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pour le développement outre-mer
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OBSERVATIONS DEFINITIVES
(Article R. 143-11 du code des juridictions financières)
LA GESTION ET LA PROTECTION
DE LA ZONE ECONOMIQUE
EXCLUSIVE DE POLYNESIE
FRANÇAISE
Exercice 2021
LA GESTION ET LA PROTECTION DE LA ZONE ECONOMIQUE EXCLUSIVE DE POLYNESIE
FRANÇAISE
2
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
....................................................................................................................
3
RECOMMANDATIONS
..............................................................................................
5
INTRODUCTION
.....................................................................................................
6
1
FACE AUX ENJEUX DU DEVELOPPEMENT DURABLE DE LA ZEE EN
POLYNESIE FRANÇAISE,
L’AIRE MARINE GEREE
DEMEURE
EMBRYONNAIRE
................................................................................................
9
1.1
La Polynésie française a développé des politiques relatives aux ressources
halieutiques et minérales de la ZEE, selon une stratégie sectorielle
..............
10
1.1.1 Les pressions extérieures sur la ressource halieutique menacent le
développement de la filière pêche de la Polynésie française
..........................
10
1.1.2
Alors que les positionnements stratégiques des États s’affirment, les grands
fonds marins de Polynésie française ne font pas encore l’objet d’une stratégie
commune
.........................................................................................................
14
1.2
Afin de dépasser ces approches sectorielles, la Polynésie française a conçu
un cadre original de gestion, l
’aire marine gérée
, toujours en construction...18
1.2.1
L’aire marine gérée créée par la CPF pour éviter le fractionnement de la Z
EE
nécessite un plan de gestion adapté
.................................................................
18
1.2.2
Ainsi renforcée, l’AMG de Polynésie française pourrait participer à la mise en
œuvre
des objectifs internationaux en faveur de l’océan
................................
21
2
UNE VOLONTE RESOLUE
DE L’ETAT ET DE LA C
PF EST
INDISPENSABLE À LA VALORISATION ET A LA DEFENSE DE LA
ZEE
.......................................................................................................................
23
2.1
Les moyens engagés au bénéfice de la ZEE doivent être à la mesure des
ambitions locales et des engagements nationaux
...........................................
23
2.1.1
Le soutien financier et le partenariat technique de l’Etat restent indispensables
à l’activi
té économique et à la recherche en Polynésie française
....................
23
2.1.2 Si les moyens opérationnels sont efficaces, ils restent limités
........................
26
2.2
La reconnaissance de la Polynésie française et de la France dans le Pacifique
sera d’autant plus forte que la coordination pour la ZEE sera organisée et
fonctionnelle
...................................................................................................
30
2.2.1
L’action de la commission mixte maritime, essentielle, n’est pas suffisante à
pallier l’absence de stratégie et de planification à l’échelle de la ZEE
...........
30
2.2.2
Malgré l’émiettement de l’espace institutionnel dans le Pacifique, l’Etat
devrait da
vantage accompagner l’engagement diplomatique de la Polynésie
française, dans la logique du développement d’une stratégie indopacifique
.. 34
CONCLUSION GENERALE
.................................................................................
37
LA GESTION ET LA PROTECTION DE LA ZONE ECONOMIQUE EXCLUSIVE DE POLYNESIE
FRANÇAISE
3
SYNTHÈSE
La zone économique exclusive (ZEE) de Polynésie française est un actif national, dont
la collectivité de Polynésie française (CPF) recherche depuis vingt-cinq ans à la fois le
développement et la protection. Celle-ci constitue une ressource biologique et minérale
d’intérêt mondial abritant des écosystèmes particuliers
ainsi que le plus grand sanctuaire
mondial de mammifères marins.
Défini par le droit international, cet espace compris entre les lignes des 12 et des 200
milles nautiques par rapport à la côte représente une zone de 4 541 204 km², autour de 118 îles
réparties en cinq archipels où vivent environ 280 000 habitants.
La gestion de la ZEE vise à en assurer son exploration, son exploitation et sa protection,
ce qui mobilise de nombreuses actions publiques relevant soit de l’État, soit de la collectivité
territoriale et le plus souvent conjointement des deux.
La C
PF dispose de marges de manœuvre importantes sur cet espace, son statut lui
reconnaissant depuis 1996 une compétence générale en matière d’exploration, d’exploitation et
de protection des ressources de la zone
, sans toutefois lui assigner l’obligation d’un
e approche
stratégique et planifiée. Dans ce cadre institutionnel original
, l’État demeure pour sa part
responsable de la surveillance, de la défense et, conjointement avec la CPF, de la représentation
du territoire sur le plan international
. L’État déploie également auprès de l’administration
polynésienne une assistance technique par l’intermédiaire de ses administrations nationales et
de plusieurs de ses opérateurs scientifiques.
Depuis une dizaine d’années, la CPF
diversifie sa politique de développement grâce à
l’océan et déploie dans la ZEE
des stratégies sectorielles, en matière de pêche notamment
–
la
pêche hauturière représentant les deux-tiers des ressources de pêche locale -, tout en menant
une politique de recherche et de connaissance des ressources minérales sous-marines. Dans ces
deux domaines, la ZEE doit cependant faire face à des pressions extérieures, qui menacent le
modèle de développement polynésien de la pêche hauturière et sa méthode progressive
d’exploration
des fonds marins.
S’agissant des fonds marins, il revient à l’
État de décliner sur
le plan local la stratégie arrêté début 2021 sur le plan national et de formaliser un partenariat
avec la CPF.
La création en 2018 par la Polynésie française d’une aire mar
ine gérée (AMG),
dénommée
Tainui Atea
,
constitue une adaptation locale du concept d’aire marine protégée
(AMP), reconnu sur le plan national et international. En autorisant la pêche sous certaines
conditions, les autorités polynésiennes ont pour ambition
de répondre à l’impératif d’un
e
meilleure articulation de l’exploitation et de la protection de la ZEE. Or,
alors même que les
deux concepts doivent être conciliés, le projet
d’AMG n’a toujours pas reçu de concrétisation
,
plus de trois ans après sa création, et
il est impossible à ce jour d’en mesurer les résultats.
La
réussite de c
ette initiative locale, accompagnée par l’Office français de la
biodiversité, est
pourtant cruciale pour que la France atteigne
l’objectif de développement durable n°14 relatif
aux océans arrêté par les Nations U
nies en septembre 2015 au titre de l’Agenda 2030
.
Pour mieux articuler champs de compétences et acteurs, des structures de coordination
se sont développées récemment, telle qu’
un
cluster
maritime local en 2014 et une commission
mixte maritime en 2020. Une participation plus étroite de la société civile et des communes
permettrait
d’en
renforcer
l’action
.
LA GESTION ET LA PROTECTION DE LA ZONE ECONOMIQUE EXCLUSIVE DE POLYNESIE
FRANÇAISE
4
Corollairement, et toujours sur le plan local, une approche interministérielle et planifiée
devrait être recherchée au sein du gouvernement polynésien. Celle-ci permettrait une approche
d’ensemble de la gestion de sa ZEE
qui fait aujourd’hui défaut
.
La protection de cette zone convoitée pour ses ressources,
aujourd’hui efficacement
assurée
, notamment par l’action des forces
armées nationales, repose sur des moyens comptés,
dans l’attente de capacités nouvelles.
Elle appelle sans délai une meilleure coordination de
l’intervention des acteurs nationaux et locaux, publics et privés.
Pour valoriser et défendre la ZEE, la Polynésie française a investi le champ
diplomatique, comme son statut lui en donne la compétence. Mais elle reste dépendante du
soutien de l’État. La diplomatie française
, qui tente de décliner dans la région la stratégie
indopacifique nationale arrêtée au printemps 2018,
est active mais son action a peu d’impact en
raison notamment d’une présence
trop réduite dans les instances techniques régionales
, ce qu’il
convient de compenser par une approche mieux combinée des deux acteurs publics français.
LA GESTION ET LA PROTECTION DE LA ZONE ECONOMIQUE EXCLUSIVE DE POLYNESIE
FRANÇAISE
5
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°
1 (SG Mer) Concrétiser en 2022 par une convention avec la
Polynésie française le partenariat pour les fonds sous-marins fondé sur la stratégie
adoptée par le CIMer de janvier 2021.
Recommandation n°
2 (DGOM, DGALN, CPF)
Coordonner la mise en œuvre,
entre
l’
État et la Polynésie française
, du programme d’exploration des fonds marins 2021
-
2023.
Recommandation n°
3 (SG MTE, CPF) Consolider le plan de gestion
de l’Aire marine
gérée (méthodologie, périmètre, gouvernance).
Recommandation n°
4 (SG MTE, CPF) Délimiter, au sein de la ZEE de Polynésie
française, des espaces protégés permettant le respect des engagements nationaux et
internationaux de mise en œuvre de l’objectif de développement durable n°14
.
Recommandation n°
5
(Haut-commissaire,
CPF)
Adapter
les
moyens
de
communication entre la flotte hauturière polynésienne, le centre de surveillance des
pêches et les forces armées pour mieux protéger la ZEE.
Recommandation n°
6 (CPF) Renforcer la coordination des services des différents
ministères polynésiens traitant des thématiques concernant la ZEE.
Recommandation n°
7 (CPF) Développer la concertation avec les associations locales
pour les projets de protection et de développement de l’espace maritime polynésien
.
Recommandation n°
8 (SG Mer, ministère de la mer, CPF) Adopter un document
stratégique de politique maritime intégrée pour la Polynésie française.
Recommandation n°
9 (SG Mer, CPF) Vérifier la bonne articulation entre les
stratégies de la CPF et les stratégies nationales sectorielles (fonds sous-marins,
biodiversité, pêche, ...).
Recommandation n°
10 (SG
ministère de l’Europe et des affaire
s étrangères)
Coordonner les actions diplomatiques de l’État et de la Polynésie française
afin
d’a
ssurer une participation française plus active dans les instances scientifiques
régionales et internationales.
LA GESTION ET LA PROTECTION DE LA ZONE ECONOMIQUE EXCLUSIVE DE POLYNESIE
FRANÇAISE
6
INTRODUCTION
Adoptée le 10 décembre 1982 et entrée en vigueur en 1984, pour mettre un terme aux
incertitudes du droit coutumier et permettre aux États nouvellement indépendants de défendre
leurs intérêts, la Convention internationale de Montego B
ay constitue aujourd’hui la référence
normative en matière de droit de la mer. Elle définit et délimite notamment les différents
espaces maritimes et leurs régimes juridiques respectifs.
Parmi eux, la zone économique exclusive (ZEE) est une bande de mer ou d'océan située
entre les eaux territoriales et internationales, sur laquelle un État riverain dispose de droits, dont
ceux
d’explorer et d’exploiter.
Les États ne disposent toutefois pas
d’
une souveraineté pleine
et entière sur cette zone : à la différence de la mer territoriale, ceux-ci doivent tenir compte des
libertés afférentes à la haute mer, comme les libertés d
’y
naviguer et de la survoler
pacifiquement ou de poser des pipelines et des câbles sous-marins.
Schéma n° 1 :
Délimitation de la ZEE et des zones contiguës
Source : FNSP, SciencesPo Paris
–
Atelier de cartographie, 2018
Compte tenu de ses emprises terrestres, la
France s’est vu reconna
ître la ZEE la plus
vaste au monde, après celle des États-Unis et, de loin, celle qui est la plus diversifiée. 97 % de
la ZEE nationale se situe en outre-mer.
LA GESTION ET LA PROTECTION DE LA ZONE ECONOMIQUE EXCLUSIVE DE POLYNESIE
FRANÇAISE
7
La Polynésie française est un territoire de 279 332 habitants, composé de cinq archipels
regroupant 118 îles
. D’une superficie de
5,5 millions de km², la ZEE contigüe représente la
moitié de la ZEE nationale
1
et constitue
l’une des plus
vastes du Pacifique
2
.
Schéma n° 2 :
Délimitation de la zone économique exclusive de la Polynésie française
Source : Gouvernement de Polynésie française, « ressources-marines », 2018
Le secteur de la pêche, avec ceux de la perle, du tourisme nautique et du transport
maritime, constituent les grands piliers de «
l’
économie bleue ». Facteur de rééquilibrage de
l’activité et des revenus au profit des archipels, celle
-ci joue également un rôle central dans
l’aménagement du territoire polynésien. Sans s’y confondre, l
a ZEE joue un rôle fondamental
dans «
l’
économie bleue », en lui apportant 40 % de ses ressources propres et contribuant à
76 % de ses exportations
3
.
Gérer la ZEE, c’est d’abord
explorer les fonds marins pour mieux la
connaître. C’est
aussi l’exploiter, ce qui
constitue un axe de développement fondamental pour la Polynésie
française. Cela consiste également à protéger les nombreux et fragiles écosystèmes océaniques.
Gérer la ZEE, c’est enfin la défendre et y réguler les interventions extérieures, sur le plan
international, tant cet espace est convoité pour ses richesses et subit les conséquences des
activités maritimes menées à
l’intérieur
de ses limites mais aussi au-delà.
1
Les lagons sont cinq fois plus vastes que les terres émergées de Polynésie française et le territoire océanique
1 500 fois plus étendu. Par comparaison, la ZEE de la France continentale avec la Corse ne représente que la moitié
de sa surface terrestre.
2
Par comparaison, le Japon ne dispose que d’
une ZEE de 1,3 million de km².
3
Haut-commissariat, dossier territorial de la Polynésie française.
LA GESTION ET LA PROTECTION DE LA ZONE ECONOMIQUE EXCLUSIVE DE POLYNESIE
FRANÇAISE
8
La gestion de la ZEE participe aussi
du respect de l’
objectif de développement durable
n°14, qui vise à conserver et exploiter de manière durable les océans, les mers et les ressources
marines
4
. Cet engagement international, adopté par la France en 2015 dans le cadre de
l’
Agenda
2030
des Nations Unies, c
onstitue une référence d’action,
tant
pour l’
État que pour la
Collectivité de Polynésie française (CPF). Il se concrétise
par l’adoption de diverses mesures,
visant à exploiter l’océan dans le respect de normes, voire de standards internationaux tels
que
les aires marines protégées (AMP).
Sur
le plan institutionnel, la gestion de la ZEE s’inscrit dans un champ de compétences
partagées entre l’État et l
a CPF,
fortement marqué par l’autonomie de la Polynésie
française.
Ainsi, depuis l
’adoption du
statut de 1996, la gestion de cette zone est une compétence de
principe
de la Polynésie française. L’article 47 de la loi statutaire
du pays dispose que la CPF
réglemente et exerce le droit d’exploration et le droit d’exploitation des ressources naturelles
biologiques et non biologiques, notamment du sol, du sous-sol et des eaux sus-jacentes de la
mer territoriale, ainsi que de la ZEE, dans le respect des engagements internationaux. La CPF
est ainsi compétente
en matière de pêche, d’aquaculture, de protection de l’environnement,
d’extraction minière et plus généralement d’exploitation des ressources biologiques de la mer.
Dans ce cadre institutionnel particulier, l
’État
dispose d’une marge de manœuvre
inhérente à ses attributions concernant les matières premières stratégiques, la diplomatie et la
défense, mais également de
l’essentiel des moyens opérationnels
mobilisables au bénéfice de
la CPF.
Ce champ de compétences constitue le cadre de déploiement de politiques publiques à
l’articulation complexe et dont certaines ont un fort impact sur les acteurs économiques et sur
la population pour laquelle l’océan est un fondement de son identité.
Gérer la ZEE implique
aussi la société civile au sens large, dès lors que, si pour les acteurs économiques,
l’océan est
un espace de ressources fondamental, il est également un fondement de
l’identité des
Polynésiens.
La crise économique et financière qu’a connu
e la Polynésie française en 2009, accentuée
depuis 2020 par les effets de la crise sanitaire sur le tourisme international,
l’a amenée à
accorder encore davantage
d‘attention au développement de l’océan. L
a CPF a engagé plusieurs
politiques sectorielles, tout en veillant à la fragilité environnementale de cet espace et à la
nécessité de le
protéger. L’
É
tat l’a fortement soutenue dans cette dynamique, sans que
l’articulation
souhaitée
entre exploitation et protection n’ait été encore pleinement réalisée.
La ZEE de Polynésie française, comparée à ses voisines du Pacifique sud, demeure une
zone préservée et raisonnablement gérée, ce qui renforce son attractivité. Cette situation, en
raison de son immensité, en renforce la fragilité, attisant les convoitises, notamment des
pêcheurs étrangers aux pratiques destructrices. Sa protection, voire sa défense, doivent être
4
Les objectifs de développement durable (ODD) constituent les 17 objectifs établis par les États membres des
Nations Unies rassemblés dans l'Agenda 2030 adopté par l'ONU en septembre 2015. Les 169 cibles sont
communes à tous les pays engagés. L'Agenda 2030 fait l’objet d’un processus de
suivi international. Les États
rendent ainsi compte ann
uellement de leurs progrès. Déclinée au niveau de chaque État, la mise en œuvre des
ODD fait appel à un engagement actif des gouvernements comme de l'ensemble des acteurs (entreprises,
collectivités, associations, chercheurs…).
LA GESTION ET LA PROTECTION DE LA ZONE ECONOMIQUE EXCLUSIVE DE POLYNESIE
FRANÇAISE
9
prioritairement et constamment maintenues à niveau, dans toutes leurs dimensions et en
mobilisant l’ensemble des
moyens opérationnels, organisationnels et diplomatiques.
1
FACE AUX ENJEUX DU DEVELOPPEMENT DURABLE DE LA
ZEE EN POLYNESIE FRANÇAISE
, L’AIRE MARINE GERE
E
DEMEURE EMBRYONNAIRE
La France a activement contribué à la négociation de l
’
Agenda 2030
du développement
durable
», dont elle a soutenu l’adoption en septembre 2015 par les Nations Unies.
Parmi les 17 objectifs, l
’objectif
n°14 de développement durable des mers et des océans
appelle à la préservation de ces espaces, à l’élimination des pollutions (plastiques,
hydrocarbures, bruit sous-marin, polluants organiques persistants, etc.) et à la reconstitution des
stocks de poisson par et pour une pêche durable.
Pour y parvenir, la France s’est fixé trois
objectifs :
(1)
une gestion plus durable des ressources par la préservation de 10 % des zones marines
et côtières grâce à une politique volontariste de créatio
n et de gestion d’aires marines protégées
(AMP) dans toutes ses eaux, métropolitaines et ultra-marines, mais aussi à la lutte contre la
surpêche et la pêche illicite ;
(2)
l’accélération des recherches scientifiques et du transfert de techniques pour
renforcer
la résilience des écosystèmes et réduire au maximum l’acidification des océans
;
(3)
la conception de la gestion durable des ressources marines comme une opportunité
de développement économique et touristique.
L’Insee
suit, pour la France, les indicateurs de réalisation de ces objectifs. Ils portent,
pour ce qui concerne la ZEE de Polynésie française, sur «
l’état d’avancement d’une approche
écosystémique »
(façades disposant d’un document stratégique)
et sur la part des eaux marines
françaises placées dans des AMP
5
.
Les enjeux
de l’
Agenda 2030
imposent
d’assurer un
état des lieux réaliste, puis de mettre
en œuvre un suivi rigoureux des progrès réalisés
,
d’
identifier les d
omaines d’amélioration
possible, de c
réer une dynamique d’appropriation des objectifs de développement durable par
toutes les parties prenantes et enfin de favoriser un contexte de coopération.
5
Avec 23,6 % en 2019,
l’objectif fixé à 20
% à l’horizon 2020 est d’ores et déjà atteint
, notamment grâce aux
deux immenses AMP de la Mer de Corail et de Clipperton. Il est désormais de 32 % pour 203. Selon le ministère
de la mer, en juin 2021, les AMP recouvraient déjà en juin 2021 30 % de la seule ZEE française.
LA GESTION ET LA PROTECTION DE LA ZONE ECONOMIQUE EXCLUSIVE DE POLYNESIE
FRANÇAISE
10
1.1
La Polynésie française a développé des politiques relatives aux
ressources halieutiques et minérales de la ZEE, selon une stratégie
sectorielle
Alors que la mer est omniprésente en Polynésie française, la ressource maritime est
paradoxalement faiblement valorisée et relativement peu connue.
Ce n’est que depuis
les années
2000 que
plusieurs politiques d’
exploitation ont été déployées et continuent à se consolider.
La CPF, pleinement compétente
dans le domaine de l’exploitation de
s ressources
océaniques, entend valoriser celles-ci pour tendre vers un nouveau modèle de développement
moins centré sur le tourisme international, vulnérable
, comme l’a démontré la pandémie
mondiale de Covid-19, qui a divisé par trois la fréquentation touristique du territoire entre 2019
et 2020
6
. Dans ce cadre, elle instaure progressivement
des actions d’approfondissement de la
connaissance et de la gestion du milieu marin, sans pour autant que des politiques publiques
soient clairement élaborées et articulées.
L’économie bleue en Polynésie française en chiffres
Le poids économique des activités liées à l’
« économie bleue »
7
, qui englobe celui de la
ZEE, reste relativement faible au regard des potentialités de ce secteur. En 2019, elle
représentait
un chiffre d’affaires déclaré de
422,4
M€
(50,4 Md XFP
8
), soit environ 5,3 % du
chiffre d’affaire
s des entreprises polynésiennes et un volume de biens exportés (principalement
la perle) évalué à 58,7
M€
(7 Md XPF) alors que le tourisme représentait pour cette même année
591,6
M€ (
70,6 Md XPF) de recettes extérieures du territoire (
dont 123,2 M€ [14,7 Md
XPF]
liées au secteur de la croisière). Le secteur représente 4 000 emplois salariés, soit environ 6 %
de l’emploi salarié de la Polynésie française
9
.
1.1.1
Les
pressions
extérieures
sur
la
ressource
halieutique
menacent
le
développement de la filière pêche de la Polynésie française
La Polynésie française a fait le choix d’une politique de préservation de
sa ressource
halieutique, alors que ces territoires sont très proches de la
tuna belt
du Pacifique, qui se situe
6
La fréquentation touristique en Polynésie française est passée de 237 000 personnes en 2019 à 77 000 en 2020.
Source : IEOM- Agence de Polynésie -
Synthèse annuelle n°330
- avril 2021.
7
Selon l’IEOM, l’économie «
bleue » englobe toutes les activités économiques liées aux océans, mers et côtes et
les activités de soutien nécessaires à son fonctionnement. En raison de leur diversité et de leur imbrication dans
les différents secteurs économiques, certaines activités liées à la mer sont difficiles à isoler et à mesurer (Agence
de la Polynésie française
–
Note expresse n°198
- août 2016).
8
Un euro est égal à 119,332 francs Pacifique (XPF).
9
IFPS - juin 2021,
qui comptabilise au titre de l’économie «
bleue » les domaines relatifs au transport maritime,
portuaire, construction et réparation navale, construction d’ouvrage maritime, pêche, transformation et commerce,
aquaculture et perliculture.
LA GESTION ET LA PROTECTION DE LA ZONE ECONOMIQUE EXCLUSIVE DE POLYNESIE
FRANÇAISE
11
à bordure nord de la ZEE. Ces eaux sont riches en thons, produit à forte valeur ajoutée très prisé
sur les marchés asiatiques de la Corée du Sud et du Japon
10
.
Forte de ces eaux poissonneuses et des recettes financières potentielles
dans l’attribution
de licences de pêche, la Polynésie française n’autorise aujourd’hui aucun
navire sous pavillon
étranger à pêcher dans les eaux territoriales
11
.
Au-delà de la ZEE, la haute mer océanique
est sous la gestion concertée d’organisations
régionales des pêches (ORGP)
, auxquelles participent l’État et la CPF.
En Polynésie française, la filière pêche constitue la troisième ressource propre du
territoire
12
, la pêche hauturière assurant les deux-tiers de la production.
La pêche hauturière polynésienne est particulièrement respectueuse de la ressource et
de l’environnement
. La ZEE polynésienne est réservée aux navires de pêche locaux depuis 1996
et aucune licence de pêche n’est délivrée à des navires étrangers.
Seule la pêche à la palangre
(ligne avec hameçons) est utilisée par les thoniers polynésiens, au contraire des navires senneurs
étrangers qui interviennent
à l’extérieur de la zone. Pour ma
î
triser l’exploitation, le
gouvernement polynésien n'a délivré que sept licences sur un quota de douze, lors du dernier
appel à projets pour l'attribution des licences jusqu'en 2022.
Depuis cinq ans, la production est restée stable autour de 6 000 tonnes par an, soit une
valeur estimée à la première vente de
25,1 M€ (
3 Md XPF) et une valeur des exportations
atteignant
14,2 M€
(1,7 Md XPF) en 2019
13
, soit 23 % du volume de la pêche palangrière.
Selon les objectifs fixés par la CPF
, dans le cadre de l’adoption de la politique sectorielle
de la pêche hauturière pour les années 2018-2022, ce secteur,
en raison de l’extension de sa
flotte - 69 palangriers en service en 2019 et 17 nouveaux en projet dans le cadre de programmes
d’acquisition
bénéficiant de dispositifs de défiscalisation métropolitaine et locale - devra
concourir au développement économique du territoire, en visant notamment à
l’équilibre
économique de la filière par
l’accroissement des marchés d’exportation de thon. L’objectif de
la CPF et des acteurs de la filière est un volume de 12 000 tonnes. Dans la mesure où il est
communément admis que le marché local polynésien absorbe 4 000 tonnes des poissons pêchés,
le solde de la production e
st nécessairement orienté vers l’exportation, dirigée à 95
% vers les
États-Unis.
Dans le cadre des orientations des ORGP, qui exhortent à un effort de réduction de pêche
des thonidés, la voie choisie par la Polynésie française d’augmenter progressivement
sa
production pourrait apparaître contradictoire. Pour autant, cet objectif de croissance de la
production
s’inscrit dans une feuille de route
considérée comme vertueuse par les acteurs du
territoire. Le développement de la pêche hauturière est en effet identifié comme un enjeu
important pour la création durable de richesse et d’emplois et la sécurité alimentaire de la
10
La moyenne de consommation de produits de la mer par an et par personne avoisine 58 kg en Corée du Sud et
45 kg au Japon (33 kg en France) d’après la FAO.
11
Article 1
er
, 1
er
alinéa de la délibération n°97-
32 de l’Assemblée de Polynésie française du 20 février 1997 relative
à l’exploitation des ressources vivantes de la mer t
erritoriale et de la ZEE au large des côtes de la Polynésie
française.
12
La première étant le tourisme, la deuxième la perle.
13
En 2020, les exportations de poissons ont été en très grande partie interrompues par la crise sanitaire (suspension
de la desserte aérienne internationale durant plusieurs mois et faible demande des clients américains).
LA GESTION ET LA PROTECTION DE LA ZONE ECONOMIQUE EXCLUSIVE DE POLYNESIE
FRANÇAISE
12
population. Identifier le niveau de développement de la filière pêche sans affecter durablement
la ressource est essentiel pour la Polynésie française.
Parmi les principales mesures pour la mise en œuvre du plan 2018
-2022, la
pérennisation de la labellisation « MSC
14
Pêche durable » de la pêche polynésienne obtenue en
2018 pour une durée de cinq ans pour le thon blanc et le thon à nageoires jaunes est nécessaire
pour
accroître l’attractivité et la visibilité des produits de la pêche polynésienne sur les marchés
internationaux.
Le développement de la filière doit aussi s’appuyer sur des marins en nombre suffisant
15
,
aux qualifications conformes aux contraintes réglementaires et adaptées aux nouveaux modes
d’exploitation des navires, ce qui n’est pas encore le cas. Le territoire doit se doter d’organismes
de formation répondant à ces nouveaux besoins. À ce titre, la CPF doit assurer au Centre des
métiers de la mer de Polynésie française (CMMPF) les moyens adaptés au développement de
ses activités, avec une nouvelle implantation sur la commune d’Arue
16
.
La progression de la pêche hauturière nécessite également un réaménagement complet
du port de pêche de Papeete, prévu dans le cadre d
’
un schéma directeur et attendu pour 2028,
dans une logique d’efficience et d’éco responsabilité,
pour un montant estimé à 31 M€ (3,7 Md
XPF), financé intégralement par la CPF. Une incertitude majeure demeure quant au périmètre
de l’espace dédié au programme
, qui nécessite un dernier arbitrage de la CPF alors même que
la convention de maîtrise d’ouvrage déléguée a été signée
17
. Pour l’heure, le projet est suspendu.
L’encadrement
juridique de la filière doit être complété. Des mesures réglementaires
sont prévues, à
l’
horizon 2022, comme des
numerus clausus
sur les entrées de flotte, des zones
de pêche réservées à la pêche côtière et des autorisations de sortie de la ZEE pour les palangriers
polynésiens
18
.
Les captures polynésiennes
ne représentent qu’une faible part des captures de l’océan
Pacifique : 0,2 % des captures totales de thons, 3,1 % des captures de thon germon, 0,4 % des
captures de thon obèse et 0,1 % des captures de thon à nageoires jaunes.
Placée en partie sur la
Tuna Belt
, la ZEE de Polynésie française est attractive. De
nombreuses pêcheries étrangères, principalement asiatiques, viennent pêcher à proximité
comme le montre la carte ci-dessous. La répartition des nationalités des navires de pêches
étrangers surveillés en 2020 par les forces armées de Polynésie française (FAPF) est la
suivante : 43 % de navires taiwanais, 33 % de navires chinois, 9 % de navires sud-coréens et
5 % de navires vanuatais.
14
Organisation internationale à but non lucratif créée en 1997, le MSC (
Marine Stewardship Council
) réunit des
scientifiques et des spécialistes internationaux en produits de la mer et
œuvre pour la préservation des espèces et
des écosystèmes marins.
15
Il faudrait former 70 capitaines, 175 nouveaux marins et 150 marins en formation continue, pour assurer le
développement de la pêche hauturière (Source :
Rapport de présentation de la politique sectorielle de la pêche
hauturière
adoptée par la CPF, en 2018).
16
Cf.
Chambre territoriale des comptes de Polynésie française,
Le Centre des métiers de la mer de Polynésie
française
, juin 2021.
17
Une convention de maîtris
e d’ou
vrage déléguée avec
l’EPIC Grands Projets de Polynésie
(n°4397/MAE/DRM
du 21 juillet 2020).
18
Plan d’action établi dans le cadre de l’AMG.
LA GESTION ET LA PROTECTION DE LA ZONE ECONOMIQUE EXCLUSIVE DE POLYNESIE
FRANÇAISE
13
Carte n° 1 :
Localisation des navires étrangers aux abords de la ZEE de Polynésie française
Source : séminaire AMG de Polynésie française, 22 mai 2018
Depuis 2000, le tonnage moyen annuel de capture du thon dans le Pacifique sud-est de
429 249 tonnes, en hausse continue depuis 20 ans. En 2019, les volumes ont atteint
530 940 tonnes.
L’IATTC indique dans sa résolution de 2020 que la biomasse du stock reproducteur de
thon rouge est proche de son point le plus bas et que le stock est surexploité, malgré une
réduction de 40 % des captures depuis 2012. La commission
« exhorte tous ses membres
impliqués dans cette pêche à participer de manière juste et équitable, et sans exception, à
l’adoption des mesures de conservation du stock dans l’ensemble de son aire de répartition
»
.
De grandes pu
issances comme l’Australie et le Japon ont participé à l’effort de
réduction de
pêche des thonidés
. L’Indonésie et la Chine ont, au contraire, augmenté les volumes de pêche,
et Taïwan a maintenu un niveau de prélèvement élevé. Les États et territoires insulaires du
Pacifique ont, en 10 ans, augmenté le volume de prises, à l’exception des Kiribati
: +918 %
dans les Îles Cook, +670 % pour les Vanuatu. La Polynésie française maintient un volume
stable entre 6 000 et 7 000 tonnes par an mais vise son doublement à terme.
LA GESTION ET LA PROTECTION DE LA ZONE ECONOMIQUE EXCLUSIVE DE POLYNESIE
FRANÇAISE
14
Tableau n° 1 :
Évolution sur 20 ans des volumes de thons capturés par État dans le Pacifique sud
Captures
en 2019
(en tonnes)
Part sur le total
des captures
en 2019
Captures
en 2000
(en tonnes)
Moyenne
annuelle
2000-2019
Evolution
entre 2000 et
2019
Indonésie
397 102
74,8 %
278 842
306 749
+42 %
Chine
35 873
6,7 %
2 063
18 419
+ 1638 %
Taiwan
16 174
3,0 %
16 780
16 679
-4 %
Iles Salomon
11 331
2,1 %
3 924
8 698
+ 188 %
Polynésie française
7 674
1,4 %
6 968
6 812
+ 10 %
Vanuatu
4 621
0,9 %
600
7 855
+ 670 %
Kiribati
4 359
0,8 %
9 750
5 373
-55 %
Australie
3982
0,7 %
10207
5 637
-61 %
Japon
3 825
0,7 %
6 179
7 347
-38 %
Iles Cook
3 411
0,6 %
335
2 650
+ 918 %
Source
: Cour des Comptes, d’après les données du WCPCF (open data, site internet de l’organisation)
Plusieurs États, notamment aux faibles ressources, et dont les limites des ZEE bordent
celles de la Polynésie française, attribuent des licences de pêche qui constituent une source de
financement
19
. Le Vanuatu devrait ainsi sortir de la liste des pays les moins avancés établie par
l’ONU pour 2021, de même que Tuvalu et les Îles Salomon.
Les activités de pêche constituent
aussi des points d’entrée pour des contreparties diplomatiques.
Si les efforts de la Polynésie française pour réguler la pêche au thon dans ses eaux
territoriales ne sont pas partagés au-delà de la ZEE, ils auront été vains, tant la ressource est
actuellement à un niveau critique.
1.1.2
Alors que les positionnements stratégiques des États
s’affirment, l
es grands
fonds marins de Polynésie française
ne font pas encore l’objet d’une stratégie
commune
La connaissance des grands fonds marins est engagée depuis plus de 20 ans. Dès 2001,
une expertise collégiale, la « campagne ZEPOLYF2 », a établi un inventaire des ressources de
l
a ZEE de la Polynésie française, suivie d’une
« évaluation stratégique et prospective
préliminaire des encroûtements polymétalliques sous-marins de la ZEE de la Polynésie
française
» réalisée par l’
Institut français de recherche pour l'exploitation de la Mer (Ifremer)
et le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM)
20
. En 2012, une étude de synthèse
menée par
l’entreprise
Creocean pour le compte de la CPF, a analysé le potentiel minier des
19
Selon les licences de pêche, les volumes pêchés sont affectés à l’un ou l’autre des Etats contractants.
20
Ifremer-BRGM, janvier 2002.
LA GESTION ET LA PROTECTION DE LA ZONE ECONOMIQUE EXCLUSIVE DE POLYNESIE
FRANÇAISE
15
grands fonds
21
. En 2014, cette dynamique de recherche s
’
est poursuivie avec la mobilisation
par la CPF de l
’
Institut de recherche pour le développement (IRD) pour établir un état des lieux
des connaissances sur le potentiel de ressources minérales profondes de la ZEE
22
.
Ces recherches ont confirmé la présence d’un p
otentiel de nodules polymétalliques au
nord-ouest de la ZEE, à proximité des Îles Cook.
Les recherches ont surtout permis d’identifier
un potentiel de ressources prometteur concernant les encroûtements cobaltifères. Ces derniers
demeurent plus accessibles que les nodules : ils se situent entre 800 et 4 000 mètres sur des
monts sous-marins au sud des Îles de la Société et à proximité de l'archipel des Tuamotu
23
. Le
substrat sur lequel reposent les encroûtements, en particulier dans l'archipel des Tuamotu,
présente par ailleurs un potentiel de ressources en phosphates.
Ces études recommandent
d’approfondir
les points de ressources identifiés grâce à des
campagnes
d’explorations ciblées, menées conjointement avec l’
État et en intégrant un objectif
de connaissance des écosystèmes environnants, qui se construiraient très lentement et seraient
fragiles. Les enjeux technologiques et techniques d'exploration devront être adaptées au
contexte (robots permettant de décoller les encroûtements et de les broyer).
Au-
delà de ces approches ciblées sur les ressources et la protection de l’environnement
sont mises en exergue les conséquences anthropologiques
de l’exploitation des fonds marins
hauturiers. Pour les populations insulaires, ces derniers ne sont pas des espaces vides, méconnus
et non appropriés. Ces espaces sont connus, nommés, utilisés et intégrés aux représentations
locales du continuum terre-mer des polynésiens ; ils participent de leur identité.
Le gouvernement de Polynésie française, sur la base des études réalisées, projette des
exploitations susceptibles d’intervenir
dans 15 à 20 ans. En mai 2019, une étude
24
fut confiée,
par la CPF, à la société française Abyssa, filiale spécialisée de la SA Creocean
25
, aux fins
d’élaboration d’une stratégie d’exploration des ressources minières
, et plus particulièrement des
encroûtements cobaltifères
. Il en est résulté, en septembre 2020, l’établissement d’
un
programme de recherches et de développement, dont le coût est estimé à 11,36 M
€
HT, soit
près de 1,36 Md XPF HT. La première phase devait démarrer fin 2021. Une rencontre entre le
gouvernement de la CPF et les responsables de la société Abyssa, en août 2021, a mis en avant
«
le manque de réponse sur le retour sur investissement au profit de la Polynésie française et
l'absence de prise en considération des rapports des polynésiens à l'océan
». En effet, outre le
manque de visibilité sur le devenir de l'investissement, la CPF souhaite également une prise en
compte de l'environnement biologique dans le cadre d'une exploration des fonds marins et
souligne par ailleurs l'importance des aspects symboliques et politiques
que représente l'océan.
De son côté, la société Abyssa se prépare à intervenir en créant une filiale polynésienne,
Abyssa Polynésie, et en lançant un appel de fonds en juin 2021 pour son financement. La
21
Creocean,
Étude prospective globale des activités liées à l'exploration et l'exploitation des ressources minérales
océaniques profondes en Polynésie française
, ministère de l'environnement, de l'énergie et des mines, service des
énergies et des mines, novembre 2011.
22
IRD,
Les ressources minérales profondes en Polynésie française
, Expertise collégiale, 2016
23
Ce minerai fait aujourd’hui l’objet d’une forte demande,
sans perspective de substitution à moyen long terme,
ce qui conforte son niveau de prix.
24
Étude d’un montant de
6 742 243 XPF TTC (environ 56 500
€) et d’une durée de
neuf mois.
25
La SA Creocean est une ancienne filiale de l’Ifremer.
LA GESTION ET LA PROTECTION DE LA ZONE ECONOMIQUE EXCLUSIVE DE POLYNESIE
FRANÇAISE
16
création de cette société répond à la volonté de la CPF d’être partie prenante des sociétés
susceptibles d’intervenir sur ce sujet et de maitriser les connaissances ac
quises.
C
es éléments témoignent qu’en 2021 la Polynésie
française était engagée dans une
stratégie régionale. Cette dernière semble toutefois menée sans référence explicite à une
stratégie nationale.
La
Stratégie
nationale relative à l’exploration et à l’e
xploitation minières des grands
fonds marins
a tardé en effet à associer la Polynésie française.
L
’
État a mis
en œuvre une stratégie nationale relative à l’exploration et à l’exploitation
minières des grands fonds marins, approuvée par le comité interministériel de la mer (CIMer)
26
en octobre 2015. Le CIMer de janvier 2021 a décidé de lui donner une nouvelle ambition et a
adopté cinq lignes directrices, dont la 4
ème
, déjà inscrite en 2015,
n’a
vait pas été
mise en œuvre
:
1. explorer dans la durée
les grands fonds, afin d’augmenter la connaissance des écosystèmes naturels et
des ressources minérales sous-marines, en mobilisant la communauté scientifique nationale ;
2. amplifier les efforts de protection des fonds marins dans le cadre d’une stratégi
e de sauvegarde des
écosystèmes, articulée avec la
Stratégie nationale des aires protégées
;
3. valoriser les ressources des grands fonds marins en relation avec le potentiel industriel français et
européen ;
4. instituer une approche intégrée et partenari
ale avec les collectivités d’outre
-
mer ainsi qu’avec nos
partenaires européens et internationaux ;
5. communiquer et informer les populations et les décideurs sur le potentiel que représente l’océan
profond tout en les sensibilisant sur son utilisation durable.
I
l semble que l’État n’
ait pas pris la pleine mesure de la capacité de la CPF à conduire
sa propre politique de connaissance des fonds marins. Cette apparente inaction surprend au
regard des enjeux et au vu de l’abandon des recherches engagées dans l
a ZEE de Wallis-et-
Futuna en 2014 et 2015
27
.
En effet, les enjeux de connaissance demeurent importants dès lors que
« 84 % de nos
minerais sont dans nos océans, de formidables réservoirs de recherche, de matières premières
dont il nous faut organiser à la
fois la connaissance et l’extraction de manière compatible avec
les autres activités, avec la recherche et la préservation de la biodiversité.
»
28
.
Dans un contexte de montée en puissance de certains États (Norvège, États-
Unis…)
dans le domaine des grands f
onds marins, où les positionnements stratégiques s’affirment, la
position de la France
, qui dispose pourtant d’atouts indéniables, est fragilisée, selon
le rapport
sur la stratégie nationale d’exploration et d’exploitation des ressources minérales dans les
26
Créé par le décret n°78-815 du 2 août 1978, le CIMer est présidé par le Premier ministre et réunit les ministres
compétents «
dans le domaine de la mer sous ses divers aspects nationaux et internationaux et de fixer les
orientations de l'action gouvernementale dans tous les domaines de l'activité maritime, notamment en matière
d'utilisation de l'espace, de protection du milieu, de mise en valeur des ressources de la mer, de son sol et de son
sous-sol
».
27
L’expérience de l’
État à Wallis-et-Futuna, entre 2010 et 2014, de procéder à une évaluation du potentiel de
ressources minières dans la ZEE, a dû être abandonnée suite à une forte réaction de rejet des autorités locales ; elle
met en évidence l’importance
de prendre en compte les populations locales et leurs représentants.
28
Discours du Président de la République le 3 décembre 2019 aux Assises
de l’économie de la mer à
Montpellier.
LA GESTION ET LA PROTECTION DE LA ZONE ECONOMIQUE EXCLUSIVE DE POLYNESIE
FRANÇAISE
17
grands fonds marins
29
remis au Secrétaire général pour la mer (SG Mer)
30
en juillet 2020, par
l’absence d’un projet d’ensemble pour l’océan et les grands fonds.
Désormais, l
e plan d’action issu du rapport
présenté au CIMer du 22 janvier 2021
prévoit de « r
enforcer le partenariat avec les collectivités d’outre
-mer, en particulier dans le
Pacifique ». Ainsi, selon la DGOM, «
une concertation avec la Polynésie française et les autres
territoires concernés sera organisée afin de construire un projet d’expertise
commun
Etat/territoires. Le programme de prospective engagé entre l’Etat et la Polynésie sera
poursuivi sur la période 2021-
2023 avec la mise en place sur la ZEE d’un site démonstrateur
de vocation internationale (moyen d’exploration)
».
À la suite de la présentation par le Président de la République
en octobre 2021 d’un
objectif spécifique dans le cadre du projet France 2030
31
et de la
Stratégie nationale des grands
fonds marins
, il apparaît nécessaire d'entreprendre un rapprochement entre la CPF et l'État, pour
articuler les stratégies de l'une et l'autre.
Recommandation n° 1.
(SG Mer) : Concrétiser en 2022 par une convention avec la
Polynésie française le partenariat pour les fonds sous-marins fondé sur la stratégie
adoptée par le CIMer de janvier 2021.
La notion historique de « matières premières stratégiques » constitue un élément-clé de
la répartition des compétences entre l’État et la Polynésie française dans le domaine minier
sous-marin car, si les ressources minérales issues des fonds marins devaient être classées
comme telles,
la compétence d’exploitation relèverait de l’
État et non de la CPF.
Cette notion est définie par des textes réglementaires de la fin des années 1950, ces
matières premières étant alors identifiées comme celles nécessaires
à l’énergie atomique
:
hélium, uranium, thorium, béryllium, lithium et leurs composés. Ces références sont
aujourd’hui considérées par les scientifiques comme inadaptées et devant être actualisées. Ce
besoin
d’
aggiornamento
devrait être satisfait dans le cadre du projet de refonte du code minier
national, toujours en chantier depuis 2011, mais suspendu en 2021 sur ce point spécifique.
La loi statutaire du Pays ne fournit aucune indication sur la manière dont la compétence
résiduelle de l’État s’articule avec
celle de principe de la Polynésie française et ne précise pas
dans quelle mesure la première conditionne la seconde. Aucune indication ne permet
d’apprécier
si le périmètre des « matières premières stratégiques » peut être aisément et
durablement circonscrit et dans quelle mesure l
’État
pourrait contribuer à rendre plus opérante
cette notion.
29
CIMer,
Stratégie nationale d’exploration et d’exploitation des ressources minérales dans les grands fonds
marins
, janvier 2021.
30
Créé par le décret n°95-1232 du 22 novembre 1995, notamment pour «
animer et coordonner les travaux
d'élaboration de la politique du Gouvernement en matière maritime
».
31
Objectif 11
Investir dans les grands fonds marins
.
LA GESTION ET LA PROTECTION DE LA ZONE ECONOMIQUE EXCLUSIVE DE POLYNESIE
FRANÇAISE
18
L’expertise
collégiale de 2016
menée par l’IRD
32
et le rapport
33
au SG Mer de juillet
2020 sur la stratégie nationale d’exploration et d’exploitation des ressources minérales dans les
grands fonds marins relèvent cette limite. Dans ce dernier rapport, est suggérée notamment
l’idée qu’en contrepartie d’une compétence pleine et entière de la Polynésie
française
concernant ces minerais, leur affectation pourraient être prioritairement orientée vers
l’économie française.
Recommandation n° 2.
(DGOM, DGALN, CPF) :
Coordonner la mise en œuvre
, entre
l’État et la Polynésie française, du programme d’exploration des fonds marins 2021
-
2023
1.2
Afin de dépasser ces approches sectorielles, la Polynésie française a
conçu un cadre original de gestion, l
’aire marine gérée
, toujours en
construction
Conformément à son statut, la Polynésie française est souveraine en matière
d'environnement et de création d’aires protégées.
Elle dispose d'une panoplie d'outils réglementaires, applicables aux espaces côtiers
34
,
qui ont permis de créer la réserve de biosphère de Fakarava, classée par
l’Unesco
au patrimoine
mondial, les 40 zones de pêche réglementée
(ZPR) situées notamment dans les Îles du Vent
(46 %) et Tuamotu (44 %) pour faire face aux risques de surexploitation des lagons, enfin le
plan de gestion de l’espace maritime (PGEM)
de Moorea, a
fin de prévenir des conflits d’usage
entre les différents occupants du lagon (pêcheur, hôtelier, prestataire de service dans le domaine
du tourisme, association de
protection de l’environnement).
Au-delà de la mer territoriale, la Polynésie française a entrepris de bâtir une politique
de protection
d’ensemble
, pragmatique, qui tarde cependant à se concrétiser.
1.2.1
L’aire marine gérée
créée par la CPF pour éviter le fractionnement de la ZEE
nécessite un plan de gestion adapté
Le 6 juin 2017, à l’occasion de la conférence des Nations Unies sur l’ODD
n°14 relatif
à la protection des océans, le Président de la CPF a présenté le
projet d’
aire marine gérée (AMG)
pour l’ensemble de la ZEE de la Polynésie française.
Différent du concept nationalement et
32
P-Y.Le Meur,
P.Cochonat, C.David
et al
.,
Les ressources minérales profondes en Polynésie française
;
A.Troianiello et C.David,
L
a répartition des compétences entre l’Etat et la Polynésie française s’agissant des
ressources minérales marines profondes
, IRD éditions, 2016.
33
Stratégie nationale d’exploration et d’exploitation des ressources minérales dans les grands fonds
marins
,
CIMer, janvier 2021.
34
Un travail de recensement des 51 espaces protégés a été mené en partenariat avec l'antenne locale de l'OFB,
dans le cadre de la mise en œuvre de la
Stratégie nationale des aires protégées 2020-2030
(SNAP) arrêtée en
janvier 2021. Des cartographies seront disponibles en 2022 au sein de la boite à outils qui accompagne la SNAP
pour sa mise en œuvre.
LA GESTION ET LA PROTECTION DE LA ZONE ECONOMIQUE EXCLUSIVE DE POLYNESIE
FRANÇAISE
19
internationalement reconnu d’aire marine protégée (AMP),
le concept repose sur une zone
maritime qui demeure ouverte à la pêche polynésienne, tout en veillant à sa protection.
Antérieurement
, dans l’
archipel des Îles Australes, éloigné de Tahiti, les communes de
Rurutu, Tubuai, Raivavae et Rimatara avaient
émis le vœu, par délibérations votées
en 2014,
de créer une grande réserve marine dans la « ZEE des Australes ».
L’
ONG américaine Pew
Charitable Trust, très présente dans les territoires français du Pacifique, a piloté le diagnostic
des patrimoines culturel et naturel des Australes. La version définitive du diagnostic
scientifique conduit par le Criobe-IRPC
35
fut présentée en juin 2015. Le compte rendu de la
démarche participative conduite sur place était rendu public en avril 2016.
À cette même date, la CPF a rejeté publiquement ce projet des Îles Australes
36
: «
On
est en train de s’enfermer. On n
e peut pas interdire aux Polynésiens
d’accéder à la zone
économique de notre Pays. On va commencer par les Australes, puis ce sera les Marquises, les
Tuamotu, et on ne pourra plus pêcher nulle part alors que notre flottille de pêche participe au
développem
ent et à l’emploi
». Le conseil municipal de Rurutu a en conséquence annulé, début
avril 2016, la délibération adoptée en
juin 2014 en faveur de l’AMP
, zone dans laquelle toute
pêche devait être interdite,
à l’exception d’un espace côtier de 20 mi
lles.
Peu après, en 2016, une étude de faisabilité a été conduite avec pour objectif de créer
une AMP aux Îles Marquises, sur une surface de 700 000 km². Ce projet avait été mené, à la
demande de la CPF,
avec l’appui technique de l’agence des aires marines
protégées
37
. Il est
également resté à l’état d’intention.
Sur ces espaces à fort enjeu, la CPF privilégie une gestion centralisée, seule modalité
qui lui semble permettre de préserver l’unité d’un espace maritime distant de Tahiti et aux
caractéristiques environnementales multiples.
C’est a
insi que la collectivité a annoncé en
2016
38
, pour se départir du projet d’AMP aux Australes, son projet d’aire marine gérée à
l’échelle de l’ensemble de l
a ZEE, eaux adjacentes, fonds marins et sous-sol compris.
Le parti pris de la Polynésie française est de promouvoir la préservation de
l’environnement intégrant l’homme et ses activités, la précaution et la prévision, dans un
contexte de forte évolutivité du milieu marin face au changement climatique.
Une étude d’optimisation de
cette AMG a été commandée en 2016
39
, puis, un arrêté du
conseil des ministres d’avril 2018
40
a classé la ZEE en AMG, dénommée
Tainui Atea
, sur le
fondement du code polynésien de l’environnement de la Polynésie française (catégorie VI
41
).
L’arrêté
précise les orientations de gestion et les modalités de gouvernance. Le conseil
de gestion, composé exclusivement des membres institutionnels ou étatiques, propose le plan
35
Centre de recherches insulaires et observatoire de l'environnement - Institut des récifs coralliens du Pacifique.
36
Le projet
d’AMP d
eva
it être présenté en Conseil des ministres avant d’être soumis pour avis à la Commission
des sites et des monuments naturels (CSMN), puis aux élus de l’Assemblée de Polynésie française (APF).
37
Devenue depuis janvier 2020 Office français de la biodiversité (OFB).
38
Ce projet a été confirmé lors du sommet du Pacifique sur l’Océan à Hawaii le 1
er
septembre 2016.
39
Diazabakana, A., Binet, T., Rochette J.,
Étude d’optimisation d’une aire marine géré à l’échelle de la ZEE
polynésienne. Recommandations et orientations
, septembre 2016.
40
Arrêté 507 CM du 3 avril 2018.
41
Art. LP. 2111-2.-
Les espaces naturels protégés sont classés dans six catégories suivantes selon leurs objectifs
de gestion dont la VI relative aux aires marines ou terrestres gérées : espace protégé géré principalement à des
fins d’utilisation durable des ressources et des écosystèmes naturels
.
LA GESTION ET LA PROTECTION DE LA ZONE ECONOMIQUE EXCLUSIVE DE POLYNESIE
FRANÇAISE
20
de gestion et fixe chaque année son programme d’actions ainsi que le bilan annuel des actions
conduites. Il
a pour mission d’
assurer
également le suivi, l’évaluation et la révision du plan de
gestion. Ainsi, le plan de gestion, approuvé en avril 2020
42
pour trois années, reprend les actions
engagées par le gouvernement depuis 15 ans. Il se décline en quatre grands enjeux, treize
objectifs et 33 mesures principales.
Le premier enjeu concerne la pêche. I
l s’agit d’accompagner le développement du
potentiel de pêche de la Polynésie française en évitant la surpêche. Le deuxième enjeu, relatif
à la mégafaune marine, vise à réduire les menaces. Le troisième enjeu cherche à rassembler les
États et territoires du P
acifique autour de la bonne gestion de l’océan pour mieux le protéger et
défendre ses intérêts dans les négociations internationales. Enfin, le quatrième enjeu ambitionne
d’augmenter les efforts de communication, de sensibilisation et d’éducation pour que
l’information circule
mieux et que chacun puisse devenir un acteur du changement.
Le plan est accompagné de douze mesures réglementaires devant être instaurées entre
2020 et 2025, parmi lesquelles on
trouve l’élaboration de zones de pêches réservées à la pêche
côtière, la protection des récifs coralliens, l’inscription des
Îles Marquises au patrimoine
mondial de
l’humanité par l’U
nesco et la désignation des Îles Australes en réserve de biosphère.
Selon les services de la CPF
, de nombreuses actions du plan de gestion n’ont pu être
réalisées en raison de la pandémie du coronavirus qui a limité les activités et les déplacements.
Le co
mité de gestion de l’AMG ne s’est
par ailleurs pas réuni depuis 2020.
Surtout, a
près trois ans de création, l’AMG est toujours en construction, sans action
concrète mise en œuvre, ni de plan stratégique défini
, chiffré et arbitré par le comité de gestion.
Ce constat révèle une forte hésitation du Gouvernement polynésien quant aux orientations à
retenir pour cette zone et
témoigne d’
une insuffisante maturité du dispositif original pourtant
choisi par la CPF. Un accord partenarial de janvier 2020
entre
l’
OFB et la Polynésie française
a engagé une démarche de révision et de consolidation du plan de gestion qui reste en attente.
Des « incohérences » avaient en effet
été relevées par l’OFB
quant à la méthodologie,
au périmètre et à
la gouvernance de l’AMG
:
-
le plan de gestion est défini pour une période de trois ans, sans méthodologie spécifique.
Cette durée est estimée trop courte pour fixer des objectifs à long terme et des objectifs
opérationnels mesurables pour la conservation des écosystèmes marins ;
-
le
périmètre de l’AMG couvre celui de la ZEE de la Polynésie française, ce qui exclut la
mer territoriale, les eaux intérieures et les milieux terrestres. Or, des mesures de gestion,
hors périmètre de l’AMG
, sont explicitement visées dans le plan ;
-
le conseil
de gestion de l’AMG pourrait faire appel à tout service, organisme ou
personnalité jugés utiles pour aider à la décision, créer des groupes de travail et une
instance de concertation et/ou consultation.
Par ailleurs, l’AMG
,
telle qu’adoptée
, est une entité non fractionnable. Mais le
Gouvernement polynésien prévoit de délimiter des zones de protection forte, pour les monts
sous-marins par exemple, qui sont des écosystèmes atypiques et singuliers
43
. Ce zonage ferait
42
Arrêté 4247 MCE du 6 avril 2020.
43
Selon de nombreux travaux scientifiques, les monts sous-marins, qui selon les données bathymétriques actuelles
seraient au nombre de 509 dans la ZEE,
présentent un intérêt du point de vue des ressources halieutiques puisqu’ils
attirent une partie de la faune pélagique qui y demeure pour se reproduire, se nourrir.
LA GESTION ET LA PROTECTION DE LA ZONE ECONOMIQUE EXCLUSIVE DE POLYNESIE
FRANÇAISE
21
l’objet de réflexions en concertation avec l’ensemble des acteurs de l’AMG permettant d’établir
in fine
une cartographie des vocations.
1.2.2
Ainsi renforcée, l
’AMG
de Polynésie française pourrait participer à la mise en
œuvre des objectifs internationaux en faveur de l’océan
Les normes per
mettant l’
inscription
d’un espace
maritime comme aire marine protégée
(AMP) ont été posés sur le plan international. Leur respect conditionne leur inscription dans la
base de données
WDPA
(
World Database on Protected Area
)
44
. Le code de l’environnement
national
reconnaît différentes catégories d’
AMP
45
, la plupart
d’entre elles
permettant de
concilier les enjeux de protection et le développement durable d’activités.
L’AMG de
la Polynésie française
s’écarte
cependant de la définition de
l’AMP sur
plusieurs points. Notamment, son plan de gestion actuel peut apparaître surtout comme un outil
de planification du développement de la pêche hauturière polynésienne à des fins principales
d’utilisation des ressources. Or, c’est l’objectif premier de conservation des
habitats et des
espèces qui doit être mis en avant.
Sur le plan international, la
motion 066 adoptée par l’UICN
46
, relative aux orientations
pour identifier la pêche industrielle incompatible avec les aires protégées définit la « pêche
industrielle »
comme
« celle pratiquée par des navires motorisés (> longueur de 12 m x largeur
de 6
m), disposant d’une capacité de >50 kg de prises/voyage, demandant d’importantes
sommes d’argent pour leur construction, maintenance et fonctionnement, et principalement
vendue commercialement, »,
en précisant que
« la pêche utilisant des dispositifs de chalut
traînés ou remorqués le long des fonds marins ou de la colonne d’eau, et la pêche utilisant des
sennes coulissantes et des grandes palangres, peut être définie comme pêche industrielle ».
En
l’état, cette définition est incompatible avec les objectifs
du Gouvernement polynésien en
matière de pêche hauturière dans laquelle interviennent des palangriers, dont la majorité a une
longueur supérieure à 16 mètres
47
.
Dans le même temps, le Gouvernement de la Polynésie française soutient deux projets
d’envergure internationale auprès de l’U
nesco : le projet de réserve de biosphère aux Australes
et le projet d’inscription des
Îles Marquises au patrimoine mondial.
L’articulation de ces
deux
projets avec celui de l’AMG n’est pas envisagée dans le plan de gestion de la zone, alors même
qu’ils
sont indissociables. L’OFB est engagé aux côtés de la CPF pour l’élaboration du plan de
gestion des Îles Marquises, ce qui pourrait permettre de rapprocher les deux projets.
44
Cette base de données est une référence établie notamment par le Programme des Nations Unies pour
l’environnement (UNEP), l
'Union internationale pour la conservation de la nature (UICN) et le Centre de
surveillance de la conservation de la nature (UNEP-WCM) du Programme des Nations Unies pour le
développement (PNUD).
45
L’article L.334
-
1 du code de l’environnement relatif aux AMP mentionne notamment, dans sa rédaction de
juillet 2019 :
10° Les AMP créées en application des codes de l'environnement de la Polynésie française, des
provinces de Nouvelle-Calédonie et de Wallis-et-Futuna
.
46
L’
UICN est un organisme non gouvernemental classant les animaux et plantes selon des critères de danger
d'extinction et précise les espèces menacées.
47
Source ministère des armées : en 2019, 69 navires pratiquaient la pêche hauturière, dont 26 ayant une longueur
inférieure à 16 m, 14 dont la longueur est comprise entre 16 et 20 m et 29 entre 20 m et 24 m.
LA GESTION ET LA PROTECTION DE LA ZONE ECONOMIQUE EXCLUSIVE DE POLYNESIE
FRANÇAISE
22
À l'occasion du congrès mondial de la nature à Marseille en septembre 2021, la
Polynésie française a annoncé sa volonté de regrouper au sein d'un même texte les outils
règlementaires de protection et de gestion durables des espaces et des espèces polynésiens, afin
d'apporter une articulation plus cohérente. Ce projet de refonte des normes règlementaires
polynésiennes est lié au projet de zonage côtier autour des archipels, excluant la pêche
professionnelle palangrière, telle que pratiquée
aujourd’hui
dans l'espace de
l’AMG
, et
réservant la pêche côtière aux populations locales. La collectivité souhaite ainsi organiser les
espaces de travail, tout en limitant les impacts des activités sur l'environnement.
La Polynésie française
n’
a pas encore fait le choix de poursuivre la demande de
reconnaissance internationale
de l’AMG
auprès du Programme des Nations Unies pour
l’environnement
(UNEP/WDPA) en tant qu'AMP sur toute sa surface ou seulement sur une
partie de celle-ci, ce qui permettrait de réserver certaines zones à la conservation et d
’autr
es à
la pêche ou
l’exploitation des
ressources minérales.
A minima
, le plan de gestion sera amélioré
et la gouvernance de l'AMG élargie, sans reconnaissance internationale. Ainsi, la Polynésie
française pourrait indirectement, et à son rythme, participer aux engagements, pas seulement
nationaux mais internationaux,
de mise en œuvre de l’ODD n°14.
Recommandation n° 3.
(SG MTE, CPF) : Consolider le plan de gestion
de l’Aire marine
gérée (méthodologie, périmètre, gouvernance).
Recommandation n° 4.
(SG MTE, CPF) : Délimiter, au sein de la ZEE de la Polynésie
française, des espaces protégés permettant le respect des engagements nationaux et
internationaux de mise en œuvre de l’objectif de développement durable n°14.
CONCLUSION INTERMEDIAIRE
Les menaces qui pèsent sur les ressources de la ZEE de la Polynésie française sont tout
à la fois
d’ordre
international, environnemental et économique, les pressions croissantes étant
exercées autant par ses riverains que par une population locale dépendante de la mer. Le
compromis souhaité par la CPF entre une protection absolue de l’ensemble de la ZEE et le
développement de cet espace, traduit par la classification en AMG, incline à une conception
centralisée de la gestion et de la gouvernance par la collectivité et vise à concilier les objectifs
de protection, de conservation, d’exploitation et de valorisation des ressources de la ZEE
.
L’AMG, qui pourrait être un outil structurant des politiques sectorielles
nécessaires pour y
parvenir, ne constitue cependant toujours pas le
socle d’une approche intégrée
, en raison
notamment
d’une
conception décalée par rapport aux cadres nationaux et internationaux et
d
’une
mise en application qui demeure parcellaire.
LA GESTION ET LA PROTECTION DE LA ZONE ECONOMIQUE EXCLUSIVE DE POLYNESIE
FRANÇAISE
23
2
UNE VOLONTE RESOLUE
DE L’ETAT ET DE LA
CPF EST
INDISPENSABLE À LA VALORISATION ET A LA DEFENSE
DE LA ZEE
2.1
Les moyens engagés au bénéfice de la ZEE doivent être à la mesure des
ambitions locales et des engagements nationaux
Quelle que soit la répartition des compétences en la matière, la gestion de la ZEE
implique la mobilisation de moyens financiers et de savoir-faire, qui ne sont pas toujours
disponibles localement. Cette gestion implique également un enchaînement de tâches allant de
la production de règles jusqu’à leur mise en œuvre et à leur
contrôle. Si des observateurs comme
la chambre territoriale des comptes
48
ou le conseil général de l'environnement et du
développement durable ont souligné récemment les progrès de la CPR en matière de culture de
gestion, des évolutions sont encore nécessaires pour permettre la prise en compte des
interactions entre les politiques horizontales déployées - celles du Pays - et les approches
transversales
–
communes au Pays et à l’
État.
2.1.1
Le soutien financier et le partenariat technique de
l’
État restent indispensables
à
l’activité économique et à la recherche en
Polynésie française
Les ressources budgétaires et techniques de la Polynésie française sont limitées, en dépit
de sa richesse économique et du potentiel fiscal qui en résulte. L
’État
, en application de la loi
n° 2017-256 du 28 février 2017 relative à l'égalité réelle outre-mer (EROM) soutient
l’économie
du territoire.
En 2020, les dépenses de l’État en Polynésie française, d’un montant de 1,68 Md€
(contre 1,56 Md€ en 2019
), représentaient plus du tiers du PIB polynésien.
L’État et la CPF ont
conclu en mars 2021 un troisième contrat de développement et de transformation 2021-2023,
complété par un accord territorial de relance
.
Ces contrats représentent un montant total de
24,2
M€ (2,89 Md
XPF) pour la période 2012-2023
49
.
Sur le plan économique, le secteur de la pêche est particulièrement soutenu par la CPF
au travers de diverses aides financières directes et indirectes. La mobilisation de ces dispositifs
par les acteurs de la filière s’est
accrue depuis la réforme globale du régime en 2017. Pour
l’exercice 2019,
les aides perçues par le secteur sont regroupées dans le tableau ci-après, les
aides à la pêche hauturière n’ayant pu être dissociées des aides à la pêche côtière.
48
Cf.
par exemple, chambre territoriale des comptes,
Collectivité de la Polynésie française, Gestion des ressources
humaines
, juillet 2020 et
Collectivité de la Polynésie française, Politique de l’environnement
, octobre 2017.
49
Depuis la fermeture du Centre d’E
xpérimentation du Pacifique (CEP), la CPF
bénéfice d’un soutien financier
particulier de l’État. Ce dernier
, initialement temporaire, a été maintes fois reconduit. Il est désormais sanctuarisé
depuis 2020
au sein d’une dotation globale d’autonomie
(DGA) de 90,5
M€
(10,8 Md XPF) financée par un
pr
élèvement sur recette qui en garantit l’évolution
.
LA GESTION ET LA PROTECTION DE LA ZONE ECONOMIQUE EXCLUSIVE DE POLYNESIE
FRANÇAISE
24
Tableau n° 2 :
Vue globale des aides perçues, en 2019, par le secteur de la pêche
Source
: CTC d’après les données fournies par la collectivité.
Le soutien de la CPF à la pêche hauturière passe par un régime de double défiscalisation
nationale et locale
50
, qui
permettrait d’obtenir,
selon les secteurs, plus de 60
% d’aide sur le
montant de l’investissement éligible
51
. Ces dispositifs bénéficient soit à des investisseurs
(polynésiens ou métropolitains),
soit directement aux armateurs, pour l’acquisition de navires
de pêche (construits ou non dans un chantier naval polynésien) ou pour des investissements de
stockage et de conditionnement nécessaires à la filière. Entre 2017 et 2019
52
, 14 sociétés ont
bénéficié
d’un agrément
de défiscalisation locale dans le cadre de la construction ou de la
maintenance de navire de pêche hauturière. Le montant cumulé des projets agréés s’élève à près
de 27,65
M€ (
3,3 Md XPF)
pour un montant total de crédits d’impôts et exonérations d’impôts
de
13,83 M€ (
1,65 Md XPF).
Selon le Haut-commissariat de la Polynésie française, la défiscalisation nationale
constitue un outil indispensable au renforcement du tissu économique polynésien et des emplois
qui s’y rattachent, surtout dans le cadre de la relance économique post
-Covid-19,
alors qu’aucun
50
Les projets d’investissements structurants réalisés en Polynésie française
peuvent bénéficier, sous certaines
conditions et jusqu’en
2025
50
, du dispositif de défiscalisation polynésien (articles LP 911-1 à 941-14 - titre 1
er
de
la 3
ème
partie du code des impôts de la Polynésie française et plus particulièrement article LP. 923-1, secteur
primaire, pêche professionnelle hauturière) et du dispositif de défiscalisation métropolitain dit « Girardin
industriel » (articles 199
undecies
B et 199
undecies
C et des articles 217
undecies
et
duodecies
du code général
des impôts).
51
75 % de 40 % des c
rédits d’impôts polynésien + 66
% de 50
% de réduction d’impôt métropolitaine, desquels il
faut ensuite déduire les frais de dossiers.
52
Aucun agrément n’a été accordé en 2015 et 2016.
2019 - En € & (MF CFP)
Pêche Hauturière
Pêche Côtière
Pêche Lagonaire
Aides à l'export :
879 913 €
(105 MF CFP)
Aides pour études et expertises :
néant
Nombre d'acteurs
par filière
69 Unités
& 17 594 milliers d'Hameçons
340 Poti marara & 33 Bonitiers
117 DCP ancrés
35 machines à glaces & 11 chambres froides
849 cartes CAPL
670 : activité unique &
179 : pluri activité
Production
Tonnages
6 601 t
2 292 t
4 300 t (estimé)
dont 3 400 t de poissons lagonaires
Valeur
16 760 245 €
(2 Milliards de F CFP)
estimation DRM
Aides à la pêche lagonaire :
1 474 902 €
(
176 MF CFP)
Défiscalisation nationale :
néant
84 806 838 €
(10,120 Milliards de F CFP)
estimation CTC sur la base de la valeur moyenne du kg de poisson à l'export 2019
soit 9,5 € (1.138 F CFP) le kg
Aides indirectes
FRPH :
3 963 798 €
(473 MF CFP)
FFPH :
47 767 €
(5, 7 MF CFP)
Exonérations douanières :
4 709 629 €
(562 MF CFP)
Aides aux cotisations sociales :
343 585 €
(
41 MF CFP)
Aides à l'investissement :
821 252 €
(98 MF CFP)
Aides à la glace :
97 209 €
(
11,6 MF CFP)
Aides en matière de sécurité :
173 468 €
(
20,7 MF CFP)
Aides directes
Defiscalisation
Défiscalisation locale :
1 684 405 €
(
201 MF CFP)
LA GESTION ET LA PROTECTION DE LA ZONE ECONOMIQUE EXCLUSIVE DE POLYNESIE
FRANÇAISE
25
dispositif d’État pérenne en faveur du secteur privé n’est mis en œuvre dans les collectivités
d’outre
-mer du Pacifique
et que les aides européennes déployées dans les départements d’outre
-
mer ne sont pas accessibles dans les collectivités d’outre
-mer. Dans ce contexte,
l’évaluation
,
actuellement en cours, de la soutenabilité financière des aides apparaît indispensable pour
s’assurer que,
sur une durée pluriannuelle, la CPF
sera en mesure de financer l’ensemble de ces
dispositifs, et notamment la défiscalisation locale dans le domaine la pêche hauturière. Les
professionnels s’engagent
en effet
dans des programmes pluriannuels d’acquisition de
palangriers.
Le partenariat technique
entre l’
État et la CPF, engagé depuis 1977, se traduit par les
contrats de développement et de transformation. Le dernier
d’entre eux porte sur
la période
2021-2023 et regroupe
53 conventions d’assistance et de participation financière entre l’
État,
ses opérateurs et la Polynésie française. Quarante d
’entre elles
prévoient des soutiens financiers
de l’
État ou de ses opérateurs, les autres portant uniquement sur
la formation ou l’assistance
technique. La gestion de la ZEE constitue un axe de partenariat expressément identifié dans
l
’une de ces
conventions
d’assistance
relatives à la protection de
l’environnement
, dont le projet
est en cours de négociation avec le ministère de la transition écologique (MTE).
N
ombre d’opérateurs nationaux interviennent
par ailleurs en Polynésie française pour
soutenir son développement et apporter aux autorités locales
l’assistance technique
requise en
matière océanique
: l’
Institut de recherche pour le développement (IRD), l'Institut français de
recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER)
, l’
Agence française de développement
(AFD),
l’université de Polynésie
française (UPF)
ou l’Office
français pour la biodiversité
(OFB). La plupart de ces opérateurs sont présents et actifs en Polynésie française depuis
plusieurs dizaines d’années, ce qui renforce
leur légitimité. Ils ont la double mission de répondre
aux besoins
locaux tels qu’exprimés par la CPF et de concourir aux objectifs nationaux
.
En matière de recherche, ces opérateurs se sont rassemblés au sein du réseau RESIPOL
(recherche-enseignement supérieur-innovation pour la Polynésie). Ce consortium
répond à l’un
des principaux objectifs de la politique de recherche de la CPF, qui est de soutenir, de dynamiser
et
d’organiser
le secteur de la recherche pour mettre en réseau les ressources
53
. En 2021, ce
consortium a produit ses premiers résultats et développé des projets qui répondent à bien des
égards à des enjeux spécifiques à l’océan.
Si les partenariats
entre l’
État et la CPF se renouvellent fréquemment par tacite
reconduction ou ne donnent pas lieu à de profonds changements de contenu, une évolution se
dessine avec le renouvellement du partenariat
d’assistance technique
entre le MTE et la CPF :
le projet de convention, qui devrait être conclu fin 2021, couvre un
spectre plus large d’appuis
et de soutiens techniques de l’
État pour les 18 prochaines années. Il est également prévu une
double gouvernance de ce partenariat, au plan local mais également en administration centrale
avec la
désignation d’
un haut fonctionnaire chargé de son suivi.
Cette gouvernance partagée et le resserrement de la coordination sont en effet
nécessaires. On constate par exemple
que le plan d’action national pour la protection des
cétacés, engagé en 2018, exclut
54
les territoires ultra-marins détenant la compétence
53
Constitué en application de la loi n°2013-
660 relative à l’
enseignement supérieur et à la recherche du 22 juillet
2013, ce
partenariat établi entre l’Université de la Polynésie française et l’ensemble des organismes de recherche
présents sur le site polynésien
fonde un nouveau mode d’organisation de l’appui de l’État en la matière.
54
«
Les territoires ultramarins disposant d’une compétence propre en environnement n’entrent pas dans le ch
amp
du plan d’action pour la protection des cétacés
».
LA GESTION ET LA PROTECTION DE LA ZONE ECONOMIQUE EXCLUSIVE DE POLYNESIE
FRANÇAISE
26
environnementale, y compris pour améliorer la connaissance (axe 1) ou renforcer
l’action
internationale en matière de protection des cétacés (axe 3), alors que, depuis le 13 mai 2002, la
Polynésie française est, sur décision du pays, le plus grand sanctuaire au monde pour les
mammifères marins et y concentre 16 à 24 espèces de cétacés selon les saisons.
Ce projet de partenariat partant des besoins identifiés par chacune des parties exprime
clairement la nécessité
«
d’inventer des solutions adaptées de gestion
» en matière
d’environnement.
Dans cette perspective, son préambule énonce que le partenariat État-CPF
doit
« sortir des liens verticaux qui ont longtemps prévalu entre la métropole et la collectivité
d’outre
-mer, en reconnaissant les réalités locales et en évitant de transposer la réalité
métropolitaine comme le modèle à suivre, en privilégiant un dialogue authentique où les
intérêts des deux parties sont recherchés, où les droits et les devoirs réciproques sont exercés ».
C’est à la faveur de ce projet que l’État propose ses appuis à la CPF pour
la préservation
et la valorisation de la zone économique exclusive au niveau local, national et international.
2.1.2
Si les moyens opérationnels sont efficaces, ils restent limités
L’État
conserve la responsabilité de la surveillance de la ZEE polynésienne, pour y faire
respecter la souveraineté française et veiller à son usage pacifique
55
. Son intervention se décline
à travers les principaux enjeux de l’action de l’
État en mer (AEM), qui comprend 45 missions
56
dans la zone maritime
57
. Compte tenu des enjeux et de la surface de cet espace maritime, le
format des forces armées en Polynésie française peut apparaître comme modeste.
La surveillance s’exerce depuis le centre opérationnel interarmées de Tahiti, co
-localisé
avec le centre maritime commun (CMC), qui comprend un centre de recherche et de sauvetage
aux normes internationales (JRCC) où sont observés les navires de commerce, de pêche, de
plaisance et qui déclenche les moyens lourds de sauvetage en mer. Le JRCC bénéficie de relais
locaux, grâce aux 350 bénévoles de la fédération d’entraide polynés
ienne de secours en mer,
créée en 2007 sur une initiative conjointe de l’État et du
Gouvernement polynésien.
Cette mission de surveillance de la navigation est essentielle à la protection de la zone,
notamment afin de prévenir les événements de mer majeurs, tels que les échouements de navires
de pêche étrangers ou les avaries de navires de commerce que la Polynésie française a eu à
connaître au cours des dernières années
58
.
55
Le
Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale
de 2013 indique que «
La Nouvelle-Calédonie et les
collectivités de Polynésie française et de Wallis-et-Futuna font de la France une puissance politique et maritime
dans le Pacifique. Elle y dispose de ressources halieutiques et minérales importantes. Cette situation confère à
notre pays un accès à de nombreuses organisations régionales : Forum du Pacifique Sud, Agence des pêches, etc.
Nos enjeux de souveraineté doivent y être défendus, de même que doit être garantie la sécurité de nos concitoyens
dans des zones exposées aux aléas climatiques, notamment au travers des Accords FRANZ (France
–
Australie
–
Nouvelle-Zélande). La France contribue à la p
rotection générale des populations et des ressources de l’océan
Pacifique.
»
56
Arrêté du 25 octobre 2016 fixant les missions de l’
État en mer en Polynésie française.
57
Cour des comptes,
Le rôle de la Marine nationale dans l’action de l’État en mer
, exercices 2010 à 2017, 2019
et
L’action des forces armées en outre
-mer
, exercices 2014 à 2017, 2019.
58
En 2017, navire « Shen Long Yu 21 » à Marutea Nord ; en 2018, navire « Thorco Lineage » à Raroia ; en 2020,
navire « Shen Gang Shun 1 » à Arutua ; en 2021, navire « Ping Tai Rong 49 » à Anuanurunga.
LA GESTION ET LA PROTECTION DE LA ZONE ECONOMIQUE EXCLUSIVE DE POLYNESIE
FRANÇAISE
27
Depuis l'échouement du cargo « Thorco Lineage » en 2018, la surveillance générale de
la navigation maritime conduit par le JRCC de Tahiti a été réorganisée et renforcée, tout d'abord
avec la mise en place et la gestion de systèmes de surveillance intégrés avec des zones d'alerte
et de vigilance, et de
s alarmes (système IMDATE/SEG de l’
Agence européenne de sécurité
maritime), puis confortée en novembre 2019 par un arrêté du Haut-commissaire imposant des
obligations déclaratives pour tout navire transitant dans les eaux territoriales et de passer à plus
de sept milles des côtes s'il transporte des marchandises dangereuses.
Enfin, pour consolider ce dispositif de prévention des accidents dans cette zone de
navigation dangereuse, en particulier dans les archipels, le JRCC de Tahiti mène une étude,
avec le concours du SHOM, pour mettre en place des voies de navigation recommandées et des
zones à éviter. Une première étape consiste à les promulguer par arrêté du Haut-commissaire.
Pour la CPF, la surveillance et les moyens alloués à cette mission pourraient être
intensifiés afin de prévenir des risques majeurs et
disposer d’
un cadre de coopération et de
collaboration efficient pour la gestion des suites de ces évènements, parfois au-delà des
compétences du territoire. La CPF souhaite par exemple que le seuil de signalement des navires
transportant des matières dangereuses soit abaissé de 3 000 à 300 UMS
59
. L'abaissement de ce
seuil aurait incontestablement un impact sur les missions de surveillance de la navigation et les
moyens qui devraient y être alloués. Afin de protéger le littoral et de contribuer au
développement de la surveillance de la navigation, un dossier établi conjointement par la CPF
et l’Etat est à l’étude et sera présenté à l'Organisation Maritime Internationale (OMI) pour la
création d'une « zone maritime particulièrement vulnérable (ZMPV) », cohérente avec l
’AMG
de Polynésie française et la réserve de biosphère de Fakarava.
La lutte contre la pollution, en cas d’évènements majeurs ou de catastrophes, relève de
la compétence de l’Etat, aux termes de l’article 14
-6 de la loi organique. Ainsi, tout navire
étranger surpris en action de pêche ou en flagrance de rejet volontaire de produits polluants
dans la ZEE est intercepté, dérouté et poursuivi dans un cadre judiciaire
60
.
A titre d’exemple,
s
’agissan
t
des pollutions marines, l’a
rmateur du navire chinois dérouté à Papeete le 12 mai 2019
après un rejet d’eaux de cale contenant des hydrocarbures a été jugé et condamné le 28 janvier
2020 à une amende de 35 MXPF (293
304 €)
. La surveillance des pollutions est assurée, sous
la coordination du commandant de la zone maritime, par les moyens des forces armées et par
le JRCC de Tahiti, qui assure le recueil, le traitement et l'analyse des informations en
provenance des navires ou aéronefs. En cas de flagrance de rejet volontaire de produits
polluants dans la ZEE, le navire peut être intercepté et dérouté dans un cadre judiciaire. La lutte
contre les pollutions maritimes relève pour partie de la Marine Nationale et pour partie de la
CPF, selon l'espace maritime concerné et selon l'ampleur ou la sensibilité de la pollution. Le
Conseil d'État
s’est prononcé
en ce sens dans son arrêt du 19 novembre 2020 relatif à l'affaire
du palangrier d'Arutua.
La surveillance se révèle particulièrement efficace en matière de police des pêches. Le
dispositif combine, pour être dissuasif, la surveillance à distance par données électroniques
VMS
61
(
vessel monitoring system
) et AIS (
automatic identification system
), par clichés satellite
59
Système international de mesure de la jauge du navire.
60
Le capitaine et le second du palangrier chinois échoué fin juillet 2021 à Anuanurunga ont été placés sous contrôle
judiciaire et seront jugés en comparut
ion immédiate, poursuivis pour pollution marine. Dans l’attente, ils ont
interdiction de quitter le territoire (
Tahiti Info
, jeudi 29 juillet 2021).
61
Tous les navires inscrits à une ORGP, dont les navires de pêche étrangers, ont
l’obligation d’émettre un
signal
VMS
par satellite. Ce signal est surveillé en permanence depuis le centre maritime commun (CMC-PF).
LA GESTION ET LA PROTECTION DE LA ZONE ECONOMIQUE EXCLUSIVE DE POLYNESIE
FRANÇAISE
28
et par projection de moyens aériens et navals des FAPF, dans la ZEE et à ses abords. Les
senseurs électroniques permettent de détecter toute incursion dans la zone, mais aussi de vérifier
que tout navire étranger en transit dans la ZEE adopte une vitesse correspondant à un transit
(soit
entre 7 et 12 nœud
s) et non à une activité de pêche. Toute situation anormale ou
inhabituelle conduit au déclenchement d’une mission aéromaritime.
Des comptes sont
demandés aux autorités étrangères de police des pêches. L
es sanctions peuvent aller jusqu’à
l’interdiction de
pêcher dans les zones des ORGP, la saisie du navire et des prises ainsi que des
amendes. Enfin, des missions régulières
de surveillance sont menées tout au long de l’année, à
l’intérieur de la ZEE et
dans ses abords directs, pour montrer ostensiblement aux armements de
pêche étrangers qu’ils sont
surveillés, même à plusieurs milliers de kilomètres de Tahiti. En
2020, 1 230 heures de mer ont été ainsi consacrées à la surveillance des pêches et du trafic de
stupéfiants. 1 701 navires de pêche étrangers ont été suivis en permanence dans la ZEE et à ses
abords (jusqu’à 100 milles nautiques), dont 28
% au titre d’un transit en ZEE (escale technique
à Papeete, passage d’une zone de haute
-mer à une autre). 261 navires de pêche ont été survolés
dans la ZEE et ses abords - souvent à 1 000 km, voire 2 000 km de Tahiti -, soit 15 % des
navires suivis.
Graphique n° 1 :
Évolution du nombre de navires suivis et survolés dans la ZEE de Polynésie
française et ses abords
Source
: Cour des comptes d’après
FAPF, 2020
À la suite du cinquième sommet France-Océanie de juillet 2021, dans la logique de la
stratégie indopacifique arrêtée par les autorités françaises au printemps 2018, le président de la
République
a annoncé la création d’un réseau de garde
-côtes pour le Pacifique sud pour
« mieux
faire face aux logiques de prédations dont nous sommes collectivement victimes
» et pour
«
protéger les espaces maritimes
», qui sont «
la première des richesses
» des États du
Pacifique sud.
Pour renforcer le dispositif de contrôle
de la pêche et améliorer l’action des services de
l’
État et de la CPF, la Polynésie française
s’est dotée
d’un plan de contrôle des pêches
le 18
février 2020 lors de la réunion plénière de la commission maritime mixte État-CPF. Il comprend
des objectifs généraux (contrôle des obligations déclaratives, suivi des navires de pêche par
satellite et lutte contre la pêche illicite non déclarée, dite « pêche INN ») et des objectifs
spécifiques portant sur le contrôle des eaux territoriales ainsi que lors des débarquements à quai.
Le plan prévoit la participation des bateaux polynésiens, répartis dans toute la ZEE. Une fiche
0
500
1000
1500
2000
2500
2017
2018
2019
2020
Nb navires pêche survolés (ZEE PF et abords)
Nb navires de pêche étrangers suivis par le CMC-PF (ZEE et abords)
LA GESTION ET LA PROTECTION DE LA ZONE ECONOMIQUE EXCLUSIVE DE POLYNESIE
FRANÇAISE
29
de signalement est à la disposition des professionnels de la mer polynésiens (transport, pêche)
pour rapporter les éventuelles activités étrangères de pêche illicite.
Cette filière d’information
reste à consolider : les coûts de connexion depuis les navires sont en effet extrêmement élevés
et, selon les marins-pêcheurs eux-mêmes, ils sont peu mobilisés. En 2020, deux opérations de
« levée de doute » ont été conduites
par l’État, sur la foi d’informations transmises de la sorte.
Recommandation n° 5.
(Haut-commissaire,
CPF) :
Adapter
les
moyens
de
communication entre la flotte hauturière polynésienne, le centre de surveillance des
pêches et les forces armées pour mieux protéger la ZEE.
Aucune action de pêche illicite
n’
a été constatée au sein même de la ZEE de la Polynésie
française par des navires de pêche étrangers, grâce à ce dispositif ciblé, visible et non
prédictible. La percept
ion d’une ZEE pillée est entretenue
sur les réseaux sociaux et par des
groupes d’intérêt étrangers à des fins d’influence sur le modèle polynésien d’
AMG, malgré les
actions de communication régulières de l’État dans les médias.
En ce qui concerne la lutte contre les stupéfiants, aux dires des FAPF, les trafics illicites
génèrent des flux faibles mais constants entre l’Amérique latine et l
e Pacifique ouest (Australie
et Nouvelle-Zélande), en passant par la ZEE de la Polynésie française. En 2020, la chute du
trafic aérien a conduit le trafic de méthamphétamine («
Ice
») à se reporter sur la voie maritime
(conteneurs). Un plan de lutte antistupéfiants
a été signé le 3 février 2021, entre l’État et le Pays,
sans contenir toutefois de disposition relative à la lutte en haute mer.
La France est par ailleurs le seul État européen à maintenir dans le Pacifique une
présence militaire permanente. Pour ces missions, les moyens de la Marine nationale en
Polynésie française sont dimensionnés au plus juste. Selon le
Livre blanc sur la défense et la
sécurité nationale
de 2008, les forces de souveraineté ont été réduites «
au niveau strictement
nécessaire aux missions des armées proprement dites
» : 900 militaires en 2020 contre 2 000
en 2003
62
. Les forces armées, 1 200 militaires et civils, sont stationnées su
r l’Île de Tahiti.
Le Haut-
commissaire est le représentant de l’État en mer dans l’ensemble de la ZEE.
Ses responsabilités s’étendent au
-delà, car la France est responsable du secours aux personnes
dans une zone de 12,5 millions de km². Il est assisté par
l’amiral, commandant de la zone
maritime (CZM), chargé de coordonner l’action en mer des administrations et la mise en œuvre
de leurs moyens : Marine nationale (y compris la gendarmerie maritime), affaires maritimes,
gendarmerie nationale, douanes, police aux frontières et sécurité civile.
La flotte comprend en 2021 la frégate de surveillance Prairial, le patrouilleur Arago, le
bâtiment de soutien et d'assistance Bougainville, les deux remorqueurs Manini et Maroa, ainsi
que le patrouilleur de la gendarmerie maritime Jasmin. Les moyens de l'aéronautique navale
sont trois Falcon 200 Gardian de la flottille 25F, deux hélicoptères Dauphin N3+ de la flottille
35F et l'hélicoptère Alouette 3 du détachement 34F/Prairial. Les autres administrations
(gendarmerie, douanes, affaires maritimes) exerçant des prérogatives en mer ne disposent
quasiment d
’aucun moyen (aéronefs, navires), à l’exception de quelques embarcations légères
pour la gendarmerie.
La capacité hauturière reste réduite, en attendant l’arrivée des deux
patrouilleurs avec drone embarqué de la Marine nationale, à compter de 2024 pour le premier,
62
Ministère des armées.
LA GESTION ET LA PROTECTION DE LA ZONE ECONOMIQUE EXCLUSIVE DE POLYNESIE
FRANÇAISE
30
puis fin 2025 pour le second. La prolongation
d’activité
du patrouilleur
Arago
, en service depuis
1991, permet de limiter la réduction temporaire de capacité, qui perdurera néanmoins jusqu'à
l'arrivée effective de ces deux nouveaux patrouilleurs censés doubler la capacité de surveillance
maritime.
Assurer la souveraineté française revient à montrer le « pavillon » de la France par une
présence visible et régulière. En juin 2019, le ministère des armées adoptait publiquement une
stratégie de défense française en zone indopacifique
,
qui vise à renforcer l’action des forces de
souveraineté et de présence, à contribuer activement à la lutte contre la prolifération, à œuvrer
au renforcement des institutions régionales et de ses partenariats, à consolider l’autonomie
stratégique des part
enaires d’Asie du Sud
-
Est et à contribuer à la politique d’anticipation
sécuritaire environnementale. Cette stratégie se concrétise régulièrement par la participation
des FAPF aux opérations de coopération de surveillance maritime avec les États voisins,
o
rganisée par l’agence des pêches du Forum des îles du Pacifique.
Fin juin 2021, le détachement Air 190 a accueilli la mission Heifara, un déploiement
exceptionnel d’avions Rafale. Cet entraînement participe, d’après le chef d’état
-major de
l’armée de l’air
63
, au projet de déployer dès 2023 20 Rafale à 20 000 km de la France en 48 h,
afin de protéger la Polynésie française
d’une incursion étrangère. Il confirme que les tensions
entre la Chine et ses voisins (Japon, Philippines, Vietnam, Taiwan…) sont de plus
en plus
palpables sur les questions de présence maritime, de liberté de navigation ou de pêche et
peuvent avoir des effets sur les territoires français du Pacifique.
2.2
La reconnaissance de la Polynésie française et de la France dans le
Pacifique sera d’autan
t plus forte que la coordination pour la ZEE sera
organisée et fonctionnelle
2.2.1
L’action de la commission mixte maritime, essentielle, n’est pas suffisante à
pallier l’absence de stratégie et de planification à l’échelle de la ZEE
Les compétences respectives
pour l’espace océanique
de la CPF,
de l’
État, des
communes et du port autonome de Papeete, sont très imbriquées. Ainsi, la gestion des déchets,
de l'eau et de l’assainissement relève de la compétence des communes
tandis que la lutte contre
la pollution marine incombe à l’État, à la CPF ou aux communes
,
selon l’espace maritime
concerné. L
es droits applicables et leur mise en œuvre varient en fonction des espaces, ce qui
peut compromettre l’application de mesures de
police administrative ou judiciaire. Au-delà de
ces répartitions de compétence, ce droit se fonde sur le bloc de constitutionnalité, avec en
particulier la charte de l’environnement
, mais repose aussi sur certaines dispositions du code de
l'environnement national, qui, en application du principe de spécialité législative, ont été
rendues applicables en Polynésie française
64
.
63
Presse Tahiti
, 4 juillet 2021.
64
Il en va ainsi par exemple des associations agréées de protection de l'environnement (L. 621-1 et L.141-1) ; de
la prévention de la pollution par les navires (L. 218-1 à L. 218-72, L 218-83 à 86), de la lutte contre l'intensification
LA GESTION ET LA PROTECTION DE LA ZONE ECONOMIQUE EXCLUSIVE DE POLYNESIE
FRANÇAISE
31
Localement, la collaboration étroite
entre l’État et la CPF s’organise au sein de la
commission mixte maritime, créée en avril 2019, à la suite du conseil polynésien de la mer et
du littoral de 2010, en le recentrant sur les sujets véritablement communs à
l’
État et à la CPF.
Cette commission mixte se consacre au développement des activités maritimes, sous
l’angle de
la sécurité des usagers, de
la protection de l’environnement et de l’essor écono
mique
de la Polynésie française : identification des voies recommandées et des zones maritimes
particulièrement vulnérables, règlementation de la pêche, amélioration de la sécurité nautique...
Ell
e s’est donn
ée pour objectif de renforcer la coordination des actions publiques en mer, en
associant tous l
es services publics concernés, qu’ils soient de l’
État ou de la CPF. Elle a
vocation à construire une vision stratégique partagée et s
’est, pour cela, réunie une fois par
semestre depuis sa mise en place
en février 2020. Elle constitue aujourd’hui l’espace d’échange
le plus organisé concernant la mer et les activités susceptibles de s’y déployer
65
.
Au-delà, si la relation entre la CPF et
l’administration centrale de l’
État constitue un
objectif important de la
Stratégie nationale en faveur de la mer et des océans
depuis 2015, sa
mise en œuvre demeure aujourd’hui très ténue et limitée. À l’échelle nationale
, la Polynésie
française, en dehors des questions de défense et de sécurité en mer
66
,
ne fait pas l’objet d’un
suivi particulier. Il
n’existe pas
, par exemple,
d’approche géographique ou transversale de
l’action publique menée par l’État et ses opérateurs
. La coordination des services nationaux
s’effectue localement dans le cadre de la conférence maritime chargé
e de la coordination de
l’action de l’
État en mer. Mais sa dernière réunion remonte à 2016. Une prochaine a eu lieu en
décembre 2021, avec une participation du secrétaire général à la mer en visioconférence.
La coordination des services de la CPF s’effectue principalement au niveau du conseil
des ministres. En l’absence de direction générale des services, la cohérence de l’action des
ministères dépend des circonstances et des initiatives de chacun des ministres. La gestion des
espaces marins, par essence transversale, pourrait cependant évoluer favorablement avec la
mise en application de l’arrêté
CM du 17 décembre 2020 portant création de délégués
interministériels et de la loi de pays de juin 2021
67
, qui inclut cette fonction dans la liste des
emplois fonctionnels nommés en conseil des ministres. Une structure interministérielle de type
« action de la CPF en mer » pourrait ainsi relever de la présidence ou de la vice-présidence, afin
d’
assurer la transversalité et le dialogue dans le traitement des sujets maritimes.
de l'effet de serre et de la prévention des risques liés au réchauffement climatique reconnues priorités nationales
(L. 229-1 à L. 229-4).
65
Sont ainsi mis en avant
la signature d’un plan de contrôle conjoint des pêches,
le rétablissement des liens entre
l’Etat et la Direction de l’environnement de Polynésie française, la rédaction d’un guide pratique «
espaces marins
protégés » et
la programmation commune des opérations de sécurité des loisirs nautiques pour l’ensemble de
l’année 2020
. En 2020 étaient prévus la consolidation de la réglementation relative à la détention de requins par
les armements étrangers et la mise en place de voies de passage recommandées et/ou de zones à éviter dans les
Tuamotu pour prévenir les échouements accidentels.
66
En application de l’instruction 265/SG
Mer du 22 décembre 2017 relative aux comptes rendus interministériels
de l’action de l’État en mer et de l’activité de la fonction garde
-côtes, le Haut-commissaire rend compte
mensuellement de son action au SG Mer. Les sujets nationaux sont relayés lors du comité directeur AEM, chaque
trimestre.
67
LP n° 2021-17 APF du 17 juin 2021 portant modification de la délibération n°2016-38 APF du 26 mai 2016
modifiée, relative aux agents publics occupant des emplois fonctionnels et relatifs aux délégués interministériels.
LA GESTION ET LA PROTECTION DE LA ZONE ECONOMIQUE EXCLUSIVE DE POLYNESIE
FRANÇAISE
32
Recommandation n° 6.
(CPF) : Renforcer la coordination des services des différents
ministères polynésiens traitant des thématiques concernant la ZEE.
La société civile, diversement impliquée, devrait être davantage et durablement
associée.
Le
cluster
maritime de Polynésie française (CMPF), association loi 1901 créée en juin
2014, est un moteu
r de l’économie du territoire, qui
fédère et crée des synergies entre 64 acteurs
privés et
publics de l’éc
onomie maritime
68
. Le
cluster
promeut des pratiques innovantes,
notamment dans les secteurs émergents (désalinisation, protection environnementale, éolien en
mer, énergies marines et biotechnologies), tout en investissant dans les thématiques qui fondent
la « croissance bleue » : les qualifications et compétences, les infrastructures, la gestion des
usages nautiques, le bon niveau de gestion environnementale, la planification spatiale, la
sécurité en mer, l’intelligence économique, la collecte et le traitement des données du monde
marin. Le
cluster
est parfaitement inséré dans le jeu d’acteurs, participant
à la conférence
régionale maritime, aux conférences des parlements des îles du Pacifique, aux assises de
l’économie de la mer,
aux échanges avec la direction générale des outre-mer (DGOM) et le
Gouvernement de Polynésie française. Les sujets et interrogations soulevés par le
cluster
font
l’objet d’un suivi systématique par les services de l’Etat et de la CPF et des réponses sont
généralement apportées. Désireux d’accompagner le gouvern
ement, il est représenté au sein du
conseil économique, social, environnemental et culturel de Polynésie française (CESEC).
Les associations de
protection de l’environnement sont
, elles, trop peu consultées. La
Fédération des associations de protection de
l’environnement (FAPE) dénonçait en 2018 la
« (
non) place des associations dans la gestion de l’espace océanique
». Réunissant 30
associations, locales et internationales
69
, dans un but commun de «
protection des écosystèmes
et d’adaptation du mode de vie (
consommation/production) pour que la biodiversité, les
paysages, la qualité de vie (santé), les usages culturels étroitement liés à la nature en Polynésie
et les ressources naturelles perdurent pour les générations futures
», elle fait valoir la nécessité
de règles d’exploitation et la création de réserves intégrales, temporaires et de longue durée.
Surtout, si la FAPE a souscrit à la création par le gouvernement de l’AMG, l’association regrette
l’absence de discussion et de concertation préalable au vote des textes et l’absence de réponses
a posteriori
. Le gouvernement évoque comme une perspective possible la participation plus
étroite des associations locales, à l’exception des ONG, notamment à la commission des affaires
maritimes.
Ainsi, à l'occasion des travaux du conseil de gestion de la ZEE du 1
er
octobre 2021, ses
membres ont souhaité créer une instance de consultation de la société civile et ont proposé d'y
inclure la FAPE-Te Ora Naho, le
cluster
maritime, la Chambre de commerce et d'industrie, des
services et des métiers de la Polynésie française, le Syndicat pour la promotion des communes
de la Polynésie française et le CESEC.
68
Nautisme, transport maritime, réparation navale, tourisme, environnement, industrie, innovation, pêche,
aquaculture, perliculture, aménagement et gestion portuaire, énergie, recherche, sécurité en mer, services,
formation et enseignement.
69
Dont l’ONG Pew Charitable Trust
, déjà mentionnée.
LA GESTION ET LA PROTECTION DE LA ZONE ECONOMIQUE EXCLUSIVE DE POLYNESIE
FRANÇAISE
33
Recommandation n° 7.
(CPF) : Développer la concertation avec les associations locales
pour les projets de protection et de développement de l’es
pace maritime polynésien.
Pour concilier les multiples usages et en amodier les effets sur l’espace marin, plusieurs
normes internationales recommandent une approche planificatrice
70
. À cette fin, la France s’est
dotée en février 2017 d’une
Stratégie nationale pour la mer et le littoral
(SNML)
71
, qui
constitue désormais le document de référence pour la protection du milieu, la valorisation des
ressources marines et la gestion intégrée et concertée des activités liées à la mer et au littoral.
Ce texte ne s’app
lique cependant pas
à la Polynésie française, qui n’est pas non plus concernée
par les documents de planification visant à promouvoir la dimension maritime des outremers
72
autant
qu’à préciser et à compléter les orientations de la
Stratégie nationale pour la mer et le
littoral
.
Le déficit d’approche stratégique affecte également le rôle des communes
polynésiennes
. Ayant toutes une façade maritime, elles sont concernées par l’approche intégrée
de l’océan et du littoral et par les impacts environnementaux des
activités à caractère maritime
sur leur territoire. Or, ce défaut de planification ne concerne que la mer puisque le schéma
d’aménagement général
(SAGE) prévu par le statut et adopté en 2020 pour fixer les orientations
à moyen terme en matière de développement durable, de mise en valeur du territoire et de
protection de l’environnement
, ne vise que les espaces terrestres (article 49.1).
Dans l’avant
-
propos du rapport de présentation de ce schéma, cette limite est ainsi évoquée : «
alors que la
mer est le
territoire omniprésent du Fenua, qu’en Polynésie française tout est perçu en terme
s
de continuité et non de fractionnement concernant la mer et les îles, le SAGE ne devrait-il pas
s’appuyer sur une stratégie maritime de développement ambitieuse et globale
?
»
À l’instar du SAGE, au regard des multiples politiques sectorielles développées
concernant l’océan, la réalisation d’une
approche stratégique et planificatrice de la gestion de
l’océan
, promue par nombre de directives internationales et européennes en France
métropolitaine
, est aujourd’hui nécessaire
.
Recommandation n° 8.
(SG Mer, ministère de la mer, CPF) : Adopter un document
stratégique de politique maritime intégrée pour la Polynésie française.
70
En 2006, la commission océanographique inter gouvernementale de l’U
nesco a organisé le premier atelier sur
l’utilisation de la planification spatiale marine comme un outil
pour mettre en œuvre une gestion de la mer. Cet
intérêt pour la planification est également contenu dans les deux directives-cadre
de l’Union européenne
Stratégie
pour le milieu marin
(directive 2008/56/CE du 17 juin 2008) qui vise d’ici à 2020 l’atteinte
ou le maintien du bon
état écologique des milieux marins et
Planification des espaces maritimes
(directive 2014/89/UE du 23 juillet
2014) qui sont le fondement de la
Stratégie nationale pour la mer et le littoral
.
71
En cohérence avec la loi n° 2016-816 du
20 juin 2016 pour l’économie bleue
, qui entend refonder la politique
maritime de la France et contribuer à l’amélioration de la compétitivité des entreprises concernées.
72
Les espaces maritimes et littoraux sur lesquels s’appliquent les documents stratégi
ques sont limités aux quatre
bassins maritimes Antilles, Sud océan Indien, Guyane, Saint-Pierre et Miquelon.
LA GESTION ET LA PROTECTION DE LA ZONE ECONOMIQUE EXCLUSIVE DE POLYNESIE
FRANÇAISE
34
Recommandation n° 9.
(SG Mer, CPF) : Vérifier la bonne articulation entre les
stratégies de la CPF et les stratégies nationales sectorielles (fonds sous-marins,
biodiversité, pêche, ...).
2.2.2
Malgré l
’émiettement de l’espace institutionnel dans le Pacifique, l’
État devrait
davantage accompagner l’engagement diplomatique de la
Polynésie française,
dans la
logique du développement d’une stratégie
indopacifique
Comme i
l n’existe pas à proprement parler de politique maritime intégrée
dans le
Pacifique,
une multiplicité d’organisations internationales et régionales récentes
interviennent
dans le domaine maritime, souvent sur les mêmes thématiques
73
. La place privilégiée donnée
aux États souverains insulaires dans les organisations régionales conduit la France, selon
l’a
mbassadeur, représentant permanent de la France auprès de la commission du Pacifique sud
(CPS) et du programme régional océanien de l'environnement (PROE) de 2014 à 2018, à
adopter une « diplomatie modulaire ». Ainsi, les statuts et les engagements de la France et de
la Polynésie française
varient selon le degré de participation de l’une et l’autre
.
Si les affaires étrangères dans le Pacifique relèvent clairement de la compétence de
l’État
74
, les lois organiques ont accordé à la Polynésie française certaines compétences en
matière de relations extérieures :
-
organisation de représentations de la Polynésie française auprès de tout État ou territoire
reconnu par la République française ou de tout organisme international dont cette dernière
est membre ou tout organisme international du Pacifique, possibilité qui
n’
a pas encore été
utilisée ;
-
négociation dans les domaines de ses compétence (art. 39), les autorités locales ne pouvant
toutefois prendre des décisions en matière internationale allant
à l’encontre des
engagements internationaux de la République ;
-
appartenance aux organisations internationales du Pacifique (art. 42).
À l’instar d
es États océaniens, qui ont des intérêts essentiels dans le domaine maritime
et entendent les défendre, la Polynésie française est active en matière de relations extérieures.
Elle y est par exemple intervenue
pour faire adopter un plan de gestion limitant l’utilisation des
dispositifs de concentration de poissons dérivants
par certains thoniers senneurs en limite de la
ZEE, dans le but d’augmenter les captures des grands poissons pélagiques
.
Ses enjeux géostratégiques portent sur sa reconnaissance et son rayonnement
international, mais aussi sur la capacité à lutter
contre l’i
nfluence des «
soft powers
75
». Elle
assure aussi un dialogue bilatéral
avec les puissances asiatiques, qui n’ont pas d
e place statutaire
dans les organisations régionales
76
.
73
Gestion des écosystèmes, adaptation au changement climatique, développement durable,
etc
.
74
Dans le Pacifique, les territoires anglophones bénéficient du
self government
et organisent des relations
extérieures propres.
75
Organisation ou État utilisant ses capacités d’influences pour orienter les relations internationales.
76
En vertu de l’article
15 de la loi organique du 27 février 2004, le président de la CPF
dispose d’une responsabilité
géographique élargie, facilitant les partenariats avec la Chine, les États-Unis, le Japon et le Chili.
LA GESTION ET LA PROTECTION DE LA ZONE ECONOMIQUE EXCLUSIVE DE POLYNESIE
FRANÇAISE
35
Présentant la stratégie indopacifique de la France et ses objectifs en mars 2018 à New
Delhi, le chef de l’État affirm
ait
la nécessité pour les collectivités territoriales de s’insérer dans
leur région et confirmait le sout
ien de l’État à ces politiques en accompagnant
l’affirmation de
leurs compétences, en valorisant leurs savoir-faire et leur souhait
d’
être reconnues en tant
qu’
acteurs internationaux. En juillet 2021, il confirmait cette position en évoquant la place
centrale de la Polynésie française sur cet axe indopacifique.
Pour cela, la CPF dispose depuis 2002
d’une administration dédiée
aux affaires
extérieures et du Pacifique,
directement placée sous l’autorité du président de la
CPF
77
. Du
point de vue du Gouvernement polynésien, le secrétariat permanent pour le Pacifique, rattaché
à la fois au
ministère de l’Europe et
des affaires étrangères et au ministère des outre-mer et qui
a vocation à coordonner les actions diplomatiques de l’
État et de la Polynésie française,
gagnerait à être délocalisé dans la région, au plus près des partenaires dont il est chargé de
renforcer la coopération. En vue de renforcer cette action de coordination,
la création d’une
fonction de conseiller diplomatique auprès de la présidence de la Polynésie française est à
l’étude,
même si ses modalités, notamment de prise en charge financière, tardent à être
précisées.
La diversité possible des statuts
d’appartenance aux organisations régionales
(membre,
observateur, partenaire…)
démultiplie la présence nationale et polynésienne dans toutes ces
instances. Mais elle peut nuire
à l’expression et à l’influence de leur
politique, notamment
s’agissan
t de la ZEE. Or, en matière de relations extérieures, les échanges entre la France et la
CPF doivent être systématiques. En effet, si la République française prend l’initiative de
négocier dans le champ de compétence de la Polynésie française, le Président de la Polynésie
française est associé et assiste aux négociations (art. 40 de la loi d’autonomie de 2004). La
relation apparaît asymétrique à la CPF
quand il s’agit des compétences régaliennes de l’
État.
Celle-ci aspire en conséquence
à davantage d’information et d’association et, globalement,
à
une France davantage tournée vers le Pacifique.
La France n’a pas d’intérêt dit «
France-UE » dans le Pacifique, contrairement à aux
autres océans (ICCAT en Atlantique,
CTOI dans l’océan Indien)
où les flottes métropolitaines
et des dé
partements d’outre
-mer et la flotte de pêche opérant en zone lointaine, représentent
une large majorité des intérêts français. Ainsi, dans le Pacifique, les enjeux de la France sont
ceux d’un
État côtier aspirant à protéger son environnement et à préserver les possibilités de sa
flotte, face à l’effort de pêche en constant développement des
États dits « pêcheurs »,
représentés notamment par les flottes taïwanaises et chinoises.
Le manque de synergie entre les acteurs
rend difficile la lutte contre l’influence des
soft
powers
et les ambitions des grandes puissances du Pacifique. Les organismes scientifiques
français (IRD, Ifremer) sont absents des conseils scientifiques des organisations régionales. Ils
ne peuvent donc faire entendre la voix de la Polynésie française, notamment pour y faire
reconnaître l’AMG ou faire privilégier les
navires palangriers aux senneurs. Ce manque de
synergies incite les ONG, les chercheurs et les experts à demander plus de place dans les
institutions régionales.
77
Arrêtés n° 177 CM du 13 février 2002 et n° 865 CM du 27 juin 2013.
LA GESTION ET LA PROTECTION DE LA ZONE ECONOMIQUE EXCLUSIVE DE POLYNESIE
FRANÇAISE
36
Recommandation n° 10.
(SG MEAE) :
Coordonner les actions diplomatiques de l’État
et de la Polynésie française
afin d’
assurer une participation française plus active dans
les instances scientifiques régionales et internationales.
CONCLUSION INTERMEDIAIRE
La gestion de la ZEE en AMG pose la question des moyens financiers et humains dont
dispose la CPF.
Dans une logique de moyens comptés de part et d’autre, l’
État et la CPF doivent
encore renforcer les synergies pour pouvoir valoriser la ZEE. Le recours aux forces armées et
à la diplomatie permet de contenir les pressions, mais pas encore de les maîtriser. Davantage
de coordination entre la CPF
et l’
É
tat dans le cadre d’une stratégie partagée permettrai
t de
gagner en efficacité et de créer des marges de manœuvre en cas d’accroissement des dangers.
LA GESTION ET LA PROTECTION DE LA ZONE ECONOMIQUE EXCLUSIVE DE POLYNESIE
FRANÇAISE
37
CONCLUSION GENERALE
La gestion de la ZEE s’ap
parente à une gageure tant cette création du droit international
tarde encore à devenir, près de 40 ans après sa
définition géographique et l’énoncé des
compétences qui lui sont liées
, l’objet d’une politique publique nationale. C’est une ressource
,
immédiate et future, indispensable à la Polynésie française,
qui s’étend sur une surface vaste
comme l’Europe, qu’elle s’emploie à exploiter et mieux conna
ître par le déploiement de
multiples politiques sectorielles. C’est également
une immense réserve de biodiversité aux
écosystèmes fragiles,
qu’une
exploration, et plus encore une exploitation, peuvent très vite
altérer,
qu’il convient donc de protéger
constamment, et parfois de défendre.
La qualité de cette politique de
gestion participe du respect de l’
objectif de
développement durable n°14
Conserver et exploiter de manière durable les océans, les mers et
les ressources marines aux fins du développement durable
. La multiplication des aires marines
éducatives, la reconnaissance de
l’aire marine gérée
(AMG), le recours au fonds pour la
biodiversité, la mobilisation des opérateurs de recherche concourent déjà aux objectifs de la
France dans le cadre de
l’
Agenda 2030
des Nations Unies
78
. La mise en place de dispositifs de
participation citoyenne dans les communes de Polynésie française, la prise en compte des ODD
dans le plan de gestion de l’AMG et
dans
l’ordre du jour de la commission mixte maritime,
ainsi que la
structuration de l’action associative autour des ODD doivent encore être
développées.
La CPF
et l’
État, chacun dans leur sphère de compétence, agissent de concert pour
atteindre cet objectif. Si une dynamique pragmatique est engagée en ce sens, elle demeure
cependant
aujourd’hui incomplète et ne répond pas encore aux exigences de durabilité
, tant
l’exer
cice de conciliation entre exploitation et protection est difficile.
Pour satisfaire cet objectif, plusieurs points d’approfondissement et de confortation des
politiques actuellement menées ont été identifiés et ce,
tant pour l’
État que pour la CPF. Pour
améliorer la gestion de cet actif national qui est aussi un élément du patrimoine commun de
l’humanité, leur mise en œuvre est
indispensable et doit être menée conjointement entre les
deux acteurs principaux.
Dans cette perspective, la gestion de la Z
EE gagnerait à s’inscrire dans un cadre
stratégique formalisé et
la mise en place d’une
aire marine gérée à la gestion pleinement
effective, à la fois pour faire face à
l’ensemble des enjeux et à
leur complexité, mais également
pour la faire mieux connaître par la population polynésienne qui en est la première bénéficiaire.
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Protection de 32 % des aires maritimes
; tissage d’un réseau de 500 AME d’ici 2022
; création d’un fonds
spécifique pour la biodiversité outre-
mer de 30 M€ à destination des
îles du Pacifique ; 100 % des collectivités
françaises ayant des dispositifs de participation citoyenne, soit nouveaux, soit adaptés de dispositifs existants ;
renforcer les dispositifs de participation des citoyens à l’échelle locale.