétaire général du gouvernement, mandaté par un arrêté du
1er décembre 2011 a présidé l’intégralité des conseils tenus en 2011, 2012 et 2013,
représentant Philippe Gomes puis Harold Martin ;
-
Fréderic Garcia, collaborateur de cabinet a présidé les conseils tenus de 2014 à
2017, représentant Cynthia Ligeard puis Philippe Germain ;
-
Cynthia Ligeard, membre du gouvernement en charge de la fonction publique, a
présidé les quatre conseils de 2018 et le premier conseil de 2019, représentant
Philippe Germain ;
-
Vaimu’a Muliava, membre du gouvernement en charge de la fonction publique a
été nommé président à compter du second conseil tenu en 2019, représentant
Thierry Santa
16
.
La Nouvelle-Calédonie a désigné régulièrement les deux élus du congrès.
La représentation au conseil des autres employeurs
Dans la pratique, pour la désignation par la Nouvelle-Calédonie des trois
administrateurs représentant les employeurs, la collectivité a systématiquement nommé
administrateur l’exécutif de la direction des ressources humaines de la Nouvelle-Calédonie, de
la direction des ressources humaines de la province Sud et d’un grand établissement public tel
le directeur d’un hôpital du territoire ou d’une grande direction comme actuellement le
secrétaire général du vice-rectorat.
A l’exception du président de la province des Iles Loyauté qui a assisté à un conseil
d’administration en 2017, les autres présidents de province n’ont pas siégé. Ces collectivités se
sont fait cependant représenter au conseil d’administration par intermittence.
La représentation des provinces a pu, en outre, être assurée informellement, pour la
province Sud, par le représentant désigné par la Nouvelle-Calédonie indiqué ci-dessus,
directeur des ressources humaines de la province, et le cas échéant, par l’administrateur
représentant un employeur désigné par la Nouvelle-Calédonie lorsque ce dernier était un cadre
de la province concernée.
Le représentant de l’association des maires de Nouvelle-Calédonie a été désigné mais
n’a jamais assisté aux séances du conseil. Le représentant de l’association française des maires
a siégé régulièrement.
15
Simon Loueckhote représentant Philippe Gomes fut président jusqu’en mai 2011 mais, il n’a pas exercé cette fonction au cours de la période
sous-revue car aucun conseil d’administration ne s’est tenu avant juin 2011.
Jean-Claude Briault a été désigné président, représentant d’Harold Martin, de mai à décembre 2011 mais il n’a pas siégé.
16
Vaimu’a Muliava, membre du gouvernement en charge de la fonction publique, nommé président du conseil d’administration de la CLR en
application de l’arrêté du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie n° 2019-15062/GNC-Pr du 5 septembre 2019.
NOUVELLE-CALEDONIE (RELATIONS AVEC LA CLR)
28
La représentation des employeurs au conseil a été ainsi assurée à titre principal par des
administrateurs désignés par la Nouvelle-Calédonie et en particulier par le président du conseil
d’administration. Les administrateurs représentant les élus ont été peu assidus.
Cette situation est d’autant plus dommageable que les employeurs publics sont
depuis 2014 les payeurs en dernier ressort garants de l’équilibre du régime. Leur absence
les prive de toute information dans un contexte de dégradation de la situation financière
avec une cessation des paiements pouvant intervenir en 2022 (cf. partie 2).
La représentation au conseil d’administration des agents et des retraités
Les élections pour la désignation des représentants des retraités ont été organisées
régulièrement tous les trois ans (2010, 2013, 2016 et 2019), le gouvernement prenant les arrêtés
successifs fixant les dates d’ouverture et de clôture du scrutin, la liste des électeurs, la
composition du bureau de vote puis proclamant les résultats du vote.
Les trois mêmes représentants des retraités siègent depuis plus de 15 ans au conseil
d’administration de l’établissement. Ils ont été assidus aux séances et sont intervenus
constamment. La durée de leur mandat a été portée à 5 ans à compter de 2019 en application de
la délibération n°157 des 11 août et 22 septembre 2016 dont l’article 22-3° a modifié l’article
R. 121-7 du code des retraites.
Les organisations syndicales ont régulièrement désigné leurs représentants. Leurs
administrateurs ont été assidus aux réunions du conseil.
L’arrêté actant la composition du conseil
La chambre relève que depuis 2016, le gouvernement ne publie plus l’arrêté constatant
la composition nominative du conseil d’administration.
Outre le fait que cela peut aboutir à ce que la composition effective du conseil
d’administration soit perdue de vue par la tutelle, cela rend sa connaissance difficile pour les
acteurs extérieurs à l’établissement. La chambre a recommandé à l’établissement de tenir à jour
la liste des administrateurs nommés à son conseil d’administration dans le rapport spécifique
qui lui a été adressé.
o
Les séances du conseil d’administration
La tenue des séances
Le conseil d’administration s’est réuni en moyenne trois fois par an sur la période 2011
à
2019.
La
fréquence
minimum
de
deux
réunions
par
an
fixée
à
l’article
Lp. 121-8 a été respectée. Le nombre de réunions du conseil d’administration a été suffisant.
Les administrateurs n’ont jamais émis de remarques à ce sujet.
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
4
5
3
3
3
2
3
4
2
Source : CTC
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
29
Les procès-verbaux relatifs à la période 2011-2017 sont en format Word et non signés.
Ils ne mentionnent pas la qualité des présents ni les absents. L’ordre du jour ne figure pas au
début du procès-verbal. Les retranscriptions alternent les verbatim complets ou coupés, les
synthèses d’intervention sans logique d’ensemble de rédaction du procès-verbal ce qui ne
facilite
pas
leur
compréhension.
Plusieurs
ne
retranscrivent
pas
l’intégralité
des
développements
17
. Trois procès-verbaux de séances tenues en 2012, 2013 et 2014 sont
manquants. L’établissement indique avoir cependant enregistré les séances.
La tenue des procès-verbaux s’est améliorée en 2018 et 2019. Le dernier
procès-verbal transmis fait apparaitre pour la première fois la qualité des administrateurs. Cette
mention est une pratique à généraliser pour faciliter leur lecture.
Les classeurs tenant les registres papier des délibérations ont été remplacés depuis deux
ans par un fichier informatique dont les titres ne conduisent ni au texte de la délibération ni au
dossier des pièces jointes au débat. Il serait souhaitable que cela soit possible.
La procédure d’adoption du procès-verbal prévue par l’article R. 121-33 du code des
pensions fixe que les débats du conseil font l’objet de procès-verbaux signés par le président et
communiqués
aux
membres.
A
défaut
d’observations
formulées
dans
les
15 jours qui suivent la communication, le procès-verbal est réputé approuvé. Dans la pratique,
une fois les débats retranscrits, le procès-verbal est adressé à la signature du président du conseil
puis la version signée est envoyée par courriel aux administrateurs. Les accusés de réception de
ces courriels sont conservés par la direction actuelle de l’établissement
18
. L’approbation des
procès-verbaux n’est toutefois pas constatée au début de la séance suivante du conseil
d’administration.
Il conviendrait que le conseil d’administration constate au début de chaque séance
l’approbation du procès-verbal de la séance précédente.
o
Le rôle du conseil d’administration dans la gouvernance du régime
Un rôle pivot dans l’élaboration des textes
Plusieurs dispositions du code des pensions ouvrent au conseil d’administration un droit
d’initiative en terme de gouvernance du régime appuyé sur un droit d’information et sur son
autonomie de délibération.
Le rôle juridique du conseil d’administration dans la gouvernance du régime et de
l’établissement a été renforcé dans la pratique par le choix de la Nouvelle-Calédonie, présidente
du conseil d’administration et maître de l’ordre du jour, d’inscrire systématiquement les projets
de réformes et les questions liées telles que le choix des actuaires et l’examen des études rendues
par ces derniers. Ainsi, l’ensemble des projets de délibérations et de lois du pays relatifs au
régime ont été présentés, discutés et finalisés devant le conseil d’administration, cette étape
étant la dernière avant transmission des textes en vue de leur publication.
17
Cf. en particulier les procès-verbaux du 19 septembre 2014, du 18 décembre 2014, du 30 juillet 2015, du 23 mars 2017, du 23 août 2017 et
du 12 décembre 2017.
18
Le respect de la procédure n’a pu être vérifiée sur les premières années de la période sous-revue.
NOUVELLE-CALEDONIE (RELATIONS AVEC LA CLR)
30
Tout projet majeur une fois avalisé par la Nouvelle-Calédonie, a transité selon le même
cheminement : le projet de texte est soumis par la Nouvelle-Calédonie - présidente du conseil
d’administration - au conseil d’administration pour y être débattu puis adopté ; la version finale
du texte est adoptée par le conseil d’administration. Le texte est transmis au gouvernement et
mis en œuvre par celui-ci ou soumis au vote congrès ou de la commission permanente lorsqu’il
s’agit d’un projet de délibération ou de loi du pays.
Le conseil a en dernier lieu participé activement, au choix de l’actuaire pour les études
à mener en vue de la réforme du régime lancée fin 2019. Il assurait au moment du dépôt du
présent rapport l’élaboration de la mesure de hausse des taux d’abattement pour départ précoce
à la retraite dont il délibèrera la version actée en conseil d’administration qui sera alors
transmise à la Nouvelle-Calédonie.
Si le conseil d’administration a pu ainsi être saisi, réagir et participer à l’élaboration des
projets de mesures touchant le régime, il s’est inscrit dans les propositions de la Nouvelle-
Calédonie et n’a pas mis en œuvre son pouvoir propre d’émettre des « propositions sur
l’évolution du régime des retraites et son financement » que lui attribue l’article Lp. 121-2 du
code des pensions.
Le rôle de la direction de l’établissement dans le fonctionnement de la
gouvernance
Les travaux menés pour préparer les projets de mesures ont reposé essentiellement sur
le support de l’établissement en l’absence d’autres services en charge de ces questions. A titre
d’exemple : la codification a été réalisée par la direction de l’établissement et n’aurait pas pu
aboutir sans cette participation.
De manière générale, l’établissement au travers de sa direction, apparaît comme
l’unique support de gouvernance du conseil d’administration soit par l’activité de la direction
(directeur/rice et directeur/trice-adjoint/e) soit par les travaux externes commandés par elle.
L’activation du COP que la chambre recommande a pour objet de renforcer les capacités
internes de gouvernance et d’expertise, ce qui pose la question de la structuration de ressources
et d’un pôle dédiés à ce domaine d’activité au sein de l’établissement. Ce point est abordé dans
la section suivante consacrée à l’expertise du régime.
La gouvernance de l’établissement
o
L’absence de service en charge au sein de l’administration de la
Nouvelle-Calédonie
La Nouvelle-Calédonie a transféré les services du bureau des retraites à l’établissement
et n’a créé aucune structure relais au sein de l’administration pour suivre le régime des retraites
et l’établissement.
La DRHFPNC dialogue avec l’établissement sur les questions relatives à la
reconstitution de leur carrière. La DBAF mobilise ses moyens comme elle le fait pour les autres
établissements publics. Aucune de ces deux directions n’a désigné un agent spécifiquement et
exclusivement chargé du suivi du régime et de l’établissement.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
31
L’absence de fonctionnaire relais fait reposer sur le directeur le rôle de transmission
avec l’administration. Cependant, il est difficile pour un fonctionnaire partie prenante de la
gestion de dégager suffisamment de temps pour assurer complètement cette mission. Il serait
souhaitable que la Nouvelle-Calédonie mobilise un agent sur cette mission.
la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie de désigner
sans délai un agent en charge du suivi de l’établissement et du régime au sein de son
administration.
o
L’absence de feuille de route
Ni le directeur nommé en 2010, ni la directrice nommée en 2018 n’ont été cadrés lors
de leur prise de fonctions par une feuille de route de leur tutelle définissant selon quels axes ils
devraient orienter la gestion de l’établissement.
La Nouvelle-Calédonie devrait élaborer une telle feuille de route en sa qualité de tutelle,
par le biais du membre du gouvernement en charge de la fonction publique ou bien par l’une
des deux directions de tutelle de l’établissement : la DRHFPNC ou la DBAF.
La chambre préconise qu’un projet de feuille de route soit établi dans le cadre du projet
d’établissement dont la chambre a rappelé ci-avant l’élaboration obligatoire.
la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie de fixer
dans les six mois une feuille de route à la caisse locale de retraites.
o
La convention d’objectifs et de moyens
La DBAF mène avec la CLR, comme avec chacun des établissements publics de la
Nouvelle-Calédonie, un dialogue de gestion au travers d’une convention d’objectifs et de
moyens prévue par l’article R. 150-1 du code des pensions.
Cependant, celle-ci ne contient aucune des dispositions figurant classiquement dans les
autres conventions conclues avec ses établissements publics, conditionnant l’octroi de moyens
par la Nouvelle-Calédonie à la réalisation d’actions par l’établissement public. Conformément
à ses statuts, les dépenses de l’établissement sont en effet totalement autofinancées, y compris
ses dépenses propres, par les cotisations de retraites.
La convention d’objectifs et de moyens 2018-2020 n° 09-3120/2013 a été conclue le
21 juin 2018. Elle prévoit que l’établissement développe ses outils de communication externe
(lettre d’information ou e-mail à l’attention des pensionnés sont donnés en exemple), participe
au « club comptable » instauré par la DBAF, assiste à quatre réunions par année avec la DBAF
hors conseil d’administration animées par un agent de la DBAF en qualité de contrôleur
financier
19
, édicte son règlement budgétaire et financier, veille à la qualité des documents
budgétaires, maîtrise le taux de consommation du budget, optimise ses charges fixes, transmette
un plan de trésorerie et élabore un plan pluriannuel d’investissement et un plan pluriannuel de
fonctionnement sur trois ans identifiant la décomposition fonctionnelle des charges croisées par
nature comptable.
19
Conformément aux dispositions prévues aux articles
R. 121-4 et R. 150-3 du code des pensions.
NOUVELLE-CALEDONIE (RELATIONS AVEC LA CLR)
32
L’établissement s’engage à transmettre ses documents budgétaires dans les délais, à
« fiabiliser et sécuriser les pratiques internes et le fonctionnement des instances
décisionnelles », verser les pensions de manière régulière, instruire les projets de retraite,
répondre aux sollicitations des pensionnés et des employeurs publics et sensibiliser les
employeurs publics à l’importance des différentes échéances prévues lors d’un départ à la
retraite d’un de leurs agents.
Les conditions d’évaluation consistent à remplir des grilles de suivi annexées à la
convention mentionnant les objectifs énumérés ci-dessus affectés de coefficient puis à en faire
le débriefing dans le cadre d’une réunion avec la DBAF et la direction des ressources humaines
de Nouvelle-Calédonie (DRHFPNC
20
). Il est précisé qu’elle pourra se tenir par téléphone. Il est
prévu un rapport d’évaluation signé par les « différentes parties à la contradiction ».
En dépit des imperfections relevées – certains objectifs décrivent ce que fait déjà
l’établissement (payer les pensions) et certains ne revêtent aucun enjeu (élaboration d’un plan
pluriannuel d’investissement, révision des contrats et ou des marchés en vue d’optimiser les
coûts), les conditions d’évaluation sont légères – la COM 2018-2020 a orienté dans le bon sens
l’action de la tutelle.
Une telle convention apparaît comme un support à privilégier, en cohérence avec la
feuille de route du directeur, pour mettre en œuvre une gouvernance plus active de
l’établissement par la Nouvelle-Calédonie.
La convention devrait cependant être renommée convention d’objectifs et de gestion car
à la différence des autres établissements publics, la CLR ne recevant aucune dotation de la
Nouvelle-Calédonie, la convention ne porte pas sur l’octroi de moyens.
Sur le fond, une telle convention pourrait comprendre toute orientation de
l’établissement découlant de la feuille de route ou la complétant (voir par exemple, la
convention d’objectifs et de gestion tripartite conclue entre l’Etat, la Caisse des dépôts et la
CNRACL).
la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie d’établir
dans les six mois avec la CLR une convention d’objectifs et de gestion au contenu et aux
modalités de suivi adaptés aux spécificités de ses missions.
Le rôle du conseil d’administration
En dehors du placement des réserves qui a largement occupé ses séances jusqu’en 2015,
le conseil d’administration a peu délibéré sur l’établissement
Des enjeux budgétaires propres à l’établissement limités
Les enjeux de gouvernance budgétaire propres à l’établissement ont été limités car le
budget annuel ne peut donner lieu ni à des choix de recettes ni, sauf exception, à des choix de
dépenses. Il s’agit d’un budget de caisse sociale qui consiste à prévoir et autoriser les dépenses
résultant de la règlementation applicable, en situation de compétence liée. Les grands choix
financiers relèvent de la gouvernance du régime.
20
La DRHFPNC est présentée par la convention comme l’autorité de tutelle opérationnelle de la CLR. Cette qualité ne correspond à aucun
encadrement particulier hormis la participation de la DRHFPNC à la réunion finale d’évaluation.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
33
Les dépenses sont formées à 99,5 % de dépenses obligatoires découlant de la
réglementation des retraites. La liste des activités confiées à l’établissement par l’article
Lp. 111-1 précité ne permettrait pas au demeurant, d’utiliser les excédents à d’autres dépenses
que celles liées au paiement des pensions.
S’agissant des recettes, elles ne proviennent plus que des cotisations et du prélèvement
sur le fonds de roulement, les produits financiers ayant disparu. Si l’établissement ne dépend
pas de sa tutelle, il ne peut pas non plus envisager d’être renfloué par elle. Il a déjà été indiqué
que depuis 2014, le poids de la Nouvelle-Calédonie en tant que tutelle et autorité juridiquement
compétente a été relativisé par le partage de la responsabilité du financement du régime entre
tous les employeurs.
Des orientations générales non définies par le conseil d’administration
Le conseil d’administration n’a pas défini les orientations générales de l’établissement
contrairement au 1° de l’article Lp. 121-1. Les textes ayant modifié l’organisation de
l’établissement pris par la Nouvelle-Calédonie au cours de la période sous contrôle l’ont été en
dehors de tout plan général d’évolution déterminé par le conseil d’administration.
Aucune réflexion stratégique sur l’établissement en tant que structure opérationnelle en
charge de différents publics n’a été ainsi engagée par le conseil d’administration ou par la
Nouvelle-Calédonie, alors que les questions de fiabilité et de qualité des prestations soulevées
en partie 1.2.3 de ce rapport montrent des marges de progression dans ce domaine.
Les débats du conseil d’administration ont été centrés sur le régime, en particulier le
rapport annuel, le placement des réserves lorsqu’il y en avait, les réformes envisageables au
moment des études actuarielles et les modifications du code proposés par l’établissement et les
contentieux.
Il n’est manifesté aucun intérêt pour l’établissement lui-même, son organisation ou
encore la qualité des prestations rendues (sauf problème nominatif dont s’est saisi un
administrateur). Les administrateurs n’ont à examiner ces aspects que lorsque la direction a
besoin de valider une démarche (la recherche de nouveaux locaux par exemple) ou des crédits
(signature d’une nouvelle convention informatique).
la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie d’inscrire à
l’ordre du jour du conseil d’administration dans les six mois, un projet d’orientations
générales de l’établissement.
Le règlement intérieur
L’article L.121-1 du code des pensions - codifiant une attribution du conseil
d’administration applicable depuis 1994 (article 22 de la délibération n°365/CP) - fixe que « le
conseil d’administration délibère, notamment, sur : (…) 4° le règlement intérieur de
l’établissement approuvé par le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie ; (…) ».
Le conseil d’administration n’a cependant jamais, depuis que l’établissement a été créé,
arrêté de règlement intérieur ou mis à l’étude un tel document.
NOUVELLE-CALEDONIE (RELATIONS AVEC LA CLR)
34
Le projet d’établissement
L’article R. 131-3 du code, fixé par la délibération n°157 des 11 août et
22 septembre 2016 portant modification de dispositions statutaires d’établissements publics de
la Nouvelle-Calédonie fixe que « le directeur de la caisse locale de retraites (…) prépare le
projet d’établissement qui définit sous forme d’objectifs et de programmes d’action en
cohérence avec la convention d’objectifs et de moyens, les modalités particulières de mise en
œuvre des orientations et de la politique de l’établissement ».
Le projet d’établissement n’a pas encore été élaboré par la direction de l’établissement.
Le contexte actuel le rend d’autant plus nécessaire, y-compris dans la perspective de
l’élaboration de la feuille de route.
1.2.2
Le fonctionnement de la gouvernance de l’expertise financière
Comme indiqué ci-avant, la délibération du 19 mars 2006 avait, en définissant
l’expertise du régime à mettre en place au sein de l’établissement, comblé une lacune majeure
de la réforme de 1994 et répondu aux remarques récurrentes émises par les membres du conseil
d’administration sur le niveau insuffisant d’information financière sur le régime.
Cependant, les missions définies en 2006 n’ont toujours pas été mises en œuvre
empêchant le bon fonctionnement de l’expertise et de ce volet de la gouvernance. Ce
dysfonctionnement majeur doit être impérativement résorbé.
Une gouvernance confiée au comité d’orientation et de pilotage mais non mise en
œuvre
o
Une instance constituée par intermittence
Le COP a été activé en début de période, lors de la préparation de la réforme de 2011
(conseil d’administration du 30 juin 2011) puis a été mis en sommeil à partir de 2014. Il a été
réactivé en 2019 en vue de la réforme à venir. L’établissement a produit quelques procès-
verbaux de séance. Globalement le COP en tant qu’instance s’est très peu réuni au cours de la
période.
Les articles Lp. 122-1 et R. 122-4 du code des pensions fixent que ses dix membres sont
répartis paritairement entre les représentants des collectivités employeurs et ceux des syndicats
représentant les fonctionnaires cotisants et les retraités.
Il laisse ouvert le profil des représentants, hormis s’agissant de la disposition désignant
comme représentant un élu du congrès.
Dans la pratique, les membres du COP ont été nommés parmi les administrateurs du
conseil d’administration.
Le COP a été réactivé en 2019, année au cours de laquelle les représentants ont été
nommés selon les procédures propres à chacune des autorités désignées par le code. Le conseil
d’administration du 31 octobre 2019 a acté la constitution du COP.
Confirmant la pratique décrite ci-dessus lors de la formation du COP en 2011, les
membres désignés sont pour la plupart des administrateurs du conseil d’administration de
l’établissement.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
35
o
Une absence d’organisation et de moyens dédiés aux missions du COP
En dehors du secrétariat du COP que l’établissement a assuré comme celui du conseil
d’administration, l’établissement n’a ni organisé ni doté de moyens le comité. Les règles de
fonctionnement qui ne sont pas fixées par le code comme indiqué plus haut n’ont pas été
arrêtées. L’instance fonctionne de manière informelle.
o
L’emploi du COP comme instance de concertation et de préparation des
débats au conseil d’administration
Le conseil d’administration (lorsque le COP fonctionne comme c’est le cas
actuellement) emploie le COP à traiter au fond des questions abordées ou qui seront abordées
en conseil d’administration. Ainsi, le COP a contribué à la réflexion sur la réforme de 2014 en
interrogeant un actuaire sur la portée d’une série de mesures envisageables assorties d’une
estimation financière à moyen et long termes. Il est actuellement en charge de la préparation de
la troisième hausse des taux d’abattement pour départ précoce à la retraite.
La seconde pratique en lien avec la première a été de fixer au cours des séances du COP
de manière informelle les positions des collectivités et des organisations siégeant au conseil
d’administration. C’est actuellement ce qui se produit dans le cadre de la négociation sur la
hausse des taux d’abattement. Le COP, après avoir déterminé avec l’actuaire un projet,
constitue le lieu de négociation sur la version finale de la mesure.
Ce rôle de concertation improvisé du COP montre un besoin d’information et de
concertation préalable des membres du conseil d’administration.
o
La non délivrance des travaux d’expertise confiés au COP
Les audits actuariels
Le COP et l’établissement ont choisi d’externaliser la mission d’expertise du régime à
des « actuaires », prestataires spécialisés dans l’évaluation des régimes de retraite rendant des
rapports dits « actuariels » également parfois dénommés « pesée actuarielle ».
Ces audits suivent une méthodologie normée consistant à établir des prévisions à long
terme sur la base d’un « cahier des hypothèses » fixant les paramètres d’évolution du régime :
espérance de vie des retraités, âge de départ à la retraite et évolution du nombre de cotisants (ici
les fonctionnaires) etc. L’actuaire projette ainsi à long terme les résultats du régime de retraite,
détermine son « horizon de viabilité » c’est-à-dire l’année d’épuisement des réserves et élabore
des scénarios alternatifs intégrant la prise en compte de mesures de redressement.
Les travaux d’actuaire fournis au conseil d’administration ont été commandés soit par
la direction soit par le COP, le rôle de ce dernier se limitant comme indiqué
ci-dessus, à commander le rapport, le recevoir puis établir les positions des uns des autres en
réaction à l’étude reçue, préalablement à sa transmission au conseil d’administration.
NOUVELLE-CALEDONIE (RELATIONS AVEC LA CLR)
36
Le bilan du recours aux audits actuariels : une modalité insuffisante
d’expertise.
Il n’y a eu que deux audits généraux remis à l’établissement, l’un en 2011 sur la situation
du régime, l’autre en 2012 sur l’impact financier des différentes mesures envisageables. Un
audit spécifique sur les taux d’abattement a été délivré en mai 2020. Le prochain audit général
devrait être livré au cours du second semestre 2020. L’externalisation n’assure donc pas la
fourniture d’une expertise continue. La réflexion de l’établissement et de la gouvernance a été
entièrement dépendante de travaux coûteux, longs à mettre en œuvre et produits rarement.
L’expertise d’un audit actuariel se limite à un diagnostic à un moment donné et ne
permet pas d’intégrer les nouveaux éléments impactant la situation du régime. Il faut en ce cas
solliciter un autre audit.
Les hypothèses retenues ont été réexaminées par les administrateurs lors de la remise
du rapport d’audit de 2011 et critiquées comme non pertinentes par les administrateurs en
désaccord avec les conclusions de l’audit. Ces critiques ont amené la commande du second
audit remis en 2012.
La présentation des rapports d’audit de 2011 et de 2012 a été technique
- conformément aux cahiers des charges et aux canons de l’exercice - sans expliquer les tenants
et aboutissants historiques de la dégradation financière du régime, mise en perspective
indispensable pour mener une réflexion de fond sur le régime. La partie 2 du présent rapport se
livre à cette explication et présente des tableaux rétrospectifs et prospectifs décrivant les
évolutions principales.
L’absence de production des rapports annuels d’expertise
Parallèlement, le COP n’a pas rempli ses missions statutaires. Il n’a produit aucun des
sept
rapports
annuels
correspondant
aux
missions
définies
par
les
articles R. 122-1 et 3 du code des pensions.
La nécessaire mise en œuvre des missions du COP
L’objectif recherché en 2006, créer grâce au COP une information fiable et partagée sur
l’avenir du régime permettant au conseil d’administration d’en débattre et de définir des
solutions, n’a pas été atteint et doit l’être d’autant plus actuellement considérant la dégradation
de la situation financière du régime.
o
Mettre en place une capacité interne d’expertise
En dehors de la CLR, il n’existe aucune structure alternative pour réaliser l’expertise du
régime que soit au sein de la DRHFPNC de la Nouvelle-Calédonie ou, parmi les collaborateurs
du cabinet du membre du gouvernement en charge de la fonction publique ou du président du
gouvernement, dont le portefeuille inclut l’équilibre des comptes sociaux.
La plupart sinon tous les interlocuteurs rencontrés, ont indiqué ou montré par leurs
réactions lors de l’instruction ne pas connaitre le régime et ses perspectives financières. La
lecture des débats du conseils d’administration montre que les administrateurs partagent
globalement la même incompréhension de la situation.
Par ailleurs, les missions du COP doivent être mises en œuvre en vertu des dispositions
réglementaires présentées ci-avant.
Enfin, les difficultés financières du régime rendent d’autant plus nécessaire la
constitution d’une capacité interne de suivi.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
37
La chambre préconise la mise en place d’une fonction de contrôle de gestion au sein de
l’établissement capable d’assurer une partie des travaux attendus du COP. Les crédits
nécessaires font partie des dépenses budgétaires de frais d’études et de frais de fonctionnement
prévues par l’article R. 140-5 du code parmi la liste des dépenses pouvant être financées par les
recettes courantes de l’établissement.
Le titulaire de la fonction de contrôle de gestion pourrait réaliser notamment, les travaux
suivants fixés au COP : son rapport annuel (article R. 122-3), le suivi de la situation financière
et la mise en place d’indicateurs (1° de l’article R. 122-1) et la description des évolutions et
perspectives à moyen terme (2° de l’article R. 122-1).
o
Définir les voies et moyens de l’expertise de long terme
Au-delà du suivi d’indicateurs et de l’exploitation statistique « robuste » à court terme
évoquée ci-dessus, la réalisation de projections actuarielles à long terme devrait être la seconde
étape de la constitution de la fonction d’expertise du régime au sein de l’établissement. Elle
permettrait de répondre aux autres missions du COP, celles dont l’objet requiert de se situer
dans une optique de long terme.
Le manque de fiabilité des hypothèses et l’impossibilité d’actualiser l’audit une fois
celui-ci livré ont limité l’utilité des audits actuariels au cours de la période contrôlée. Si
l’établissement souhaite continuer à recourir aux audits actuariels, il devrait traiter les questions
suivantes.
La définition du cahier des hypothèses techniques
La pratique constatée a été de faire arrêter les hypothèses du cahier des hypothèses
techniques de l’audit par le COP ou le conseil d’administration ce qui a eu pour conséquence
une critique de leur validité, une fois l’audit rendu.
De fait, les hypothèses techniques sont spécifiques à la Nouvelle-Calédonie de par la
géographie, la taille réduite du régime, ses règles de fonctionnement encore largement
impactées par une règlementation remontant à plus d’un siècle.
La spécificité du régime impose ainsi un travail de définition des hypothèses actuarielles
qui ne devait revenir ni au conseil d’administration ni au COP chargé de les arrêter
officiellement mais, compte tenu de la technicité du sujet, être confié à la cellule experte de
l’établissement, notamment s’agissant de l’évolution de la population des cotisants, de l’âge de
départ à la retraite et de l’espérance de vie.
S’agissant de l’évolution de la population des cotisants, hypothèse essentielle des audits
actuariels, la méthodologie des actuaires est d’appliquer un pourcentage de progression
uniforme sur la durée de l’audit, avec parfois une ou deux modulations de taux. Cette méthode
est pertinente appliquée à des effectifs nombreux tels ceux de la CNRACL en métropole. Elle
est fragile appliquée à un régime de 10 000 cotisants gérés par 140 employeurs ayant chacun
leur politique de recrutement, dans le cadre d’une administration encore jeune qui vient
d’achever une période longue de forte croissance et qui n’a pas encore trouvé son point
d’équilibre en terme de politique de recrutement. La question est rendue d’autant plus complexe
par l’hétérogénéité des employeurs.
L’espérance de vie en Nouvelle-Calédonie est propre à ce territoire et évolue en fonction
des caractéristiques de sa population. Il n’est pas possible d’appliquer les tables de mortalité
métropolitaines. Cependant, les données manquent dans ce domaine tout en évoluant
progressivement vers une information plus précise. Les chiffres de l’espérance de vie sont ainsi
susceptibles d’évoluer.
NOUVELLE-CALEDONIE (RELATIONS AVEC LA CLR)
38
L’âge moyen de départ à la retraite encore jeune du régime (57 ans environ contre
61 ans en métropole pour la fonction publique) induit des comportements moins prévisibles
requérant une méthodologie d’enquête destinée à mieux prévoir l’évolution des demandes de
départ à la retraite.
L’actualisation ultérieure de l’audit par l’établissement
L’établissement devrait également conventionner avec l’actuaire une prestation
d’actualisation de l’audit.
L’expertise de long terme du régime nécessiterait ainsi que l’établissement puisse
fiabiliser les hypothèses des audits actuariels et que ces audits puissent être actualisés pendant
un certain temps après avoir été rendus ; soit dans le cadre d’un service d’accompagnement de
l’actuaire soit par la CLR.
L’acquisition d’un outil de projection
Après des contacts avec un prestataire en 2006, l’acquisition d’un logiciel de prévisions
de long terme avait été envisagée. Le conseil d’administration, par délibération du
18 décembre 2007, avait validé le principe. Un poste d’informaticien avait été négocié. Ce
projet n’a pas cependant pas prospéré car il semblerait qu’à l’époque, le conseil
d’administration considérait que les projections et les statistiques produites par l’établissement
seraient biaisées. Ce projet a été réactivé pour 2020.
Dans le rapport spécifique adressé à l’établissement, la chambre lui a rappelé qu’il devait
mettre en œuvre les missions du comité d’orientation et de pilotage et organiser ses moyens
comme fixé par le code des pensions.
Une stratégie d’expertise à définir
o
Le rôle du COP
Le procès-verbal du conseil d’administration du 21 février 2006 au cours duquel fut
présenté le projet de création du COP montre que les administrateurs étaient partagés sur le sens
à donner à la création de cette instance, certains d’entre ceux y voyant une source d’information
interne sur le régime, d’autres une instance de discussion et de communication d’autres
considérant le COP comme une instance au service du conseil d’administration.
L’historique du COP décrit ci-avant montre qu’il n’exécute aucune des missions qui lui
sont fixées mais qu’il joue un rôle de préparation à la décision et de concertation en vue des
conseils d’administration sur les questions comportant des enjeux financiers comme
actuellement celle des abattements.
Il conviendrait donc que le conseil d’administration délibère sur les missions du COP.
Face à ce constat, il apparaît nécessaire que la Nouvelle-Calédonie réfléchisse à l’articulation
entre la tutelle, le conseil d’administration et le comité d’orientation et de pilotage afin qu’elle
dispose d’une information financière régulière, et d’éléments de réflexion sur l’évolution du
régime.
o
L’expertise de long terme
La chambre préconise que la collectivité et l’établissement, sous réserve d’avoir tranché
les difficultés présentées ci-avant, définissent un dispositif d’expertise continu, préférable à la
seule fourniture intermittente d’audits externes, comme constaté au cours de la période
contrôlée.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
39
Ce dispositif devrait articuler les prestations des actuaires actualisables une fois fournies
et l’apport propre de l’établissement chargé de définir les hypothèses, de suivre les résultats du
régime et d’actualiser l’audit.
Elle
recommande
à
la
fin
de
la
seconde
partie
du
rapport,
que
la
Nouvelle-Calédonie engage une réflexion de long terme sur le régime, notamment afin de
vérifier l’hypothèse où la viabilité de celui-ci, dans les conditions actuelles, pourrait être
compromise au regard des tendances démographiques de fond.
1.2.3
Le contrôle interne et la qualité dans l’activité opérationnelle de l’établissement
Le rapport sur l’établissement a établi que la CLR mettait en œuvre ses missions avec
efficacité et efficience. Il a cependant observé que l’établissement pouvait progresser dans
plusieurs domaines concernant soit le contrôle interne soit la qualité dans la mise en œuvre de
ses missions.
Le contrôle sur l’acquisition des droits individuels de l’agent pour sa retraite
Les droits à retraite d’un agent sont déterminés en fonction de sa carrière.
Celle-ci est attestée par les informations et les actes successifs relatifs à sa situation
administrative, à ses absences et à ses congés.
La fiabilité des droits à retraite de l’agent dépend donc d’un correct enregistrement de
sa carrière et de la capacité de la CLR à contrôler les récapitulatifs qui lui sont fournis pour
l’établir.
o
L’organisation de l’enregistrement de la carrière des agents au cours de leur
vie active
L’enregistrement de la carrière dans les dossiers individuels de Tiarhé
La carrière des agents des fonctions publiques territoriale et communale est enregistrée
par la DRHFPNC dans leur dossier individuel sous Tiarhé
21
. Ce dossier individuel de carrière
retrace les positions successives de l’agent et fait le lien avec les actes juridiques déterminant
ces positions.
Les dossiers individuels sont tenus sous informatique mais ne sont pas gérés
informatiquement selon le principe qui voudrait que le nombre de fonctionnaires en activité soit
une information en permanence renseignée et centralisée. Il s’agit d’un dossier récapitulatif
tenue par la seule DRHFPNC laquelle, ainsi, centralise la gestion de la carrière des agents.
21
Les carrières des agents publics sont tracées dans leurs dossiers individuels. L’article 14 de la délibération n°81 du 24 juillet 1990 portant
droits et obligations des fonctionnaires territoriaux énonce que « le dossier du fonctionnaire doit comporter toutes les pièces intéressant la
situation administrative de l’intéressé, enregistrées et numérotées et classées sans discontinuité. Ampliation de toutes ces pièces doit être
adressée à l’exécutif du territoire. (…) Tout fonctionnaire a accès à son dossier individuel dans les conditions prévues par la loi ». L’article 14
de la délibération modifiée n°486 du 10 août 1994 portant création du statut général des fonctionnaires des communes de Nouvelle-Calédonie
prévoit de manière similaire : « 1. Le dossier du fonctionnaire doit comporter toutes les pièces intéressant la situation administrative de
l’intéressé, enregistrées et numérotées et classées sans discontinuité. (…) 3. Tout fonctionnaire a accès à son dossier individuel dans les
conditions prévues par la loi. »
Il n’y a pas centralisation des dossiers individuels papier des agents. La DRHFPNC dispose bien d’un dossier individuel par agent (territorial
ou communal) mais le panel des informations qui y sont contenues varie selon le statut du fonctionnaire. Ainsi le fonctionnaire communal ne
disposera pas d’un dossier individuel complet au niveau de la DRHFPNC puisque les pièces relatives aux congés et évaluation n’y seront pas
versées. L’instruction n’a pas permis de constater l’état de la tenue des dossiers papier des agents.
NOUVELLE-CALEDONIE (RELATIONS AVEC LA CLR)
40
Le récolement de ces actes par la DRHFPNC dans le logiciel Tiarhé est effectué par
cette direction pour les fonctionnaires territoriaux dont elle élabore les actes dans un module de
publication de Tiarhé. Elle doit cependant ressaisir l’acte dans le dossier individuel de l’agent
qui n’est pas automatiquement alimenté par l’édition de l’acte ou du moins, pas pour tous les
actes.
Pour les fonctionnaires communaux, les actes relatifs à leur carrière sont pris par les
communes. Ces actes sont transmis par courriel ou courrier à la DRHFPNC qui effectue la saisie
des données dans les dossiers individuels Tiarhé. Seule la commune de Nouméa saisit elle-
même les données carrière dans les dossiers individuels Tiarhé pour ses agents communaux.
L’information dont dispose la DRHFPNC ne comprend pas celle relatives aux congés
et aux autres autorisations d’absence. Il s’agit en effet de décisions de l’employeur et non
d’étapes de carrière actées par l’autorité de nomination.
Les faiblesses affectant les dossiers individuels Tiarhé
Des dossiers individuels Tiarhé souffrant d’un manque de
fiabilité
Les étapes de carrière des agents sont retranscrites dans les dossiers individuels dont les
erreurs n’affectent ni les agents au cours de leur carrière, ni la DRHFPNC, ni les employeurs
dans l’exercice de leurs missions. Cette base de données devient une source d’information
critique uniquement au moment où elle est utilisée pour le calcul de la retraite et également
pour l’expertise du régime.
Dans ce cadre, une erreur peut affecter cette base de données sans être repérée. Le
risque - une erreur dans le récapitulatif de la carrière dans le dossier individuel informatisé des
agents - dépend de causes multiples :
-
non prise d’un acte par l’employeur communal (par exemple un agent parti en
disponibilité pour raisons personnelles puis réintégré deux ans plus tard sans
qu’aucun acte n’ait été pris ce qui valide deux années par erreur) ;
-
non transmission d’un acte à la DRHFPNC par l’employeur communal (même
exemple, l’acte est émis mais pas transmis) ;
-
non saisie d’un acte dans le dossier individuel de l’agent par la DRHFPNC;
-
saisie erronée d’un acte dans le dossier individuel de l’agent par la DRHFPNC.
La CLR dispose d’une extraction des dossiers individuels. Il s’agit d’un fichier Excel
dénommé Wintou. Il représente une photographie à un instant t de la population totale des
fonctionnaires. A raison d’une ligne par fonctionnaire, il renseigne notamment sur la situation
personnelle de l’agent, son recrutement, sa position actuelle, son indice actuel et son temps de
travail.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
41
Dans le cadre de l’instruction, les dossiers individuels sous Tiarhé ont été testés selon
l’approche suivante. Des données d’une extraction de Wintou au 31 décembre 2018 comprenant
10 728
agents
22
, ont été sortis 139 agents (90 situations de disponibilité, 44 situations de
détachement
23
et 5 mises à disposition) dont la situation administrative était non renseignée,
soit que le terme de leur dernière position indiquée ait été dépassé au 31 décembre 2018, soit
que ce terme n’ait pas été spécifié dans les champs prévus à cet effet.
La position indiqué sous Tiarhé des 139 agents a été ensuite consultée en février 2020
de manière à vérifier si et comment les irrégularités avaient été résorbées.
Le constat est que 70 % des dossiers n’avaient pas été modifiés et soit n’indiquaient
aucune situation (38 %), soit ne mentionnaient pas le terme de cette situation (32 %), et que
30 % des dossiers avaient été régularisés dont 16 % avec plusieurs mois voire années de retard
et 14 % avec quelques mois de retard.
Les développements et tableaux ci-après présentent les cas de figure rencontrés.
L’incomplétude des dossiers Tiarhé est corroborée par des échanges entre la direction
de la CLR et la DRHFPNC portant sur la constatation d’anomalies dans l’extraction Wintou et
donc dans le renseignement des dossiers Tiarhé
24
.
22
Ce chiffre comprend les agents en disponibilité, non cotisants.
23
Il existe plusieurs situations de détachement : détachement court terme ou long terme ; détachement auprès d’une autre collectivité ou
administration, détachement pour être collaborateur d’un élu ou d’un membre du gouvernement, détachement pour un mandat électif.
24
Immatricule CAFAT non renseigné, premier INM nul, INM actuel nul, temps travail à zéro d’agents pourtant en position d’activité, etc.
NOUVELLE-CALEDONIE (RELATIONS AVEC LA CLR)
42
Cas de figure identifiés
Nombres de dossiers individuels concernés
Problématiques RH
Problématiques CLR
Mise
en disponibilité
Détachement
Mise
à disposition
Dossiers non mis à jour depuis le
31/12/2018
41
10
2
La situation administrative de l’agent est
inconnue à date et ne s’appuie a priori sur aucune
décision juridique
Absence d’information de la
CLR sur la qualité de cotisant à un
instant t
Dossiers mis à jour depuis le
31/12/2018
26
3
Le suivi des dossiers carrière n’est pas
dynamique rendant impossible une photographie
fiable à un instant T de la masse salariale
1/ La CLR ne peut se
contenter de consulter Tiarhé.
2/ En l’absence de décision
juridique, la CLR s’appuie sur le
déroulé de carrière retranscrit par la
situation administrative sous Tiarhé,
elle n’est pas directement en mesure
de
remonter
au
versement
des
cotisations à défaut de suivi nominatif
des cotisants.
par prise en compte d’actes
antérieurs au 31/12/2018
11
6
2
Des actes juridiques n’ont pas donné lieu
à saisie sous Tiarhé sur quelques mois voire sur
plusieurs années.
par prise en compte d’actes
postérieurs au 31/12/2018
15
7
1
Les
situations
administratives
sont
régularisées avec quelques mois voire plusieurs
années avec parfois des périodes de temps non
couvertes par des décisions.
Dossiers pour lesquels le terme n’était pas
renseigné
23
21
-
Saisie
incomplète
sous
Tiarhé
(déperdition de données)
Absence d’information de la
CLR sur la qualité de cotisant à un
instant
Total
90
44
5
dont ceux pour lesquels la CLR
n’a pas tous les actes
12
11
0
La transmission des actes à
la CLR est insatisfaisante
Etat des lieux réalisé en février 2020
Source : CTC
NOUVELLE-CALEDONIE (RELATIONS AVEC LA CLR)
43
Une connaissance partielle des données en matière d’absences,
congés et temps partiel
La connaissance par la CLR des données d’absences, congés et aménagement du temps
de travail repose sur l’EDS transmis par l’autorité de nomination (uniquement au moment du
départ à la retraite) et sur les renseignements portés dans la rubrique « absences de gestion »
sous Tiarhé.
Les EDS des fonctionnaires territoriaux établis par la DRHFPNC coïncident
normalement avec les informations figurant sous Tiarhé. Ceci étant, l’EDS est depuis peu
automatisé, les absences de gestion ont été saisies par chaque employeur durant la carrière de
l’agent, la DRHFPNC est vigilante en qualité d’autorité de nomination.
Les EDS des fonctionnaires communaux sont établis par chaque commune responsable
de leur carrière. A défaut de format réglementaire, les informations qui y sont portées relèvent
en théorie de la seule décision de la commune. La CLR reçoit ces EDS qu’elle confronte par
acquis de conscience aux informations figurant sous Tiarhé lorsqu’il y en a.
L’environnement « absences de gestion » est renseigné par l’employeur, par le
déversement automatique des données du portail RH ou à la main par la DRHFPNC notamment
lorsque l’employeur n’utilise pas Tiarhé.
Toutes les absences de gestion ne sont pas accessibles à la CLR. Il existe un filtre
informatique qui fait que certains codes d’absences ne donnent pas lieu à basculement dans
l’environnement informatique de la CLR. Il s’agit, sous réserve de la juste codification des
absences par l’employeur, de congés sans impact sur la retraite.
Il a pu arriver que la CLR ait eu connaissance après échanges avec l’affilié d’éléments
ne figurant pas sur son EDS ou son dossier Tiarhé. Il est également arrivé que certaines absences
de gestion ne soient pas documentées. L’occurrence de ces situations n’a pu être déterminée.
Des recherches sont alors entreprises pour retrouver la ou les pièces justificatives. A défaut, il
est difficile pour la CLR d’en tenir compte pour l’établissement des droits à retraite de l’agent.
Une réglementation en matière d’imputation des absences sur la durée
de service imprécise
Les employeurs et parfois la CLR ne sont pas toujours en mesure d’identifier les
absences et congés ayant un impact en matière de retraite. Les textes sont anciens et ne
définissent pas toujours précisément si l’absence ou le congé doit être pris en compte comme
durée de services effectifs d’une part, et dans l’assiette de calcul des annuités bonifiées d’autre
part.
L’ancienneté des textes applicables et les imputations parfois imprécises des
employeurs de donnent pas l’assurance que les absences ayant eu un impact sur la retraite soient
toutes décomptées lors de son départ à la retraite ce qui affecte le niveau de contrôle interne du
calcul des pensions.
o
Une capacité de contrôle de la CLR réelle mais chronophage
Une vérification systématique des EDS est opérée
Comme indiqué ci-avant, en matière de congés, absences et temps partiels, la CLR ne
reçoit pas ou peu de documents et doit valider les informations figurant sur l’EDS.
NOUVELLE-CALEDONIE (RELATIONS AVEC LA CLR)
S’agissant de la carrière, la CLR est ampliataire de l’ensemble des actes relatifs à la
carrière des agents des deux fonctions publiques de manière à disposer de sa propre source
d’information pour contrôler le récapitulatif de la carrière figurant dans l’EDS.
Le dossier sous Tiarhé est la source d’information sur la carrière administrative de
l’agent. Il est complété par l’établissement qui retrouve les actes manquants et vérifie ceux qui
sont saisis en recoupant les informations Tiarhé avec sa propre documentation ampliataire et
les éléments d’information qu’il a pu obtenir en vérifiant les états mensuels transmis par les
employeurs.
Les copies d’actes relatifs à la carrière des agents sont adressés à la CLR par les
employeurs publics (ce n’est pas la DRHFPNC qui fait la centralisation des actes pour les
transmettre à la CLR) et conservées dans son applicatif Docubase de gestion électronique des
documents
25
. Ces éléments lui servent à mener des contrôles aléatoires sur les états nominatifs
de versement des cotisations
26
et à effectuer un contrôle de cohérence des états de services
transmis par les employeurs au départ à la retraite de l’agent
27
Ce contrôle de cohérence dont
on pourrait a priori penser qu’il fait doublon avec la gestion de carrière assurée par la
DRHFPNC s’est révélé nécessaire en pratique car il a permis de déceler des erreurs dans les
récapitulatifs de carrière.
La fiabilité des contrôles de la CLR n’est cependant pas complète
La CLR valide le déroulé de carrière retranscrit par la situation administrative sous
Tiarhé sauf si elle détient une information déclarative ou un acte contraire. Cette pratique
s’applique y compris lorsque la situation administrative de l’agent ne se fonde sur aucune
documentation juridique, l’acte ayant été perdu. Le risque contentieux lié à cette fragilité est
porté par l’établissement.
La chambre observe que l’enregistrement de la carrière et sa vérification peuvent
progresser. La solution d’une gestion totalement centralisée des fonctionnaires par la
DRHFPNC pourrait être une option sans doute parmi d’autres qui reste à concevoir.
La Nouvelle-Calédonie devrait engager une réflexion sur la fiabilisation de la gestion
de la carrière des fonctionnaires des deux fonctions publiques.
la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie, dans un
délai d’un an, de fiabiliser le système de gestion et de suivi de la carrière des fonctionnaires
des deux fonctions publiques de la Nouvelle-Calédonie.
La fiabilité du cadre juridique
Plusieurs dispositions du code soulèvent des difficultés juridiques de fond. Elles sont
présentées ci-après.
25
Lorsque la CLR s’aperçoit qu’il lui manque un acte, elle contacte la collectivité ayant autorité et donc une commune si le dossier concerné
est celui d’un fonctionnaire communal.
26
Vérification de la situation administrative des agents, de l’indice sur lequel a été calculée la cotisation, etc.
27
La CLR confronte cet état aux documents conservés sous la GED et éventuellement dans certains cas aux informations collectées auprès de
l’agent lorsque celui-ci prend contact avec l’établissement public pour la simulation de sa pension.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
45
o
La bonification pour enfant
L’article Lp. 222-1, 4° prévoit une bonification d’âge d’une année au titre de chaque
enfant né avant le 1
er
janvier 2004. Ce droit est ouvert pour un seul des deux parents et à la
condition que le titulaire de la pension ait bénéficié d’un temps partiel, d’un congé pour affaire
personnelle, d’un congé maternité ou d’une disponibilité pour élever ledit enfant. La CLR fait
application de cette disposition à tout fonctionnaire qu’il ait ou non été dans la fonction publique
à la naissance et/ou aux premières années de l’enfant.
La CLR n’applique toutefois pas cette mesure au fonctionnaire métropolitain intégrant
la fonction publique calédonienne en application de l’accord de coordination conclut avec l’Etat
et la CNRACL suite à la loi du pays sur l’interpénétration des carrières du
12 février 2014. La rédaction des dispositions du code doit être adaptée.
o
L’imprécision de l’incidence des congés sur les droits à pension
L’article Lp. 222-5 relatif à l’incidence des congés en matière de droit à pension porte
une incertitude quant au critère de versement de l’indexation.
Il est énoncé : « A l’exception des périodes passées en congé de maladie, de longue
maladie ou de longue durée prévus par les dispositions statutaires applicables aux agents
relevant du présent régime de retraite, le temps passé dans une position statutaire ne comportant
pas l’accomplissement de services effectifs (…) ne peut entrer en compte dans la constitution
et la liquidation du droit à pension. ». Cette disposition instaure donc une règle générale qui est
qu’en l’absence de services effectifs il n’y a pas de droit à retraite en prévoyant une liste de
trois exceptions.
Or, les exceptions sont plus nombreuses en pratique. Ouvrent également droit à retraite
les congés annuels, les congés de maternité, les congés d’adoption, les congés exceptionnels,
etc.
De plus, le terme de position statutaire apparait inapproprié à partir du moment où les
congés et absences, à l’exception du congé post natal, ne constituent pas une position statutaire.
Aucune disposition ne couvre de manière lisible le traitement de l’ensemble des congés
et absences en matière de retraite. Le code doit être complété sur ce point.
o
La cohérence des dispositions relatives à l’indemnité de résidence
Les articles Lp. 232-12 à Lp. 232-14 régissent l’indexation des pensions. Avant 2019,
cette
indexation
était
subordonnée
à
une
résidence
stable
et
permanente
en
Nouvelle-Calédonie. Une loi du pays de 2019 est venue assouplir ce régime pour tenir compte
de l’indexation de l’assiette des contributions en vigueur depuis le 1
er
juillet 2005. Ainsi,
l’article Lp. 232-14 prévoit que le défaut de résidence locale n’entraine une remise en cause du
versement de l’indemnité de résidence qu’au prorata des annuités accomplies avant le 1er juillet
2005.
Pour autant, la condition générale fixée à l’article Lp. 232-12, celle d’une résidence
stable et permanent en Nouvelle-Calédonie, n’a pas été modifiée, de telle sorte que les deux
dispositions présentent une contradiction. Par ailleurs, le cas des détachés a été omis. La césure
au 1er juillet 2005 ne fait pas sens car ils n’ont cotisé sur une base indexée qu’à compter du
1
er
mars 2014. Ce point a été identifié par la CLR et discuté lors de la réunion du COP du
19 novembre 2019.
NOUVELLE-CALEDONIE (RELATIONS AVEC LA CLR)
o
La condition de remboursement des cotisations
L’article Lp. 291-1 prévoit le remboursement direct et immédiat à l’agent qui quitte la
fonction publique avant de pouvoir obtenir une pension, de ses retenues sur salaire, sous réserve
des versements éventuels à opérer aux organismes de sécurité sociale.
Or, l’article R. 212-6 énonce : « les retenues perçues ne peuvent être restituées. Celles
qui ont été irrégulièrement prélevées n’ouvrent aucun droit à pension mais peuvent être
remboursées sans intérêt sur la demande des ayants droits. » Cette disposition apparait
contradictoire avec la disposition de l’article Lp. 291-1. Les retenues salariales prélevées sur un
agent qui quitte la fonction publique avant 15 ans de services ont été régulièrement prélevées.
Elles ne seraient pas remboursables en application de cette disposition réglementaire. Il
conviendrait donc de mettre celle-ci en cohérence avec la disposition législative.
Le code des pensions n’aborde dans aucune de ses dispositions le remboursement ou le
transfert
des
contributions
patronales.
Les
articles
Lp.
100-27
et
Lp. 100-28 de la loi sur la sécurité sociale en Nouvelle-Calédonie
28
qui fixent des mesures de
coordination entre le régime de la CAFAT et le régime de la CLR prévoient pour leur part :
1/ « qu’il est procédé au remboursement des cotisations salariales et patronales
d’assurance vieillesse versées par l’employeur de l’assuré admis dans un cadre
permanent de l’administration, pour la période de service précaire qu’il est
autorisé à valider par sa nouvelle caisse de retraites »
2/ que « sont considérées comme période d’affiliation à la branche assurance
vieillesse et veuvage du régime général les périodes d’assurance effectuées en
Nouvelle-Calédonie dans les cadres de l’administration à la condition que ces
périodes n’ouvrent pas droit à une des pensions d’un régime particulier de retraite
de la fonction publique, sous réserve du versement rétroactif d’une somme
correspondant aux cotisations salariales et patronales calculée sur la base des
salaires effectivement perçus pendant la période. »
Dans le cas d’un fonctionnaire quittant la fonction publique pour le secteur privé, c’est
cette seconde disposition qui s’applique.
Dans les faits, il est observé que la CLR attend que la demande de remboursement soit
formulée ou que le transfert des cotisations soit réclamé par la CAFAT. Pour ce qui concerne
les contributions des employeurs publics, le seul fondement juridique est la loi sur la sécurité
sociale sans disposition en miroir dans le code des pensions.
Les dispositions du code des pensions ne permettent pas à l’affilié d’avoir une
connaissance fiable de ses droits au remboursement de ses cotisations.
28
Loi du pays n°2001-16 du 11 janvier 2002
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
47
o
Employeur redevable de la contribution employeur pour le rachat des services
précaires
Les articles R. 222-3 et R. 222-4 organisent la validation des services précaires. La
première disposition ouvre une période d’un an à compter de la titularisation pour que l’agent
fasse valoir ce droit. La seconde ouvre la faculté de validation des services précaires
au-delà de la période d’un an à compter de la titularisation et sans limite temporelle. L’article
R. 222-3 ne traite pas de la contribution employeur. L’article R. 222-4 la mentionne pour en
fixer les éléments de liquidation sans préciser toutefois l’identité de l’employeur redevable.
La pratique de la CLR consiste à réclamer la contribution à l’employeur ayant titularisé
ou intégré l’agent quelle que soit la date à laquelle celui décide de procéder au rachat de ses
services précaires. L’employeur redevable peut donc ne pas être l’employeur de l’agent à cette
date. Les imprécisions de ces dispositions n’ont pas été particulièrement relevées
par la CLR.
la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie de modifier
dès que possible les dispositions du code des pensions présentant des difficultés juridiques
d’interprétation, notamment celles recensées par le présent rapport.
L’information des affiliés
Le code des pensions ne prévoit pas de droit à l’information de l’affilié sur ses droits
acquis (cf. encadré ci-après sur ce droit en métropole). L’établissement ne propose pas un
espace adhérent sur son site qui permettrait comme le font désormais la plupart des régimes de
consulter ses droits et d’effectuer des simulations.
L’établissement a mis cependant en œuvre une procédure « manuelle » d’information à
compter des 50 ans de l’affilié. Une demande de simulation renseignant sur l’âge d’ouverture
des droits et le montant prévisionnel de la pension peut être formulée sur le site internet, via
l’adresse courriel générique ou encore lors de rendez-vous. La réception du public par le pôle
retraite pour les demandes de renseignement et les demandes de simulations se fait sur rendez-
vous tous les mardis, mercredis et jeudis après-midis.
La chambre préconise que la Nouvelle-Calédonie, tutelle de l’établissement et du
régime, propose la mise en place, dans un délai raisonnable, d’un droit à l’information sur la
retraite incluant la proposition par l’établissement aux affiliés des prestations habituelles
découlant de ce droit.
la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie de mettre
en place, dans un délai d’un an, un droit à l’information des affiliés de la CLR sur la
retraite.
NOUVELLE-CALEDONIE (RELATIONS AVEC LA CLR)
Le droit à l’information individuelle en métropole
En métropole, un droit à l’information individuelle (DAI) sur la retraite a été reconnu dans le secteur
privé et dans le secteur public
29
.
Il se définit comme le droit de tout assuré à être régulièrement informé sur les droits qu’il s’est constitué
auprès des différents régime de retraite pendant toute sa carrière.
La première génération à avoir bénéficier de ce droit, fin 2007, est celle née en 1949 avec la réception
d’un courrier d’estimation indicative globale.
Depuis, la mise en œuvre de ce droit s’est étoffée. Il se matérialise par la réception d’un document
d’information
générale
dès
le
début
de
l’activité
professionnelle
30
,
puis
dès 35 ans, d’un relevé de situation individuelle (RIS) qui récapitule l’ensemble des droits acquis pour
la retraite, dans chacun des organismes auxquels l’assuré a été affilié. Ce relevé est mis à jour chaque
année et peut être consulté à tout moment. Sur le site de la CNRACL, il est possible de l’obtenir en
ligne. Les fonctionnaires de l’Etat disposent du même service à partir de leur compte en ligne sur le site
du Service des retraites de l’Etat.
A partir de 45 ans, les affiliés ont accès à un entretien d’information retraite et, à partir de 55 ans, à
une estimation indicative globale (EIG). Il s’agit d’une évaluation du futur montant de la retraite. Elle
récapitule le montant de chaque pension de retraite de base et complémentaire dont l’assuré pourrait
bénéficier (hors pensions dont il a déjà obtenu ou demandé la liquidation). Elle est réalisée à différents
âges de départ, à partir de l’âge d’ouverture des droits.
Sur le site retraitesdeletat.gouv.fr, les affiliés disposent d’un espace numérique sécurisé leur offrant
de consulter notamment leur bulletin de pension, le décompte des rappels éventuels, leur compte
individuel de retraite, de demander une modification de celui-ci, une attestation fiscale, une simulation
ou encore de soumettre une demande de départ à la retraite. Les affiliés de la CNRACL bénéficient de
services en lignes comparables via une plateforme internet gérée par la direction des retraites et des
solidarités de la CDC.
La mesure de la satisfaction de l’usager
o
En tant qu’affilié à l’établissement
Aucune n’opération n’a été réalisée jusqu’à présent pour mesurer la satisfaction ou les
attentes des affiliés, actifs ou pensionnés quant au fonctionnement de la caisse. L’établissement
ne suit pas d’indicateurs en interne sur la qualité des prestations rendues et n’a jamais réalisé
d’enquête de satisfaction auprès de ses affiliés.
La CNRACL réalise plusieurs dizaines d’enquêtes de satisfaction par an auprès des
agents, actifs et retraités et les employeurs
31
. Le service de retraites de l’Etat a réalisé sa
première enquête de satisfaction en 2013.
29
Articles L161-17, D161-2-1-8-2, D161-2-1-2 à D161-2-1-8-4 du code de la sécurité sociale
30
Ce document est adressé après validation d’au moins deux trimestres pour la retraite. Il s’agit principalement d’une présentation du système
de retraites, des règles d’acquisition de droits à pension, de l’incidence de certains événements sur les droits à pension (temps partiel, chômage,
expatriation, etc.), des possibilités de sur cotisation, etc.
31
La CNRACL a réalisé en 2016, 2017 et 2018 respectivement 20, 34 et 32 enquêtes de satisfaction envoyés auprès des employeurs, des actifs
et des retraités.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
49
o
En tant que tributaire du régime
Aucune mesure n’a été réalisée jusqu’à présent sur les attentes et appréhensions des
affiliés quant au régime
En métropole, la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques
(DREES) fait réaliser annuellement depuis 2004 une enquête d’opinion sur la santé, la
protection sociale, les inégalités et la cohésion sociale. Les données de cette étude en ce qui
concerne le volet retraite permettent d’appréhender les préoccupations et les souhaits des
personnes consultées.
La DREES a également piloté une enquête sur les motivations de départ à la retraite
réalisée en collaboration entre la CNAV, le SRE, la CDC, l’Agirc-Arrco, le Secrétariat général
du COR et la direction de la sécurité sociale (DSS). Son objet a été d’analyser périodiquement
32
les comportements de départ à la retraite des assurés. Elle a mis à jour à la fois les motivations
qui ont joué sur la décision de partir à la retraite, mais aussi, pour les personnes qui ont prolongé
leur activité, celles qui ont permis cette décision de prolongation.
La CLR a demandé dans le cadre du lot n°1 de la nouvelle mission actuarielle portant
sur la mise à jour des taux d’abattement et le bilan de la réforme menée en 2014, que soit menée
« une enquête sociale sur le ressenti des agents partis à la retraite durant cette période de réforme
en dégageant les causes et les effets de ces départs anticipés à la retraite ». Le cabinet Fraeris,
retenu pour la mission, a proposé qu’il participe à l’élaboration du questionnaire d’enquête puis
que celle-ci soit ensuite conduite par un prestataire local.
la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie d’intégrer
aux objectifs de la feuille de route de la CLR la mesure de la satisfaction des usagers.
32
Réalisation en quatre séquences en 2010, 2012, 2014 et 2017.
NOUVELLE-CALEDONIE (RELATIONS AVEC LA CLR)
2
LA GOUVERNANCE FINANCIERE DU REGIME ET DE
L’ETABLISSEMENT
La situation financière de la CLR résulte d’une trajectoire longue dont le point de départ
a été la quasi absence de retraités à gérer pendant les 20 premières année du régime (173
retraités en 1975). Cette situation exceptionnelle a longtemps compensé le déséquilibre
intrinsèque résultant des dispositions généreuses du régime défini en 1954. L’exceptionnelle
durée de cette période de gestion excédentaire a brouillé la vision des acteurs qui n’ont pas tous
pleinement compris que les difficultés actuellement rencontrées découlent de l’arrivée à
maturité démographique du régime, nécessairement déficitaire compte tenu de ses dispositions
techniques.
Continûment excédentaire jusqu’en 1999, le régime est en effet en déficit depuis 2000.
La Nouvelle-Calédonie a conduit trois tentatives infructueuses de redressement en 2003, 2006
et 2014. Ses réserves ont chuté de 80 % depuis le plus haut de 1999. Dans le contexte issu de
la crise sanitaire de 2020, notamment en termes d’emploi public et donc d’effectifs cotisants de
l’établissement, ce dernier pourrait se trouver en cessation de paiement dès le courant de
l’exercice 2022 (2.1).
La Nouvelle-Calédonie doit sans délai (2020) proposer l’adoption d’un plan de
redressement budgétaire à court terme consistant dans des mesures d’effet immédiat,
parallèlement à la poursuite des travaux en cours sur le rééquilibrage pérenne du régime (2.2).
2.1
De l’accumulation à la liquidation des réserves financières
2.1.1
L’accumulation des excédents financiers (1954-1999)
Jusqu’en 1992, la démographie du régime a alimenté un excédent permanent des
cotisations sur les pensions en dépit de son caractère intrinsèquement déficitaire
o
Le régime mis en place en 1954 était intrinsèquement déficitaire
Le régime fut calqué sur celui des fonctionnaires d’Etat affectés à l’époque en Nouvelle-
Calédonie, lesquels étaient affiliés à la caisse de retraites de la France d’outre-mer (CRFOM).
Ce régime avait été conçu pour rendre attractif l’exercice des fonctions hors de métropole, à
une époque où les contraintes d’expatriation étaient fortes. Pour chaque période de trois ans de
services outre-mer, il était alloué aux agents une bonification d’ancienneté d’une année et une
minoration d’un an de l’âge minimum pour faire valoir ses droits à la retraite. Ces bonifications,
véritables primes à l’éloignement, n’étaient pas appliquées pour les périodes de service en
métropole.
Ce régime fut appliqué aux agents du territoire en conservant les bonifications
d’expatriation pour les services réalisés… en Nouvelle-Calédonie !
Dès lors, les agents en ont bénéficié automatiquement pour l’intégralité de leur carrière.
Un fonctionnaire entré à 20 ans dans l’administration calédonienne et ayant réalisé
30 ans de carrière pouvait ainsi bénéficier d’une retraite à taux plein dès l’âge de 50 ans grâce
une diminution de 10 ans de l’âge minimum (passant de 60 ans à 50 ans) et à une augmentation
de 10 ans des services décomptés (ces derniers passant de 30 ans à 40 ans, nombre d’années
correspondant à une retraite à taux plein, soit 80 % du dernier traitement indiciaire).
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
51
Les administrateurs siégeant au conseil d’administration de l’établissement résumaient
cela en disant que la durée de cotisations du régime était fixée à 30 ans. Ils avaient ainsi intégré
la double bonification dans une unique règle, même si celle-ci était juridiquement inexacte ; la
durée de cotisation formellement exigée restant fixée à 40 ans, chaque année décomptée
validant une tranche de pension égale à 2 % du traitement indiciaire
33
.
En conséquence de ces dispositions généreuses, sauf à prévoir des cotisations élevées et
des pensions basses, le total des cotisations versées par un agent au cours de sa période d’activité
de trente ans était inférieur au total futur de ses pensions qu’il recevrait jusqu’à son décès. A sa
mise en place, le régime n’était donc pas équilibré sur le long terme. Cependant, la démographie
du régime a pendant plus de trente ans masqué ce déséquilibre.
o
Une situation démographique initiale exceptionnelle a permis au régime de
bénéficier d’excédents massifs pendant une trentaine d’années
Lorsque le régime fut créé en 1954, les agents relevant de l’arrêté de 1953 déjà affiliés
à la CRFOM ont pu opter pour le maintien de leur affiliation à cette caisse
34
. Pendant plusieurs
années - les agents proches de la retraite ayant opté pour la CRFOM et les autres agents locaux
affiliés à la CLR, de plus en plus nombreux avec le développement institutionnel, étant de
jeunes actifs – la CLR n’a été en charge que de très peu de pensionnés. Cette situation
démographique exceptionnellement favorable a plus que compensé le déficit intrinsèque du
régime pendant près de 40 ans.
La note d’information de 1976 précitée donne une illustration de la situation en 1975 :
le nombre de cotisants était alors de 2 452 et celui des pensionnés de… 173, soit un rapport
démographique de quatorze cotisants pour un retraité. Le montant des cotisations était de
283 MF CFP contre 77 MF CFP pour les pensions. La caisse dégageait ainsi un excédent
technique d’origine démographique – le résultat dit technique d’un régime de retraite est la
différence entre le montant des cotisations et celui des pensions – de 206 MF CFP, soit presque
le triple des pensions versées.
Dans de telles conditions, des mesures favorables aux agents, très coûteuses à terme
pour le régime, ont pu être prises sans être financées ou avec un financement partiel :
-
en 1961, les pensions furent indexées au coefficient de 1,75 avec effet rétroactif à
la création du régime. Cependant, les cotisations ont continué d’être calculées sur
la base du seul traitement indiciaire jusqu’en 2003 ! Cette mesure fut, ainsi,
intégralement non financée pendant plus de quarante ans ;
-
en 1977, le rachat des années de services accomplies en qualité de contractuel fut
autorisé, permettant d’atteindre plus rapidement la durée de service pour bénéficier
d’une retraite à taux plein. Le financement de cette mesure n’a pas fait l’objet d’une
évaluation.
33
Il s’agit d’un régime à prestations définies fixant la retraite en fonction de la durée de services.
34
Article 1 du décret du 4 janvier 1954, alinéa 2 : « Toutefois, ceux d’entre eux qui, à la date de publication du présent décret, seraient affiliés
régulièrement à un autre organisme de retraites auront la faculté d’opter par écrit, dans le délai d’un an à compter de ladite publication, pour le
maintien sous le régime de retraite auquel ils étaient assujettis. ».
NOUVELLE-CALEDONIE (RELATIONS AVEC LA CLR)
o
De 1986 à 1992, les excédents se sont amenuisés sous l’impact croissant de
l’effet volume négatif du régime
La diminution des excédents techniques
Entre 1986 et 1992 (tableau n°5), le nombre de pensionnés a augmenté : 535 en 1986,
812 en 1990 et 968 en 1992 générant une augmentation du montant total des
pensions : 900 MF CFP en 1986, 1 655 MF CFP en 1990 et 2 153 MF CFP en 1992. Le régime
subissait également l’effet de la baisse de 20 % à 12 % du taux de la contribution de
l’employeur.
Le résultat technique s’est amenuisé tout en restant positif. En cumul, il s’est élevé à
934 MF CFP. Il a permis de financer les dépenses de fonctionnement de l’établissement
(399 MF CFP). L’excédent courant cumulé - égal à l’excédent technique net de ces dépenses -
a été de 535 MF CFP au cours de cette période.
Les éléments d’information consultés sur les revenus de placement montrent que ces
derniers ont été conséquents. Mais reconstituer les chiffres (fonds de roulement et trésorerie)
nécessiterait des travaux dépassant le cadre de la présente instruction voire inaccessibles vu les
lacunes documentaires.
Les hausses de taux de cotisations appliquées en 1989 et en 1990
Suite à la diminution de l’excédent technique constaté de 1986 à 1988, le congrès par
les délibérations reprises au tableau n°4, décida en 1989 d’augmenter de 6 % à 6,71 % le taux
de la retenue sur salaire, puis en 1990, de 6,71 % à 7,4 % le taux de cette retenue et de 12 % à
16 % le taux de la contribution des employeurs
Il décida par ailleurs (article 22 de la délibération n°235 du 4 décembre 1991 « relative
à la création de l’Etablissement public de retraites des fonctionnaires territoriaux »), que dans
le délai d’un an, il fixerait par une délibération les modalités de l’intégration de la partie indexée
du traitement à l’assiette des cotisations.
Cette article resta cependant lettre morte, probablement en raison du fait que la
délibération de 1991 précitée dans son ensemble ne fut pas mise en œuvre.
Textes
Mesures
Délibération n°77 du 26/01/1989
Relèvement du taux de la retenue pour pension de 6 % à 6,71 % à compter du 1
er
février 1989
Délibération n°71 du 16/01/1990
Relèvement du taux de la retenue pour pension à 7,4 % à compter du 1
er
janvier 1990
Relèvement du taux de la contribution employeur de 12 % à 16
% à compter du 1
er
janvier 1990
Délibération n°235 du 4/12/1991
Calcul des cotisations sur le traitement indexé à prévoir par délibération du congrès dans un
délai d’un an (mesure non mise en œuvre)
Source : CTC
o
L’analyse technique de l’évolution de 1986 à 1992
L’analyse technique porte sur les effets volume (progression respective du nombre de
cotisants et de pensionnés) et les effets prix (hausse des taux de cotisations ou de minoration de
pension) expliquant l’évolution du résultat technique (montant des cotisations moins montant
des pensions).
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
53
EXERCICE
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
Delta
%/an
Nombre de cotisants
4 279
4 331
4 418
4 597
4 820
5 017
5 042
763
2,8 %
Nombre de pensionnés
535
606
670
735
812
899
968
433
10,4 %
Effet volume négatif
(progression pensionnés > cotisants)
12,1 %
8,6 %
5,6 %
5,6 %
6,6 %
7,2 %
7,6 %
Cotisations
1 145
1 205
1 265
1 553
1 900
2 025
2 193
1 048
11,4 %
Pensions
900
1 065
1 255
1 431
1 655
1 893
2 153
1 253
15,6 %
Effet volume négatif + effet prix
(différence pensions – cotisations)
13,1 %
12,9 %
-8,7 %
-6,7 %
7,8 %
5,4 %
4,2 %
Résultat technique
245
140
10
122
245
132
40
En cumul sur la période
245
385
395
517
762
894
934
Total recettes
(hors produits financiers)
1 145
1 205
1 265
1 553
1 900
2 025
2 193
1 048
11,4 %
Total dépenses
954
1 120
1 311
1 488
1 713
1 952
2 213
1 259
15,1 %
Résultat courant
191
85
-46
65
187
73
-20
En cumul sur la période
191
276
230
295
482
555
535
Revenus de placement
nd
Fonds de roulement au début de
l'exercice
A la fin de l'exercice
Trésorerie
Rapport démographique
8,00
7,15
6,59
6,25
5,94
5,58
5,21
-2,79
-6,9 %
Source : CTC sur la base des données CLR.
o
Un effet volume négatif pesant sur les dépenses de pension
La période 1986-1992 montre que le taux de progression du nombre de pensionnés a été
plus rapide que celui des cotisants, l’écart s’établissant à 7,6 % par an. Cet écart de taux
constitue l’effet volume négatif du régime (cf. encadré page suivante pour la présentation
détaillée de cet effet).
Tant que cette progression du nombre de pensionnés rapide en pourcentage ne
concernait qu’un faible nombre total de pensionnés au regard du nombre de cotisants (voir les
chiffres de 1975) elle n’avait qu’un impact faible sur l’équilibre financier du régime. Ceci cesse
de se vérifier au cours de la période 1986-1992 période durant laquelle le taux de croissance du
nombre de retraités reste élevé alors que le « stock » de retraités assiette de ce taux augmente.
Cette augmentation rapide du nombre de retraités était la conséquence mécanique de
l’arrivée à la retraite des fonctionnaires recrutés trente ans auparavant. Par exemple, le nombre
d’arrivées à la retraite en 1988 est étroitement lié aux embauches de fonctionnaires intervenues
en 1957/59
35
.
D’autres paramètres sont à prendre en compte dans cette analyse longitudinale de long
terme (espérance de vie, départs et entrées intercalaires dans le régime), mais l’impact retardé
de 30 ans des embauches de fonctionnaires sur le nombre de retraités a été le paramètre
dominant, depuis la période 1986-1992.
La collecte et le traitement des données permettant d’évaluer l’évolution à moyen et
long termes du nombre de pensionnés sont pour cette raison, comme indiqué en première partie,
l’un des volets de l’expertise du régime que la chambre recommande de mettre en place.
35
Les effectifs des fonctions publiques de Nouvelle-Calédonie n’ayant cessé de croître dès les années 60, leur arrivée à l’âge de la retraite fait
mécaniquement augmenter le nombre de pensionnés au même rythme trente ans plus tard (net des départs du régime intervenus pour des causes
diverses durant ces trente années) ce qui entraîne une augmentation à due proportion du montant total des dépenses de pensions (voir page
suivante la présentation de « l’effet volume »).
NOUVELLE-CALEDONIE (RELATIONS AVEC LA CLR)
L’effet volume d’un régime de retraite par répartition
Les montant annuels de cotisations et des pensions soit l’équilibre financier d’un régime de retraite
par répartition, sont influencés par deux effets volume.
Le premier est l’augmentation du nombre de retraités : toutes choses égales par ailleurs et notamment
à montant de retraite constant, une augmentation du nombre de retraités entraîne une hausse du
montant des pensions.
Le second est l’augmentation du nombre de cotisants : toutes choses égales par ailleurs et notamment
à taux de cotisation inchangé, une augmentation du nombre de cotisants entraîne une hausse du
montant des cotisations.
La synthèse de ces deux effets constitue l’effet volume d’un régime de retraite par répartition. Il est
mesuré dans le présent rapport en soustrayant du taux de progression annuel du nombre de pensionnés
le taux de progression du nombre de cotisants la même année. Toutes choses égales par ailleurs, le
différentiel en volume se transmet mécaniquement aux montants des cotisations et des pensions dont
les vitesses d’évolution reproduiront le même différentiel.
Si le chiffre est positif, le total des pensions augmentera plus vite en taux d’augmentation que le total
des cotisations et vice versa. Cela ne sera pas forcément le cas en valeur absolue. Tout dépendra en
effet des valeurs respectives du total des pensions et de celui des cotisations, « assiettes » de l’effet
volume. Un fort taux de progression des pensionnés appliqué à un faible montant de pensions
n’entraînera qu’une hausse relativement faible des dépenses de pensions en valeur absolue. Un taux
de progression plus faible appliqué à un montant important de pensions entraînera une forte hausse en
valeur absolue.
Actuellement un pourcentage de 1 % appliqué au total des pensions représente une dépense
supplémentaire de 180 MF CFP.
Un effet volume négatif de 2 % représente chaque année un déficit supplémentaire à financer
d’environ 350 MF CFP.
La neutralisation limitée de l’impact de l’effet volume par les mesures
d’effet prix
La période montre également pour la première fois que les mesures d’effet prix - qui
consistent soit à augmenter les taux de cotisations soit à minorer les retraites - impactent
favorablement l’équilibre financier du régime l’année de leur mise en œuvre puis que
l’amélioration obtenue s’estompe au cours des exercices suivants.
La raison tient au fait que l’augmentation du nombre de retraités (effet volume) étant
permanente compte tenu de la démographie du régime, cela accroit chaque année le montant
total des dépenses qui ne cesse donc d’augmenter, alors qu’une mesure d’effet prix ne fera
augmenter le montant des recettes que l’année de sa mise en œuvre, le total de recettes
demeurant stable (au niveau atteint l’année précédente) au cours des exercices suivants si
aucune nouvelle mesure n’intervient. Par conséquent, année après année la hausse des dépenses
due à l’effet volume réduira puis annulera l’amélioration financière obtenue par effet prix la
première année.
L’impact financier d’une mesure d’effet prix, l’année de sa mise en œuvre, se mesure
en comparant l’effet volume et les taux respectifs de progression du montant des cotisations et
des pensions au cours de cet exercice. Si l’évolution financière du régime est meilleure que
celle
découlant
du
seul
effet
volume
cela
signifie
que
l’impact
des
mesures
d’effet prix a compensé en partie, voire inversé, l’impact de l’effet volume (cf. encadré).
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
55
Les impacts respectifs des effets prix et des effets volume peuvent donc être
appréhendés en comparant l’effet volume (qui est un différentiel de progression en taux) et le
différentiel de progression en taux des pensions et des cotisations. Si les deux chiffres sont
voisins cela signifie qu’en l’absence d’effet prix, l’effet volume s’est transmis au résultat
financier « sans frein ». Si les chiffres sont différents cela signifie que des mesures d’effet prix
ont modifié l’équilibre financier soit dans le même sens que l’effet volume soit en sens inverse.
EXERCICE
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
Moy
Effet volume négatif
(progression pensionnés > cotisants)
12,1 %
8,6 %
5,6 %
5,6 %
6,6 %
7,2 %
7,6 %
Effet volume négatif + effet prix
(différence pensions – cotisations)
13,1 %
12,9 %
-8,7
%
-6,7
%
7,8 %
5,4 %
4,2 %
Source : CTC sur la base des données CLR.
Par exemple, pour l’exercice 1989, l’effet volume a été de 5,6 % (progression plus
rapide du nombre de retraités que de cotisants) ce qui conduisait toutes choses égales par
ailleurs, à un différentiel d’évolution pensions/cotisations également de 5,6 % Cependant, le
différentiel pensions/cotisations a été de -8,7 % qui signifie que les pensions ont augmenté
moins vite que les cotisations illustrant l’effet prix important de la hausse des cotisations cette
année, suffisamment important pour inverser l’effet volume, inversion mesurée par
l’amélioration du résultat technique qui passe de 10 MF CFP en 1988 à 122 MF CFP en 1989.
L’année 1990 illustre le même phénomène d’inversion de l’impact de l’effet volume
(5,6 %) par les mesures d’effet prix avec un différentiel de progression pensions/cotisations de
-6,7 % (les pensions augmentent moins vite que les cotisations) et une amélioration subséquente
du résultat technique qui passe de 122 MF CFP à 245 MF CFP en 1990.
Dès 1991, en l’absence de nouvelle mesure d’effet prix, l’effet volume négatif (6,6 %)
se transmet sans frein au différentiel de progression pensions/cotisations (7,8 %) ce dernier
signifiant que le montant des pensions a progressé 7,8 % plus vite que celui des cotisations. Le
résultat
technique
reprend
sa
diminution,
passant
de
245
MF
CFP
à
132 MF CFP.
Le tableau n°6 montre la continuité de l’effet volume (première ligne de pourcentage en
gras) qui est structurel en raison de la démographie des effectifs et l’impact ponctuel des
mesures d’effet prix sur l’évolution respective des pensions et des cotisations (seconde ligne en
gras du tableau) l’année de leur mise en œuvre, l’effet volume, qui joue seul à nouveau au cours
des exercices suivants, annulant progressivement l’amélioration ponctuelle obtenue par l’effet
prix.
La période 1986-1992 permet ainsi d’appréhender les enjeux du rééquilibrage du régime
lequel suppose de considérer une contrainte et de répondre à deux conditions, l’une de long
terme, l’autre de court terme :
-
la hausse plus rapide du nombre de retraités que de cotisants est une contrainte qui
empêche le rétablissement de l’équilibre financier du régime par le seul jeu des
mesures d’effet prix ou équivalent portant sur les cotisations ou les minorations ;
-
pérenniser le régime demande pour première condition des mesures d’effet prix
d’impact immédiat mais temporaire si l’effet volume du régime demeure orienté à
la baisse ;
-
la seconde condition consiste donc dans des mesures structurelles neutralisant
l’effet volume actuellement négatif du régime.
NOUVELLE-CALEDONIE (RELATIONS AVEC LA CLR)
De 1993 à 1999, le déficit technique a été contrebalancé par les revenus financiers
o
L’importance des revenus de placement dans l’équilibre global du régime
Le régime a bénéficié chaque année jusqu’en 2014
36
- hormis les périodes de crise
financière - du revenu provenant de ses placements financiers. En application de l’article 53 du
décret de 1954, les excédents de la caisse étaient placés par la Caisse des dépôts et
consignations. Le revenu obtenu était capitalisé et placé.
Pour l’année 1975, la note précitée indique que le montant des revenus de placement fut
de 131 MF CFP. En 1975, le revenu total de la caisse atteignait ainsi 414 MF CFP
(283 MF CFP de cotisations et 131 MF CFP de revenus de placement). Les dépenses étant de
77 MF CFP, l’excédent global était de 337 MF CFP soit près de 5 fois le montant des dépenses.
Il n’était pas anticipé à l’époque que les deux excédents, technique et financier, puissent
se résorber un jour pour laisser place au déficit. Comme indiqué en première partie du rapport,
la note précitée prévoyait au contraire pour 2000 un excédent global compris entre
2 000 MF CFP et 8 000 MF CFP par an. Les revenus de placement apportant chaque année un
complément de ressources très significatif et croissant, ils furent considérés comme permanents,
expliquant que la note précitée en prolonge la courbe jusqu’en 2000 pour établir ses prévisions
jusqu’à cette date éloignée.
Comme indiqué plus haut, aucune statistique n’est disponible s’agissant des données
relatives aux évolutions de la trésorerie et du portefeuille de placements dont la gestion était à
l’époque intégralement entre les mains de la Caisse des dépôts et consignations.
Cette dernière transmettait à la Nouvelle-Calédonie puis à l’OTRAF/CLR des comptes
rendus périodiques sur les réserves et leurs placements. L’administration, si elle faisait un point
annuel sur ces fonds et revenus
37
, n’en n’a pas tiré de statistiques continues. La documentation
stockée dans les placards de l’établissement, n’a été ni archivée, ni exploitée.
Il est regrettable de ne pas disposer d’un historique fiable de la caisse, attestant de ses
revenus de placement et de sa trésorerie. La chambre invite la CLR à en établir un, avant que
sa documentation ne soit versée aux archives de la Nouvelle-Calédonie ou détruite.
L’évolution financière du régime de 1993 à 1999
o
Un déficit technique important compensé par les revenus financiers
Entre
1993
et
1999
(tableau
n°7),
le
nombre
de
pensionnés
est
passé
de 1 042 à 1 831 le montant des pensions progressant de 2 456 MF CFP à 5 111 MF CFP,
générant un déficit technique de plus en plus élevé. En cumul, il s’est élevé à 5 319 MF CFP.
S’y sont ajoutées les dépenses de fonctionnement de l’établissement (447 MF CFP) portant le
déficit global cumulé pour la période à 5 766 MF CFP.
36
Depuis 2015, l’établissement n’a enregistré aucun produit financier.
37
Un audit du régime d’avril 2001 indique que la CDC avait ventilé les placements entre les actions pour 40 %, les obligations pour 50 % et
les placements monétaires pour 10 % [« Modélisation du régime de retraite des fonctionnaires titulaires du territoire et des communes – Rapport
actuariel sur l’équilibre prospectif du régime (9 avril 2001) » ; p.17].
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
57
Cependant, grâce aux produits de placements, la caisse est demeurée financièrement
excédentaire. Leur détail n’est pas disponible pour cette période, mais les marchés financiers
ont été dynamiques de 1996 à 1999, alimentant des revenus financiers annuels supérieurs au
déficit technique. Alors que ce dernier devenait important (une perte moyenne par an supérieure
au milliard de francs CFP pour les trois derniers exercices) les réserves ont continué
d’augmenter atteignant 34 023 MF CFP leur plus haut historique fin 1999.
o
Analyse technique de l’évolution du régime de 1993 à 1999
En l’absence de mesures
38
d’effet prix contrecarrant l’effet volume, l’impact potentiel
de ce dernier qui est de 6,3 % par an se retrouve presque en totalité dans le différentiel de
progression du montant total des pensions sur celui des cotisations (5,5 %).
Ceci a pour conséquence une explosion du déficit technique qui passe de
127 MF CFP à 1 516 MF CFP.
EXERCICE
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Delta
%/an
Nombre de cotisants
5 143
5 403
5 143
5 514
5 722
6 040
6 344
1 201
3,6 %
Nombre de pensionnés
1 042
1 147
1 261
1 381
1 518
1 661
1 831
789
9,9 %
Effet volume négatif
(progression pensionnés > cotisants)
5,0 %
14,8 %
2,3 %
6,1 %
3,9 %
5,2 %
6,3 %
Cotisations
2 329
2 446
2 587
2 706
3 366
3 192
3 595
1 266
7,5 %
Pensions
2 456
2 736
3 156
3 552
3 993
4 536
5 111
2 655
13,0 %
Effet volume négatif + effet prix
(différence pensions – cotisations)
6,4 %
9,6 %
7,9 %
-
12,0 %
18,8 %
0,1 %
5,5 %
Résultat technique
(cotisations – pensions)
-127
-290
-569
-846
-627
-1 344
-1 516
En cumul sur la période
-127
-417
-986
-1 832
-2 459
-3 803
-5 319
Total recettes
(hors produits financiers)
2 329
2 446
2 587
2 706
3 366
3 192
3 595
Total dépenses
2 517
2 798
3 219
3 616
4 058
4 602
5 177
2 660
12,8 %
Résultat courant
-188
-352
-632
-910
-692
-1 410
-1 582
En cumul sur la période
-188
-540
-1 172
-2 082
-2 774
-4 184
-5 766
Revenus de placement
1 761
en cumul sur la période
nd
Fonds de roulement début
33 844
fin de l'exercice
33 844
34 023
Rapport démographique
8
7,15
6,59
6,25
5,94
5,58
5,21
-2,79
-6,9 %
Source : CTC sur la base des données CLR.
38
La seule mesure ayant eu une incidence financière positive sur le régime fut introduite par la délibération n°274/CP du 15/05/1998 fixant
une condition de perception de l’indemnité de résidence fixée en termes de nombre maximal de jours d’absence du territoire de 90 jours pouvant
conduire à la suspension de l’indexation, dénommée indemnité temporaire de résidence.
NOUVELLE-CALEDONIE (RELATIONS AVEC LA CLR)
2.1.2
La liquidation progressive des réserves (2000-2019)
L’évolution financière de 2000 à 2002
o
La première crise financière du régime
La période 2000-2002 (tableau n°8) a pour borne de départ le premier exercice
enregistrant un déficit financier global. Elle est close par l’exercice 2003 au cours duquel la
première grande réforme du régime modifia substantiellement les conditions de son équilibre
financier. Regrouper les années 2000-2002 aux exercices suivants ne permettrait pas de tirer
des moyennes de cette période des enseignements utiles. A compter du 1
er
mai 2002, est
intervenu le début de l’intégration progressive de la partie indexée du salaire à l’assiette des
cotisations
39
, ce qui a constitué un effet prix positif significatif de l’ordre de 400 MF CFP en
valeur absolue.
Entre 2000 et 2002, le nombre de pensionnés est passé de 2 009 à 2 408
le montant des pensions progressant de 5 759 MF CFP à 7 259 MF CFP. Cette évolution a
généré un déficit technique ayant atteint en cumul 8 313 MF CFP. A ce déficit, se sont ajoutées
les dépenses de fonctionnement de l’établissement, portant le déficit courant cumulé pour la
période 2000-2002 à 8 511 MF CFP.
En outre, la crise des marchés financiers en 2000-2002 s’est traduite par une diminution
des produits de placement en 2000 puis par des pertes nettes en 2001 et en 2002. Sur la période,
la contribution totale des placements a été négative de 2 868 MF CFP.
Pour la première fois, le régime a généré un déficit global, consommant ses réserves
mesurées par le fonds de roulement. En trois ans, ce dernier a chuté de 11 379 MF CFP
- soit près de 4 Md F CFP par an - sous l’effet des déficits courants cumulés (8 511 MF CFP)
et des pertes sur placement (2 868 MF CFP).
o
Analyse technique de l’évolution du régime de 2000 à 2002
Du point de vue de l’analyse technique, la période 2000-2002 se caractérise comme la
précédente, par l’absence de mesures financières susceptibles de générer un effet prix
contrecarrant l’impact financier de l’effet volume.
L’effet volume découlant de l’arrivée à l’âge de la retraite d’effectifs de plus en plus
nombreux, devient considérable, l’écart entre le taux de progression du nombre de pensionnés
et celui du nombre de cotisants atteignant 9 % par an. Il se retrouve presque en totalité dans
l’écart entre le taux progression du montant des pensions et celui des pensions qui atteint 8,0 %
par an.
Ce différentiel s’appliquant à un montant de pensions qui était déjà supérieur de plus de
2 Md F CFP à celui des cotisations en début de période, a exercé un impact financier très lourd :
le déficit technique qui était de 1 516 MF CFP en 1999 a atteint 3 301 MF CFP en 2002.
39
En application de la délibération n°089/CP du 7 mai 2002.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
59
EXERCICE
2000
2001
2002
Delta
%/an
Nombre de cotisants
6 182
6 208
6 240
58
0,5 %
Nombre de pensionnés
2 009
2 183
2 408
399
9,5 %
Effet volume négatif
(progression pensionnés > cotisants)
8,2 %
9,8 %
9,0 %
Cotisations
3 641
3 554
3 958
317
4,3 %
Pensions
5 759
6 448
7 259
1 500
12,3 %
Effet volume négatif + effet prix
(différence pensions – cotisations)
14,4 %
1,2 %*
8,0 %
Résultat technique
(cotisations – pensions)
-2 118
-2 894
-3 301
En cumul sur la période
-2 118
-5 012
-8 313
Total recettes (hors produits financiers)
3 641
3 554
3 958
317
4,3 %
Total dépenses
5 825
6 514
7 325
1 500
12,1 %
Résultat courant
-2 184
-2 960
-3 367
En cumul sur la période
-2184
-5 144
-8 511
Revenus de placement
510
-1 247
-2 131
en cumul sur la période
510
-737
-2 868
Fonds de roulement au début de l'exercice
34 023
32 349
28 142
-11 379
-12,7 %
A la fin de l'exercice
32 349
28 142
22 644
Variation du fond de roulement
-1 674
-4 207
-5 498
en cumul sur la période
-1 674
-5 881
-11 379
Trésorerie
nd
Rapport démographique
3,08
2,84
2,59
-0,49
-8,3 %
Source : CTC sur la base des données CLR.
o
Les mesures prises en 2002 et en 2003
Le processus d’élaboration des mesures
Ayant fait le choix d’externaliser l’expertise financière du régime à un prestataire,
l’OTRAF confia fin 2000 à la branche « retraites » de la Caisse des dépôts et consignations en
lien avec la société Modac, la réalisation d’une étude prospective à moyen et long termes. Cette
étude a été rendue en avril 2001 sous la forme d’un audit d’actuaire.
L’actuaire livra ses prévisions à l’OTRAF en avril 2001 sous la forme d’un bref rapport
de 6 pages, dénommé : « Modélisation du régime de retraite des fonctionnaires titulaires du
territoire et des communes – Rapport actuariel sur l’équilibre prospectif du régime
(9 avril 2001) ». Le rapport indiquait sans appel, que les « résultats des projections montrent
que le régime est fortement déséquilibré et nécessite des réformes vigoureuses portant sur son
financement, et/ou sur le niveau de ses prestations ».
Les projets de mesures furent ensuite discutés au conseil d’administration qui délibéra
sur chacun avant leur transmission au gouvernement. Ils aboutirent à l’issue de ce processus
aux délibérations votées en 2002 et en 2003, récapitulées dans le tableau ci-après.
NOUVELLE-CALEDONIE (RELATIONS AVEC LA CLR)
Source : CTC
Les mesures d’effet prix
La principale mesure ayant eu un effet direct sur l’équilibre financier fut d’augmenter
la base de calcul des cotisations en intégrant l’indexation. Ceci représentait une augmentation
de 73 % des cotisations. En maintenant l’ancienne assiette, cela équivalait à augmenter de 16 %
à 27,7 % le taux employeur et de 7,4 % à 12,8 % le taux employé. La mesure entra
progressivement en vigueur de 2003 à 2006.
L’autre mesure fut l’abaissement du coefficient d’indexation des pensions qui était
historiquement de 1,75 et qui fut aligné à 1,73 (celui des salaires) soit une diminution de 1,1 %
de toutes les pensions.
Les mesures d’effet volume portant sur le nombre de pensionnés
Quatre mesures ont été prises tendant à aplatir la courbe de progression du nombre de
pensionnés :
-
la majoration d’ancienneté, qui était de un an pour trois ans de services effectifs a
été réduite à un an pour dix ans de services effectifs portant la « durée de
cotisations » de 30 ans à 37,5 ans;
-
la réduction d’âge qui était d’une année pour trois années de service a été réduite à
une année pour sept années de service ;
-
pour éviter des départs précoces à la retraite, un abattement temporaire sur la
pension fut instauré pendant la période se situant entre l’âge de départ à la retraite
et les 60 ans de l’agent ;
-
la période d’activité maximale des agents fut allongée par le report de 60 à
65 ans de la limite d’âge au sein de la fonction publique.
Les mesures d’effet volume portant sur le nombre de pensionnés
La dernière mesure visant un effet volume consistait dans un plan de résorption de
l’emploi précaire prévoyant des mesures d’intégration des contractuels au sein de la fonction
publique (délibération n° 380 du 11 juin 2003 portant mesures exceptionnelles d'intégration
dans la fonction publique de la Nouvelle-Calédonie).
L’effet recherché au travers de cette mesure était de rééquilibrer l’effet volume en
titularisant les agents contractuels, alimentant ainsi une augmentation des effectifs cotisants. En
effet, pour les administrateurs tenants de cette solution, le rééquilibrage financier du régime
passait et passe toujours aujourd’hui par une modification volontariste du rapport
démographique via les mesures d’emploi.
Textes
Mesures
Délibération n°089/CP du 7/05/2002
Délibération n°378/CP du 11/06/2003
Indexation de l’assiette des cotisations (entre le 1
er
mai 2002 et le 1
er
mai 2006).
La fin de la période de montée en charge est ramenée au 1
er
janvier 2005.
Délibération n° 378 du 11/06/2003
La réduction d’âge (par rapport à l’âge de 60 ans pour bénéficier d’une pension) passe
d’une année pour trois années d’activité à 1 année pour sept années d’activité. Elle est
d’une année pour 5 ans d’activités pour les métiers dont la pénibilité est reconnue. La
réduction d’un an par enfant élevé est maintenue pour les enfants nés avant le
1
er
janvier 2004.
La majoration de services effectifs passe de 1 année pour 3 années de service à
1 année pour 10 années de service.
Un abattement provisoire pour départ à la retraite avant l’âge légal est mis en place.
Réduction de l’indexation des pensions (de 1,75 % à 1,73 %).
Délibération n° 379 du 11/06/ 2003
Report à 65 ans de la limite d’âge pour être en activité et faire valoir ses droit à
pension.
Délibération n°380 du 11/06/2003
Mesure exceptionnelle d’intégration dans la fonction publique de la Nouvelle-Calédonie
sur une période de 10 ans (recrutement sur titre et par voie de liste d’aptitude).
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
61
La période 2000-2002 est la première au cours de laquelle intervient une mesure
d’emploi de ce type visant à redresser l’effet volume par le recrutement de fonctionnaires.
Absence de vote d’un calendrier prévisionnel de l’équilibre du régime
Lorsque les trois délibérations relatives au régime furent votées par le congrès le
11 juin 2003, la presse titra : « Le congrès sauve la retraite des fonctionnaires ».
Evoquer le sauvetage du régime n’était cependant pas justifié même à titre prévisionnel,
ou relevait du pari, car aucune prévision n’avait été réalisée. Si chaque mesure fut présentée au
vote avec un chiffrage de son impact attendu, aucun calendrier de résultats prévisionnels à
moyen terme synthétisant ces impacts à l’échelle de la situation financière du régime ne fut
élaboré. Il aurait fallu intégrer l’ensemble des mesures dans une prospective budgétaire et
évaluer ensuite l’atteinte de ces objectifs.
Au surplus, aucune procédure ni outil ne furent mis en place pour enregistrer et analyser
l’évolution des recettes et des dépenses du régime. Les comptes annuels, qui sont produits
plusieurs mois après la fin de l’exercice, sont restés l’unique document disponible dans ce
domaine. Ainsi, l’effet en année pleine des mesures prises en 2003 ne fut évaluable qu’entre
avril et juin 2005 au moment de la production des comptes de la gestion 2004, révélant un
déficit technique toujours considérable : 2 335 MF CFP.
L’évolution financière de 2003 jusqu’en 2005
o
La deuxième crise financière du régime
La période 2003-2005 (tableau n°10) permet d’évaluer les effets de la réforme de 2003.
Elle est fermée par l’année 2005 dans la mesure où la réforme de 2006 a modifié les données
de l’équilibre. Regrouper les années 2003-2005 aux exercices suivants ne permettrait pas de
dégager des enseignements pertinents.
Entre 2003 et 2005, le nombre de pensionnés est passé de 2 631 à 2 947 le montant des
pensions progressant de 8 025 MF CFP à 9 559 MF CFP. Le déficit technique a atteint en cumul
pour ces trois années 8 812 MF CFP. A ce déficit, se sont ajoutées les dépenses de
fonctionnement de l’établissement portant le déficit courant cumulé pour la période à
9 010 MF CFP.
Grâce aux produits financiers cependant, (1 892 MF CFP de gains cumulés entre 2003
et 2005 contre 2 969 MF CFP de pertes cumulées entre 2000 et 2002) l’établissement a réduit
ses pertes. Le fonds de roulement n’a ainsi diminué que de 7 118 MF CFP en 3 ans, portant la
diminution depuis le plus haut des réserves début 2000 à 18 497 MF CFP.
o
L’analyse technique de l’évolution du régime de 2003 à 2005
Une inversion ponctuelle de l’effet volume
Du point de vue de l’analyse technique, la période 2003-2005 bénéficie d’une inversion
de l’effet volume. Le taux d’augmentation du nombre de cotisants est en effet plus rapide que
celui des retraités (différentiel annuel de +1,9 % par an) alors qu’il était moins rapide au cours
de la période précédente (différentiel annuel de -9,0 % par an). Ce résultat provient du plan de
résorption de l’emploi précaire.
NOUVELLE-CALEDONIE (RELATIONS AVEC LA CLR)
Cette seule mesure n’a cependant pas permis de réduire le déficit courant. Il aurait fallu
pour cela que le taux d’augmentation du nombre de cotisants soit de 6,4 % plus élevé soit une
progression moyenne des effectifs cotisants de 12,2 % par an.
En terme de croissance du nombre de fonctionnaires, le « prix à payer » pour inverser
l’effet volume a été élevé, avec une progression des effectifs de 7,7 % par an en moyenne.
L’analyse des causes de cette inversion montre en effet que l’augmentation des effectifs a été
l’élément prépondérant (7,7 % par an contre 0,5 % au cours de la période précédente) suivie
par la diminution du rythme d’augmentation du nombre de retraités qui est de 5,6 % par an en
moyenne contre 9,5 % au cours de la période précédente
40
.
EXERCICE
2003
2004
2005
Delta
%/an
Nombre de cotisants
6 309
6 918
7 322
1 013
7,7 %
Nombre de pensionnés
2 631
2 806
2 947
316
5,8 %
Effet volume négatif
(progression pensionnés > cotisants)
-3,0 %
-0,8 %
-1,9 %
Cotisations
4 644
5 644
7 224
2 580
24,7 %
Pensions
8 025
8 740
9 559
1 534
9,1 %
Effet volume négatif + effet prix
(différence pensions – cotisations)
-12,6 %
-18,6 %
-15,6 %
Résultat technique
(cotisations – pensions)
-3 381
-3 096
-2 335
En cumul sur la période
-3 381
-6 477
-8 812
Total recettes (hors produits financiers)
4 644
5 644
7 224
2 580
24,7 %
Total dépenses
8 091
8 806
9 625
1 534
9,1 %
Résultat courant
-3 447
-3 162
-2 401
En cumul sur la période
-3 447
-6 609
-9 010
Revenus de placement
1 260
145
487
en cumul sur la période
1 260
1 405
1 892
Fonds de roulement au début de l'exercice
22 644
20 457
17 440
-7 118
-
11,8 %
A la fin de l'exercice
20 457
17 440
15 526
Variation du fond de roulement
-2 187
-3 017
-1 914
en cumul sur la période
-2 187
-5 204
-7 118
Trésorerie
Rapport démographique
2,40
2,47
2,48
0,09
1,8 %
Source : CTC sur la base des données CLR.
Cela montre la relative inefficacité des augmentations d’effectifs comme levier de
rééquilibrage financier. Les mesures d’emploi n’impactent l’effet volume que ponctuellement,
sans pouvoir par construction affaiblir durablement une tendance structurelle découlant de la
démographie des effectifs faisant valoir leur droit à la retraite.
Sans préjudice des considérations de gestion et de droit qui seules peuvent prévaloir en
matière de recrutements, la chambre observe ainsi, qu’à l’image des mesures d’effet prix qui
gonflent les recettes au cours d’une année mais dont l’impact disparaît mécaniquement au cours
des exercices suivants si l’effet volume structurel continue à jouer, l’augmentation des recettes
permises par les recrutements améliore le résultat financier l’année de leur mise en œuvre puis
est érodé et disparait au cours des exercices suivants si l’impact négatif de l’effet volume
structurel se poursuit.
40
Effet de l’abattement pour départ précoce à la retraite et de l’augmentation de 60 ans à 65 ans de la limite d’âge dans la fonction publique.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
63
En outre, elle observe que ces recrutements augmentent pour un temps les cotisations
versées mais alimentent in fine l’augmentation du nombre de retraités. Il s’agit donc d’une
solution potentiellement coûteuse à terme s’il s’avère que le régime n’est pas rééquilibré à long
terme. Le déficit en valeur absolue étant proportionnel au nombre d’agents affiliés, un plus
grand nombre d’agents amènera un niveau de déficit supérieur à long terme et plus coûteux à
financer.
Prises isolément, les titularisations de contractuels et l’augmentation des effectifs, sans
préjudice comme indiqué ci-avant des autres motifs pouvant les justifier, ne sauraient être des
leviers de rééquilibrage du régime. Comme les mesures d’effet prix, elles ne peuvent être
envisagées que parallèlement à d’autres mesures ayant pour effet propre le rééquilibrage à long
terme du régime.
L’amélioration structurelle du régime
S’agissant des mesures structurelles (suppression des bonifications) visant à augmenter
la durée d’activité et donc la durée de cotisations des nouveaux retraités, elles ont eu pour effet
d’augmenter de 30 à 37,5 ans la durée théorique de services pour bénéficier d’une retraite à
taux plein alors que la durée moyenne de service au départ à la retraite était inférieure à 30 ans.
Cependant, les avantages supprimés restant acquis pour les services effectués avant cette
date et ne s’appliquant qu’aux services réalisés à compter de celle-ci, la mesure n’a que
faiblement impacté la durée de service requise pour les agents proches de la retraite.
Compte tenu de cette modalité d’entrée en vigueur qui correspond au principe du
maintien des avantages acquis, l’impact de cette réforme sera étalé sur 30 ans, période à l’issue
de laquelle elle produira pleinement ses effets. Ce sera à partir de 2033.
Des effets prix ayant exercé un impact important
L’intégration progressive de l’indexation dans l’assiette des cotisations a réparti l’effet
prix de cette mesure sur les trois exercices (2003-2005) avec un impact positif important sur
l’équilibre financier du régime.
Cet impact s’est ajouté à l’effet des recrutements ce qui s’observe en comparant l’effet
volume qui est inversé en faveur des cotisants à hauteur de 3 % en 2004 et de 0,8 % en 2005 et
le différentiel cotisations/pensions qui est de 12,6 % en 2004 et de 18,6 % en 2005, très
supérieur à la progression qui aurait résulté du seul effet volume. En valeur absolue, les
cotisations ont augmenté de 1 000 MF CFP en 2004 (contre 715 MF CFP pour les pensions) et
de 1 580 MF CFP en 2005 (contre 819 MF CFP pour les pensions).
Les
mesures
ont
ainsi
réduit
le
déficit
technique
annuel,
passé
de
3 367 MF CFP l’année précédant la réforme à 2 335 MF CFP en 2005.
NOUVELLE-CALEDONIE (RELATIONS AVEC LA CLR)
o
Les mesures préparées durant la période et prises en 2006
Le processus d’élaboration des mesures
Malgré ses effets incontestables, la réforme de 2003 n’a pas permis de ramener le régime
à l’équilibre. Ceci a été vite compris par la direction de l’établissement qui a lancé un groupe
de travail dès 2004 pour préparer une nouvelle réforme. Face à la poursuite de la dégradation
de la situation financière constatée dès 2003, une nouvelle mission d’expertise financière a été
lancée dans le cadre de ce groupe de travail mis en place par l’établissement et le gouvernement.
L’établissement s’est adressé à nouveau à la société Modac pour la réalisation d’une
« pesée actuarielle ». Le directeur de l’établissement en fonctions à cette époque a indiqué que
l’actuaire avait transmis ses études entre septembre et novembre 2005. Ces études n’ont pas été
retrouvées.
Les projets de mesure furent ensuite discutés au conseil d’administration de
l’établissement puis présentés au vote du congrès. Ils aboutirent à l’issue de ce cheminement à
la délibération n°169 du 26 mars 2006, dont les mesures financières
41
sont récapitulées dans le
tableau ci-après. Ces mesures ne furent pas adoptées à l’unanimité par le conseil
d’administration, certains administrateurs critiquant les hypothèses retenues pour la pesée
actuarielle et, de ce fait, ayant une opinion divergente quant à la nécessité de mesures
supplémentaires
42
.
Source : CTC
Les mesures d’effet prix
Les cotisations ont été augmentées via l’augmentation des taux employeur et employé :
-
augmentation du taux de la retenue sur salaire de 7,4 % à 9,5 % (de 2006 à 2010) ;
-
augmentation du taux de la contribution de l’employeur de 16
% à 20,5 %
(de 2006 à 2010).
Les pensions ont été réduites par la minoration de 5 % du montant des pensions versées
(montée en charge de 2006 à 2010).
Cette mesure a commencé à être appliquée à toutes les pensions mais a dû être rapportée
partiellement suite à un contentieux porté par une association de retraités. En application du
jugement rendu par la Cour d’appel administrative de Paris, la réforme a été considérée comme
applicable uniquement aux retraites liquidées après sa date d’entrée en vigueur.
41
Les dispositions touchant à l’administration du régime ne sont pas mentionnées.
42
Voir le procès-verbal du conseil d’administration du 21 février 2006.
Textes
Mesures
Délibération n°169 du
26/03/2006
La réduction d’âge passe progressivement d’une année pour sept années d’activité à une année pour
dix entre le 1
er
juillet 2003 et le 1er juillet 2016.
Possibilité de racheter entre 1 année et 3 années d’études supérieures.
Augmentation progressive du taux de la contribution employeur de 16 % à 20,5 % entre le 1
er
avril 2006
et le 1
er
avril 2010.
Augmentation progressive du taux de la retenue pour pension de 7,4 % à 9,50 % entre le 1
er
avril 2006
et le 1
er
avril 2010.
Durcissement de l’abattement pour départ précoce la retraite qui passe d’une fourchette de 2 % - 6 %
(à compte du 1
er
juillet 2003) à une fourchette de 1,5 % - 20 % (à compter du 1
er
janvier 2011).
Instauration progressive entre le 1
er
avril 2006 et le 1
er
avril 2010 d’une minoration de 5 % sur les
pensions liquidées à compter du 1
er
avril 2006.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
65
Il découlait du jugement que l’application rétroactive de la mesure relevant du domaine
de la loi, le véhicule juridique pour la mettre en application devait être une loi du pays. Ceci
bloqua la réforme car elle n’entrait pas dans
le domaine de la loi du pays défini par
l’article 99 de la loi organique du 19 mars 1999. Il fallait donc une réforme préalable de la loi
organique avant de pouvoir étendre la réforme à tous les retraités. Ces difficultés entraînèrent
le report à 2014 du vote de la loi du pays étendant la minoration de 5 % à toutes les pensions.
Huit années ont été perdues en définitive soit un montant total de minorations d’environ
4 Md F CFP.
En outre, l’établissement, qui avait appliqué immédiatement la délibération objet du
contentieux, dut rembourser les retraités concernés ce qui a impacté négativement sa trésorerie
en 2006/2007.
Les mesures d’effet volume
Le ratio de diminution de l’âge requis pour faire valoir ses droits à la retraite a été porté
de 1 an de gain pour 7 années de services (âge réduit de 60 ans à 55 ans), à 1 an de gain pour
10 années de services effectifs (âge réduit de 60 ans à 57,5 ans). Cette mesure était marginale,
la durée de service ayant déjà été portée de 30 ans à 37,5 ans en 2003.
Les taux d’abattement temporaire sur la pension instaurés pendant la période se situant
entre l’âge de départ à la retraite et les 60 ans de l’agent furent augmentés.
A contrario, afin de ne pas pénaliser les agents ayant retardé leur entrée dans la fonction
publique pour réaliser leurs études, il leur a été ouvert le droit de racheter en tant qu’années
cotisées d’une à trois années d’études supérieures. Ceci, faisant abstraction des considérations
d’équité justifiant la mesure, n’a pu avoir qu’un effet négatif sur l’effet volume en
raccourcissant, pour les agents concernés, la durée de cotisations nécessaire pour faire valoir
leur droit à la retraite.
Le plan de résorption de l’emploi précaire de 2003 fut poursuivi.
La réforme de 2006 se caractérisait au final par la faiblesse de ses ambitions s’agissant
des mesures pouvant enrayer l’effet volume.
Absence de vote d’un calendrier prévisionnel de l’équilibre du régime
Comme pour la précédente réforme, aucune planification budgétaire à moyen ou long
termes ne fut élaborée par le groupe de travail et l’établissement ou par le gouvernement qui
avait présenté les mesures et aucun système de suivi rapproché ne fut prévu.
L’évolution financière de 2006 jusqu’en 2013
o
Le rééquilibrage fugace du régime
L’unité de la période 2006-2013 (tableau n°12) tient au fait qu’elle permet d’une part
de juger des effets de la réforme de 2006 et d’autre part qu’elle est fermée par l’année 2014, au
cours de laquelle la troisième réforme du régime modifie les données de son équilibre financier.
La durée de la période permet également d’observer sur plusieurs années l’évolution des
effectifs cotisants et des retraités, c’est-à-dire le comportement démographique du régime sur
le moyen terme.
NOUVELLE-CALEDONIE (RELATIONS AVEC LA CLR)
Entre 2006 et 2013, le nombre de pensionnés est passé de 3 076 à 4 210, le montant des
pensions progressant de 9 991 MF CFP à 14 740 MF CFP. Le déficit technique a atteint en
cumul 4 200 MF CFP. A ce déficit, se sont ajoutées les dépenses de fonctionnement de
l’établissement portant le déficit courant cumulé pour la période 2007-2014 à 5 214 MF CFP.
Le cumul des produits de placements ayant atteint 2 872 MF CFP, l’établissement a
cependant réduit ses pertes globales. L’évolution du fonds de roulement (égal à la somme du
résultat courant et du résultat financier nette des créances et des dettes) a enregistré une nouvelle
diminution de 2 363 MF CFP en 8 ans, portant ainsi à 20 860 MF CFP sa diminution depuis le
plus haut de l’exercice 1999. A la fin de la période le fonds de roulement s’élevait à
13 163 MF CFP et la trésorerie a 10 410 MF CFP.
Le profil de la période comprend une première sous-période de 2006 à 2010 durant
laquelle l’évolution cumulée du fonds de roulement a dégagé un solde de 310 MF CFP. Le
résultat provient largement des revenus financiers (2 421 MF CFP) sans lesquels le fonds de
roulement se serait dégradé de plus de 2 Md F CFP. La trajectoire de cette période est également
bien orientée car elle est haussière et culmine en 2010 avec l’obtention d’un résultat courant
positif de 84 MF CFP contre -959 MF CFP en 2006.
La sous-période 2011-2013 est orientée négativement avec un fond de roulement qui
diminue de 2 673 MF CFP (contre + 310 MF CFP entre 2006 et 2010) sous l’effet de la baisse
du résultat technique et de la forte diminution des produits financiers. Le résultat courant passe
de -215 MF CFP en 2011 à – 1 641 MF CFP en 2014.
o
L’analyse technique de l’évolution du régime de 2006 à 2013
Persistance d’un effet volume négatif
En l’absence d’autres mesures pesant sur l’effet volume (cf. analyse de la réforme de
2006), l’entrée en vigueur progressive - étalée sur environ trente années soit jusqu’en 2035 -
des bonifications de services décidées en 2003, n’a pas été suffisante pour contrecarrer l’effet
volume négatif résultant du vieillissement de générations de plus en plus en plus nombreuses
d’effectifs et de l’allongement progressif de l’espérance de vie, deux phénomènes concourant
à l’augmentation du nombre de retraités.
En moyenne sur la période, l’effet volume est de 2 % par an ce qui signifie que toutes
choses égales par ailleurs, par transmission aux cotisations et aux pensions, le déficit aurait
augmenté chaque année d’un montant égal à 2 % du total des pensions versées l’année
précédente.
Cette tendance de 2 % résulte de la différence entre une progression de long terme de
4,6 % du nombre de pensionnés et une progression des effectifs cotisants de 2,5 % par an. Ces
chiffres montraient qu’en cas de ralentissement du rythme de croissance des effectifs lequel
s’était situé à un niveau soutenu (2,5 % par an), le régime s’exposait à une augmentation très
rapide de son déficit. A cet égard, maintenir un rythme de croissance des effectifs de 2,5 % par
an était une cible élevée qui ne fut pas atteinte entre 2014 et 2019.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
67
EXERCICE
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Delta
%/an
Nombre de cotisants
7 680
8 015
8 211
8 575
8 809
8 824
9 062
9 156
1 476
2,5 %
Nombre de pensionnés
3 076
3 215
3 372
3 557
3 700
3 893
4 084
4 210
1 134
4,6 %
Effet volume négatif
(progression pensionnés > cotisants)
0,2 %
2,4 %
1,1 %
1,3 %
5,0 %
2,2 %
2,0 %
2,0 %
2011-2013
8 824
9 062
9 156
332
1,9 %
2011-2013
3 893
4 084
4 210
317
4,0 %
2,2 %
2,0 %
2,1 %
Cotisations
9 098
10 313
10 634
12 115
12 842
13 127
12 871
13 211
4 113
5,5 %
Pensions
9 991
10 433
10 939
12 416
12 628
13 226
14 038
14 740
4 749
5,7 %
Effet volume négatif + effet prix
(différence pensions – cotisations)
-
8,9 %
1,7 %
-
0,4 %
-
4,3 %
2,5 %
8,1 %
2,4 %
0,2 %
2011-2013
13 127
12 871
13 211
84
0,3 %
2011-2013
13 226
14 038
14 740
1 514
5,6 %
8,1 %
2,4 %
5,2 %
Résultat technique
(cotisations – pensions)
-893
-120
-305
-301
214
-99
-1 167
-1 529
En cumul sur la période
-893
-1 013
-1 318
-1 619
-1 405
-1 504
-2 671
-4 200
2011-2013
-99
-1 266
-2 795
Total recettes
(hors produits financiers)
9 098
10 319
10 636
12 126
12 849
13 131
12 881
13 225
4 127
5,5 %
Total dépenses
10 057
10 709
11 058
12 525
12 767
13 346
14 151
14 866
4 809
5,7 %
Résultat courant
-959
-390
-422
-399
82
-215
-1 270
-1 641
En cumul sur la période
-959
-1 349
-1 771
-2 170
-2 088
-2 303
-3 573
-5 214
2011-2013
-215
-1 485
-3 126
Revenus de placement
1 039
0
628
628
126
179
188
84
en cumul sur la période
1 039
1 039
1 667
2 295
2 421
2 600
2 788
2 872
2011-2013
179
367
451
Fonds de roulement au début de
l'exercice
15 526
15 606
15 211
15 415
15 632
15 836
15 800
14 720
-2 363
-2,0 %
A la fin de l'exercice
15 606
15 211
15 415
15 632
15 836
15 800
14 720
13 163
Variation du fond de roulement
80
-395
204
217
204
-36
-1 080
-1 557
en cumul sur la période
80
-315
-111
106
310
274
-806
-2 363
2011-2013
-36
-1 116
-2 673
Trésorerie
nd
12 118
11 093
10 410
-1 708
-7,3 %
Variation de la trésorerie
-71
-1 025
-683
en cumul sur la période
-1 096
-1 708
Rapport démographique
2,49
2,49
2,44
2,41
2,38
2,27
2,22
2,17
-0,32
-1,9 %
2011-2013
2,27
2,22
2,17
-0,10
-2,2 %
Source : CTC sur la base des données fournies par la CLR et des comptes annuels à partir de 2011
(*) Le montant de la trésorerie est donné à partir de 2011 par les comptes de gestion de la CLR. Il comprend un placement de
2 Md F CFP souscrit en 2011 et débouclé en 2015.
Des effets prix ayant exercé un impact significatif jusqu’en 2010
L’impact de l’application progressive de 2006 à 2010 des mesures d’effet prix (taux de
cotisations et minoration de 5 % des pensions), principales décisions de la réforme de 2006, a
sensiblement contré l’effet volume au cours de ces exercices, expliquant la limitation du déficit
technique dont seule la première année affiche un déficit important (893 MF CFP), le résultat
remontant
progressivement jusqu’en 2010. En 2010, pour la première fois et unique fois depuis
1992, le régime a dégagé un excédent technique.
A partir de 2011 cependant, plus aucun effet prix ne s’exerçant, le résultat technique du
régime repasse en déficit puis s’effondre sous l’influence du seul effet volume au cours des
deux exercices suivants : le différentiel pensions/cotisations qui a été limité à 0,2 % en moyenne
sur la période, bondit à 5,2 % pour la sous-période 2011-2013.
NOUVELLE-CALEDONIE (RELATIONS AVEC LA CLR)
o
Les mesures préparées durant la période et prises en 2014
Le processus d’élaboration des mesures
Au mois de juillet 2008, la direction de l’établissement avait sollicité une nouvelle
« pesée actuarielle »
43
afin de mesurer à long terme l’effet des mesures prises sur l’équilibre du
régime.
Le résultat de l’audit de l’actuaire, qui prenait pour hypothèse une croissance des
effectifs de 2 % par an, fut que l’établissement allait subir un déficit permanent (dès 2008), que
son horizon de viabilité correspondant à la consommation de ses réserves était 2017 et qu’en
2020 le déficit cumulé serait de 12 176 MF CFP.
L’actuaire – le même prestataire qu’en 2001 - concluait son étude par une mise en
garde : « Les premières mesures prises en 2003 n’ont pas eu l’effet escompté en ce qui concerne
l’équilibre du régime à court et moyen terme. Des mesures supplémentaires doivent donc être
prises simultanément pour être efficaces ».
Le conseil d’administration discuta des hypothèses, des données utilisées et commanda
au même prestataire deux nouveaux audits intégrant des hypothèses différentes.
Une nouvelle projection fut établie par l’actuaire le 15 septembre 2008 en réponse à la
demande de l’établissement d’intégrer le recrutement de 200 fonctionnaires supplémentaires
par an. Le régime devenait alors excédentaire en 2009. Son horizon de viabilité était repoussé
à 2047 et en 2020 la situation financière passait alors d’un déficit cumulé de 12 176 MF CFP à
un excédent cumulé de 29 701 MF CFP.
Une troisième demande
44
fut alors transmise à l’actuaire portant sur quatre scénarios
alternatifs d’évolutions des effectifs cotisants allant de 1 % par an à 2,5 % par an et à une
hypothèse de 100 intégrations par an. L’horizon de viabilité se situait selon les hypothèses entre
2019 et 2024.
Le COP fut ensuite chargé de prendre le relais et la tutelle a également participé à la
réflexion. Deux études actuarielles ont été commandées au cabinet Winter, l’une par le
secrétaire général du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie le 26 mai 2010 dénommée
« Bilan actuariel sur l’équilibre du régime de retraite » fut rendue le 24 février 2011, l’autre par
le président du conseil d’administration de l’établissement le 21 juin 2010 dénommée
« CLR de Nouvelle-Calédonie, évaluation des pistes de réforme du régime de retraite » fut
rendue le 20 juillet 2012. Cette dernière concluait à la nécessité d’une réforme et chiffrait l’effet
d’un ensemble de mesures.
Celles-ci furent inscrites à l’ordre du jour de la séance du conseil d’administration du
13 mars 2013 et délibérées une par une, les votes étant parfois unanimes, parfois partagés. Elles
furent ensuite adoptées par le congrès sous la forme de deux lois du pays et d’une délibération
retracées dans le tableau n°13 ci-après.
43
« Rapport actuariel sur l’équilibre prospectif du régime au 31 décembre 2007 », 4 juillet 2008.
44
Procès verbal de la séance du conseil d’administration du 16 décembre 2008.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
69
Source : CTC
Les mesures d’effet prix
La minoration a été appliquée progressivement (entre le 1er mars 2014 et le
1er mars 2016) à l’ensemble des pensionnés. La minoration a été de 1,6 % pour les pensionnés
non minorés à compter du 1
er
mars 2014, de 3,3 % à compter du 1
er
mars 2015 et de 5 % comme
les autres pensionnés à compter du 1
er
mars 2016. 2017 a été la première année bénéficiant en
année pleine de la mesure.
Les cotisations ont été augmentées via le taux de la contribution de l’employeur passé
de 20,5 % à 22,5 % avec effet immédiat, 2015 étant le premier exercice à bénéficier en année
pleine de la hausse.
A titre marginal, le mécanisme de reprise de l’indemnité de résidence en cas de non-
respect de la condition de résidence a été mis en place (quelques MF CFP par an).
A l’inverse une surcote de 1 % à 5 % a été introduite pour les agents continuant à
travailler après 60 ans et totalisant 40 années de service avant cet âge.
De nombreuses mesures d’ordre financier ont été prises, notamment en matière de
recouvrement avec l’introduction de pénalités et de majorations de retard pouvant conduire à
des recettes supplémentaires, là encore à titre marginal.
Textes
Mesures
Loi du pays n°2014-5 du 12/02/2014
Suppression de la bonification d’âge à compter du 1er mars 2014
Possibilité de proposer la suppression de la bonification de service d’un an pour dix ans
(cependant, le conseil d’administration n’activera pas cette possibilité)
L’abattement transitoire sur les pensions devient définitif (viager) pour les pensions concédées
à partir du 1er mars 2014
Extension de la minoration de 5 % sur le montant des pensions versées aux pensions liquidées
avant le 1
er
avril 2006.
Instauration d’un mécanisme de reprise de l’indemnité de résidence en cas de non-respect de
la condition de résidence d’au moins six mois par an
Instauration d’une majoration de 1 % du montant de la pension par année de service effectué
au-delà de 60 ans pour l’agent qui justifie de 40 annuités avant l’âge de 60 ans révolus. Cette
surcote ne peut excéder 5 % (délibération n°116 du 18 février 2014).
Révision des règles de cumul de la pension et d’un revenu d’activité selon l’âge du pensionné
pour les départs à la retraite après le1er mars 2014
Ouverture du droit à pension de réversion à tous les anciens conjoints divorcés (au prorata des
durées de mariage), au partenaire du PACS survivant ou au concubin survivant pour les décès
de fonctionnaires intervenus à compter du 1er mars 2014
Le financement du régime en cas d’épuisement des ressources est étendu à tous les
employeurs publics au prorata de la masse salariale de ses agents affiliés
Instauration d’une pénalité en cas de retard de transmission d’état nominatif ou de déclaration
(employeur)
Instauration d’une majoration de retard en cas de retard de paiement des cotisations dues par
l’employeur
Mise en place d’une déclaration annuelle des cotisations à transmettre au plus tard le
31 janvier de l’année suivante sous peine d’une pénalité forfaitaire de 30 000 F CFP par mois
de retard exigible
Délibération n°116 du 18/02/2014
Augmentation du taux de la contribution de l’employeur de 20,5 % à 22,5 % à compter du
1
er
mars 2014
Obligation pour l’employeur d’adresser un état nominatif joint au versement mensuel, et une
déclaration nominative annuelle, sous peine de pénalités de retard
Minoration étendue à toutes les pensions versées de 2014 à 2016
Loi du pays n°2014-6 du 12/02/2014
Abandon du principe d’interpénétration des carrières à compter du 1er mars 2014 en vertu de
l’accord de coordination signé entre l’Etat, la CDC et la CLR. Jusque-là ce principe voulait que
le dernier régime d’affiliation pour un agent ayant exercé dans plusieurs fonctions publiques
ouvre les droits, liquide et verse la totalité de la pension de l’agent, sans aucune contrepartie
financière des autres régimes de retraites. Désormais, chaque régime verse la partie de pension
correspondant à la durée d’affiliation, selon ses propres règles de liquidation, l’ensemble de la
carrière de l’agent étant toutefois prise en compte pour déterminer l’ouverture des droits à
pensions (définition de la date départ en retraite)
NOUVELLE-CALEDONIE (RELATIONS AVEC LA CLR)
Les mesures d’effet volume
La principale mesure en volume fut la revalorisation des abattements pour départ
précoce à la retraite. Ces abattements incitent les agents à partir plus tard à la retraite et font
ainsi pression sur le nombre de nouveaux retraités. Il exerce de plus un effet prix positif en
réduisant le montant des pensions.
Avant la réforme, l’abattement sur la pension pour départ précoce à la retraite était
appliqué jusqu’au soixante ans du nouveau pensionné. Le barème prévoyait un abattement de
20 % pour les départs à 50 ans ; avec une réduction du taux de 2 % pour chaque année travaillée
supplémentaire : par exemple un taux d’abattement de 16 % pour un départ à 52 ans appliqué
jusqu’aux 60 ans du pensionné.
En premier lieu, l’abattement, qui était temporairement appliqué jusqu’aux
60 ans du retraité, a été rendu viager à compte du 1
er
mars 2014.
En second lieu, les taux d’abattement en vigueur n’ont pas été revus, mais trois rendez-
vous ont été pris pour leur révision éventuelle au cas où l’âge constaté de départ à la retraite
n’aurait pas atteint 58 ans au 31 décembre 2015, 59 ans au 31 décembre 2017 et 60 ans au
31 décembre 2019.
L’âge de départ à la retraite
45
ayant régressé à 57,3 ans au 31 décembre 2015, les taux
ont été examinés une première fois par l’arrêté n° 2016-859/GNC du 26 avril 2016. Les taux
existants s’appliquaient jusqu’à 50 ans. Ils n’ont pas été revus mais une nouvelle grille de taux
d’abattement plus élevés a été ajoutée jusqu’à 45 ans (taux d’abattement maximum de 30 %
pour un départ à la retraite à cet âge).
En 2018, l’âge de la retraite ayant cependant encore régressé à 55,8 ans en 2017, les
taux ont été rehaussés de 7
% aux âges indiqués plus haut par l’arrêté n° 2018-1591/GNC du
10 juillet 2018.
L’âge de départ à la retraite ne progressant toujours pas, la troisième révision des taux
est en cours. Le COP reformé a été chargé de ce dossier. L’instance a sollicité une étude
actuarielle
préalable
ayant
pour
objet
de
recommander
des
taux
assurant
la
« neutralité actuarielle » quel que soit l’âge de départ à la retraite, c’est-à-dire un poids financier
pour le régime équivalent à un départ à 60 ans. L’étude a été rendue le 31 mars 2020. Elle
recommande d’augmenter les taux de 3 % supplémentaires, soit 40 % pour un départ à 45 ans
et 30 % pour un départ à 50 ans. Ces taux ne font pas l’unanimité au sein du COP et étaient en
discussion à la date de dépôt du présent rapport.
La réduction d’âge à titre général
46
a été supprimée à compter du 1
er
mars 2014. Mais
cette mesure n’a pas d’incidence directe en l’absence de réduction de la bonification de services,
celle-ci restant fixée à une année pour dix ans de service.
Il fut cependant prévu par l’article 13 de la loi n° 2014-5 précité que le conseil
d’administration pourrait proposer soit une modification soit la suppression de cette
bonification de service à compter du 1
er
janvier si l’âge de la retraite n’avait pas atteint 58 ans
au 31 décembre 2015. Même si ce fut le cas, le conseil d’administration ne mit pas en exécution
cette disposition. La bonification de service est demeurée en vigueur.
45
Tel que défini par l’article R. 232-6 du code des pensions : cf. rapport d’activité 2018 de la CLR, page 26.
46
Ne sont conservées que des dispositions pour des cas spécifiques (art. Lp. 222-1).
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
71
La suppression de l’interpénétration des carrières
Jusque-là, la règle était
que pour un agent ayant exercé dans les fonctions publiques
métropolitaine et locale, le régime liquidait les droits en intégrant les périodes de service en
métropole, ceci sans contrepartie financière ; le régime de l’Etat assurant le même droit aux
agents de la fonction publique calédonienne prenant leur retraite en métropole.
Désormais, chaque régime verse la partie de pension correspondant à la durée
d’affiliation, selon ses propres règles de liquidation, l’ensemble de la carrière de l’agent étant
toutefois prise en compte pour déterminer l’ouverture des droits à pensions et la définition de
la date de départ en retraite.
Il y a parmi les affiliés, plus d’agents en fonction en Nouvelle-Calédonie ayant effectué
une partie de leur carrière en métropole que d’agents dans la situation inverse. La réforme a
donc eu un impact positif mais non mesuré.
L’adoption des mesures sans définition d’objectifs ni suivi de résultats
La réforme de 2014 comprend un ensemble complet de mesures d’effet prix (la
minoration et la hausse de la contribution employeur) et de mesures visant à aplatir la courbe
de l’effet volume avec un suivi de l’âge de départ à la retraite et des mesures correctives prévues
et échelonnées dans le temps.
Cependant, comme pour les précédentes réformes, les mesures ont été prises à
l’aveuglette sans que soit définie une prospective financière du régime. Les résultats du régime
ont été constatés chaque année sans que l’établissement puisse indiquer si ceux-ci étaient en
ligne avec une prévision ou non.
L’évolution financière de 2014 à 2019
o
Une situation apparemment stable, une orientation baissière
La période 2014-2019 est ouverte par l’année 2014 au cours de laquelle la réforme
modifie les conditions de l’équilibre du régime. Elle permet d’évaluer les effets de cette réforme
sur une période de 6 ans.
Entre 2014 et 2019, le nombre de pensionnés est passé de 4 341 à 5 184. Le montant des
pensions a poursuivi sa progression passant de 15 098 MF CFP à 17 856 MF CFP (+3,4 % par
an). Le déficit technique a atteint en cumul sur 6 ans 3 880 MF CFP. Durant la première phase
de la période entre 2014 et 2016, le déficit technique moyen annuel s’élève à 601 MF CFP.
Durant la seconde phase entre 2017 et 2019, le déficit technique moyen par exercice s’élève à
692 MF CFP.
La distinction des deux sous-périodes 2014-2016 et 2017-2019 provient du fait qu’en
2014, le régime bénéficie de l’augmentation de 20,5 % à 22,5 % du taux de la contribution
employeur et qu’entre 2014 et 2016 la minoration de 5 % pour toutes les pensions entre
progressivement en vigueur. Cette période bénéficie ainsi chaque année de mesures d’effet prix
conséquentes dont l’impact cesse de s’exercer à compter de 2017.
Au déficit technique, se sont ajoutées les dépenses de fonctionnement de l’établissement
et des dépenses d’ordre régularisant le fonds de roulement de l’établissement portant le déficit
courant cumulé pour la période à 5 488 MF CFP (4 473 MF CFP sans les dépenses d’ordre).
Les produit de placement sont tombés à zéro depuis 2016, leur cumul sur la période
atteignant 143 MF CFP. La disparition de cette ressource est symbolique des nouvelles
conditions de l’équilibre financier du régime.
NOUVELLE-CALEDONIE (RELATIONS AVEC LA CLR)
Le fonds de roulement a diminué de 5 341 MF CFP portant sa diminution depuis le plus
haut de 1999 à 26 201 MF CFP.
o
L’analyse technique de l’évolution du régime de 2014 à 2019
Le renforcement de l’effet volume négatif depuis 2017
Entre 2014 et 2019, l’effet volume a été de 1,5 % par an en moyenne soit un rythme
inférieur de 50 points par an à celui de la période précédente probablement sous l’effet des
hausses successives des taux d’abattement pour départ précoce à la retraite.
Toutefois, il est plus élevé en 2018 et 2019 avec une moyenne de 2,2 % par an.
EXERCICE
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Delta
%/an
Nombre de cotisants
9 300
9 548
9 700
9 940
10 219
10 333
1 033
2,1 %
Nombre de pensionnés
4 341
4 457
4 648
4 781
5 035
5 184
843
3,6 %
Effet volume négatif
(progression pensionnés > cotisants)
0,0 %
2,7 %
0,4 %
2,5 %
1,8 %
1,5 %
2017-2019
9 940
10 219
10 333
393
2,0 %
2017-2019
4 781
5 035
5 184
403
4,1 %
2,5 %
1,8 %
2,2 %
Cotisations
14 356
15 010
15 264
15 843
16 594
17 020
2 664
3,5 %
Pensions
15 098
15 423
15 914
16 512
17 164
17 856
2 758
3,4 %
Effet volume négatif + effet prix
(différence pensions – cotisations)
-2,4 %
1,5 %
0,0 %
-0,8 %
1,5 %
-
0,1 %
2017-2019
15 843
16 594
17 020
1 177
3,6 %
2017-2019
16 512
17 164
17 856
1 344
4,0 %
-0,8 %
1,5 %
0,3 %
Résultat technique
(cotisations – pensions)
-742
-413
-650
-669
-570
-836
En cumul sur la période
-742
-1 155
-1 805
-2 474
-3 044
-3 880
2017-2019
-669
-1 239
-2 075
Total recettes
(hors produits financiers)
14 408
15 033
15 332
15 902
16 636
17 036
2 628
3,4 %
Total dépenses
15 224
15 562
16 104
16 643
17 316
18 986
3 762
4,5 %
Résultat courant
-501
-501
-772
-741
-680
-1 950
En cumul sur la période
-501
-501
-1 273
-2 014
-2 694
-4 644
2017-2019
-741
-1 421
-3 371
Revenus de placement
115
28
0
0
0
0
en cumul sur la période
115
143
143
143
143
143
2017-2019
0
0
0
Fonds de roulement au début de
l'exercice
13 163
12 463
11 960
11 190
10 451
9 772
-5 341
-8,3 %
A la fin de l'exercice
12 463
11 960
11 190
10 451
9 772
7 822
Variation du fond de roulement
-700
-503
-770
-739
-679
-1 950
en cumul sur la période
-700
-1 203
-1 973
-2 712
-3 391
-5 341
2017-2019
-739
-1 418
-3 368
Trésorerie
9 272
9 443
8 799
8 234
7 504
6 732
-3 678
-6,2 %
en cumul sur la période
-1 138
-967
-1 611
-2 176
-2 906
-3 678
2017-2019
-565
-1 295
-2 067
Rapport démographique
2,14
2,14
2,09
2,08
2,03
1,99
-0,15
-1,8 %
2017-2019
2,08
2,03
1,99
-0,09
-2,1 %
Source : CTC sur la base des données fournies par la CLR et des comptes annuels.
Le montant du fonds de roulement et celui de la trésorerie figurant dans le tableau
ci-dessus intègrent 2 Md F CFP de bons du Trésor placés hors de l’établissement entre 2011 et
2015 mais n’ayant pas cessé de faire partie de son fonds de roulement et de sa trésorerie.
Le moteur de l’effet volume demeure la progression rapide du nombre de retraités
(3,6 % par an et 4,1 % par an pour 2017-2019) correspondant au développement de
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
73
l’administration calédonienne trente ans en arrière et se développant peut-être par
l’augmentation de l’espérance de vie, ce point demandant à être vérifié.
L’équilibre du régime apparaît donc comme à la fin de la période précédente, sous la
menace d’une réduction du rythme de progression de l’emploi public. En effet, la progression
de 2,1 % par an du nombre de cotisants a permis de réduire l’effet volume négatif de 3,6 % à
1,5 %. Une chute du taux de croissance des effectifs cotisants ferait immédiatement fortement
augmenter le déficit. Sans contrepartie de la croissance de l’emploi, l’augmentation de 4 % par
an du nombre de retraités représente une dépense supplémentaire de 700 MF CFP.
Un impact significatif des mesures d’effet prix
Les mesures d’effet prix ont été globalement efficaces puisqu’elles ont entièrement
neutralisé l’effet volume négatif de 1,5 % par an. Le différentiel pensions/cotisations a
progressé légèrement en sens inverse, de -0,1 % par an, indiquant que le montant total des
cotisations a progressé de 0,1 % par an plus vite que celui des pensions.
L’impact mesuré résulte de la combinaison de l’effet prix initial de la progression de
2 % du taux de la contribution employeur qui nourrit un effet prix massif en 2014/2015, associé
à l’application des tranches successives de taux de minoration à toutes les pensions entre 2014
et 2016.
Les abattements exercent un effet prix en diminuant à titre définitif les nouvelles
pensions des agents partant avant 60 ans soit environ la moitié des cas, soit environ 100
nouvelles pensions par an objet d’une minoration.
o
Des mesures prises entre 2016 et 2019 pouvant aggraver le déficit structurel
Outre les abattements déjà évoqués, d’autres mesures ont été prises entre 2016 et 2019.
Elles sont récapitulées dans le tableau n°15 ci-après.
Parmi celles-ci, figure le maintien de l’indemnité de résidence (désignant l’indexation
de la pension) aux retraités vivant à l’extérieur du territoire au prorata des annuités accomplies
après le 1
er
juillet 2005, date de l’intégration du salaire indexé dans l’assiette des cotisations.
En moyenne annuelle, le régime économise actuellement 400 MF CFP par la suppression de
l’indemnité de résidence aux pensionnés extérieurs. La mesure va donc progressivement faire
perdre cette somme au régime et accroître d’autant son déficit structurel. La chambre souligne
l’impact financier très défavorable de cette mesure.
Source : CTC
Textes
Mesures
Arrêté n°2016-859/GNC du
26/04/2016
Augmentation des taux de l’abattement viager pour départ précoce (avant 60 ans) à la retraite
à compter du 1er mai 2016.avec mesures transitoires pour ceux ouverts avant le
1
er
mars 2014.
Loi du pays n°2016-18 du
19/12/2016
Mesure dite de résorption de l’emploi précaire applicable sur 5 ans: intégration de contractuels
par voie d’évaluation professionnelle.
Arrêté n°2018-1591/GNC du
10/07/2018
Augmentation des taux d’abattement viager sur pensions versées avant 60 ans à compter du
1
er
octobre 2018.
Loi du pays n°2019-11 du
20/03/2019
Application de la condition de résidence stable et habituelle en NC exclusivement au prorata
des cotisations versées avant le 1
er
juillet 2005.
Suppression de l’obligation de se trouver en activité pour l’ouverture de ses droits à retraite.
Possibilité de reculer l’âge de la retraite à 67 ans sous condition d’aptitude et d’accord
préalable de l’employeur.
Suppression du droit à réversion pour conjoint survivant séparé ou divorcé du fonctionnaire
décédé (mesure pour l’avenir) alors qu’avant au prorata des années de mariage.
NOUVELLE-CALEDONIE (RELATIONS AVEC LA CLR)
o
Une trésorerie divisée par deux depuis 2011
Financièrement, la période 2011-2019 s’est traduite par une division par deux des
réserves de l’établissement. Elle est légèrement inférieure à deux si on considère uniquement
la trésorerie. Elle est supérieure à deux si on considère la trésorerie et les créances de
l’établissement, ces dernières représentant une trésorerie future. Cette trésorerie future a
diminué entraînant une chute plus rapide de la trésorerie globale.
En KF CFP au 31 décembre
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Delta
%/an
Trésorerie
12 118
11 093
10 410
9 271
9 443
8 799
8 234
7 504
6 732
-5 386
-7,1 %
Dont compte au Trésor
10 118
9 094
8 410
7 271
9 443
8 799
8 234
7 504
6 732
Dont titres placés
2 000
2 000
2 000
2 000
-
-
-
-
-
Créances nettes sur les tiers
1 680
1 626
2 753
3 191
2 517
2 391
2 216
2 267
1 090
-590
-5,3 %
Trésorerie et créances nettes
15 798
14 719
13 163
12 462
11 960
11 190
10 450
9 771
7 822
-7 976
-8,4 %
Source : CTC
Le montant du fonds de roulement et celui de la trésorerie figurant dans le tableau
ci-dessus intègrent 2 Md F CFP de bons du Trésor placés hors de l’établissement entre 2011 et
2015 mais n’ayant pas cessé de faire partie de son fonds de roulement et de sa trésorerie.
Les mesures prises en 2014 ont ralenti l’aggravation de la situation du régime sans la
stopper. La période 2014-2019 a en définitive plutôt contribué à masquer l’urgence du problème
en installant un déficit stable « à bas bruit » aboutissant néanmoins en cumul sur 6 ans à une
perte de trésorerie de 3 678 MF CFP.
Le niveau actuel de trésorerie ne permet plus à l’établissement de reproduire une telle
performance au cours des années à venir. Plus préoccupant, les perspectives indiquent que la
situation de l’établissement pourrait se dégrader encore plus vite
à brève échéance
(cf. ci-dessous).
2.2
Les enjeux, voies et moyens d’un redressement financier du régime
2.2.1
Le risque d’une cessation de paiement en 2022/2023
Les tendances pour la période
Le tableau n°17 ci-après présente une prospective du résultat technique en appliquant
au montant de cotisations et de pensions les taux de progression prévisionnels des effectifs
cotisants et des pensionnés. Il ne décompte aucun effet prix, aucune mesure n’étant prévue pour
cette période
47
, les taux de progression en volume des effectifs cotisants et de pensionnés se
transmettent donc intégralement aux montants de cotisations et de pensions.
Le premier scénario prend pour hypothèse un taux de croissance des effectifs de 2 %
par
an
comme
constaté
en
2017/19
et
un
taux
de
croissance
des
retraités
de 4,1 % par an comme constaté durant cette même période.
47
Il faudrait tenir compte pour être exact d’un effet prix favorable aux cotisations consistant dans le glissement vieillesse technicité (GVT) qui
évolue selon plusieurs facteurs mais sa valeur n’est pas connue pour la fonction publique de Nouvelle-Calédonie.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
75
EXERCICE
2020
2021
2022
2023
Delta
Moy.
Poursuite des tendances 2017-2019
Cotisants
10 540
10 750
10 965
11 185
852
2,0 %
Pensionnés
5 397
5 618
5 848
6 088
904
4,1 %
Cotisations
17 360
17 708
18 062
18 423
1 403
2,0 %
Pensions
18 588
19 350
20 144
20 969
3 113
4,1 %
Résultat technique (cotisations – pensions)
-1 228
-1 643
-2 082
-2 546
Dépenses propres de l’établissement
-90
-90
-90
-90
En cumul sur la période
-1 318
-3 050
-5 222
-7 859
Trésorerie disponible
4 414
2 682
510
-2 127
Rapport démographique
1,95
1,91
1,88
1,84
Stabilité de l’emploi public
Cotisants
10 333
10 333
10 333
10 333
0
0,0 %
Pensionnés
5 397
5 618
5 848
6 088
904
4,1 %
Cotisations
17 360
17 708
18 062
18 423
1 403
2,0 %
Pensions
18 588
19 350
20 144
20 969
3 113
4,1 %
Résultat technique (cotisations – pensions)
-1 568
-2 330
-3 124
-3 949
Dépenses propres de l’établissement
-90
-90
-90
-90
En cumul sur la période
-1 658
-4 078
-7 292
-11 331
Trésorerie disponible
4 074
1 654
-1 560
-5 599
Rapport démographique
1,91
1,84
1,77
1,70
Stabilité de l’emploi public et hausse des départs à la retraite
Cotisants
10 333
10 333
10 333
10 333
0
0,0 %
Pensionnés
5 443
5 715
6 001
6 301
1 117
5,0 %
Cotisations
17 360
17 708
18 062
18 423
1 403
2,0 %
Pensions
18 588
19 350
20 144
20 969
3 113
4,1 %
Résultat technique (cotisations – pensions)
-1 729
-2 666
-3 651
-4 684
Dépenses propres de l’établissement
-90
-90
-90
-90
En cumul sur la période
-1 819
-4 575
-8 316
-13 090
Trésorerie disponible
3 913
1 157
-2 584
-7 358
Rapport démographique
1,90
1,81
1,72
1,64
Source : CTC sur la base des comptes annuels
Ce premier scénario est optimiste car il prend pour hypothèse la poursuite des
recrutements de fonctionnaires à un taux de 2 % par an. Or :
-
il est probable qu’en raison de la crise sanitaire dont l’impact s’ajoute à des
difficultés financières préexistantes, de nombreux employeurs réduisent leurs
recrutements. Le président du gouvernement a indiqué lors de l’instruction qu’il
souhaitait mettre en œuvre une politique d’économies et de limitations des
recrutements. La présidente de la province Sud a déclaré avoir pour objectif une
réduction de la masse salariale de 5 % par an. La période actuelle oriente les budgets
publics plus vers la distribution d’aides et de subventions ou autres crédits
d’intervention, que vers la création de nouveaux postes de fonctionnaires. Le
rythme de croissance des effectifs de fonctionnaires retenu dans ce scénario est nul
au cours de la période 2020-2023 ;
-
il est possible qu’un certain nombre d’actifs fassent valoir leur droit à la retraite
pour éviter de voir leur retraite liquidée sous un régime réformé. Dans ce dernier
scénario, le rythme de progression du nombre de retraités est de 5 % au lieu de
4,1 %.
Il découle du croisement de ces hypothèses trois scénarios combinant les paires de taux
de croissance suivantes pour les pensionnés et les cotisants : 2 %/4,1 %, 0 %/4,1 % et 0 %/5 %.
NOUVELLE-CALEDONIE (RELATIONS AVEC LA CLR)
Le risque de difficultés de trésorerie à compter de 2022 ou 2023
L’épuisement de la trésorerie correspond au mois au cours duquel l’établissement ne
peut financer en trésorerie l’intégralité des mandats. Une partie des mandats doivent alors être
suspendus faute de trésorerie pour le comptable. La CLR disposait fin 2019 d’une trésorerie de
6,7 Md F CFP. Son besoin minimum de trésorerie afin de parer aux éventuels à-coups peut être
estimé à environ 1 000 MF CFP. La trésorerie disponible pour financer d’éventuels déficits
ultérieurs s’élevait ainsi à environ 5,7 Md F CFP fin 2019.
Dans le premier scénario, la trésorerie disponible est épuisée en 2023, dans les deux
autres scénarios l’assèchement de la trésorerie se produit à la fin de l’exercice 2022 pour le
deuxième et au début de cet exercice pour le troisième.
Le rapport démographique qui mesure le nombre de cotisants pour le nombre de retraités
et qui est passé à 1,99 en 2019 passerait à 1,84 en 2023 dans le premier scénario, à 1,77 dans le
second et à 1,64 dans le troisième. Si certains estiment que le rapport se stabilisera à 1,8 à long
terme, il est à craindre que la période 2020-2023 soit une phase difficile pour les raisons
évoquées et que le rapport démographique se positionne en dessous de cette valeur avant de
remonter.
Le tableau de trésorerie transmis par le comptable public de l’établissement indique que
la trésorerie de l’exercice 2020 est d’environ 1,5 Md F CFP plus basse qu’en 2019 à la même
période, ce qui indiquerait que la CLR se situerait actuellement dans le premier scénario avec
une perte estimée en 2020 d’environ 1,5 Md F CFP.
Source : Trepunc
Au final, la période 2014-2019 a placé l’établissement dans une situation financière
délicate. Le risque de difficultés de trésorerie est tangible à un horizon très bref considérant le
temps de la prise de décision pour mettre en place des mesures correctives appropriées.
La CLR doit surveiller mensuellement l’évolution de sa trésorerie afin d’évaluer dans
quelle trajectoire elle se situe au regard des perspectives tracées par le présent rapport et mettre
en œuvre sans délai un plan de redressement approprié pour sécuriser l’établissement.
2.2.2
La nécessité d’un plan de redressement d’urgence
Les risques en cas de crise de trésorerie
Alors que les organismes publics en difficulté de trésorerie ont, en général, la possibilité
de différer certaines dépenses non essentielles pour assurer les dépenses les plus urgentes en
premier lieu desquelles la paye des agents, compte tenu de l’absence d’autres dépenses pouvant
être différées, les difficultés de l’établissement peuvent impacter rapidement le paiement des
pensions.
L’autre risque serait l’activation de l’article Lp. 140-2 fixant que : « En cas de déficit
constaté et d’épanouissement (sic) des réserves, les budgets des employeurs publics sont
astreints à une contribution supplémentaire et proportionnelle à la masse salariale des agents en
activités affiliés au présent régime constatée au compte administratif de l’année n-1 et
rémunérés sur leur budget à due concurrence de l’insuffisance. Le principe et le taux de cette
contribution sont fixés par voie de délibération sur proposition du conseil d’administration. ».
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
77
Une délibération devrait être prise par la Nouvelle-Calédonie sur proposition du conseil
d’administration répartissant l’effort budgétaire entre tous les employeurs.
Mettre en œuvre cette solution aboutirait à reporter le financement de l’impasse du
régime sur le seul budget des employeurs publics et au travers de leurs recettes principalement
sur la fiscalité.
La chambre observe les risques d’une absence d’anticipation des difficultés de trésorerie
pour les pensionnés et considère par ailleurs qu’un financement par les employeurs serait
contraire à la pratique habituelle d’un financement partagé du régime entre les employés, les
employeurs et les retraités. Elle préconise un plan de redressement dont le financement serait
partagé entre les parties prenantes à la gouvernance du régime selon des proportions à définir.
La définition du plan
L’établissement étant menacé d’une situation qui compromettrait la continuité de son
exploitation, la Nouvelle-Calédonie, sa tutelle, doit présenter à son conseil d’administration un
plan de redressement de l’ordre d’au moins 800 MF CFP par an. Ce plan devrait tenir compte
du besoin de trésorerie minimal de l’établissement et être actualisé par un suivi de l’évolution
effective du régime.
Les leviers financiers de ce plan qui relèvent de délibérations et non de lois du pays et
qui peuvent donc être mis en œuvre plus rapidement sont les taux de la retenue pour pension et
de la contribution employeur et le taux de la minoration des pensions. Il s’agit de mesures
d’effet prix dont l’impact est immédiat et peut être facilement calculé.
Compte tenu d’un montant de cotisations versées de 17 020 MF CFP et d’un taux global
de cotisations de 32
% (22,5 % pour le taux employeur et 9,5 % pour le taux employé), 1 % de
taux produit 570 MF CFP de recettes supplémentaires.
La minoration a permis d’économiser 850 MF CFP en 2018 et le taux de la minoration
est de 5 %, 1 % de minoration diminue donc de 170 MF CFP les dépenses.
Le montant de l’économie annuelle à réaliser dans le cadre du plan est à fixer en premier
lieu. En cas d’accélération de la dégradation du régime, le montant indicatif de
800 MF CFP indiqué plus haut pourrait ne pas être suffisant. Cela dépendra de l’évolution
effectivement observée du régime.
Le plan doit s’accompagner d’un suivi par des indicateurs infra-annuels : la trésorerie,
mais aussi le nombre de cotisants et le nombre de retraités. Leur détermination demande des
retraitements, notamment s’agissant des cotisants mais le suivi démographique du régime est
un enjeu d’information essentiel.
L’adoption du plan de redressement à court terme assoirait la capacité de gouvernance
du conseil d’administration et donnerait le temps de mener la réflexion et les expertises en vue
d’élaborer un plan de redressement durable.
La chambre préconise que la Nouvelle-Calédonie en lien avec l’établissement élabore
sans délai des propositions de redressement et qu’elle les soumette au conseil d’administration.
la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie d’élaborer
dès la réception du présent rapport des propositions de redressement budgétaire à court
terme et de les soumettre au conseil d’administration.
NOUVELLE-CALEDONIE (RELATIONS AVEC LA CLR)
2.2.3
La poursuite du rééquilibrage à long terme du régime
L’expertise de l’effet volume du régime
Le rapport démographique du régime est passé de 8,00 en 1986 à 1,99 en 2019. Ni son
point bas, ni son niveau de long terme ne sont déterminés.
L’établissement doit engager une réflexion sur le lissage de l’effet volume, sachant
qu’un pilotage centralisé des effectifs cotisants n’est pas envisageable car ils sont répartis entre
140 employeurs publics.
Comme indiqué en première partie, l’analyse de l’évolution des effectifs devrait être
menée par la cellule de contrôle de gestion de l’établissement et intégrer une approche
dynamique, interagissant par échange d’informations avec chaque employeur.
Globalement, la tendance découle du vieillissement de la pyramide des âges des
recrutements effectués il y a trente ans à un rythme soutenu, qui dynamise aujourd’hui les
départs à la retraite. A terme, la croissance du nombre de retraités va ralentir lorsque les
générations arrivant à l’âge de la retraite seront issues d’une période où les effectifs croissaient
moins rapidement. Il risque cependant de se passer plus de dix ans avant que cet infléchissement
se produise de lui-même.
L’établissement doit donc analyser avec soin les perspectives démographiques globales
de la fonction publique afin d’évaluer comme indiqué plus haut à quel niveau le rapport
démographique actifs/retraités va se stabiliser et comment utiliser les instruments de régulation.
A cet égard, les principaux leviers - hors la croissance des effectifs qui ne dépend pas
du régime – sont ceux permettant de retarder le départ à la retraite (allongement de la durée de
service ou modification de l’âge de départ à la retraite) et ceux neutralisant les départs précoces
à la retraite (abattements viagers actuariellement neutres)
48
.
La réflexion menée par l’établissement
La décision de réaliser un nouvel audit du régime en vue de sa réforme a été prise lors
de la réunion du conseil d’administration du 13 avril 2018. Lors des débats, la présidente du
conseil d’administration indiqua « une nouvelle étude actuarielle […] lancée au plus tard le
1
er
trimestre 2019 » en prévision de la réforme à venir en 2020.
La nécessité de procéder à une nouvelle étude actuarielle au regard de la clause de
revoyure sur les abattements et plus globalement de la situation du régime et du niveau du fonds
de roulement a été ensuite réaffirmée.
Cette approche consistant à passer par un actuaire et à faire valider les travaux
intermédiaires en reprenant si besoin certaines hypothèses comme cela a été le cas lors de la
préparation des précédentes réformes, s’inscrit dans un processus comprenant plusieurs étapes
et des délais relativement longs. Elle doit donc être menée parallèlement au plan de
redressement budgétaire visant à sécuriser l’établissement et ne pas être confondue avec
celui-ci.
48
En effet, toujours actuellement, pour de nombreux agents, la partie de carrière réalisée avant la date d’entrée en vigueur des mesures est
relativement importante générant des bonifications permettant un départ précoce à la retraite.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
79
Le processus fut d’abord activé par la direction de la CLR, ce qui donna lieu à des
remarques de certains administrateurs estimant que la direction avait outrepassé son rôle en
prenant contact avec des actuaires sans autorisation préalable du conseil et sur la base d’un
cahier des charges non validé par le COP. Le conseil d’administration reprit la procédure et la
délégua au COP lui confiant la définition d’un nouveau cahier des charges.
En mars 2020, après des consultations menées avec des prestataires en 2019 et le choix
de l’un d’entre eux, l’audit a été lancé par la CLR. Il consiste dans une étude complète de pesée
actuarielle devant aboutir à identifier des pistes de réforme permettant d’améliorer la situation
actuelle du régime. Les derniers audits dataient de 2011/2012 et avaient conduit à la réforme
réalisée en 2014.
Plusieurs réunions du COP ont été consacrées à l’établissement du cahier des charges
49
.
Les
cabinets
retenus
ont
été
contactés
et
entendus
par
visioconférence
le
4 février 2020. Ils ont adressé suite à cet échange de nouvelles propositions d’intervention qui
ont été examinées par le COP lors de sa réunion du 19 février 2020, laquelle a donné lieu à une
ultime modification des lots présentés dans le tableau ci-après.
Lots
Intitulé
Précisions
N°1
Mise à jour des abattements et bilan de la
réforme initiée en 2014
Une enquête sociale sur le ressenti des agents déjà partis à la retraite durant cette
période de réforme de 2014 visant à identifier les causes et effets de ces départs
doit être réalisée en marge des travaux actuariels
N°2
Disparition hypothétique d’un employeur public
La demande porte sur une estimation des conséquences financières de la
privation des cotisations futures des agents de l’OPT au regard des engagements
retraites contractés
N°3
Détermination de l’impact des recrutements des
contractuels en lieu et place des fonctionnaires
La demande porte sur une estimation du manque à gagner
N°5
Identification des mesures de redressement du
régime
La demande porte sur des propositions de scénario de redressement et analyses
comparatives
N°6
Acquisition d’un logiciel de calcul
N°7
Intervention sur site
Deux déplacements de l’actuaire en Nouvelle-Calédonie sont prévus
Source : CTC ; comptes rendus des réunions du COP
Le cahier des charges prévoyait initialement un lot n°4 portant sur la réalisation d’une
étude comparative entre le régime CLR et le régime CAFAT ainsi que des projections
tendancielles sur l’évolution de ces deux régimes à court, moyen et long termes. Ce lot a
finalement été sorti du cahier des charges
50
.
Le processus de sélection de l’actuaire a été conclu par le conseil d’administration du
6 mars 2020 qui a retenu le cabinet Fraeris. Selon le calendrier prévisionnel d’intervention,
l’étude devait être finalisée début juillet 2020.
Ce calendrier a été respecté. Une fois réunis les éléments de réflexion, les paramètres
de réforme seront à négocier. L’expérience montre que l’exercice peut prendre du temps.
49
Réunions du 13 novembre 2019 et du 6 janvier 2020.
50
Décision prise lors de la réunion du COP du 19 février 2020.
NOUVELLE-CALEDONIE (RELATIONS AVEC LA CLR)
Le contenu d’un plan de redressement à long terme
o
Définir des orientations stratégiques de long terme
La définition des orientations à long terme aurait vocation à être inscrite à l’ordre du
jour des travaux du COP au titre de ses missions statutaires. Le point 4° de l’article R. 122-1 du
code des pensions
confie ainsi au COP la mission de « mener une réflexion sur le financement
du régime de retraite susmentionné et suivre l'évolution de ce financement. ».
Cette réflexion devra aboutir à des axes d’évolution à long terme du régime, de nature
à en assurer la continuité.
Parmi ces axes de long terme, le lancement de la réforme en cours pourrait être
l’occasion d’une réflexion sur la structure d’ensemble du système de retraites du territoire,
notamment la question de la fusion des régimes qui est peut-être une solution à explorer compte
tenu de l’étroitesse de la base démographique de la CLR et dans une moindre mesure, du régime
de la CAFAT. S’il n’est pas question de faire évoluer celle-ci dans l’immédiat, mener une
réflexion suffisamment tôt permettrait, le cas échéant, d’anticiper des évolutions qui ne
pourraient être mises en œuvre que sur une longue période de temps.
o
Définir une trajectoire financière
La définition du plan devra comprendre une estimation de l’impact de chaque mesure et
en faire la synthèse dans une trajectoire financière, document reprenant l’ensemble des éléments
relatifs à l’évolution du régime, démographique et financière, sur le long terme.
La cellule de contrôle de gestion dont la chambre recommande la mise en place au sein
de l'établissement devrait avoir pour mission au travers des travaux à présenter et à faire valider
par le COP de suivre cette trajectoire après la réforme, de définir les indicateurs (point 1° de
l’article R. 122-1) qui seraient à valider par le COP, d’actualiser enfin cette trajectoire selon des
modalités à définir en lien avec l’actuaire.
C’est dans ce cadre que la Nouvelle-Calédonie devrait élaborer le plan de redressement
à long terme du régime.
La chambre souligne à nouveau que si la CLR devait se retrouver en état de
cessation des paiements, il incomberait à tous les employeurs publics de combler son
financement au prorata de leurs effectifs cotisants.
Si le plan de redressement budgétaire à
court terme doit être complété par un plan de redressement à long terme, l’élaboration de ce
dernier ne peut exclure la mise en œuvre des mesures de court terme.
la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie dans le
délai d’un an, de définir un dispositif continu d’expertise de long terme du régime et une
trajectoire financière.
NOUVELLE-CALEDONIE (RELATIONS AVEC LA CLR)
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REPONSE
Réponse de Monsieur Thierry Santa, président du gouvernement
de la Nouvelle-Calédonie
En application de l’article L 262-68 du code des juridictions financières,
cette réponse n’engage la responsabilité que de son signataire.
Chambre territoriale des comptes de la Nouvelle-Calédonie
13 Boulevard Vauban - BP 2392
98846 Nouméa Cedex
ctcnc@crtc.ccomptes.fr