Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 15 octobre 2021.
u
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ASSOCIATION JEUNESSE ET AVENIR
(Département de Loire-Atlantique)
Exercices 2014 et suivants
ASSOCIATION JEUNESSE ET AVENIR
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
3
RECOMMANDATIONS
...........................................................................................................
6
INTRODUCTION
......................................................................................................................
7
1
UNE GOUVERNANCE DÉSÉQUILIBRÉE
.......................................................................
9
1.1
Le formalisme des actes de l’association et le respect des attributions de chaque
instance doivent être améliorés
.......................................................................................
9
1.1.1 La présentation des procès-verbaux (PV) de l’assemblée générale est insuffisante
.........
9
1.1.2 Les nominations au conseil d’administration dérogent aux statuts
.................................
10
1.1.3 Les formalités de dépôt et d’enregistrement n’ont pas été effectuées
............................
11
1.2
L’implication des instances de gouvernance est insuffisante
.......................................
12
1.2.1 La qualité de la vie associative est limitée
......................................................................
12
1.2.2 Le conseil d’administration a été marginalisé
................................................................
13
1.2.3 Les délégations du CA n’ont pas été contrôlées
.............................................................
14
1.2.4 Le bureau a exercé des pouvoirs d’administration qu’il ne possède pas
........................
14
1.3
Le projet associatif n’est pas un instrument de pilotage
...............................................
15
1.4
Le directeur a bénéficié de pouvoirs excessifs
.............................................................
16
1.4.1 Les délégations du directeur n’ont pas été contrôlées
....................................................
16
1.4.2 Le document unique de délégation a organisé la concentration des pouvoirs au
bénéfice du seul directeur général
..................................................................................
16
2
UNE GESTION INTERNE NON SÉCURISÉE
.................................................................
19
2.1
L’AJA n’a pas mis en place de procédures de contrôle interne
....................................
19
2.2
Le suivi de l’activité n’est pas fiabilisé
.........................................................................
19
2.3
Le remboursement des frais professionnels doit être encadré
......................................
21
2.3.1 Les avances sur frais sont détournées de leur objet
........................................................
21
2.3.2 Les notes de frais sont remboursées sans référence à un quelconque référentiel
...........
21
2.3.3 Les frais de déplacement et de mission sont en partie injustifiés
...................................
22
2.4
Un voyage en Espagne s’est effectué sans autorisation de transfert
.............................
26
2.5
La gestion du parc automobile est à mieux maîtriser
...................................................
27
2.5.1 L’absence de contrôle formalisé de l’utilisation des automobiles
..................................
27
2.5.2 Les véhicules de service constituent des avantages en nature injustifiés
.......................
28
2.6
Plusieurs cessions ont révélé des conflits d’intérêts
.....................................................
29
2.6.1 Le rôle d’un administrateur lors de la vente d’un bien immobilier
................................
29
2.6.2 Des véhicules de l’association sont cédés à des salariés ou des proches
........................
30
2.6.3 L’absence de dispositions en matière de prévention des conflits d’intérêts
...................
31
2.7
Les règles d’usage du système d’information doivent être finalisées
...........................
31
3
DES ACHATS EFFECTUES HORS LES PRINCIPES DE LA COMMANDE
PUBLIQUE
.........................................................................................................................
32
3.1
Les achats n’ont pas été mis en concurrence
................................................................
32
3.2
L’association ne dispose pas de procédures adaptées au montant des marchés
...........
34
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
2
4
UNE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES TRÈS IMPARFAITE
......................
36
4.1
Le suivi du temps de travail doit être amélioré
.............................................................
36
4.1.1 Le décompte du temps de travail n’est pas automatisé
...................................................
36
4.1.2 Les salariés bénéficient de congés annuels supplémentaires
..........................................
37
4.1.3 Le suivi des absences n’est pas fiabilisé
.........................................................................
37
4.2
La rémunération des cadres excède les seuils conventionnels
......................................
38
4.3
Les astreintes sont détournées de leur véritable objet
...................................................
41
4.3.1 Les forfaits d’astreintes ne sont pas régularisés
..............................................................
41
4.3.2 Le calcul des astreintes décomptées ne respecte pas le barème conventionnel
..............
42
4.3.3 La réalité des astreintes est sujette à caution
..................................................................
42
4.3.4 Certaines astreintes ont été rémunérées plusieurs fois
....................................................
43
4.4
Le recrutement reste à professionnaliser
.......................................................................
43
4.4.1 Des recrutements sans publication des offres et sans qualification adéquate
.................
43
4.4.2 Les ruptures conventionnelles ont été conclues sans consultation du CA
......................
45
4.4.3 Des indemnités ont continué à être accordées sans autorisation du CA
.........................
46
4.4.4 L’association n’a pas consulté l’ARS avant de recruter le nouveau DG
........................
46
5
LA QUALITE INSUFFISANTE DE L’INFORMATION FINANCIERE ET
BUDGETAIRE, ET DE LA FIABILITE DE L’INFORMATION COMPTABLE
............
48
5.1
L’association n’a pas de stratégie patrimoniale
............................................................
48
5.2
Les indemnités de fin de carrière ne sont pas provisionnées
........................................
48
5.3
L’information financière est très insuffisante
...............................................................
49
5.4
Les opérations d’affectation du résultat ne sont pas lisibles
.........................................
49
6
UNE AMELIORATION RECENTE DE LA SITUATION FINANCIERE, QUI
RESTE A CONFIRMER
.....................................................................................................
51
6.1
L’exploitation dégage à nouveau des marges de manœuvre, dont la pérennité reste
à démontrer
...................................................................................................................
51
6.2
L’association n’a pas mis en en place de plan de financement de ses
investissements
.............................................................................................................
54
6.3
La structure financière demeure fragile
........................................................................
56
ANNEXES
...............................................................................................................................
60
ASSOCIATION JEUNESSE ET AVENIR
3
SYNTHÈSE
La chambre régionale des comptes Pays de la Loire a contrôlé les comptes et la gestion
de l’association Jeunesse et Avenir (AJA), située en Loire-Atlantique, à compter de l’exercice
2014. L’AJA est une association gestionnaire d'établissements et services en faveur des
personnes handicapées entrant dans la catégorie des institutions sociales et médico-sociales
définies à l'article L. 311-1 du code d'action sociale et des familles (CASF).
Une gouvernance déséquilibrée
Les membres du conseil d’administration (CA) n’y sont pas systématiquement élus et
le décompte des voix qui figure sur les PV est incohérent. Les opérations de déclaration et
d’enregistrement de la préfecture n’ont été effectuées qu’une seule fois malgré les nombreux
changements intervenus dans l’administration de l’association.
Le CA n'est qu’à peine intervenu dans la gestion de l'association, abandonnant de fait
ses prérogatives au directeur général (DG). Les délégations qui lui avaient été consenties dans
le document unique de délégation (DUD) n’ont jamais été contrôlées. Suite à un audit du conseil
départemental de Loire-Atlantique de 2018, le CA s’est efforcé de reprendre la main sur la
gestion de l’association. Le rôle du bureau doit toutefois être précisé. Il continue d’exercer des
pouvoirs qu’il ne détient pas, en lieu et place du CA.
Le projet associatif ne comportait pas d’objectifs mesurables ni de modalités
d’évaluation. Il est en cours de mise à jour.
Une gestion interne non sécurisée
L’association a formalisé un guide de contrôle de gestion en 2017. Y sont décrits les
processus métiers, comptables et budgétaires. Cependant, il n’existe pas de manuel de
procédures permettant d’en organiser le contrôle.
Le processus d’encadrement, de validation et de remboursement des notes de frais est
insuffisamment encadré. S’agissant notamment des frais de déplacement, aucune procédure ne
précise les obligations et les limites s’imposant aux salariés. L’association a ainsi procédé au
remboursement de multiples frais professionnels sans respecter le cadre fixé par la convention
collective de 1966 (CCN 66) à laquelle elle déclare se conformer.
L’association engage des dépenses importantes pour ses transports. L’absence de
dispositions réglementant clairement les nécessités de service a favorisé une politique coûteuse
d’attributions de véhicules de services. La quasi-totalité des cadres de l’association disposent
ainsi d’un véhicule mis à leur disposition personnelle pendant la semaine, et pour certains à
l’année. Ces véhicules, dont l’usage devrait par nature être destiné aux services plutôt qu’à des
personnes individuelles, s’apparentent à des avantages en nature non déclarés.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
4
L’association n’a mis en place aucune disposition de prévention des conflits d’intérêts.
Elles s’avèrent pourtant d’autant plus indispensables que plusieurs cessions, qu’il s’agisse d’un
bien immobilier, de véhicules ou de matériel informatique, peuvent être perçues comme ayant
été entachées par des motifs familiaux, d’affinités personnelles, ou d’intérêt personnel.
Des achats sans mise en concurrence
Les procédures mises en œuvre pour assurer la concurrence des fournisseurs se limitent
à la production de deux devis au-delà de 1 500 €. Malgré les engagements pris dans le CPOM
1
,
aucune procédure formalisée n’est prévue pour organiser l’évaluation des besoins, le
regroupement des commandes, l’établissement d’un cahier des charges définissant des critères
objectifs de sélection, la publicité des appels à candidature et l’examen des offres au-delà d’un
seuil significatif.
En pratique, la règle des deux devis n’est pas systématiquement appliquée sur
l’échantillon contrôlé. Les architectes ou les fournisseurs de travaux sont ainsi reconduits sans
mise en concurrence, malgré des montants qui atteignent plusieurs centaines milliers d’euros.
Le choix des prestations intellectuelles (études, audit) est également discrétionnaire. Seul le
recours à l’emprunt a fait l’objet d’appels à propositions auprès des trois mêmes établissements
bancaires.
Une gestion irrégulière et coûteuse des ressources humaines
De 2014 à décembre 2019, la gestion du personnel relevait exclusivement du directeur
général de l’association. Le conseil d’administration n’a pas défini de politique en matière de
recrutement, ni exercé de supervision sur les décisions du DG. La procédure en vigueur, datée
de 2006, a permis des nominations discrétionnaires.
Les accords d’entreprise dérogent aux dispositions conventionnelles pour accorder des
congés supplémentaires aux salariés et autoriser des absences motivées non prévues par la
CCN 66. La chambre recommande à l’organisme d’améliorer ses outils de contrôle et de suivi
du temps de travail.
Les rémunérations des cadres s’écartent des stipulations de la convention nationale,
qu’il s’agisse des indemnités servies, des avancements d’échelon, ou de gratifications
ponctuelles accordées sans décision écrite. Il n’existe pas de document formalisant ces pratiques
dérogatoires, dont l’ampleur et la récurrence sont contraires à l’objet social de l’association. En
tout état de cause, les concours publics n’ont pas vocation à financer ces suppléments de
rémunération.
Des indemnités pour astreintes, réservées aux cadres par la convention nationale, sont
versées à des salariés qui ne pouvaient y prétendre, soit que l’établissement dont ils ont la
direction n’assure aucun hébergement, soit que l’établissement soit fermé. Dans certains cas, la
même astreinte a été rémunérée deux fois.
1
Contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens
ASSOCIATION JEUNESSE ET AVENIR
5
Une information financière et comptable très perfectible
L’association ne tient pas d’inventaire physique de ses immobilisations. Elle ne dispose
pas d’indicateurs sur l’état de vétusté de son patrimoine.
Le rapport financier tel qu’il est présenté au CA ne permet pas de comprendre si
l’association dispose de marges de manœuvre, objectif qui devrait pourtant être au cœur des
préoccupations des administrateurs. Manque en particulier l’information concernant les
dépenses refusées, dont le cumul pèse de façon significative sur la structure financière de
l’organisme.
Une amélioration récente de la situation financière, qui reste à confirmer
Le résultat comptable de l’association s’est nettement dégradé entre 2014 et 2017 avant
de dégager à nouveau un excédent depuis 2018. L’association ne dispose de leviers réels que
sur les charges d’exploitation, qui sont principalement constituées de charges de personnels
(71,4 %). Elles ont augmenté de plus de 0,60 M€ entre 2014 et 2017, avant de reculer de
0,25 M€ entre 2017 et 2019, en raison de la mise en place du crédit d’impôt sur la taxe sur les
salaires. Les charges externes ont également reculé en fin de période sous contrôle, sans qu’il
soit encore possible de mesurer l’effet des mesures d’économies mises en place depuis 2019.
L’association a financé ses investissements principalement par l’emprunt, sans avoir
établi de tableau de financement ni considéré ses capacités d’autofinancement. Le
remboursement de la dette a atteint en 2017 un niveau préoccupant.
Le poids considérable de l’endettement dans les capitaux propres reste également un
sujet d’inquiétude, les dettes financières constituant en 2019 plus des deux tiers des ressources
stables de l’organisme.
L’exercice 2020 a vu un net rétablissement de l’ensemble de ces ratios, qu’il conviendra
de confirmer.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
6
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°
1
: Mettre en place des procédures de contrôle interne adaptées.
Recommandation n°
2
: Améliorer la fiabilité des outils de suivi de l’activité.
Recommandation n°
3
: Formaliser les règles de remboursement des frais de déplacement
après avoir fixé des règles internes validées par une décision des instances élues et les diffuser
dans un règlement intérieur.
Recommandation n°
4
: Rembourser les frais de déplacement hors formation conformément
aux dispositions de la convention collective de 1966 et sur la base de l’établissement
systématique d’un ordre de mission.
Recommandation n°
5
: Mettre en place les outils de gestion permettant de suivre les coûts
complets de l’utilisation des véhicules.
Recommandation n°
6
: Procéder à l'évaluation des avantages en nature des véhicules
accordés aux cadres sans nécessité de service en vue du calcul des cotisations de sécurité
sociale.
Recommandation n°
7
: Adopter des dispositions en matière de prévention des conflits
d’intérêts.
Recommandation n°
8
: Élaborer un guide des achats appliquant les principes de la commande
publique.
Recommandation n°
9
: Fiabiliser les outils de contrôle et de suivi du temps de travail.
Recommandation n°
10
: Appliquer les dispositions de la convention collective de 1966 en
matière de cotation des emplois, de progression d’ancienneté et d’octroi d’indemnités.
Recommandation n°
11
: En application des dispositions des articles L. 133-6 du CASF et
D. 571-4 et suivants du code de procédure pénale, obtenir l’extrait de casier judiciaire B2 avant
l’embauche pour les professionnels travaillant dans les établissements médico-sociaux
accueillant des mineurs et des jeunes adultes.
ASSOCIATION JEUNESSE ET AVENIR
7
INTRODUCTION
Procédure
En application des articles L. 211-7 et L. 211-8 du code des juridictions financières, la
chambre régionale des comptes Pays de la Loire avait inscrit à son programme de l’année 2020,
reconduit en 2021, l’examen des comptes et de la gestion de l’association « Jeunesse et avenir »,
à compter de l’année 2014.
La lettre d’ouverture a été notifiée le 16 octobre 2020 à Mme Brigitte Lozach'meur,
présidente de l’organisme jusqu’au 4 janvier 2021. L’entretien de fin de contrôle, prévu par
l’article L. 243-1 du code des juridictions financières, s’est déroulé le 10 mai 2021 avec
M. Pierre Le Mauff, nouveau président depuis le 18 mars 2021, et le 28 mai 2021 avec
Mme Brigitte Lozach'meur.
Le rapport d’observations provisoires de la chambre a été adressé le 15 juin 2021
respectivement à Mme Lozach'meur et à M. Le Mauff, dirigeants de l’association pendant la
période contrôlée. Leurs réponses sont parvenues à la chambre le 17 août 2021 s’agissant de
Mme Lozach’meur, et le 29 juillet et 30 août 2021 s’agissant de M. Le Mauff. Des extraits ont
été transmis le même jour à plusieurs tiers mis en cause, ainsi que des communications
administratives au directeur de l’agence régionale de santé (ARS) et au président du
département de la Loire-Atlantique.
La chambre a délibéré le présent rapport d’observations définitives le 15 octobre 2021.
Présentation de l’organisme
L’association Jeunesse et Avenir (ci-après : AJA) accueille et accompagne des enfants
et adultes en situation de handicap (intellectuel, comportemental, psychique). L’association est
implantée principalement sur la presqu’île guérandaise (La Baule, Le Pouliguen, Guérande).
Depuis 2008, elle a étendu son territoire d'intervention sur le nord-ouest du département, sur la
commune de Guéméné-Penfao, à Guénouvry, puis à Nozay.
L’activité opérationnelle de l’AJA est placée sous l’autorité d’une direction générale et
organisée autour de neuf établissements et services, regroupés en un pôle enfance de 218 places
et un pôle adultes de 154 places
2
. Les capacités gérées par l’association sont restées identiques
durant la période examinée, exception faite de la fermeture du service d’accueil familial social.
Depuis le 1
er
septembre 2014, l’AJA gère un nouveau service, l’équipe mobile ressources
(EMR), structure expérimentale à vocation départementale pour l’accompagnement
d’adolescents relevant à la fois de la protection de l’enfance et du champ médico-social. En
2016, l’AJA a été labellisée pour mettre en œuvre une plateforme d’hébergement et services
pour personnes handicapées vieillissantes dénommée « Ancr’âge », en partenariat avec deux
autres associations.
2
Dont : un SESSAD (service d'éducation spéciale et de soins à domicile), deux IME (institut
médico-éducatif), un ITEP (institut thérapeutique éducatif et pédagogique), un ESAT (établissement et service
d'aide
par
le
travail),
un
FAH (foyer
d'hébergement
pour
adultes
handicapés),
un
SASP (service
d'accompagnement soutien à la parentalité), un SAVS (service d'accompagnement à la vie sociale) et un CAF
(centre d’accueil familial spécialisé).
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
8
Évaluations
L’article 22 de la loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et
médico-sociale a imposé aux établissements et services sociaux et médico-sociaux de procéder
à une évaluation interne et externe. L’évaluation doit permettre d’apprécier la capacité de
l’établissement ou du service concerné à réaliser les missions qui lui sont confiées et la qualité
de ses activités au regard de son autorisation.
Les établissements de l’association ont tous fait l’objet d’une démarche d’évaluation
externe réalisée par un cabinet spécialisé en 2013. L’association a mené son deuxième cycle
d’évaluation interne entre 2015 et 2017. Le premier cycle s’était déroulé entre 2008 et 2010.
Les rapports n’ont été formalisés qu’ultérieurement pour être envoyés aux tutelles en mai 2019.
L’audit de 2018
Au regard des difficultés financières de l’association, confrontée à des exercices
déficitaires en 2016 et 2017, le conseil départemental, en lien avec l’ARS, avait commandé en
juillet 2018 un audit relatif à « la gestion globale de l’association et, de manière plus spécifique,
la gestion budgétaire des établissements et services de périmètre départemental, l’organisation
du siège et des frais de siège ».
Les conclusions de l’audit, mené par un cabinet privé, ont été communiquées à la
présidente en janvier 2019. Elles mettent en exergue les points suivants : situation financière
très dégradée, charges non maîtrisées, dépassements systématiques des autorisations
budgétaires et des frais de siège, une stratégie immobilière « peu lisible et coûteuse », absence
de mise en concurrence sur certains travaux, et un mode de gouvernance qui n’aurait pas permis
d’instaurer un contrôle interne.
Le contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens
Le contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens (CPOM) signé en 2012 avec l’ARS met
en place un certain nombre d’objectifs sous forme de fiches. L’association a déclaré que ce
cadre de performance ne faisait pas l’objet d’un suivi spécifique dans le cadre du dialogue de
gestion avec l’ARS. Il a été prolongé en 2017 « jusqu’à signature effective d’un nouveau
CPOM », dont la conclusion a été reportée dans l’attente de l’approbation du plan de retour à
l’équilibre (PRE) consécutif à l’audit susmentionné. Dans sa réponse, l’ARS a indiqué que les
négociations du nouveau CPOM tripartite, retardées en raison du contexte sanitaire et des
changements intervenus dans la gouvernance de l’association, étaient programmées pour 2022.
ASSOCIATION JEUNESSE ET AVENIR
9
1
UNE GOUVERNANCE DÉSÉQUILIBRÉE
L’association a été déclarée à la sous-préfecture de Saint-Nazaire le 14 mai 1975. Dans
la version actuelle des statuts, révisés en juin 2015, l’association se fixe pour objet « d’aider,
d’accompagner, d’assister, de soigner les personnes souffrant de handicaps, d’inadaptations ou
d’exclusions » (article 1). Son siège social est fixé depuis l’origine à La Baule. Les mentions
obligatoires prévues par la loi de 1901 figurent dans les statuts.
1.1
Le formalisme des actes de l’association et le respect des attributions de
chaque instance doivent être améliorés
1.1.1
La présentation des procès-verbaux (PV) de l’assemblée générale est
insuffisante
1.1.1.1
Composition, vote et réunion
L’assemblée générale (AG) s’est réunie au moins une fois par an (2 fois en 2015),
conformément aux statuts (article 16). Le délai prévu de réunion « six mois après l’arrêté des
comptes au 31 décembre » a été respecté puisque toutes les AG ont eu lieu en juin – à
l’exception de l’assemblée générale de 2020, repoussée à septembre en raison des circonstances
sanitaires.
Les statuts ont été modifiés le 5 juin 2015. Selon l’article 17, l’AG extraordinaire devait
réunir la moitié au moins des membres actifs. Or, le quorum indiqué ne correspond qu’au tiers
des membres (soit 7 voix) quand il aurait dû être de 11. L’AG, le conseil d’administration (CA)
et la présidente ont en outre mandaté le directeur général (DG) pour procéder aux modalités
d’enregistrement, tâche qui revenait selon l’article 19 des statuts à la présidente.
Un constat identique s’impose s’agissant du calcul du quorum indiqué sur les PV des
AG ordinaires. De 2015 à 2018, il ne correspond pas au tiers des membres adhérents
communiqués par l’association.
Par ailleurs la « présidente d’honneur » dispose d’une voix délibérative alors que
l’article 7 des statuts prévoit que les membres d’honneur ne peuvent assister aux AG qu’avec
voix consultative. Elle est également membre du CA, quoique les statuts ne prévoient pas que
le conseil comporte un président d’honneur. À ce titre, elle a voté l’ensemble des décisions du
conseil sur l’ensemble de la période.
En 2016 et 2017, le total des voix délibératives mentionné sur le PV ne correspond pas
à la somme des membres présents ou ayant accordés un pouvoir, et, en 2015 et 2017, au nombre
de « voix délibératives » mentionnées pour apprécier le quorum.
Le PV de 2019 ne mentionne pas le nombre de pouvoirs accordés.
Le total des voix délibératives interroge, particulièrement en 2018, où il s’élève à treize
alors que les membres adhérents n’étaient que douze.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
10
La chambre observe par conséquent que le décompte des voix qui figure sur les PV de
l’AG n’est pas fiable. L’association s’est engagée dans ses réponses à améliorer le comptage
des voix. Le projet de nouveau règlement intérieur prévoit une vérification systématique du
collège électoral avant chaque AG.
1.1.1.2
Compétences et information
En l'absence de disposition légale ou de précision dans les statuts, l'AG d’une
association est considérée comme disposant d'une compétence générale pour prendre les
décisions qui ne relèvent pas de la gestion courante de l'association.
Le cinquième paragraphe de l’article 16 des statuts stipule que l’AG est seule
compétente pour nommer le commissaire aux comptes. Or le mandat du commissaire aux
comptes (CaC) a été renouvelé en 2017 sans décision de l’AG ni délibération du CA. Lors de
la contradiction, l’association a indiqué que l’AG avait délibéré en juin 2021 pour nommer un
nouveau CaC.
La délimitation des pouvoirs entre l’AG et le CA de l’AJA manque de clarté : selon
l’article 16, l’AG confère au CA toutes autorisations pour accomplir les opérations rentrant
dans l’objet de l’association et « pour lesquelles les pouvoirs statutaires seraient insuffisants ».
Toutefois, l’article 13 stipule de façon contradictoire que le CA « autorise tous les actes qui ne
sont pas réservés à l’AG ». Le DG dispose d’une voix consultative qui n’est pas prévue par les
statuts. En réponse, l’association a produit de nouveaux statuts, votés en juin 2021, qui clarifient
le rôle de chacun des organes.
Dans les faits, et à l’exception notable de l’AG de 2015, la lecture des PV montre que
les orientations stratégiques sont présentées de façon très succincte, généralement sous la forme
d’un point d’avancement de la mise en œuvre du CPOM, et sans vote.
Les AG n’ont jamais entendu le rapport du conseil d’administration prévu par
l’article 15, celui-ci étant dans les faits remplacé par le rapport général d’activités du DG et les
rapports d’activité des établissements. Les départs et arrivées des salariés de l’association n’ont
été mentionnés qu’en 2015 et 2017.
La chambre observe en conséquence que le rôle de l’AG est resté très limité.
1.1.2
Les nominations au conseil d’administration dérogent aux statuts
Les statuts de l’AJA confient l’administration de l’association à un conseil
d’administration (CA), dont quatre membres forment le bureau. Selon l’article 10, le conseil
d'administration est composé de 9 à 12 membres bénévoles, choisis parmi les membres et élus
pour six ans par l’AG.
ASSOCIATION JEUNESSE ET AVENIR
11
1.1.2.1
Nomination
En mars 2019, deux administrateurs mettent fin à leur mandat. La candidature de trois
nouveaux administrateurs est proposée et validée par le CA le 1
er
mars 2019 pour validation
définitive lors de l’AG du 28 juin 2019 : aucun n’était pourtant membre de l’association lors de
leur élection au conseil d’administration le 1
er
mars 2019, puisque ni le PV de l’AG de juin
2018 ni les PV des deux CA d’octobre 2018 ne mentionnent leur cooptation. Lors de l’AG du
28 juin 2018, les trois nouveaux administrateurs sont simplement présentés, sans que
l’assemblée ne se prononce sur leur candidature. En réalité, les trois nouveaux dirigeants étaient
déjà considérés comme administrateurs « avec voix délibérative » dès avril 2019, sans attendre
leur cooptation par l’assemblée générale (voir le PV du CA du 25 avril 2019).
Aux termes de l’article 10 des statuts, le conseil peut certes pourvoir provisoirement au
remplacement de ses membres, mais la validation définitive incombe à l’AG. Or le PV du CA
du 1
er
mars 2019 ne précise pas que les trois nouveaux membres ont été élus en remplacement
des deux administrateurs démissionnaires – l’un d’eux ayant d’ailleurs continué à siéger au CA
jusqu’à l’AG. En outre, les pouvoirs des membres ainsi élus à titre provisoire « prennent fin à
l’époque où devrait normalement expirer le mandat des membres remplacés », précisions dont
ni les délibérations du CA, ni le PV de l’AG ne font mention.
L’autre administrateur démissionnaire a rejoint à nouveau l’association et le CA en
2020, cette fois encore sans vote de l’AG, qui n’a été qu’informée (voir le PV de l’AG de
septembre 2020).
En réponse, l’AJA a indiqué que la procédure de nomination des administrateurs prévue
par les statuts serait désormais respectée.
1.1.2.2
Réunions
Les statuts prévoient que le CA se compose de 9 à 12 administrateurs, ce qui a été le cas
au cours de la période sous revue. Le conseil s’est réuni, conformément à l’article 11, au moins
deux fois par an. Conséquence directe de l’audit de 2018, les réunions se sont multipliées à
partir de septembre 2018.
1.1.3
Les formalités de dépôt et d’enregistrement n’ont pas été effectuées
Aux termes de l’article 5 de la loi de 1901, les associations sont tenues de faire connaître
au représentant de l'État, dans les trois mois, tous les changements survenus dans leur
administration, ainsi que toutes les modifications apportées à leurs statuts.
Sous la période sous revue, une délibération des « assemblées générales » statutaires, en
date du 3 juin 2016 donne pouvoir à la présidente pour adresser les statuts modifiés de
l’association à la sous-préfecture de Saint-Nazaire. La modification des statuts avait été votée
un an plus tôt. La déclaration a été effectuée en préfecture le 4 novembre 2016, soit 17 mois
après la décision de l’AG modifiant les statuts.
La composition du conseil d’administration et de son bureau a été régulièrement
modifiée pendant la période sous revue (voir ci-dessus). Le registre des récépissés ne comporte
pourtant qu’une seule déclaration en préfecture, relative à la nouvelle composition du CA votée
le 22 septembre 2016, et déposée en préfecture le 4 novembre 2016 conjointement aux
nouveaux statuts. Les changements ultérieurs dans l’administration de l’association n’ont pas
été notifiés.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
12
La chambre rappelle que ces modifications et changements ne sont opposables aux tiers
qu'à partir du jour où ils auront été déclarés (article 5 de la loi de 1901) et que le manquement
aux obligations de déclaration constitue une contravention de 5
ème
classe
3
. Dans ses réponses,
l’association s’est engagée à respecter ses obligations de déclaration et de dépôt.
1.2
L’implication des instances de gouvernance est insuffisante
1.2.1
La qualité de la vie associative est limitée
1.2.1.1
Les ordres du jour des instances
L’examen des PV des AG et des CA révèle que les questions diverses concernent à
plusieurs reprises des points substantiels qui, de fait, n’ont pas fait l’objet d’un vote. Le
19 janvier 2017, le directeur indique par exemple, en points divers, qu’un diagnostic stratégique
pluriannuel a été adressé aux administrateurs et qu’un audit de fonctionnement du siège est en
cours – sans que le CA ne se soit prononcé. La convention avec l’Association Rey Pelayo (voir
ci-après) n’a pas davantage fait l’objet d’un vote ou même d’une discussion. La chambre
rappelle que les questions diverses ne doivent porter que sur des points mineurs.
L’examen des convocations de l’AG montre que l’ordre du jour communiqué est
conforme à l’ordre du jour tel qu’il figure sur le PV. Toutefois, les convocations ne mentionnent
aucun document joint. Les membres n’ont ainsi pas été en mesure de consulter en amont les
rapports qu’ils étaient amenés à voter.
1.2.1.2
Adhésion et cotisation
Le nombre d’adhérents tel qu’indiqué sur les relevés produits au cours de l’instruction
(16 en 2014, 17 en 2020) diffère du total des membres avec voix délibérative qui figurent sur
les PV de l’AG annuelle
Le rapprochement des cotisations enregistrées au compte 756 et du total des voix
délibératives montre que plus de la moitié des adhérents n’avaient pas versé leur écot en 2014
et 2018. Plus particulièrement, plusieurs administrateurs n’ont pas réglé leur cotisation en 2014,
2015, 2018, 2019 et 2020.
En réponse, l’association a indiqué qu’elle suivrait scrupuleusement les adhésions
comme les cotisations, seuls les adhérents à jour étant désormais autorisés à exercer leur droit
de vote à l’AG.
3
Article 8 de la loi du 1
er
juillet 1901 : « Seront punis d'une amende prévue par le 5° de l'article 131-13
du code pénal pour les contraventions de 5
ème
classe en première infraction, et, en cas de récidive, ceux qui auront
contrevenu aux dispositions de l'article 5 ».
ASSOCIATION JEUNESSE ET AVENIR
13
1.2.2
Le conseil d’administration a été marginalisé
Les pouvoirs du CA sont définis à l’article 13 du statut.
Le CA a certes été consulté systématiquement pour signer les emprunts, mais toutes les
cessions d’immobilisation étaient soumises à l’approbation du seul directeur général (DG),
seules les cessions immobilières restant soumises à approbation préalable du CA. L’examen
des PV montre que d’autres prérogatives du conseil ont été en partie contournées par l’ancien
DG, à qui le CA avait conféré une voix consultative non prévue par les statuts. Par exemple :
-
nomination des administrateurs : en 2018, le DG propose une candidature au CA alors que
c’est le rôle des administrateurs ;
-
cessions : l’accord du CA concernant la vente de la maison du 7, allée des Praires, au
Pouliguen a été voté en en février 2014 « pour un montant de 280 000€ ». Le 15 novembre
2013, le directeur général avait déjà demandé d’« informer officiellement par écrit
[l’agence en charge de la vente] de (s)a décision d’accord pour la mise en vente », à
270 000 € ;
-
organisation administrative : le 18 janvier 2018, le DG informe le CA « de changements
significatifs relatifs aux personnels », sous la forme d’une « restructuration de
l’organigramme », sans vote du CA ;
-
contrôles internes : lors du CA du 1
er
juillet 2017, le DG évoque la mise en place de
procédures de contrôle interne, sans que le CA ne soit invité à délibérer.
L’information du CA est également restée limitée :
-
information financière : le 16 avril 2015, le CA vote à l’unanimité l’affectation des
« réserves de placement (produits financiers sur le compte de l’association) » alors que
l’association n’a pas de produit financier et ne place pas ses réserves ;
-
de façon plus générale, la situation financière de l’association est régulièrement présentée
comme « très bonne » (27 avril 2017) - du moins jusqu’en 2018-, malgré un déficit de près
de 400 000 € cette année-là.
La chambre note toutefois que les rapports moraux ont régulièrement fait état de la
confiance totale que le CA accordait au DG. Dans sa réponse, l’ancienne présidente a indiqué
que le conseil d’administration avait mis en place dès mars 2018 des mesures visant à
restreindre les pouvoirs du directeur général.
À la suite de l’audit de 2018, le CA a créé une commission de recrutement et une
commission financière chargées de reprendre la main sur les compétences que les
administrateurs avaient renoncé à exercer. Le contenu des CA témoigne, depuis ce moment
« charnière », d’une implication désormais forte, et les PV les plus récents confirment que ces
nouvelles résolutions ont été suivies dans le temps.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
14
1.2.3
Les délégations du CA n’ont pas été contrôlées
Si les statuts de l’AJA ne prévoient pas explicitement une procédure de délégation des
pouvoirs du CA au DG, l’article 13 indique que le CA « détermine les pouvoirs du DG » ; le
conseil peut déléguer son pouvoir au président pour une question déterminée et un temps limité.
Le président peut en outre déléguer certaines de ses prérogatives au DG (article 15). Il n’est pas
prévu de délégation au bureau, dont le rôle est de préparer le travail du CA (article 15).
Au cours de la période sous revue, les délégations sont signées « par ordre du CA et du
bureau ». Le bureau ne possède pas de pouvoir spécifique ; il ne peut donc de toute évidence
les déléguer. Les délégations ont en outre été accordées au bénéfice de la présidente et du
directeur général, conduisant ainsi à déléguer au directeur des pouvoirs d’administration qui ne
pouvaient lui être confiés. De surcroît, ces délibérations sont signées de la main de la présidente
et de celle du directeur - ce qui revient à constituer ce dernier dirigeant de fait.
Cette pratique a toutefois pris fin à partir depuis 2020.
À la connaissance de l’association, les délégations n’ont pas fait l’objet d’une
quelconque forme de contrôle par le CA. Ni le document unique de délégation (voir ci-après),
ni le règlement intérieur, ni les statuts ne définissent les modalités de compte rendu de
l’utilisation des délégations. Le projet de nouveau règlement intérieur produit à l’occasion de
la contradiction organise les modalités de cette responsabilité.
1.2.4
Le bureau a exercé des pouvoirs d’administration qu’il ne possède pas
1.2.4.1
Rôle et composition
Selon l’article 10 des statuts de l’AJA, le bureau est composé du président, d’un vice-
président, du secrétaire et du trésorier. Il prépare le travail du CA (article 10). En réalité, le CA
a élu six administrateurs pour composer le bureau, créant successivement des fonctions de
trésorier adjoint et de secrétaire général adjoint qui n’étaient pas prévues par les statuts.
Le règlement intérieur prévoit une réunion au moins mensuelle, ce qui n’a pas été le cas
en pratique, du moins jusqu’en 2018. Lors du CA du 18 octobre 2018, la présidente déclare
ainsi que « depuis quelques mois, il a été mis en place des réunions mensuelles du bureau en
plus de la réunion […] et il y aura désormais […] un compte rendu officiel […] ».
L’activité du bureau et du conseil se sont confondues, en témoignent les décisions
systématiquement votées au nom du « Conseil d’administration et du Bureau » pendant toute
la période sous revue. En septembre 2016, le bureau a ainsi voté à l’unanimité un avenant au
contrat du DG dont le PV du CA tenu le même jour ne fait aucune mention (voir ci-après,
Ressources Humaines)
.
La chambre a consulté sur place les PV du bureau pour 2020. Les débats ont bel et bien
fait l’objet de comptes rendus, conformément à l’engagement pris. Ce bureau « élargi » s’est
réuni six fois en 2020, loin toutefois des réunions mensuelles prévues. Les PV font mention de
11 voix délibératives, soit autant que le CA. Le bureau a donc continué à se substituer au CA.
Le 6 avril 2020, le bureau décide ainsi de valider la proposition de négocier une résolution à
l’amiable à hauteur de 5 000 € au sujet du recrutement du nouveau DG (voir ci-après,
idem
).
ASSOCIATION JEUNESSE ET AVENIR
15
La chambre rappelle que le bureau et le CA ne peuvent être confondus et qu’en
particulier le bureau a pour mission de préparer les travaux du conseil d’administration mais ne
peut s’y substituer, sauf à confisquer le pouvoir d’administration qui lui est dévolu par les
statuts.
1.2.4.2
La présidente
Les statuts peuvent accorder au président la possibilité de déléguer tout ou partie de ses
pouvoirs à un ou plusieurs autres membres de l'association. Dans ce cas, il reste coresponsable
des actes réalisés au nom de l'association par ceux à qui il a délégué ses pouvoirs.
Aux termes de l’article 15 des statuts, le président de l’AJA « peut mandater de façon
durable ou ponctuelle le directeur général pour le représenter dans certaines de ses
prérogatives ».
L’analyse des décisions des instances dirigeantes montre que le rôle de la présidente est
mal compris, en particulier parce que le bureau et le CA lui concèdent ponctuellement des
pouvoirs qui lui sont en réalité déjà dévolus de façon permanente par les statuts. Plusieurs
délibérations
4
« du bureau et du conseil d’administration » l’ont ainsi mandatée
pour
représenter l’association dans le litige qui l’opposait à la Silène en 2018 et 2019, « avec le
Directeur général», lequel n’avait quant à lui reçu aucune délégation explicite de la présidente
à cette fin.
La chambre souligne que ces délibérations sont entachées d’irrégularités puisqu’une
instance (le bureau) a délégué un pouvoir qu’elle n’avait pas à un salarié (le DG) qui n’avait
pas compétence pour l’exercer.
1.3
Le projet associatif n’est pas un instrument de pilotage
Le projet d’association couvre la période 2012-2017.
S’il formule quelques objectifs, aucun n’est décliné sous forme de programme, de fiches
ou de plan d’action détaillés. Aucun outil de mise en œuvre n’est spécifiquement mentionné.
Ils n’ont d’ailleurs été ni suivis ni évalués puisqu’aucun bilan n’était envisagé.
En réponse, l’association a indiqué qu’un nouveau projet associatif, conçu cette fois
comme un véritable instrument de pilotage, avait été élaboré de février à juin 2021, et que son
plan d’actions sera suivi par les instances d’administration.
4
Cf. par exemple délibération du Bureau et du CA du 25 avril 2019.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
16
1.4
Le directeur a bénéficié de pouvoirs excessifs
1.4.1
Les délégations du directeur n’ont pas été contrôlées
Les pouvoirs confiés à la direction générale d’une association relèvent principalement
des statuts, ainsi que d’éventuelles délégations octroyées par le président au directeur. Dans le
cas de l’AJA, les statuts prévoient expressément l’existence d’un directeur général (DG) sans
en organiser précisément la fonction.
Deux DG se sont succédé à la tête de l’association au cours de la période sous revue : le
premier jusqu’au 31 décembre 2019, et l’actuel depuis le 4 mai 2020.
Les instances collégiales doivent exercer un contrôle effectif de la direction, qu’il
s’agisse de s’assurer que le directeur se limite, dans ses travaux d’exécution et de supervision,
au contenu de l’acte de délégation, ou de contrôler sa rémunération et ses
frais de déplacement
et de représentation, ou de suivre ses droits à congés et son évaluation professionnelle au travers
des entretiens prévus par les textes.
Aucun PV ni aucun autre document du dossier personnel du directeur ne fait état
d’entretien ni d’un quelconque contrôle des frais du directeur, lequel a de fait signé lui-même
ses propres états de frais .
Le projet d’association dispose certes que le directeur « reçoit (…) délégation de
pouvoirs de la part de l’assemblée générale », mais affirme que les « rendus comptes » relatifs
aux délégations reçues seraient limités aux bilans et rapports d’activité. De fait, le projet
empêchait ainsi toute forme de contrôle de l’exercice des délégations du directeur. Les
nouveaux statuts et règlement intérieur, produits au cours de la contradiction, organisent
désormais un tel contrôle.
1.4.2
Le document unique de délégation a organisé la concentration des pouvoirs au
bénéfice du seul directeur général
1.4.2.1
Régularité
Lorsqu’elles en confient la direction à un professionnel, les associations gérant des
établissements et services médico-sociaux doivent établir un document unique de délégation
5
(DUD). Le document retrace l’ensemble des délégations de pouvoir que les administrateurs de
l’organisme gestionnaire ont consenties au directeur de l’établissement.
Selon le projet associatif, un premier DUD a été adopté en 2009. La version en vigueur
durant la période examinée résulte d’une mise à jour proposée en 2012, à l’occasion de la
constitution du dossier déposé auprès de l’ARS pour le renouvellement des frais de siège. Le
document n’a pas été explicitement adopté par le CA.
Un nouveau DUD est en cours d’élaboration, suite à l’arrivée du nouveau DG en 2020.
5
CASF, art. D. 312-176-5
ASSOCIATION JEUNESSE ET AVENIR
17
Selon la circulaire du 30 avril 2007 relative à la qualification des professionnels chargés
de la direction d’établissements ou services médico-sociaux
6
, le DUD ne met pas en place les
délégations mais les récapitule. Or le directeur a confirmé qu’il n’existait pas de délégation de
pouvoirs du CA au DG, et du DG aux directeurs, autre que le document unique.
La chambre invite par conséquent l’association à formaliser une délégation de signature
pour le directeur général afin de sécuriser la gestion courante de l’association. Des délégations
devraient également être formalisées à l’attention des directeurs de site. Dans sa réponse,
l’organisme a indiqué que des délégations de pouvoir étaient en cours d’élaboration.
1.4.2.2
Contenu
Répartitions des compétences entre siège et établissements
Pour l’essentiel, les directeurs d’établissement ne possèdent que des pouvoirs
d’exécution (qualité, contrats de séjour, budgets exécutoires, affichage interne, validation des
plannings, etc.). Ils ne bénéficient de délégations qu’en matière d’admission des usagers,
d’organisation du travail, et des normes de sécurité. Le directeur généralvalide seul les projets
d’établissement, élabore les tableaux de bord sociaux, préside les instances de représentaion du
personnel et signe les conventions avec les intervenants libéraux. En matière de ressources
humaines, il revient au seul DG de gérer comptablement et financièrement la paie, d’analyser
les créations de poste et de rédiger les fiches de poste, d’effectuer des « redéploiements », de
recruter les cadres (CDI et CDD) et non cadres (CDI), les directeurs d’établissement n’étant
compétents que pour recruter des non cadres en CDD.
La chambre considère que les directeurs d’établissement ne bénéficient pas de
l’autonomie de gestion nécessaire à un fonctionnement efficace au bénéfice des usagers.
Au-delà de l’efficience d’une telle organisation, cette concentration des pouvoirs aux mains du
seul DG soulève la question de la pertinence des contrats accordés aux directeurs et directeurs
adjoints rémunérés par l’association. En effet, l’annexe 6 de la convention collective nationale
de travail des établissements et services pour personnes inadaptées et handicapées du
15 mars 1966 prévoit dans son article 11 que ces cadres d’emploi ne sont justifiés que par
l’existence de réelles délégations de gestion.
Respect des compétences du CA
Conformément au DUD, le CA a voté les décisions d’investissement et adopté les
comptes administratifs. Il était cependant également compétent pour adopter les projets
d’établissement ou de service, décider des priorités d’action, adopter le « recours tarifaire »,
valider les créations de poste, prononcer les licenciements. Or, les délibérations consultées
n’ont pas fait état de quelconque décision du CA en ces domaines.
En outre, le DUD comporte des dispositions qui empiètent manifestement sur les
compétences du CA. Ainsi, le document indique que le DG décide de la gestion de la trésorerie
et de la politique d’achat, limitant le rôle du trésorier au seul suivi de la gestion de la trésorerie.
Le DG a également la main mise sur le recrutement - sans que le CA n’ait à se prononcer -, sur
la signature des conventions avec les partenaires et les mutuelles, sur les ruptures des contrats
de travail.
6
Circulaire NDGAS/ATTS/4D n° 2007-179 du 30 avril 2007
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
18
La ligne de partage entre les administrateurs et le DG est particulièrement déséquilibrée
en termes de partenariats externes : le pouvoir de décision est réservé au DG, qui « rend
compte » au CA, dont le pouvoir propre est ainsi réduit à un simple avis consultatif.
Enfin, le DG « garantit la dimension stratégique et technique » des relations avec les
tarificateurs, ne laissant à la présidente que le soin de rendre compte au CA et à l’AG. Le conseil
d’administration est donc dépouillé de toute compétence en matière d’adoption des CPOM, ce
qui paraît peu responsable eu égard au poids prépondérant des contributions des financeurs.
Risque fiscal
Les dirigeants de fait sont ceux qui exercent dans la pratique des prérogatives dévolues
aux dirigeant de droit sans en avoir le titre, ni le statut juridique. Un directeur salarié qui détient
d'importants pouvoirs de gestion en matière de recrutement, de signature des chèques, de
souscription des emprunts, ou de représentation de l’association auprès des administrations,
peut être considéré comme le véritable dirigeant de l'association. Or, la requalification du
directeur salarié en dirigeant de fait poserait un risque fiscal important puisque le fait de
rémunérer un dirigeant peut faire perdre à l’association son statut fiscal et l’assujettir aux impôts
commerciaux.
La chambre observe par conséquent que le DUD a concentré les pouvoirs dans les mains
du seul directeur général, au détriment des administrateurs. La chambre invite l’organisme à se
prévenir de tout risque fiscal en veiller à limiter ses délégations à l’organisation de l’activité et
à la représentation de l’organisme. En réponse, l’association a indiqué qu’un nouveau DUD
était en cours d’élaboration afin de tenir compte des observations de la chambre.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Les instances prévues par les statuts ont été créés et se sont réunies. Toutefois, les
membres du conseil d’administration ne sont pas systématiquement élus en AG et le décompte
des voix qui figure sur les PV est incohérent. Les opérations de déclaration et d’enregistrement
de la préfecture n’ont pas été effectuées.
Le CA n’a pas été consulté concernant les aliénations ainsi que les recrutements. De
façon générale, le CA est très peu intervenu dans la gestion de l'association, abandonnant de
fait ses prérogatives au directeur général. Les très larges délégations qui lui avaient été
consenties dans le document unique de délégation n’ont jamais été contrôlées. Suite à l’audit
de 2018, le conseil s’est efforcé de reprendre la main sur la gestion. Le bureau continue
toutefois d’exercer des pouvoirs qu’il ne détient pas, en lieu et place du CA.
Le projet associatif n’a pas été réactualisé depuis 2012 : il ne comportait pas d’objectifs
mesurables ni de modalités d’évaluation. Il est en cours de mise à jour.
ASSOCIATION JEUNESSE ET AVENIR
19
2
UNE GESTION INTERNE NON SÉCURISÉE
2.1
L’AJA n’a pas mis en place de procédures de contrôle interne
Le contrôle interne est constitué de l'ensemble des dispositifs, formalisés et permanents,
mis en œuvre par les responsables ou gestionnaires de tous les niveaux, qui visent à maîtriser
les risques liés à la réalisation des objectifs d’une entité.
L’AJA dispose à cette fin d’un guide des procédures de contrôle de gestion rédigé dans
le cadre de la demande du renouvellement de l’autorisation de frais de siège en juillet 2017.
Le guide décrit les procédures qui se rapportent tant aux missions propres à l’entité
(contrôle interne métier) que les procédures budgétaires et comptables (contrôle interne
budgétaire et contrôle interne comptable). Si la mise en œuvre d’une démarche de gestion des
risques y est évoquée, il n’existe pas de cartes des risques comptables, budgétaires et
opérationnels, ni de plan d’action hiérarchisé et documenté en fonction des enjeux pour prévenir
les risques ou pour repérer et corriger leurs effets. Le CPOM signé en 2012 prévoyait pourtant
la réalisation d’une cartographie des risques.
Au regard des constats effectués, la chambre recommande à l’AJA de répertorier et de
hiérarchiser les risques auxquels elle est exposée, de codifier les procédures de contrôles, et de
définir une politique de prévention détaillant notamment les responsables du contrôle interne,
les actions à mettre en place et la documentation nécessaire.
Recommandation n°
1 - Mettre en place des procédures de contrôle interne adaptées.
2.2
Le suivi de l’activité n’est pas fiabilisé
Le nombre de journées est suivi au moyen de feuilles de présence reportées dans des
tableaux informatisés, remontées ensuite au siège. Les données d’activité 2020 n’étaient pas
disponibles à la clôture du contrôle.
Au regard des informations disponibles, il apparaît que l’activité de l’institut
thérapeutique éducatif et pédagogique (ITEP), des instituts médico-éducatifs (IME) et de
l’établissement et service d'aide par le travail (ESAT) a stagné entre 2014 et 2018 avant de
connaître un regain sensible en 2019.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
20
Journées réalisées
Nombre de journées réalisées
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
IME
19 591
18 421
18 237
18 046
18 914
20 434
nc
ITEP
5 284
5 493
5 352
5 359
5 480
6 167
nc
SESSAD
8 173
9 204
12 383
14 294
11 428
11 188
nc
CAFS
3 318
3 099
3 180
3 017
3 079
3 087
nc
ESAT
17 407
16 496
17 008
16 392
17 598
18 028
nc
FAI/FAH
3 791
3 594
3 200
3 349
3 316
3 324
nc
SAVS
6 006
6 786
6 786
6 786
6 786
8 332
nc
SASP
6 786
6 786
6 786
6 786
6 786
6 786
nc
Activité totale des structures
70 356
69 879
72 932
74 029
56 499
77 346
-
évolution annuelle
-1 %
4 %
2 %
-1 %
5 %
Source : AJA
Le centre d'accueil familial spécialisé (CAFS) connaît à l’inverse une activité stable
depuis 2015. Le service d'éducation spéciale et de soins à domicile (SESSAD) présente quant
à lui un profil atypique, avec une progression continue de l’activité jusqu’en 2017 avant
d’enregistrer une baisse marquée depuis. Les structures d’hébergement enregistrent une
occupation stable depuis 2014, alors que l’activité du SAVS a de son côté connu un
développement significatif en 2019. Selon l’arrêté d’affectation 2020 de l’ARS sur les résultats
2018, le SESSAD et le CAFS présentent une sous-activité. Dans le cas du CAFS, elle
s’expliquerait par un changement de méthode de comptabilisation.
Les données relatives aux taux d’occupation renseignés du SAVS et du SASP font
défaut. En outre, les taux ne sont pas calculés systématiquement par référence à la capacité de
la structure. Au vu des éléments renseignés par l’organisme, le taux de réalisation de l’activité
atteint 90 %, plaçant l’AJA au niveau de la médiane départementale
7
. En revanche, le taux
d’occupation des lits ou places autorisées en accompagnement permanent ne dépasse pas 75 %,
soit le plus faible taux des 58 établissements ayant répondu à l’enquête ATIH. L’ESAT présente
également une activité inférieure aux prévisions.
Recommandation n°
2 - Améliorer la fiabilité des outils de suivi de l’activité.
7
Enquête ATIH/ANAP.
ASSOCIATION JEUNESSE ET AVENIR
21
2.3
Le remboursement des frais professionnels doit être encadré
2.3.1
Les avances sur frais sont détournées de leur objet
Lorsque leurs frais professionnels (frais de mission, de restaurant, de déplacement) sont
supérieurs à 150 € mensuels, les salariés de l’association peuvent bénéficier d’avances sur frais,
qui prennent la forme d’avances versées sur des comptes personnels ouverts par l’association
au nom des agents, afin de suivre ces seules dépenses. Les avances sont consenties en fonction
des besoins du service. Sur la période contrôlée, l’association gère ainsi entre 38 (en 2014) et
58 sous-comptes (en 2019) représentant autant de bénéficiaires, pour un volume financier
annuel de 76 137 € en moyenne.
Il n’existe pas de décision du CA encadrant les enveloppes mensuelles ou annuelles
consenties, ni de procédure formalisée d’attribution du bénéfice des avances. L’association a
déclaré que l’explication était faite oralement à la personne concernée. Un formulaire signé
conservé dans le dossier du salarié précise le montant de l’avance. Les dépenses éligibles y
figurent sous la forme de cases à cocher. S’agissant des dossiers des cadres, la case « dépense
exceptionnelle » est systématiquement cochée.
Les justificatifs des avances sur frais de 2019, consultés par la chambre pour la directrice
de l’ESAT, concernent des achats de toute nature, y compris parfois au profit de personnes
tierces - déjeuners des usagers de l’ESAT, commandes de billet de train pour des salariés en
formation, réservation d’un véhicule utilitaire, cadeaux, fêtes de départ, etc. L’usage des
avances de frais dépasse ainsi largement le cadre de l’autorisation prévue et se substitue dans
les faits aux procédures d’achat de fournitures et de prestations par bons de commande.
Les dépenses sont validées sur justificatif, ce que la chambre a pu vérifier sur place. Le
service administratif et financier ne dispose toutefois pas d’un référentiel opposable.
L’approbation dépend
in fine
uniquement du DG, sans intervention du trésorier, quel que soit
le montant.
La chambre invite l’association à préciser dans le règlement intérieur la nature des frais
professionnels que ces avances ont vocation à couvrir et à prévoir une procédure de validation
par le trésorier pour ceux dont le montant ou la nature « exceptionnelle » justifieraient des
contrôles appropriés.
2.3.2
Les notes de frais sont remboursées sans référence à un quelconque référentiel
L’examen des demandes de remboursement pour 2019 montre que le formalisme exigé
est loin d’être respecté par tous les services. Le SESSAD de Nozay se contente par exemple le
plus souvent de communiquer au siège des copies des factures signées par le directeur sans plus
de détails.
L’échantillon consulté pour Guénouvry comprend une facture de 54,95 € pour des
vêtements au nom d’une assistante familiale, une autre d’un montant de 71,76 € au nom d’une
personne qui n’est pas salariée de l’association et plusieurs autres pour des achats
d’alimentation. Le formulaire n’est pas systématiquement utilisé.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
22
Si aucune de ces dépenses n’est
a priori
étrangère à l’objet social de l’association, leur
récurrence interroge, puisqu’elles ne sont pas susceptibles de se rattacher à des frais
professionnels. La chambre observe de surcroît qu’aucun cadre budgétaire ne semble prévu, les
salariés achetant des fournitures sans bon de commande et sans référence à un quelconque
besoin, lequel semble – selon les réponses recueillies - aller de soi, sous le motif général des
besoins de l’enfant.
Qu’il s’agisse des avances ou des remboursements, la chambre souligne que l’absence
de cadre budgétaire et de référentiel de contrôle peut être source de dérive ; elle contrevient tout
le moins à l’exigence de transparence financière.
Elle invite l’association à préciser dans le règlement intérieur les conditions de forme
(délai de la demande, justificatifs de la dépense, formulaire de demande de remboursement,
visa d’un dirigeant) et de fond (nature et montant de la dépense) à remplir en vue d’obtenir le
remboursement des frais professionnels.
2.3.3
Les frais de déplacement et de mission sont en partie injustifiés
Le volume des frais liés aux voyages et déplacements et aux missions, qui en 2014
s’élevait à 43 534 €, diminue de près de moitié entre le début et la fin de la période.
Évolution des frais de déplacements et de missions (hors frais de formation)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
6251- Voyages & déplacements
32 006
39 949
44 089
33 994
27 608
28 572
21 678
6256- Missions
11 528
4 888
3 749
6 261
7 967
5 441
1 503
total 6251+6256
43 534
44 837
47 838
40 255
35 575
34 013
23 181
évolution annuelle
3 %
7 %
-16 %
-12 %
-4 %
-32 %
Source : chambre régionale des comptes à partir des balances de l’AJA - exercices 2014 à 2020.
La chambre a examiné les frais payés au personnel hors formation (frais de transport,
indemnités kilométriques, frais de séjour, frais de mission, frais de déménagement). Le compte
6251
« Voyages et déplacements »
concerne exclusivement les frais de transport individuel du
personnel, alors que le compte 6256
« Missions »
retrace l’ensemble des frais exposés à
l’occasion de l’envoi en mission d’un agent : frais de transport, nourriture et logement.
2.3.3.1
La réglementation
Les frais de déplacement supportés par les salariés ou les dirigeants pour l’exercice de
leur activité professionnelle peuvent être remboursés par l’employeur. Le remboursement
concerne uniquement les trajets effectués pour les besoins de l’activité professionnelle, à
savoir : les titres de transport et d’hébergement, les dépenses de repas liées au déplacement, les
frais liés à la participation à des congrès, des séminaires, les visites ou rendez-vous chez les
clients ou les fournisseurs, les rendez-vous de suivi pour les usagers, etc.
ASSOCIATION JEUNESSE ET AVENIR
23
La convention collective nationale précitée, de travail des établissements et services
pour personnes inadaptées et handicapées du 15 mars 1966, prévoit, à l’article 7 de son annexe I
relative aux « salaires, aux indemnités et avantages en nature », que les indemnités
compensatrices de frais alloués pour les déplacements de service sont fixées dans les limites
des plafonds conventionnels, sur présentation de justificatifs.
Or, l’AJA n’a pas fixé de cadre pour le remboursement de ces frais : il n’existe pas de
règlement interne propre au remboursement des frais de déplacement, et les statuts ne
comportent aucune disposition précise à leur sujet. Le règlement intérieur n’apporte pas non
plus de précision sur ce point. Seul le document « procédures de contrôles internes de gestion
budgétaire, comptable et financière » de 2017 précise en son titre VIII le circuit de transmission,
en l’occurrence la production des justificatifs et d’un imprimé.
Le contrôle réalisé par le service comptabilité consiste à vérifier la présence de pièces
justificatives de dépenses. L’examen par la chambre des pièces sur place a montré que la prise
en charge des frais de restaurant et d’hébergement des salariés de l’AJA est effectuée aux frais
réels, sans tenir compte des plafonds fixés par la convention collective.
C’est le cas par exemple des factures d’hôtel prises en charge par l’AJA à l’occasion
des congrès annuels de l’AIRe (repas, boissons et hôtels). Sept salariés de l’association
participaient ainsi au congrès du 2 au 4 décembre 2015 à Besançon, pour un coût total de
1 160 €, soit l’équivalent de 83 €/nuit/personne, alors que le plafond du barème s’établit à 68 €.
Les autres déplacements ont également donné lieu à des nuitées remboursées aux frais réels :
1 014,44 € par exemple pour 12 nuitées à l’hôtel Altica de Floirac du 5 au 6 juin 2018, soit
l’équivalent de 85 €/nuit/personne, quand le plafond est fixé à 38 €.
En réponse, l’association a estimé que la tarification fixée par la CCN66 était inadaptée
à la réalité du marché hôtelier. Elle s’est engagée à rédiger une procédure et à fixer des plafonds
en lien avec les tutelles. Dans l’attente, elle a affirmé appliquer depuis 2020 la tarification plus
avantageuse proposée par l’OPCO santé pour le remboursement des frais de formation. La
chambre rappelle que ces frais de formation sont intégralement remboursés à l’association, ce
qui n’est pas le cas des frais de mission.
Ont été examinées de manière plus détaillée les notes de frais des années 2014 à 2019
de l’ancien directeur général, ainsi que celles de trois directeurs adjoints. Les pièces
justificatives de l’année 2019 pour l’ensemble des salariés ont également été examinées. Elles
appellent les observations suivantes.
Lorsqu’elles sont manuscrites, ces fiches sont souvent difficilement lisibles. Les motifs
des déplacements ne sont jamais renseignés sur les fiches consultées lors du contrôle.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
24
Aucun déplacement ne donne lieu à l’élaboration d’un ordre de mission
8
signé du
supérieur hiérarchique, ordres de mission qui sont donc considérés comme « tacites », aucune
demande particulière n’étant effectuée avant les déplacements, lesquels ne sont ni priorisés, ni
limités. Or, selon l’article L. 411-2 du code de la sécurité sociale, un déplacement réalisé sans
un ordre de mission préalable est d’ordre privé, dès lors qu’il ne s’agit pas du trajet réalisé entre
le domicile du salarié et son lieu de travail. Interrogée sur ce point, l’association a indiqué qu’un
ordre de mission n’est établi que pour les déplacements exceptionnels et spécifiques, mais sans
pour autant avoir pu fournir au cours de l’instruction un document qui puisse en tenir lieu.
2.3.3.2
Les déplacements, les repas et les livres de l’ancien directeur général
Les frais de déplacements et de missions diminuent depuis 2017, et de façon encore plus
marquée depuis 2020, après le départ à la retraite de l’ancien DG de l’association. Ce dernier
mobilisait en effet chaque année des montants significatifs de frais professionnels, jusqu’à un
quart du total des dépenses. Parmi les frais présentés par l’intéressé, entre la moitié et les trois
quarts correspondent à des frais de repas, en présence de collaborateurs ou de partenaires de
l’association, y compris le soir. Tous ces repas avaient lieu à La Baule ou au Pouliguen, dans
un rayon géographique proche de l’association et de son domicile d’alors, sans rapport donc
avec des quelconques contraintes de mission ou de déplacement. Lors de la contradiction, il a
qualifié ces dîners de séances de travail, organisées à la demande des cadres de l’organisme.
En outre, l’ancien directeur général s’est procuré, aux frais de l’association, des livres
et divers ouvrages qualifiés de « documentation professionnelle » sans que ceux-ci semblent en
relever réellement
9
. En réponse, l’ancien DG a affirmé que ces ouvrages étaient destinés aux
salariés et aux stagiaires, dans le cadre de la formation professionnelle. La diversité des thèmes
abordés reflèterait selon lui la complexité de l’accompagnement propre au secteur du handicap.
S’y ajoutent des cadeaux aux salariés, aux administrateurs, aux usagers, mais également
aux artisans intervenant à l’occasion de travaux au bénéfice de l’association
10
. En réponse,
l’ancien DG a affirmé qu’ils relevaient de la politique de relations publiques de l’organisme.
8
L’ordre de mission constitue une demande d’autorisation de déplacement, une demande de réservation
de voyage ou une demande d’accord pour l’achat de matériel
9
Cf. achats effectués à la maison de la presse de La Baule le 15/10/2016 : « Conversations privées avec
le président » (Karim Rissouli et Antonin André, 19,50 €), « Croire aux forces de l’esprit » (Marie De Hennezel,
19 €), « Notre France » (Raphaël Glucksman, 18,90 €), « Génie de la laïcité » (Caroline Fourest, 20 €), « le Djihad
et la mort » (Olivier Roy, 16 €), 2 guides de voyage en Espagne (15,90 € chacun). De même le 25/04/2014 pour
les ouvrages achetés à l’espace culturel Leclerc de Guérande : « Le sexe ni la mort : Trois essais sur l'amour et la
sexualité » (André Comte-Sponville, 20,71 €), « Hold-up à Bruxelles : Les lobbies au cœur de l'Europe (José
BOVÉ et Gilles LUNEAU, 16,15 €), « le philosophe nu » (Alexandre Jollien, 14,24 €).
10
Par exemple : « Remerciements FAH » : 2 repas pour 134,60 € le 28 mai 2014 au Café Jules du
Pouliguen ; 116,80 € pour 3 repas avec la présidente de l’association et un directeur adjoint, au Café Jules le
6 juin 2014 ; 180,40 € de coffrets de caramels beurre salé pour les usagers de l’ESAT à l’occasion de la fin d’année
le 30/07/2014 ; « Artisans ESAT, fin de travaux » : 464,30 € le 3 avril 2015 au Vieux Carillon à Guérande pour
14 repas ; 2 bouteilles de champagnes (36,80 €) offertes, l’une au directeur d’une entreprise partenaire de l’ESAT
et l’autre à l’architecte des « travaux parfaits de l’ESAT » selon les notes manuscrites sur le ticket.
ASSOCIATION JEUNESSE ET AVENIR
25
La chambre remarque que cette pratique ne se limitait pas à ses seules notes de frais
puisque des dépenses similaires, autorisées et validées par le siège, ont été imputées
indifféremment aux budgets du siège de l’ESAT, à l’exemple d’achats de cartes cadeaux au
bénéfice des salariés et des usagers de l’ESAT pour des montants annuels compris entre 5 000
et 7 700 €, ou encore de repas offerts à des encadrants (616 € en juin 2019) ou à une entreprise
partenaire de l’ESAT (775,50 € en novembre 2019).
Enfin, l’ancien DG se déplaçait régulièrement à l’institut de Meslay, en Vendée,
imputant ses frais de péage et de repas aux comptes de l’AJA. En réponse, il a indiqué qu’il
siégeait au conseil d’administration de l’institut et y participait à des actions de formation
professionnelle, sans que ces interventions soient décomptées de son temps de travail effectif.
S’agissant d’un engagement d’ordre privé, la chambre souligne qu’il ne pouvait en demander
le remboursement au titre des frais professionnels.
La nouvelle direction en place depuis début 2020 a mis fin à cette pratique, restreignant
également fortement l’enveloppe consacrée aux cadeaux.
Au final, le remboursement aux salariés de leurs frais de déplacement et de missions est
opéré dans des conditions insuffisamment rigoureuses, en particulier pour les postes de
direction. La chambre invite l’association à corriger cette situation.
La chambre observe que l’association a supporté de façon récurrente des frais de repas,
des nuitées et des cadeaux offerts au bénéfice des salariés, des usagers et des administrateurs,
sans limite et sans contrôle.
Eu égard aux excès relevés, elle recommande, d’une part, d’adopter un document interne
précisant les bénéficiaires, ainsi que les modalités d’attribution et de versement des frais de
déplacement, sur présentation des justificatifs adéquats, et, d’autre part, de procéder au
remboursement des frais de déplacement conformément aux dispositions de la convention
collective de 1966.
Recommandation n°
3 - Formaliser les règles de remboursement des frais de
déplacement après avoir fixé des règles internes validées par une décision des instances
élues et les diffuser dans un règlement intérieur.
Recommandation n°
4 - Rembourser les frais de déplacement hors formation
conformément aux dispositions de la convention collective de 1966 et sur la base de
l’établissement systématique d’un ordre de mission.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
26
2.4
Un voyage en Espagne s’est effectué sans autorisation de transfert
En octobre 2016, le PV du CA mentionnait que l’association avait adhéré en 2016 au
comité de jumelage de St Nazaire avec la ville espagnole d’Aviles pour participer à l’accueil
d’une délégation en novembre 2016 dans le cadre d’un projet européen sur l’inclusion des
personnes handicapées. Le CA vote alors « l’inscription durable de l’association » dans le
projet, alors que la décision avait été prise par le DG dès avril 2016. En janvier 2017, le PV du
CA évoque à nouveau en questions diverses l’achat de deux machines à coudre offertes à
l’association Rey Pelayo et mentionne plusieurs voyages en Espagne prévus, toujours sans vote.
Selon le décompte produit, le total des dépenses engagées pour le transfert des enfants
en novembre 2017 s’élève à 12 665 €. N’y sont pas mentionnés les frais engagés au profit des
invités et des administrateurs.
Ces séjours dans les Asturies appellent plusieurs observations.
Les conditions des transferts temporaires pour les enfants usagers des établissements
médico-sociaux sont décrites dans la circulaire
11
de la DGAS du 26 mars 2003 et l’arrêté du
même jour. Aucun élément produit ne permet de s’assurer que l’association ait associé les
enfants et leurs parents à l'élaboration du projet de transfert, qu’elle ait soumis ce projet au
conseil de la vie sociale, qu’elle ait transmis le dossier aux services départementaux et ainsi
recueilli leur autorisation, ni qu’elle ait averti les services consulaires. Aucune convention entre
les deux associations n’a été signée. Le projet n’a pas été présenté dans le cadre du budget et
n’a pas été pas été approuvé par le CA. La participation de l’association au comité de jumelage
n’a pas davantage été votée par le CA. Aucune des dispositions réglementaires prévues n’a par
conséquent été respectée.
Selon le projet produit à la chambre, le transfert concernait un groupe de six enfants
accompagnés de trois encadrants. S’y sont ajoutés : le DG, la directrice et le chef de service de
l’IME, un agent de maintenance, « soutien technique pour mise en place machine à coudre »,
tâche qui semblait pourtant à la portée de l’éducateur technique de l’atelier couture qui
accompagnait les enfants. La secrétaire de direction de l’association a également participé à ce
voyage, en tant que membre du comité de jumelage, invitée en compagnie de deux autres
membres par l’association. Ont également pris part au voyage la présidente de l’AJA, ainsi que
son mari, invité, et un autre membre du CA, soit une délégation de 12 personnes, dont les trois
encadrants précités, pour un groupe de six enfants. Au total, l’association a financé les frais de
voyage et d’hébergement d’agents et d’invités dont la présence était d’autant moins requise que
déjà deux voyages de préparation avaient été effectués.
La chambre invite l’organisme à respecter les termes de la circulaire du 26 mars 2003
précitée et les membres du CA à faire preuve de vigilance, tant sur la régularité des autorisations
de transfert que sur les frais financiers générés par ces multiples voyages, et particulièrement la
présence d’agents, d’administrateurs ou d’invités externes dont la présence n’est justifiée ni par
l’objet du transfert ni par la sécurité des enfants.
11
Circulaire DGAS/3 C/MEN/DES/MS/DS n° 2003/149 du 26 mars 2003 relative à l'organisation des
transferts temporaires d'établissements pour enfants et adolescents handicapés.
ASSOCIATION JEUNESSE ET AVENIR
27
2.5
La gestion du parc automobile est à mieux maîtriser
Dans le CPOM signé en mars 2012, l’association s’engageait à réaliser une étude sur la
stratégie d’acquisition ou de location des véhicules mis à disposition des personnels pour leurs
missions selon des critères de distances parcourues et de coûts, notamment au moyen d’« outils
d’analyse qualitative et quantitative des coûts et des temps de transport (…) et de leur différence
d’optimisation étant soit propriétaire, soit locataire », sous la forme de tableaux de gestion
interne.
2.5.1
L’absence de contrôle formalisé de l’utilisation des automobiles
2.5.1.1
La flotte
Selon la liste fournie par l’association pour 2019, l’association possédait une flotte de
94 véhicules légers (automobiles, fourgonnettes, van, scooters). Hormis les 64 automobiles ou
fourgonnettes en pleine propriété, les 30 autres font l’objet de contrats de location, la plupart
pour une durée de quatre ans. Selon l’association, le parc automobile, certes important, est
justifié par les missions d’accompagnement propres aux structures de l’association. Il est
toutefois difficile d’estimer si ce parc dépasse ou correspond au besoin de l’association
puisqu’aucune étude n’a été effectuée, malgré les engagements pris dans le CPOM. En réponse,
l’AJA s’est engagée à conduire une telle analyse.
2.5.1.2
Les coûts du parc
La location des véhicules s’élève en moyenne à 75 000 €/an. Les frais de remise en état
à l’issue du contrat et les cotisations d’assurance ont été récemment intégrés dans le tableau de
suivi, ainsi que le kilométrage annuel rapporté au kilométrage total souscrit contractuellement.
Les consommations de carburant ne sont en revanche pas réparties par véhicule. L’association
a déclaré qu’elles pourraient être ajoutées avec l’extraction comptable adéquate. S’agissant des
véhicules en propriété, les rémunérations des chauffeurs, les coûts d’entretien et les dotations
aux amortissements ne figurent pas dans le tableau. Le coût total annuel n’est donc pas encore
suivi, même si les outils mis en place présentent un progrès indéniable.
Jusqu’en 2019, l’association recourrait à six loueurs différents sans appels d’offres. Elle
a depuis regroupé ses contrats auprès d’un prestataire unique et réalisé ainsi des économies
substantielles.
2.5.1.3
Contrôles
Le guide de procédures de contrôles internes, rédigé en 2017, indique qu’un relevé
kilométrique trimestriel devra être transmis pour chaque directeur par les directeurs de service
à la direction générale (Titre VII). L’audit précité de 2018 constatait que le kilométrage n’était
dans les faits pas systématiquement relevé.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
28
L’association a déclaré que le siège demandait désormais aux établissements de leur
faire remonter les relevés kilométriques en janvier et en juillet. Depuis 2019, le siège a en effet
construit un tableau qui prévoit un relevé du kilométrage tous les six mois. La version 2019 ne
mentionne un relevé kilométrique que pour 18 des 30 véhicules loués. La version 2021 est en
revanche quasi complète. Ce suivi kilométrique enfin généralisé devrait permettre à
l’organisme d’ajuster les contrats à la durée prévue d’utilisation, pour éviter les surcoûts liés à
sous-utilisation du véhicule
12
.
Les procédures de contrôle ne sont ni écrites ni harmonisées : selon les établissements,
soit l’usager déclare le kilométrage, soit les secrétaires procèdent au relevé de visu. Les carnets
de bord ne sont donc pas contrôlés de façon systématique. De plus, il n’existe pas de dossier
qui garderait trace de ces contrôles. Enfin, les cadres n’ont pas de carnet de bord.
La chambre prend bonne note des efforts entrepris depuis 2019 ; elle observe toutefois
que la connaissance que l’association a de ses coûts d’utilisation reste insuffisante. Elle invite
le CA à mettre en place les outils de gestion et de pilotage prévus depuis 2012.
Recommandation n°
5 - Mettre en place les outils de gestion permettant de suivre les
coûts complets de l’utilisation des véhicules.
2.5.2
Les véhicules de service constituent des avantages en nature injustifiés
L’examen des contrats montre que la plupart des cadres (24 sur les 27 contrats analysés),
ce qui correspond à la presque totalité des 30 véhicules loués, ont bénéficié de l’octroi d’un
véhicule de service, notamment pour les trajets domicile-travail. Le contrat tient lieu
d’autorisation de l’usage du véhicule à des fins uniquement professionnelles. Comme le
soulignait déjà l’audit, le siège ne contrôle pas le kilométrage réel des trajets privés, faute de
temps et de moyens.
Le PV du CA du 23 octobre 2019 fait état de la future mise en œuvre de procédures de
contrôle interne de voitures de service dans le cadre du plan de retour à l’équilibre (PRE) et « le
respect des avenants au contrat de travail ». À l’heure actuelle, il n’existe toujours ni procédure
ni règlement relatif à l’utilisation de véhicules de service. Il n’existe pas davantage de décision
qui règlerait l’attribution individuelle de ces véhicules, notamment en considération des trajets
réguliers que le bénéficiaire serait amené à effectuer dans le cadre professionnel ou des
contraintes matérielles propres à chaque site.
Parmi les cadres, dix ont un véhicule mis à leur disposition de façon permanente,
c’est-à-dire avec autorisation de le stationner à leur domicile personnel, y compris pendant les
weekends et les congés payés. Cette autorisation n’est jamais justifiée, ce qui interroge d’autant
plus que parmi ces bénéficiaires figurent des cadres exerçant dans des établissements fermés le
weekend.
12
En 2019, le tableau produit montrait ainsi qu’un véhicule loué pour être restitué à 120 000 km affichait
seulement 11 710 km au compteur à un an de la fin du contrat
ASSOCIATION JEUNESSE ET AVENIR
29
D’autres cadres ont l’obligation de laisser le véhicule sur le parking de l’association en
fin de semaine. Une mention systématique justifie l’octroi du véhicule en raison de la difficulté
à se rendre sur le lieu de travail et des déplacements professionnels fréquents.
Nonobstant les supposées difficultés d’accès aux sites de l’association, qui ne motivent
pas l’attribution d’un véhicule individuel, la chambre observe que les fonctions exercées à
l’ESAT ou dans les structures d’hébergement ne justifient pas l’attribution permanente et
individuelle de véhicules à chaque cadre.
Elle souligne que les véhicules de service ont par définition vocation à être attribués à
des services et utilisées dans le cadre de plannings collectifs. En l’état, elle conclut que ces
véhicules s’apparentent à des avantages en nature non déclarés.
La chambre invite l’association à se doter d’un règlement relatif à l’attribution et à
l’usage des véhicules de service et à en réserver l’usage aux services plutôt qu’à des personnes
individuelles, ceci dans un souci d’économie de gestion.
En application de l’article 3 de l’arrêté du 10 décembre 2002 relatif à l'évaluation des
avantages en nature en vue du calcul des cotisations de sécurité sociale, elle recommande à
l’association de procéder à l’évaluation des avantages en nature que représentent les véhicules
concédés sans nécessité de service.
Recommandation n°
6 - Procéder à l'évaluation des avantages en nature des véhicules
accordés aux cadres sans nécessité de service en vue du calcul des cotisations de sécurité
sociale.
2.6
Plusieurs cessions ont révélé des conflits d’intérêts
2.6.1
Le rôle d’un administrateur lors de la vente d’un bien immobilier
Au cours de la période sous revue, l’organisme a cédé une maison, dite villa des Praires,
au Pouliguen, pour un montant de 270 000 €. L’acte a été enregistré auprès d’un office notarial
dont le co-titulaire est également administrateur de l’association pendant la période sous revue.
D’autres actes de cessions ou d’acquisition ont été enregistrés auprès du même office au cours
de la période (délibérations et décisions du 22 janvier 2015, du 16 avril 2015, du 21 janvier
2016), ce qui constitue l’intéressé notaire de l’association qu’il administre.
L’association avait de toute évidence conscience des potentiels conflits d’intérêts
résultant d’une telle situation : le PV du CA du 21 janvier 2014 indique ainsi que la délibération
a été votée à l’unanimité hors sa présence. Il semble s’être abstenu de la même manière en
d’autres occasions, sans toutefois que soit jamais discuté le bien-fondé de décisions qui
attribuent systématiquement à un administrateur d’une association l’avantage de réaliser des
actes notariés.
La chambre rappelle que le caractère désintéressé de la gestion des associations
s’oppose à ce qu’un administrateur tire profit, fût-ce indirectement, des actes de cession de
l’AJA, qu’il participe ou non aux délibérations qui les autorisent.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
30
L’association avait acquis la maison et le terrain pour un montant total de 320 039 €.
Aucune information sur la moins-value à la revente n’est mentionnée dans le PV du CA de
janvier 2014 précité, au cours duquel le conseil autorise la vente. Enfin, la chambre s’étonne
également que le rôle du CA se soit en réalité réduit à enregistrer la vente, qui avait été actée
de fait dès novembre 2013 par l’ancien DG.
2.6.2
Des véhicules de l’association sont cédés à des salariés ou des proches
L’audit de 2018 signalait la vente, entre 2014 et 2017, de six véhicules à des prix
anormalement bas (entre 100 et 300 €) à des « proches ».
Un salarié a racheté deux véhicules en 2014 et 2016, pour 100 € chacun. Un autre salarié
a acheté un scooter de l’auto-école pour 200 €. Un usager a acquis un autre scooter pour 150 €.
Un particulier a, quant à lui, eu l’opportunité de racheter trois véhicules de l’association en 2016
et 2017, respectivement pour 100, 400 et 300 €. Enfin, un membre de la famille du DG alors en
poste a repris un véhicule en 2017 pour un montant de 350 €.
L’ancien DG a affirmé en réponse que ces cessions concernaient des véhicules destinés
à finir au rebut, et que les salariés de l’association en avaient tous été dûment informés.
S’agissant du véhicule cédé à un membre de sa famille, il a indiqué en avoir informé la
présidente, qui lui aurait donné son accord oralement.
Incidemment, il a été relevé sur les états de sorties d’immobilisations que certains
micro-ordinateurs avaient été cédés dans les mêmes conditions.
Le sujet appelle plusieurs observations.
Même si les véhicules étaient comptablement amortis, des biens similaires ont été
vendus à des professionnels à des montants très nettement supérieurs. Il n’existe aucune
évaluation permettant de justifier ces prix de cession anormalement bas.
Aucun document n’encadre ces pratiques, ni ne permet d’affirmer que tous les salariés
en aient été informés. Les conditions dans lesquelles ces ventes ont été proposées manquent par
conséquent de transparence.
Le guide de procédures de contrôles internes de juillet 2017 indique que toute cession
d’investissement doit être soumise à l’approbation du directeur général et faire l’objet d’une
facturation numérotée (Titre XIV). De fait, les certificats de cession et les factures portent tous
la signature du DG, qui, selon la présidente, n’en aurait pas informé le conseil d’administration.
Le DUD ne prévoyant aucune délégation en la matière, de telles cessions étaient subordonnées
à l’information ou à l’autorisation préalable du conseil d’administration, en application de
l’article 13 des statuts. L’ancien DG avait par ailleurs un intérêt personnel dans au moins une
opération de cession. Il aurait dû renoncer à signer l’acte en question.
La chambre observe que de telles cessions constituent une utilisation à des fins
personnelles des biens de l’association, et peuvent à ce titre exposer l’association et les salariés
concernés à un risque pénal.
ASSOCIATION JEUNESSE ET AVENIR
31
2.6.3
L’absence de dispositions en matière de prévention des conflits d’intérêts
Il y a conflit d’intérêts lorsque l’exercice impartial et objectif des fonctions d’un acteur
financier ou d’une autre personne est compromis pour des motifs familiaux, affectifs, d’affinité
politique ou nationale, d’intérêt économique, ou pour tout intérêt personnel, direct ou indirect.
L’association ne dispose pas d’un document en matière de prévention des conflits
d’intérêts. Aucun article des statuts ou du règlement intérieur n’y fait référence.
La chambre souligne qu’il est impératif de prévenir les conflits d’intérêts ou, à défaut,
de les gérer de façon appropriée, et ce pour préserver la transparence, la réputation et
l’impartialité de l’association. La chambre recommande à cette fin à l’association de mettre en
place des règles précises en matière de prévention et de gestion des conflits d’intérêts et à ses
dirigeants de prendre les mesures appropriées pour éviter un conflit d’intérêts dans les fonctions
relevant de leur responsabilité.
Recommandation n°
7 - Adopter des dispositions en matière de prévention des conflits
d’intérêts.
2.7
Les règles d’usage du système d’information doivent être finalisées
Aux termes de l’article L. 312-9 du CASF, les établissements et services qui accueillent
des personnes handicapées « se dotent de systèmes d'information conçus de manière à assurer
le respect de la protection des données à caractère nominatif. »
Depuis l’entrée en vigueur du règlement général sur la protection des données (RGPD)
13
le 25 mai 2018, l’association est notamment tenue d’effectuer une déclaration à la Commission
nationale informatique et des libertés (CNIL) pour la gestion administrative de ses membres,
bénévoles et donateurs.
Selon les informations fournies elle n’a, en l’état, ni schéma directeur de ses systèmes
d’information (SI), ni procédures de sécurisation des contenus et des accès au système. Leur
finalisation est en cours.
S’agissant des actions entreprises pour la mise en conformité avec le RGPD,
l’association ne s’est pas dotée d’un document ou règlement intérieur formalisant les règles
d’accès et d’usage du SI. Les usagers ne sont pas informés des conditions d’utilisation des
données à caractère personnel. L’association n’a pas effectué la déclaration à la CNIL
susmentionnée. Restent également à mettre en place : un registre des activités de traitement, un
plan d'actions détaillant les actions RGPD à mener, des procédure d’exercice des droits, de
violation des données, ainsi qu’une politique de conservation et de suppression des données
personnelles.
13
Règlement n°
2016/679 du Parlement européen et du Conseil, relatif à la protection des personnes
physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et
abrogeant la directive 95/46/CE. Ce règlement est entré en application le 25 mai 2018.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
32
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
L’association a en 2017 formalisé un guide de contrôle de gestion. Y sont décrits les
processus métiers, comptables et budgétaires. Cependant, il n’existe pas de manuel de
procédure permettant d’en organiser le contrôle.
Or le processus d’encadrement, de validation et de remboursement des frais
professionnels est insuffisamment finalisé. S’agissant notamment des frais de déplacement,
aucune procédure ne précise les obligations et les limites s’imposant aux salariés.
L’association a ainsi procédé au remboursement de multiples frais professionnels sans
respecter le cadre fixé par la convention collective de 1966.
Le transfert en Espagne de six élèves de l’IME en 2017 s’est effectué sans respecter les
dispositions réglementaires applicables. L’association n’a pas sollicité l’autorisation des
services départementaux et n’a pas signé de convention avec l’organisme partenaire. Le projet
a impliqué des salariés des administrateurs et des invités dont la prise en charge des frais de
déplacement n’était pas justifiée.
L’association engage des dépenses importantes pour ses transports sans avoir formalisé
de stratégie ou d’outils de gestion. En particulier, la quasi-totalité des cadres de l’association
disposent d’un véhicule de service sans réelle justification. Ces véhicules, dont l’usage devrait
par nature être destiné aux services plutôt qu’à des personnes individuelles, s’apparentent à
des avantages en nature non déclarés.
L’association ne dispose d’aucune disposition de prévention des conflits d’intérêts.
Celle-ci serait pourtant d’autant plus indispensable que plusieurs cessions, qu’il s’agisse d’un
bien immobilier, de véhicules ou de matériel informatique, peuvent être perçues comme
entachées par des motifs familiaux, d’affinités personnelles, ou d’intérêt personnel direct.
3
DES ACHATS EFFECTUES HORS LES PRINCIPES DE LA
COMMANDE PUBLIQUE
Dans le CPOM 2012-2017, l’association s’était notamment engagée à mettre en
concurrence les prestataires.
3.1
Les achats n’ont pas été mis en concurrence
La chambre a examiné : les deux principales opérations de travaux ; cinq contrats de
fournisseurs ; cinq études commandées par l’association ; les documents de consultations
auprès des banques ; le renouvellement du mandat du commissaire aux comptes.
ASSOCIATION JEUNESSE ET AVENIR
33
Travaux
Le devis de l’architecte-maître d’œuvre pour le projet d’extension de l’IME de
Guénouvry accepté par l’ancien DG en juin 2016 s’élève à près de 758 000 € TTC, dont
660 000 € pour les travaux et 73 000 € pour les honoraires de maîtrise d’œuvre. L’association
a déclaré au cours des entretiens ne pas avoir procédé à une mise en concurrence de la maîtrise
d’œuvre, l’architecte choisi étant considéré comme « l’architecte de l’association ».
L’AJA a également été invitée à produire les documents attestant que l’architecte avait
mis en concurrence les prestataires. Le tableau produit mentionne plusieurs prestataires pour
chaque lot, sans qu’il soit possible d’en conclure qu’ils ont tous été invités à soumettre une
offre. Sur les 14 lots, quatre ont fait l’objet d’une unique proposition.
Le montant total du devis pour la rénovation des surfaces de l’IME et du siège social
s’élevait à 240 500 €. Il a été accepté par l’ancien DG le 15 septembre 2016. Aucun autre devis
n’a été produit, ni un quelconque cahier des charges.
Fournisseurs
La chambre a examiné un contrat de transport (1,3 M€ pour la période sous contrôle),
de maintenance et réseaux informatiques (456 283 € de 2015 à 2020), de matériel d’entretien
des espaces verts (132 029 € de 2014 à 2020) et de gardiennage (200 021 € de 2014 à 2020).
Seul le marché informatique a fait l’objet d’une procédure de réflexion préalable, sous
la forme d’une commission informatique qui a produit plusieurs notes à l’attention du directeur,
lequel a décidé seul
in fine
du choix final du prestataire. La commission n’a pas procédé à une
analyse formalisée des devis (deux pour chaque lot) sur la base de critères pondérés. Le dossier
produit par l’association fait état de deux devis pour chaque « lot ». Le récapitulatif des factures
du prestataire choisi montre qu’il est également devenu le fournisseur attitré d’ordinateurs (PC
et portables), sans mise en concurrence cette fois.
Le transporteur a fourni un devis détaillé chaque année, accepté par l’ancien DG, sans
autre forme de mise en concurrence. Le CPOM prévoyait pourtant dans les transports la « mise
en concurrence des sociétés de transport tous les deux ans ». L’association n’a fourni aucun
devis pour le fournisseur de matériel d’entretien des espaces verts et le prestataire de
gardiennage.
Le commissaire aux comptes
Le montant total des honoraires réglés au commissaire aux comptes (CaC) s’élève pour
la période sous revue à près de 104 000 €, dont 7 200 € de missions exceptionnelles,
correspondant à des interventions du CaC à la demande de l’association. L’association n’a pu
produire à la chambre un bon de commande ou un document équivalent qui en définirait la
nature et le prix. Depuis 2015, les frais de la mission du commissariat aux comptes ont
augmenté de 9 %. L’association a déclaré que le mandat du CaC avait été renouvelé sans mise
en concurrence.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
34
Études
Les compte rendus des CA mentionnent plusieurs études réalisées au cours de la période
sous revue pour des montants compris en 2 000 € et 20 000 €. Toutes les interventions ont fait
l’objet d’un devis préalable, signé par le DG. Dans le cas de l’audit stratégique présenté une
société tierce en CA le 22 septembre 2016 (16 800 €), aucun PV antérieur ne fait mention d’une
quelconque décision du conseil en votant le principe. Selon la pièce produite à la chambre par
l’association, c’est le cabinet lui-même qui a démarché le directeur. Aucun de ces prestataires
n’a été mis en concurrence.
Emprunts
L’association consulte systématiquement trois banques avant de souscrire ses emprunts.
Le CA n’a pas défini de stratégie particulière en termes d’emprunt (taux, opportunités, profil
de remboursement) et n’a pas élargi le cercle de ses consultations à d’autres établissements.
Conclusion
Au cours de la période examinée, l’association n’a pas procédé à une quelconque mise
en concurrence, même sous forme de devis, à l’exception du marché des infrastructures réseaux
et des consultations auprès des établissements bancaires.
Les commandes étaient gérées au niveau de la DG, sans identification préalable des
besoins et sans recherche d’optimisation des commandes.
En réponse, l’AJA a indiqué qu’elle adhérait depuis 2020 à deux centrales d’achat pour
ses contrats de maintenance, achats alimentaires, fournitures de bureau, produits d’entretien et
forfaits mobiles.
3.2
L’association ne dispose pas de procédures adaptées au montant des
marchés
L’association a fait état à la chambre du guide de procédures de contrôles internes, daté
de juillet 2017, lequel n’a pas été validé en CA. Les titres XIII et XIV y disposent que toute
dépense supérieure à 1 500 € (services, fournitures et équipements) doit faire l’objet d’une mise
en concurrence auprès de deux fournisseurs au moins avant acquisition. La mise en concurrence
d’au moins deux banques est également requise pour tout emprunt bancaire (Titre XXI).
Aucune procédure supplémentaire n’est prévue pour organiser la mise en concurrence des
prestataires et des fournisseurs au-delà d’un seuil significatif.
Le plan de retour à l’équilibre (PRE) voté par le CA en 2019 proposait cependant la
validation par une commission financière nouvellement créée de toutes dépenses et
engagements supérieurs à 5 000 €, exceptés les investissements soumis à la délibération du CA.
Les PV ultérieurs du CA ne font pas mention de l’activité de la commission. Selon l’association,
la commission a bel été bien été mise en place mais aucun compte rendu n’a été rédigé.
La chambre rappelle que le CA demeure selon les statuts la seule instance habilitée à
engager l’association. Elle observe en outre que l’association ne s’est toujours pas dotée de
véritables procédures de mise en concurrence, alors qu’elle s’y était engagée dès 2012 auprès
de l’ARS.
ASSOCIATION JEUNESSE ET AVENIR
35
Enfin, la chambre estime que l’ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux
marchés publics s’applique au cas particulier de l’association. Afin d’éviter les risques
contentieux, elle l’invite ainsi à procéder aux achats dans le respect des principes de la
commande publique prévue par l’ordonnance de 2015, et désormais le code de la commande
publique depuis le 1
er
avril 2019, à savoir : l’accès des candidats à la commande publique, leur
égalité de traitement et la transparence des procédures.
Il semble en effet indispensable que l’AJA s’engage dans une organisation qui permettre
de fiabiliser la gestion à hauteur des enjeux financiers et des risques que représente l’ensemble
des activités réalisées.
La chambre recommande à cette fin à l’association de se doter d’un guide des achats,
précisant notamment les modalités d’évaluation des besoins, les mesures de publicité, les
critères de sélection, la documentation de l’analyse des offres, le rôle de la commission
financière, les modalités d’approbation du CA, et l’existence de contrôles formalisés et
documentés pour les achats passés sans procédure formalisée.
Recommandation n°
8 - Élaborer un guide des achats appliquant les principes de la
commande publique.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
L’association doit être considérée comme soumise au respect des principes de la
commande publique, et à tout le moins tenue à une gestion rigoureuse des achats, et en
particulier des travaux. Or, les procédures mis en œuvre pour assurer la mise en concurrence
des fournisseurs se limitent à la production de deux devis au-delà de 1 500 €.
Malgré les engagements pris dans le CPOM, aucune procédure formalisée n’est
finalisée pour organiser l’évaluation des besoins, le regroupement des commandes,
l’établissement d’un cahier des charges définissant des critères objectifs de sélection, la
publicité des appels à candidature et l’examen des offres au-delà d’un seuil significatif.
En pratique, la règle des deux devis n’est même pas systématiquement appliquée sur
l’échantillon contrôlé, l’attribution des contrats étant le plus souvent discrétionnaire.
Seul le recours à l’emprunt a fait l’objet d’appels à propositions auprès des trois mêmes
établissements bancaires.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
36
4
UNE
GESTION
DES
RESSOURCES
HUMAINES
TRÈS
IMPARFAITE
L’association déclare se conformer à la convention collective nationale des
établissements et services pour personnes inadaptées et handicapées du 15 mars 1966 (CCN 66)
qui est appliquée dans tous les établissements.
4.1
Le suivi du temps de travail doit être amélioré
L’accord collectif relatif à l’organisation du temps de travail dans les services et
établissements de l’AJA a été négocié le 29 juin 1999 et agréé par arrêté du 17 mai 2000. Il a
fait l’objet d’avenants successifs. L’avenant n° 6, signé en 2012 par le DG et les représentants
syndicaux, était en vigueur pendant la période examinée. Un nouvel avenant a été signé le
1
er
décembre 2019.
4.1.1
Le décompte du temps de travail n’est pas automatisé
Pour les agents à temps plein, les heures supplémentaires donnent droit à des repos
compensateurs en référence à l’article L. 3121-22 du code de travail
14
en vigueur jusqu’à 2016.
En réalité, c’est l’article L. 3121-24 du même code qui est visé. Les accords de l’AJA ne
précisent cependant pas s’il s’agit de repos compensateur obligatoire ou de repos compensateur
de remplacement, et ne fixent pas davantage le contingent annuel prévu par la loi
15
. Les
modalités de récupération ne sont pas davantage explicitées.
En outre, il n’existe pas de logiciel de gestion du temps de travail unique pour tous les
sites, ni de dispositif de contrôle automatisé. Les plannings ne sont pas informatisés. Le
décompte est remonté au siège sous la forme de feuilles de calcul. Les congés et les arrêts
maladie sont saisis au siège sur un progiciel dédié.
La chambre invite l’AJA à fixer un régime de repos compensateur en référence aux lois
en vigueur, à en préciser clairement les modalités de récupération, et à mettre en place un
dispositif de contrôle automatisé du temps de travail. En réponse, l’association a indiqué vouloir
faire évoluer l’ensemble de ses logiciels afin de mettre en place des outils de suivi et de contrôle
adaptés.
14
Lequel précisait que « Les heures supplémentaires accomplies au-delà de la durée légale hebdomadaire
fixée par l’article L. 3121-10, ou de la durée considérée comme équivalente, donnent lieu à une majoration de
salaire de 25 % pour chacune des huit premières heures supplémentaires. Les heures suivantes donnent lieu à une
majoration de 50 % ».
15
Le repos compensateur obligatoire, prévu par la loi, est accordé en théorie quand dépasse le contingent
annuel (220 heures, à préciser dans le contrat de travail), à raison de 50 % pour chaque heure supplémentaire. À
l’inverse, Le repos compensateur de remplacement peut être mis en place à compter de la première heure
supplémentaire effectuée
ASSOCIATION JEUNESSE ET AVENIR
37
4.1.2
Les salariés bénéficient de congés annuels supplémentaires
L’accord et ses avenants précisent la durée annuelle effective du temps de travail, soit
1456 heures dans le secteur enfants, applicable au siège selon l’article 3, et 1582 heures dans le
secteur adulte.
Le calcul inclut 25 jours ouvrables, en référence à l’article 22 de la CCN 66, et 11 jours
fériés, en application de l’article 23. Toutefois, l’accord déroge aux dispositions
conventionnelles sur plusieurs points et accorde des jours de congés supplémentaires largement
au-delà des plafonds prévus par la convention de 66 :
-
l’ensemble des salariés du secteur enfant de l’AJA bénéficient de 18 jours de congés
supplémentaires (dits « trimestriels ») alors que l’article 6 de l’annexe 3 de la CCN 66 en
limite le bénéfice au personnel éducatif, pédagogique et social ;
-
l’accord de 2019 accorde également 18 jours supplémentaires aux salariés du siège dans
son ensemble, sans considération du cadre d’emploi. Or, l’article 17 de l’annexe 6 de la
CCN 66 dispose que seuls les directeurs d'association, d'établissement, de service,
directeurs adjoint, chefs de service éducatif, pédagogique, technique et paramédical
bénéficient de 18 jours. Les autres cadres et le personnel non cadre d’administration et de
gestion peuvent quant à eux prétendre en théorie à 9 jours conventionnels ;
-
les assistantes familiales bénéficient également de 6 jours de congés payés supplémentaires
« d’usage » (le CAFS étant adossé à l’IME) même si elles ne peuvent prétendre aux congés
supplémentaires ;
-
enfin, l’accord prévoit un effet « cliquet » pour le salarié qui passerait du secteur enfant au
secteur adulte
16
: il peut en effet choisir de conserver les 18 jours supplémentaires ou d’en
obtenir la compensation financière.
En réponse, l’association a indiqué avoir initié depuis 2020 une démarche de révision
des accords, en concertation avec les partenaires sociaux.
4.1.3
Le suivi des absences n’est pas fiabilisé
L’accord de 2012 autorise des motifs d’absence non prévus par la convention :
-
absences pour enfants à charge malades : 5 jours par an, sur motifs médicaux, considérés
comme un temps de travail effectif, élargi par l’accord de 2019 « à compter du
1
er
juillet 2014 » à un « temps d’absence pour causes exceptionnelles »
17
de 35 heures par
an pour tous les salariés sur justificatifs ;
16
« Les salariés exerçant sur les secteurs adulte et enfant bénéficient des dispositions du secteur enfant »
(I-12).
17
Les motifs recouvrent des rendez-vous médicaux, l’accompagnement d’enfants majeur ou de parents
et grands-parents à charge, des enfants majeurs en cas d’urgence médicale, et plus généralement pour le ou la
conjointe.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
38
-
absences « pour repos compensateur de remplacement, pour des motifs divers (absences
autorisées par le cadre hiérarchique) » : heures non décomptées sur le temps de travail
annuel ;
-
prise en charge par l’association des « trois jours de carence légaux lors d’un arrêt de
travail », applicable au premier arrêt de travail la première année.
L’association a transmis à la chambre un tableau des absences comparatif de 2012 à
2020. L’absentéisme est stable entre 2014 et 2016 (2 550 jours en moyenne), en net recul en
2017 (1 451 jours), avant d’augmenter progressivement jusqu’en 2020 (4145 jours),
principalement en raison de congés maladie qui ont triplé sur 3 ans. Le taux d’absentéisme est
estimé à 6,92 % par l’association, qui n’a pas cherché à comparer ce taux avec d’autres
associations.
Au vu du registre, consulté sur place, il semble que ce tableau est largement incomplet
puisqu’il ne comporte pas les jours d’absence recensés
18
. En l’état, la chambre considère que
l’association ne dispose pas d’un outil fiabilisé de suivi des absences.
De façon plus générale, la chambre lui recommande de se doter des outils permettant de
s’assurer du respect du temps de travail conventionnel.
Recommandation n°
9 - Fiabiliser les outils de contrôle et de suivi du temps de travail.
4.2
La rémunération des cadres excède les seuils conventionnels
L'annexe n° 3 de la CCN 66 donne une définition précise des emplois afférents aux
fonctions éducatives, pédagogiques et sociales et fixe les conditions de recrutement, notamment
de diplômes et de qualification, auxquelles les postulants doivent répondre. Elle prévoit
également une classification des postes, les grilles de salaires et les conditions de déroulement
de carrière pour chacun des emplois de travailleurs sociaux, ainsi que le montant et la nature
des primes.
Les conditions de rémunération, pour chaque cadre de l’AJA, sont exposées dans le
contrat de travail et reprennent les termes de la convention collective. Le salaire brut est calculé
conformément à la convention, en multipliant la valeur légale du point par un coefficient
correspondant au cadre d’emploi de la CCN 66.
Tous les contrats de travail jusqu’en 2019 ont été signés par l’ancien DG « par
délégation de la présidente », pratique conforme au DUD qui confiait au DG non seulement le
recrutement mais également l’embauche des salariés, sans qu’il n’ait été prévu d’en informer
le CA.
18
Exemples : 628 heures
enfant malade
en 2016 ; 43 159 heures de congés maladie en 2017.
ASSOCIATION JEUNESSE ET AVENIR
39
L’analyse des contrats et des bulletins de salaire des cadres appelle les observations
suivantes :
-
le cadre posé par la CCN 66 est certes mentionné mais il n’est pas respecté : des indemnités
excèdent les plafonds conventionnels, d’autres ne correspondent à aucune sujétion décrite
à l’article 12-2, des indemnités ponctuelles sont attribuées hors avenant (et hors
convention), d’autres ne sont fondées sur aucun texte (notamment « avancée de carrière »),
des indemnités de responsabilité sont manifestement étrangères à la nature du poste occupé
(notamment pour les postes de classe 3), d’autres indemnités rémunèrent des tâches
supposées supplémentaires qui sont pourtant inhérentes au poste occupé ; des promotions
à la classe supérieure sont accordées sans fondement, des avancements d’échelon sont
dérogatoires, de même que des reclassements à la classe ou au niveau supérieur sur des
échelons supérieurs ; enfin, une assistante de direction a bénéficié, de 2014 à 2017, d’une
rémunération de directeur (classe 1), alors qu’elle exerçait des fonctions d’assistante
technique (classe 3) au siège ;
-
même si les contrats mentionnent le caractère révocable des indemnités octroyées, les
bulletins de salaire montrent qu’elles ont acquis un caractère permanent. Or plusieurs
d’entre elles sont justifiées au vu d’événements par nature provisoires, comme un surcroît
d’activité ;
-
il n’existe pas de document formalisant ces pratiques dérogatoires.
Si à des degrés divers, tous les contrats examinés comportent des irrégularités (voir le
détail en annexe n° 1 au présent rapport,
Rémunération des cadres
), les contrats de l’ancien DG
appellent des observations spécifiques.
L’avenant n° 7, signé par la présidente, lui octroie 4 échelons supplémentaires le
1
er
octobre 2014, soit 110 points d’indice, correspondant à une accélération de carrière de
12 ans. Le registre des délibérations du CA ne conserve aucune trace d’une délibération
autorisant une telle dérogation, validée dans les faits par la seule présidente.
Une délibération du bureau du 22 septembre 2016 modifie à nouveau les termes de son
contrat à compter du 1
er
octobre :
-
passage de 1210 à 1280 points dès le 1
er
octobre 2016 (soit 2 échelons, au motif d’un
« rattrapage grille fin de carrière ») ;
-
indemnité liée au fonctionnement de l’association (art. 12-1 de l’annexe 6) pour les DG
d’une association employant plus de 200 salariés, d’une total de 300 points ;
-
indemnité liée au fonctionnement des établissements et services (art. 12-2) accordée aux
cadres ayant des missions de responsabilité dans un établissement en raison des activités
économiques de production et de commercialisation : l’indemnité pour le budget des
activités de production de l’ESAT est revalorisée de 100 à 150 points.
En revanche, le DG perd le bénéfice des indemnités d’astreinte (165 points mensuels)
pour les structures d’hébergement (« article 16 »), et des indemnités de responsabilité de la
direction du CFA auto-école (« n°8 », 50 points), transférée au contrat de direction de l’ESAT,
et de l’indemnité « n°8 », relative à la dispersion géographique (90 points).
Cet avenant dit « n° 8 » appelle plusieurs observations.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
40
Le PV du CA ne fait pas mention d’une telle délibération, qui semble avoir été adoptée
uniquement par les membres du bureau
19
; l’avenant au contrat est évoqué en « points divers »
lors du CA du 13 octobre 2016, sous le titre « acceptation de modifications du contrat de travail
de […] examinée et validée par le bureau ». Le texte du PV se borne à évoquer le transfert de
dispositions du contrat au profit des cadres de direction ainsi que la reconnaissance du travail
réalisé par le DG, sans le moindre chiffre. Le contrat modifié paraît donc dépourvu de
fondement.
Selon le tableau des effectifs transmis, l’association employait, en décembre 2016,
172 salariés ; l’indemnité de fonctionnement de 300 points perçue n’était donc pas due. Les
90 usagers de l’ESAT ne sont en effet pas des salariés au sens du code du travail.
Le DG a perçu entre janvier 2016 et octobre 2016 des indemnités d’atreinte (165 points)
et de responsabilité (210 points) auxquelles il n’avait plus droit depuis le 1
er
janvier, puisque
les fonctions qui les justifiaient avaient été transférées aux directeurs des établissements
concernés ; en particulier, l’indemnité d’astreinte est réservée aux directeurs de structures
d’hébergement.
L’indemnité de 150 points pour le fonctionnement de l’ESAT production, et notamment
« la responsabilité des résultats », paraît tout aussi peu justifiée puisque l’ancien DG n’est alors
plus supposé assurer la direction de cet établissement ; la directrice de l’établissement bénéficie
d’ailleurs depuis janvier 2016 de 50 points pour « soutenir les activités de production ».
L’avancée de deux échelons pour atteindre le 10
ème
et dernier échelon de la classe est
tout aussi irrégulière. Au total, l’ancien DG a effectué entre 2014 et 2017 une progression à
l’ancienneté équivalant à 19 années de carrière – soit beaucoup plus que l’année dérogatoire
prévue par l’article 39 de la CCN 66.
Conclusion
La chambre n’a pas analysé les bulletins de salaire des agents non cadres. Les bulletins
cumulés transmis par l’organisme montrent toutefois que les titulaires du certificat d’aptitude à
la conduite en sécurité (CACES) bénéficient depuis 2015 d’une indemnité spécifique négociée
au titre de la pénibilité de leurs conditions d’exercice mais non prévue par les textes (37 595 €
cumulés en 2016), que d’autres perçoivent des « primes d’intéressement » (13 827 € en 2018),
ou de primes de Noël (4 658 €). L’ensemble conduit la chambre à considérer que le
contournement de la CCN 66 est systématique.
La chambre souligne en conclusion que les accessoires et avantages ne sont pas tous
mentionnés au contrat de travail, que certains ne sont pas prévus par l’article 12-2 de l’annexe 3
de la convention, que d’autres ne sont pas justifiés par les fonctions du bénéficiaire, que les
augmentations de la cotation dans plusieurs cas ne résultent pas de la grille de cotation et que
les plafonds prévus par l’article 12 ne sont pas respectés.
Elle invite l’AJA à procéder à une revue de l’ensemble des indemnités servies en veillant
à en justifier strictement la nature, la nécessité et le montant, sans se limiter aux seuls cadres
récemment recrutés. Elle invite également l’association à formaliser les règles du régime
indemnitaire dans un règlement approuvé par le CA.
19
Une mention manuscrite dispose qu’elle a été « adoptée à l’unanimité des membres du bureau ».
ASSOCIATION JEUNESSE ET AVENIR
41
Compte tenu du caractère systématique du contournement des dispositions
conventionnelles, la chambre recommande à l’association de veiller à la stricte application des
dispositions de l’annexe 3 de la convention de 66.
En réponse, l’association a assuré que les rémunérations des nouveaux salariés non
cadres embauchés depuis 2020 étaient désormais conformes à la CCN 66. Le conseil
départemental a de son côté indiqué que la politique de rémunération serait examinée à
l’occasion de la discussion du futur CPOM.
Recommandation n°
10 : Appliquer les dispositions de la convention collective de 1966
en matière de cotation des emplois, de progression d’ancienneté et d’octroi
d’indemnités.
4.3
Les astreintes sont détournées de leur véritable objet
Aux termes de l’article 16 de l’annexe 3 susmentionnée, l’indemnisation des astreintes
n’est due qu’aux directeurs (ou aux cadres ayant capacité à exercer cette responsabilité)
d’établissements assurant des prestations d’hébergement, dans la limite de 26 semaines par an.
4.3.1
Les forfaits d’astreintes ne sont pas régularisés
Pour huit cadres, les astreintes ont été forfaitisées dans les contrats de travail sur la base
d’un nombre de semaines prévisionnel, avec « régularisation en fin d’année ». L’examen des
bulletins de salaire montre qu’aucune régularisation n’est effectuée ni en fin, ni en début
d’année. De surcroît, l’un des bénéficiaires était selon son contrat chargé d’assurer 39 semaines
d’astreintes, soit la totalité des semaines travaillées, bien au-delà du plafond permis par la
convention.
Ces forfaits constituent par conséquent un élément de rémunération permanent,
permettant aux intéressés de dépasser le plafond conventionnel prévu pour les indemnités de
responsabilité de l’article 12-2.
La chambre rappelle que l’indemnité d’astreinte ne peut être fixée
a priori
puisqu’elle
dépend des astreintes réelles ; une disposition qui prévoit par anticipation l’attribution d’un
forfait fixe de points par mois est par conséquent irrégulière. Elle invite l’association à y mettre
un terme.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
42
4.3.2
Le calcul des astreintes décomptées ne respecte pas le barème conventionnel
D’autres cadres ont également perçu des indemnités dites d’astreintes, décomptées sur
leur bulletin de salaire. La mention des dates des astreintes effectuées sur les bulletins de salaire
est devenue systématique à compter de septembre 2018, ce qui constitue un progrès notable eu
égard à la seule mention du nombre de points qui prévalait jusque-là. Toutefois, la liquidation
reste sujette à caution, puisqu’à plusieurs reprises le total des points attribués ne correspond à
aucun calcul possible sur le fondement du barème de l’article 16.
La chambre invite par conséquent l’organisme à respecter les barèmes conventionnels.
4.3.3
La réalité des astreintes est sujette à caution
L’association a produit le règlement des astreintes, daté du 20 septembre 2018.
L’astreinte y est décrite comme une mission visant à assurer la protection des usagers et des
personnes accueillies ainsi que des salariés « en situation de travail effectif », à appliquer les
procédures de sécurité (incendie, évacuation, etc.), à assurer la protection du patrimoine, à
contrôler l’accès du public et à organiser les décisions relatives aux interventions
médico-sociales ainsi qu’aux services de secours. Une indemnité conforme aux barèmes de
l’article 16 est prévue pour les obligations de disponibilité qui en découlent pour l’IME, le
CAFS, l’ITEP et le SESSAD (secteur enfants et adolescents). Sont ainsi concernés, du lundi au
vendredi, tous les établissements de la presqu’île guérandaise, les cadres de ces différentes
structures assurant à tour de rôle l’astreinte pour tous les établissements de la presqu’île.
Or, seul l’IME de La Baule et l’ITEP de Ker Rivaud sont des établissements
d’hébergement offrant des places d’internat. Au vu de l’organigramme 2019, la directrice de
l’ESAT ne devrait donc pas être éligible aux astreintes. La note prévoit également des astreintes
du week-end pour le DG et la directrice de l’ESAT « en deuxième rideau », alors que ni l’un ni
l’autre ne dirige des établissements d’hébergement, et que les deux instituts (ITEP et IME) sont
en tout état de cause fermés le week-end.
Concernant Guénouvry (IME et CAFS), la permanence est définie sur des semaines
pleines (du lundi au lundi) pour deux agents. L’IME de Guénouvry offre 10 places d’internat,
ainsi que des possibilités d’accueil le week-end au sein du CAFS. En 2019, l’un des deux agents
bénéficiaires n’était pas cadre : or l’article 16 réserve le bénéfice des primes d’astreinte au
« directeur de l’établissement d’hébergement ou au cadre ayant capacité à exercer cette
responsabilité ».
La même remarque s’applique au secteur adulte, le foyer d’accueil et d'hébergement
(FAH) étant soumis à une obligation d’ouverture en continu. À ce titre, il justifie la mise en
place d’astreintes hebdomadaires complètes. Le coordinateur d’équipe, non cadre, peut ainsi
effectuer deux week-ends d’astreinte par mois « en interface avec le directeur et le DG », alors
qu’il n’est pas supposé effectuer d’astreintes.
Au final, il ressort de l’ensemble de ces observations que l’association a détourné
l’article 16 en élargissant le bénéfice des astreintes d’hébergement au profit de cadres qui ne
pouvaient y prétendre, sous couvert de surveillance de bâtiments vides, et ce, alors même que
l’association rémunère par ailleurs une société de gardiennage (près de 30 000 € en 2019) pour
assurer la sécurité des locaux pendant les heures de fermeture.
ASSOCIATION JEUNESSE ET AVENIR
43
En réponse, l’association a indiqué avoir mis en place un dispositif d’astreinte mutualisé
depuis 2020, dont elle attend des économies importantes. L’ARS a fait valoir qu’en pratique les
astreintes de direction sont le plus souvent mutualisées entre les directeurs des établissements
et services mais aussi du siège.
4.3.4
Certaines astreintes ont été rémunérées plusieurs fois
L’organisme a été invité à produire le tableau des astreintes pour 2019. Il en ressort que
l’association rémunère trois fois certains cadres pour les mêmes sujétions. Aux termes de cette
note, deux cadres ont ainsi chacun perçu 15 points/jour en août 2015 (soit 150 points chacun au
total) pour des « astreintes » de sécurité en l’absence du DG, alors qu’ils perçoivent des
indemnités mensuelles respectivement de 30 points et 50 points pour assurer la sécurité des
biens et des personnes pendant l’absence du directeur général. Dans le cas de l’un d’entre eux,
il faut y ajouter le forfait de 165 points par mois prévu à l’article 16 de son contrat pour des
missions de surveillance similaires (« indemnité d’astreinte forfaitaire »). En août 2019, il aura
ainsi perçu 345 points
20
pour une même mission de surveillance des établissements, qui n’est
pourtant pas prévue par la convention collective de 66. Depuis 2015, il s’est ainsi vu attribuer
des indemnités de permanence ponctuelles pour un total de 898 points, à l’instar d’autres
cadres
21
.
Selon l’ARS, la mutualisation des astreintes de direction ne doit pas conduire à un cumul
des rémunérations pour une même astreinte.
4.4
Le recrutement reste à professionnaliser
4.4.1
Des recrutements sans publication des offres et sans qualification adéquate
De 2014 à décembre 2019, la gestion du personnel relevait exclusivement du directeur
général de l’association, le conseil d’administration n’intervenant que pour valider les avenants
au contrat du DG.
L’association s’était engagée dans le CPOM 2012-2017 à formaliser par écrit des
procédures de recrutement. Interrogée, l’association a fourni une note de travail succincte
intitulée « procédure d’embauche », datée de 2006. Elle prévoit trois modalités de recrutement,
dont la possibilité de procéder à des nominations internes directes. La procédure consiste à
rencontrer l’agent et lui proposer le poste. La décision appartient au DG, sans consultation du
CA.
20
La valeur du point en 2019 était de 3,8 euros.
21
D’autres bulletins de salaire comportent des intitulés « permanence Noël » ou « permanence sécurité »
généralement sans décompte.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
44
En complément du contrôle des rémunérations des cadres, la chambre a consulté sur
place les dossiers de huit salariés recrutés ou promus sur des postes de cadre, entre 2014 et
2020.
En particulier, il a été vérifié que les conditions de publication des offres et de diplôme
étaient remplies. L’article 11 de la convention de 66 prévoit en effet que :
-
en cas de vacance ou de création de poste, l'employeur en informe le personnel, les
candidatures internes répondant aux conditions requises étant étudiées en priorité ;
-
tout candidat doit justifier des titres ou diplômes requis. À défaut, une formation
complémentaire doit être engagée dans un délai maximum de quatre mois suivant
l’embauche.
La tenue de ces dossiers est correcte. Y figurent notamment les fiches de poste, les
éléments de rémunération (contrats et avenants), le premier bulletin de salaire ainsi que les
diplômes du candidat.
La procédure de recrutement appelle en revanche plusieurs observations :
-
dans cinq cas sur huit, les candidats ont bénéficié d’un niveau de rémunération sur une
classe d’emploi sans justifier du diplôme requis. Leur contrat mentionne l’obligation
d’acquérir la qualification nécessaire, dans des délais variables et en tout état de cause
supérieurs au délai de quatre mois prévu par l’article 11 de la CCN 66. Sur ces cinq
dossiers, seule une salariée avait obtenu le diplôme attendu, deux ans après son embauche ;
-
dans six cas sur huit, les postes ont été pourvus en interne : dans deux cas, le dossier ne
comporte aucune trace d’une quelconque procédure de recrutement, même sous la forme
d’une simple lettre de candidature ; un seul dossier fait référence à une procédure de
sélection et à l’information des candidats écartés, les trois autres dossiers ne comportant
aucune preuve de la publication de l’offre d’emploi (les lettres de candidature font allusion
à une sollicitation directe du DG) ;
-
les lettres de candidature des deux candidats externes font référence à une sollicitation
directe du DG, au cours d’un événement professionnel ; les dossiers ne conservent aucune
trace d’une information préalable des salariés en interne ni d’une diffusion externe de
l’offre d’emploi ;
-
la vérification des casiers judiciaires
22
s’est limitée à la production par le candidat à la
production du bulletin n° 3, alors que l’association aurait dû solliciter le bulletin n° 2 pour
les six candidats qui ont été recrutés pour travailler auprès des enfants et des jeunes adultes.
Au final, la chambre souligne que l’association a procédé à des recrutements
discrétionnaires dans sept cas sur huit.
22
Les établissements et service relevant du L. 312-1 du CASF qui accueillent des mineurs ont obligation
de vérifier que les salariés n’ont aucune mention sur l’extrait B2. Les dispositions légales imposent ainsi d’obtenir
l’extrait de casier judiciaire B2 avant l’embauche pour les professionnels travaillant dans les établissements
médico-sociaux accueillant des mineurs et des jeunes adultes (articles D. 571-4 à D. 571-7 du code de procédure
pénale et L. 133-6 du code de l’action sociale et des familles).
ASSOCIATION JEUNESSE ET AVENIR
45
La chambre invite l’association à formaliser une véritable procédure de recrutement,
pour assurer notamment la publicité des offres d’emploi et l’adéquation entre les compétences
des candidats et les responsabilités. Enfin, elle recommande d’obtenir l’extrait de casier
judiciaire B2 dans les cas fixés par la loi.
Dans sa réponse, le conseil départemental a indiqué que la question des procédures RH
serait abordée lors des négociations du futur CPOM tripartie.
Recommandation n°
11 – En application des dispositions des articles L. 133-6 du CASF
et D. 571-4 et suivants du code de procédure pénale, obtenir l’extrait de casier
judiciaire B2 avant l’embauche pour les professionnels travaillant dans les
établissements médico-sociaux accueillant des mineurs et des jeunes adultes.
4.4.2
Les ruptures conventionnelles ont été conclues sans consultation du CA
L'instruction du 23 mars 2010 rappelle que la rupture conventionnelle prévue à l’article
L. 1237-11 du code du travail résulte de la seule volonté de l'employeur et du salarié. Il n'y a
donc pas lieu d'en rechercher le motif. Cependant, cette pratique est supportée financièrement
par l’association, car non prise en compte par les autorités de tarification, contrairement aux
licenciements économiques.
Au cours de la période sous revue, l’association a déclaré avoir négocié six ruptures
conventionnelles, pour un montant total de 52 190 €. L’examen des bulletins de salaires des
cadres techniques et de direction a montré qu’un autre cadre avait également touché une
indemnité de rupture conventionnelle en 2017 (1 693 €), 11 mois après avoir été embauché.
Aucune rupture conventionnelle n’a été conclue depuis 2018.
Ont été examinés par la chambre les dossiers afférents aux ruptures indemnisées pour
un montant supérieur à 5 000 €, notamment au regard des courriers échangés, de la convention
signée et obligatoirement adressée à la direction du travail et du minimum
23
légal auquel pouvait
prétendre le salarié, ainsi que celui du cadre susmentionné.
Dans les quatre cas, l’initiative de la rupture revient au salarié, et dans deux cas, le
dossier fait clairement apparaître que les demandeurs étaient déjà en recherche d’emploi.
L’employeur demeurait pour autant libre de refuser la rupture conventionnelle, comme cela a
d’ailleurs été le cas, dans un premier temps, pour un salarié. Dans les trois autres cas, cette
possibilité n’a pas été évoquée, alors que les ruptures sont intervenues à la même période.
23
Elle ne peut être inférieure à l'indemnité prévue à l’article L. 1234-9 du code du travail.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
46
Pour deux cadres, il a été procédé au calcul du minimum légal auxquels ces derniers
pouvaient prétendre
24
.
L’une a reçu l’équivalent de près de cinq fois le minimum légal. L’autre,
salarié depuis moins d’un an par l’association, n’avait pas droit à des indemnités de rupture
conventionnelle
25
: il a néanmoins perçu un montant équivalent au triple du minimum légal.
La chambre observe que les montants négociés dans le cadre des ruptures
conventionnelles étaient substantiellement supérieurs au minimum légal alors que l’association
se trouvait dans une situation financière difficile. Elle relève que le CA n’a été consulté dans
aucun des cas.
4.4.3
Des indemnités ont continué à être accordées sans autorisation du CA
En octobre 2018, le CA a interdit au DG de procéder à des recrutements ou des avenants
au contrat de travail sans son approbation. Un salarié a sollicité en 2019 une reconnaissance
salariale à raison des services rendus. Par lettre du 12 décembre 2019, l’ancien DG a répondu
de façon favorable à sa demande. Par suite, il confirme dans le courrier l’attribution d’une prime
de responsabilité de 10 points à compter d’avril 2020 et la modification de la fiche de poste et
du contrat de travail de l’intéressé. La lettre a été signée de la main du seul DG, sans en référer
au CA.
La chambre souligne par conséquent que l’ancien DG a continué en 2019 à attribuer des
indemnités à la seule demande des salariés, malgré l’interdiction expresse qui lui avait été
signifiée par le CA.
4.4.4
L’association n’a pas consulté l’ARS avant de recruter le nouveau DG
En 2020, l’AJA a été condamnée à payer 5 000 € à M.
X..., candidat sélectionné le
26 septembre 2019 par l’association pour pourvoir le poste de DG. La procédure de recrutement
avait été menée en interne par le CA, dans le cadre de la nouvelle commission de recrutement.
Les candidats présélectionnés avaient été entendus par un cabinet de consultant.
Une fois le recrutement annoncé lors d’un comité de direction, l’association a appris que
l’ARS avait demandé la démission de M.
X… dans des précédentes fonctions, suite à des faits
« concernant la gouvernance et l’utilisation de fonds publics ». Elle est donc revenue sur sa
promesse de recrutement
24
Soit, selon la rédaction du R1234-2 en vigueur jusqu’à l’ordonnance 2017-1387 du 22 septembre 2017,
1/5 de mois de salaire par année d'ancienneté pour les 10 premières années.
25
La Cour d’Appel de Montpellier a jugé en 2011 que lorsque le salarié n’avait pas acquis une année
d’ancienneté complète, la rupture conventionnelle ne pouvait donner lieu au versement d’une indemnité de rupture
conventionnelle (n° 10/06114).
ASSOCIATION JEUNESSE ET AVENIR
47
La chambre regrette que les dirigeants n’aient jamais consulté les financeurs, lesquels
auraient pu en cette occasion conseiller l’organisme et lui épargner des dépenses inutiles
26
. La
chambre note toutefois que l’organisme a par la suite concerté les financeurs publics avant de
recruter le DG actuellement en poste.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le conseil d’administration n’a pas défini de politique en matière de recrutement, ni
exercé de supervision sur les décisions du DG. La procédure en vigueur autorise des
nominations discrétionnaires. L’examen des dossiers de plusieurs cadres montre que
l’association n’a pas procédé à une quelconque publication.
Les accords d’entreprise en vigueur pendant la période sous contrôle dérogent aux
dispositions de la CCN 66 et accordent des congés supplémentaires aux salariés. Ils autorisent
également des absences pour de motifs multiples. La chambre n’a pas été en mesure l’impact
de ces dispositions faute d’outil fiabilisé de suivi de l’absentéisme.
L’association a conclu plusieurs ruptures conventionnelles. Les dossiers consultés ne
font mention ni du minimum légal, ni des raisons pour lesquelles l’association a choisi de s’en
écarter pour accorder des indemnités supérieures au minimum légal.
Les rémunérations des cadres s’écartent des stipulations de la CCN 66, qu’il s’agisse
des indemnités servies, des avancements d’échelon, ou de gratifications ponctuelles accordées
sans décision écrite. Il n’existe pas de document formalisant ces rémunérations dérogatoires.
La CCN 66 réserve les indemnités pour astreintes aux cadres en charge
d’établissements d’hébergement. L’association les a également versées à des salariés qui ne
pouvaient y prétendre.
26
Soit, outre le montant de la condamnation et les frais de conseil (5000+2660 euros), 2930 €
correspondant à la quote-part des cinq factures d’honoraires d’avocat dans lesquelles est mentionné le dossier en
cause, pour un total de 10 590 €.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
48
5
LA
QUALITE
INSUFFISANTE
DE
L’INFORMATION
FINANCIERE ET BUDGETAIRE, ET DE LA FIABILITE DE
L’INFORMATION COMPTABLE
5.1
L’association n’a pas de stratégie patrimoniale
L’état des immobilisations est suivi par la direction administrative et financière, mais
l’association ne tient pas d’inventaire physique de ses immobilisations. En réponse,
l’association a affirmé qu’elle avait initié une démarche de rapprochement entre la liste des
immobilisations et leur existence physique.
L’AJA n’a pas davantage mis en place un plan de patrimoine, qui lui permettrait
d’apprécier sa capacité financière à assumer ses investissements de réparation et d’entretien
avant d’envisager de nouveaux investissements. Aucun CA n’a fait mention d’une quelconque
stratégie patrimoniale qui serait fondée sur un diagnostic faisant état des différents enjeux
auxquels l’association doit faire face.
La chambre invite l’association à formaliser et finaliser l’inventaire physique et à le
rapprocher de l’inventaire comptable pour identifier les biens cédés ou mis au rebut
.
Elle lui
recommande également de mettre en place les indicateurs financiers relatifs à sa situation
patrimoniale qui lui permettront d’apprécier les enjeux financiers auxquels elle sera confrontée
à moyen terme.
5.2
Les indemnités de fin de carrière ne sont pas provisionnées
La CCN 66 précitée prévoit dans son article 18 le versement d’une indemnité de départ
à la retraite, appelée indemnité de fin de carrière (IFC), pour tout salarié cessant ses fonctions.
Ces indemnités constituent une partie du passif social. Ce passif est d’autant plus important
dans le cas de l’AJA que le calcul de l’indemnité se fonde sur les rémunérations perçues en fin
de carrière, et répercute ainsi les nombreux avantages dérogatoires consentis aux salariés.
L’association a choisi de ne pas les provisionner, au motif qu’elles ne sont pas prises en
charge par les financeurs. Le total de l’engagement pour les cinq prochaines années atteint un
montant estimé à 505 000 €, que l’association devra donc financer sur les cinq prochaines
années.
Les arrêtés des 19 décembre 2018 et 23 décembre 2019 relatifs au plan comptable
applicable aux établissements sociaux et médico-sociaux publics et privés, ainsi que
l’instruction de la direction générale de l’action sociale du 17 août 2007, prévoient pourtant de
faire figurer les provisions pour IFC dans les comptes administratifs soumis aux financeurs.
En réponse aux observations de la chambre, l’association s’est engagée à provisionner
les montants nécessaires dans ses prochains comptes administratifs.
ASSOCIATION JEUNESSE ET AVENIR
49
5.3
L’information financière est très insuffisante
Les comptes de l’association ont tous été certifiés sans réserve. Les comptes rendus des
travaux du commissaire aux comptes ne font pas état d’anomalies significatives constatées sur
les états financiers de l’association.
Le rapport financier présenté au CA comporte le compte de résultat, le bilan et l’annexe.
Les rapports ne proposent pas d’analyse financière
a minima
, par exemple des taux de vétusté
(constructions et équipements), du taux d’endettement, du fonds de roulement en jours de
charges courantes, de la réserve de trésorerie en jours, du poids de la dette, de la capacité
d’autofinancement de l’organisme et du tableau de financement. L’excédent brut d’exploitation
n’est pas davantage calculé, pas plus que les autres ratios classiques d’analyse du compte de
résultat.
La chambre souligne que l’absence de toute perspective financière dans les rapports
financiers prive le CA d’éléments de compréhension essentiels. En particulier, le rapport
financier tel qu’il est présenté au CA ne permet pas de comprendre si l’association dispose de
marges de manœuvre, objectif qui devrait pourtant être au cœur des préoccupations des
administrateurs.
Les annexes aux documents budgétaires sont également insuffisantes. Le rapport doit
notamment inclure un « tableau de passage »
27
entre les comptes sociaux et administratifs,
facilitant une lecture comparative des deux comptabilités. S’il figure dans le rapport de l’AJA,
il n’est pas renseigné.
Manquent également un tableau de variation des fonds propres, un tableau explicatif du
report à nouveau, qui permettrait en particulier de mettre en évidence les dépenses refusées par
l’autorité de tarification, ainsi qu’un tableau de suivi des fonds dédiés (subventions de
fonctionnement affectées, dons manuels, legs et donations affectées). Les informations relatives
au personnel se limitent à l’effectif moyen. L’annexe ne propose aucune information relative à
l’âge moyen, au GVT, aux absences et aux heures travaillées, et aux coûts moyens par
équivalent temps plein (ETP). Le montant total des honoraires des commissaires aux comptes
(
cf.
9° du R. 123-198 du code du commerce) n’est pas non plus mentionné.
La chambre invite l’association à compléter l’information financière sur tous ces points.
5.4
Les opérations d’affectation du résultat ne sont pas lisibles
L'affectation du résultat dans les associations du secteur social et médico-social obéit à
des règles spécifiques issues de l’article R. 314-51 (II, III, IV) du code de l'action sociale et des
familles (CASF). La décision d’affectation appartient à l’établissement, dans le respect du
CASF.
27
Avis CNC n° 2007-05 du 4 mai 2007 relatif aux règles comptables applicables aux établissements et
services privés sociaux et médico-sociaux relevant de l'article R. 314-1 du code de l'action sociale et des familles
appliquant l'instruction budgétaire et comptable M22, ainsi qu'aux associations et fondations gestionnaires des
établissements sociaux et médico-sociaux privés qui appliquent les règlements n° 99-01 et n°99-03 du CRC.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
50
Les dépenses « manifestement étrangères » ne sont pas prises en compte dans la fixation
du tarif. Le rejet de ces dépenses non approuvées préalablement par l’autorité de
tarification donne obligatoirement lieu à un débit au compte 114 « dépenses refusées par
l’autorité de tarification en application de l’article R. 314-52 du CASF ».
L’examen des balances montre que l’association a isolé dans un compte spécifique les
frais de siège refusés (le solde débiteur du compte 1141 s’élève à 666 769,42 € fin 2020), sans
pour autant distinguer l’origine par tarificateur.
Les associations gestionnaires de structures ESMS doivent pourtant faire la distinction
entre le résultat de l'activité de gestion d'ESMS, activité dite « gestion contrôlée » et celle de
l'activité dite « gestion libre ». Cette distinction s'opère non seulement par l'utilisation de
comptes prévus à cet effet, mais également s'apprécie en terme de présentation du haut du passif
du bilan dans les fonds associatifs, de façon à faire apparaître sur des lignes séparées les
résultats de l'activité propre et de celle sous contrôle, ce qui n’est pas le cas pour l’AJA.
En 2019, l’ARS s’est inquiétée des modalités d’enregistrement des charges de siège
refusées, « chaque année » depuis 2015 (arrêté 2019). En 2020, l’ARS a de nouveau constaté
qu’aucune écriture n’avait été passée sur les exercices antérieurs. Le cumul des résultats depuis
la signature n’intègre donc pas l’ensemble des dépenses de siège refusées.
L’ARS a été invitée à produire un récapitulatif des frais de siège. Les montants autorisés
divergent de ceux qui figurent dans les arrêtés des comptes administratifs communiqués par
l’ARS.
Lors de l’instruction ont également été rapprochées les données issues des cadres des
comptes administratifs transmises aux autorités de tarification par l’association et les données
issues de la balance. La comparaison fait apparaître des écarts inexpliqués.
Écarts frais de siège entre CA et balances
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
c/6556 issu des balances
530 419 591 318 733 315 660 242
554 854
613 463
556 557
Montant inscrit aux CA
par l'AJA (constatés)
535 686 600 351 748 351 668 685
506 638
617 776
nc
écarts
5 267
9 033
15 036
8 443
- 48 217
4 313
Sources : balances de l’AJA et comptes administratifs
La chambre souligne par conséquent le manque de lisibilité du suivi des résultats
administratifs.
ASSOCIATION JEUNESSE ET AVENIR
51
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
L’association tient à jour un état comptable détaillé de ses immobilisations. En
revanche, elle n’a pas mis en place d’inventaire physique. Elle ne dispose pas d’indicateurs sur
l’état de vétusté de son patrimoine, qui lui permettrait d’envisager les travaux de rénovation
ou d’adaptation à prévoir. Aucun CA n’a fait mention d’une stratégie patrimoniale qui
envisagerait les investissements prioritaires à mener au regard des capacités financières
disponibles.
L’association procède à une estimation détaillée et réactualisée chaque année de la
charge future des indemnités de fin de carrière, sans toutefois les provisionner faute d’accord
avec sa tutelle. Elle devra donc trouver les ressources pour financer des charges
supplémentaires de 505 000 euros sur les cinq prochaines années.
Le rapport financier tel qu’il est présenté au CA ne permet pas de comprendre si
l’association dispose de marges de manœuvre, objectif qui devrait pourtant être au cœur des
préoccupations des administrateurs. Manque en particulier l’information concernant les
dépenses refusées, dont le cumul pèse pourtant de façon significative sur la structure financière
de l’organisme. De surcroît, les comptes ne distinguent pas l’origine des frais de siège refusés.
6
UNE AMELIORATION RECENTE DE LA SITUATION
FINANCIERE, QUI RESTE A CONFIRMER
6.1
L’exploitation dégage à nouveau des marges de manœuvre, dont la
pérennité reste à démontrer
Pour remplir ses missions, l’association emploie 172 salariés,
représentant
157 équivalents temps plein (ETP), dont 30 % correspondent à des emplois à temps partiels
28
.
Les effectifs ont augmenté de façon significative depuis 2014, avant de se stabiliser depuis
2017.
Évolution des effectifs
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
ETP
146,2
163,5
156,75
157,68
157,15
159,04
157,48
Source: comptes administratifs AJA
28
Source : ETP par année AJA
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
52
En 2018, les coûts à la place étaient sensiblement supérieurs aux moyennes
départementale pour le FAH, et régionale pour l’IME et le CAFS
29
. Les données disponibles
auprès des financeurs manquent toutefois de fiabilité compte tenu de l’hétérogénéité des publics
accueillis, des tailles d’établissements et de leur dispersion géographique. Si l’association
indique qu’elle est soumise à des contraintes spécifiques en raison de la nature de son activité,
aucune étude précise ne permet de chiffrer le surcoût supposé.
Le résultat global de l’association correspond à la sommation des comptes de résultat
des différents établissements gérés par l’association.
La maquette utilisée par l’association ne permet pas de distinguer clairement le prix de
journée versé par le département de Loire-Atlantique (englobé dans les « autres produits »), la
dotation globale de fonctionnement (DGF) versée par l’ARS (figurant sous l’intitulé
« production immobilisée »), et les autres subventions d’exploitation, ce qui nuit à la
présentation des comptes.
Au total, la DGF (8,5 M€ en 2019) constituait 73 % des produits d’exploitation de
l’organisme en 2019, contre 7 % pour le prix de journée (813 766 € en 2019) et 8,2 % pour la
production propre de l’établissement.
Comptes de résultat synthétiques
Compte de résultat (milliers
d’euros)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
produits d'exploitation
10 872
11 270
11 244
11 612
11 600
11 686
12 328
charges d'exploitation
10 786
11 180
11 567
11 904
11 342
11 334
11 215
résultat d'exploitation
86
90
-323
-292
258
352
1 113
résultat financier
-217
-210
-212
-207
-197
-187
-174
résultat courant
-131
-120
-535
-499
61
165
939
résultat exceptionnel
130
129
138
89
72
-143
-270
résultat comptable
-1
9
-397
-410
133
22
669
Source : CRC, à partir des comptes de résultat communiqués par l’association AJA
En 2020, les produits d’exploitation de l’association ont atteint 12,3 M€, en hausse de
13,1 % par rapport à 2014, en raison de la création de l’EMR en 2014 et de l’extension de places
dans plusieurs services, alors que les charges d’exploitation progressaient de 3,7 % sur la même
période pour un résultat d’exploitation de 1,1 M€ en 2020 (voir annexe n°2 au présent rapport,
Comptes de résultat
).
L’exploitation dégageait un léger excédent en 2014 et 2015, avant d’enregistrer des
déficits importants de près de - 323 000 € en 2016, et - 292 000 € en 2017. Combiné à un
résultat financier négatif (en moyenne de - 211 000 € entre 2014 et 2018), le fonctionnement
de l’exploitation était structurellement déficitaire jusqu’en 2017, avec une dégradation du
résultat courant (- 535 120 € en 2016 et - 499 321 € en 2017) qui a décidé les financeurs à
diligenter, enfin, un audit financier.
29
Sources : Fiche du CD et tableau « évolution du coût à la place » de l’AJA
ASSOCIATION JEUNESSE ET AVENIR
53
Si les produits exceptionnels ont permis d’afficher un résultat comptable proche de zéro
en 2014 et 2015, les exercices 2016 et 2017 ont atteint des déficits proches de - 400 000 €. Le
résultat net courant s’est en revanche rétabli en 2018 et 2019, principalement grâce à une baisse
substantielle des charges d’exploitation (- 4,8 %), et a progressé de façon significative en 2020
pour atteindre près de 669 000 €, en raison d’une progression de plus de 500 000 € (5,5 %) des
produits de la tarification, qu’il faut cependant attribuer en grande partie aux subventions
exceptionnelles versées au soutien des associations dans le contexte de la crise sanitaire.
Les résultats des établissements communiqués par l’association confirment ce
rétablissement, à l’exception du FAH (- 136 646 € de déficit cumulé entre 2018 et 2020).
Les charges d’exploitation de l’association s’élèvent à 11,2 M€ en 2020 contre 11,9 M€
en 2017. Ce repli s’explique par une baisse des charges sociales de 13,5 % entre 2017 et 2020,
conséquence de la mise en place du crédit d’impôt sur la taxe sur les salaires.
Le coût moyen par ETP s’établit à 50 902 € en 2019. L’organisme ne dispose pas
d’éléments de comparaison avec des associations de même niveau. Le coût horaire n’a pas pu
être établi : l’application utilisée ne permet pas une extraction directe des heures travaillées.
L’association a évoqué, tant lors des entretiens avec la chambre, qu’à l’occasion de
multiples CA, un glissement vieillesse-technicité (GVT) important. Pour autant, elle n’a pas été
en mesure d’estimer son impact pour les exercices sous revue. La comparaison entre le taux
d’évolution régional et celui de l’AJA permettrait pourtant de comprendre si sa structure et
l’ancienneté de son personnel constitue une contrainte supplémentaire qui le fait sortir du cadre
budgétaire moyen, toutes choses étant égales par ailleurs.
Au cours de l’instruction, l’association a indiqué que plusieurs mesures d’économies
avaient été mises en œuvre depuis 2018, sous forme de non-remplacements. Il s’agit par
définition de mesures ponctuelles. Le président a également déclaré que l’association entendait
désormais respecter strictement les stipulations de la CCN 66 en matière de fixation des salaires
lors des futurs recrutements.
Les charges externes ont également reculé entre 2017 et 2020 (- 16,1 %). Dans le cadre
du plan de retour à l’équilibre présenté aux financeurs, l’association a indiqué avoir renégocié
les termes du contrat qui le lie à son principal prestataire de transport. Les prestations de
transport étaient en effet passées de 166 856 € en 2014 à 226 002 € en 2019. Elles ont
sensiblement diminué en 2020, sans qu’il soit possible d’imputer cette baisse au contrat
renégocié en 2019 avec le principal fournisseur de l’association, ou à une restriction des
déplacements dans le contexte de la crise sanitaire.
Les dépenses de télécommunication ont également connu une croissance sans rapport
avec la progression de l’activité, passant de 409 € par salarié à 739 € en 2016, soit une hausse
de plus de 80 %, avant de se stabiliser sous la barre des 700 € depuis, en raison principalement
de l’envol des dépenses internet (+ 800 % sur la période), d’autant plus surprenante que
l’organisme a renégocié son contrat en 2015. Le montant total s’est légèrement tassé en 2020.
L’association a déclaré avoir notamment confié les contrats de téléphonie à une centrale
d’achat.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
54
Dans la dernière version du plan de retour à l’équilibre présenté au conseil
départemental en mars 2021, l’association a estimé les économies réalisées entre 2017 et 2019
à hauteur de 200 000 € pour la partie ARS et 55 000 € pour la partie CD (évaluées à environ
30 000 € par le Département) sans qu’il soit possible d’en conclure dans quelle mesure elles
seraient pérennes. En outre, 42 000 € d’économies ont été réalisées sur les dotations aux
amortissements, en application d’une stratégie contestable de non-investissement. De même,
45 000 € auraient été économisés par « suppression des avantages usagers », ainsi que le
remplacement d’un poste de directeur adjoint sur le SESSAD par un demi-poste de chef de
service, et le remplacement de 0,8 ETP de l’ancien directeur du DIAM par redistribution des
tâches (0,3 ETP de la directrice actuelle de l’ESAT).
La chambre prend donc bonne note de la baisse des charges d’exploitation, mais
souligne qu’aucun élément ne permet pour l’instant de s’assurer qu’elle est pérenne
.
Dans sa réponse, le conseil départemental a indiqué que le plan de retour à l’équilibre
n’avait pas été validé dans l’attente d’informations supplémentaires sur le volet mesures
d’économies. Il a estimé l’association devrait à l’avenir respecter des budgets alloués et à
maîtriser la masse salariale, et souligné qu‘elle devra proposer dans le cadre de l’enveloppe
actuelle une alternative d’accompagnement médico-social au foyer d’hébergement actuel
composé de locaux vétustes et inadaptés.
6.2
L’association n’a pas mis en en place de plan de financement de ses
investissements
L’association ne produit pas de plan d’investissement pluriannuel global, mais un plan
pluriannuel (PPI) élaboré dans le cadre du CPOM et revu au moins une fois par an. Le CPOM
2012-2017 notait que l’AJA faisait face depuis 2008 à un dépassement des budgets octroyés
par les financeurs.
Aux termes du I de l’article L. 314-7 du CASF, sont soumis à l’accord de l’autorité
compétente en matière de tarification : « 1° Les emprunts dont la durée est supérieure à un an ;
2° Les programmes d'investissement et leurs plans de financement ; (…) »
L’arrêté de l’ARS de 2018 sur les comptes 2016 constatait qu’un emprunt global avait
été réalisé par l’association pour financer l’installation du système d’information, sans PPI
validé. Le 19 décembre 2016, l’ARS avait également constaté un emprunt de 600 000 € le
8 juin 2015 pour l’ITEP, sans accord de l’ARS.
Les projets d’investissement sont présentés en CA, mais sans référence à une analyse
des besoins. Il n’existe pas de schéma directeur des travaux. Les séances du CA évoquent le
besoin ou la vétusté des bâtiments, sans éléments à l’appui, ni taux d’occupation. Il n’y pas eu
d’évaluation du prix global de différents projets. L’exemple de Guénouvry (voir ci-dessous)
montre que le CA n’a pas été informé des dépassements.
Hors travaux de rénovation, l’association a mené deux projets d’extension: la rénovation
et l’extension de l’IME à Guénouvry et la réinstallation du FAI sur la ZAC de Maisonneuve.
ASSOCIATION JEUNESSE ET AVENIR
55
Maisonneuve
Un bâtiment neuf sur Guérande (ZAC de Maisonneuve) regroupant le FAH et le SAVS
devait être livré dans le courant du second semestre 2019. Ce projet, approuvé par le
département de Loire-Atlantique, s’accompagnait d’une autorisation d’extension de la capacité
du FAH de quatre places.
Faute d’obtenir un prêt auprès de la Caisse des dépôts et consignations (CDC),
l’association a vu son contrat de réservation annulé par l’aménageur début janvier 2018.
L’association s’est pourvue en justice pour récupérer le dépôt de garantie (111 000 €). À la
clôture du contrôle, le litige était toujours en instance.
Guénouvry
À Guénouvry, l’IME occupait un bâtiment vétuste. L’association a entamé un
programme de rénovation comportant un projet d’extension, validé par l’ARS pour un montant
de près de 824 000 €, dont 240 000 € de subventions. L’association a contracté un emprunt de
650 000 €, sensiblement supérieur au solde à financer.
Selon le décompte provisoire des travaux arrêté au 31 décembre 2020, le montant des
travaux se monte pour l’heure à 1 060 735 €, soit un dépassement hors assurance de 313 449 €
selon le calcul de l’association, représentant 41,9 % du devis initial. Aucun PV ne fait pourtant
état d’avenants passés en cours d’exécution, qui justifieraient ces travaux supplémentaires.
L’organisme a proposé à l’ARS d’intégrer l’écart dans le budget de la structure. À défaut, il
devra être financé sur les fonds propres de l’association.
L’emprunt
Dans les deux courriers accompagnant les PPI actualisés de 2015 et 2016, l’ARS invite
l’organisme à autofinancer une partie du programme prévu compte tenu du programme prévu.
Les PV disponibles montrent que toutes les opérations ont été soi-disant « autofinancées », en
réalité financées en intégralité par emprunt bancaire, déduction faite des subventions
d’investissement le cas échéant.
Il n’est jamais fait allusion dans les PV aux capacités d’autofinancement (CAF) réelles
de l’association, la CAF n’étant ni calculée, ni
a fortiori
présentée à l’occasion de l’adoption
des budgets. L’association n’élabore pas de tableau de financement, prospectif ou rétrospectif.
L’AJA a eu recours à l’emprunt sans en avoir réellement établi le besoin.
Le stock d’emprunts au 31 décembre 2020 s’élève à 5,8 M€.
Annuité de la dette
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
CRD solde créditeur
164
5 283 424
6 235 881
6 744 484
6 384 522
6 544 901
6 116 370
5 775 558
total débit 164
336 042
386 205
389 668
474 777
472 003
474 530
431 152
c/6611
228 974
220 784
221 014
213 329
203 143
194 091
178 554
Annuité
565 016
606 989
610 683
688 106
675 146
668 621
609 706
CRD/ CAF
9,7
9,0
24,6
15,8
9,4
6,7
2,8
CAF
nette
209 449
303 655
-115 248
-69 899
223 789
443 164
1 616 037
Source : CRC, à partir de la balance des comptes
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
56
L’encours progresse nettement de 2014 à 2016, en passant de 5,3 M€ au total à 6,7 M€
en 2016, avant de diminuer progressivement jusqu’en 2020. L’annuité de la dette a atteint près
de 700 000 € en 2017 avant de reculer légèrement. Pour financer ses investissements,
l’association a donc eu recours de manière non réfléchie à l’emprunt, dont le montant du
remboursement de l’annuité en capital a même excédé en 2016 et en 2017 son autofinancement.
Depuis 2018, l’association dégage à nouveau une capacité d’autofinancement (CAF) pour
financer ses investissements, une fois remboursée l’annuité de la dette.
En juillet 2016, le DG avait sollicité les conseils d’un cabinet spécialisé pour réaliser un
audit de son stock d’emprunts. Le document soulignait notamment que l’encours de la dette
était positionné dans sa totalité sur des risques nuls, de type 1A. En réalité, le stock comporte
un emprunt à risques de 2,6 M€ contracté en 2008 pour une durée de 30 ans et un mois, coté
E1 selon la charte Gissler
30
, et garanti à 100 % par la mairie de La Baule. Le capital restant dû
au 31 décembre 2020 s’élève à 1,6 M€, soit 28 % du total de l’encours de la dette de
l’association.
L’établissement bancaire a proposé à l’association le 29 mars 2021 de consolider
l’emprunt, moyennant le règlement d’une soulte « dérogatoire » de 551 000 €. La chambre
relève que la proposition ne comporte aucune explication des paramètres de calcul de
l’indemnité, ni d’ailleurs d’éléments de comparaison avec le montant de l’indemnité
contractuelle prévue à l’article 16 du contrat.
La chambre invite, dans ces conditions, l’association à la prudence. Elle doit solliciter
auprès de l’établissement bancaire tous les paramètres nécessaires à une décision éclairée,
notamment le coût du contrat que le prêteur a souscrit pour couvrir l’option « achetée » par
l’association.
En tout état de cause, la chambre rappelle que l’association n’a pas vocation à spéculer
sur les marchés financiers en souscrivant des produits à risque, et qu’il revient au conseil
d’administration de surveiller activement la politique d’emprunt de l’association.
6.3
La structure financière demeure fragile
Les bilans certifiés ont été produits lors de l’instruction. Le tableau ci-dessous reclasse
les dettes supérieures à un an en haut de bilan, avec les capitaux permanents :
30
En l’espèce, l’emprunt comporte une barrière de 6,5 % sur l’EURIBOR 3 mois avec un taux
multiplicateur égal à 5 fois la différence entre l’indice et la barrière.
ASSOCIATION JEUNESSE ET AVENIR
57
Bilan AJA retraité
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
1. capitaux permanents
10 626 238
11 213 247
9 663 692
8 963 741
9 127 074
8 952 762
9 998 322
2. actif immobilisé
8 065 633
9 232 429
9 160 098
8 872 344
8 296 230
8 396 409
8 261 746
Fonds de roulement (1-2)
2 560 605
1 980 818
503 594
91 396
830 845
556 353
1 736 576
3. Actif circulant
499 027
537 858
530 174
619 142
641 982
480 010
592 205
4, charges constatées
d'avance
27 032
41 898
62 936
39 679
36 492
47 293
22 832
5. dettes exigibles
1 347 075
1 356 314
1 271 852
1 362 208
1 575 059
1 583 563
1 623 036
6. produits constatés d'avance
5 628
24 502
37 482
8 326
0
3 880
24 131
Besoin en fonds de roulement
(3+4-5+6)
-815 387
-752 057
-641 260
-695 060
-896 585
-1 052 380
-983 868
Trésorerie nette (FDR -
BFR)
3 375 992
2 732 875
1 144 854
786 457
1 727 430
1 608 733
2 720 444
Source : CRC, à partir des éléments de bilan transmis par l’AJA
Le niveau des ressources stables s’est effondré entre 2014 et 2017. Le financement de
l’association dépend, à partir de 2016, uniquement de l’apport en fonds de roulement. La
dotation globale de fonctionnement est en effet versée mensuellement par l’ARS, ce qui permet
à l’association de se financer sur ses dettes exigibles, donc par un décalage de trésorerie.
L’apport en fonds de roulement constituait ainsi 88 % de la trésorerie nette en 2017, et encore
près de 66 % en 2019. En 2020, le fonds de roulement a toutefois retrouvé un niveau
convenable.
Le calcul de la liquidité immédiate illustre cette fragilité, l’association étant devenue en
2016 et 2017 incapable de faire face à ses dettes exigibles à moins d’un an :
Liquidité immédiate
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
1. disponibilités
3 382 201
2 781 303
1 208 755
789 412
1 717 155
1 611 927
2 768 706
2. VMP
0
0
0
0
0
0
0
3. dettes exigibles
1 347 075
1 356 314
1 271 852
1 362 208
1 575 059
1 583 563
1 623 036
Liquidité immédiate
((1+2)/3)
2,51
2,05
0,95
0,58
1,09
1,02
1,71
Source : CRC, à partir des éléments de bilan transmis par l’AJA
En 2017, le niveau de trésorerie en nombre de jours de fonctionnement (24 jours) était
ainsi inférieur à un mois, ce qui plaçait l’association dans une situation de décalage de paiement.
La situation s’est rétablie en 2020 et la trésorerie a été reconstituée.
Trésorerie en nombre de jours
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
1. Trésorerie
3 375 992
2 732 875
1 144 854
786 457
1 727 430
1 608 733
2 720 444
2. montant total des charges
d'exploitation
10 818 324
11 218 204
11 618 551
11 904 057
11 342 498
11 333 699
11 215 386
Trésorerie réelle en nb de
jours (1/2*360)
112
88
35
24
55
51
87
Source : CRC, à partir des éléments de bilan et de résultat transmis par l’AJA
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
58
Le poids considérable de l’endettement dans les capitaux propres demeure préoccupant,
les dettes financières constituant encore, en 2020, 58% des ressources stables de l’organisme :
Poids de l’endettement
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
1. dettes >1 an
7 250 963
7 842 540
6 771 496
6 409 098
6 569 758
6 140 385
5 797 313
2. capitaux permanents
10 626 238
11 213 247
9 663 692
8 963 741
9 127 074
8 952 762
9 998 322
Poids de l'endettement à plus
d'un an dans les capitaux
permanents (1/2*100)
68,2
69,9
70,1
71,5
72,0
68,6
58,0
Source : CRC, à partir des éléments de bilan transmis par l’AJA
Cette situation s’explique tant par l’endettement considérable de l’AJA que par la
modestie des capitaux propres dont elle dispose, grevés par les résultats négatifs successifs sur
la période examinée et par les dépenses refusées par les tarificateurs (environ 1,15 M€ au bilan
2019), ainsi que par les résultats négatifs accumulés de la production de l’ESAT (près de
486 000 € en 2019).
La chambre observe en conclusion que la structure financière de l’association demeure
fragile. Elle prend note toutefois de la réelle prise de conscience dont la dernière version du
PRE témoigne, puisque l’association y reconnait que le poids de ses dettes « ne permet pas
d’envisager l’avenir sereinement » et qu’elle devra renforcer ses fonds propres par des
excédents.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le résultat comptable de l’association s’est nettement dégradé entre 2014 et 2016 avant
de dégager à nouveau un excédent depuis 2018. L’association ne dispose de réels leviers que
sur les charges d’exploitation, qui sont principalement constituées de charges de personnels
(71,4 %). Celles-ci ont augmenté de plus de 600 000 € entre 2014 et 2017, conséquence de
recrutements supplémentaires, avec des niveaux de rémunération ne respectant pas la CCN 66,
avant de reculer de 250 000 € entre 2017 et 2019, en raison de la mise en place du crédit
d’impôt sur la taxe sur les salaires. Le coût horaire n’a pas pu être établi, ni l’impact du GVT.
Les charges externes ont également reculé en fin de période sous contrôle, sans qu’il soit encore
possible de mesurer l’effet des mesures d’économies mises en place depuis 2019. C’est
notamment par une action résolue sur ses charges d’exploitation que l’association pourra
reconstituer un autofinancement plus conséquent, dont elle doit veiller désormais à ce qu’il soit
à tout le moins au niveau du remboursement de l’annuité en capital de l’emprunt.
Les établissements de l’AJA présentent, pour certains, des coûts à la place,
significativement supérieurs aux moyennes régionale et départementale. Le constat doit
toutefois être nuancé au regard de la faible comparabilité des données disponibles.
ASSOCIATION JEUNESSE ET AVENIR
59
Les projets d’investissement sont présentés en CA sans référence à une analyse des
besoins. Il n’existe pas de schéma directeur des travaux. Le principal projet immobilier de
l’association, à Guénouvry, enregistre à l’heure actuelle un dépassement de plus de 40 % du
coût initial. L’association a financé ses investissements principalement par l’emprunt, sans
avoir établi de tableau de financement ni considéré ses capacités d’autofinancement. Le
remboursement de la dette a atteint en 2017 un niveau préoccupant, privant l’AJA
d’autofinancement pour ses futurs projets.
La solvabilité de l’association a donné lieu à des analyses contradictoires depuis 2018.
Le fonds de roulement a pratiquement disparu entre 2014 et 2017, faute de capitaux propres.
Le financement de l’association dépend à partir de 2016 du cycle d’exploitation, par nature
volatil, qui permet à l’association de se financer sur ses dettes exigibles, donc par un décalage
de trésorerie. La liquidité immédiate, très dégradée en 2017, s’est toutefois rétablie à partir de
2018.
Le poids considérable de l’endettement dans les capitaux propres demeure cependant
préoccupant. L’exercice 2020 a vu un net rétablissement de l’ensemble de ces ratios, qu’il
conviendra de confirmer.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
60
ANNEXES
Annexe n° 1. Rémunération des cadres
................................................................................................
61
Annexe n° 2. Comptes de résultat
.........................................................................................................
63
ASSOCIATION JEUNESSE ET AVENIR
61
Annexe n° 1.
Rémunération des cadres
Avancements de carrière dérogatoires
Plusieurs cadres de direction ont connu des fins de carrière accélérées, sans rapport avec
le dispositif prévu par l’article 39. Une directrice adjointe a été promue au 5
ème
échelon de la
classe 1 (directeurs) le 1
er
août 2014. En septembre 2016, elle accède au cinquième échelon,
soit un an avant le terme conventionnel, conformément à l’article 39. Toutefois, elle est promue
au 8
ème
échelon le 1
er
janvier 2017, niveau auquel elle ne pouvait prétendre avant le
1
er
août 2023. Elle est partie en retraite le 31 décembre 2017. Une autre directrice adjointe
devait accéder au troisième échelon de la classe 1 le 1
er
mars 2015. Elle a été reclassée au
4
ème
échelon dès le 1
er
septembre 2014. Un autre directeur a également bénéficié d’une
progression de 3 échelons le 1
er
septembre 2014, pour l’amener à l’échelon terminal de la classe
9 ans avant le calendrier conventionnel – et 4 ans avant son départ en retraite.
Ces avancements de 2014 avaient été validés par la présidente « au nom du conseil
d’administration » dans un courrier du 23 septembre 2014 en réponse à une demande écrite du
directeur du 11 septembre.
Les promotions à la classe supérieure se sont systématiquement accompagnées d’un
reclassement à un échelon supérieur à celui auquel le salarié pouvait prétendre. Une cadre a par
exemple été nommée directrice le 1
er
septembre 2017, avec un reclassement au deuxième
échelon de la classe des directeurs, soit un indice de 896 points. Dans ses fonctions précédentes
de chef de service qu’elle occupait depuis le 1
er
octobre 2015 sans percevoir aucune indemnité
de sujétion, elle bénéficiait de l’indice 850. Elle aurait donc dû être reclassée au premier échelon
de la classe 870 pour appliquer le principe de la permanence de la rémunération.
Régime indemnitaire exorbitant
Gratifications ponctuelles
Au moins six cadres ont bénéficié d’indemnités ponctuelles d’un montant compris entre
60 et 150 points, sans avenant ou décision
31
, avec pour effet d’excéder ainsi ponctuellement le
plafond permis par la convention de 1966..
En outre, et en plus des indemnités de fin de carrière conventionnelles, des gratifications
supplémentaires sont versées à l’occasion des départs en retraite sous la dénomination
d’« avancée fin de carrière ». Cet avantage extraconventionnel est prévu par un texte interne
intitulé « accord senior » conclu dans le cadre des négociations annuelles obligatoires.
L’association offre un changement d’échelon de 12 mois à tout salarié le jour de leur départ en
retraite
32
.
31
Aucune décision n’a été retrouvée dans le dossier.
32
Accessoirement le texte offre aussi à tous les salariés des services techniques 10 points mensuels
supplémentaires au titre de la pénibilité.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
62
Indemnités de responsabilité
La nature des sujétions justifiant les indemnités interroge. Une cadre bénéficie
notamment d’une indemnité de responsabilité de 30 points pour remplacement occasionnel de
la directrice. Un autre perçoit une indemnité de 40 points dont 20 points pour « fermeture et
alarme dans l'établissement » et 20 points pour « la représentation de la direction de
l'établissement ». Aucune de ces sujétions n'est répertoriée dans la convention. Un autre cadre,
directeur adjoint, bénéficie lui d’une indemnité de 120 points en raison d'une mission
particulière « de directeur adjoint d'un service […] et d'une quinzaine de salariés (…) à encadrer
de façon permanente ». Dans son cas comme dans d’autres, la prime récompense de façon
abusive des tâches qui sont inhérentes au poste et à la fonction. Ainsi, la fiche de poste d’une
cadre indique comme mission principale la coordination des activités. Or elle perçoit une
indemnité de délégations de 100 points incluant la « coordination des unités de production,
développement commercial des unités de sous-traitance, des partenariats économiques, etc. »
Certaines primes sont indues dans la mesure où elles visent des tâches ou des articles
qui ne concernent pas les bénéficiaires : un chef de service éducatif à l’IME se voit attribuer
50 points en visant l’article 12-1 ; or l’article réserve cette prime au DG des établissements de
plus de 300 salariés. Une autre cadre bénéficiait d’une indemnité en raison de la « dispersion
géographique des activités », qui ne la concernait pas puisqu’elle exerçait ses fonctions au siège.
Au moins trois cadres sont chargés d’assurer le remplacement du directeur général, dont
deux touchent une indemnité de responsabilité permanente pour cette sujétion, qui est pourtant
intégrée dans leur fiche de poste. En outre, une telle responsabilité est par nature ponctuelle ;
elle ne peut faire l’objet d’une indemnisation permanente et n’est logiquement pas listée parmi
les sujétions spéciales de l’article 12-2.
Si l’article 12-2 prévoit bel et bien d’indemniser un salarié en raison d’une « mission
particulière confiée par l'association », plusieurs contrats omettent de préciser la nature de cette
mission. En particulier, l’arrivée d’une nouvelle direction générale a semblé coïncider avec une
rationalisation bienvenue du niveau des primes, du moins pour les cadres les plus récemment
promus. En revanche les avenants consultés ne précisent pas la nature de la sujétion particulière
que ces priment viennent compenser, ce qui les assimilent à des compléments de rémunération
sans contrepartie et donc sans fondement.
Enfin, le plafond des points accordés au titre des primes est dans plusieurs cas dépassés.
Le plafond qui s’applique aux cheffes de service au titre de l’article 12 est de 135 points. Une
cheffe de service perçoit pourtant un total de de 235 points, deux autres un total de 150 points.
ASSOCIATION JEUNESSE ET AVENIR
63
Annexe n° 2.
Comptes de résultat
31/12/2014
31/12/2015
31/12/2016
31/12/2017
31/12/2018
31/12/2019
31/12/2020
PRODUITS D'EXPLOITATION
Production vendue (biens et services)
922 469
980 736
989 556
971 219
964 615
966 901
884 944
Montant net du chiffre d'affa
922 469
980 736
989 556
971 219
964 615
966 901
884 944
Production stockée
8 610
-8 610
6 638
-5 438
5 480
-6 680
Production immobilisée
8 967 481
9 291 415
9 257 574
9 559 609
9 346 413
9 501 208
10 026 812
Subventions d'exploitation
2 994
5 006
6 000
4 689
67 850
80 445
105 448
Reprises sur provisions (et amortissements), transferts
33 040
28 776
51 285
61 735
158 953
55 563
46 355
Autres produits
978 697
993 959
999 810
1 008 101
1 068 158
1 076 103
1 271 497
Total 1
10 904 681
11 308 502
11 295 616
11 611 990
11 600 551
11 685 700
12 328 376
CHARGES D'EXPLOITATION
Achat de matières premières et autres approvisionneme
237 762
226 341
227 421
210 400
201 938
182 425
142 468
Variations de stocks
-9 500
8 098
-544
-3 779
3 388
-1 312
3 372
Autres achats et charges externes
1 644 815
1 765 145
1 838 586
1 883 566
1 699 605
1 704 941
1 580 809
Impôts, taxes et versements assimilés
546 674
549 093
575 457
484 826
457 949
591 407
548 032
Salaires et traitements
5 313 669
5 434 762
5 607 342
5 803 965
5 673 623
5 793 118
5 673 220
Charges sociales
2 415 623
2 436 759
2 557 682
2 555 235
2 480 812
2 302 411
2 210 139
Dotations aux amortissements sur immobilisations
662 138
709 623
787 336
778 272
734 109
693 907
632 358
Dotations aux provisions sur actif circulant
4 000
11 422
10 681
3 067
2 024
96 097
Dotations aux provisions sur risques et charges
77 401
17 320
175 000
60 000
58 000
321 358
Autres charges
3 144
-440
7 952
5 892
28 006
6 778
7 533
Total 2
10 818 324
11 218 204
11 618 551
11 904 057
11 342 498
11 333 699
11 215 386
1. RESULTAT D'EXPLOITA
86 357
90 298
-322 935
-292 068
258 053
352 001
1 112 991
Quotes-parts sur opérations faites en commun : bénéfic
530 419
591 318
733 315
660 242
554 854
613 463
556 557
Quotes-parts sur opérations faites en commun : perte o
530 419
591 318
733 315
660 242
554 854
613 463
556 557
PRODUITS FINANCIERS
Produits financiers de participation
Produits financiers d'autres valeurs mobilières et créances de l'actif immobilisé
Autres intérêts et produits assimilés
11 636
10 783
8 936
6 233
6 378
8 243
4 134
Reprises sur provisions et transferts de charges
Différences positives de change
Produits nets sur cessions de valeurs mobilières de placement
Total 3
11 636
10 783
8 936
6 233
6 378
8 243
4 134
CHARGES FINANCIÈRES
Dotations aux amortissements et aux provisions
Intérêts et charges assimilées
229 129
220 923
221 420
213 489
203 177
194 864
178 554
Différences négatives de change
Charges nettes sur cession de valeurs mobilières de placement
Total 4
229 129
220 923
221 420
213 489
203 177
194 864
178 554
2. RESULTAT FINANCIER
-217 493
-210 140
-212 485
-207 256
-196 799
-186 622
-174 420
3. RESULTAT COURANT A
-131 135
-119 842
-535 420
-499 324
61 255
165 380
938 570
PRODUITS EXCEPTIONNELS
Produits exceptionnels sur opération de gestion
38 030
39 327
65 494
1 827
91 498
Produits exceptionnels sur opération de capital
312 322
39 597
39 142
45 133
28 109
89 434
58 414
Reprises sur provisions et transferts de charges
50 188
50 799
50 799
50 799
50 807
50 815
50 199
Total 5
400 540
129 723
155 436
97 759
78 916
140 249
200 111
CHARGES EXCEPTIONNELLES
Charges exceptionnelles sur opération de gestion
257
945
10 015
344
4 926
2 509
17 118
Charges exceptionnelles sur opération de capital
207 136
7 715
8 504
1 802
13 515
7 652
Dotations aux amortissements et aux provisions
62 864
266 790
445 000
Total 6
270 257
945
17 729
8 847
6 728
282 814
469 770
4. RESULTAT EXCEPTIONN
130 284
128 778
137 706
88 912
72 188
-142 564
-269 659
Participation des salariés aux résultats (9)
Impôts sur les bénéfices (10)
480
TOTAL DES PRODUITS
11 316 858
11 449 008
11 459 987
11 715 982
11 685 846
11 834 192
12 532 621
TOTAL DES CHARGES
11 317 710
11 440 072
11 857 700
12 126 394
11 552 402
11 811 857
11 863 710
EXCEDENT OU DEFICIT
-852
8 936
-397 713
-410 412
133 443
22 335
668 912
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