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Chambre plénière
Jugement n° 2021-016
Audience publique du 29 septembre 2021
Prononcé du 27 octobre 2021
COMMUNE DE BEAUPRÉAU-EN-MAUGES
(Département de Maine-et-Loire)
Trésorerie de Beaupréau
Exercice : 2018
République Française
Au nom du peuple français
La Chambre,
Vu le réquisitoire n° 2021-03 du 3 mai 2021, par lequel le procureur financier a saisi la chambre
en vue de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire de M.
X…
, comptable
de la commune de Beaupréau-en-
Mauges, au titre d’opérations relatives à l’exercice 2018,
notifié le 5 mai 2021 à M.
X…
, comptable mis en cause, et, le même jour, à M.
Y…
, maire de
la commune de Beaupréau-en-
Mauges, en sa qualité d’ordonnateur ;
Vu les comptes rendus en qualité de comptable de la commune de Beaupréau-en-Mauges,
par M.
X…
, du 1
er
janvier au 31 décembre 2018, ensemble les comptes annexes ;
Vu les justific
ations produites au soutien des comptes ou recueillies au cours de l’instruction
;
Vu l’article 60 de la loi n° 63
-156 du 23 février 1963 de finances pour 1963 ;
Vu le code des juridictions financières;
Vu le code général des collectivités territoriales (CGCT) ;
Vu le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable
publique ;
Vu le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 portant application du deuxième alinéa du VI
de l’article 60 de la loi de finances de 1963 modifié, dans sa rédaction issue de l’article 90 de
la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 ;
Vu l’arrêté du 25 juillet 2013 portant application du premier alinéa de l’article 42 du décret
n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique et
encadrant le contrôle sélectif de la dépense ;
Vu le rapport de M. Yann Pavic, premier conseiller, magistrat chargé de l’instruction
;
Vu les conclusions du procureur financier ;
2
/
7
Vu les pièces du dossier, et notamment les réponses de M.
X…
enregistrées au greffe de la
chambre le 13 et le 23 août 2021, et celle de M.
Y…
, maire de la commune de
Beaupréau-en-Mauges, enregistrée au greffe de la chambre le 2 juin 2021 ;
Entendus lors de l’audience publiqu
e du 29 septembre 2021, M. Yann Pavic, premier
conseiller, en son rapport, et M. Stéphane Guillet, procureur financier, en ses
conclusions ; M.
X…
, comptable, et M.
Y…
, maire de la commune de Beaupréau-en-Mauges,
informés de l’audience, n’étant ni présents
, ni représentés ;
Entendu en délibéré M. Cyril Andriès, premier conseiller, réviseur, en ses observations ;
Sur la présomption de charge unique, soulevée à l’encontre de M.
X…
, pour le paiement
d’une prime de responsabilité à deux agents, au titre de l’exercice 2018
:
Sur l’existence d’un manquement :
Attendu que, par le réquisitoire susvisé, le procureur financier a saisi la chambre régionale des
comptes Pays de la Loire de la responsabilité encourue par M.
X…
à raison des paiements à
deux agents communaux de la commune nouvelle de Beaupréau-en-Mauges, pour la période
de janvier à décembre 2018, d’une prime de responsabilité pour un montant de 13 842,29 €,
dont le détail figure en annexe, sans procéder au contrôle de la validité de la dette portant sur
la production des pièces justificatives ; qu’il relevait que les mandats litigieux n’étaient appuyés
que des bulletins de paye des agents bénéficiaires ; qu’il constatait que les mandats en cause
n’étaient pas justifiés par les décisions requises à la rub
rique 210223 « primes et indemnités »
de la nomenclature des pièces justificatives des dépenses publiques locales (annexe I du
CGCT) et qu’ils ne comportaient pas, au surplus, la référence à d’éventuelles pièces
justificatives produites lors du premier paiement ; que
la rubrique 210223 « primes et
indemnités » de la nomenclature des pièces justificatives des dépenses publiques locales
(annexe I du CGCT) exige la production des pièces suivantes : « 1. Décision de l’assemblée
délibérante fixant la nature, le
s conditions d’attribution et le taux moyen des indemnités. 2.
Décision de l’autorité investie du pouvoir de nomination fixant le taux applicable à chaque
agent. » ;
Attendu que le comptable, dans sa réponse, indique : « la réponse du maire […] explique […
]
clairement la situation » ; qu’il y joint deux délibérations du conseil municipal de
Beaupréau-en-Mauges, celle n° 16-06-33 du 28 juin 2016, relative au régime indemnitaire des
agents de la commune, et celle n° 17-06-02 du 27 juin 2017, relative à la mis
e en place d’un
nouveau régime indemnitaire, prévoyant l’attribution de la prime de responsabilité aux emplois
administratifs de direction ; qu’il a également adressé un arrêté individuel, n°
51-2005 du
7
novembre 2005 signé de l’ordonnateur de la communau
té de communes du Centre Mauges
aujourd’hui dissoute, attribuant une prime de responsabilité au profit d’un agent, directeur
général des services, et une délibération du 20 décembre 2012, de la même communauté de
communes ;
Attendu que l’ordonnateur, dans
sa réponse, indique que l’assemblée délibérante de la
commune nouvelle aurait décidé par délibération n° 17-12-19 du 19 décembre 2017,
délibération qu’il ne joint cependant pas à sa réponse, que « peuvent être également attribuées
les primes et indemnités
suivantes, selon les textes en vigueur : […] prime de responsabilité
des emplois administratifs de direction » ; qu’une délibération « prise en juin 2016 indiquait la
même phrase » ; qu’il en résulte que « la commune de Beaupréau
-en-Mauges a donc bien
ins
tauré la prime de responsabilité » ; qu’il précise que les rémunérations des agents ont été
maintenues, mais que certaines pièces justificatives ont pu être omises à l’occasion de la mise
en place de la commune nouvelle de Beaupréau-en-Mauges, en raison du travail
d’harmonisation et du surcroît de travail que cela a généré pour la commune et la trésorerie ;
qu’antérieurement à la création de la commune nouvelle, les deux agents concernés
percevaient cette prime, chacun en qualité de directeur général des services ; que depuis le
départ en retraite de l’un d’eux en 2019, seul un agent perçoit encore cette indemnité ;
3
/
7
Attendu qu’aux termes de l’article 60 de la loi du 23 février 1963, « Les comptables publics
sont personnellement et pécuniairement responsable
s des contrôles qu’ils sont tenus
d’assurer en matière […] de dépenses […] dans les conditions prévues par le règlement
général sur la comptabilité publique » ; que cette responsabilité se trouve engagée « dès lors
[…] qu’une dépense a été irrégulièrement
payée »
; que sur ce point, l’article 19 du décret du
7 novembre 2012 susvisé prévoit que les comptables publics sont tenus d’exercer le contrôle
« 2° S’agissant des ordres de payer : […] d) De la validité de la dette dans les conditions
prévues à l’articl
e 20 ». À
cet égard, l’article 20 précise que ce contrôle porte notamment sur
« […] 5° La production des pièces justificatives […] ».
;
Attendu que la Haute juridiction administrative rappelle de manière constante qu’il revient au
comptable d'apprécier si les pièces fournies présentent un caractère suffisant pour justifier la
dépense engagée ; que pour établir ce caractère suffisant, il lui appartient de vérifier, en
premier lieu, si l'ensemble des pièces requises au titre de la nomenclature comptable
applicable leur ont été fournies et, en deuxième lieu, si ces pièces sont, d'une part, complètes
et précises, d'autre part, cohérentes au regard de la catégorie de la dépense définie dans la
nomenclature applicable et de la nature et de l'objet de la dépense telle qu'elle a été
ordonnancée ; que si ce contrôle peut conduire le comptable à porter une appréciation
juridique sur les actes administratifs à l'origine de la créance et s'il lui appartient alors d'en
donner une interprétation conforme à la réglementation en vigueur, il n'a pas le pouvoir de se
faire juge de leur légalité ; qu'enfin, lorsque les pièces justificatives fournies sont insuffisantes
pour établir la validité de la créance, il appartient aux comptables de suspendre le paiement
jusqu'à ce que l'ordonnateur ait produit les justifications nécessaires ;
Attendu qu’aux termes de l’article D. 1617
-19 du CGCT : «
Avant de procéder au paiement
d'une dépense ne faisant pas l'objet d'un ordre de réquisition, les comptables publics des
collectivités terri
toriales (…) ne doivent exiger que les pièces justificatives prévues pour la
dépense correspondante dans la liste définie à l'annexe I du présent code. » ; qu’en matière
de paiement de primes et d’indemnités la rubrique 210223 «primes et indemnités» de cet
te
annexe impose au comptable d’exiger de l’ordonnateur la production des pièces suivantes :
«
1. Décision de l’assemblée délibérante d’une délibération fixant la nature, les conditions
d’attribution et le taux moyen des indemnités. 2. Décision de l’autori
té investie du pouvoir de
nomination fixant le taux applicable à chaque agent ; que le défaut de production de l’une des
pièces requises doit conduire le comptable à suspendre les paiements en application de
l’article 38 du décret n°
2012- 1246 du 7 novembre 2012 ; que le paiement, en
méconnaissance de ces dispositions, constitue un manquement à l’obligation du contrôle de
la validité de la créance édictée à l’article 19 du décret n°
2012-1246 qui emporte le contrôle
de la production des pièces justificativ
es prévu par l’article 20 du même décret ; que ce
manquement est de nature à engager la responsabilité personnelle et comptable aux termes
du I de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 modifié ;
Attendu que la délibération n° 17-06-02 du 27 juin 2017 portant « nouveau régime
indemnitaire » de la commune nouvelle de Beaupréau-en-Mauges, à effet du 1
er
juillet 2017,
dont le comptable ne soutient ni ne démontre qu’elle était en sa possession au moment du
paiement des mandats litigieux,
ne fixe pas « le taux moyen des indemnités » prévu à la
rubrique 210223 « primes et indemnités » de la nomenclature des pièces justificatives des
dépenses publiques locales (annexe I du CGCT) ; que dès lors, cette délibération ne répond
pas aux exigences de justification requises ; que de même, la délibération n° 16-06-33 du
28
juin 2016, produite également par le comptable, à supposer qu’elle ait été en sa possession,
ce qu’il ne démontre pas, et qu’elle fût encore vigueur au jour des paiements, ne fait pas état
de la prime en cause
; qu’elle n’est donc pas non plus de nature à répondre aux exigences de
justification de la rubrique 210223 de la nomenclature fixée à l’annexe I l’article D. 1617
-19 du
CGCT précité ;
4
/
7
Attendu que l’instruction a permis de confirmer que le paiement de l’indemnité de
responsabilité est intervenu en l’absence de décisions individuelles du maire de la commune
de Beaupréau-en-Mauges, fixant le taux applicable à chaque agent, requises au point 2 de
rubrique précitée de la nomenclature comptable ; q
ue dès lors le moyen de l’ordonnateur selon
lequel ces deux agents bénéficiaient de cette prime dans leurs précédentes fonctions, au sein
de la commune de Beaupréau pour l’un et de la communauté de communes du Centre Mauges
pour l’autre, doit être écarté ;
que si en vertu des articles L. 2113-5 et L. 5111-7 du CGCT,
«
[…] les agents […] conservent, s’ils y ont intérêt, le bénéfice du régime indemnitaire qui leur
était applicable […] », la mise en œuvre, le cas échéant, de ces dispositions, requiert une
déci
sion
de
l’ordonnateur,
au
cas
présent
celui
de
la
commune
nouvelle
de
Beaupréau-en-Mauges ; que dès lors, les arrêtés précités ne sont pas de nature à satisfaire
aux exigences de justification de l’annexe I du CGCT ; que par suite, les décisions individuel
les
requises font défaut ;
Attendu que M.
X…
ne disposait donc pas, à l’appui des mandats en cause, de l’ensemble
des pièces justificatives requises en matière de primes et indemnités par la rubrique 210223
de la liste des pièces justificatives annexées au
I du CGCT ; qu’en application de l’article 38
précité du décret du 7 novembre 2012, M.
X…
aurait dû suspendre le paiement de ces
mandats ; qu’il n’est par ailleurs ni établi
ni même n’allégué de circonstances constitutives de
la force majeure ;
Attendu q
u’il résulte de ce qui précède, qu’en s’abstenant de suspendre les paiements en
cause et d’en informer l’ordonnateur, comme le prévoit l’article 38 du décret du
7 novembre 2012 précité, M.
X…
a manqué à son obligation de contrôle de la validité de la
dette portant sur la production des pièces justificatives, et a ainsi engagé sa responsabilité
personnelle et pécuniaire pour sa gestion au titre de l’exercice 2018, pour un montant total de
13 842,29 € ;
Sur l’existence d’un préjudice financier
:
Attendu qu’aux termes du VI de l’article 60 de la loi n° 63
-156 modifié, « La responsabilité
personnelle et pécuniaire prévue au I est mise en jeu par le ministre dont relève le comptable,
le ministre chargé du budget ou le juge des comptes dans les conditions qui suivent » ; que
«
Lorsque le manquement du comptable (…) n'a pas causé de préjudice financier à
l'organisme public concerné, le juge des comptes peut l'obliger à s'acquitter d'une somme
arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l'es
pèce (…). Lorsque
le manquement du comptable (…) a causé un préjudice financier à l’organisme public
concerné (…), le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels
la somme correspondante » ; qu’il appartient ainsi au juge des
comptes d'apprécier si le
manquement du comptable a causé un préjudice financier à l'organisme public concerné et,
le cas échéant, d'évaluer l'ampleur de ce préjudice
; qu’il doit, à cette fin, d'une part, rechercher
s'il existait un lien de causalité entre le préjudice et le manquement à la date où ce dernier a
été commis, et, d'autre part, apprécier le montant du préjudice à la date à laquelle il statue en
prenant en compte, le cas échéant, des éléments postérieurs au manquement ;
Attendu que le juge des comptes vérifie, au vu des éléments qui lui sont soumis à la date à
laquelle il statue, si la correcte exécution, par le comptable, des contrôles lui incombant aurait
permis d'éviter que soit payée une dépense qui n'était pas effectivement due ; que le
ma
nquement du comptable à l’obligation lui incombant de la production des pièces
justificatives requises doit être regardé comme n'ayant, en principe, pas causé un préjudice
financier à l'organisme public concerné lorsqu'il ressort des pièces du dossier, y compris
d'éléments postérieurs aux manquements en cause, que la dépense repose sur les
fondements juridiques dont il appartenait au comptable de vérifier l'existence au regard de la
nomenclature, que l'ordonnateur a voulu l'exposer, et, le cas échéant, que le service a été fait ;
Attendu que le comptable, dans sa réponse, estime que la commune n’a pas subi de préjudice
financier ; que l’intention de l’assemblée délibérante de verser la prime de responsabilité est
établie ; qu’il joint à cet effet la délibér
ation n° 17-06-02 du 27 juin 2017 ;
5
/
7
Attendu que l’ordonnateur soutient que l’assemblée délibérante a bien instauré la prime de
responsabilité par deux délibérations, prises en juin 2016 puis le 19 décembre 2017 ;
qu’aucune pièce ne vient toutefois étayer
ces affirmations ; que
les rémunérations des deux
agents ont été maintenues au sein de la commune nouvelle de Beaupreau-en-Mauges, en lien
avec les arrêts individuels établis respectivement par le maire de la commune de
Beaupréau-en-Mauges et le président de la communauté de communes du Centre Mauges ;
Attendu que la délibération du conseil municipal n° 17-06-02 du 27 juin 2017 produite à la
chambre ne fixe pas le taux moyen de la prime de responsabilité ; que la délibération
n° 17-12-19 du 19 décembre 20
17 citée par l’ordonnateur dans sa réponse n’a pas été
produite
; que des arrêtés individuels d’attribution pris par l’autorité investie du pouvoir de
nomination de la commune nouvelle de Beaupreau-en-Mauges étaient nécessaires
conformément à l’annexe I du
CGCT ; que ces arrêtés font défaut ; que ni la volonté de la
commune d’exposer la dépense ni la réalité du service fait, ne sont contestées ;
Attendu que les dépenses en cause ne reposent pas sur les fondements juridiques dont il
appartenait au comptable
de vérifier l’existence au regard de la nomenclature, et qu’elles sont,
de ce fait, indues ; qu’il y a lieu, par conséquent, de considérer que le manquement du
comptable à ses obligations de contrôle est à l’origine d’un préjudice financier pour la
commun
e à hauteur de 13 842,29 €, au titre de l’exercice 2018 ; qu’il y a lieu de constituer
M.
X…
débiteur de la commune de Beaupréau-en-Mauges à hauteur de cette somme ;
Attendu qu’en application du VIII de l’article 60 de la loi du 23 février 1963, ce débet p
ortera
intérêt au taux légal à compter du premier acte de la mise en jeu de la responsabilité
personnelle et pécuniaire de la comptable, soit le 5 mai 2021, date à laquelle M.
X…
a reçu le
réquisitoire du ministère public ;
Sur le respect des règles de contrôle sélectif de la dépense :
Attendu qu’en application des dispositions combinées du troisième alinéa du VI et du
deuxième alinéa du IX de l’article 60 de la loi du 23 février 1963, lorsque sa responsabilité
personnelle et pécuniaire est engagée pour manquement ayant causé un préjudice financier,
le comptable peut obtenir du ministre chargé du budget la remise gracieuse des sommes
mises à sa charge
; qu’une remise gracieuse totale ne peut être accordée qu’en cas de décès
du comptable ou de respect par celui-ci des règles de contrôle sélectif des dépenses, sous
l’appréciation du juge des comptes
; que dans les autres cas, le ministre doit laisser à la charge
du comptable une somme minimale au moins égale au double de la somme mentionnée au
deuxième alinéa du VI
de l’article 60 de la loi du 23 février 1963
;
Attendu que le comptable a produit, à l’appui à sa réponse, un plan de contrôle hiérarchisé de
la dépense (validé le 29 décembre 2017 par sa hiérarchie ; que ce plan de contrôle comporte
un calendrier de contrôle de la paye applicable du 1
er
janvier 2018 au 31 décembre 2018 ; qu’il
ne prévoit pas le contrôle de la prime de responsabilité ; qu’il dispose en outre que « au regard
de l’analyse des risques et enjeux effectuée par le comptable, les autres él
éments relatifs à la
paye, non mentionnés ci-
dessus, ne donnent lieu à aucun contrôle […] » pour l’année
considérée ;
Attendu que, dès lors, le comptable n’était pas tenu de contrôler la prime de responsabilité en
2018 ; qu’en application du deuxième alinéa du IX de l’article 60 de la loi du 23 février 1963
modifiée, le comptable pourra ainsi bénéficier d’une remise gracieuse totale du débet
prononcé à son encontre au titre de l’exercice 2018 ;
6
/
7
Par ces motifs,
DÉCIDE :
Article 1
er
: En ce qui concerne
la présomption de charge unique à l’encontre de
M.
X…, au titre de l’exercice 2018
M.
X…
est constitué débiteur de la commune de Beaupréau-en-Mauges pour la somme de
treize mille huit cent quarante-deux euros et vingt-
neuf centimes (13 842,29€), augmentée
des intérêts de droit à compter du 5 mai 2021.
Cette somme pourra faire l’objet d’une remise gracieuse totale du ministre.
Article 2 : La décharge de M.
X…, au titre de l’exercice 2018, ne pourra intervenir
qu’après constat de l’apurement du débet mis à
sa charge.
Fait et jugé par M. Dominique Joubert, président de section, président de séance,
Mme Célia Jagot et M. Cyril Andriès, premiers conseillers.
En présence de Mme Sylvie Bayon, greffière de séance.
Sylvie Bayon
greffière de séance
Dominique Joubert
président de séance
En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur
ce requis, de mettre ledit jugement à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs
de la République près les tribunaux judiciaires
d’y tenir la main, à tous c
ommandants et
officiers de la force publique de prêter main-
forte lorsqu’ils en seront légalement requis.
6
/
7
Par ces motifs,
DÉCIDE :
Article 1
er
: En ce qui concerne la présomption de charge unique à l’encontre de
M.
X…, au titre de l’exercice 2018
M.
X…
est constitué débiteur de la commune de Beaupréau-en-Mauges pour la somme de
treize mille huit cent quarante-deux euros et vingt-
neuf centimes (13 842,29€), augmentée
des intérêts de droit à compter du 5 mai 2021.
Cette somme pourra faire l’objet d’une remise gracieuse totale du ministre.
Article 2 : La décharge de M.
X…, au titre de l’exercice 2018, ne pourra intervenir
qu’après constat de l’apurement du débet mis à sa charge.
Fait et jugé par M. Dominique Joubert, président de section, président de séance,
Mme Célia Jagot M. Cyril Andriès, premiers conseillers.
En présence de Mme Sylvie Bayon, greffière de séance.
Signé :
Mme Sylvie Bayon, greffière de séance
M. Dominique Joubert, président de séance
En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur
ce requis, de mettre ledit jugement à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs
de la République près les tribunaux judiciaires
d’y tenir la main, à tous c
ommandants et
officiers de la force publique de prêter main-
forte lorsqu’ils en seront légalement requis.
Ampliation certifiée conforme à
l’original
Christophe Guilbaud
Secrétaire général
En application des articles R. 242-19 à R. 242-21 du code des juridictions financières, les
jugements prononcés par la chambre régionale des comptes peuvent être frappés d’appel
devant la Cour des comptes dans le délai de deux mois à compter de la notification, et ce selon
les modalités prévues aux articles R. 242-22 à R. 242-24 du même code. Ce délai est prolongé
de deux mois pour les personnes domiciliées à l’étranger.
La révision d’un jugement peut être
demandée après expiration des délais d’appel, et ce dans les conditions prévues à l’article
R. 242-29 du même code.
7
/
7
A
NNEXE
Prime de responsabilité payée en 2018
2018
Mois
de Paye
N° de
mandat
Date
d'émission
Montant
prime
responsabilité
Agent n°1
Montant
prime
responsabilité
Agent n°12
Janvier
123
23/01/2018
604,50
€
546,86
€
Février
690
22/02/2018
604,50
€
546,86
€
Mars
1129
23/03/2018
626,97
€
546,86
€
Avril
1736
23/04/2018
604,50
€
546,86
€
Mai
2178
23/05/2018
604,50
€
546,86
€
Juin
2814
14/06/2018
604,50
€
546,86
€
Juillet
3393
20/07/2018
604,50
€
546,86
€
Août
3977
30/08/2018
605,20 €
546,86
€
Septembre
4395
25/09/2018
605,20 €
546,86
€
Octobre
4940
24/10/2018
605,20 €
546,86
€
Novembre
5505
22/11/2018
605,20 €
546,86
€
Décembre
6081
17/12/2018
605,20 €
546,86
€
TOTAL PAR AGENT
7 279,97
€
6 562,32
€
TOTAL GENERAL
13 842,29
€