ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
L’ENTRETIEN
DES ROUTES
NATIONALES ET
DÉPARTEMENTALES
Rapport public thématique
Synthèse
Mars 2022
2
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
g
AVERTISSEMENT
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation du
rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations, des organismes et des collectivités
concernés figurent à la suite du rapport
.
3
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Sommaire
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1
L’absence d’une véritable politique routière
7
2
L’insuffisance des outils de pilotage et de programmation
9
3
Des réformes et des réorganisations nécessaires
pour une efficience accrue
13
Orientations et recommandations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
5
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Introduction
La France compte environ 1,1 million de km de routes, ce qui fait de son réseau
un des plus longs et des plus denses d’Europe . La plus grande partie est gérée par
les collectivités territoriales – près de 380 000 km par les départements et plus
de 700 000 km par les communes – notamment à la suite de plusieurs vagues de
décentralisation intervenues au bénéfice des départements en 1972, à hauteur
de 55 000 km, et en 2006, pour 18 000 km supplémentaires .
Schéma n° 1 : les différents acteurs chargés du réseau routier
Source : Cour des comptes
Ensemble
du réseau
routier
(
1,1 M de km
)
Services des conseils
départementaux
• G
estion de
380 000 km
Services intercommunaux,
Services communaux
• G
estion de
700 000 km
Services centraux
et déconcentrés de l’État
• Contrôle des autoroutes
concédées (
9 000 km
)
• Gestion des autres routes
nationales (
12 000 km
) par 11 DIR
Réseau scientifique et technique
de l’État sur lequel les différents
services doivent pouvoir
s’appuyer pour leurs besoins
d’ingénierie et d’expertise.
Ces décentralisations se sont accompagnées de transferts de personnel et, à partir
de 2006, d’une ample réorganisation des structures chargées de leur entretien .
Les DDE (directions départementales de l’équipement), qui s’occupaient jusqu’à
cette date tant des routes nationales que départementales, ont disparu au profit
de 11 DIR (directions interdépartementales des routes), structurées selon une
logique d’itinéraire et centrées sur le réseau national « résiduel » . Ce dernier
ne représente aujourd’hui plus que 1,1 % du linéaire national (hors autoroutes
concédées), mais près de 19 % du trafic .
6
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Introduction
Ce processus de décentralisation a vocation à se poursuivre . La loi relative à la
différenciation, à la décentralisation, à la déconcentration et à la simplification
de l’action publique locale (« 3DS »), prévoit un nouveau cycle de transfert de
parties substantielles du réseau routier national .
Sa mise en œuvre laisse la plus
grande place à la négociation entre les collectivités locales et l’État, voire entre
collectivités, de sorte que son résultat reste à ce jour peu prévisible .
Il s’ensuit une fragmentation croissante de la compétence routière en France . Au
total, notre pays évolue vers un modèle complexe, et assez rare en Europe, dans
lequel les responsabilités sont réparties entre tous les niveaux de collectivités
publiques, la part du réseau national non concédé, en particulier, devenant très
faible, tandis que l’avenir des autoroutes concédées demeure incertain à l’échéance
des contrats en vigueur . Or, il ne semble pas que cette transformation et ces
perspectives aient donné lieu à une réflexion sur le nouveau rôle de l’État en
matière de politique routière .
Tableau n° 1 : parts du linéaire et de la circulation des différentes catégories de routes
Sources: Bilan annuel des transports 2019 ; SDES - bilans de la circulation (données provisoires
de juillet 2021)
Longueur
en km (2018)
%
réseau
%
circulation
(2019)
Évolution de la
circulation entre
1990 et 2019
Réseau national
21 221
1,9 %
34,3 %
+ 60,9 %
dont autoroutes
concédées
9 067
0,8 %
15,8 %
+ 78,3 %
dont autres routes
nationales
12 154
¹
1,1 %
18,6 %
+ 49,1 %
Réseau secondaire
1 082 552
98,1 %
65,7 %
+ 7,5 %
dont routes
départementales
378 401
34,3 %
nd
nd
dont routes
communales
704 151
63,8 %
nd
nd
Ensemble du réseau
1 103 773 ²
100 %
100 %
+ 45,5 %
1 Dont 2 603 km d’autoroutes non concédées .
2 Par comparaison, la longueur du linéaire ferroviaire atteint 28 077 km ; du réseau ferré de
transports urbain, 1 294 km ; et fluvial, 5 065 km .
7
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
1
L’absence d’une véritable
politique routière
Dans ce contexte de décentralisation
progressive du réseau routier national,
la question du rôle de l’État en matière
routière revêt, en effet, une acuité
croissante . La responsabilité de ce
dernier ne se limite pas à la gestion
d’un réseau national toujours plus
réduit . L’État est également, et reste, le
garant, de par la loi, de la cohérence et
de l’efficacité de l’ensemble du réseau
routier de notre pays, décentralisé ou
non . Or, il manifeste peu d’appétence
pour ce rôle et ne s’est pas donné les
moyens indispensables à l’exercice de
cette responsabilité .
Ainsi, il lui manque l’information sur
la voirie des collectivités locales, leur
état, leur entretien et leur usage, qui
lui est nécessaire pour disposer d’une
vision globale et des moyens d’harmo-
niser et de coordonner les politiques
routières, dans le respect des principes
de la décentralisation . La question
de la sécurité des ponts, sur laquelle
plusieurs accidents dramatiques ont
récemment attiré l’attention, illustre
cette méconnaissance du réseau
décentralisé : il aura fallu attendre
le plan de relance de 2020 pour que
l’État, constatant sa méconnaissance
du nombre total de ponts à vérifier,
décide de mettre en œuvre un
programme national permettant le
recensement et l’évaluation de l’état
de ces ouvrages d’art dans les petites
communes, ce qui ne peut constituer
qu’une première étape .
De même, l’État s’avère dorénavant
mal armé pour assurer sa mission
de conseil et d’appui pour la gestion
des réseaux . Le réseau scientifique et
technique (RST) de l’État
3
, en matière
routière, a vu ses effectifs divisés par
deux en une vingtaine d’années . En
particulier, le Cerema
4
, devenu sa
principale composante
5
et soumis à une
continuelle réduction de ses crédits, a
connu une grave crise de gouvernance
et tente encore aujourd’hui de se
restructurer . Il est de moins en
moins en mesure de répondre aux
besoins d’expertise sur l’ensemble du
territoire . Cette politique d’attrition est
devenue contradictoire avec la priorité
officiellement donnée à l’amélioration
de l’entretien des infrastructures .
Pourtant, la décentralisation routière
aurait plutôt dû aller de pair avec le
renforcement de ce RST, dans le souci
3 Ensemble d’organismes, de services et d’établissements sous tutelle du ministère de la
transition écologique, contribuant à l’ingénierie, l’expertise et la recherche dans les domaines
de l’aménagement et du développement durable .
4 Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement .
5 Aux côtés de l’université Gustave Eiffel, dans le domaine de la recherche, et des conférences
techniques territoriales, qui réunissent à l’échelle locale les techniciens des collectivités territoriales
et des services déconcentrés de l’État .
8
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
de prévenir les effets d’un certain
émiettement de cette compétence et
de donner aux collectivités territoriales
les moyens de l’exercer au mieux .
Ces dernières déplorent elles-mêmes
cet affaiblissement .
Ce déficit de stratégie nationale est
illustré par la faible place qu’occupe
la question des infrastructures dans
la politique de sécurité routière . Si les
routes elles-mêmes constituent rare-
ment la principale cause des accidents,
leur entretien et leur aménagement
peuvent jouer un rôle appréciable dans
la réduction des risques
6
De ce point
de vue, il serait souhaitable de placer la
délégation à la sécurité routière sous
la tutelle conjointe des ministres de
l’intérieur et des transports .
Il en va de même de la prise en compte
de la protection de l’environnement
et du changement climatique,
priorité d’avenir qui donne lieu pour
l’instant à des pratiques diverses et
non coordonnées . Or, le changement
climatique produit dès maintenant des
effets sensibles, en particulier dans les
territoires de montagne, du fait de
l’accélération des cycles gel-dégel, de
la multiplication des inondations et des
glissements de terrain, ou encore des
périodes de sécheresse . Améliorer la
résilience des infrastructures suppose
une action de long terme à forte
composante technique, combinant
maintenance prédictive, techniques
classiques d’assainissement des
chaussées et solutions innovantes .
L’absence d’une véritable politique routière
En concertation avec les collectivités
territoriales, l’ampleur de ces enjeux
justifie la définition et la mise en œuvre
d’une véritable politique routière
nationale . Il y a à cela des préalables : la
connaissance et le suivi de l’ensemble
des réseaux, au moyen de la remontée
obligatoire de données, mais aussi la
remise à niveau de l’outil indispensable
que constitue le réseau scientifique et
technique public .
Schéma n° 2 : les différentes couches d’une chaussée
Source : Cour des comptes d’après Routes de France
Accotement
Couche
de surface
Couche de roulement
Couche de liaison
Fossé
Plate-forme
support de
chaussée
Arase de
terrassement
Couche de base
Couche de fondation
Couche de forme
Sol support
Couche
d’assise
1 Cour des comptes, Évaluation de la politique publique de sécurité routière, juin 2021 .
9
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
L’insuffisance des outils
de pilotage et de programmation
2
S’agissant du réseau national, l’État
assure un suivi régulier et normalisé
de l’état de ses chaussées et de ses
ouvrages d’art depuis les années 1990 .
Cependant, pour les chaussées, cette
évaluation annuelle restait partielle
et manquait de précision . Elle servait
principalement à répartir les crédits
entre les DIR et à établir une note
globale, par construction peu évolutive .
Cette dernière tendait à montrer une
lente dégradation, la proportion de
surfaces de chaussée exigeant des
travaux d’entretien étant ainsi passée
en une dizaine d’années de 43 % à 53 % .
Le ministère a décidé de recourir à
un nouveau dispositif beaucoup plus
perfectionné, reposant sur l’imagerie 3D
et la géolocalisation, qui permet une ac-
tualisation annuelle pour tout le réseau .
Malheureusement, sa mise a œuvre a
rencontré de nombreuses difficultés qui
ont privé les services d’une évaluation
objective pendant plusieurs années et,
à l’avenir, ces derniers n’auront pas la
possibilité de comparer les résultats du
nouvel indicateur avec ceux de l’ancien .
Il ne semble pas acquis non plus que
ce nouvel indicateur puisse servir à la
sélection et à la programmation des
chantiers au niveau national, ce qui
demeure pourtant un objectif légitime .
S’agissant des réseaux départementaux,
les contrôles menés par les juridictions
financières ont montré que seuls 40 %
des départements de l’échantillon
avaient réalisé une campagne
d’évaluation de toutes leurs chaussées .
Une légère majorité a recours à des
méthodes automatisées sur les axes
les plus structurants, mais certains
s’en remettent encore aux observations
faites par les agents lors des patrouilles .
La
fréquence
insuffisante
e t
l’hétérogénéité des procédures utilisées
conduisent à relativiser la validité des
appréciations portées sur l’état des
chaussées départementales à partir
des mesures effectuées aujourd’hui .
Par ailleurs, la part d’ouvrages d’art non
évalués, y compris dans des collectivités
importantes, reste significative . Au total,
il s’avère donc difficile de juger de l’état
actuel de ce patrimoine . L’élaboration
d’une grille d’harmonisation des dia-
gnostics des chaussées, sous l’égide
du Cerema et en concertation avec les
collectivités, est indispensable pour
disposer de constats fiables et prendre
des décisions judicieuses en matière de
travaux d’entretien .
En outre, l’information sur les routes
nationales rendue publique dans
les documents budgétaires annuels
apparaît trop limitée, parfois plus
que par le passé . Ainsi, elle ne
couvre pas certains éléments de ce
patrimoine (échangeurs, aires de
10
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
repos, dépendances), les aspects de
sécurité et de qualité de service, ou
encore de coûts unitaires . À cet égard,
la correcte information du citoyen et
de la représentation nationale suppose
un enrichissement de la batterie des
indicateurs présentés avec le projet de
loi de finances et l’établissement d’un
bilan annuel de la politique routière
nationale, en concertation avec les
collectivités territoriales .
L’État s’est tourné récemment vers des
cabinets suisses pour établir des scénarii
technico-économiques simulant les
conséquences de différents niveaux
d’effort budgétaire sur l’évolution
future de l’état de son réseau . Sur cette
base, la loi d’orientation des mobilités
a prévu une trajectoire financière
jusqu’en 2027 et au-delà – dépassant
à terme 1 Md€ par an (contre 775 M€
en 2016) . Cette augmentation est
substantielle . Pour autant, selon les
estimations des experts suisses, elle ne
suffirait pas pour maintenir à son niveau
actuel l’état moyen du réseau, en raison
du vieillissement de ce patrimoine .
L’insuffisance des outils de pilotage et
de programmation
Graphique n° 1 : évolution des dépenses en faveur du réseau national non concédé
(en M€)
Source : Cour des comptes à partir des données DGITM
Donées 2019 dont, à titre d’information, 90,7 M€ pour l’exploitation, 84 M€ pour l’entretien
courant, 307 M€ pour la préservation des chaussées, 65 M€ pour celle des ouvrages d’art,
71,6 M€ pour les équipements, etc.
Dans les départements, l’entretien
et l’exploitation restent encore trop
souvent des variables d’ajustement, en
fonction de la situation financière mais
aussi d’autres priorités d’investissement .
On doit néanmoins constater une reprise
de l’investissement spécifiquement
routier, amorcée en 2017 et plus nette
à partir de 2018-2019 . Les dépenses
correspondantes ont ainsi progressé de
17 % entre 2016 et 2020, pour atteindre
3,6 Md€ .
1 200
1 000
800
600
400
200
0
2012
2016
2019
2022
Moyenne
2023 – 2027
Moyenne
2033 – 2037
Moyenne
2028 – 2032
676
775
825
871
951
1 028
1 028
11
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
L’insuffisance des outils de pilotage et
de programmation
Malgré les progrès d’une démarche
pluriannuelle (surtout pour les
ouvrages d’art), la programmation,
dans les collectivités locales, demeure
le plus souvent empirique, sans règle
claire entre dégradations constatées
et crédits affectés . Elle se réduit
parfois à une répartition forfaitaire
entre territoires . Sa formalisation
pourrait passer par la présentation de
plans pluriannuels dans les rapports
d’orientations budgétaires présentés
aux assemblées délibérantes .
Graphique n° 2 : dépenses de voirie des départements en millions d’euros
Source : Cour des comptes à partir des données DGFiP
13
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
3
Des réformes et
des réorganisations nécessaires
pour une efficience accrue
L’organisation actuelle du réseau
national non concédé en France est
devenue une originalité en Europe .
L’État demeure à la fois propriétaire,
stratège, régulateur et opérateur, à
la différence de l’exemple anglais,
mais aussi du modèle ferroviaire et
aéroportuaire de notre pays .
La transformation des DIR n’a pas été
réellement engagée . À titre d’exemple,
le calcul des rémunérations com-
prenant de multiples primes s’avère
extrêmement complexe et reconnaît
insuffisamment la responsabilité et le
rôle des cadres intermédiaires, notam-
ment des chefs de centre opérationnel .
Pour l’instant, l’administration centrale
s’est peu interrogée sur la pertinence des
normes, souvent anciennes, fixées dans
les DIR, parfois par crainte de remettre
en cause leur organisation, voire leurs
habitudes . Pourtant, à l’image de ce
qui se pratique en Angleterre, le suivi
de la qualité du service perçue par les
usagers, de même qu’une meilleure
association de ces derniers à la collecte
de données de terrain
8
, auraient pour
intérêt de faciliter l’adaptation aux
besoins réels des niveaux de service
(fréquence des patrouilles, temps
d’intervention sur incidents ou délai de
« retour au noir » après des chutes de
neige etc .) . Par comparaison, plusieurs
départements ont su davantage
adapter ces objectifs, mais aussi leurs
organisations, aux moyens disponibles .
Ces démarches devraient inspirer
l’ensemble des gestionnaires routiers,
État comme collectivités territoriales .
Le pilotage assuré par le ministère
apparaît à la fois trop étroit, s’agissant
de la programmation des opérations
les plus importantes, et trop lâche
s’agissant des pratiques et de l’exploi-
tation . Il conviendrait, quel que soit
le cadre juridique retenu à l’avenir
pour ces activités, de mettre en place
une contractualisation pluriannuelle
d’objectifs et de moyens entre admi-
nistration centrale et services de
gestion, en particulier afin d’améliorer
l’efficience de l’ensemble de cette
organisation .
De fait, cette réforme du mode de
gestion, l’adaptation des niveaux de
service, de même qu’une meilleure
connaissance des besoins grâce à des
indicateurs plus précis et plus pertinents,
peuvent contribuer à d’importants
gains d’efficacité . Certaines dépenses
d’entretien préventif permettent
également de réaliser, à terme,
d’importantes économies, en évitant
des réparations beaucoup plus lourdes
dans le futur .
8 Notamment grâce aux nouveaux outils numériques, cette forme d’expression étant aujourd’hui
laissée à des initiatives privées .
14
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Des réformes et des réorganisations nécessaires
pour une efficience accrue.
Néanmoins, la situation actuelle
appelle également une réflexion sur
les ressources, pérennes, à affecter
à ces besoins majeurs et durables,
qui pourraient être éventuellement
fondées sur l’usage de la route .
Schéma n° 3 : entretien d’une chaussée routière et évolution de son état
Source : Cour des comptes d’après un schéma de l’IDRRIM (Institut des routes, des rues et
des infrastructures pour la mobilité)
Route
neuve
Entretien
préventif
Entretien
curatif
État de la chaussée
années
État correct
Usure du
revêtement
1
ères
dégradations
Fissures
Défaut
d’étanchéité
Arrachements
Graves
dégradations
Déformations
Dégradations
structurelles
Route
en ruine
Route
médiocre
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Orientations
et recommandations
Orientation 1 : se donner les moyens
d’une politique routière nationale
1.
Après concertation avec les
collectivités territoriales, définir
une politique routière applicable à
l’ensemble du réseau, incluant les
impératifs de la sécurité routière et
le défi de la transition écologique
(État, d’ici 2025).
2.
Organiser au niveau national une
remontée obligatoire des données
relatives à l’ensemble des réseaux et
les intégrer dans un système d’infor-
mation partagé
(État, départements,
d’ici 2024)
3.
Renforcer l’expertise routière du
Cerema, clarifier son périmètre par
rapport au secteur privé et faciliter
les conditions de sa mobilisation par
les collectivités territoriales
(État,
Cerema, d’ici 2025)
Orientation 2 : renforcer les outils
de pilotage
4.
Mettre en place un système,
unifié et intégré, de priorisation
et de programmation des travaux
d’entretien sur le réseau national
non concédé, fondé sur des critères
objectifs
(État, d’ici 2024).
5.
Enrichir la batterie des indicateurs
LOLF relatifs à la gestion du réseau
routier national, notamment pour
mieux suivre la qualité de l’exploitation
et du service rendu aux usagers, et en
rendre compte dans un bilan annuel
de la politique routière nationale
(État,
d’ici 2024).
6.
En concertation avec les entités
concernées, confier au Cerema
la tâche d’élaborer une grille
d’harmonisation des diagnostics des
chaussées des départements et des
intercommunalités supportant les
trafics les plus importants
(Cerema,
État, d’ici 2024)
7.
Soumettre au conseil dépar-
temental l’approbation d’un scénario
technico-budgétaire pluriannuel
pour l’entretien de son réseau
(départements, d’ici 2025)
Orientation 3 : améliorer l’efficience
et garantir un service adapté
8.
Réexaminer et formaliser des
niveaux de service adaptés aux
trafics et en assurer le contrôle
(État,
départements, d’ici 2024)
9.
Réformer la gestion du réseau
routier national non concédé,
en
mettant
en
place
une
contractualisation pluriannuelle
d’objectifs et de moyens avec les
directions interdépartementales des
routes
(État, d’ici 2024)
10.
Se donner les moyens d’un
financement pérenne des réseaux non
concédés, national et départemental,
sans exclure des prélèvements liés à
l’usage des routes, notamment pour
le fret
(État, départements, d’ici 2025)