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Le Président
AG/MF/BBA - n° 02.ROD.48
Dijon, le 21 novembre 2002
RECOMMANDE AVEC A.R.
P.J. : 1 annexe
Monsieur le président,
Par lettre du 11 octobre 2002, j'ai porté à votre connaissance, sous la forme d'un rapport
d'observations, les observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bourgogne
concernant la gestion de la société d'économie mixte d'aménagement de l'agglomération
dijonnaise (SEMAAD), à partir de l'exercice 1995 et jusqu'à la période la plus récente. Vous en
avez accusé réception le 14 octobre 2002.
Conformément aux dispositions de l'article L. 241-11 du code des juridictions financières,
introduites par l'article 42 de la loi n° 2001-1248 du 21 décembre 2001, vous disposiez, ainsi que
votre prédécesseur pour ce qui le concernait et les collectivités territoriales actionnaires, d'un délai
d'un mois pour adresser au greffe de la chambre régionale des comptes de Bourgogne une
réponse écrite à ce rapport d'observations, à compter de sa réception. Des réponses de la
communauté de l'agglomération dijonnaise (COMADI), ainsi que des communes de Talant et de
Neuilly-lès-Dijon, sont parvenues dans le délai précité.
Le rapport d'observations, dont vous trouverez, ci-joint, l'exemplaire définitif, accompagné de ces
réponses, doit désormais être communiqué par vos soins au conseil d'administration de la
SEMAAD. Les représentants légaux des collectivités actionnaires, que j'informe par ailleurs,
doivent également le communiquer à leur assemblée délibérante.
En vertu de l'article R. 241-18 du code des juridictions financières, ce rapport d'observations
deviendra communicable aux tiers dès qu'aura eu lieu la première réunion de l'assemblée
délibérante d'une collectivité actionnaire suivant sa réception.
Je vous prie d'agréer, Monsieur le président, l'expression de ma considération la plus distinguée.
André GREGOIRE
Monsieur Pierre Pribetich
Président de la Société d'économie mixte d'aménagement de l'agglomération dijonnaise
(SEMAAD)
Hôtel de Ville
Place de la Libération
21000 DIJON
RAPPORT D'OBSERVATIONS ETABLI A LA SUITE DU CONTROLE DES
COMPTES ET DE L'EXAMEN DE LA GESTION DE LA
SOCIETE D'ECONOMIE MIXTE D'AMENAGEMENT DE L'AGGLOMERATION DIJONNAISE
(SEMAAD)
- EXERCICES 1995 ET SUIVANTS -
(DEPARTEMENT DE LA COTE D'OR)
La chambre régionale des comptes de Bourgogne a procédé à l'examen de la gestion de la
société d'économie mixte locale " société d'économie mixte d'aménagement de l'agglomération
dijonnaise " (SEMAAD). L'examen a porté sur les exercices 1995 et ultérieurs. Le dernier exercice
clos dont les comptes étaient disponibles au cours de l'instruction était l'exercice 2001. Dans la
mesure du possible, les informations connues pour 2002 ont été exploitées comme documents de
travail.
Les investigations ont porté essentiellement sur les points suivants :
examen des statuts et des décisions du conseil d'administration et de l'assemblée générale ;
examen des comptes disponibles et analyse financière ;
procédures de gestion interne (personnel, dépense) ;
contrats passés entre la SEMAAD et des collectivités territoriales, et contrats passés par la
SEMAAD avec des prestataires - procédures de dévolution ;
contrôle par sondages de pièces de dépense en matière de marchés ;
examen d'un échantillonnage d'opérations (sept sur une vingtaine d'opérations en cours ou
terminées sur la période examinée) ;
risques encourus par les collectivités actionnaires et/ou commanditaires.
L'entretien prévu par l'article L. 241-8 du code des juridictions financières, a eu lieu le 25 juin
2002, d'une part avec M. Pierre Pribetich, président en exercice, d'autre part avec le président
précédent.
La chambre, dans sa séance du 10 juillet 2002, a formulé ses observations provisoires,
transmises le 12 juillet 2002 au président en exercice, qui y a répondu le 27 août 2002. Dans le
cadre de la procédure contradictoire prévue par la loi, elles ont été adressées à l'ancien président,
qui a fait parvenir sa réponse le 26 août 2002.
Compte tenu de ces éléments, la chambre a arrêté, dans sa séance du 8 octobre 2002, ses
observations définitives sur les sujets évoqués dans le texte ci-après.
1.DES OBJECTIFS DEFINIS PAR L'APPELLATION DE LA SOCIETE
1.1.création, objectifs des actionnaires publics principaux et contexte d'intervention
La création de la SEMAAD remonte au début des années dix-neuf cent soixante. Elle résulte des
décisions des conseils municipaux des communes de Dijon et de Talant de constituer une société
d'économie mixte en raison de l'intérêt général porté au logement de la population et à la
réalisation de programmes d'aménagement.
La SEMAAD a donc pour objectifs fixés par ses créateurs initiaux, et perpétués par ses
actionnaires actuels, le logement de la population et l'aménagement de zones d'activité. Comme
le nom de la société l'indique, ces objectifs lui sont assignés essentiellement sur l'aire dijonnaise.
Il est à noter que la SEMAAD a respecté scrupuleusement son objet social puisque son champ
d'intervention concerne des lotissements individuels, des zones d'aménagement concerté et
l'aménagement urbain, sur Dijon ou en périphérie immédiate. L'opération en cours la plus éloignée
de Dijon est le Technoport de Pagny, à une trentaine de kilomètres de l'agglomération. Les
commanditaires habituels sont les collectivités territoriales de l'aire dijonnaise.
En dehors de ce cadre, l'intervention de la SEMAAD a toujours été marginale. Ainsi, elle n'exerce
pas d'activité de gestion d'équipement sur la durée et n'a pas construit de logements collectifs. De
façon générale, la société a évolué dans un environnement plutôt favorable, l'aire dijonnaise se
montrant attractive, sur la période examinée, dans le domaine du logement et des zones d'activité
économique, malgré quelques aléas liés à la conjoncture nationale.
1.2.capital et actionnariat
Le capital social a changé une fois pendant la période sous revue, à l'occasion de sa conversion
en euros en 2001. Ni le nombre total d'actions, 30 000, ni leur répartition entre les actionnaires,
n'ont changé, mais le montant unitaire de l'action est passé de 100,00 F (15,24 ?) à 20,00 ?
(131,19 F). Le capital a ainsi été porté de 3 000 000,00 F (457 347,05 ?) à 600 000,00 ? (3 935
742,00 F), par l'assemblée générale extraordinaire réunie le 19 juin 2001. Cette opération,
réalisée par l'incorporation de réserves, a été financièrement indolore pour les actionnaires. Il n'en
reste pas moins que les engagements d'une collectivité actionnaire, donc les risques financiers
encourus et les conséquences budgétaires éventuelles, augmentent dans l'absolu dans de telles
circonstances, même si la responsabilité reste limitée à l'apport en capital. En conséquence, bien
que cela n'ait pas été directement prévu par un texte à l'époque, la chambre estime que seules les
assemblées délibérantes des collectivités locales actionnaires, saisies à l'initiative de leurs
représentants au sein de la société, auraient eu qualité pour approuver cette augmentation de
capital. Cela n'a pas été le cas, puisque ce sont les représentants des collectivités à l'assemblée
générale de la SEMAAD qui ont pris la décision dans le cadre de leurs pouvoirs généraux, sans
intervention expresse préalable des assemblées délibérantes. Par ailleurs, l'augmentation de la
participation au capital de la société a dû donner lieu aux modifications qui s'imposent dans les
comptes des collectivités actionnaires.
L'entrée dans le capital en 1998 de sociétés du groupe de la Caisse des dépôts et consignations,
pour des montants faibles, ne s'est pas accompagnée de la participation de la SEMAAD au
réseau des sociétés d'économie mixte de la Société centrale d'équipement du territoire (SCET).
1.3.évolutions récentes des objectifs fixés à la société
Depuis 1995 et jusqu'à une époque récente, l'essentiel de l'activité de la SEMAAD était tourné
vers des opérations de création de nouveaux équipements, tant en termes d'aménagement
proprement dit que de lotissements. Avec la raréfaction des terrains disponibles sur
l'agglomération dijonnaise, l'activité de lotisseur devrait naturellement connaître une baisse.
La volonté de concentration sur l'aire dijonnaise est maintenue, mais des objectifs nouveaux sont
fixés à la SEMAAD en termes d'aménagement de quartiers et de restructuration urbaine sur Dijon,
avec notamment la réhabilitation projetée de sites existants. L'évolution s'est traduite avec
l'opération de réaménagement de site militaire lancée en 1999 (caserne Junot) et se poursuit avec
le lancement de l'opération de renouvellement urbain (ORU) sur le quartier des Grésilles en 2002.
La communauté de l'agglomération dijonnaise (COMADI), créée en 2000 et dotée d'une
compétence générale d'aménagement pour les opérations d'intérêt communautaire, devrait
devenir l'interlocuteur majeur de la SEMAAD pour les zones d'activités de l'agglomération.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, la SEMAAD précise que les
missions qui lui sont ou seront dévolues " peuvent être regroupées en cinq grands secteurs :
* aménagement de parcs d'activité économique en majeure partie pour la COMADI afin d'assurer
le développement économique de la capitale régionale ;
* aménagement de nouveaux quartiers d'habitation avec pour objectifs principaux la mixité
sociale, la mixité des fonctions et la qualité environnementale ;
* rénover et réhabiliter des quartiers, l'opération de renouvellement urbain des Grésilles devant
être le début de cette action de reconquête du tissu urbain ;
* créer des quartiers d'habitation individuelle sur l'ensemble du pays dijonnais en partenariat avec
les collectivités pour répondre aux attentes de la population et des élus avec de la qualité et
introduire autant que possible du logement social ;
*développement d'une activité construction dans les secteurs de l'immobilier d'entreprises et
équipements de superstructure en fonction des besoins. "
2.DES MODALITES DE GESTION PLUTOT SATISFAISANTES
2.1.présentation des comptes sociaux
Le suivi de comptabilité et la mise en forme des comptes annuels sont réalisés de façon interne à
la société. La présentation des comptes s'accompagne d'annexes détaillées. Chaque opération
conduite pour le compte d'une collectivité publique fait l'objet d'une présentation spécifique. En
outre, les éléments relatifs à la comptabilisation des opérations d'aménagement concédées sont
établis en conformité avec le nouveau dispositif introduit en 1999 pour les sociétés d'économie
mixte.
La chambre n'a ainsi aucune observation particulière à formuler sur les comptes sociaux.
2.2.situation financière et charges de structure
Le chiffre d'affaires annuel de la structure a été sur la période en moyenne de l'ordre de 5 millions
de francs (0,75 million d'euros). Malgré quelques aléas conjoncturels, il a couvert sans difficulté
majeure les charges, d'un montant équivalent.
L'incidence du cycle des opérations a pu se traduire par quelques résultats d'exploitation négatifs
sur la période (en 1997, 1999 et 2000), mais le résultat comptable consolidé a toujours été positif,
de même que la marge brute d'autofinancement. De leur côté, les capitaux propres n'ont cessé
d'augmenter, sans appel à des fonds externes :
Bo204801
Bo204802
Parallèlement, la dette propre aux opérations est restée maîtrisée, en ce sens que les échéanciers
de remboursement prévus dans les bilans prévisionnels ont été respectés sans appel aux
garanties des collectivités.
Ces éléments amènent à la conclusion que la situation financière de la SEMAAD est globalement
satisfaisante sur la période.
2.3.procédure de dépense et suivi de gestion interne
Les pièces de dépense font l'objet d'un enregistrement comptable et d'un bon à payer selon un
système de visa technique puis financier qui n'appelle guère d'observations. Seul le directeur
général signe les chèques pour paiement. Il avait été envisagé de formaliser la procédure par
écrit, mais cette intention ne s'est pas encore traduite dans les faits.
Bien qu'une comptabilisation des temps de travail soit utilisée pour la détermination du résultat
fiscal, aucune véritable comptabilité analytique n'est en place, ce qui ne pose, aux dires des
responsables, pas de problème majeur. La chambre souligne cependant qu'il est ainsi difficile de
préciser le coût de revient réel individualisé de la structure sur une opération. En outre, l'absence
de besoin avéré d'une comptabilité analytique paraît être appréciée seulement à l'aune du constat
actuel que les résultats financiers sont satisfaisants.
2.4.grands principes des conventions publiques d'aménagement
Chaque convention fait l'objet de négociations entre la société et la collectivité commanditaire, et
peut présenter des particularités. L'ensemble paraît néanmoins inspiré des modèles préconisés
par la fédération nationale des sociétés d'économie mixte. Les caractéristiques essentielles des
conventions publiques d'aménagement sont les suivantes :
* l'opération est en général réalisée aux risques et périls du commanditaire. Toutefois, ce n'est pas
toujours le cas, essentiellement pour les opérations de lotissement ;
* la possibilité de versement d'une avance de la collectivité est prévue. Cette avance est
remboursable à la collectivité sans intérêt ;
* les emprunts souscrits font l'objet d'une garantie de la collectivité ;
* il n'existe pas de taux constant de rémunération de la SEMAAD dans le cadre des conventions
publiques d'aménagement. Néanmoins un régime homogène est appliqué :
* certaines interventions ponctuelles (études particulières, constitution de dossiers...) sont
rémunérées en tant que telles, selon un forfait chiffré dans la convention ;
* le pilotage opérationnel est rémunéré d'après des taux forfaitaires appliqués aux dépenses ou
aux recettes, selon la phase et la mission concernées. Les taux varient selon les opérations et
sont librement négociés entre la SEMAAD et le commanditaire.
La trésorerie des opérations est globalisée pour pratiquer des avances interprogrammes, dont le
taux est fixé par le conseil d'administration. Le même taux est utilisé pour les intérêts débiteurs et
pour les intérêts créditeurs : il n'y a donc pas création d'un mécanisme de différentielle d'intérêts.
En outre, pour les opérations d'une même collectivité, les avances interprogrammes sont à taux
nul et il n'y a ni frais financiers, ni produits financiers liés aux flux correspondants. Les opérations
et les collectivités commanditaires bénéficient ainsi de façon optimale du système de gestion de la
trésorerie.
Les comptes-rendus d'activité à la collectivité commanditaire, dans le cadre des conventions
publiques d'aménagement, apparaissent complets et clairs.
2.5.opération de renouvellement urbain des Grésilles
Le quartier d'habitat social des Grésilles a été retenu par l'Etat au titre d'une opération de
renouvellement urbain et le Comité interministériel des villes a décidé en 2001 une subvention de
50 MF (7,7 M?) pour sa rénovation. Cette opération est de grande envergure pour la commune de
Dijon, qui a envisagé en 2002 d'y consacrer sur les années à venir plus de 21 millions d'euros,
selon les inscriptions de crédits figurant à son budget primitif. Sont également prévues des aides
européennes, de la région Bourgogne, du département de la Côte-d'Or, de la COMADI et de la
Caisse des dépôts et consignations.
Les interventions projetées s'articulent autour de plusieurs axes visant à requalifier le quartier, en
y implantant plusieurs bâtiments administratifs et des équipements publics de proximité, ainsi
qu'en renforçant son armature commerciale. Des voies nouvelles seront aussi créées.
La SEMAAD, choisie comme opérateur principal par la commune de Dijon, verra ses tâches
dépasser quelque peu celles qu'elle était appelée à mener dans le cadre d'opérations
d'aménagement traditionnelles. Il s'agit en effet, au delà de la réalisation de lots industriels ou
d'habitation et des infrastructures annexes, d'une mission de coordination d'actions de rénovation
urbaine. La société a été amenée à recruter un collaborateur spécifique pour assurer l'animation
de l'opération.
3.CONCLUSIONS ET PERSPECTIVES
Globalement, sur la période contrôlée, la SEMAAD a rempli les objectifs qui lui étaient assignés,
sans coûts excessifs pour les actionnaires ou les commanditaires.
L'intervention de la SEMAAD dans l'opération de renouvellement urbain (ORU) sur le quartier des
Grésilles en 2002 la conduit toutefois à appréhender une rénovation urbaine à grande échelle, qui
sort du cadre traditionnel de ses interventions. Cette situation nécessite sans doute
l'apprentissage d'un métier relativement nouveau pour la SEMAAD. Les quelques expériences
qu'elle a pu avoir en la matière sont en effet maintenant assez anciennes, puisque la plus récente,
menée à l'époque dans un cadre différent, remonte au début des années mille neuf cent quatre-
vingt sur le secteur sauvegardé de Dijon.
Au-delà de cette appréciation, le volume des opérations nouvelles envisagées offre des
perspectives d'activité favorables. La chambre note néanmoins que les opérations en cours sont
pratiquement toutes en fin de vie, et que les opérations nouvelles, souvent à leur début, ne sont
pas encore en phase très rémunératrice. Actuellement, les stocks de lots pour l'habitation sont
bas et la SEMAAD manque de terrains de grande surface, sur lesquels la demande est la plus
forte pour les activités industrielles. La société devrait donc connaître dans l'avenir proche une
baisse de ses recettes, dans le même temps que les charges de structure devraient rester étales.
Réponses de l'ordonnateur :
BOO21110201.pdf
BOO21110202.pdf
BOO21110203.pdf