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Chambre
Contrat de délégation de service public pour
l’exploitation du réseau de transport de
voyageurs La métropole Mobilité - Réseau Bus
de
l’Étang,
Libébus
et
desservant
les
communes de Carry-le-Rouet, Sausset-les-Pins
et Châteauneuf-les-Martigues de la Métropole
Aix-Marseille-Provence, signé le 8 avril 2021
par la métropole Aix-Marseille-Provence et la
société Transdev SA
Contrôle n° 2021-0190
Rapport n° 2021-0141
Article
L. 1411-18
du
code
général
des
collectivités territoriales
Séance du 19 août 2021
AVIS
La chambre régionale des comptes Provence-Alpes-Côte d’Azur,
VU
le traité sur le fonctionnement de l’Union Européenne ;
VU
le règlement (CE) n° 1370/2007 du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport
de voyageurs par chemin de fer et par route ;
VU
le code général des collectivités territoriales (CGCT), notamment ses articles L. 1411-1 à
L. 1411-19, D. 1411-3, D. 1411-4 et D. 1411-5 ;
VU
le code de la commande publique, notamment ses articles L. 3120-1 et suivants, R. 3121-1
et suivants, L. 3216-3 et R. 3126-1 et suivants ;
VU
le code des juridictions financières, notamment ses articles L. 211-12, L. 244-2 et R. 244-1 ;
VU
la lettre du 23 juin 2021, enregistrée au greffe de la chambre le 28 juin 2021, par laquelle
la secrétaire générale de la préfecture de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur, préfecture des
Bouches-du-Rhône, a saisi la chambre, au titre de l'article L. 1411-18 du code général des
collectivités territoriales, du contrat de délégation de service public pour l’exploitation du
réseau de transport de voyageurs La métropole Mobilité - Réseau Bus de l’Étang, Libébus et
desservant les communes de Carry-le-Rouet, Sausset-les-Pins et Châteauneuf-les-Martigues,
signé le 8 avril 2021 par le vice-président de la métropole Aix-Marseille-Provence et le
directeur général délégué de Transdev SA ;
2/24
VU
le courrier du 30 juin 2021 par lequel le président de la chambre régionale des comptes
Provence-Alpes-Côte d’Azur a informé la présidente de la métropole de cette saisine, de la
désignation des magistrats rapporteurs et l’a invitée, en application des articles L. 244-2
et R. 244-1 du code des juridictions financières, à faire part de ses observations dans un délai
de huit jours ;
VU
le courrier du 30 juin 2021 par lequel le président de la chambre régionale des comptes
Provence-Alpes-Côte d’Azur a informé le président directeur général délégué de Transdev SA
de cette saisine ;
VU
les demandes de pièces adressées notamment les 7 et 21 juillet 2021 à la métropole ;
VU
les pièces transmises par la métropole les 9, 12, 13, 21 et 26 juillet 2021 ;
VU
l'ensemble des pièces du dossier ;
VU
le rapport des rapporteurs ;
Après avoir entendu Mme Nathalie Ricaud, première conseillère et M. Olivier Villemagne,
premier conseiller, en leur rapport ;
1.
SUR LA COMPÉTENCE DE LA CHAMBRE ET LA RECEVABILITÉ DE LA
SAISINE
Aux termes de l’article L. 1411-18 du code général des collectivités territoriales (CGCT) :
«
Les conventions relatives à des délégations de service public peuvent être transmises par le
représentant de l'État dans le département à la chambre régionale des comptes. Il en informe
l'autorité territoriale concernée. La chambre régionale des comptes examine cette convention.
Elle formule ses observations dans un délai d'un mois à compter de sa saisine. L'avis de la
chambre régionale des comptes est transmis à la collectivité territoriale ou à l'établissement
public intéressé et au représentant de l'État. Les dispositions de l'article L. 244-2 du code des
juridictions financières sont applicables. L'assemblée délibérante est informée de l'avis de la
chambre régionale des comptes dès sa plus proche réunion
».
En l’espèce, la saisine, signée par la secrétaire générale de la préfecture de la région
Provence-AlpesCôte d’Azur, émane du préfet de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur, préfet
des Bouches-du-Rhône. Elle porte sur le contrat de délégation de service public pour
l’exploitation du réseau de transport de voyageurs La métropole Mobilité - Réseau Bus de
l’Étang, Libébus et desservant les communes de Carry-le-Rouet, Sausset-les-Pins et
Châteauneuf-les-Martigues, signé le 8 avril 2021 par le vice-président de la métropole
Aix-Marseille-Provence (AMP) et le directeur général délégué de Transdev SA. Ce contrat
présentant les caractéristiques apparentes d’une délégation de service public, la saisine du préfet
apparaît recevable.
3/24
Aux termes de l’article R. 1411-6 du CGCT : «
Le préfet qui saisit la chambre régionale des
comptes d'une convention relative à une délégation de service public, en application de l'article
L. 1411-18, joint à cette saisine, outre le texte intégral de l'acte, tous documents et
renseignements utiles à son examen et relatifs à sa passation. Les dispositions des articles
R. 244-1, R. 263-13 et R. 263-41 du code des juridictions financières ainsi que celles des
articles R. 1612-8, R. 1612-12 et R. 1612-13, relatives au contrôle des actes budgétaires, sont
applicables
». Aux termes de l’article R. 1612-8 du CGCT : «
Lorsque la chambre régionale
des comptes est saisie par le représentant de l'État d'une décision budgétaire ou d'un compte
administratif, le délai dont elle dispose pour formuler des propositions court à compter de la
réception au greffe de l'ensemble des documents dont la production est requise selon le cas par
les articles R. 1612-16, R. 1612-19, R. 1612-23, R. 1612-24 et R. 1612-27
».
En l’espèce, la saisine était accompagnée du contrat conclu entre la métropole et la société
Transdev SA, de certaines de ses annexes, des pièces principales relatives à la procédure de
passation (les délibérations du conseil de la métropole des 20 juin 2019 et 18 février 2018, le
procès-verbal de la commission consultative des services publics locaux (CCSPL) du 6 juin
2019, l’avis d’appel public à concurrence, le règlement de consultation, les procès-verbaux de
la commission des services publics des 3 décembre 2019 et 8 septembre 2020, le rapport
d’analyse des candidatures, le rapport d’analyse des offres). Toutefois, d’autres pièces
nécessaires à l’instruction du dossier ont dû être demandées, et ce directement auprès des
services de la métropole par souci de rapidité, en particulier certaines annexes sur les lignes
déléguées, les offres initiales et finales des candidats, les éléments relatifs à la négociation, …
Ces pièces ayant été communiquées à la chambre en dernier lieu le 26 juillet 2021, la saisine
doit être regardée comme complète à cette date, à compter de laquelle court le délai d’un mois
imparti à la juridiction pour se prononcer.
Il est souligné que, si la présidente de la métropole n’a pas présenté d’observations écrites en
réponse à l’invitation de la chambre, l’instruction de la présente saisine a donné lieu à plusieurs
échanges techniques avec les services de la collectivité.
Aux termes de l’article R. 1411-6 du CGCT :
«
La chambre rend un avis motivé dans lequel
elle examine notamment les modalités de passation, l'économie générale de la convention ainsi
que son incidence financière sur la situation de la collectivité ou de l'établissement public
concerné. Cet avis est notifié au préfet ainsi qu'à la collectivité ou à l'établissement public
intéressé. Il est communicable dès qu'a eu lieu la première réunion de l'assemblée délibérante
suivant sa réception par la collectivité ou l'établissement public concerné
».
En l’espèce, le préfet a motivé sa saisine au regard du montant élevé du contrat et de l’exercice
de la compétence mobilité de la métropole et sollicité l’avis de la chambre notamment sur le
périmètre choisi par la métropole pour une gestion externalisée via une DSP et sa coordination
avec ceux couverts par des opérateurs internes tels que la RTM et la RDT 13, le mode de
rémunération du concessionnaire et, par conséquent, le compte prévisionnel d’exploitation et
enfin sur la pondération des critères de sélection des offres, en particulier en ce qui concerne la
qualité du service rendu à l’usager. L’examen du contrat a donc été réalisé, outre les trois axes
mentionnés dans les dispositions précitées du CGCT, sur ces points particuliers. Aucune
appréciation ne saurait donc être déduite du silence de la chambre sur les aspects du contrat
n’ayant pas donné lieu à une analyse dans les développements qui suivent.
4/24
2.
SUR LE CONTEXTE ET LE PÉRIMETRE DU CONTRAT DE DÉLÉGATION DE
SERVICE PUBLIC
Le règlement de l’Union Européenne n° 1370/2007 OSP définit le régime de référence des
services réguliers de bus, de tramway et de métro, dits « transports guidés » et ouvre deux
modes de gestion : l'exploitation directe (unilatérale) et l'exploitation déléguée (contractuelle).
La métropole gère 15 réseaux de transports sous la marque désormais unique de « métropole
mobilité ».
Ces réseaux sont exploités par de différents opérateurs publics (la régie des
transports métropolitains (RTM) et la régie départementale des transports (RDT 13)) ou privés,
principalement les sociétés Kéolis, Transdev et leurs filiales et par des entreprises privées
locales de moindre taille, par voie, selon les réseaux, de délégations de service public (DSP),
de marchés publics ou dans une relation dite
in house
(RDT 13, RTM).
Les opérateurs des réseaux de transport de la métropole
Source : Métropole AMP.
À l’occasion du renouvellement de la délégation de service public (DSP) des Bus de l’Étang
(périmètre de l’est de l’étang de Berre), arrivant à son terme le 31 décembre 2020, la métropole
a fait le choix d’élargir le périmètre de sa consultation et intégré, au-delà des réseaux des Bus
de l’Étang, le réseau Libébus du bassin de mobilité de Salon-de-Provence et une partie des
services exploités sous l’appellation commerciale « les bus de la Côte Bleue » correspondant à
trois communes (Carry-le-Rouet, Châteauneuf-les-Martigues et Sausset-les-Pins). Le contrat
concerne 116 lignes et plus de 7 millions de kilomètres commerciaux précédemment exploitées
par voie de DSP (49 lignes) ou de marchés publics (67 lignes).
5/24
Le périmètre de la DSP ne concerne donc que des lignes déjà exploitées précédemment par des
transporteurs privés dans le cadre d’une gestion externalisée. Les lignes exploitées par la RTM
et la RDT 13 dans ce secteur ont été écartées.
Le périmètre géographique retenu semble
a priori
cohérent puisqu’en continuité territoriale et
intégrant des lignes reliant les différents pôles entre eux (Salon-de-Provence, Marignane,
Vitrolles).
La DSP vise à confier au délégataire la gestion de différents services de transport (services
réguliers, lignes scolaires, transport à la demande), la fourniture du parc de véhicules nécessaire
à l’exploitation des lignes régulières devant assurer la transition énergétique (gaz naturel
véhicule (GNV)), la gestion des pôles d’échange et parcs relais, la tenue des boutiques de vente,
ainsi que la construction d’un dépôt pour le bassin de mobilité de Salon-de-Provence. Ces
services de différentes natures semblent tous pouvoirs être considérés comme complémentaires
et/ou annexes au transport de voyageurs et, par conséquent, regroupés dans un contrat unique.
Les obligations du concessionnaire incluent la construction d’un dépôt à Salon-de-Provence.
Le code de la commande publique prévoit que «
le concessionnaire peut être chargé de
construire un ouvrage ou d'acquérir des biens nécessaires au service
»
(art. L. 1121-3, al. 2).
Le dépôt doit être mis en service au plus tard le 1
er
janvier 2025. S’il ne fait pas de doute qu’un
dépôt puisse être nécessaire au service et, à ce titre, inclus dans une DSP, la date tardive de mise
en
œ
uvre pourrait questionner sa nécessité dans le cadre du contrat. La nécessité d’acheter un
terrain, d’obtenir les autorisations d’urbanisme et de réaliser le dépôt explique cependant ce
délai. Au final, le dépôt servira tout de même durant plus de cinq ans et demi à la DSP, soit plus
de 60 % de sa durée. Il semble donc que son inclusion dans le contrat ne soit pas problématique.
Globalement, le périmètre, tant géographique que matériel de la délégation ne semble donc pas,
sous réserve de l’appréciation du juge administratif, soulever de problème juridique particulier.
Trois arguments ont, à titre principal, été mis en avant par la métropole pour justifier ce nouveau
périmètre : la volonté de réaliser des économies d’échelle (réduction du nombre de procédures,
gestion simplifiée d’un contrat unique), d’optimiser les coûts de production de l’offre de
transport et d’améliorer la qualité de service rendu aux usagers.
Pour assurer l’exploitation du réseau de transport précité, le conseil de la métropole
Aix-Marseille-Provence a approuvé, par sa délibération du 20 juin 2019, le principe de recourir
à une délégation de service public après avoir envisagé les différentes modalités de gestion
possibles. La régie dotée de la personnalité morale et de l’autonomie financière a ainsi été
écartée et ce, alors même que la métropole dispose de deux opérateurs internes (RTM et
RDT 13).
Le contexte budgétaire métropolitain présenté comme contraint, le coût élevé du service des
transports, les coûts de production inconnus sur un périmètre géographique redessiné et
prévoyant une transition énergétique importante (passage de l’énergie thermique au GNV),
expliquent, en grande partie, le choix de recourir à la DSP, cette procédure permettant la mise
en concurrence de différents opérateurs avec une phase de négociation.
6/24
3.
SUR LA PASSATION DU CONTRAT DE DÉLÉGATION DE SERVICE PUBLIC
3.1
Sur les modalités de passation du contrat de délégation de service public
Les étapes à suivre lors d’une procédure de passation d’une concession de délégation de service
public, décrites aux articles L. 1411-1 à L. 1411-19 et R. 1411-1, D. 1411-3, D. 1411-4
et D. 1411-5 du CGCT, sont les suivantes :
-
consultation de la commission consultative des services publics locaux (article L. 1411-4) ;
-
consultation le cas échéant du comité technique paritaire (article 33 de la loi n° 84-53
du 26 janvier 1984) ;
-
délibération de l’assemblée délibérante se prononçant sur le principe de la délégation (article
L. 1411-4) ;
-
constitution de la commission de délégation de service public, en l’absence de commission
permanente au sein de la collectivité (article L. 1411-5) ;
-
publicité et recueil des candidatures et des offres, simultanément ou pas (article L. 1411-1) ;
-
établissement par la commission de la liste des candidats admis à présenter une offre
(article L. 1411-1) ;
-
ouverture, examen des offres et avis de la commission sur les offres (article L. 1411-5) ;
-
négociation puis choix du délégataire par l’ordonnateur (article L. 1411-5) ;
-
délibération de l’assemblée délibérante sur le choix du délégataire (article L. 1411-7) ;
-
signature du contrat et notification.
Les dispositions du code de la commande publique relatives aux concessions, prévues aux
articles L. 3120-1 et suivants et R. 3121-1 et suivants, sont applicables à la présente délégation.
Les services en objet de la DSP qui relèvent du règlement (CE) n° 1370/2007 du
23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par
route, entrainent, en outre, l’application des articles L. 3216-3 et R. 3126-1 et suivants du même
code.
3.2
Sur la procédure consultative et le choix par l’assemblée délibérante de recourir à une
délégation de service public
L’avis de la
commission consultative des services publics locaux (CCSPL)
La CCSPL, instituée par délibération du 30 juin 2016, s’est prononcée favorablement, dans sa
séance du 6 juin 2019, sur le principe du recours à une délégation de service public,
conformément à l’article L. 1413-1 du CGCT.
Lors de la séance du 6 juin 2019, outre le président, seul un élu du conseil de la métropole et
deux représentants des associations étaient présents, ces derniers ayant voté contre le principe
de la délégation. Compte tenu de la voix prépondérante du président, prévue par le règlement
intérieur de la commission, l’avis favorable de la CCSPL au principe de la délégation n’appelle
pas d’observation.
7/24
L’absence de consultation du comité technique
La métropole n’a pas procédé à la consultation du comité technique, prévue à l’article 33 de la
loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique
territoriale.
Cette consultation est obligatoire dès lors que le projet de délégation a une influence
sur l’organisation des services de la métropole. Au cas d’espèce, la totalité de la gestion du
service public concerné par le projet de délégation était déjà externalisée par voie de DSP ou
de marchés publics et ne semble dès lors pas avoir d’influence directe sur l’organisation des
services métropolitains. Le juge administratif ayant admis l’absence de consultation dans de
tels cas de figure, celle-ci n’a pas entaché la procédure au cas présent
1
.
Le choix du recours à la DSP par le conseil métropolitain
Lors de sa séance du 20 juin 2019, le conseil de la métropole a approuvé le principe d’une
délégation de service public pour le renouvellement de l’exploitation du réseau de transport -
réseau Bus de l’Étang et Libébus et desservant les communes de Carry-le-Rouet, Sausset-Les-
Pins et Châteauneuf-les-Martigues au vu d’un rapport présentant les caractéristiques des
prestations qu’il était envisagé de confier au délégataire, conformément à l'article L. 1411-4 du
CGCT. Ce rapport est détaillé, même s’il n’est pas particulièrement explicite sur le fait de ne
pas recourir aux opérateurs internes. Au regard des exigences de la jurisprudence sur ce point,
ceci n’appelle cependant pas d’observation.
3.3
Les mesures de publicité
La publicité des délégations sous régime simplifiée de transport de voyageurs est allégée. La
publication au Journal Officiel de l’Union Européenne (JOUE) et dans des revues spécialisées
est laissée à l’appréciation de l’autorité compétente. Seule une publicité au bulletin officiel des
annonces des marchés publics (BOAMP) ou un journal d’annonce légale est obligatoire.
L'autorité concédante apprécie si, compte tenu de la nature ou du montant des services ou des
travaux en cause, une publication dans une revue spécialisée correspondant au secteur
économique concerné est nécessaire pour garantir l'information des opérateurs économiques
raisonnablement vigilants pouvant être intéressés par le contrat de concession (article R. 3126-4
du code de la commande publique).
En l’espèce, des avis d’appel public à la concurrence relatifs à la délégation de service public
ont été adressés par la métropole au BOAMP, au JOUE le 19 septembre 2019 qui ont procédé
à leur publication le 24 septembre 2019. L’avis a également été publié sur le profil acheteur de
la métropole.
Toutefois, alors que le rapport de la délibération d’approbation du recours à la DSP du
20 juin 2019 prévoyait l’insertion d’un avis dans une revue spécialisée dans les services de
transports urbains, celle-ci n’a pas été réalisée. La publication dans la revue spécialisée n’est
pas obligatoire, mais ayant été annoncée au conseil métropolitain, aurait dû être réalisée. Cette
absence de publication ne semble toutefois pas entacher la procédure qui a fait l’objet de
mesures de publicité plus larges que ne l’obligent les textes.
1
Le Conseil d'État a ainsi indiqué que la consultation du comité technique n'est pas requise dès lors que la
collectivité publique «
n'avait pas, auparavant, assuré en régie
» la gestion du service public et que le choix de la
délégation de service public «
n'a affecté ni l'organisation, ni le fonctionnement général de son administration
»
(CE, 27 janv. 2011, n° 338285, Cne Ramatuelle).
8/24
L’avis précisait que la valeur estimée hors taxes était de 350 M
€
pour une durée de 108 mois
(9 ans), ainsi qu’une description des prestations attendues. La métropole a ainsi respecté les
obligations de publicité imposées par les articles R. 3126-3 et R. 3126-4 du code de la
commande publique, quant au contenu de l’avis d’appel à concurrence et à ses supports de
publication.
L’article R. 3126-8 du même code ne prévoit pas de délai minimum entre l’envoi de l’avis et la
date de réception des candidatures, qui est déterminé par le concédant en fonction du contrat et
des prestations demandées. Au cas d’espèce, la date limite de réception des candidatures a été
fixée dans ces avis au 21 octobre 2019 à 16 h 30 et seul le dépôt des pièces de candidatures était
demandé (et non les offres). Le délai d’un mois laissé aux candidats potentiels apparait dès lors
raisonnable.
3.4
La sélection des candidatures
La commission de délégation des services publics, prévue à l’article L. 1411-5 du CGCT, a été
élue par une délibération du conseil de la métropole du 7 avril 2016. Elle est composée du
président de la métropole ou de son représentant, de cinq membres titulaires et cinq membres
suppléants.
La commission d’ouverture des plis s’est réunie le 22 octobre 2019 pour procéder à l’ouverture
des candidatures reçues et enregistrer les pièces.
Le registre des dépôts de candidatures indique que quatre plis ont été réceptionnés. Une des
sociétés a été informée le 5 novembre 2019 de la complétude de sa candidature. La métropole
a demandé le même jour, conformément à l’article R. 3123-20 du code de la commande
publique (CCP), aux autres candidats ayant remis des dossiers incomplets, de fournir les pièces
complémentaires pour le 12 novembre 2019 à 12 h 30. Les pièces demandées ont été transmises
dans les délais prévus.
La commission s’est réunie le 3 décembre 2019 pour procéder à l’admission des candidatures.
L’une d’entre elles a été écartée au motif qu’elle ne présentait pas les garanties techniques et
professionnelles suffisantes. Le candidat en a été averti le 9 décembre 2019. La lecture des
différents éléments du dossier, notamment la complexité et la multiplicité des tâches confiées
au délégataire, ne permet pas à la chambre de penser que la métropole aurait commis une erreur
manifeste d’appréciation dans sa décision. La société a introduit un recours gracieux auprès la
métropole par courrier du 24 juillet 2020, rejeté par cette dernière le 4 août 2020 et qui n’a pas
donné lieu à des suites contentieuses.
3.5
Le dossier de consultation des entreprises
Le dossier de consultation et le règlement
L’invitation à concourir et le dossier de consultation des entreprises (DCE), dont le règlement
de consultation, ont été adressés le 17 février 2020 aux trois candidats admis à déposer une
offre.
9/24
La date limite de réception des offres initialement prévue le 30 avril 2020 a été reportée au
30 juin 2020, dans le cadre de l’article 2 de l’ordonnance n° 2020-319 du 25 mars 2020 portant
diverses mesures d'adaptation des règles de passation, de procédure ou d'exécution des contrats
soumis au code de la commande publique et des contrats publics qui n'en relèvent pas pendant
la crise sanitaire née de l'épidémie de Covid-19. Cet article ne fixait pas de durée minimale de
prolongation laissant celle-ci à l’appréciation des autorités concédantes
2
.
La prolongation de deux mois et la date retenue du 30 juin 2020 pour le dépôt des offres,
quoique relativement brève, semble raisonnable au cas d’espèce, les candidats ayant, au total,
disposé d’un mois avant le confinement et d’un mois et demi après la levée progressive du
confinement au 11 mai 2020, pour préparer leur offre.
Le DCE a été modifié et complété à plusieurs reprises suite à des questions et des demandes de
précisions des candidats. Huit séries de réponses ont ainsi été données entre mars et juin 2020
aux trois candidats, ainsi que des documents d’informations supplémentaires.
Les critères de sélection
Le règlement de consultation affichait les critères et sous-critères de jugement des offres ainsi
que leur pondération et les documents à partir desquels chaque sous-critère ferait l’objet d’une
notation. Les méthodes de notation n’ont, en revanche, pas été communiquées aux candidats,
ainsi que le permet la jurisprudence.
En annonçant des critères, sous-critères et leur pondération, alors que les textes l’obligent
seulement à les hiérarchiser, la métropole est allée au-delà des exigences fixées par la
jurisprudence administrative qui impose seulement aux personnes publiques d’informer les
candidats «
sur les critères de sélection des offres
». Elle s’est, en revanche, engagée, en
affichant ces sous-critères, à respecter les règles qu’elle s’est elle-même fixée, et en particulier,
à examiner les offres en fonction de l’ensemble des sous-critères annoncés.
La pondération des critères montre que le choix de la métropole serait principalement fait au
regard de considérations financières, ce qui peut logiquement trouver à s’expliquer au regard
de la situation du budget annexe transport (cf.
infra
), et de l’organisation du service. Les autres
considérations, notamment environnementales, devaient rester nettement minoritaires dans le
choix d’attribution. Le cahier des charges prévoyant des véhicules propres faisait en outre de
ce domaine une obligation pour les candidats.
Les sous-critères financiers sont le reflet du montage contractuel à forfait de charges en
analysant, d’une part, le niveau global des charges payées par la métropole, et d’autre part,
l’engagement de recettes à reverser par le titulaire à la métropole et leur dynamique.
La chambre relève le caractère peu explicite du critère 1.4 « Cohérence de la proposition
financière » qui, à supposer que la proposition financière d’un candidat soit totalement
incohérente, ne le pénaliserait que de 5 %, ce qui parait peu, ou laisse à penser qu’elle serait
sanctionnée au travers d’autres sous-critères, ce qui fait douter de l’utilité de ce critère.
2
«
Pour les contrats soumis au code de la commande publique, sauf lorsque les prestations objet du contrat ne
peuvent souffrir aucun retard, les délais de réception des candidatures et des offres dans les procédures en cours
sont prolongés d'une durée suffisante, fixée par l'autorité contractante, pour permettre aux opérateurs
économiques de présenter leur candidature ou de soumissionner
».
10/24
3.6
La sélection de l’offre
Seules deux offres ont été reçues à la date limite du 30 juin 2020, émanant de sociétés Kéolis
SA et Transdev SA en cotraitance avec Banque des Territoires (seulement nommée Transdev
dans la suite pour des raisons de simplicité). Le troisième candidat admis à déposer une offre
ne l’a pas fait en invoquant des difficultés liées à la Covid-19. Les deux soumissionnaires ont
déposé une offre de base et une offre variante.
Lors de sa séance du 8 septembre 2020, la commission « concessions » de la métropole, élue
par délibération du 17 juillet 2020, a recommandé, après analyse des offres, à l’autorité habilitée
à signer la concession (la présidente de la métropole, ordonnateur) d’inviter les deux
soumissionnaires à préciser des aspects de leurs offres et d’engager une négociation avec eux.
Les négociations ont été initiées par courriers du 15 septembre 2020 par lesquels les entreprises
étaient invitées à répondre aux premières questions écrites avant le 30 septembre 2020 et à
participer aux négociations orales les 12, 13 et 14 octobre 2020.
Elles ont alors été invitées à déposer une offre intermédiaire pour le 4 novembre 2020 sur la
base de la variante uniquement puis à un deuxième tour de négociations orales les 2
et 3 décembre 2020. La métropole ne dispose pas d’un rapport détaillé d’analyse des offres
intermédiaires des candidats.
Les réunions de négociation avec les candidats n’ont pas non plus donné lieu à des comptes
rendus écrits spécifiques de la part de la métropole. La chambre ne dispose donc que des offres
finales et des variations de celles-ci par rapport aux offres initiales et intermédiaires. Le suivi
des questions des candidats et des réponses de la métropole permet toutefois de connaître les
interrogations et précisions apportées durant la phase de négociation.
Par courrier du 3 décembre 2020, les candidats ont été invités à remettre leur offre définitive
avant le 18 décembre 2020.
3.7
Le choix du délégataire
L’article L. 1411-5 du CGCT indique que l'exécutif «
saisit l'assemblée délibérante du choix
de l'entreprise auquel elle a procédé
»
.
L'article L. 1411-7 de ce même code ajoute que «
deux
mois au moins après la saisine de la commission prévue à l'article L. 1411-5, l'assemblée
délibérante se prononce sur le choix du délégataire et le contrat de délégation
»
.
Le conseil de la métropole s’est réuni le 18 février 2021, soit plus de deux mois après la réunion
de la commission « concessions » (8 septembre 2020), et a approuvé le choix du délégataire
proposé par la présidente de la métropole. Le rapport détaillait les modalités du choix et affichait
les notations et les explications littérales de ces notes.
Le choix a été arrêté sur la société Transdev qui l’a emporté sur la totalité des critères.
Le compte-rendu de la séance montre qu’aucune présentation orale et aucune intervention de
conseillers métropolitains n’a eu lieu. La délibération a été adoptée à l’unanimité, moins huit
abstentions.
Le contrat a été signé par la métropole le 8 avril 2021.
11/24
Lors de sa séance du 15 avril 2021, le conseil métropolitain a approuvé la convention relative
au crédit-bail d’achat des véhicules, prévue par le contrat, entre Transdev Alpille Berre
Méditerranée, la Banque postale Leasing et factoring et la métropole.
*
*
*
L’ensemble de la procédure de passation n’appelle pas de remarque particulière, les étapes de
procédure, prévues, tant par le CGCT que par le code de la commande publique, ayant été
respectées.
4
SUR L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE DU CONTRAT
4.1
La durée du contrat
L’article L. 3114-7 du code de la commande publique indique que la durée «
est déterminée
par l’autorité concédante
». L’article R. 3114-2 du code précité dispose en outre que «
pour les
contrats de concession d'une durée supérieure à cinq ans, la durée du contrat ne doit pas
excéder le temps raisonnablement escompté par le concessionnaire pour qu'il amortisse les
investissements réalisés pour l'exploitation des ouvrages ou services avec un retour sur les
capitaux investis, compte tenu des investissements nécessaires à l'exécution du contrat
»
.
Le
règlement communautaire n° 1370/2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs
par chemin de fer et par route invite toutefois à ne pas dépasser dix ans sauf cas particuliers
(article 4.3 et suivants).
Au cas présent, le contrat est signé sur une durée de neuf ans qui n’est pas liée à la durée
d’amortissement des installations fixes telles que le dépôt de Salon-de-Provence mais à la durée
d’amortissement du matériel roulant (cf.
infra
). Les véhicules, hors financement tripartite
(crédit-bail), sont ainsi amortis entre 3,1 ans et 12 ans et ceux relevant du financement tripartite
entre 8,5 et 9 ans. Ces durées sont cohérentes avec les prescriptions d’âge des véhicules. Cette
durée, proche de la borne haute n’est toutefois pas atypique, au regard de contrats conclus par
d’autres métropoles françaises.
Le caractère déterminé de la durée du contrat impose que la date de prise d’effet soit
précisément stipulée. Le contrat fait ici l’objet d’une entrée en vigueur progressive. La date
effective de mise en service est fixée au 6 juillet 2021 pour une partie des lignes, à la rentrée
scolaire 2021 pour les lignes scolaires et au 1
er
janvier 2022 pour les lignes régulières Libébus.
Le début d’exploitation du pôle d’échanges multimodal de Salon-de-Provence est fixé au 19
décembre 2021.
La durée de la DSP n’appelle donc pas d’observation de la chambre.
12/24
4.2
Le régime financier du contrat
L’article L. 1121-1 du code de la commande publique dispose qu’«
un contrat de concession
est un contrat par lequel une ou plusieurs autorités concédantes soumises au présent code
confient l'exécution de travaux ou la gestion d'un service à un ou plusieurs opérateurs
économiques, à qui est transféré un risque lié à l'exploitation de l'ouvrage ou du service, en
contrepartie soit du droit d'exploiter l'ouvrage ou le service qui fait l'objet du contrat, soit de
ce droit assorti d'un prix. La part de risque transférée au concessionnaire implique une réelle
exposition aux aléas du marché, de sorte que toute perte potentielle supportée par le
concessionnaire ne doit pas être purement théorique ou négligeable. Le concessionnaire
assume le risque d'exploitation lorsque, dans des conditions d'exploitation normales, il n'est
pas assuré d'amortir les investissements ou les coûts, liés à l'exploitation de l'ouvrage ou du
service, qu'il a supportés
».
La concession est dite à « forfait de charges ».
Dans ce modèle relativement courant dans le domaine des transports public, la collectivité paie
un prix au concessionnaire permettant de couvrir les charges prévisionnelles inscrites dans le
contrat. Le concessionnaire collecte les recettes du service pour le compte de la collectivité et
les lui reverse. Il peut être intéressé à la fréquentation à la hausse comme à la baisse.
Le contrat signé par la métropole représente un coût net prévisionnel de 326 M
€
sur 9 ans
(36,23 M
€
annuels en valeur 2020), résultant du paiement d’un forfait de charges de 361,7 M
€
sur 9 ans (40,2 M
€
annuels en valeur 2020) minoré de 40,2 M
€
de recettes encaissées sur 9 ans
(4,46 M
€
annuels en valeur 2020).
L’engagement contractuel de recettes reversées par le concessionnaire
Le concessionnaire perçoit trois types de recettes : des recettes tarifaires, des recettes annexes
et des recettes accessoires.
Le code de la commande publique précise, pour l’ensemble des concessions, que «
le contrat
détermine les tarifs à la charge des usagers et précise l'incidence sur ces tarifs des paramètres
ou indices qui déterminent leur évolution
» (art. L. 3114-6). Au cas présent, les tarifs
applicables sont bien fixés par la métropole, autorité concédante, de même que la possibilité de
modifier la grille tarifaire et le montant des indemnités forfaitaires en cas de fraude ainsi que
les frais de dossier.
Dans le cadre du contrat, le concessionnaire s’engage sur un montant de recettes annuelles qu’il
reversera à la métropole, qu’il encaisse ou non ce montant de recettes. Si ce montant est dépassé,
le surplus est également versé à la métropole.
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
1 393 497
3 756 719
3 712 487
3 802 198
3 909 887
4 108 808
4 233 599
4 304 833
4 323 774
2 182 695
Source : compte prévisionnel d’exploitation.
* Recettes commerciales et recettes annexes (6 mois en 2021 et 2030).
13/24
4.2.1.1
Les recettes commerciales dites « hors vente de titres métropolitains »
Les recettes commerciales constituent la majeure partie de l’engagement de recettes du
concessionnaire. Elles correspondent principalement aux recettes issues de la vente des titres
du réseau, effectuée par le concessionnaire.
Les recettes annuelles prévisionnelles
correspondent au nombre prévisionnel de titres vendus multiplié par le prix prévisionnel. Ce
dernier est considéré comme fixe entre 2023 et 2030 dans le compte prévisionnel d’exploitation.
L’évolution des recettes correspond donc uniquement à la progression des ventes
prévisionnelles. Sur la période 2022 à 2029, les recettes augmenteraient de 24 %
3
en raison d’un
effet volume de vente de titres.
De manière surprenante, les validations par titre afférentes n’évoluent que de 10 %
4
. Cet écart
s’explique par une nette diminution du nombre moyen de validations par titre sur la période, au
point qu’à mi-concession, le taux de validation devient, pour certains titres, inférieur à un.
Il existe donc manifestement une incohérence entre les données du contrat sur ce point.
4.2.1.2
Les recettes dites des « Pass métropolitains »
Les recettes issues de la vente des titres métropolitains (pass intégral, sénior, étudiant,
scolaires, …), correspondent au prorata des validations pondérées effectuées sur le réseau sur
le total des validations pondérées effectuées sur l’ensemble des réseaux métropolitains (RTM,
RDT 13, …) et appliqué aux recettes prévisionnelles de ces titres.
4.2.1.3
Les recettes annexes (amendes, publicité, …)
Outre la vente de titres, le concessionnaire perçoit des recettes dites « annexes » liées à
l’activité, qui sont également reversées à la métropole de l’ordre de 110 000
€
par an. Il s’agit
notamment :
-
des recettes publicitaires (affichage sur les bus) estimée à 70 000
€
annuelles ;
-
du produit des amendes pour infractions estimé à 17 000
€
annuel ;
-
d’une commission de 3 % des recettes des ventes de pass métropolitains ;
-
du remboursement de Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétique
(TICPE).
Au regard des recettes antérieures du réseau des Bus de l’Étang (environ la moitié), ce montant
n’appelle pas d’observation.
4.2.1.4
Les recettes accessoires
Le contrat permet au concessionnaire de réaliser, avec le matériel de la concession, des activités
pour son propre compte, qui doivent rester accessoires (transports occasionnels, services privés
de transport routier, …). En contrepartie de l’usage des biens, une fraction de 15 % du chiffre
d’affaires est reversée à la métropole. Aucune donnée n’a cependant été renseignée concernant
ces recettes sans qu’il soit possible de savoir si le concessionnaire ne compte pas réaliser ce
type de prestation ou s’il s’agit d’une omission.
3
Passage de 2,67 M
€
en 2022 à 3,32 M
€
à 2029.
4
Passage de 3,05 millions de validations en 2022 à 3,36 millions en 2029.
14/24
4.2.1.5
Les modalités de perception des recettes
Le contrat organise les modalités d’encaissement et de versement des recettes perçues par le
concessionnaire «
au nom et pour le compte de l’autorité concédante
» au travers d’un
« mandat » qui serait confié par la métropole au concessionnaire.
Le mandat est une procédure spécifique, prévue par l’article L. 1611-7-1 du CGCT. Il permet
de confier à un tiers, l’encaissement de recettes publiques qui, par principe, ne peuvent être
encaissées que par un comptable public ou au travers d’une régie de recettes. Le mandat n’est
possible que pour certaines recettes, limitativement énumérées à l’article précité et à l’article
D. 1611-32-9 du CGCT. Les recettes tirées de la vente de titres de transport ne sont pas prévues
par ces articles et le mandat ne peut pas être utilisé dans ce cas.
La chambre relève que la rédaction de l’article 50.2 du contrat est inopérante. S’il s’agit d’une
recette privée, aucun dispositif n’est nécessaire pour l’encaisser. S’il s’agit d’une recette
publique, en revanche, seule la mise en place d’une régie permet son encaissement par le
concessionnaire.
La chambre attire l’attention de la métropole sur la rédaction de cet article. L’encaissement
d’une recette publique par une personne non régulièrement habilitée est susceptible de lui faire
encourir la qualification de gestionnaire de fait de deniers publics.
4.2.1.6
Les clauses d’indexation et d’ajustement de l’engagement de recettes
L’engagement contractuel de recettes fait l’objet de clauses d’indexation. Au-delà de leur
application, il peut connaître différents ajustements notamment la crise sanitaire intervenue
durant la formalisation de la concession. Dans l’incapacité d’apprécier les conséquences sur la
fréquentation des objets de la concession, le contrat prévoit qu’en cas d’impact pérenne sur le
réseau, les parties se rencontrent pour déterminer les conditions financières de poursuite du
contrat. Deux conditions doivent cumulativement être réunies. D’une part, le nombre de
validations constatées sur le périmètre du contrat doit être inférieur au total connu constatées
sur 2018 et, d’autre part, il doit être constaté un impact de l’épidémie sur les recettes de trafic
et la fréquentation à l’échelle nationale pour les réseaux de transport urbain des agglomérations
de plus de 100 000 habitants.
La prise en compte, a priori légitime, de la crise sanitaire Covid-19 introduit toutefois une part
d’incertitude dans le contrat.
4.2.1.7
La comparaison avec la situation antérieure et le risque assumé par le concessionnaire
La comparaison du niveau de recettes prévu dans le contrat avec la situation qui prévalait
antérieurement est difficile à réaliser, dès lors que les réseaux sont différents, que les modalités
de perception et le montant de certains tarifs ont évolué récemment, notamment pour les
scolaires.
Sur la base d’une évaluation réalisée en 2020 lors du lancement de la DSP, les recettes hors
scolaires s’élevaient à 2,3 M
€
en 2019. À périmètre comparable, Transdev s’est engagé sur
2,75 M
€
de recettes en 2022 (+ 18 %) et 3,4 M
€
en 2029 (+ 50 %) à tarif inchangé.
Le niveau de recettes sur lequel s’est engagé le concessionnaire semble donc affecté d’un
risque.
15/24
Le concessionnaire est, en outre, intéressé au niveau de recettes réalisées par l’octroi d’un bonus
ou l’application d’un malus.
Ainsi, en cas de non-réalisation de l’objectif, le concessionnaire subira une « double peine »
puisqu’il devra s’acquitter du différentiel et d’une pénalité. Celle-ci sera cependant plafonnée
dès lors que l’écart de recettes est supérieur à 15 % des recettes commerciales, soit au maximum
une centaine de milliers d’euros.
Sur le volet recettes, des risques semblent donc manifestement réels pour le concessionnaire.
Ils sont susceptibles de générer des coûts supplémentaires à sa charge et de grever son résultat,
qui peut en théorie devenir négatif, vu son faible niveau prévisionnel.
L’existence de la clause de sauvegarde liée à la crise sanitaire Covid-19 et l’application qui en
sera faite par les parties est toutefois susceptible de tempérer la portée de ce risque commercial.
Le forfait de charges versé par l’autorité concédante
Le forfait de charges est versé par la métropole au concessionnaire sur la base des prévisions
du contrat, indexé chaque année. Il correspond à la somme de trois forfaits : le forfait de charges
variables
5
, le forfait de charges fixes
6
et le forfait de charges de sous-traitance. Sur la durée
totale du contrat, les charges représentent 361 712 614
€
(valeur juin 2020).
4.2.2.1
Les charges fixes
Les charges fixes (marketing commercial, installations fixes, personnel fixe, frais de siège,
impôts et taxes, dotations aux amortissements, gros entretien et renouvellement, …), qui
constituent la part la plus importante des charges (41 %), incluent les loyers des véhicules
financés par crédit-bail (entre 31 et 35 % des charges fixes selon les années (années pleines)).
Ces charges d’exploitation (47,7 M
€
sur les neuf années du contrat) correspondent, dans les
faits, au financement d’immobilisations (les véhicules sont des biens de retour qui reviendront
à titre gratuit à la métropole à l’échéance du contrat).
Pour les besoins du contrat, une flotte de 222 véhicules a été considérée comme nécessaire. Elle
est acquise par la Banque Postale Leasing and Facturing en qualité de crédit bailleur à la
demande du concessionnaire. Une convention a été signée entre le concessionnaire, le crédit
bailleur et la métropole par laquelle le concessionnaire délègue l’autorité concédante en
paiement de la sous-composante du forfait de charges correspondant aux sommes dues au crédit
bailleur au titre de la mise à disposition du matériel roulant.
Le personnel fixe représente le deuxième poste des charges fixes (31,6 M
€
sur la durée du
contrat). Il regroupe l’encadrement exploitation, la fonction commerciale, le contrôle fraude, la
fonction marketing, le personnel des boutiques, des dépôts, des gares, … Il s’y ajoute les
charges du personnel de conduite qui relèvent des charges variables pour 89,9 M
€
.
Les dotations aux amortissements (véhicules et autres), soit 19,9 M
€
sur la durée du contrat,
constituent le troisième poste des charges fixes. Elles intègrent l’amortissement du dépôt de
Salon-de-Provence. Les biens de retour, dont relève le dépôt de Salon-de-Provence, sont
totalement amortis à l’échéance du contrat. Ce faisant, et alors même qu’il s’agit d’un bâtiment,
le dépôt, livré normalement fin 2024, est amorti sur un nombre limité d’années. Cette pratique
d’amortissement dit « amortissement de caducité » n’est pas irrégulière.
5
Les charges proportionnelles au nombre de kilomètres parcourus.
6
Les charges indépendantes des kilomètres parcourus (y compris couverture du crédit-bail).
16/24
Les charges fixes incluent également le poste des « risques et aléas » ainsi que la marge du
concessionnaire. Ces deux postes représentent 4,5 M
€
sur la durée du contrat.
4.2.2.2
Les charges variables
Les charges variables (118,8 M
€
soit 33 % des charges) regroupent différents postes de dépenses,
certains liés aux coûts kilométriques (carburant, pneumatiques, lubrifiants et autres fluides,
entretien du matériel roulant (main d’
œ
uvre et pièces détachées), d’autres non (lavage, nettoyage,
assurances, visites techniques, …). Elles incluent également les charges de personnel de conduite.
4.2.2.3
Les charges de sous-traitance
Les charges de sous-traitance représentent un quart des charges. Le contrat prévoit que pour
assurer l’exploitation des réseaux qui lui sont confiés, le concessionnaire peut recourir à des
sous-traitants dès notification de la concession sachant que les services sous-traités ne peuvent
représenter plus de 40 % de l’offre kilométrique hors transport à la demande (offre mesurée en
kilomètres commerciaux prévisionnels).
Le principal sous-traitant est une filiale du concessionnaire (Transdev Bouches-du-Rhône).
Pour la gestion de la gare routière de Vitrolles et sa boutique métropolitaine, la gestion du parc
relais aire de Crau et tout nouveau parc relais et / ou gare routière mis en exploitation dans le
cadre de la DSP, le concessionnaire sous-traite également à une filiale, Mobilink. Pour les
transports à la demande et les transports de personnes à mobilité réduite, le concessionnaire
sous-traite à la société Bertrans. Le taux de sous-traitance annoncé dans l’offre est, hors
transports à la demande et transports de personnes à mobilité réduite, de 36 %
7
, conforme au
plafond prévu contractuellement.
4.2.2.4
Les clauses d’indexation et d’ajustement du forfait de charges
Le code monétaire et financier autorise l’indexation des contrats, en précisant dans son article
L. 112-2 que «
dans les dispositions statutaires ou conventionnelles, est interdite toute clause
prévoyant des indexations fondées sur le salaire minimum de croissance, sur le niveau général
des prix ou des salaires ou sur les prix des biens, produits ou services n'ayant pas de relation
directe avec l'objet du statut ou de la convention ou avec l'activité de l'une des parties
». Le choix
des référentiels ainsi que les modalités d’indexation sont laissés à l’appréciation des contractants.
Au cas présent, un panier d’indices a été retenu en intégrant une pondération pour chacun d’eux.
La formule d’indexation ne s’applique pas aux charges de couverture du crédit-bail. Les
éventuels coûts additionnels qui seraient facturés par le crédit bailleur au concessionnaire font
l’objet d’une facturation séparée à la métropole dès leur survenance.
La formule d’indexation est assez classique retenant pour les principaux index une pondération
cohérente avec la structure des charges et intégrant une modification de celle-ci en fonction de
la livraison des véhicules fonctionnant au gaz naturel pour véhicules.
Au-delà de l’indexation, le forfait de charges fait l’objet d’un ajustement dès que les
modifications cumulées de l’offre kilométrique commerciale de référence sont supérieures à
1 % à la hausse ou à la baisse. Pour les services de transports à la demande, les modifications
de plus ou moins 20 % des validations sur un bassin de mobilité entraînent un ajustement des
conditions financières de la DSP.
7
Rapport de présentation de la présidente de la métropole au conseil de la métropole, page 14.
17/24
Enfin, le contrat prévoit, au-delà des clauses de réexamen, des «
clauses de rencontre des
parties en cas d’événements ou circonstances externes aux parties
». Les motifs de rencontre
peuvent concerner l’environnement, la mobilité, le droit du travail, les règles applicables à la
profession des transports.
4.2.2.5
Les risques du concessionnaire en matière de dépenses
Le contrat laisse à la charge du concessionnaire les dépenses qui excéderaient le montant du
forfait de charge prévisionnel (hors clauses d’indexation et d’ajustement), ce qui signifie que
l’entreprise supporte le risque de dépassement.
Le contrat inclut, par ailleurs, un mécanisme de sanction en cas de sous-exécution manifeste de
certains postes de dépenses (formation, marketing et investissement). Une réalisation à moins
de 80 % du budget formation ou marketing entraîne une pénalité de même que le non-respect
des investissements programmés.
En outre, en fin de concession, le solde positif du compte de gros entretien est versé à la
métropole, tandis que le solde négatif reste à la charge du concessionnaire.
Les conséquences financières des actes de vandalisme sont également prises en charge par le
concessionnaire.
Même si la consistance réelle de certains postes (frais de siège, aléas, par exemple) est difficile
à apprécier, et si d’autres, tels que le marketing, ont pu être substantiellement revus à la baisse
durant la négociation (- 0,9 M
€
), le contrat prévoit que le concessionnaire assume un risque
d’exploitation en dépenses.
Les modalités d’intéressement du contrat
Si la non-réalisation du niveau de recettes attendu constitue un risque commercial pour le
concessionnaire (cf.
supra
), ce dernier doit également respecter des objectifs de fréquentation,
de qualité de service qui donnent lieu au versement d’un bonus ou à l’application d’un malus.
Le contrat prévoit, par ailleurs, en cas de gains de productivité, un partage de ceux-ci.
4.2.3.1
Un bonus-malus sur la fréquentation
À compter de 2023, si l’évolution des validations mesurées par la billettique d’une année sur
l’autre est supérieure à la prévision du concessionnaire, un bonus lui est versé. À l’inverse, si
l’évolution des validations est inférieure à la prévision, un malus lui est appliqué. L’évolution
est calculée chaque année par rapport à l’année précédente sans tenir compte des évolutions
antérieures.
Un point d’écart à la hausse équivaut à 25 000
€
HT avec un plafonnement de l’intéressement
à 100 000
€
par an. En ne calculant l’évolution que d’une année sur l’autre le risque de malus
se trouve limité. L’absence de révision du nombre de validations lors du réajustement à la
hausse de l’objectif de recettes minimise en outre le risque pour le concessionnaire d’être
pénalisé sur les deux plans.
18/24
4.2.3.2
Un bonus-malus « qualité »
Le dispositif d’intéressement sur la qualité définit le niveau d’attente du concessionnaire pour
l’exécution du contrat. Selon l'article R. 3131-3 du code de la commande publique qui précise
le contenu du rapport annuel sur la gestion des services publics locaux, «
la qualité du service
est notamment appréciée à partir d'indicateurs proposés par le délégataire ou demandés par
le délégant et définis par voie contractuelle
».
Six critères ont été retenus dans le contrat, déclinés en une série d’indicateurs. Pour chacun
d’eux, sont précisés les items qui permettent d’apprécier le taux de conformité. Ceux-ci se
situent entre 90 et 98 % selon les critères.
Les contrôles qualité sont réalisés à partir des données du SAEIV (système d’aide à
l’exploitation et d’information voyageurs
8
), des mesures contradictoires, programmées et
réalisées en commun par le concessionnaire et l’autorité concédante ou des agents mandatés
par elle et des contrôles par des « clients mystères » réalisés de façon impromptue par une
société extérieure.
Le bonus ou malus résultant de ces contrôles est fixé à 200 000
€
au plus.
En cas de non-conformités détectées lors des contrôles qualité, le concessionnaire dispose pour
les corriger d’un délai compris entre 48 heures hors week-end et sept jours ouvrés. Si les non-
conformités ne sont pas corrigées dans ce délai, une pénalité peut être appliquée. Cette annexe
prévoit également qu’en cas de constat à tout moment d’une situation inacceptable au regard
du référentiel qualité, autre que celle faisant l’objet d’une pénalité spécifique, une pénalité de
600
€
s’applique par constat. Les pénalités n’ont pas vocation à s’appliquer systématiquement
(«
pourront faire l’objet d’une pénalisation
») sans que cela soit critiquable, l’administration
pouvant toujours renoncer à appliquer des pénalités.
4.2.3.3
Un partage des gains de productivité
Le contrat prévoit que si le total des charges d’exploitation d’administration et d’entretien de
toute nature sont inférieures à celles prévues dans le compte prévisionnel d’exploitation (CPE),
un partage des gains de productivité est mis en
œ
uvre sous forme d’une diminution du forfait
de charges (hors couverture du crédit-bail). Cette baisse est conditionnée au fait que l’excédent
brut d’exploitation (EBE) des comptes du concessionnaire est positif et supérieur à celui prévu
dans le compte d’exploitation prévisionnel de l’exercice concerné.
Si l’excédent brut d’exploitation de l’année n comparé à l’EBE prévisionnel est inférieur à
120 % de l’EBE actualisé, aucun gain n’est reversé à l’autorité concédante. Si l’excédent brut
d’exploitation de l’année n comparé à l’EBE prévisionnel est compris entre 120 % et 150 % de
l’EBE actualisé, le reversement à l’autorité concédante est de 25 % de l’écart entre l’EBE
constaté et 120 % de l’EBE actualisé.
Les taux d’évolution de l’EBE qui conditionnent le partage des gains de productivité sont tels
que leur réalisation conduirait à s’interroger sur la pertinence des hypothèses de construction
du CPE.
8
Solution Navineo de la société ENGIE mise à disposition par l’autorité concédante. Il permet notamment le
contrôle de la sortie, le suivi en ligne, le retour service, les correspondances et des remontées statistiques.
19/24
Le contrat prévoit ainsi plusieurs dispositions venant à la fois intéresser le concessionnaire à sa
bonne réalisation et accroître les risques qu’il doit assumer. La chambre relève toutefois que la
métropole n’a réalisé aucune simulation des conséquences financières des différentes modalités
d’intéressement.
Les investissements et le régime des biens
4.2.4.1
Le plan d’investissement et d’amortissement des biens
Les investissements se répartissent en trois catégories : les installations fixes (13 284 562
€
), le
matériel roulant hors financement tripartite (10 819 318
€
9
) et le matériel roulant relevant de la
convention tripartite (montant total de loyers : 47 692 465
€
). Les investissements sont réalisés
sur fonds propres selon le plan d’investissement avec la mention d’un taux d’intérêt de 2 %. Il
s'agit d'un financement via le « cash pooling » entre la société dédiée et le groupe Transdev, ce
dernier acquérant les véhicules par emprunt bancaire.
Le contrat prévoit (sans préjudice des réfactions prévues au contrat) qu’une pénalité s’applique
en cas de non-respect du plan d’investissement.
4.2.4.2
La fourniture, l’entretien, la maintenance et le renouvellement des biens (titre 4)
L’article L. 3132-4 du code de la commande publique précise les différents types de biens et
leur sort à l’issue du contrat.
Le principe de gratuité des biens de retour explique la pratique des amortissements de caducité
sur une partie des biens dont le dépôt de Salon-de-Provence. Les biens ainsi amortis
conserveront en fin de contrat une valeur patrimoniale estimée par le concessionnaire à
18 444 925
€
10
. Ils pourront être utilisés dans le cadre du contrat suivant.
Le sort des biens de retour comme des biens de reprise et des biens propres est précisé dans le
contrat.
Le périmètre et le sort des biens de retour, biens de reprise et biens propres n’appellent pas à
observation.
Les évolutions actées lors de la phase de négociation
Durant la phase de négociation, le contrat a connu plusieurs modifications. Certaines ont
consisté en de simples précisions rédactionnelles, la plupart ont eu vocation à clarifier différents
sujets juridiques du contrat.
4.2.5.1
L’évolution des grands équilibres du contrat
La négociation a globalement fait diminuer le coût net de la DSP de 4 % pour la métropole. La
réduction du coût résulte de l’accroissement de l’engagement de recettes et, très marginalement,
d’une diminution du forfait de charges.
9
Le matériel roulant acquis hors financement tripartite (10,8 M
€
) correspond aux véhicules du parc acheté au
délégataire sortant pour constituer le parc de transition
9
.
10
Cette estimation relève d’une évaluation économique des biens, avec des durées d’amortissement de 12 ans pour
le matériel roulant et 20 ans pour le dépôt de Salon-de-Provence et non plus selon la durée de neuf ans du contrat.
20/24
en euros HT (valeur juin 2020)
Offre initiale
variante
Offre finale
Engagement de recettes
23 652 756
35 728 497
51,1%
Engagement de recettes annuel moyen
2 628 084
3 959 722
51,1%
Forfait de charges
363 164 780
361 712 614
- 0,4%
Forfait de charges annuel moyen
40 351 642
40 190 290
- 0,4%
Coût net pour la métropole
339 512 024
325 984 117
- 4,0%
Coût net moyen annuel
37 723 558
36 220 457
- 4,0%
Source : Offres Transdev.
Pour le concessionnaire, la négociation ne s’est pas révélée défavorable puisque son résultat
prévisionnel et son taux de marge (résultat rapporté au forfait de charges) a augmenté de plus
de 12 %. La réduction des coûts (fixes, variables et sous-traitance) de 1,88 M
€
résultant des
négociations, n’a que partiellement bénéficié à la métropole (1,45 M
€
de baisse de forfait de
charges, soit - 0,4 %), le reste étant capté par le concessionnaire (0,43 M
€
, soit 23 %).
La réduction des coûts intervenus au cours de la négociation n’a pas dégradé la production
kilométrique totale qui a même légèrement augmenté (+ 1,4 %).
Le concessionnaire a nettement augmenté son engagement de recettes au cours des
négociations. Cet accroissement de 51 % n’est pas corrélé avec l’augmentation prévisionnelle
du nombre de validations qui n’est que de 20 %
11
entre la variante initiale et l’offre finale pour
les recettes commerciales.
Le coût net par rapport à l’estimation initiale.
La comparaison du coût de la DSP par rapport à la situation antérieure est difficile et les résultats
difficilement conclusifs.
L’avis d’attribution du contrat publié au BOAMP le 6 juin 2021 fait état d’une «
valeur totale
estimée :
valeur
hors
TVA
de
325 985 117
€
12
»
et
d’une
«
valeur
hors
TVA :
361 712 614 euros
» pour le contrat. Ce montant correspond au forfait de charges, mais n’inclut
pas les recettes,
in fine
supérieures à l’estimation initiale.
Selon une étude de l’assistant à maîtrise d’ouvrage (AMO) de janvier 2020, le coût des services,
résultant des DSP et marchés antérieurs s’élevait à 32 M
€
nets annuels en 2018, pour
7,4 millions de kilomètres commerciaux produits. L’estimation du coût de la future DSP,
intégrant des évolutions de réseaux, la construction du dépôt de Salon-de-Provence, la gestion
par le concessionnaire de certaines missions auparavant assurées par la métropole, s’élevait
alors à 34,7 M
€
annuel (valeur 2018) pour un kilométrage estimé de 7,8 millions de kms.
11
23,66 millions de validations dans la variante initiale, 28,48 dans l’offre finale.
12
Avec la précision que «
la méthode utilisée pour calculer la valeur estimée de la concession : La valeur du
contrat correspond aux forfaits de charges correspondant à l’engagement en termes de dépenses du délégataire
».
21/24
Coût annuel moyen prévisionnel
Coût annuel moyen prévisionnel
En M
€
Charges après évolution réseau
36,53
Économie taxe sur les salaires
- 0,33
Dépôt Salon
1,00
Gestion pôle d’échange multimodal Salon et Vitrolles
0,61
Maintenance points d'arrêts
0,06
Économies attendues
- 0,16
Total des charges prévisionnelles
37,71
Recettes
3,0
Charges nettes annuelles
34,71
Source : Étude AMO janvier 2020.
En janvier 2021, le coût net prévisionnel était revu à la hausse et estimé à 36,55 M
€
pour tenir
compte de l'intégration d’une nouvelle ligne (Vitrolles-Marignane) créée en 2020 et de la mise
en valeur 2020. Ce coût correspondait, en théorie, à plus de 8 millions de kilomètres
commerciaux
13
.
Le coût du contrat signé (36,22 M
€
en moyenne par an) est inférieur à l'estimation révisée
(36,55 M
€
, soit - 0,9 %), mais pour près d’un million de kilomètres commerciaux de moins,
puisque la DSP correspond finalement à 7,16 millions de kilomètres commerciaux en moyenne
par an (soit environ - 10 %).
Si le coût du nouveau contrat est donc supérieur
a priori
aux coûts des anciennes prestations et
de l’estimation de la métropole, plusieurs éléments viennent toutefois tempérer ce constat :
-
d’une part, la DSP va conduire à un remplacement intégral du parc de bus
« thermiques » par des bus « GNV ». Le contrat intègre donc un surcoût de « transition
énergétique » ainsi que des conséquences environnementales positives même si celles-ci ne
sont pas chiffrables ;
-
d’autre part, l’amortissement de caducité pratiqué sur le contrat accroît les
amortissements (et donc le coût apparent du contrat) sur la période de la DSP mais la métropole
disposera en 2029 d’un parc de plus de 200 véhicules GNV, pouvant encore être utilisé. Si la
valeur comptable sera nulle, la valeur commerciale est estimée, selon le mémoire financier du
concessionnaire, à plus de 18 M
€
;
-
enfin, un certain nombre de coûts vont disparaitre pour la métropole (personnel gérant
les contrats antérieurs, entretien du dépôt de Vitrolles, …).
Sur la base des données brutes, le contrat apparaît plus coûteux rapporté au nombre de
kilomètres commerciaux réalisés, que dans la situation antérieure. Néanmoins, la prestation
achetée par la métropole n’est pas la même, notamment du point de vue environnemental.
Les différences de contrats et de modes de gestion rendent donc difficile l’appréciation des
économies ou des surcoûts que représente la DSP.
13
Les 7,8 millions de l'estimation de janvier 2020 plus les kilomètres de la nouvelle ligne Vitrolles - Marignane.
22/24
5
L’INCIDENCE FINANCIÈRE DE LA DÉLÉGATION DE SERVICE
PUBLIC SUR LA SITUATION DE LA MÉTROPOLE
Les dépenses et les recettes liées à la DSP seront imputées au budget annexe des transports
métropolitains qui représente plus de 650 M
€
en exploitation.
Les indicateurs financiers de ce budget annexe montrent que celui-ci dégage une faible épargne
brute. L’épargne nette (après paiement de l’annuité en capital) est proche de zéro, la section de
fonctionnement ne contribue donc pas au financement des nouveaux investissements. Le niveau
de dette a progressé ces dernières années.
Cette situation s’est encore logiquement dégradée en 2020, du fait de la crise sanitaire, qui a vu
les recettes commerciales et fiscales se replier fortement. Un abondement plus important du
budget principal et le recours à l’emprunt ont été nécessaires.
Source : Comptes administratifs et rapports de présentation.
En recettes, la principale ressource est constituée du versement transport acquitté par les
entreprises (348 M
€
en 2019). Les recettes commerciales (abonnements, tickets, ...)
représentent moins de 20 % des recettes réelles (136 M
€
en 2019). L’équilibre du budget
annexe résulte d’une subvention d’équilibre en provenance du budget principal de l’ordre d’une
centaine de millions d’euros (115 M
€
en 2018, 92 M
€
en 2019
14
, 110 M
€
en 2020). En 2020,
une recette exceptionnelle a résulté d’une avance à taux zéro de l’Etat, votée en loi de finances
rectificative, à hauteur de 75 M
€
15
.
En dépenses, la majorité des charges concernent logiquement l’exploitation des réseaux qui
pèse pour 95 % des charges de gestion courante. La RTM représente les deux tiers des dépenses.
Les « autres réseaux », dont Libébus et les Bus de l’Etang, représentent environ 15 % des
dépenses.
Le forfait de charges de la DSP, de l’ordre de 40 M
€
(avant indexation) pèsera donc 6 à 7 %
des dépenses de gestion courante et les recettes, de l’ordre de 4 M
€
, moins de 3 % des recettes
commerciales d’une année « normale » et de l’ordre de 0,5 % des recettes réelles d’exploitation
du budget annexe.
14
En 2019, le budget principal a également subventionné la section d’investissement.
15
Recette d’investissement « remontée » en section de fonctionnement (042 en recettes) et ayant un impact sur la dette. Cette
avance remboursable équivaut à un prêt à taux 0 et devra être remboursée lorsque le budget annexe « Transports
métropolitains » aura retrouvé « meilleure fortune », i.e. la moyenne des recettes tarifaires et fiscales des exercices 2017, 2018
et 2019.
en M
€
2017
2018
2019
2020
Epargne brute (EBE)
21,9
34,5
28,3
5,1
-
Epargne (nette)
0,7
-
9,7
0,9
33,2
-
Dette au 31/12
511,5
545,8
549,1
604,7
23/24
Source : Comptes administratifs.
Sous réserve du retour à une fréquentation normale des réseaux résultant de la fin de la
pandémie, la DSP n’aura vraisemblablement pas d’influence significative sur les résultats du
budget annexe des transports métropolitain par rapport à la situation qui prévalait avant ce
contrat.
PAR CES MOTIFS :
Article 1 :
DECLARE
la saisine recevable
au titre de l’article L. 1411-18 du code général
des collectivités territoriales susvisé.
Article 2 :
CONSTATE
que le périmètre géographique et la nature des services réunis dans
le contrat de la délégation de service public n’appelle pas d’observation.
Article 3 :
CONSTATE
que la procédure de dévolution de la délégation de service public
n’appelle pas d’observation.
Article 4 :
CONSTATE
que le contrat de délégation de service public transfère un risque
d’exploitation sur le délégataire en dépenses et en recettes sous réserve de
l’application qui sera faite de la « clause covid-19 » par les parties.
Dépenses d'exploitation
2017
2018
2019
2020
011
Charges à caractère général
549 709 876
584 924 444
595 210 020
590 449 785
012
Charges de personnel, frais assimilés
12 755 104
12 326 939
12 073 526
11 756 507
014
Atténuation de produits
1 129 851
1 062 518
778 058
820 165
65
Autres charges de gestion courante
23 136 174
1 401 903
2 447 588
910 465
Total dépenses de gestion courante
586 731 004
599 715 804
610 509 192
603 936 921
66
Charges financières
11 795 818
13 313 771
13 516 486
12 385 173
67
Charges exceptionnelles
6 903 716
851 640
4 022 373
766 717
Total dépenses réelles d'exploitation
605 430 538
613 881 215
628 048 051
617 088 811
042
Transfert à la section investissement (ordre)
33 040 837
37 723 161
34 139 147
33 085 933
Total des dépenses
638 471 375
651 604 376
662 187 197
650 174 744
Recettes d'exploitation
2017
2018
2019
2020
013
Atténuation de produits
515 107
49 860
32 430
23 510
70
Ventes de produits, prestations
115 541 486
125 034 388
135 792 122
97 655 461
73
Produits issus de la fiscalité
316 678 711
334 528 886
347 976 832
330 363 195
74
Subvention d'exploitation
178 334 890
174 253 833
153 768 518
170 507 900
75
Autres produits de gestion courante
6 427 985
7 486 112
9 043 899
7 553 968
Total recettes de gestion courante
617 498 179
641 353 078
646 613 800
606 104 034
76
Produits financiers
2 742 884
2 828 833
2 750 351
2 742 884
77
Produits exceptionnels
10 616 692
11 125 923
7 002 129
3 343 318
78
Reprises sur provisions
139
Total recettes réelles d'exploitation
630 857 755
655 307 834
656 366 280
612 190 376
042
Transfert à la section investissiment (ordre)
7 613 620
8 669 227
9 525 616
92 973 948
Total des recettes
638 471 375
663 977 061
665 891 896
705 164 324
yc charges et produits rattachés
2017
2018
2019
2020
Solde des opérations de gestion courante
30 767 175
41 637 274
36 104 608
2 167 113
Solde des opérations réelles
25 427 217
41 426 620
28 318 230
4 898 435
-
Solde d'exécution de l'exercice
-
12 372 686
3 704 699
54 989 580
24/24
Article 5 :
CONSTATE
qu’au vu des montants en jeu en recettes et en dépenses du contrat
de délégation de service public, celui-ci n’est pas de nature à modifier les équilibres
du budget annexe des transports de la métropole Aix-Marseille-Provence.
Article 6 :
DIT
que le présent avis sera notifié au préfet de la région Provence-Alpes-Côte
d’Azur, préfet des Bouches-du-Rhône, ainsi qu’à la présidente de la métropole
Aix-Marseille- Provence.
Article 7 :
RAPPELLE
que l’assemblée délibérante doit être tenue informée, dès sa plus
proche réunion, du présent avis, conformément aux dispositions de l'article
L. 1411-18 susvisé du code général des collectivités territoriales.
Fait et délibéré par la chambre régionale des comptes Provence-Alpes-Côte d’Azur, le dix-neuf
août deux mille vingt et un.
Présents : M. Nacer Meddah, président de la chambre, président de séance, M. Clément Contan
président de section, Mme Nathalie Ricaud, M. Olivier Villemagne, premiers conseillers,
rapporteurs, MM. Pierre Genève et François-Xavier Volle, premiers conseillers.
Le président de la chambre,
président de séance,
Nacer MEDDAH