500, avenue des États du Languedoc
◼
CS 70755
◼
34064 MONTPELLIER CEDEX 2
◼
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occitanie@crtc.ccomptes.fr
RAPPORT D
’
OBSERVATIONS DÉFINITIVES
COMMUNE ET CCAS
DE LA SALVETAT SAINT-GILLES
La conduite de l
’
action sociale
(Haute-Garonne)
Exercices 2014 et suivants
LA CONDUITE DE L’ACT
ION SOCIALE À LA SALVETAT SAINT-GILLES
RECOMMANDATION
Dans ces conditions, la chambre a formulé la recommandation suivante : « Dénoncer
immédiatement le contrat conclu entre le président du CCAS et la
compagnie d’assurance
».
Totalement mise en œuvre.
Les recommandations et rappels au respect des lois et règlements formulés ci-dessus ne
sont fondés que sur une partie des observations émises par la chambre. Les destinataires du présent
rapport sont donc invités à tenir compte des recommandations, mais aussi de l
’
ensemble des
observations détaillées par ailleurs dans le corps du rapport et dans sa synthèse.
Au stade du rapport d
’observations définitives, le degré de mise en œuvre de chaque
recommandation est coté en application du guide de la Cour des comptes d
’
octobre 2017 :
•
Non mise en œuvre
: pour les recommandations n
’ayant donné lieu à aucune mise en œuvre
;
pour les recommandations ayant donné lieu à une mise en œuvre très incomplète après plusieurs
suivis ; quand l
’
administration concernée s
’
en tient à prendre acte de la recommandation
formulée.
•
Mi
se en œuvre en cours
: pour les processus de réflexion ou les mises en œuvre engagées.
•
Mise en œuvre incomplète
: quand la mise en œuvre n’
a concerné qu
’
une seule partie de la
recommandation
; pour les recommandations pour lesquelles la mise en œuvre en co
urs n
’
a pas
abouti dans le temps à une mise en œuvre totale.
•
Totalement mise en œuvre
: pour les recommandations pour lesquelles la mise en œuvre en
cours a abouti à une mise en œuvre complète
; lorsque la mise en œuvre incomplète a abouti à
une mise en œu
vre totale.
•
Devenue sans objet : pour les recommandations devenues obsolètes ou pour lesquelles le suivi
s
’
avère inopérant.
•
Refus de mise en œuvre
: pour les recommandations pour lesquelles un refus délibéré de mise
en œuvre est exprimé
.
LA CONDUITE DE L’ACT
ION SOCIALE À LA SALVETAT SAINT-GILLES
INTRODUCTION
Aux termes de l
’
article L. 211-3 du code des juridictions financières, « par ses contrôles,
la chambre régionale des comptes contrôle les comptes et procède à un examen de la gestion. Elle
vérifie sur pièces et sur place la régularité des recettes et dépenses décrites dans les comptabilités
des organismes relevant de sa compétence. Elle s
’
assure de l
’
emploi régulier des crédits, fonds et
valeurs. L
’
examen de la gestion porte sur la régularité des actes de gestion, sur l
’
économie des
moyens mis en œuvre et
sur l
’
évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs fixés par
l
’
assemblée délibérante ou par l
’
organe délibérant. L
’
opportunité de ces objectifs ne peut faire
l
’
objet d
’
observations ».
Le contrôle des comptes et de la gestion de la commune de La Salvetat Saint-Gilles a été
ouvert le 7 octobre 2020 par lettre du président de section (complétée les 26 novembre 2020 et
5 février 2021) adressée à M. François Arderiu, ordonnateur en fonctions. Par ailleurs, le contrôle
des comptes et de la gestion du CCAS de La Salvetat Saint-Gilles a été ouvert par courrier du
26 novembre 2020, complété le 5 février 2021.
En application de l
’
article L. 243-1 du code des juridictions financières, les entretiens de
fin de contrôle ont eu lieu le 6 janvier 2021 avec le maire en fonctions de La Salvetat Saint-Gilles
et président du CCAS. Cet entretien a été complété le 2 février 2021.
Lors de sa séance du 2 février 2021, la chambre a arrêté des observations provisoires qui
portent sur la conduite de l
’
action sociale et ont été transmises à M. François Arderiu, en tant que
maire de La Salvetat Saint-Gilles et président du CCAS. Des extraits les concernant ont été
adressées à des tiers.
Après avoir examiné les réponses reçues, la chambre, dans sa séance du 10 septembre 2021,
a arrêté les observations définitives présentées ci-après.
1.
LES ENJEUX RELATIFS À LA SITUATION DÉMOGRAPHIQUE
ET ÉCONOMIQUE DE LA COMMUNE
L
’
attractivité démographique et ses besoins
La proximité de la commune de La Salvetat Saint-Gilles avec la métropole toulousaine lui
confère une attractivité importante. Située à 16 km au sud-ouest de Toulouse, elle est légèrement
en retrait des grands axes routiers de l
’
ouest de la métropole : la RN 124 reliant Léguevin à
Colomiers, et la RD 632 reliant Fonsorbes à Tournefeuille.
carte 1 : situation géographique de La Salvetat Saint-Gilles
Source : Site Géoportail
La commune connaît une croissance démographique de 3,3 % par an en moyenne entre
2012 et 2017, croissance supérieure aux taux moyens observés sur le territoire de la grande
métropole toulousaine
1
. Cette croissance est à la fois exogène et endogène, le solde migratoire y
contribuant à hauteur de 70 % sur la période sous revue. Elle n
’
a pas pour autant entraîné de
modification profonde de la structure de la population. La répartition par âge reste ainsi
globalement stable, l
’
arrivée d
’
une population jeune avec enfants compensant le vieillissement
naturel. La part des moins de 15 ans et celle de leurs parents (tranche des 30-44 ans) sont
légèrement surreprésentées, ce qui confirme l
’
attractivité de la commune soulignée
supra
2
. Les
indicateurs de richesse et de pauvreté apparaissent favorables, puisque le taux de chômage est de
9 % en 2017, et le taux de pauvreté de 7 %. Le revenu médian s
’
inscrit dans la moyenne observée
sur le territoire métropolitain (hors Toulouse). Au cours de la période sous revue, la répartition des
catégories socio-professionnelles (CSP) n
’
évolue que marginalement, la part des professions
intermédiaires et des employés diminuant légèrement au profit de la représentation des CSP
1
Voir le tableau 3 p.10.
2
Voir le tableau 4 p.10.
LA CONDUITE DE L’ACT
ION SOCIALE À LA SALVETAT SAINT-GILLES
supérieures
3
. Cette stabilité de la structure sociale de la population communale s
’
explique en partie
par la faiblesse des constructions de logements sociaux.
L
’
offre de services et d
’
équipements a évolué pour répondre aux besoins de la jeunesse et
de la petite enfance, ainsi que des personnes âgées. En cohérence avec la stabilité de la structure
sociale de la population, les besoins de cohésion sociale sont restés limités jusqu
’
à la crise
économique résultant de la pandémie de Covid-19.
L
’
attractivité économique et ses risques
L
’
attractivité démographique de la commune ne s
’
accompagne pas d
’
une attractivité
économique. Le volume des emplois ne représente, en effet, qu
’
un quart du volume des actifs
résidant sur le territoire communal en 2017, et l
’
écart entre les deux indicateurs s
’
est creusé sur
les dix dernières années. Seulement 16 % des actifs résidant sur la commune y travaillent, la
majorité des habitants travaillant à Toulouse ou dans les communes de l
’
ouest toulousain
4
.
tableau 1 : répartition des actifs de la commune travaillant hors de la commune
par lieu de travail en 2016
5
Libellé - résidence
Libellé - lieu de travail
Flux d
’
actifs de 15
ans ou plus ayant
un emploi
Part des actifs
travaillant dans une
autre commune
La Salvetat Saint-Gilles
Blagnac
375
11%
La Salvetat Saint-Gilles
Colomiers
465
14%
La Salvetat Saint-Gilles
Plaisance-du-Touch
116
3%
La Salvetat Saint-Gilles
Toulouse
1580
46%
La Salvetat Saint-Gilles
Tournefeuille
113
3%
Source : CRC d
’
après les extractions PICTOSTAT/ bases de données Insee
Ne disposant pas d
’
une activité industrielle propre, ni de sièges tertiaires, l
’
activité de la
commune est limitée aux services présentiels.
Même restreint, le tissu économique de la commune présente des fragilités qui sont
majorées par la crise économique actuelle. La Haute-Garonne figure parmi les départements les
plus touchés par la crise économique consécutive de la pandémie de Covid-19 et les confinements
successifs. De surcroît, le tissu économique salvetain repose sur des entreprises de petite taille à
vocation essentiellement commerciale : ces structures sont susceptibles d
’
être d
’
autant plus
affectées que la dynamique de création d
’
entreprises reposait essentiellement sur des entreprises
individuelles
6
.
3
Source : données Insee. Voir le tableau 6 p.11.
4
Voir le tableau 8 p.12.
5
Précision méthodologique : 77 % des flux sont analysés ici, la base de données de l
’
Insee ne retenant que les flux supérieurs à
100.
6
Voir le graphique 1 p.12.
2.
LA CONDUITE DE L
’
ACTION SOCIALE
Les missions exercées par le CCAS
La commune exerce, à travers son centre communal d
’
action sociale (CCAS), la
compétence d
’
action sociale. L
’
activité du CCAS recouvre les permanences pour la constitution
de dossiers de demande d
’
aide sociale, le service d
’
action éducative et budgétaire, la permanence
du conseil en économie sociale familiale, la réalisation de consultations juridiques gratuites. Le
CCAS assure également une prestation de navette pour un montant de 47
k€ par an après la
consultation réalisée fin 2020.
Aux termes de l
’
article L. 123-4-1 du code de l
’
action sociale et des familles, la
permanence des CCAS communaux n
’
est pas remise en question par l
’
intégration d
’
une
compétence d
’
action sociale communautaire tant que l
’établissement public de coopération
intercommunale n
’
a pas créé de
centre intercommunal d’action sociale
. La commune est donc bien
fondée à définir le périmètre d
’
intervention de son propre CCAS en fonction de ses besoins.
Le CCAS n
’
a pas produit de rapport d
’
activité au cours de la période sous revue. Cette
lacune est d
’
autant plus dommageable que la subvention attribuée par le conseil municipal a été
multipliée par 2,8 entre 2014 et 2019, pour s
’
élever à 180 000
€
7
. L
’
amélioration du suivi de
l
’
activité et le contrôle de la structure constituent, dans ce contexte, un enjeu financier important
pour le conseil municipal.
tableau 2 : évolution des soldes intermédiaires de gestion en exploitation du CCAS
en €
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Ressources d
’
exploitation
21 644
22 922
31 797
29 734
37 688
37 273
+ Ressources institutionnelles (dotations et
participations)
64 500
82 300
107 300
150 000
172 000
180 000
= Produits de gestion (A)
86 144
105 222
139 097
179 734
209 688
217 273
Charges à caractère général
42 440
43 975
51 858
110 094
108 764
107 722
+ Charges de personnel
31 359
36 277
42 197
39 150
39 469
90 046
+ Subventions de fonctionnement
6 300
8 100
8 375
12 300
13 125
12 325
+ Autres charges de gestion
8 822
19 138
23 084
31 241
26 090
23 082
= Charges de gestion (B)
88 921
107 490
125 514
192 784
187 448
233 176
Excédent brut de fonctionnement (A - B)
-2 777
-2 267
13 583
-13 050
22 240
-15 903
en % des produits de gestion
-3,2%
-2,2%
9,8%
-7,3%
10,6%
-7,3%
Source : comptes de gestion extraits par le logiciel Anafi
La promotion assurantielle
Par délibération de son conseil d
’
administration, le CCAS a adopté, en 2016, une
convention de partenariat avec une association
8
et, en 2019, avec
une compagnie d’assurance
.
Cette dernière convention a été reconduite en 2020. Il s
’agissait
de proposer aux habitants de la
commune une offre d
’
assurance complémentaire santé.
7
L’ordon
nateur explique, dans sa réponse, cette forte augmentation par la prestation navette, par le transfert des subventions
destinées aux associations d’aides à la personne du budget communal vers celui du CCAS et par la hausse des charges de
personnel du CCAS.
8
«
Cette association présente, par l’intermédiaire d’un de ses mandataires diffuseurs de proximité, des solutions auprès d’assur
eurs
avec lesquels elle a souscrit des contrats collectifs et mutualisés d’adhésion facultative.
» Source : convention conclus avec la
commune.
LA CONDUITE DE L’ACT
ION SOCIALE À LA SALVETAT SAINT-GILLES
En effet, la convention autorisait
l’association
à informer et à proposer aux administrés une
offre assurantielle, en échange de la mise à disposition gratuite de locaux par le CCAS. Cette
situation ne résultait pas de la sélection d
’
une offre assurantielle après mise en concurrence.
Aucune rémunération n
’
était prévue au contrat.
La convention avec
la compagnie d’assurance
prévoyait la proposition d
’
une offre
promotionnelle d
’
assurance complémentaire santé aux administrés de la commune, en échange de
la mise à disposition gratuite de locaux par le CCAS et surtout de la réalisation, par ce dernier,
d
’
une activité d
’
indicateur en assurance pour le compte du prestataire
9
. Elle excluait, toutefois,
tout lien d
’
exclusivité entre le prestataire et la commune.
Dans les deux cas, la mise à disposition des locaux n
’
a pas fait l
’
objet d
’
une facturation de
redevance et ce contrairement aux dispositions prévues par l
’
article L. 2125-1 du code de la
propriété des personnes publiques. Les deux opérateurs faisant explicitement référence à ces
dispositions légales, cette situation relève bien de la seule responsabilité du CCAS. Il en est de
même, bien entendu, de l
’
insertion de ces offres promotionnelles sur le site internet de la
commune.
La formalisation de ces deux conventions et les actions complémentaires engagées par le
CCAS dans le cadre de leur application appelle plusieurs observations.
En premier lieu, il apparaît qu
’
en mettant à disposition gratuitement des locaux pour la
réalisation d
’
une activité commerciale, en assumant la fonction d
’
indicateur en assurance pour le
compte
de la compagnie d’assurance
, et en assurant la promotion de deux offres commerciales
spécifiques, le CCAS participe à la réalisation d
’
une activité économique.
Or aux termes de la jurisprudence, une personne publique ne peut s
’
engager dans une
activité économique qu
’
à la double condition que cette activité relève de ses compétences, et que
l
’
intérêt public se matérialise par une carence de l
’
intérêt privé. En l
’
espèce, l
’
existence d
’
une
carence de l
’
intérêt privé dans le domaine assurantiel sur un territoire aussi attractif que celui de
la commune de La Salvetat Saint-Gilles ne paraît guère recevable. La chambre rappelle les limites
posées par la jurisprudence : le respect par la personne publique de la liberté de commerce et
d
’
industrie, et le respect du droit à la concurrence
10
.
En second lieu, la convention conclue avec
la compagnie d’assurance
est susceptible d
’
être
qualifiée de contrat à titre onéreux, puisque la proposition de l
’
offre promotionnelle aux
administrés de la commune est conditionnée à la réalisation d
’
une activité d
’
indication en
assurance, prévue à l
’
article R. 511-3 du code des assurances. Bien qu
’
elle n
’
implique pas de
disposition financière, la convention repose sur l
’
abandon par le CCAS de sa rémunération
d
’
indicateur en assurance, cette rémunération étant remplacée par la formalisation d
’
une offre
promotionnelle pour les administrés
11
.
La fragilité juridique de cette situation comportait, pour le CCAS, deux risques majeurs :
•
celui d
’
avoir introduit une distorsion dans la concurrence sur le territoire de la commune en
favorisant des acteurs économiques au détriment d
’
autres ;
9
Distincte de l
’
intermédiation en assurance, l
’
indication est l
’
activité qui se borne à la mise en relation d
’
un candidat à l
’
assurance
et d
’
un assureur (ou d
’
un intermédiaire en assurance).
10
Conseil d’État, 31 mai 2006, n°
275531,
Ordre des avocats au barreau de Paris
.
11
Conseil d’État, 4 novembre 2005, n°
247298,
Jean-Claude Decaux
.
•
celui d
’
avoir utilisé des biens publics (locaux, site internet) pour la réalisation d
’
une activité
économique ne relevant pas de sa compétence.
Dans ces conditions, la chambre a formulé la recommandation suivante : « Dénoncer
immédiatement le contrat conclu entre le président du CCAS et la comp
agnie d’assurance
».
Totalement m
ise en œuvre.
La recommandation peut être considérée comme mise en œuvre, l
es deux conventions
n
’
ayant pas été renouvelées à leur arrivée à échéance, selon la réponse de l
’
ordonnateur,
respectivement en juin 2020 et en mars 2021. Toute redirection vers ces opérateurs a, également,
été supprimée du site de la commune.
***
LA CONDUITE DE L’ACT
ION SOCIALE À LA SALVETAT SAINT-GILLES
ANNEXES
tableau 3 : comparaison de la population et de son évolution
sur le périmètre du SCoT de la grande agglomération toulousaine
Libellé
Population
totale (légale)
2017
Evol. de la
pop. en moy.
an. 2012-2017
La Salvetat Saint-Gilles
8 513,00
3,30
moyenne SCoT
9 262,04
1,58
médiane SCoT
2 650,00
1,50
min SCoT
92,00
- 1,40
max SCoT
484 809,00
6,70
moyenne SCoT hors Toulouse
4 977,84
1,59
médiane SCoT hors Toulouse
2 596,00
1,50
min SCoT hors Toulouse
92,00
- 1,40
max SCoT hors Toulouse
39 425,00
6,70
moyenne 10-6 K habitants
8 064,06
1,84
médiane 10-6 K habitants
8 594,50
1,65
min SCoT 10-6K habitants
6 200,00
0,40
max SCoT 10-6K habitants
9 841,00
4,10
Source : CRC d
’
après les extractions PICTOSTAT/ bases de données Insee
tableau 4 : répartition de la population de la commune par âge
2007
2012
2017
Var
2012/2017
Var
2007/2012
0-14 ans
22,0%
22,0%
21,7%
-0,3%
0,1%
15-29 ans
17,8%
15,8%
15,1%
-0,7%
-2,0%
30-40 ans
24,1%
22,3%
22,2%
0,0%
-1,8%
45-59 ans
21,7%
23,5%
22,0%
-1,4%
1,8%
60-74 ans
11,2%
12,0%
14,0%
2,1%
0,8%
+ 75 ans
3,3%
4,5%
4,9%
0,4%
1,2%
Source : CRC d
’
après les données de l
’
Insee
tableau 5 : comparaison de la répartition de la population par âge
sur le territoire du SCoT de la grande agglomération toulousaine
Libellé
Part de la
population
âgée de 0 à
14 ans 2017
Part de la
population
âgée de 15 à
29 ans 2017
Part de la
population
âgée de 30 à
44 ans 2017
Part de la
population
âgée de 45 à
59 ans 2017
Part de la
population
âgée de 60 à
74 ans 2017
Part de la
population
âgée de 75
ans ou plus
2017
La Salvetat Saint-Gilles
21,70
15,10
22,20
22,00
14,10
4,90
moyenne SCoT
19,18
15,51
20,10
22,89
15,33
7,00
médiane SCoT
19,50
15,10
20,15
22,70
14,90
6,85
min SCoT
12,20
8,00
9,70
15,00
7,90
1,40
max SCoT
27,80
33,70
28,10
31,80
24,10
17,00
moyenne SCoT hors Toulouse
19,21
15,36
20,09
22,96
15,37
7,00
médiane SCoT hors Toulouse
19,50
15,10
20,10
22,70
14,90
6,90
min SCoT hors Toulouse
12,20
8,00
9,70
16,70
7,90
1,40
max SCoT hors Toulouse
27,80
33,70
28,10
31,80
24,10
17,00
moyenne 10-6 K habitants
19,57
16,79
20,66
21,37
14,48
6,41
médiane 10-6 K habitants
19,75
16,40
20,60
21,55
14,20
6,65
min SCoT 10-6 K habitants
16,40
13,80
17,20
17,90
11,50
3,40
max SCoT 10-6 K habitants
22,60
21,30
23,30
24,70
18,00
8,70
Source : CRC d
’
après les extractions PICTOSTAT/ bases de données Insee
tableau 6 : comparaison des indicateurs relatifs à la structuration de la population active
sur le périmètre du SCoT de la grande agglomération Toulousaine
Libellé
Part des
cadres et prof.
intel. sup.
2017
Part des prof.
intermédiaires
2017
Part des
employés 2017
La Salvetat Saint-Gilles
27,3
32,3
22,9
moyenne SCoT
28,71
29,87
21,31
médiane SCoT
27,00
30,00
22,40
min SCoT
6,70
14,60
-
max SCoT
61,00
55,60
33,30
moyenne SCoT hors Toulouse
28,68
29,89
21,29
médiane SCoT hors Toulouse
26,90
30,00
22,35
min SCoT hors Toulouse
6,70
14,60
-
max SCoT hors Toulouse
61,00
55,60
33,30
moyenne 10-6 K habitants
23,04
29,91
25,90
médiane 10-6 K habitants
21,40
30,30
25,90
min SCoT 10-6 K habitants
16,20
24,90
15,60
max SCoT 10-6 K habitants
43,30
32,30
33,30
Source
: CRC d’après les extractions PICTOSTAT/ bases de données Insee
tableau 7
: évolution du volume d’emplois et d’actifs sur la commune
2007
2012
2017
Var 2007-2012
Var 2012-2017
Nombre d’emplois dans la zone
847
960
1 011
13,3 %
5,3 %
Actifs ayant un emploi résidant dans la zone
3 243
3 522
4 029
8,6 %
14,4 %
Indicateur de concentration d’emploi
26,1
27,2
25,1
4,2 %
-7,7 %
Taux d’activité parmi
les +15 ans
68,4
69,2
67,9
1,2 %
-1,9 %
Source
: CRC d’après les données de l’Insee
LA CONDUITE DE L’ACT
ION SOCIALE À LA SALVETAT SAINT-GILLES
tableau 8
: comparaison du volume d’emplois et d’actifs
sur le périmètre du SCoT de la grande agglomération toulousaine
Code
Libellé
Population
2017
Emploi total
2017
Population
active totale
2017
Part des
emplois sur
les actifs
31526
La Salvetat Saint-Gilles
8 513
1 011
4 424
23 %
moyenne SCoT
9 255,42
4 771
4 659
102 %
médiane SCoT
2 704,00
440
1 369
32 %
min SCoT
92,00
6
49
12 %
max SCoT
484 809,00
316 208
249 862
127 %
moyenne SCoT hors Toulouse
5 009,40
1 990
2 470
81 %
médiane SCoT hors Toulouse
2 650,00
431
1 342
32 %
min SCoT hors Toulouse
92,00
6
49
12 %
max SCoT hors Toulouse
39 425,00
36 611
19 816
185 %
moyenne 10-6 K habitants
8 090,47
2 200
4 037
54 %
médiane 10-6 K habitants
8 513,00
1 727
4 068
42 %
min SCoT 10-6 K habitants
6 200,00
772
3 037
25 %
max SCoT 10-6 K habitants
9 841,00
7 639
5 148
148 %
Source
: CRC d’après les extractions
PICTOSTAT/ bases de données Insee
graphique 1
: évolution des créations d’entreprises
Source
: CRC d’après les données de l’Insee
Réponses aux observations définitives en application de l’article L.
243-5 du code des juridictions
financières
: aucune réponse écrite destinée à être jointe au présent rapport n’a été adressée à la
chambre régionale des comptes.
Les publications de la chambre régionale des comptes
Occitanie
sont disponibles sur le site :
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