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S 2021-1645/1
PREMIÈRE CHAMBRE
TROISIÈME SECTION
OBSERVATIONS DÉFINITIVES
(Article R. 143-11 du code des juridictions financières)
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE
DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés, a été
délibéré par la Cour des comptes, le 8 juillet 2021.
En application de l’article L 143
-1 du Code des juridictions financières, la communication de
ces observations est une prérogative de la Cour des comptes qui a seule compétence pour
arrêter la liste des destinataires.
L’É
TAT ET LES ASSOCIATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
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TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
..............................................................................................................
1
RECOMMANDATIONS
..........................................................................................
3
INTRODUCTION
.....................................................................................................
4
1
UN MOUVEMENT ASSOCIATIF ESSENTIEL POUR LA DÉFENSE DES
CONSOMMATEURS MAIS QUI PRÉSENTE
D’IMPORT
ANTES
FAIBLESSES
.........................................................................................................
5
1.1
Des associations auxquelles l’État a confié un rôle clef
..................................
5
1.1.1
Un mouvement associatif dont l’État a encouragé le développement
...............
5
1.1.1.1
L’émergence du mouve
ment consumériste soutenue par les pouvoirs publics
......
5
1.1.1.2
Quinze associations agréées pour défendre les intérêts des consommateurs
..........
9
1.1.2 Une politique publique qui fait une place importante aux acteurs associatifs. 11
1.1.2.1
Des missions de la DGCCRF centrées sur la régulation et le contrôle
.................
12
1.1.2.2
Des associations sur lesquelles reposent l’information et le conseil mais aussi la
défense des intérêts individuels et collectifs des consommateurs
........................
13
1.1.2.3
L’Institut national de la consommation, un établissement public centre de
ressources et d’expertise pour les associations agréées
........................................
15
1.1.2.4
L’appui aux associations locales par les centres techniques régionaux de la
consommation et structures régionales assimilées
...............................................
17
1.1.2.5
Une information limitée sur les moyens consacrés aux différents acteurs
...........
19
1.2
Un mouvement associatif qui n’a pas connu d’évolutions significatives au
cours de la décennie écoulée
..........................................................................
20
1.2.1 Les constats du rapport Laurent de 2009
.........................................................
20
1.2.1.1
Les faiblesses engendrées par un trop grand nombre d’associations agréées
.......
20
1.2.1.2
Des enjeux qui nécessitaient de renforcer les associations de défense des
consommateurs
.....................................................................................................
22
1.2.2
Des évolutions ponctuelles qui n’ont pas produit les résultats attendus
.........
23
1.2.2.1
La création d’un second agrément
........................................................................
23
1.2.2.2
L’action de groupe
...............................................................................................
24
1.2.2.3
La réforme de l’Institut national de la consommation
..........................................
26
1.2.3 Plus de dix ans après, une situation toujours aussi peu satisfaisante
...............
28
2
UNE POLITIQUE PUBLIQUE
DONT L’ORGANISATION
, LE PILOTAGE
ET LES MOYENS DOIVENT ÉVOLUER
.........................................................
30
2.1
Un désengagement de l’État qui traduit une stratégie peu
claire
...................
30
2.1.1 La faiblesse du pilotage du mouvement consumériste par la DGCCRF
.........
30
2.1.1.1
Une stratégie qui tient peu compte du rôle et de la place des associations
...........
30
2.1.1.2
Une complémentarité insuffisante entre l’action des associations agréées et celle
des administrations
...............................................................................................
32
2.1.1.3
Des progrès à consolider dans le cadre du plan stratégique de la DGCCRF
........
33
2.1.2
Un partenariat à construire sur la base d’objectifs mieux définis
...................
34
2.1.2.1
Des indicateurs qui reflètent mal les attentes de la DGCCRF
..............................
34
2.1.2.2
La poursuite d’objectifs peu cohérents et parfois contradictoires
........................
36
2.1.2.3
La nécessaire adaptation aux évolutions des enjeux de la consommation
............
40
2.2
Des dispositifs d’agrément qui ne jouent qu’imparfaitement leur rôle
..........
41
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
2
2.2.1
Des dispositifs d’agrément dont le principe n’est pas contesté par les
associations mais dont le rôle est peu clair
......................................................
42
2.2.1.1
L’agrément général
..............................................................................................
42
2.2.1.2
La reconnaissance spécifique, une tentative pour rénover l’agrément qui a
échoué
..................................................................................................................
43
2.2.1.3
Des dispositifs qui ont vieilli
................................................................................
44
2.2.2
Des modalités d’attribution
et de renouvellement à revoir
.............................
45
2.2.2.1
Un processus déclaratif, des contrôles formels
....................................................
45
2.2.2.2
Des critères d’attribution imprécis, appliqués de manière souple
........................
47
2.2.2.3
Un périmètre figé depuis trop longtemps
.............................................................
48
2.3
Un financement par l’État qui ne permet pas d’associer de façon efficace le
mouvement consumériste aux politiques de défense des consommateurs
.....
50
2.3.1 Une réduction continue des subventions de la DGCCRF
...............................
50
2.3.1.1
Un contexte budgétaire contraint qui tient lieu de politique de financement
.......
51
2.3.1.2
Des modalités d’évaluation qui ne sont plus adaptées aux enjeux financiers
.......
53
2.3.1.3
Un soutien financier déconnecté de l’action des associations
..............................
54
2.3.2 Un cadre financier qui doit évoluer
.................................................................
55
2.3.2.1
Une dépendance inégale aux subventions de la DGCCRF
...................................
56
2.3.2.2
Le financement par appels à projets pour mieux orienter l’action des associations
sur des priorités
....................................................................................................
59
ANNEXES
..............................................................................................................
63
Annexe n° 1.
Liste des sigles
.............................................................................
64
Annexe n° 2.
Bibliographie
................................................................................
65
Annexe n° 3.
Crédits budgétaires consacrés par l’État en 2019 à la défense
des consommateurs
........................................................................................
67
Annexe n° 4.
Actions de groupe engagées depuis 2014
....................................
68
Annexe n° 5.
Données relatives aux moyens et à l’activité de la DGCCRF
.....
70
Annexe n° 6.
Analyse des indicateurs prévus dans les conventions d’objectifs
71
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
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SYNTHÈSE
La défense économique du consommateur vise à lui fournir
l’assurance d’une
information claire et loyale dans son acte d’achat. La mise en œuvre de c
ette politique publique
est principalement assurée par la direction générale de la concurrence, de la consommation et
de la répression des fraudes (DGCCRF)
et s’appuie, de
longue date, sur un large mouvement
associatif.
Depuis l
’
émergence de ce mouvement, des évolutions économiques, technologiques et
sociales considérables ont eu lieu, qui ont profondément affecté les modes de consommation
et fait émerger de nouveaux enjeux (transition énergétique, exclusion numérique, actes de
malveillance en ligne, etc.).
Ces évolutions ont été amplifiées par la crise sanitaire liée à la covid 19, au cours de
laquelle les associations ont été particulièrement sollicitées pour informer, conseiller et
accompagner les consommateurs, mais aussi pour diffuser les informations produites par les
services de l’État
et détecter les pratiques abusives.
C’est dans
ce contexte que la Cour a examiné
les relations entre l’État et les associations
de défense des consommateurs.
Un mouvement associatif essentiel pour la défense des consommateurs
mais qui présente
d’importantes faiblesses
L’État a confié
au monde associatif un rôle important dans la défense des intérêts des
consommateurs, dont il a encouragé et accompagné le développement. Une procédure
d’agrément a ainsi été mise en place pour distinguer les associations qui agissent dans le
domaine de la consommation et présentent des garanties d
’indépendance suffisantes.
Cet
agrément bénéficie actuellement à quinze associations, très hétérogènes par leurs origines, leurs
moyens et leur fonctionnement.
Subventionnées par la DGCCRF, ces associations assurent des missions d’information
et de conseil auprès des consommateurs et peuvent agir en justice pour faire valoir leurs intérêts
individuels et collectifs. L’Institut national de la consommation
(INC)
a pour mission d’offrir
à ces associations un appui technique, une expertise et la participation à
l’émission
« Consomag »
. L’
Institut pilote et finance par ailleurs les centres techniques régionaux de la
consommation, qui ont vocation à mutualiser et coordonner les activités des associations de
défense des consommateurs
à l’échelle locale.
Le mouvement associatif consumériste présente toutefois des faiblesses, dont les
principales ont été relevées dès la fin des années 2000 par le rapport Laurent : des associations
trop nombreuses, agréées sur la base de critères peu pertinents, trop dépendantes pour certaines
d’entre elles
de subventions publiques en constante diminution et peu à même de répondre aux
évolutions des enjeux de la consommation.
Des évolutions sont intervenues ponctuellement par la suite, comme la création d’un
second agrément, aux conditi
ons plus exigeantes, la mise en place d’une procédure d’action de
groupe ou encore la réforme de l’I
NC
. Elles n’ont toutefois pas eu les effets escomptés et
, faute
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
2
pour l’État d’avoir entamé la nécessaire refon
te de cette politique publique, la situation demeure
peu satisfaisante.
Une politique publique dont l’organisation, le pilotage et les moyens doivent évoluer
La relation que l’État entretient avec les associations de défense des consommateurs est
marquée par l’absence d’une
stratégie claire qui permettrait de nouer un partenariat efficace
avec celles-ci. La faiblesse du pilotage par la DGCCRF, le manque de complémentarité entre
l’action des associations et celle de l’administration et
une répartition des rôles peu satisfaisante
appellent à une meilleur
e définition des objectifs de l’État afin d’améliorer la défense des
consommateurs.
Au-
delà de la question des subventions, c’est bien l’organisation de la politique de
soutien aux associations de défense des consommateurs qui doit être repensée pour s’ada
pter à
l’évolution des attentes des consommateurs.
Les dispositifs d’agrément des associations ont démontré leur utilité en accompagnant
la structuration et la montée en charge du mouvement consumériste. Ils sont nécessaires pour
apporter une reconnaissance officielle aux associations qui agissent en faveur des intérêts des
consommateurs et présentent des garanties d’indépendance suffisantes
, notamment pour agir
en justice.
Le renouvellement des agréments donne toutefois lieu à des procédures inutilement
complexes, essentiellement déclaratives et accompagnées de contrôles formels. La plupart des
critères, imprécis, sont devenus peu pertinents et sont appliqués de manière très souple, ce qui
a abouti à figer le périmètre des associations agréées.
Entre 2010 et 2020, les subventions de la DGCCRF aux associations agréées ont
globalement diminué de 40 %. Cette baisse de la ressource publique
doit conduire à s’interroger
sur ses modalités d
’attribution, qui devrai
ent avant tout être cohérentes avec les priorités de la
politique publique de défense des consommateurs.
Dans ce contexte, la Cour recommande d’expertiser rapidement les conditions d’un
développement des appels à projets, base de l’obtention d’un financement pour les associations
,
agréées ou non, dont les projets seraient retenus. Le recours aux appels à projets permettrait à
des associations non agréées de contribuer à la politique publique de défense des
consommateurs. Elle permettrait aussi de concentrer les moyens sur des missions clairement
identifiées et
d’
inciter les associations à innover dans leurs pratiques, voire à coopérer
davantage.
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
3
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1 (DGCCRF, DACS) :
Procéder au réexamen des dispositions sur
l’action de groupe de la loi du 17 mars 2014 à l’aune de
celles de la loi du 18 novembre 2016
sur la justice au XXI
e
siècle afin de favoriser le développement de cette procédure
(recommandation réitérée).
Recommandation n° 2 (DGCCRF) :
Établir un plan d’action pluriannuel pour favoriser une
meilleure complémentarité entre les actions des associations de défense des consommateurs et
celles des services de la DGCCRF.
Recommandation n° 3 (DGCCRF, DACS) :
Redéfinir l’objet et les conditions d’obtention de
l’agrément et mieux assurer le suivi des associations agréées
.
Recommandation n° 4 (DGCCRF, DACS) :
Mettre fin d’ici tr
ois ans aux conventions
annuelles signées avec les associations agréées et recourir à des appels à projets.
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
4
INTRODUCTION
Le développement de la consommation de masse au cours de la seconde moitié du XX
e
siècle
s’est
accompagné du besoin
de garantir et d’organiser
la protection des consommateurs
et la défense de leurs intérêts.
L’État s’est progressivement doté de capacités de contrôle, de régulation et de sanction,
en particulier au sein de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la
répression des fraudes (DGCCRF). Dans le même temps, il a promu et accompagné le
développement d’associations en mesure d’informer et
de conseiller les consommateurs, mais
aussi de les représenter et de les défendre dans leurs intérêts individuels et collectifs.
Pour distinguer les associations qui sont les plus engagées dans les thématiques liées à
la consommation et qui présentent
des garanties d’indépendance suffisantes vis
-à-vis des
entreprises
, l’État a créé en
1973 un agrément, a
ujourd’hui délivré à
quinze associations
nationales très diverses, qui leur permet
d’ester
en justice et de participer aux concertations et
consultations
conduites par l’
État. Ces associations bénéficient par ailleurs de subventions
versées par la DGCCRF et
de l’appui
de
l’Institut national de la consommation.
Les modes de consommation mais aussi de défense des consommateurs et de règlement
des litiges avec les professionnels ont connu de profondes mutations qui remettent en question
la place centrale
qu’occupaient auparavant les
associations agréées au sein de cette politique
publique.
La crise sanitaire actuelle a amplifié ces évolutions et rend donc
d’autant
plus nécessaire
un examen de la politique de soutien de l’État au mouvement consumériste
.
Le présent rapport
traite du soutien apporté par l’État aux associations
nationales
agréées de défense des consommateurs
, dans l’objectif d’analyser si ces modalités de soutien
sont favorables à la politique publique de défense des consommateurs. Il ne porte ni sur les
comptes et la gestion de ces associations, ni sur les associations, nationales ou locales, qui
interviennent dans le domaine de la consommation mais ne bénéficient
pas de l’agrément
de
l’État
.
La première partie dresse un état des lieux du mouvement consumériste
, dont l’essor a
été souhaité et accompagné par l’État, et du rôle dévolu aux
associations agréées. Malgré des
constats partagés depuis plus d’une décennie et des évolutions ponctuelles,
la Cour fait le
constat que la situation reste peu satisfaisante.
La seconde partie
constate le désengagement de l’État, qui traduit l’absence de stratégie
claire, et pose les bases d’un partenariat à construire avec le mouvement consumériste, qui
nécessite
notamment de revoir les modalités d’agrément et de financement des associations.
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
5
1
UN MOUVEMENT ASSOCIATIF ESSENTIEL POUR
LA DÉFENSE DES CONSOMMATEURS MAIS QUI
PRÉSENTE
D’IMPORTANTES FAIBLE
SSES
Depuis plusieurs décennies, les associations sont des acteurs majeurs de la politique de
protection et de défense des consommateurs
, en dépit d’importantes faiblesses. Les travaux
intervenus à la fin des années 2000 pour tenter d’y remédier n’ont pas produit les effets attendus
et, plus de dix ans après, le mouvement
associatif consumériste n’a que peu évolué.
1.1
Des associations
auxquelles l’État a confié un rôle clef
Le développement des associations de défense des consommateurs a été très tôt
encouragé par l’État
,
qui leur a donné les moyens de jouer un rôle d’informa
tion et de conseil
et aussi de recourir au juge pour faire valoir les intérêts individuels et collectifs des
consommateurs.
1.1.1
Un mouvement associatif dont l’État a encouragé le développement
Depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, les pouvoirs publics ont soutenu la mise
en place d’interlocuteurs légitimes et d’instances de concertation afin d’accompagner et
d’encadrer le développement de la consommation. Quinze associations bénéficient aujourd’hui
de l’agrément délivré par l’État pour défendre les intér
êts des consommateurs.
1.1.1.1
L’émergence du mouvement consumériste soutenue par les pouvoirs publics
Si
l’origine du
mouvement consumériste français remonte à la fin du XIX
e
siècle, il s’est
essentiellement structuré au sortir de la Seconde G
uerre mondiale, à l’
heure où la reconstruction
du pays annonçait la consommation de masse. La protection du consommateur, jusqu’alors
essentiellement abordée dans sa dimension économique par le biais des coopératives d’achat, a
pris une dimension de plus en plus technique et juridique avec le développement de la publicité,
l’importation massive de produits de consommation courante et l’utilisation croissante de
composants artificiels dans l’alimentation, les cosmétiques, etc. Les principaux acteurs investis
dans le domaine de la consommation étaient alors les associations familiales, regroupées depuis
1945
1
autour de l’
Union nationale des associations familiales, les associations « féminines »
2
et
les syndicats de salariés.
1
Ordonnance n° 45-323 du 3 mars 1945 relative aux associations familiales et constatant la nullité de
l'acte dit loi du 29 décembre 1942.
2
Par exemple le conseil national des femmes françaises et l’union féminine civique et sociale.
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
6
En 1950 a été institué auprès du ministre chargé des affaires économiques un comité
national de la productivité
3
, dont les travaux ont notamment abouti à la création, en 1951, de
l’
Union fédérale de la consommation qui rassemble 28 acteurs intéressés par la protection et la
promotion du consommateur : associations familiales et féminines, syndicats, coopératives
d’acheteurs
, etc. Cette union prenait
la forme d’un bureau d’études qui contribu
ait aux travaux
des pouvoirs publics et effectuait des enquêtes de terrain. Elle a donné naissance, en 1972, à
l’
Union fédérale des consommateurs (UFC).
L’année 1960
a été marquée par deux événements importants pour le mouvement
consumériste
: d’une part, l
a création du Comité national de la consommation pour «
permettre
la confrontation permanente des représentants des pouvoirs publics et des représentants des
intérêts collectifs des consommateurs pour tout ce qui a trait aux problèmes de la
consommation
»
4
. D’autre part, l
a proposition du rapport « Armand-Rueff »
5
de «
favoriser le
groupement, l’information et l’action des
consommateurs
»
6
en soutenant la formation et le
développement de groupements représentatifs et efficaces.
La volonté des pouvoirs publics de soutenir le mouvement consumériste aboutit à la
création, en 1966, de l’Institut national de la consommation
(INC), «
centre de recherche,
d’information et d’études sur les problèmes de la consommation
»
7
chargé, en lien avec les
groupements de consommateurs, de procéder à des essais et examens, d’informer et de réaliser
des études juridiques et techniques
8
. Il édite, à partir de 1971, un magazine à destination du
grand public,
aujourd’hui
intitulé « 60 millions de consommateurs ».
La prise en compte administrative et politique des sujets de consommation se renforce
à partir des années 1970, à l’occasion de scand
ales médiatisés comme le talc Morhange
9
, les
pneus Kléber-Colombes
10
ou encore le veau aux hormones
11
. En 1976, un secrétariat d’État à la
consommation est confié à Christiane Scrivener.
À partir de 1983, les représentants des professionnels ne siègent plus au conseil
d’administration de l’
INC
12
mais intègrent
13
le Conseil national de la consommation qui
succède au Comité du même nom, tandis que la direction générale de la concurrence, de la
consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) est créée en 1985 au sein du ministère
3
Décret du 27 juin 1950 instituant un comité national de la productivité.
4
Décret n° 60-1390 du 19 décembre 1960 portant créatio
n d’un comité national de la consommation.
5
Décret n° 59-1284 du 13 novembre 1959 instituant un comité auprès du Premier ministre.
6
Rapport sur les obstacles à l’expansion économique
, présenté par le comité institué par le décret n° 59-
1284 du 13 novembre 1959, chargé «
d’examiner les situations de fait ou de droit qui constituent d’une manière
injustifiée un obstacle à l’expansion de l’économie
7
Article 22 de la loi n° 66-948 du 22 décembre 1966 de finances rectificative pour 1966.
8
Décret n° 67-
1082 du 5 décembre 1967 fixant l’organisation et le fonctionnement de l’Institut national
de la consommation.
9
En 1972, la concentration excessive d’un bactéricide dans du talc, due à une erreur de manipulation,
provoque la mort de 36 enfants et l’intoxication de près de 200 autres.
10
En 1979, l’U
nion fédérale des consommateurs demande le retrait du marché des pneus V12 produits
par l’entreprise
Kléber-
Colombes et accusés d’éclater en raison d’un défaut de conception. Le ministère de
l’industrie considère qu’il ne dispose pas de preuves suffisantes et refuse de prendre la mesure de retrait.
11
En 1979,
l’U
nion fédérale des consommateurs appelle au boycott de la viande de veau en dénonçant
l’utilisation d’hormones soupçonnées d’être cancérigènes.
12
Le conseil d’administration de l’INC comprend un représentant du collège des professionnels du
Conseil national de la consommation.
13
Décret n° 83-
642 du 12 juillet 1983 portant création d’un conseil national de la consommation, organe
consultatif placé auprès du ministre chargé de la consommation.
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
7
chargé
de l’économie, des finances et du budget. En 1992, le traité de Maastricht consacre son
titre XI à la politique européenne de protection du consommateur, témoignant de l’importance
prise par les thèmes relatifs à la consommation dans le développement du marché commun.
Dans le même temps, le développement et la structuration locale des associations de
défense des
consommateurs ont été encouragés par l’administration, qui a notamment soutenu
à partir des années 1960 la création d
es unions régionales d’o
rganisations de consommateurs,
devenues ensuite les centres techniques régionaux de la consommation (CTRC). Il s’agit
d’associations qui visent à fédérer et coordonner l’action des associations
locales de défense
des consommateurs.
L’Union européenne et la protection d
u consommateur
La protection du consommateur a progressivement acquis une place importante dans
les politiques de l’Union européenne. Si le Traité de Rome, signé en 1957, ne prévoyait pas
explicitement
la
conception
d’u
ne
politique
communautaire
de
protection
du
consommateur, la visibilité prise par cette problématique a conduit la Commission à
présenter le premier programme d’action en matière de protection du consommateur à
l’occasion du sommet de Paris de 1972. L’Acte
unique, signé en 1986, a introduit la notion
de consommateur dans le traité et a donné compétence à la Commission pour proposer des
mesures assurant «
un niveau de protection élevé
» des consommateurs
14
. La politique de
protection du consommateur s’inscrit
alors dans la politique plus générale de l’achèvement
du marché unique.
Le Traité de Maastricht, signé en 1992, a érigé la protection du consommateur au
rang de véritable politique communautaire et lui a donné une base juridique spécifique
(article 153
TCE). Aujourd’hui, le Titre XV du Traité sur le fonctionnement de l’Union
européenne (TFUE) permet à l’Union de prendre des mesures dans le cadre de la réalisation
du marché intérieur (selon les procédures prévues par l’article 114
TFUE) ainsi que des
mesures appuyant et complétant la politique des États membres (selon la procédure
législative ordinaire).
Sur proposition de la Commission, l’Union européenne a adopté un cadre normatif
visant à protéger les intérêts du consommateur : normes de fabrication (par exemple sur les
jouets
15
), droits des passagers aériens
16
, encadrement des prix d’itinérance (
roaming
) dans
les télécommunications
17
, etc.
Des associations européennes de consommateurs ont vu le jour pour regrouper les
structures nationales et défendre les intérêts des consommateurs auprès des institutions de
l’Union européenne. Elles participent notamment aux consultations de la Commission
européenne et font valoir leur point de vue auprès du Parlement européen. Les principales
sont les suivantes :
-
le Bureau européen des unions de consommateurs (BEUC) est une association
consacrée aux questions de consommation. En sont notamment adhérents l’UFC
-
Que Choisir et la CLCV ;
14
Article 18 de l’Acte unique, modifiant l’Article 100A du Trait
é de Rome.
15
Directive 2009/48/EC « Sécurité des jouets ».
16
Règlement 261/2004 « Droits des passagers aériens ».
17
Règlement 2017/920 modifiant le règlement 531/2012 «
Marché de gros de l’itinérance
».
L’ÉTAT ET LES
ASSOCIATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
8
-
la Confédération des organisations familiales de l’Union européenne (
COFACE) est
consacrée aux questions familiales. Elle réunit notamment la Confédération
syndicale des familles (CSF), Familles de France (FF), Familles rurales (FR) et
l’
Union nationale des associations familiales (UNAF) ;
-
l’Union européenne des consommateurs est une associat
ion consacrée aux questions
de consommation, dont fait notamment partie
l’INDECOSA
-CGT ;
-
l’Association
européenne
pour la coordination
de
la représentation
des
consommateurs pour la normalisation (ANEC) se consacre principalement aux
questions de normalisation. La France y est représentée par la Confédération
nationale du logement (CNL).
La Commission européenne a également mis en place depuis 2005 un réseau de
30 centres européens des consommateurs
18
, cofinancés avec les autorités nationales et
chargés d’informer les consommateurs sur leurs droits relatifs à l’achat de biens et services
dans le marché unique. Ils sont également sources de conseils juridiques pour les
consommateurs et facilitent la résolution de litiges transfrontaliers entre particuliers et
professionnels en promouvant notamment la médiation.
La France et l’Allemagne partagent
par ailleurs un centre européen de la
consommation situé dans l’agglomération de Strasbourg/Kehl
. Financé par les collectivités
frontalières, il a pour vocation d’aider
au règlement des litiges entre consommateurs et
professionnels des deux pays.
En 2009, le secrétaire d’État chargé du commerce, de l’artisanat, des petites et moyennes
entreprises, du tourisme, des services et de la consommation Hervé Novelli organise des
« assises de la consommation » pour «
définir un nouveau schéma d’ensemble de la politique
de consommation, où pourront se confronter intérêts économiques et nouvelles attentes des
consommateurs, besoin de protection et aspiration à des modes de consommation nouveaux
»
19
.
L’année suivante, l’État met en place une procédure de «
reconnaissance spécifique
»
20
au profit
d’associations qui sont alors
membres de droit du bureau du Conseil national de la
consommation
21
.
Par ailleurs, dès les années 1980, l
’idée de
permettre les actions de groupe
, à l’instar
des
class actions
américaines, est évoquée
. En avril 1987, le secrétaire d’État chargé de la
consommation et de la concurrence, Jean Arthuis, a présenté au conseil européen des ministres
de la consommation une r
éflexion sur la création d’une procédure collective au niveau
européen, afin d’éviter une distorsion de concurrence entre entreprises européennes.
Formulée en 1990 dans le rapport de la commission pour la codification du droit de la
consommation, présidée par le professeur Jean Calais-
Auloy, la proposition de création d’une
action de groupe dans le droit français est reprise dans un rapport parlementaire de 2003 qui
18
Dans les 27 pays de l’Union européenne, en Grande
-Bretagne, en Islande et en Norvège.
19
Dossier de presse des premières assises de la consommation, octobre 2009.
20
Article 1 du décret n° 2010-801 du 13 juillet 2010 relatif à la représentation des associations de défense
des consommateurs et aux institutions de la consommation.
21
Article D. 821-11 du code de la consommation.
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
9
considérait que «
l’institution du recours collectif
[apparaissait] désormais comme la seule
façon de garantir l’effectivité des droits des consommateurs dans certains types de litiges
»
22
.
En 2010, un autre rapport parlementaire concluait que les conditions étaient réunies pour
la création d’une «
véritable action de groupe à la française, répondant à la fois aux attentes
des consommateurs, à la sécurité économique et juridique des entreprises et aux principes de
notre droit
»
23
.
La procédure de l’action de groupe a finalement été introduite dans le code de la
consommation par la loi du 17 mars 2014
24
relative à la consommation. Son recours est
relativement encadré et est notamment réservé aux associations de défense des consommateurs
représentatives au niveau national et agrées
25
par l’État
(cf.
infra
§ 1.2.2).
1.1.1.2
Quinze associations agréées pour défendre les intérêts des consommateurs
Désireux de donner à des associations les moyens de faire valoir les intérêts des
consommateurs face aux professionnels, l’État leur a reconnu en 1973 le droit d’
«
exercer
devant toutes les juridictions l'action civile relativement aux faits portant un préjudice direct
ou indirect à l'intérêt collectif des consommateurs
»
26
.
Toutefois, les difficultés rencontrées dans la mise
en œuvre de cette possibilité ont
conduit à une clarification de leur champ d’action dans le cadre notamment d’une procédure
d’agrément prévue par la
loi n° 88-14 du 5 janvier 1988 relative aux actions en justice des
associations
agréées de consommateurs et à l’
information des consommateurs.
L’agrément peut être accordé aux associations nationales et
locales par l’État, si celles
-
ci justifient notamment
d’une
«
activité effective et publique en vue de la défense des intérêts
des consommateurs
»
27
. Il bénéficie actuellement à 15 associations nationales, agréées pour la
première fois en
1975 et, pour l’a
grément le plus récent, en 1988.
Tableau n° 1 :
Les 15 associations nationales agréées pour défendre les intérêts des consommateurs
Nom de l’association
Sigle
Date de
création
Date du premier
agrément
Association de défense, d’éducation et
d’information du consommateur
ADEIC
1983
1985
Association force ouvrière consommateurs
AFOC
1974
1976
22
Luc Chatel,
De la conso méfiance à la conso confiance - Rapport de la mission parlementaire auprès
du secrétaire d’État aux petites et moyennes entreprises, au commerce, à l’artisanat, aux professions libérales et
à la consommation sur l’information, la représentation et la protection du conso
mmateur
, La documentation
française, juillet 2003.
23
Laurent Béteille, Richard Yung,
L’action de groupe
, rapport d’information, commission des lois, Sénat,
n° 499 (2009-2010), 26 mai 2010.
24
Loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation.
25
Article L. 623-1 du code de la consommation.
26
Article 46 de la loi n° 73-1193
du 27 décembre 1973 d'orientation du commerce et de l’artisanat, dite
« loi Royer ».
27
Article R. 411-1 du code de la consommation.
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
10
Nom de l’association
Sigle
Date de
création
Date du premier
agrément
Association Léo Lagrange pour la défense
des consommateurs
ALLDC
1979
1982
Confédération générale du logement
CGL
1954
1982
Consommation, logement et cadre de vie
CLCV
1952
1975
Conseil national des associations familiales
laïques
CNAFAL
1967
1983
Confédération nationale des associations
familiales catholiques
CNAFC
1905
1987
Confédération nationale du logement
CNL
1916
1980
Confédération syndicale des familles
CSF
1946
1975
Familles de France
FF
1947
1975
Familles rurales
FR
1943
1975
Fédération nationale des associations
d’usagers des transports
FNAUT
1978
1988
Association pour l’information et la défense
des consommateurs salariés-CGT
INDECOSA-
CGT
1979
1981
Union fédérale des consommateurs - Que
choisir
UFC-Que
choisir
1951
1976
Union nationale des associations familiales
UNAF
1945
1973
Sources : Institut national de la consommation et Journal officiel
Ces associations sont issues de quatre mouvements aux origines différentes :
-
le mouvement familial comprenant le CNAFAL, la CNAFC, la CSF, Familles de
France, Familles rurales et
l’UNAF. Il s’agit pour la plupart d’associations créées
peu après la Seconde Guerre mondiale et qui interviennent dans les problématiques
liées à la consommation par le biais de «
la défense des intérêts généraux de toutes
les familles
»
28
;
-
le mouvement syndical a donné naissance au tournant des années 1970 à plusieurs
associations :
l’ADEIC
(liée à
la Fédération de l’éducation nation
ale
–
FEN puis à
l’Union nationale des syndicats autonomes –
UNSA),
l’AFOC
(liée à Force ouvrière
–
FO) et
l’INDECOSA
-CGT (liée à la Confédération générale du travail
–
CGT) ;
-
le mouvement consumériste né dans les années 1950 rassemble des associations
entièrement dédiées aux questions de consommation : UFC-Que Choisir et la
CLCV ;
28
Article 4 de l’ordonnance n°
45-323 du 3 mars 1945 relative aux associations familiales et constatant
la nullité de l'acte dit loi du 29 décembre 1942.
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
11
-
des associations abordant la consommation à travers le prisme d’une thématique
particulière comme le logement (CNL, CGL), le transport (FNAUT) ou encore
l’éducation populaire (AL
LDC).
1.1.2
Une politique publique qui fait une place importante aux acteurs associatifs
La politique de protection et de défense des consommateurs
est mise en œuvre par un
ensemble
d’acteurs, dans lequel les associations jouent un rôle important. La
DGCCRF dispose
de compétences régaliennes pour assurer la régulation et le contrôle des marchés et s’appuie
sur les associations pour accueillir, informer et conseiller les consommateurs tout en défendant
leurs intérêts individuels et collectifs dans les litiges. Pour mener à bien leurs missions, les
associations bénéficient de l’appui
de la DGCCRF, des centres techniques régionaux de la
consommation et de
l’Institut national de la consommation.
Schéma n° 1 :
Principaux acteurs de la politique de protection et de défense du consommateur
Source : Cour des comptes
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
12
1.1.2.1
Des missions de la DGCCRF centrées sur la régulation et le contrôle
Au sein du ministère de l’économie et des finances, la
DGCCRF «
veille à la régulation
et au bon fonctionnement des marchés sous leurs divers aspects
»
29
. Elle est chargée d’assurer
la régulation concurrentielle des marchés ainsi que le respect par les acteurs économiques des
règles assurant l’information, la protection économique et la sécurité des consommateurs. Elle
s’assure également que les
pratiques commerciales des entreprises soient loyales et protectrices
des intérêts des consommateurs et veille à ce que les produits et services proposés par les
entreprises soient sûrs pour les consommateurs.
Pour mener à bien ces objectifs, la DGCCRF prépare les textes législatifs et
réglementaires qui encadrent les relations entre consommateurs et professionnels, dont les
dispositions sont réunies dans le code de la consommation, et organise la concertation entre les
organisations représentatives des consommateurs et les représentants des professionnels,
notamment au sein du Conseil national de la consommation.
Afin d’
assurer le respect de la réglementation en matière de consommation, la DGCCRF
dispose de pouvoirs d’enquête et de sanction étendus
30
et, sur la base des priorités
gouvernementales et de l’analyse de facteurs de risque, définit chaque année un «
programme
national d’enquêtes
», qui tient notamment compte des signalements effectués par les
consommateurs (55 912 déclarations en 2019
31
, notamment déposées sur le site Signal
Conso
32
). Près de 100
000 établissements et 15 000 sites internet ont fait l’objet d’un contrôle
en 2019. Selon la gravité des infractions révélées, la DGCCRF décide d’actions préventives,
correctives ou répressives à
l’encontre
des professionnels. Ses missions d'enquête et de contrôle
sont complétées par l’action d’administrations sectorielles, notamment des autorités
administratives indépendantes telles
que l’Agence nationale de sécurité du médicament
(ANSM).
Enfin, la DGCCRF informe les consommateurs de la protection que leur offre la
réglementation, à la fois directement et par le biais des associations de défense des
consommateurs. Elle est en effet responsable de l’élaboration et de la signature des conventions
annuelles d’objectifs et de moyens conclues avec ces associations, qui précise l’étendue de leur
mission et les moyens, notamment financiers, que mobilise en contrepartie la DGCCRF.
Pour mener à bien ses missions, la DGCCRF compte près de 3 000 agents
33
et dispose
d’un budget d’environ 240
M€
34
. Elle a prévu de subventionner
l’I
nstitut national de la
29
Décret n°2001-1178 du 12 décembre 2001 relatif à la direction générale de la concurrence, de la
consommation et de la répression des fraudes.
30
Livre V du code de la consommation (
« Pouvoirs d’enquêtes et suites à donner aux contrôles ») et Livre
IV du Code du commerce (« De la liberté des prix et de la concurrence »).
31
Bilan d’activité 2019 de la DGCCRF.
32
33
Bilan d’activité 2019 de la DGCCRF.
34
Projet annuel de performance du programme 134 -
Développement des entreprises et régulations
dans
le projet de loi de finances pour 2021, action 24 « Régulation concurrentielle des marchés, protection économique
et sécurité du consommateur ».
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
13
consommation et les associations de défense de consommateurs (y compris des associations ne
disposant pas de l’agrément national)
à hauteur de 5,3 M€
35
en 2021, contre 7,1
M€ en 2019
.
1.1.2.2
Des associations sur lesquelles reposent l’information et le conseil mais aussi la
défense des intérêts individuels et collectifs des consommateurs
Tandis que la mission assignée à la DGCCRF est la protection
36
des intérêts des
consommateurs, les associations agréées ont vocation à assurer leur défense
37
. Interlocuteurs
importants des consommateurs, les associations les
accueillent et les informent afin qu’ils
connaissent les droits et protections que leur offre la réglementation et qu’ils soien
t en capacité
de se défendre en cas de litige avec un professionnel. Les associations organisent par ailleurs
une communication grand public sur des thématiques variées relatives à la consommation.
De plus, elles participent à la concertation avec les professionnels dans le cadre de
diverses
commissions
consultatives
où
elles
défendent
les
intérêts
collectifs
des
consommateurs, en particulier au sein du Conseil national de la consommation (CNC)
38
, qui
est notamment consulté par les pouvoirs publics sur les orientations de leurs politiques
concernant les consommateurs.
Enfin, les associations agréées ont la possibilité de défendre et de représenter les
consommateurs dans leurs litiges avec des professionnels selon cinq modalités :
-
en cas d’infraction pénale,
les associations agréées peuvent demander
au juge d’octroyer
des dommages et
intérêts et d’ordonner aux professionnels de mettre fin aux pratiques
illicites, le cas échéant sous astreinte
39
. Cette modalité d’action n’est ouverte que si
l’infraction porte atteinte à l’intérêt collectif des consommateurs, les associations
pouvant alors se substituer aux consommateurs lésés ;
-
en cas de litige contractuel, les associations ne peuvent pas se substituer au
consommateur lésé mais peuvent intervenir en appui de
l’
action du consommateur ou
pour demander la réparation d’un éventuel préjudice portant atteinte à l’intérêt collectif
des consommateurs
40
;
-
en cas d’infraction pénale ou de manquement contractuel, une association agréée peut
être mandatée par au moins deux consommateurs qui ont subi des préjudices individuels
par le fait d’un même professionnel et ayant une origine commune. Dans le cadre d’une
telle action en représentation conjointe, l’association mandatée agit alors au nom des
consommateurs devant le juge pour demander la réparation du préjudice
41
;
35
Projet annuel de performance (PAP) du programme 134 -
Développement des entreprises et régulations
dans le projet de loi de finances pour 2021, action 24 « Régulation concurrentielle des marchés, protection
économique et sécurité du consommateur ».
36
Décret n° 2001-1178 précité.
37
Article R. 411-1 du code de la consommation.
38
Article D. 821-6 du code de la consommation.
39
Art. L. 621-1 et L. 621-2 du code de la consommation.
40
Art. L. 621-9 du code de la consommation.
41
Art. L. 622-1 du code de la consommation.
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
14
-
l’action de groupe permet à une association agréée d’agir devant une juridiction civile
afin d’obtenir la réparation des préjudices individuels subis par des consommateurs
placés dans une situation similaire ou identique
42
.
L’action de groupe
est limitée aux
préjudices causés par le manquement de professionnels à leurs obligations légales ou
contractuelles à l’occasion de la vente de biens ou de la fourniture de services, et aux
préjudices causés par des pratiques anticoncurrentielles
43
;
-
les associations agréées peuvent enfin agir de manière préventive devant le juge civil.
Il leur est en effet possible de demander, le cas échéant sous astreinte, la suppression de
clauses abusives incluses dans un contrat type proposé par un professionnel
44
.
Elles ont aussi la
possibilité d’engager une
médiation, procédure mise en place en 2015
pour les litiges de consommation
45
comme alternative à leur règlement judiciaire. Initiée à la
demande du consommateur
46
, cette procédure fait intervenir un médiateur de la consommation
nommé par une commission paritaire composée de représentants des associations agréées et de
représentants des professionnels
47
. Les associations agréées peuvent conseiller et accompagner
les consommateurs durant le processus de médiation.
Pour mener à bien leurs missions, les associations nationales agréées bénéficient de
subventions octroyées par la DGCCRF. En 2020, cette direction a ainsi attribué 2,7
M€
aux
15 associations nationales agréées, qui en ont ensuite reversé une partie aux associations ou
antennes locales qui leur sont affiliées. En contrepartie, les associations nationales s’engagent
vis-à-
vis de la DGCCRF à respecter des obligations relatives à leurs missions d’accueil,
d’information et d’accomp
agnement des consommateurs, formalisées dans des conventions
annuelles
d’objectifs et de moyens.
42
Codifiée au Chapitre III « Action de groupe » du Titre II, Livre VI du code de la consommation.
43
Article L. 423-1 du code de la consommation.
44
Art. L. 621-
7 du code de la consommation. Cette modalité d’action est limitée aux clauses abusives au
regard des dispositions transposant les directives mentionnées à l’article 1 de la directive 2009/22
/CE
45
Ordonnance n° 2015-1033 du 20 août 2015 relative au règlement extrajudiciaire des litiges de
consommation.
46
Article R. 612-2 du code de la consommation.
47
Livre VI, titre 1
er
du code de la consommation.
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
15
Graphique n° 1 :
Subventions versées en 2020 par la DGCCRF aux associations nationales agréées
(en euros)
Source : DGCCRF
En complément de la subvention attribuée par la DGCCRF, les associations bénéficient
d’autres ressources pour mener à bien leurs actions, en particulier les dons, les cotisations de
leurs adhérents ainsi que le temps consacré par leurs bénévoles, mais aussi de ressources
attribuées par d’autres
administrations publiques que la DGCCRF. Certaines associations
bénéficient également de ressources propres issues de leurs activités, telles que des
publications. Les associations locales peuvent par ailleurs bénéficier de subventions
48
de la part
des collectivités territoriales
et des services déconcentrés de l’État
. Le coût total des
financements publics attribués à ces associations est imparfaitement connu (cf.
infra
).
Les actions réalisées par les associations en faveur de la consommation, dont elles
évaluaient en 2018 le coût à près de 17
M€
49
, sont principalement rendues possibles par leur
proximité avec les consommateurs et le bénévolat de leurs membres.
1.1.2.3
L’Institut national de la consommation, un établissement public centre de
ressources et d’experti
se pour les associations agréées
Créé en 1966, l’INC est un établissement public national à caractère industriel et
commercial placé sous la tutelle du ministre chargé de la consommation, dont les activités font
l’objet d’un
contrat
d’objectif et de perfor
mance pluriannuel élaboré avec la DGCCRF
50
. L’INC
48
Aucune information consolidée n’est disponible concernant le financement des associations locales.
49
Cette évaluation est réalisée par les associations dans le cadre de la demande de subvention.
50
Le dernier contrat porte sur les années 2014-2017. Un contrat portant sur les années 2021
2024 est en
cours de préparation.
15 608
40 859
44 908
49 189
76 212
85 858
96 974
111 307
139 871
162 013
279 674
279 996
374 907
440 113
496 012
0
100 000
200 000
300 000
400 000
500 000
600 000
FNAUT
CNAFC
UNAF
CGL
ADEIC
ALLDC
CNAFAL
CNL
INDECOSA-CGT
FF
CSF
AFOC
FR
CLCV
UFC-Que choisir
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
16
est administré par un conseil d’administration composé notamment de cinq représentants de
l’État et de cinq représentants d’associations agréées, désignés par le ministre chargé de la
consommation
51
.
Centre d
e ressources et d’expertise, l’INC fournit aux associations nationales agréées
des prestations d’appui technique de natures variées
52
comme la réalisation d’études juridiques,
économiques et techniques, de dossiers pédagogiques et documentaires, d’actions d
e formation,
d’essais comparatifs et de publications spécialisées.
Il
réalise aussi l’émission télévisée
« Consomag » à laquelle contribuent les associations nationales. Les besoins des associations
et le périmètre de l’appui technique fourni par l’INC son
t identifiés dans un cahier des charges
annuel élaboré par une commission comprenant les associations agréées et le directeur général
de
l’Institut. Les associations locales bénéficient des ressources et de l’expertise de l’INC par
le biais des associations nationales auxquelles elles sont affiliées.
Depuis 2010, l’I
NC anime et soutient par le biais de subventions le réseau des centres
techniques régionaux de la consommation (CTRC) et structures régionales assimilées (SRA),
associations fournissant un appui technique et juridique aux associations locales de défense des
consommateurs (cf.
infra
§ 1.1.2.4).
Au-
delà de son rôle d’appui, directement auprès des associations nationales ou
indirectement par le biais des CTRC/SRA, l’INC contribue par d’autres moyens à l’exécution
de la politique de protection des consommateurs : i
l mène des actions d’information et de
prévention directement auprès des consommateurs et réalise à ce titre des études et essais
comparatifs, de manière autonome par rapport aux tests et contrôles effectués par la DGCCRF.
Pour
informer les consommateurs, l’I
nstitut mobilise différents médias, tels que son site
internet, la publication mensuelle du magazine « 60 millions de consommateurs » et ses
émissions « Consomag » et «
L’i
nstant conso ».
L’Institut
contribue également aux travaux de plusieurs instances consultatives en lien
avec la consommation. Il réalise en particulier des dossiers de synthèse et d'analyse
préparatoires aux travaux du Conseil national de la consommation et participe au
fonctionnement de la Commission des clauses abusives
53
.
L’Institut participe enfin à divers travaux menés au niveau européen et international. Il
contribue par exemple aux consultations menées par la Commission européenne en matière de
protecti
on des consommateurs et aux travaux de l’Association européenne pour la coordination
de la représentation des consommateurs pour la normalisation.
Pour mener à bien ses missions, l’INC dispose d’une subvention versée par la DGCCRF
dans le cadre de la conve
ntion annuelle d’objectif et de moyens
, qui
s’est élevé
e à 4,37
M€
54
en 2020, dont 908 000
€ destinés aux CTRC/SRA.
51
Article R. 822-4 du code de la consommation.
52
Articles L. 822-2 et R. 822-1 du code de la consommation.
53
Articles R. 822-1 et R. 822-32 du code de la consommation.
54
En hausse par rapport aux montants versées les années précédentes, la subvention de la DGCCRF à
l’INC en 2020 comprend une subvention complémentaire de 0,8 M€
au titre des missions de service public de
l’INC et une aide exceptionnelle de 0,8 M€
au titre des pertes enregistrées à la suite de la crise sanitaire.
L’ÉTAT ET LES
ASSOCIATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
17
Tableau n° 2 :
Subventions versées par la DGCCRF
à l’INC
En M€
2016
2017
2018
2019
2020
Subvention destinée à l’INC
3,0
2,7
2,6
2,0
3,5
Subvention destinée aux CTRC/SRA
1,6
1,5
1,5
1,4
0,9
Total
4,6
4,2
4,1
3,4
4,4
Source : DGCCRF et rapport annuel de performances 2020 du programme 134
1.1.2.4
L’appui aux associations locales par les centres techniques régionaux de la
consommation et structures régionales assimilées
Les CTRC et les SRA sont des associations dont les statuts sont régis par la loi du
1
er
juillet 1901. Ils visent à regrouper des associations locales de défense des consommateurs,
affiliées ou non à l’une des 15
associations agréées au niveau national. Douze CTRC et SRA
sont aujourd’hui en activité
: un par région métropolitaine à l’exception des Pays
de la Loire.
Carte n° 1 :
Périmètre des centres techniques régionaux de la consommation
et structures régionales assimilées
Source : Institut national de la consommation
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
18
Les CTRC/SRA ont pour mission d’apporter un soutien technique et juridique aux
associations locales afin de faciliter leur fonctionnement et leur développement
55
, sous diverses
formes : mise à disposition de documentation, actions de formation auprès des bénévoles des
associations, consultation juridique, etc. Ils peuvent également mener des actions de
sensibilisation et d’information auprès des consommateurs et contribuent à la réalisation de
«
L’
instant conso », un programme télévisé
d’information financé par l’INC. Certains réalisent
l’accueil et l’information directe du public.
Depuis 2010, l’animation et le versement des subventions au réseau des CTRC/SRA est
assuré par l’I
NC
56
, dans le cadre de conventions annuelles. Le montant des subventions aux
CTRC/SRA est fixé par le directeur de l’Institut, après avis d’un comité d’évaluation composé
de trois représentants des CTRC/SRA et d’un représentant de l’État au conseil d’administration
de l’INC. Ce comité se prononce également sur les p
rojets de conventions de mutualisation.
En 2019, l’INC a versé 1
,1 M
€ de subventions aux CTRC/SRA, pour des montants
allant d’environ 11
000
€ (CTRC Auvergne
-Rhône-Alpes) à plus de 200 000
€ (Chambre de
consommation d’Alsace et du Grand Est).
Tableau n° 3 :
Montant des
subventions versées par l’INC aux CTRC/SRA
En euro
2017
2018
2019
CTRC Auvergne-Rhône Alpes
19 276
0
10 797
CTRC Bourgogne-Franche-Comté
84 372
95 153
80 867
Maison de la consommation
et de
l’environnement (Bretagne)
186 545
200 429
184 589
CTRC Centre-Val de Loire
8 478
19 154
38 283
Chambre de co
nsommation d’Alsace
et du Grand Est
240 838
251 651
215 956
CTRC Corse
42 727
47 097
19 938
CTRC Hauts-de-France
32 216
30 987
49 770
CTRC Île-de-France
124 405
119 659
114 707
CTRC Normandie
75 475
81 596
72 982
CTRC Nouvelle-Aquitaine
193 513
203 131
183 702
CTRC Occitanie
116 900
121 000
107 655
CTRC Provence-Alpes-
Côte d’
Azur
60 938
62 613
62 053
Total
1 185 681
1 232 470
1 141 300
Source : Institut national de la consommation
55
Arrêté du 12 novembre 2010 du ministre de l’économie, de l’industrie et de l’emploi.
56
Article R. 822-
1 du code de la consommation, complété par l’arrêté du 12 novembre 2010 du ministre
de l’économie, de l’industrie et de l’emploi.
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
19
Note : la différence entre le montant des subventions
versées par l’INC aux CTRC/
SRA et celui des subventions
versées par la DGCCRF
à l’INC s’explique notamment par le budget consacré à la production des émissions de
«
L’instant conso
» financée par l’INC sur
la proposition des CTRC/SRA (environ 300 000
€
en 2019).
En complément des subventions versées par l’INC, les ressources des CTRC/SRA
se
composent principalement des cotisati
ons des associations adhérentes et d’éventuelles
subventions d’autres organismes pub
lics.
Outre le montant des subventions, les conventions conclues avec les CTRC/SRA
indiquent les prestations d’appui technique que l’INC s’engage à effectuer au profit de ces
dernières, comme la réalisation de documentations, de formations, la mise à disposition
d’abonnements, etc. En contrepartie, les CTRC/SRA s’engagent à poursuivre et améliorer leurs
actions en faveur des consommateurs (mutualisations, objectifs annuels d’actions d’information
et de sensibilisation, actions communes entre associations, etc.).
1.1.2.5
Une information limitée sur les moyens consacrés aux différents acteurs
La politique de protection du consommateur fait intervenir un nombre important
d’acteurs, dont l’action s’inscrit dans le cadre du
programme 134 -
Développement des
entreprises et régulations
du budget de l’État.
Son action n° 24 « Régulation concurrentielle
des marchés, protection économique et sécurité du consommateur » retrace plus spécifiquement
les crédits dédiés à la DGCCRF, qui comprennent 5,3 M€ de crédits d’intervention
en 2021
pour financer, entre autres, les subventions versées à l’Institut national de la consommation et
aux associations disposant d’un agrément national.
La répartition de ces crédits entre les
différents acteurs n’est toutefois pas précisée
au stade des projets de loi de finances
57
.
De plus, les moyens attribués à
l’INC
ne sont pas détaillés dans le jaune budgétaire
consacré aux opérateurs de l’État
dans la mesure où
, depuis l’exercice 2009, l’établissement
n’est plus considéré comme un opérateur du fait d’un financement par l’État devenu
minoritaire
58
.
En l’absence de rapport financier public, les moyens consacrés par l’INC à ses
missions d’appui aux associations
agréées de défense des consommateurs ne sont pas explicités.
Enfin, si les subventions versées à ces associations sont présentées de manière
rétrospective
dans le jaune budgétaire relatif aux associations financées par l’État
59
,
ce n’est
pas le cas de celles attribuées aux CTRC/SRA et à
l’INC
, qui représentent la moitié environ des
crédits d’intervention de la DGCCRF
.
C
ette absence d’information concernant la répartition de l’enveloppe globale des
subventions, soulignée par plusieurs associations, est toutefois à mettre en regard de la faiblesse
des montants considérés, qui ne justifie pas
d’en
présenter le détail dans les documents
budgétaires de l’État.
57
Le PAP du programme n° 134 indique ainsi seulement que «
l’action n° 24 comporte des dépenses
d’intervention en faveur de l’institut national de la consommation (INC), des associations de consommateurs, du
centre européen des consommate
urs français et du centre de recherche pour l’étude et l’observation des conditions
de vie (CREDOC)
».
58
Jaune budgétaire «
Opérateurs de l’État
», exercice 2009.
59
Jaune budgétaire «
Effort financier de l’État en faveur des associations
», exercice 2021.
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
20
1.2
Un mouvement associatif qui n’a pas connu d’évolutions significatives
au cours de la décennie écoulée
Dès la fin des années 2000, un rapport
élaboré à la demande du secrétaire d’
État à la
consommation soulignait le morcellement du mouvement associatif consumériste et son
insuffisante professionnalisation, sources
d’importantes
faiblesses et de risques pour l’avenir.
Si des réformes ponctuelles sont intervenues à la suite de ce rapport, elles n’ont eu que
des effets limités et les constats formulés
à l’époque demeurent d’actualité
.
1.2.1
Les constats du rapport Laurent de 2009
En 2009, le secrétaire d’État chargé de l’
industrie et de la consommation, M. Luc Chatel,
confiait à Mme D
ominique Laurent, conseillère d’
État
, une mission de réflexion sur l’
avenir du
Conseil national de la consommation et, plus largement, du mouvement consumériste en
France.
Ses objectifs étaient notamment «
d’évaluer les réglementations et les structures qui ont
contribué à modeler le paysage consumériste français »
à partir des années soixante, de
« porter
une appréciation sur l’efficacité de ce dispositif d’ensemble
»
et de
« faire des propositions de
nature à renforcer le mouvement consumériste pour lui permettre de répondre de manière
appropriée aux attentes des consommateurs
»
.
Le rapport
60
auquel ont abouti ces travaux relevait plusieurs faiblesses du mouvement
associatif consumériste et identifiait les principaux
enjeux pour l’avenir.
1.2.1.1
Les faiblesses engendrées par un trop grand nombre d’associations agréées
Le rapport de 2009 estimait
qu’un nombre trop important
61
d’associations
nationales de
défense des
consommateurs bénéficiaient de l’agrément de l’État, alors que beaucoup d’entre
elles étaient de petites structures dotées de moyens insuffisants, affaiblissant par là même le
mouvement consumériste.
Faute, en effet, d’un nombre suffisant d’adhérents, elles apparaissaient trop dépendantes
des
subventions de l’État. Cette absence d’autonomie financière
limitait leur capacité à recruter
des professionnels, tandis que le nombre de cadres bénévoles, souvent âgés, se réduisait. Elles
se trouvaient, en outre, en difficulté pour participer activement aux nombreuses instances
professionnelles, pour mener des actions de communication d’envergure afin de conserver une
audience suffisante et pour agir en justice.
60
Dominique Laurent,
Mission sur le mouvement consumériste en France : situation et propositions
d’évolutions
, mai 2009.
61
Dix-
sept, à l’époque, quand certains pays n’en comptaient qu’une seule.
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
21
Par ailleurs, le rapport notait que
les critères d’attribution de l’agrément
62
de l’État
posaient une double difficulté :
-
d’une part, leur application, jugée trop peu exigeante, permettait la reconduction
formelle des agréments déjà attribués et favorisait (voire risquait d’accroître) le
morcellement du mouvement associatif consumériste, perçu comme peu représentatif
puisque ne comptant que deux associations entièrement spécialisées dans ce domaine ;
-
d’autre part, la nature des critères retenus, notamment le seuil de 10
000 adhérents, ne
tenait pas compte du fonctionnement d’associations intervenant
dans des domaines très
spécialisés et empêchait l’État de leur attribuer son agrément, alors que leur action était
reconnue comme nécessaire.
Finalement, la mission faisait le constat que ces difficultés affectaient aussi
l’organisation et les travaux du C
NC. Le déroulement des séances plénières et les négociations
étaient rendus difficiles par un nombre trop important de participants, alors même que la sous-
représentation relative des associations les plus importantes avait conduit à un désengagement
progressif de leur part.
L’attribution de l’agrément à de nouvelles associations, qui bénéficient
d’un siège de droit, combinée au principe de parité avec les professionnels, risquait d’aggraver
cette situation.
Il apparaissait ainsi que la diversité souhaitée par les associations agréées ne permettait
pas de répondre de manière satisfaisante ni aux besoins des consommateurs, ni à ceux de
pouvoirs publics cherchant à s’appuyer sur des associations compétentes pour contribuer à la
définition de la politique de
défense des consommateurs et à sa mise en œuvre.
Une modalité de soutien à certaines associations : la possibilité pour les adhérents
de déduire leurs cotisations en vue de réduire le montant de leurs impôts
Les membres d
’
une association
s’acquittent d’u
ne cotisation monétaire pour
contribuer à son fonctionnement. Ce versement leur confère différents droits qui sont
précisés dans les statuts de l’association.
Lorsqu’il intervient au profit d’un organisme d’intérêt général, ce versement donne,
au cotisant,
le droit à une réduction d’impôt sur ses revenus à la condition
«
qu’il procède
d’une intention libérale, c’est
-à-
dire qu’il soit consenti à titre gratuit, sans contrepartie
directe ou indirecte au profit de la personne qui l’effectue
»
63
. Dans ce cas, la réduction
d’impôt s’élève à 66 % du montant de la cotisation, dans la limite de 20 % du revenu
imposable.
Dès lors que les cotisations versées aux associations de défense des consommateurs
ouvrent droit, notamment, à des prestations de conseil juridique, elles ne sont pas éligibles
à cette réduction d’impôt. Des exceptions existent néanmoins au bénéfice de
certaines
62
I
nstitué par l’article 46 de l
a loi Royer du 27 décembre 1973, l
’agrément
a pour unique objet de
permettre aux associations qui en bénéficient
d’exercer l’action civile au profit des consommateurs
et de siéger au
CNC, cf. § 2.2 ci-après.
63
Bulletin officiel des finances publiques
–
Impôts, bulletin n° BOI-IR-RICI-250-20 du 12 septembre
2012 relatif aux réductions d’impôt accordées au titre des dons faits par les particuliers
.
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
22
associations de défense des consommateurs
, soit parce qu’elles sont
adossées à une
organisation syndicale, soit en raison de leur action dans le domaine de la politique familiale.
Les rapports Chatel et Laurent recommandaient de supprimer cette disparité,
conséquence selon eux d’une application qu’ils jugeaient trop souple des conditions d’accès
à l’agrément général de l’État et d’élargir le champ de la réduction fiscale à l’ensemble des
associations agréées de défense des consommateurs afin d’encourager les adhésions.
L’objectif d’une telle
mesure est de favoriser les adhésions et vise ainsi, en
renforçant les ressources propres des associations, à faciliter leur accès à la reconnaissance
spécifique. Sa
mise en œuvre
se traduirait par
une nouvelle dépense fiscale pour l’État.
1.2.1.2
Des enjeux qui nécessitaient de renforcer les associations de défense des
consommateurs
La mission de 2009 avait identifié plusieurs enjeux auxquels les associations de défense
des consommateurs seraient rapidement confrontées, qui justifiaient de faire évoluer le cadre
de leur action.
Tout d’abord, le contexte de maîtrise des dépenses publiq
ues et de réforme de
l’administration aurait pour conséquence de contraindre le montant des crédits budgétaires
alloués par l’État
aux associations de défense des consommateurs. Dès lors, la mission notait
que
« tout nouvel agrément d'association de consommateurs conduit, dans une enveloppe
globale relativement stable, à réduire inévitablement la subvention de chaque association »
.
Ensuite, à l’approche de l’introduction, très attendue
à l’époque, de l’action de groupe
en droit français, il était nécessaire de réfléchir aux conditions dans lesquelles les associations
allaient pouvoir utiliser ce mécanisme novateur,
« eu égard à sa complexité et aux impératifs
du suivi judiciaire […] dès lors que toutes ne présentent
pas des garanties suffisantes, en termes
de compétences, notamment »
.
Par ailleurs, la participation active du secteur associatif au débat européen dans le
domaine de la consommation constituait un objectif réaffirmé par la mission. Or, la
représentativité des associations au sein des instances concernées ne reposait que sur quelques-
unes
d’entre
elles, trop peu nombreuses pour représenter pleinement un mouvement
consumériste français largement éclaté
. De même, l’affaiblissement du CNC ne favorisait pas
la prise en compte des positions définies par ses deux collèges (consommateurs et
professionnels) au niveau européen.
Enfin, il était prévisible que les associations de défenses des consommateurs
traditionnelles doivent s’adapter à la
« concurrence »
d’autres associations, notamment de
protection de l’environnement sur les sujets de consommation durable,
et de groupements
consuméristes d’autres natures, dont la création était rendue plus simple par Internet.
Internet
constituait par ailleurs un nouvea
u vecteur d’accès à la consommation mais aussi aux
informations sur les produits, les vendeurs : les associations étaient confrontées au défi
d’adapter leur expertise et leur offre de services.
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
23
1.2.2
Des évolutions ponctuelles qui n’ont pas produit les résultats
attendus
Le rapport Laurent appelait à engager une réforme d’envergure du
cadre dans lequel
évoluait le mouvement associatif consumériste. C
e dernier n’a connu que des évolutions
ponctuelles, dont les effets se sont avérés décevants.
1.2.2.1
La création d’un seco
nd agrément
À la suite des travaux menés dans le cadre des « assises de la consommation » de 2009,
il a été décidé de créer un second agrément
64
–
appelé reconnaissance spécifique et parfois
qualifié de « super-agrément »
–
, qui permet aux associations qui
l’obtiennent
65
de disposer, de
droit, d’un
siège de titulaire et
d’
un siège de suppléant au bureau
66
du CNC,
d’être désignées
en priorité pour siéger dans d’autres instances
et d’ê
tre consultées préalablement à la décision
d’homologation du cahier des charge
s relatif à une indication géographique protégeant les
produits industriels et artisanaux.
En fixant des critères d’attribution portant sur leurs réalisations passées, l’importance
de leur implantation territoriale et le montant des cotisations perçues, l’
État a souhaité en
réserver l’accès aux a
ssociations agréées de défense des consommateurs les plus actives et
représentatives, et inciter ainsi les autres à se regrouper pour pouvoir y prétendre. Fin 2020,
cinq associations nationales (AFOC, CLCV, CSF, FR, INDECOSA-CGT) bénéficiaient de
cette reconnaissance spécifique.
Dix ans après sa mise en place, cet agrément n’a cependant pas atteint ses objectifs,
selon l’évaluation qu’en fait la DGCCRF. Les associations de plus petite taille n’ont pas été
poussées à se regrouper. Plusieurs associations ont indiqué ne pas percevoir de différence
notable avec l’agrément général,
dès lors que les avantages procurés par la reconnaissance
spécifique sont, en pratique, d’une portée limitée. L’
UFC-
Que choisir n’a, par
exemple, pas
demandé à en bénéficier.
Alors même que l’espoir de bénéficier de subventions supplémentaires ou de ne pas se
voir appliquer une baisse des subventions était sans doute l’une des principales motivations
pour demander la reconnaissance spécifique, il apparaît
que ce critère n’a été pris en compte
que très récemment dans la répartition de l’enveloppe de subventions
(cf. § 2.3).
De plus, la recomposition du bureau du CNC à partir de 2011 selon une procédure qui
accordait désormais des sièges de droit aux associations disposant de la reconnaissance
spécifique
n’a pas mis fin aux nombreuses
critiques formulées à ce sujet.
Enfin, cet agrément a pu avoir pour effet de renforcer une relative concurrence entre
associations, accentuée par la baisse contin
ue des subventions de l’État, alors même qu’une
plus grande coopération au sein du mouvement associatif consumériste aurait dû être
recherchée.
64
Article 1
er
du décret n° 2010-801 du 13 juillet 2010, codifié aux articles R. 812-1 à 812-3 du code de
la consommation.
65
Par arrêté du ministre chargé de la consommation.
66
Instance chargée de son pilotage.
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
24
1.2.2.2
L’action de groupe
Souhaitée de longue date par le mouvement associatif consumériste, son introduction
dans l’Un
ion européenne avait notamment été jugée nécessaire dès 2008 par la Commission
européenne
67
. C’est finalement en 2014 que, en France, le droit d’engager une action de groupe
a été ouvert
68
aux associations nationales agréées
69
de défense des consommateurs.
La procédure de l’action de groupe, aussi appelée «
action de classe » ou
« class
action »
,
permet à une association agréée d’agir devant une juridiction civile afin d’obtenir la
réparation des préjudices individuels subis par des consommateurs placés dans une situation
similaire ou identique.
Pour introduire une action de groupe, il n’est pas nécessaire que
l’association identifie individuellement les consommateurs lésés et qu’elle obtienne un mandat
de leur part, ceux-
ci pouvant adhérer à l’action et bénéficier d’une indemnisation une fois la
responsabilité du professionnel engagée.
L’article L. 623
-1 du code de la consommation réserve
cette procédure à la réparation des préjudices individuels subis par des consommateurs à
l’occasion de la vente de biens
, de la fourniture de services ou de la lo
cation d’un bien
immobilier, ou lorsque ces préjudices résultent de pratiques anticoncurrentielles.
Lors de sa mise en place, il était attendu un effet préventif
de l’action de groupe
par le
risque de condamnation importante qu’elle fait peser les professionnels, incitant ces derniers à
améliorer la qualité de leurs produits ou le niveau de leurs services. Elle devait contribuer à
mettre fin aux pratiques les plus contestables en permettant la réparation en masse des
préjudices subis, dans des proportions plus importantes, donc davantage dissuasives, que les
procédures habituelles.
À cet égard, la Commission européenne estimait
70
qu’u
ne
« amélioration des conditions
de réparation des victimes produirait donc aussi, intrinsèquement, des effets bénéfiques du
point de vue de la dissuasion d’infractions futures, ainsi qu’un plus grand respect des règles
de concurrence communautaires »
, qui doivent permettre
« une meilleure allocation des
ressources, une plus grande efficience économique, une innovation accrue et des prix plus
bas »
.
En huit
ans d’existence,
seules quinze actions de groupe ont été lancées (cf. annexe),
dont quatre dans le secteur bancaire et quatre dans le secteur immobilier. Cinq actions ont été
le fait d’UFC
-Que choisir et huit de quatre autres associations (CLCV, CSF et FR, qui
bénéficient de l’agrément spécifique, et CNL).
Quatre actions ont été abandonnées (deux ont
été jugées irrecevables, deux ont donné lieu à un accord amiable) et aucune des onze actions
toujours en cours n’a encore abouti à une décision de justice.
Les associations interrogées et la DGCCRF invoquent les raisons suivantes pour
expliquer ce bilan décevant :
-
la longueur des procédures et leur coût élevé découragent la plupart des associations
d’engager une action de groupe
; de ce fait, les autres formes, plus habituelles,
67
Commission des communautés européennes,
Livre vert sur les recours collectifs pour les
consommateurs
, 27 novembre 2008.
68
Loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation et son décret
d’application
n° 2014-1081
du 24 septembre 2014.
69
Et pas uniquement à celles qui bénéficient de l’agrément spécifique, comme cela avait pu être envisagé.
70
Livre vert précité.
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
25
d’action contentieuse conservent la préférence des associations et font ainsi
« concurrence
» à l’action de groupe
;
-
la procédure suit les règles de la procédure civile : sa recevabilité a donc été
contestée dans quatre cas et, s’agissant d’une décision rendue au fond, il n’existe
pas de procédure d’urgence ou accélérée
;
-
la nécessité pour les consommateurs de pouvoir établir le montant du préjudice qui
leur a été causé et la faiblesse des réparations qu’ils peuvent espérer, en particulier
s’agissant des pratiques anticoncurrentielles
;
-
le cas échéant, un jugement définitif favorable serait certainement très lourd à mettre
en œuvre pour la p
lupart des associations, compte tenu du très grand nombre de
consommateurs concernés, dans certains cas, pour la liquidation des préjudices ;
-
enfin, certains secteurs
d’activité, notamment le secteur financier,
pourraient être
exclus de son champ d’applica
tion si la jurisprudence actuelle était confirmée, alors
même qu’ils
seraient propices, du point de vue des consommateurs, à la mise en
œuvre de l’action de groupe.
Si plusieurs associations interrogées
estiment que la procédure de l’action de groupe a
bien eu un effet dissuasif sur les entreprises, notamment sa phase précontentieuse, les résultats
obtenus sont, dans l’ensemble, jugés très en deçà des ambitions initiales.
Dans son référé
71
sur l’action de la DGCCRF en matière de protection économique du
cons
ommateur, la Cour a recommandé de procéder au réexamen des dispositions de l’action de
groupe à l’aune de celles
72
de la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du
XXI
e
siècle afin de favoriser le développement de cette procédure.
Cette recommandation n’a pas été suivie d’effet, mais pourrait trouver à s’appliquer
à
l’occasion de la transposition, d’ici fin 2022, de la directive européenne relative aux actions
représentatives visant à protéger les intérêts collectifs des consommateurs
73
, qui ouvrira
notamment la qualité pour agir à des entités agréées par d’autres États membres.
U
ne mission d’information de l’Assemblée
nationale notait
74
récemment que
« Cette
directive constitue une réelle opportunité pour la France de conduire une remise à plat du
régime juridique des actions de groupe et ce d’autant plus que plusieurs exemples de pays
européens montrent que des régimes juridiques d’action de groupe plus favorables pour le
consommateur qu’en France ne se traduisent pas par une multipl
ication des contentieux et une
fragilisation du tissu économique »
.
Dans cette perspective, la Cour reconduit la recommandation formulée dans le référé
précité.
71
Cour des comptes,
Référé n° S2017-3908 du Premier président relati
f à l’action de la direction générale
de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes en matière de protection économique du
consommateur
, 18 décembre 2017.
72
Le titre V de la loi a établi un socle commun aux actions de groupe, destiné à régir tous les types de
contentieux pour lesquels le législateur a choisi d’ouvrir
cette procédure (discrimination, environnement, données
personnelles, santé). Le caractère autonome d
e l’action de groupe dans le domaine
de la consommation a cependant
été préservé.
73
Directive (UE) 2020/1828 du 25 novembre 2020.
74
Assemblée nationale,
Rapport d’information n° 3085 sur le bilan et les perspectives des actions de
groupe
, juin 2020, page 31.
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
26
(DGCCRF, DACS) : Procéder au réexamen des dispositions
sur l’action de groupe de la loi du 17 mars 2014 à l’aune de celles de la loi du
18 novembre 2016 sur la justice au XXI
e
siècle afin de favoriser le développement
de cette procédure (recommandation réitérée).
1.2.2.3
La réforme de l’Institut national de la consommation
L
’I
nstitut a été créé par la loi du 22 décembre 1966 afin de conduire des travaux de
recherche,
d’
information et
d’
études,
et d’
éclairer les pouvoirs publics, en lien avec les
associations de défense des consommateurs, sur les questions de consommation. En 1971,
l’
organisme change, de fait, de nature avec la décision de publier un mensuel destiné au grand
public,
aujourd’hui
dénommé « 60 millions de consommateurs ».
Depuis 1990, l’INC
est un
établissement public national à caractère industriel et commercial placé sous la tutelle du
ministre chargé de la consommation.
En 2010, une réforme
75
est engagée afin de
rééquilibrer les moyens et l’importance
donnée aux activités de service public par rapport aux activités de presse. Ainsi, plusieurs
commissions
76
ont été placées auprès de l’INC
et le pilotage des centres techniques régionaux
de la consommation et structures régionales assimilées (CTRC/SRA) lui a été confié. Les
missions de l’INC ont également
été précisées
à l’occasion de
cette réforme :
-
fournir un appui technique aux associations nationales agréées de défense des
consommateurs, aux CTRC/SRA et aux commissions précitées ;
-
réaliser des
actions d’information, de communication, de prévention, de formation et
d’éducation
, en particulier en produisant et en diffusant des études, enquêtes et essais.
En 2016, la Cour constatait
77
cependant
l’échec de la réforme, notant
que
« Le caractère
dual de l’activité de l’INC [.
..] représente une tension ancienne et permanente. Celle-
ci n’est
pas en voie de résolution en raison notamment des hésitations stratégiques de la tutelle, mais
aussi des faiblesses de
l’activité d’aide aux associations qui ne bénéficie plus guère qu’aux plus
fragiles d’entre elles
[…] Le déclin relatif de l’institut se mesure également
à l’évolution du
lectorat de ‘
60 Millions d
e consommateurs’
, qui diminue et peine à se renouveler ».
Elle relevait, par ailleurs, que la réforme n’avait pas conduit à
repositionner les
CTRC/SRA,
«
dont une part notable ne subsiste que grâce à la subvention versée par l’institut,
et qui ne
produit qu’un soutien aux associations de consommateurs très limité, mais surtout
redondant avec celui de l’INC
»
.
Quatre ans après, la situation n’
a pas évolué :
-
certaines associations interrogées par la Cour soulignent le bon niveau des expertises
fourn
ies par l’
I
nstitut, l’indépendance et la notoriété du magazine qu’elle édite et sa
75
Loi n° 2010-737 du 1
er
juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation et ses décrets
d’application des 13 juillet et 18 octobre 2010
.
76
Commission de la sécurité des consommateurs (CSC), commission des clauses abusives (CCA) et
commission de la médiation de la consommation (CMC).
77
Cour des comptes,
Rapport
particulier sur l’Institut national de la consommation,
exercices 2010
à 2015
, décembre 2016.
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
27
fonction de mutualisation d’une grande variété d’expertises au bénéfice des
associations de défense des consommateurs les plus petites ;
-
d’autres estiment que l’INC devrait
se recentrer sur sa mission première de
formation et de soutien technique aux associations, en adaptant davantage son offre
à leurs besoins ;
-
les plus grosses associations indiquent avoir des échanges assez limités avec l’INC
et sont surtout intéressées par son site internet et ses émissions « Consomag »
diffusées sur les chaînes du groupe France Télévisions ;
-
plusieurs associations relèvent aussi un manque de transparence dans les modalités
de représentation au conseil d’administration de l’INC, qui n’assureraient pas une
alternance satisfaisante, et un positionnement ambigu au sein du mouvement
consumériste, qui conduit à ce que les médias l’a
ssimilent souvent à une association
de consommateurs, voire à une «
association d’État
».
Par ailleurs, la liquidation judiciaire de la coopérative de distribution de presse Presstalis
et la crise sanitaire de la Covid-19 ont lourdement pesé sur les ventes du magazine « 60 millions
de consommateurs »
. Or, ces dernières, assurées pour moitié en kiosque, représentent l’essentiel
des ressources de l’
I
nstitut, qui s’est donc trouvé en 2020
dans une situation financière très
difficile.
Ces constats ont conduit le ministre chargé de la consommation à lancer, à
l’automne
2020, une mission d’appui et d’accompagnement de l’INC et de la DGCCRF dans l’élaboration
du plan stratégique
de l’établissem
ent pour la période 2021-
2026 et de son contrat d’objectifs
et de performance pour la période 2021-2023.
La mission a été confiée à un cabinet de conseil sous la supervision de la direction
interministérielle de la transformation publique, avec les principaux objectifs suivants :
-
clarifier le positionnement
de l’INC
;
-
tracer les principaux axes de son activité et évaluer les moyens financiers et humains
nécessaires ;
-
examiner les conditions dans lesquelles des partenariats pourraient être mis en place
avec
d’autres organisations publiques ou privées.
La mission a préconisé une compartimentation stricte entre le financement des activités
de service public et les activités commerciales, un ajustement des missions de service public à
la subvention allouée ainsi
qu’un investissement dans le développement des prestations
commerciales et la transition numérique.
La DGCCRF considère que ce redimensionnement des missions de service public de
l’INC impliquera de privilégier ses activités d’information du consommateur
et de recentrer les
prestations réalisées au bénéfice des associations de consommateurs sur la mise en valeur de
leurs actions (production de l’émission «
ConsoMag » et communication sur le site internet de
l’INC).
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
28
1.2.3
Plus de dix ans après, une situation toujours aussi peu satisfaisante
Depuis le rapport Laurent, le mouvement associatif consumériste a peu évolué et ses
faiblesses sont sensiblement les mêmes que celles qui avaient été identifiées à
l’époque.
En particulier, la question de son importante fragmentation n’a pas été résolue
: le
nombre d’associations nationales agréées n’
est passé que de dix-sept à quinze en 2013, suite à
la dissolution de l’une
78
d’entre elles et la perte de l’agrément de l’État p
our une autre
79
.
Ce
n’est qu’en
2017
qu’un mouvement de rapproch
ement a été engagé, qui a abouti à la
mise en place, en juin 2019,
d’une nouvelle
association dénommée « Union laïque et citoyenne
des consommateurs
», qui regroupe l’ADEIC, le
CNAFAL
, et l’ALL
DC et a déposé en mars
2021 une demande d’agrément national.
De même, la diversité des profils des associations agréées constitue une singularité
française qui ne fait pas davantage
consensus aujourd’hui qu’
à la fin des années 2000 :
-
les associations familiales, syndicales et spécialisées continuent de voir une
richesse
dans l’hétérogénéité des associations représentées et la complémentarité des
publics visés, de leurs moyens d’action et de leurs implantations ; elles soulignent aussi
l’importance du service de proximité qu’assurent les associations
qui ne sont pas
spécialisées dans la consommation vis-à-vis des publics les plus vulnérables et sa
contribution à l’effort de cohésion sociale
; elles relèvent, enfin, l’enjeu de
représentativité et de pluralité du mouvement consumériste pour garantir sa vitalité ;
-
à l’inverse, les associations
strictement consuméristes, notamment UFC-Que choisir,
l’analysent
toujours comme un facteur d’affaiblissement du mouvement consumériste
que révélerait, en particulier, le fonctionnement du Conseil national de la
consommation
: nonobstant le fait que ce dernier n’est pas systématiquement saisi des
projets de textes juridiques susceptibles d’intéresser les consommateurs, ses travaux
,
fondés sur le principe du consensus entre représentants des consommateurs et
professionnels, aboutiraient fréquemment à des avis de portée très limitée, voire à
l’absence d’avis
; son fonctionnement pâtirait, en outre, du fait qu’il n’est pas tenu
compte de l’importance des associations ou de leur
représentativité, et que les
associations familiales et syndicalistes y seraient surreprésentées, en raison de leur
nombre et de la dualité de leur positionnement
80
.
En revanche, la grande majorité des associations
interrogées s’accorde sur trois constats
qui affectent, selon elles, la politique publique de défense des consommateurs.
D’une part, elles indiquent observer une diminution
81
des contrôles de la DGCCRF. Or,
si
le rôle d’information et de prévention des associations agréées est essentiel, il ne peut suffire
à garantir une défense efficace des consommateurs, au risque, par ailleurs, de faire peser sur ces
78
L’organisation générale des c
onsommateurs (ORGECO).
79
L’association «
études et consommation » de la Confédération française démocratique du travail
(ASSECO-CFDT).
80
Les associations agréées membres de l’UNAF participent au CNC et y sont représentées.
81
Si, depuis 2010, la baisse des effectifs de la direction générale (- 12,2 %) a effectivement conduit cette
dernière à réduire le nombre de ses actions de contrôle de conformité (- 37,6 %, cf. annexe), cette réduction traduit
aussi la volonté de privilégier la lutte contre les fraudes en concentrant les moyens sur la réalisation d’enquêtes
plus approfondies.
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
29
derniers
la responsabilité d’un acte d’achat insatisfaisan
t ou réalisé dans des conditions
déloyales.
D’autre part, elles observent que la
conception actuelle de la défense des
consommateurs, telle que généralement admise,
n’est pas, fondamentalement, différente de
celle qui prévalait lorsqu’elle a été définie da
ns les années 1970, alors même que des évolutions
économiques et sociales considérables sont intervenues depuis, et que les modes de
consommation ont profondément changé, y compris dans la période récente.
Enfin, elles déplorent, de longue date, l’absence de vision de long terme de l’État
, qui
ne définit
pas d’objectifs
stratégiques pour cette politique publique. De même, il
n’oriente pas
le développement du mouvement associatif consumériste et lui permettre de
s’adapter aux
enjeux actuels, notamment la tra
nsition énergétique, l’exclusion numérique et les nouvelles
formes de malveillance en ligne.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
L’État a confié
au monde associatif un rôle important dans la défense des intérêts des
consommateurs, dont il a encouragé et accompagné leur développement. Une procédure
d’agrément a
été mise en place pour distinguer les associations qui agissent dans le domaine
de la consommation et présentent des garanties d’indépendance suffisantes.
Cet agrément
bénéficie actuellement à quinze associations nationales, très hétérogènes par leurs origines,
leurs moyens et leur fonctionnement.
Subventionnées
par la DGCCRF, ces associations assurent des missions d’information
et de conseil des consommateurs et disposent des moyens d’agir en justice pour fair
e valoir
leurs intérêts individuels et collectifs. L’Institut national de la consommation a pour mission
d’offrir à ces associations
un appui technique
, une expertise et la participation à l’émission
« Consomag
»
. L’
institut pilote et finance par ailleurs les centres techniques régionaux de la
consommation, qui ont vocation à mutualiser et coordonner les activités des associations de
défense des consommateurs
à l’échelle locale.
Le mouvement associatif consumériste présente toutefois des faiblesses, dont les
principales ont été relevées dès la fin des années 2000 par le rapport Laurent : des associations
trop nombreuses, agréées sur la base de critères peu pertinents, trop dépendantes pour
certaines d’entre elles
de subventions publiques en constante diminution et peu à même de
répondre aux évolutions des enjeux de la consommation, notamment ceux relatifs au commerce
numérique, faute de moyens et de compétences suffisantes.
Des évolutions sont intervenues ponctuellement par la suite
, comme la création d’un
second agrément, aux conditions plus exigeantes mais finalement peu utile, la mise en place
d’une procédure d’action de groupe ou encore la réforme de l’Institut national de la
consommation. Elles n’ont toutefois pas eu
les effets escomptés et
, faute pour l’État d’avoir
entamé la nécessaire refonte de cette politique publique, la situation demeure
, aujourd’hui,
toujours aussi peu satisfaisante.
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
30
2
UNE POLITIQUE PUBLIQU
E DONT L’ORGANISATIO
N,
LE PILOTAGE ET LES MOYENS DOIVENT ÉVOLUER
Les faiblesses qui affectent le mouvement associatif consumériste et son relatif
immobilisme sont pour partie
la conséquence d’une politique publique marquée par l’absence
de stratégie claire de l’État, dans un contexte où les mécanismes d’agrément en place ne jouent
plus correctement leur rôle, tandis que le soutien financier de l’État
décroît de manière continue
depuis
plus d’une décennie
.
2.1
Un désengagement de l’État
qui traduit une stratégie peu claire
La relation que l’État entretient avec les associations de défense des consommateurs est
marquée par son manque de vision
de long terme. La définition d’une stratégie de l’État, et non
seulement de la DGCCRF, devrait notamment guider la répartition des rôles entre les différents
acteurs d’une politique dont les enjeux évoluent rapidement.
2.1.1
La faiblesse du pilotage du mouvement consumériste par la DGCCRF
Les associations sont relativement absentes des documents stratégiques de la DGCCRF,
qui entretient avec elles des relations distantes, centrées sur le renouvellement des subventions.
Le fonctionnement actuel ne tire pas suffisamment parti des complémentarités possibles entre
l’action des associations agréées et celle des
administrations.
2.1.1.1
Une stratégie qui tient peu compte du rôle et de la place des associations
Les documents stratégiques élaborés par la DGCCRF illustrent le rôle relativement
périphérique
donné aux associations agréées et le manque d’orientations claires qu
ant à
l’évolution de leur activité et de leurs moyens.
Le bilan d’activité annuel 2019 de la DGCCRF, qui retrace les actions d’enquête et de
contrôle réalisées par ses services, ne fait ainsi aucune mention de l’activité des associations
dans le cadre des
subventions attribuées. Les associations n’apparaissent d’ailleurs que dans un
diagramme identifiant les acteurs partenaires de la
DGCCRF, au même titre que l’I
nstitut
national de la consommation et le centre de recherche pour l’étude et l’observation des
conditions de vie, aucun détail n’étant donné sur leur rôle, leurs actions ou leurs r
elations avec
l’administration.
De même, la DGCCRF ne fait aucune mention des associations agréées dans sa réponse
de neuf pages à un questionnaire soumis par l’Assemblée
nationale dans le cadre du projet de
loi de finances pour 2020. Invitée à présenter les grandes lignes de la politique menée par le
ministère en matière de protection du consommateur, la DGCCRF ne décrit que ses actions
propres de contrôle et d’enquête.
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
31
Le
s associations sont toutefois associées à l’élaboration du programme national
d’enquête,
document dans lequel la DGCCRF définit les orientations de sa politique annuelle
de contrôle et d’enquête
, par le biais de la consultation du CNC. Trois associations agréées ont
ainsi fait parvenir des contributions écrites à la DGCCRF afin de contribuer à l’élaboration du
programme 2021 sur la base des litiges et difficultés constatés dans leurs réseaux.
Les associations ont par ailleurs été sollicitées de manière ponctuelle dans le cadre de la
crise sanitaire du Covid-
19 afin de renforcer le suivi et l’alerte sur les dysfonctionnements et
pratiques abusives concernant certains produits. Elles ont également été associées au débat sur
la fixation de la date de début et l
a durée des soldes de l’été 2020.
En l’absence d’une stratégie suffisamment élaborée à l’égard des associations qu’elle
subventionne, la DGCCRF entretient avec celles-ci une relation distante concentrée sur leur
suivi administratif, en particulier à l’occasion du renouvellement des conventions d’objectifs et
de moyens, qui s’apparente à une formalité administrative reconduite sans discussion autour
des projets et orientations de la politique. Les associations adressent chaque année documents
et données pour
justifier l’utilisation de la subvention passée et en demander le renouvellement,
mais ces formalités ne donnent pas lieu à des échanges et à une évaluation visant à ajuster les
objectifs voire le montant de la subvention en fonction d’orientations et d’o
bjectifs précis.
De fait
, l’attribution de subventions par la DGCCRF
semble très largement décorrélée
du suivi de l’activité des associations.
Depuis plusieurs années, la DGCCRF réduit le montant
global de son enveloppe de subventions. J
usqu’en
2018, cette baisse était appliquée de manière
homothétique à l’ensemble des associations, sans considération pour leur activité ou leur
situation. Depuis 2018, la baisse est différenciée, sans pour autant tenir compte de l’activité
réelle des associations. La DGCCRF
distingue en effet trois catégories d’associations
auxquelles sont appliquées de moindres baisses par rapport aux autres :
-
les cinq associations qui bénéficient de la reconnaissance spécifique
82
, que la DGCCRF
considère comme étant «
les plus actives
», alo
rs même qu’elles ne se distinguent pas
toutes par des indicateurs d’activité particulièrement élevés par rapport à l’ensemble des
associations. Les critères de la reconnaissance spécifiques ne sont en effet pas fondés
sur l’activité effective mais sur la taille et l’organisation de l’association
83
;
-
les trois associations
84
qui ont engagé depuis 2017 une démarche de rapprochement pour
former l’Union laïque et citoyenne des consommateurs
, qui a déposé en mars 2021 une
demande d’agrément national
;
-
l’UFC
-Que Ch
oisir, qui n’a pas demandé à bénéficier de la reconnaissance spécifique
mais dont la DGCCRF préserve le financement «
au regard de sa place importante dans
le mouvement consumériste
».
82
AFOC, CLCV, CSF, Familles rurales, INDECOSA-CGT.
83
Mesurée au moyen de 1) la démonstration de son expérience, de son organisation et de ses ressources
humaines lui donnant une capacité effective à renseigner les consommateurs ou à les défendre dans neuf secteurs
d’activités définis par le code de la
consommation
; 2) la justification d’avoir exercé au cours de l’année précédente
une activité d’accueil, d’expertise et de règlement amiable des litiges dans au moins quarante départements dans
des permanences ouvertes au moins huit heures par semaine ; 3)
percevoir des cotisations d’adhérents supérieures
à 229 500
€.
84
ADEIC, CNAFAL, ALLDC.
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
32
Par conséquent, ce sont principalement des critères statutaires (la reconnaissance
spécifique) et organisationnels (le rapprochement d’associations) qui déterminent l’évolution
de la subvention attribuée et non des critères d’activité.
Les associations et la
DGCCRF s’accordent pour dire que le Conseil national de la
consommation est devenu leur principale instance de dialogue. Ce conseil, dont la DGCCRF
assure le secrétariat, est cependant une instance consultative mettant en présence les
associations de défense des consommateurs et les représentants des professionnels sur des
questions de consommation
85
et non une instance de pilotage de cette politique publique.
2.1.1.2
Une complémentarité insuffisante entre l’action des associations agréées et celle
des administrations
Du fait de l’insuffisante prise en compte des associations agréées dans la stratégie de la
DGCCRF et du manque de dialogue sur leurs orientations et leurs activités, l’articulation entre
l’action des associations et celle de la DGCCRF est
malaisée.
En mati
ère d’information et de sensibilisation des consommateurs, les nombreux
contenus produits par la DGCCRF sont peu ou pas diffusés par les associations, qui préfèrent
mettre en avant leurs propres productions et
les communications réalisées avec l’I
NC, en
particulier les épisodes de « Consomag » et «
L’i
nstant conso » réalisés avec le financement de
l’INC. Cela tient non seulement à la liberté qu’ont les associations dans leur communication
mais aussi à l’absence de canaux de communication privilégiés entre
celles-ci et la DGCCRF
leur permettant, par exemple, de bénéficier des bilans d’enquêtes de la DGCCRF.
Si les associations ne sont pas associées ou consultées lors de la définition du
programme national d’enquête
s
, il n’existe par ailleurs pas de dispositi
f particulier leur
permettant d’alerter les services de la DGCCRF ou de communiquer avec ceux
-ci sur les
résultats des tests et évaluations qu’elles réalisent. Ainsi, la DGCCRF exploite peu les
principaux atouts des associations agréées pour mettre en œuvr
e la politique de protection du
consommateur, à savoir leur proximité avec les consommateurs et leurs réseaux de bénévoles.
Le positionnement de l’I
NC
dans les relations entre l’État et les associations ne va pas
sans poser question :
-
la programmation de
s tests comparatifs réalisés par l’
Institut est effectuée sur la base
des propositions de groupes de travail internes et des associations agréées. La DGCCRF
n’est ni associée ni consultée dans cette programmation, ce que l’INC justifie par le
secret des affaires, les tests ayant vocation à alimenter la publication du magazine
« 60 millions de consommateurs » ;
-
l
’activité de l’INC est perçue comme concurrente par certaines associations, non
seulement du fait de sa visibilité et de ses moyens mais aussi par son activité
commerciale de publication d’un magazine grand public. Des actions de l’INC comme
le lancement d’une pétition en ligne adressée à plusieurs ministères et à la DGCCRF
86
85
Articles D. 821-1 du code de la consommation.
86
Pétition
Pour une information claire sur la toxicité des produits ménagers
: le Ménag’Score
,
sur
change.org.
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
33
et le recours au financement participatif pour le développement d’une applica
tion
87
ont
pu être de nature à entretenir le manque de lisibilité concernant le positionnement de
l’
Institut dans le paysage consumériste ;
-
comme la Cour le notait déjà en 2016
88
, le recours aux services de l’INC est très variable
selon les associations et se concentre essentiellement sur la réalisation des émissions
« Consomag » et
l’accès aux outils juridiques et fiches techniques produits par l’INC.
Un désinvestissement qui est notamment illustré par la participation de plus en plus
faible des associations à la réunion annuelle de la commission du cahier des charges,
qui vise pourtant à définir les prestations que l’INC s’engage à fournir aux associations
:
alors que 10 d’entre elles y étaient représentées en 2016, elles n’étaient plus que 5 en
2017 et 4 en 2018
89
;
-
enfin, le soutien apporté par les CTRC/SRA est jugé très différemment selon les
associations. Si la valeur ajoutée de deux structures régionales
90
est globalement
reconnue par les interlocuteurs rencontrés par la Cour, le fonctionnement des autres
CTRC permet relativement peu de synergies et leurs missions d’appui technique et
juridique aux associations locales apparaissent comme redondantes avec les missions
de l’I
nstitut national de la consommation et avec le soutien apporté par les associations
nationales à leurs antennes locales. Par conséquent, toutes les associations agréées ne
sont pas membres des CTRC/SRA et n’en voient pas l’utilité. Ces structures, dont il
convient de rappeler qu’elles ont bénéficié de 908
000
€ de subventions en 2020, sont
par ailleurs absentes des réflexions stratégiques de la DGCCRF, du fait sans doute de
leur pilotage confié à l’INC.
2.1.1.3
Des progrès à consolider dans le cadre du plan stratégique de la DGCCRF
Dans le cadre de son plan stratégique pour 2020-2025, la DGCCRF évo
que l’objectif
de «
rénover la relation avec les consommateurs et les entreprises
» et consacre l’un des
14 chantiers à
renforcer ses relations avec l’I
NC
et les associations. Il s’agit, d’une part, de
«
supprimer les doublons et […] clarifier les rôles
»
entre la DGCCRF et l’
Institut en matière
d’information des consommateurs. Pour cela, la DGCCRF souhaite notamment confier à
l’
Institut la production de contenus de vulgarisation pour se concentrer sur les contenus plus
techniques à destination des consommateurs et des professionnels.
D’autre part, la DGCCRF s’est donné pour objectif de fluidifier les échanges entre les
consommateurs, les associations et ses propres services pour «
faciliter l’information et le
traitement des problèmes rencontrés par les con
sommateurs et […] favoriser la remontée
d’informations utiles
[à ses] missions
». Une meilleure articulation avec les associations est par
ailleurs évoquée dans le plan stratégique afin d’améliorer l’activité de veille économique de la
DGCCRF en s’appuyant
sur les informations et signalements communiqués par les associations
dans le cadre de réunions régulières.
87
Collecte
Mon Assistant Conso
: l’application citoyenne de 60
Millions de consommateurs
,
sur
kisskissbankbank.com.
88
Cour des comptes,
L’Institut
national de la consommation
, décembre 2016.
89
L’INC n’a pas communiqué les données pour la réunion annuelle de 2019.
90
En Bretagne et dans le Grand Est.
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
34
Plusieurs actions devaient être engagées en 2019 dans le cadre du plan stratégique afin
de créer «
de nouvelles modalités d’échanges
» entre la DGCCRF et les associations : envisager
la présence de ces dernières dans les structures
France Services, s’appuyer sur elles pour
communiquer sur les enquêtes de la DGCCRF, développer les échanges d’informations
, etc.
Une mission préparatoire a été confiée à
un cabinet externe, dont les travaux n’ont toutefois pas
encore été suivis de décisions alors que ces actions pourraient aller dans le sens d’une meilleure
complémentarité entre les activités des associations et celles de la DGCCRF.
2.1.2
Un partenariat à constr
uire sur la base d’objectifs mieux définis
L’abondance et la nature des indicateurs d’activité définis par la DGCCRF illustrent son
indécision quant au rôle qu’elle souhaite confier aux associations, liée notamment à des
objectifs parfois incohérents, voire contradictoires. Les évolutions majeures constatées dans le
domaine de la consommation depuis plus d’une décennie ont été insuffisamment prises en
compte.
2.1.2.1
Des indicateurs qui reflètent mal les attentes de la DGCCRF
Les attentes de la DGCCRF vis-à-vis des associations subventionnées sont diverses et
ne sont pas toutes formalisées. Interrogée par la Cour, la DGCCRF évoque trois raisons
principales pour lesquelles l’État s’appuie sur des associations dans la mise en œuvre de sa
politique de protection des consommateurs. La première tient à une complémentarité des rôles
dans laquelle la DGCCRF est chargée de la protection de l’intérêt collectif tandis que les
associations apportent un appui aux consommateurs dans la défense de leurs intérêts
particuliers. La s
econde est liée à la volonté d’instituer des représentants des consommateurs,
en mesure de participer aux consultations et concertations. La dernière tient au recours aux
associations pour relayer les actions de communication et d’information de la DGCCRF.
La DGCCRF indique poursuivre deux objectifs dans ses relations avec les associations.
D’une part, elle souhaite réduire le nombre d’associations agréées, estimant que «
la
fragmentation du mouvement consumériste nuit à sa lisibilité et à l’efficacité de s
es actions
».
La DGCCRF considère que «
l’objectif pourrait être qu’à terme l’État ne traite qu’avec des
acteurs du mouvement consumériste moins nombreux, mais mieux à même de répondre à
l’évolution de ses attentes
», ce qui permettrait d’accroître les mis
sions qui leur seraient
confiées.
D’autre part, la DGCCRF encourage la montée en compétence et le développement de
l’expertise des associations dans un grand nombre de domaines. La reconnaissance spécifique
exige ainsi de démontrer une expérience et de pou
voir agir dans les neuf secteurs d’activité
suivants : «
produits alimentaires, habillement, logement, énergie, ameublement et équipement
ménager, santé, transports, communications, autres biens et services
»
91
.
Cependant, les missions dévolues aux associat
ions et fixées par l’annexe I
bis
des
conventions ne reprennent que partiellement les attentes évoquées plus haut. Il s’agit
:
91
Article R 812-1 du code de la consommation.
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
35
-
de l’accueil des consommateurs, dans des permanences locales ou par téléphone
;
-
du traitement amiable des réclamations et de la participation aux modes alternatifs de
règlement des litiges ;
-
de la communication externe sur des sujets de consommation.
Parmi les trois raisons invoquées par la DGCCRF et justifiant de s’appuyer sur des
associations, seule la fonction de communication figure donc dans les missions détaillées par
les conventions. La représentation des consommateurs dans des instances de travail ou de
concertation et la défense de leurs intérêts dans le cadre de procédures juridiques ne sont pas
mentionnées dans les conventions.
Un examen des indicateurs et objectifs figurant dans les conventions signées en 2019
par la DGCCRF et les associations agréées révèle une approche basée sur la seule mesure de
l’activité de ses dernières, sans considération pour l’efficacité ou l’uti
lité des actions réalisées.
La Cour note d’ailleurs que, parmi les
33
indicateurs recensés, aucun n’est commun aux quinze
conventions, illustrant une insuffisante cohérence dans les orientations données au mouvement
consumériste.
Les indicateurs les plus fréquents sont le nombre d’heures de permanence réalisées, le
nombre de litiges traités et le nombre de participations aux travaux d’instances nationales. La
fiabilité des déclarations réalisées par les associations est incertaine : pour des associations
déclarant des budgets similaires
dédiés aux actions liées à la consommation, le nombre d’heures
de permanence déclarées pour l’année 2019 varie de moins de 2
000 à 66 000 et le nombre de
litiges traités d’environ 400 à plus de 4
700
. Parmi l’ensemble des associations, la participation
à des réunions du CNC va quant à elle de 0 à 11
occurrences durant l’année 2019, sans lien ni
avec le montant de la subvention ni avec celui du budget dédié aux actions liées à la
consommation.
Certains indicateurs, dont la finalité est par ailleurs difficile à déterminer, illustrent
particulièrement cette logique de mesure d’activité sans égard pour le contenu et l’efficacité des
actions, comme le nombre de tracts distribués, le nombre de communiqués de presse publiés ou
encore le nombre d’e
-mails reçus.
Tableau n° 4 :
Liste des 33 indicateurs figurant dans les 15 conventions passées
avec les associations agréées en 2019
Nombre d
’
heures de permanences
Actions de soutien au réseau
Nombre de litiges traités
Nombre d'émissions « Consomag » proposées
Nombre de participations aux travaux d'instances
nationales
Propositions de mesure pour défendre les
consommateurs
Nombre de points d'accueil
Nombre d
’
adhérents
Actions de formation interne
Participation du réseau à l
’
intranet
Nombre de visiteurs du site internet
Nombre d
’
actions en justice initiées
Nombre de publications externes
Indicateurs de satisfaction
Nombres d'associations locales du réseau
Recrutement de bénévoles pour les antennes
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
36
Nombre de participations aux travaux d'instances
européennes
Nombre de documents mis en ligne sur
l'intranet
Nombre d
’
actions en justice
Nombre de remises à des militants de la clé
USB conso
Nombre d
’
études et enquêtes
Participation aux élections HLM
Nombre de reprises presse
Nombre de mails reçus
Nombre de communiqués de presse
Nombre de tracts distribués suite à une
initiative nationale
Mesure de la présence médiatique
Nombre d'interventions en direction des élus et
des institutions
Nombre d
’
appels téléphoniques
Nombre de personnes reçues
Nombre de communications internes
Nombre de participations aux réunions
ConsoFrance
Nombre de manifestations à destination du public
-
Source
: Cour des comptes, d’après données DGCCRF
Cet examen fait aussi apparaître une disparité importante entre associations : les
conventions comportent, en moyenne, dix indicateurs, mais une d’elles comporte seize
indicateurs différents, tandis qu’une autre n’en comporte que cinq.
La Cour a par ailleurs constaté que deux des quinze conventions utilisent, pour détailler
les objectifs et indicateurs,
un extrait du rapport d’activité de l’association concernée, ce qui
suggère que la DGCCRF reprend les indicateurs utilisés par l’association plus qu’elle ne définit
ceux-ci en fonction des objectifs et o
rientations qui justifieraient l’attribution d’une subvention
publique.
Enfin, dans six des quinze conventions, plusieurs indicateurs ne sont pas associés à un
objectif chiffré mais seulement au constat de la réalisation des années précédentes. Dans deux
autres conventions, aucun des indicateurs
n’est assorti
d’objectif chiffré.
Dès lors, il serait très difficile d’établir des comparaisons pertinentes entre associations
et de rendre objective, à l’aide de ces indicateurs, la répartition des subventions. Au
demeurant,
l’enveloppe à répartir paraît aujourd’hui trop faible pour justifier
de conserver un niveau de
suivi aussi important et hétérogène.
2.1.2.2
La poursuite d’objectifs peu cohérents et parfois contradictoires
À titre liminaire, il convient de rappeler que
l’attribution d’une subvention est
indépendante de la procédure d’agrément. Même si, dans les faits, les associations agréées
bénéficient toutes de subventions, cette automaticité est un choix opéré jusqu’à présent par
l’administration. La réflexion sur le nombre d’associations agréées ne saurait donc être sous
-
tendue par des considérations budgétaires, l’attribution d’une subvention relevant des
orientations et priorités fixées par l’administration et non de la satisfaction des critères exigés
pour l’agré
ment.
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
37
La Cour relève d’ailleurs que, outre les 15 associations agréées, la DGCCRF attribue
d’autres subventions dans le cadre de la politique de protection et de défense du consommateur.
Ainsi, en 2019, huit associations ont reçu directement des subventions de la DGCCRF :
-
l’union départementale de l’Yonne et l’union régionale d’Occitanie de l’Association
études et consommation
–
CFDT
92
;
-
l’
association départementale des consommateurs de la Martinique, territoire qui ne
compte qu’une seule des associations
agréées ;
-
l’
union des consommateurs de la Réunion, territoire dans lequel sont pourtant présentes
cinq des associations agréées ;
-
l’
association des consommateurs de la Creuse, département dans lequel sont pourtant
présentes trois des associations agréées ;
-
l’
a
ssociation de défense des consommateurs de l’Aube, département dans lequel sont
pourtant présentes quatre des associations agréées ;
-
l’association Cyprès, qui intervient dans la lutte contre le surendettement dans la Somme
et l’Oise
93
;
-
le CTRC de Bretagne, association baptisée « Maison de la consommation et de
l’environnement
».
La faiblesse des montants attribués (de 3 480 à 6 150
€) conduit à s’interroger sur
l’efficacité de ces subventions et sur la pertinence d’en confier l’instruction à l’admi
nistration
centrale de la DGCCRF. La possibilité de demander une subvention ne figurant pas sur le site
internet de cette direction, la transparence et la publicité de cette procédure ne semblent par
ailleurs pas assurées. L’attribution de ces subventions
pose donc la question de la lisibilité et
de la cohérence de la politique de la DGCCRF en la matière.
De manière générale, l’expertise croissante requise pour conseiller et traiter les litiges
soumis aux associations, leur sollicitation pour participer à de nombreuses instances nationales
et locales, de même que l’évolution des formes d
e l
’engagement associatif et la réduction du
nombre d’adhérents de la plupart
des associations, devraient conduire la DGCCRF à
s’interroger sur les incohérences grandissantes
entre des objectifs parfois contradictoires.
D’une part, la volonté exprimée par la DGCCRF de réduire le nombre d’associations
agréées pourrait entrer en contradiction avec son objectif de soutenir des associations à la fois
représentatives de l’ensemble des consommateurs et disposant d’un maillage étendu
d’implantations locales pour assurer les missions d’accueil et d’information des publics. Les
associations s’appuient en effet avant tous sur des bénévoles dont l’engagement est fondé sur
des motivations très variées.
La réduction du nombre d’associations agréées aura
it nécessairement des incidences sur
le nombre et l’implication des bénévoles et donc sur l’activité des associations en matière de
consommation. À titre d’illustration, les cinq associations
ayant obtenu la reconnaissance
92
L’ASSECO
-
CFDT bénéficiait jusqu’en 2013 de l’agrément national consommation.
93
Le financement des associations de lutte contre le surendettement intervient principalement par le
programme 304
–
Inclusion sociale et protection des personnes
, dans le cadre
duquel l’association Cyprès
bénéficie aussi d’une subvention.
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
38
spécifique représentent moins de 20 % des près de 40 000
bénévoles œuvrant sur les sujets de
consommation d’après les déclarations des associations.
D’autre part, le souhait pour la DGCCRF d’avoir pour interlocuteurs des asso
ciations
ayant une plus forte expertise, donc de professionnaliser leurs membres pour prendre en compte
la technicité croissante des sujets abordés, correspond au développement d’associations
« de
défense des consommateurs »
et non d’associations
« de consommateurs ». Cela impliquerait
d’opérer un choix entre un modèle s’appuyant sur la représentativité de ces associations pour
mettre en œuvre la concertation, notamment dans le cadre du CNC, et un modèle reconnaissant
leur légitimité et leur expertise techniques pour conseiller et accompagner leurs adhérents.
Afin d’«
avoir des partenaires dont l’expertise est reconnue
», la DGCCRF souhaite
que les associations effectuent une montée en compétence dans tous les domaines de la
consommation et non seulement dans des domaines particuliers, comme cela ressort à la fois
des entretiens menés par la Cour
et des conditions fixées pour l’octroi de la reconnaissance
spécifique, qui implique d’avoir développé une expertise et de disposer des moyens humains
pour intervenir dans au moins neuf domaines de compétence variés. Cela exclurait
a priori
les
associations spécialisées sur le logement (CNL et CGL) et sur le transport (FNAUT).
Cette expertise est présumée acquise par les associations qui démontrent, lors de la
demande de reconnaissance spécifique, avoir eu une activité dans le domaine concerné, au
travers de litiges traités, d’informations ou de formations, sans considération notamment pour
le nombre de salariés de l’association travaillant sur les sujets de consommati
on
94
. Le contrôle
de la réalité de cette expertise est donc difficile à mettre en œuvre.
Enfin, le rôle des associations comme relais d’information
, sur lesquelles la DGCCRF
pourrait s’appuyer dans ses campagnes de communication
, est à mettre en regard de leur grande
liberté en la matière. Les objectifs et indicateurs fixés lors de l’attribution de la subvention ne
définissent pas la teneur des messages et informations diffusées par les associations à leurs
adhérents et au grand public. De fait, la communication réalisée sur les sites internet des
associations consultés par la Cour ne fait pas écho à celle de la DGCCRF mais porte sur les
sujets décidés par chacune des associations, y compris pour critiquer l’action du gouvernement
et de la DGCCRF et l’évoluti
on des moyens mis à leur disposition. En effet, les associations
n’ont actuellement pas pour mission de relayer la communication de la DGCCRF.
Le modèle allemand : des associations aux moyens juridiques
et financiers particulièrement importants
En Allemagne, la politique de protection du consommateur ne s’appuie pas sur une
autorité publique de contrôle comparable à la DGCCRF et son exécution est largement
confiée aux acteurs privés, notamment associatifs. Cette politique est principalement pilotée
par le ministère de la justice et de la protection des consommateurs.
Dans chacun des seize
Länder
allemands, un centre de la consommation
(
Verbraucherzentrale
) est chargé d’assurer l’accueil,
l’information et la défense des
consommateurs. Créés en 2000, ces centres sont des organismes indépendants à but non
94
Parmi les cinq associations ayant obtenu la reconnaissance spécifique, une déclare avoir 1,5 salarié sur
les sujets de consommation et une autre 2,5 salariés.
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
39
lucratif. Ils disposent en tout de plus de 200 points d’accueil sur l’ensemble du territoire et
emploient plus de 2 000 salariés
95
. Les centres de la consommation sont principalement
financés par les autorités locales des
Länder
mais disposent également de subventions
provenant des municipalités et du gouvernement fédéral. Le centre de la consommation de
Berlin a par exemple perçu 2,7
M€ de subventions publiques en 2019
96
.
Comme toutes les associations agréées, les centres de la consommation disposent de
moyens juridiques renforcés pour protéger les droits des consommateurs. Ils peuvent
notamment user d’un droit d’injonction à l’encontre des professionnels manquant à
certaines de leurs obligations (
Abmahnung
)
97
, en dehors de tout contentieux. Suite à une
injonction, le professionnel concerné peut accepter de signer une déclaration à travers
laquelle il s’engage à mettre fin à la pratique contestée (
Unterlassungserklärung
). Cette
déclaration est assortie d
’une pénalité contractuelle (
Vertragsstrafe
) pour prévenir toute
récidive. En cas de désaccord, le centre de la consommation peut assigner le professionnel
en justice.
Les centres de la consommation et les associations agréées peuvent également mener
des
actions
de
groupe
contre
les
professionnels
(
zivilprozessualen
Musterfeststellungsklag)
98
. Une action de groupe permet à une association d’obtenir la
réparation d’un préjudice subi par un groupe de consommateurs lésés par le manquement
d’un professionnel à certaines de ses obligations. L’association initie l’action, que les
consommateurs peuvent ensuite rejoindre grâce à un registre tenu par le ministère de la
justice et de la protection des consommateurs.
L’association fédérale des consommateurs (
Verbraucherzentrale Bundesverband
)
agit au niveau fédéral pour assurer la représentation des consommateurs auprès des pouvoirs
publics. Elle réunit 42 associations de consommateurs et notamment les 16 centres de la
consommation dont elle assure la coordination et l
’animation. Les autres associations
membres de l’association fédérale sont généralement à vocation sectorielle. Pour mener à
bien ses missions, l’association fédérale des consommateurs dispose d’une subvention
versée par le ministère de la justice et de la
protection des consommateurs, qui s’est élevée
à 12,5
M€ en 2019
99
.
La fondation
Warrentest
est un organisme indépendant chargé d’effectuer des essais
de produits pour informer les consommateurs sur leur utilité et qualité. Créée par le
Bundestag
en 1964,
elle dispose d’une notoriété importante auprès des consommateurs
allemands
100
. La fondation est principalement financée par la vente de ses publications mais
95
Rapport d’activité annuel d
e
l’
association fédérale des consommateurs (
Verbraucherzentrale
Bundesverband
) pour 2019.
96
Rapport d’activité annuel du centre de la consommation (
Verbraucherzentrale
) de Berlin.
97
Cette forme de recours a été rénovée par une loi adoptée en 2016 (
Gesetz über Unterlassungsklagen bei
Verbraucherrechts
).
98
Cette forme de recours est prévue par une loi adoptée en 2018 (
Gesetz zur Einführung einer
zivilprozessualen Musterfeststellungsklag
), suite à
la
recommandation de la Commission du 11 juin 2013 relative
à des principes communs applicables aux mécanismes de recours collectif en cessation et en réparation dans les États
membres en cas de violation de droits conférés par le droit de l’Union
.
99
Rapport d’activité annuel d
e
l’association fédérale des consommateurs (
Verbraucherzentrale
Bundesverband
) pour 2019.
100
«
Verbraucherreport
»,
2018,
association
fédérale
des
consommateurs
(
Verbraucherzentrale
Bundesverband
).
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
40
bénéficie également d’une subvention versée par le gouvernement fédéral, dont le montant
s’est élev
é à 2,9
M€ en 2019
101
.
2.1.2.3
La nécessaire adaptation aux évolutions des enjeux de la consommation
Le domaine de la consommation connaît des évolutions dont les implications sont
importantes pour le rôle et l’action des associations agréées avec, en particulier, la transversalité
croissante des problématiques liées à la consommation, l’émergence de nouv
eaux acteurs et
modes de consommation et l’internationalisation des enjeux de la régulation.
Comme le notait déjà le rapport Chatel en 2003
102
, la consommation est une notion dont
les contours ont fortement évolué au cours des dernières décennies. Ces problématiques se
retrouvent désormais au cœur d’une pluralité de politiques qui dépassent largement le champ
de la politique économique pour concerner la santé, l’inclusion sociale ou encore la transition
écologique. D’autres ministères que celui
chargé
de l’é
conomie sont dès lors plus ou moins
directement impliqués dans cette politique entendue au sens large et participent par exemple à
la conception et à l’application des normes juridiques entrant dans le champ de la protection du
consommateur, tels que le ministère chargé
de l’habitat et des transports
103
. Par leurs actions de
communication, ces administrations participent également à informer les consommateurs sur
leurs droits et sur les recours possibles en cas de litige avec un professionnel.
Si le financement des associations agréées au titre de la consommation relève du
ministère chargé
de l’économie, l’action de certaines d’entre elles les met en relation avec
d’autres ministères chargés de domaines sectoriels de consommation, qui peuvent leur attribuer
des subventions
à ce titre. Cependant, la DGCCRF n’a pas de visibilité sur ces financements et
aucune coordination n’est réalisée avec les autres administrations au motif que leurs
subventions auraient vocation à financer des actions différentes. En 2019, les quinze
associations agréées ont ainsi bénéficié de 1,4
M€ de subventions d’autres ministères, en
particulier cinq associations se sont partagé 375 000
€ dans le cadre de l’information, du conseil
et de la défense de leurs adhérents en matière de logement
104
et dix associations ont reçu près
de 465 000
€ dans le cadre du soutien au développement de la vie associative
105
.
La multiplication des instances de concertation, consultation ou de suivi (cf.
infra
encadré du § 2.3.1.3) témoigne de cette complexification des enjeux liés à la consommation et
de leur prise en compte dans tous les domaines d’activité. Outre
le fait
qu’elle implique
pour
les associations une charge de travail croissante dans un contexte de baisse de leurs subventions
(cf.
infra
§ 2.3.1)
, cette multiplication des sollicitations traduit aussi l’absence d’un pilotage
centralisé des problématiques relatives à la consommat
ion et la nécessité d’une meilleure
coordination entre toutes les administrations concernées.
101
Site internet de la
Stiftung Warentest :
102
Luc Chatel
, De la conso méfiance à la conso confiance - Rapport de la mission parlementaire auprès
du secrétaire d’État aux petites et moyennes entreprises, au commerce, à l’artisanat, aux
professions libérales et
à la consommation sur l’information, la représentation et la protection du consommateur
, La documentation
française, juillet 2003.
103
Décret n° 2020-869 du 15 juillet 2020 relatif aux attributions du ministre de la transition écologique.
104
Programme 109
–
Aide à l’accès au logement.
105
Programme 163
–
Jeunesse et vie associative.
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
41
La politique de protection du consommateur fait par ailleurs face à l’essor de nouveaux
enjeux, comme le développement d’applications mobiles privées, hors de tou
t encadrement
public mais qui contribuent de manière croissante à l’information des consommateurs sur la
qualité des produits et leurs effets sur la santé ou sur l’environnement. De même, le recours à
la notation des produits et professionnels, l’expansion
de sites présentant des comparatifs, voire
des tests, et le développement des « influenceurs » sur les réseaux sociaux pourraient être de
nature à remettre en question le modèle actuel de la politique de défense des intérêts du
consommateur, qui repose principalement sur des institutions (associations et INC) dont
l’audience et les canaux de communication sont relativement limités.
Enfin, l’activité de la DGCCRF et des associations agréées est amenée à évoluer du fait
de la place que prend le niveau européen en matière de la politique de protection du
consommateur et de l’internationalisation de ces enjeux. Une part grandissante des normes en
matière de consommation est
en effet désormais décidée au niveau de l’Union européenne.
À
titre d’illustration, la d
irective européenne relative au règlement extrajudiciaire des litiges de
consommation adoptée en 2013
106
a conduit à la mise en place de la médiation entre
consommateurs et professionnels en France en 2015. Si la plupart des associations agréées sont
membres
d’une ou plusieurs associations constituées à l’échelle européenne, l’efficacité de leur
action se heurte à leur dispersion, à la faiblesse de leurs moyens mais aussi à la diversité de
leurs situations et de l’importance qu’elles accordent aux sujets de r
églementation de la
consommation.
L’émergence de ces enjeux n’a jusqu’à présent pas conduit à faire évoluer la relation
entre la DGCCRF et les associations agréées alors même qu’elle témoigne de changements
profonds dans les rapports entre consommateurs et professionnels. Ces carences renvoient à la
nécessité pour l’État d’accompagner l’évolution
du mouvement associatif consumériste dans le
cadre d’une stratégie et d’objectifs qui restent à définir.
(DGCCRF) : É
tablir un plan d’action pluriannuel pour
favoriser une meilleure complémentarité entre les actions des associations de
défense des consommateurs et celles des services de la DGCCRF.
2.2
Des dispositifs d’agrément
qui ne jouent
qu’imparfaitement
leur rôle
Outre
la reconnaissance d’utilité publique
107
, l
’État a, de longue date, mis en place
plus
d’une cinquantaine de
procédures
d’agrément qui visent à reconnaître l’engagement
d’
associations avec lesquelles il entretient une relation privilégiée.
En octroyant à ses bénéficiaires des prérogatives particulières pour rendre leur action
plus efficace, en contrepartie d’un contrôle plus étroit, l’agrément permet de leur accorder un
106
Directive 2013/11/UE relative au règlement extrajudiciaire des litiges de consommation.
107
Accordée par un décret en Conseil d’État à celles des
associations dites « loi 1901 » qui sont
considérées comme étant d’intérêt général, dont l’influence et le rayonnement dépassent le cadre local, qui
n’exercent pas d’activité lucrative et qui sont gérées de manière désintéressée.
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
42
monopole sur certaines activités ou de leur confier
des missions de service public et d’int
érêt
général.
L’article 25
-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens
dans leurs relations avec les administrations et le décret du 6 mai 2017 fixent les conditions
générales
108
que doit satisfaire une association pour prétendre à un agrément et en précisent les
modalités d’appréciation.
Des textes législatifs ou réglementaires prévoient, par ailleurs, les
conditions d’octroi supplémentaires propres à chaque agrément, compte tenu du domaine
d’activité considéré et des objectifs
poursuivis.
Dans le domaine de la consommation, deux agréments
existent, l’un
mis en place au
début des années 1970, l’autre en 2010. S’ils ont, chacun pour ce qui les concerne, contribué à
asseoir la légitimité des associations, les conditions dans lesquelles ils sont attribués et
renouvelés font que, depuis longtemps maintenant, ils ne jouent que très imparfaitement leur
rôle.
2.2.1
Des
dispositifs d’agrément dont le principe n’est pas contesté
par les
associations mais dont le rôle est peu clair
Les associations nationales de défense des consommateurs peuvent, sous certaines
conditions, bénéficier de deux agréments de l’État dont le principe n’est, aujourd’hui encore,
pas contesté au sein du mouvement consumériste, mais dont le rôle est peu clair.
2.2.1.1
L’agrément
général
Le principe de l’agrément des associations de
défense des consommateurs a été prévu
par la loi Royer du 27 décembre 1973, puis repris par la loi n° 88-14 du 5 janvier 1988 relative
aux actions en justice des associations agréées de consommateurs et
à l’information des
consommateurs (articles L. 811-1 et suivants du code de la consommation).
Les associations qui en bénéficient sont
« reconnues officiellement par les autorités
publiques comme représentatives des intérêts des consommateurs »
109
. L’agréme
nt leur permet
«
de défendre en justice l’intérêt collectif des consommateurs et d’intenter les actions de
groupe, d’exercer des représentations dans les instances pour lesquelles la condition
d’agrément est exigée (Conseil national de la consommation, par
exemple), de saisir certaines
instances (Commission des clauses abusives, Autorité de la concurrence, etc.) »
110
.
La procédure d’agrément des associations nationales de
défense des consommateurs a
été définie, à
l’origine, par le décret du 16 mai 1974, puis
reprise sans changement significatif
par le décret n° 88-586 du 6 mai 1988 (articles R. 811-1 et suivants du code de la
108
R
épondre à un objet d’in
térêt général, présenter un mode de fonctionnement démocratique, respecter
des règles de nature à garantir la transparence financière.
109
Institut national de la consommation,
Définition des associations de consommateurs
, mars 2019.
110
Ibid
.
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
43
consommation) et l’arrêté du 21 juin 1988. Elle prévoit que, pour être agréée, une association
doit satisfaire les conditions
111
d’octroi
suivantes :
-
exister depuis au moins un an à la date de la demande ;
-
justifier d’une activité effective et publique en vue de la défense des intérêts des
consommateurs ;
-
être indépendante de toute forme d’activités professionnelles.
Les associations nationales doivent, en outre, compter au moins 10 000 adhérents, étant
précisé que :
-
cette condition
ne s’impose pas à
une association qui réalise des activités de recherche
et d’analyse à caractère scientifique
;
-
si une association a une structure fédérale ou confédérale, le respect de la condition
précitée est apprécié en tenant compte du nombre total d’adhérents des associations la
constituant.
L’agrément est accordé pour cinq ans par arrêté conjoint
du ministre chargé de la
consommation et du ministre de la justice, et renouvelable dans les mêmes conditions :
-
la demande d’agrément, accompagnée des pièces justificatives prévues par l’arrêté
précité, est déposée auprès de la DGCCRF,
qui examine l’activité de l’association dans
le domaine du consumérisme ;
-
afin de vérifier que
les garanties en termes d’indépendance sont suffisantes
, le dossier,
accompagné d’un rapport de la DGCCRF, est transmis et examiné par le
procureur de
la République, ainsi que, au sein du ministère de la justice, par la direction des affaires
civiles et du Sceau et la direction des affaires criminelles et des grâces ; ces dernières
procèdent, en outre, à des vérifications formelles,
notamment l’examen du casier
judiciaire des dirigeants de l’association concernée
;
-
l’ensemble de ces éléments
est ensuite retourné à la DGCCRF.
Si une ou plusieurs conditions d’octroi ne sont plus respectées, l’agrément est retiré sur
avis du procureur général, après une enquête au cours de laquelle l’association concernée fait
valoir ses observations.
2.2.1.2
La reconnaissance spécifique
, une tentative pour rénover l’agrément qui a échoué
Introduit par le décret n° 2010-801 du 13 juillet 2010 relatif à la représentation des
associations de défense des consommateurs et aux institutions de la consommation (cf.
supra
§ 1.2.2.1), la reconnaissance spécifique est octroyée
par l’État aux conditions prévues à l’article
R. 431-1 du code de la consommation.
Pour en bénéficier, l’association qui en fait la demande doit ainsi
:
-
être titulaire de l’agrément général de l’État
;
111
Ces conditions sont communes aux associations nationales et locales.
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
44
-
démontrer
qu’elle dispose d’
une expérience,
d’
une organisation et des ressources
humaines lui donnant une capacité effective à renseigner les consommateurs ou à les
défendre dans les neuf secteurs d'activité suivants : produits alimentaires, habillement,
logement,
énergie,
ameublement
et
équipement
ménager,
santé,
transports,
communications, autres biens et services ;
-
justifier avoir exercé une activité d’accueil des consommateurs, d’expertise et de
règlement amiable des litiges en matière de consommation dans une ou plusieurs
permanences départementales ou locales ouvertes à cet effet au moins huit heures par
semaine dans quarante départements, directement ou à travers les associations locales
qui lui sont affiliées ;
-
avoir inscrit à son compte de résultat un produit annuel de cotisations supérieur à
229 500
€
112
.
L’agrément spécifique est accordé pour trois ans par arrêté du ministre chargé de la
consommation et renouvelé dans des conditions analogues à celles de son attribution. Il peut
être retiré de manière anticipée si une ou plusieurs des conditions précitées ne sont plus
remplies.
L’agrément spécifique a été attribué pour la première fois en 2011 et la dernière fois
en 2018. Fin 2020, cinq associations bénéficiai
ent de l’agrément s
pécifique : la CLCV (depuis
2011), l’AFOC (depuis 2011), la CSF (depuis 2011), FR (depuis 2013) et l’INDECOSA
-CGT
(depuis 2018).
2.2.1.3
Des dispositifs qui ont vieilli
L’agrément est une forme d’habilitation par laquelle l’État reconnaît aux associations
qui en bénéficient :
-
des moyens humains, financiers et matériels adaptés aux missions qui peuvent leur être
confiées ;
-
une représentativité suffisante des intérêts des consommateurs ;
-
une indépendance suffisante et avérée vis-à-vis des acteurs économiques professionnels.
À ce titre, tant la DGCCRF que les associations nationales de défense des
consommateurs interrogées par la Cour considèrent que les agréments actuels constituent des
outils juridiques nécessaires pour garantir que les droits afférents sont exercés par des acteurs
légitimes à le faire, en particulier celui d’ester en justice
113
et de participer aux consultations et
concertations, notamment dans le cadre du CNC.
112
Soit une fois et demi le seuil prévu à l’article D.
612-5 du code de commerce ; une association qui
perçoit un montant global de subventions supérieur à ce seuil a l’obligation d’établir des comptes
annuels et de
nommer un commissaire aux comptes.
113
À
l’exception de l’UNAF et des UDAF, pour lesquelles le 4° de l’article 211
-
3 dispose qu’elles peuvent
«
exercer [l’action civile] devant toutes les juridictions sans avoir à justifier d’un agrément ou d’
une autorisation
préalable de l’autorité publique, notamment de l’agrément prévu à l'article L. 621
-1 du code de la
consommation »
.
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
45
Le bien-
fondé de ces deux agréments est d’autant moins contesté que les droits et
obligations qui s’y attachent ne sont pas différents de ceux d’agréments existants dans d’autres
domaines d’activité (défense de l’environnement, logement, etc.)
: possibilité
d’ester
en justice,
accès privilégié à des subventions publiques ou des exonérations fiscales, participation aux
travaux préparatoires à l’élaboration de textes légaux et réglementaires, etc.
En 2009, le rapport Laurent faisait déjà le constat que
«
L’agrément a
permis
l’expression d’un mouvement consumériste très diversifié. Il faut reconnaître les mérites que,
dans un premier temps, cette diversité a pu avoir. Elle a permis le développement des services
aux consommateurs et les réponses diversifiées apportées à
leurs demandes […] En
outre, la
culture de la négociation s’est développée par préférence à l’approche conflictuelle
»
.
Plus largement, une majorité de parties prenantes considère que le principe de
l’agrément par l’État a contribué positivement au dévelo
ppement du mouvement consumériste,
nonobstant le fait que cette diversification est aussi considérée, depuis plusieurs années, comme
une source de difficultés (cf.
supra
§
1.2.1) et qu’elle
ne reflète plus nécessairement les clivages
propres aux questions de consommation.
En revanche, la mise en œuvre des deux agréments fait l’
objet de critiques récurrentes
par la presque-totalité des acteurs interrogés.
2.2.2
Des modalités d’attribution et de renouvellement à revoir
Les dispositifs actuels d’agrément par l’État
des associations de défense des
consommateurs présentent d’importantes faiblesses qui
contribuent au caractère figé du
mouvement associatif consumériste.
2.2.2.1
Un processus déclaratif, des contrôles formels
L’attribution des agréments
général et spécifique ou, beaucoup plus fréquemment, leur
renouvellement, intervient après une instruction principalement conduite par la DGCCRF qui
a pour objet de vérifier que les critères présentés ci-avant (cf.
supra
§ 2.2.1) sont satisfaits.
Ces vérifications s’appuient sur les
pièces justificatives transmises par les associations
au moment de leur demande et dans le cadre des suivis prévus par les conventions signées avec
l’État.
Dans le cas des critères qui se rapportent au niveau d’activité et d’expérience dans le
domaine con
sumériste, les services de la DGCCRF indiquent qu’ils
« procèdent à un examen
approfondi de l’activité de chaque association
»
, telle qu’elle ressort notamment
:
-
des rapports d’activité annuels
;
-
de la
liste des litiges traités, des actions d’information o
u de formation réalisées, etc. ;
-
d’un tableau de synthèse des différents points d’accueil par département
;
-
d’
une synthèse des actions menées par les associations locales affiliées au réseau de
l’
association nationale considérée.
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
46
Afin d’en vérifier la cohérence, les informations tirées de ces documents sont
rapprochées de celles
« directement recueillies grâce à un suivi régulier de leurs activités dans
les médias, sites internet, outils de communication internes dont [les services de la DGCCRF
sont] destinataires »
ainsi que de celles observées au cours des années précédentes. Un
rapprochement est aussi opéré avec les réalisations d’associations de taille
s équivalentes.
Du fait de la grande stabilité du périmètre des associations nationales agréées, ces
contrôles ne sont, fondamentalement, pas différents de ceux que la DGCCRF réalise au moment
de verser le solde de la subvention annuelle, qui portent sur
« la quantité et la qualité des actions
menées par chacune des structures dans
la mise en œuvre de leur programme d’action
»
.
Pour ce qui concerne le critère d’indépendance, la DGCCRF examine
notamment la
liste transmise par les associations des personnes morales adhérentes et du montant des
cotisations de ces dernières. Lorsque, par
exemple, la FNAUT a créé, fin 2015, l’association
pour le développement de la qualité de service dans les transports publics, dite « Qualité
mobilité », dont les membres adhérents sont des opérateurs dans le domaine des transports, elle
a dû fournir des compléments
d’information
sur ce partenariat.
Enfin, s’agissant des
critères quantitatifs, plus simples à objectiver, leur respect est
apprécié par la DGCCRF à l’aide
des comptes annuels et, le cas échéant
114
, des rapports de
commissaires aux comptes, ainsi que des comptes rendus financiers annuels.
Le tableau n° 5
présente, pour les quinze associations agréées, les données d’exécution
les plus récentes
relatives aux critères d’attribution des
deux agréments.
Tableau n° 5 :
Données d’exécution relatives aux critères d’attribution des
agréments
114
S’agissant des
associations qui reçoivent annuellement des subventions publiques dont le montant
global dépasse 153 000
€.
2018
2019
2018
2019
ADEIC
22 450
20 021
nd
nd
ALLDC
21 990
21 990
11 170
8 761
CGL
27 857
nc
38 675
43 533
CNAFAL
22 500
22 500
33 307
34 222
CNAFC
23 194
23 194
nd
nd
CNL
28 000
36 012
217 308
211 703
FF
35 822
nc
161 833
147 501
FNAUT
140
140
18 002
10 283
UFC-Que Choisir
137 629
nc
784 485
787 261
UNAF
602 940
nc
92 700
91 101
Nombre d'adhérents
Produit annuel de cotisations (euro)
Agrément général
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
47
Source : Cour des comptes, à partir des données fournies par la DGCCRF et des comptes annuels
Dans le cas de la FNAUT, la condition du nombre minimum de 10 000 adhérents pour
pouvoir bénéficier de l’agrément général est
satisfaite en tenant compte de son réseau
d’associations locales (environ 65
000 adhérents selon l’INC).
En définitive, l’obtention des agréments résulte d’un processus essentiellement
déclaratif qui fait l’objet de contrôles formels, exclusivement sur pièces, dont l’efficacité est
difficile à appréhender dans le cas des critères les plus qualitatifs. Ce constat et celui que les
agréments sont reconduits de manière quasiment automatique font dire à certains interlocuteurs
interrogés que seule la condition d
e l’indépendance financière ferait l’objet d’un contrôle
formel. Pour autant, ce contrôle, réalisé par le ministère de la justice
115
,
est limité à l’
analyse
des statuts et des documents d’activité fournis par les associations.
Certains relèvent par ailleurs
le caractère peu efficient du processus de renouvellement des agréments, qui aboutit à fournir
à l’administration des documents et informations dont elle dispose déjà.
2.2.2.2
Des critères d’attribution imprécis, appliqués de manière souple
En 2009, le rapport Laurent relevait déjà que
« le texte réglementaire relatif à
l’agrément national n’exige pas des associations qu’elles se consacrent de manière principale
à la défense des consommateurs, et autorise de fait, comme de droit, que la mission de défense
des conso
mmateurs puisse être l’accessoire d’autres missions
»
.
Ainsi, le critère d’attribution de l’agrément
général
–
faire la preuve d’une
activité
effective et publique en vue de la défense des intérêts des consommateurs
–
a fait l’objet
, de
manière constante
depuis l’origine,
d’une interprétation large qui a permis à des associations
dont le premier
domaine d’intervention n’était pas celui de la consommation d’en bénéficier.
Au surplus, l’UNAF, qui fédère un nombre important de personnes morales, a été agréée
de
droit en 1976, sans avoir à en faire la demande ou à la renouveler depuis.
Dès lors, il en a été de même du critère relatif au nombre d’adhérents, ce dernier étant
considéré globalement. À cet égard, le rapport Laurent notait que
« Le décret ne prévoit pas
davantage que l’activité de défense des consommateurs doive être clairement identifiée
juridiquement ou financièrement au sein du groupement dont elle est partie prenante. Il en
résulte, par exemple, que les associations familiales ont pu bénéficier de
l’agrément sans que
115
Article R. 811-2 du code de la consommation.
2018
2019
2018
2019
AFOC
288 064
nc
433 450
456 848
CLCV
26 601
nc
270 483
265 509
CSF
13 143
16 394
216 089
185 660
FR
160 000
160 000
1 094 992
1 232 503
INDECOSA-CGT
573 468
581 269
363 448
356 523
Nombre d'adhérents
Produit annuel de cotisations (euro)
Agréments général
et spécifique
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
48
les adhérents de l’activité
de défense des consommateurs puissent être individualisés au sein
de la structure »
.
La Cour relève par ailleurs que les trois associations agréées liées à des structures
syndicales pratiquent l’adhésion aut
omatique : les adhérents de la structure syndicale sont
automatiquement considérés comme adhérents de l’association de défense des consommateurs,
sauf à ce qu’ils fassent part de leur refus
116
.
Le rapport Laurent estimait enfin que
«
Les critères de l’agréme
nt national des
associations sont peu exigeants et n’ont pas été actualisés
»
, relevant notamment que
« le
critère du nombre d’adhérents est peu élevé : il est de 10
000 adhérents au minimum, et il est
demeuré inchangé depuis 1974, malgré l’augmentation de
la population française depuis cette
époque »
.
Ces constats
n’ont
pas conduit à réformer les critères d’attribution de l’agrément
général. Le choix a été fait de conserver ces derniers
en l’état et de mettre en place l’agrément
spécifique, qui se voulait plus sélectif et, partant, devait permettre de répondre à certaines des
critiques du rapport Laurent.
En particulier, les critères qualitatifs supplémentaires que son obtention suppose de
satisfaire
–
c’est
-à-
dire être en mesure d’intervenir dans neuf gran
ds domaines de la
consommation et exercer une activité
régulière d’accueil, de conseil et d’accompagnement des
consommateurs dans 40 départements au moins
–
devaient aboutir à distinguer les associations
les plus actives et les plus représentatives parmi c
elles qui disposent de l’agrément général.
Tel n’a pas été le cas dans les faits (cf.
supra
§ 1.2),
les critères d’attribution de
l’
agrément spécifique étant affectés par les mêmes faiblesses que dans le cas de
l’agrément
général, ce qui devrait conduire à ouvrir rapidement une réflexion sur le maintien de deux types
d’agrément.
2.2.2.3
Un périmètre figé depuis trop longtemps
C’est en 1988 que l’agrément général a, pour la dernière fois,
été accordé à une
association nationale. Dès lors que, par ailleurs, seules les associations nationales agréées
peuvent prétendre à l’agrément spécifique mis en place en 2010, ce dernier n’a produit aucun
effet sur le périmètre proprement dit du mouvement associatif consumériste.
Par la suite, les demandes de renouvellement ont été systématiquement acceptées et
l’agrément général n’
a été retiré
qu’à une occasion, et de manière temporaire
: la CNL a perdu
son agrément par décision du 23 septembre 2010 au motif, notamment,
qu’elle
n
’
avait pas
justi
fié du nombre d’adhérents nécessaire
, mais en a bénéficié à nouveau à compter du
28 novembre 2011.
116
Dans le cas de l’ADEIC, l’adhésion automatique ne concerne que les adhérents de certains des
syndicats membres de l’UNSA.
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
49
Deux demandes d’agrément ont été déposées en 2016 et 2017, respectivement par
l’association Greenpeace France et l’
A
ssociation de sensibilisation, d’informat
ion et de défense
du consommateur musulman (ASIDCOM)
. Elles ont toutes deux fait l’objet d’un refus
:
-
dans le premier cas, le refus a été motivé par le fait que l’activité de l’association ne
concernait pas à titre principal la défense des intérêts des consommateurs, alors même
que
d’autres associations qui interviennent à titre accessoire dans le domaine de la
consommation en bénéficient ;
-
dans le second, le nombre d’adhérents requis n’était pas atteint et les publications de
l’association, qui ne portaien
t que sur un domaine spécifique
117
du droit des
consommateurs, ne lui ont pas permis de bénéficier de la dérogation prévue pour les
associations qui réalisent des activités de recherche et d’analyse à caractère scientifique
(cf.
supra
§ 2.2.1).
La grande stabilité du périmètre du mouvement associatif consumériste contraste avec
l’évolution rapide des modes de consommation et l’émergence de nouvelles associations, dont
le développement est étroitement lié à celui de l’usage par les consommateurs des outils
numériques, notamment les réseaux sociaux, pour faire valoir leurs droits.
La DGCCRF estime que ces nouveaux acteurs
« offrent un choix complémentaire aux
consommateurs à la recherche d’informations ou d’aide dans le cadre d’un litige et exercent
auprès des pouvoirs publics une action de plaidoyer pour obtenir la prise en compte de leurs
positions dans la définition des politiques publiques et peser sur le débat public »
. Elle note, en
outre, que ces associations
«
n’ont, jusqu’à présent, pas cherché à se posi
tionner au sein du
mouvement consumériste agréé et ont fait le choix de demeurer en marge des instances de
concertation officielles. La question de leur intégration est donc ouverte »
. Cette position des
associations qui ne cherchent pas à être associées aux instances de concertation officielles
devrait interroger les pouvoirs publics sur le rôle et l’intérêt de ces instances.
Plus largement, la DGCCRF a indiqué à la Cour être ouverte à une évolution des
dispositifs d’agrément, avec le double objectif de réduire le nombre de ses interlocuteurs au
sein du mouvement associatif consumériste et de renforcer ses relations avec ce dernier,
conformément à son plan stratégique 2020-2025 (cf.
supra
§ 2.1).
Dans cette perspective
, la Cour formule la recommandation suivante à l’intention de
la DGCCRF et de la DACS.
(DGCCRF, DACS) : Redéfinir
l’objet et
les conditions
d’obtention de l’agrément
et mieux assurer le suivi des associations agréées.
117
Les questions d’alimentation et d’abattage rituel selon les règles de l’Islam.
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
50
2.3
Un financement
par l’État
qui ne permet
pas d’associer de façon
efficace le mouvement consumériste aux politiques de défense des
consommateurs
Depuis plus
d’une décennie, l’État a réduit de manière significative son effort de
subventionnement des associations nationales agréées de défense des consommateurs. Dans le
même temps, le cadre financier dans lequel elles évoluent est resté inchangé, ce qui ne leur
permet pas de trouver facilement des sources de financement alternatives.
2.3.1
Une réduction continue des subventions de la DGCCRF
Entre 2010 et 2020, le montant des subventions
versées par l’État aux quinze
associations nationales agréées de défense des consommateurs est passé de 4,5
M€ à 2,
7
M€.
Elles ont toutes été concernées par cette baisse mais dans des proportions variables, ainsi que
l’illustre le tableau
n° 6.
Tableau n° 6 :
Évolution des subventions versées par la DGCCRF
Source : DGCCRF
La réduction de l’enveloppe globale de subventions
aux associations agréées (- 40 %
entre 2010 et 2020) a été plus forte que celle des crédits budgétaires de la DGCCRF (- 26 % sur
la même période).
En euro
2010
2015
2019
2020
Var. 2020/2010
AFOC
377 779
309 582
279 996
279 996
-26%
CLCV
593 811
486 618
440 113
440 113
-26%
FR
507 770
414 521
374 907
374 907
-26%
CSF
396 211
309 226
279 674
279 674
-29%
INDECOSA-CGT
217 991
162 384
139 871
139 871
-36%
ADEIC
122 444
91 215
76 212
76 212
-38%
ALLDC
137 951
102 759
85 858
85 858
-38%
CNAFAL
155 803
116 065
96 974
96 974
-38%
UFC-Que Choisir
950 805
653 270
498 227
496 012
-48%
FF
354 134
283 240
216 017
162 013
-54%
CNAFC
98 862
73 641
54 479
40 859
-59%
CNL
277 553
206 755
148 410
111 307
-60%
CGL
126 455
94 197
65 586
49 189
-61%
FNAUT
40 121
29 889
20 810
15 608
-61%
UNAF
115 441
85 998
59 878
44 908
-61%
Total
4 473 131
3 419 360
2 837 012
2 693 501
-40%
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
51
2.3.1.1
Un contexte budgétaire contraint qui tient lieu de politique de financement
Depuis la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs
relations avec les administrations, une autorité administrative qui attribue une subvention
supérieure à 23 000
€
à une association doit conclure
118
une
convention d’objectifs avec cette
dernière.
Les modalités d’application de ce dispositif de contractualisation sont précisées par
circulaire
119
du Premier ministre, qui détaille les règles encadrant les relations financières entre
collectivités publiques et associations. Celle-ci
indique que les conventions d’objectifs doivent
permettre de formaliser ces relations et de
fixer des engagements réciproques, avec l’objectif
d’inscrire dans la durée le soutien public aux associations concourant à l’intérêt général
.
L
’État
conclut
ainsi des conventions annuelles d’objectifs
avec chacune des associations
nationales agréées, dès lors que leurs actions participent de sa politique publique de protection
économique du consommateur.
Lors de la mise en place des conventions en 2006, la DGCCRF a décidé de figer le
montant global des subventions et sa répartition entre associations en fonction de leur niveau
d’activité constaté à l’époque.
Par la suite, elle a répercuté la baisse de ses crédits d’intervention
de manière identique sur le montant de subvention versé à chaque association, sans tenir compte
du développement de l’activité de certaines d’entre elles.
Au cours des années 2010, cette logique a été progressivement abandonnée au profit
d’une réorientation des subventions vers les associations qui bénéficient de l’agrément
spécifique (cf.
supra
§ 2.2) et celles engagées dans un processus de rapprochement, afin
d’encourager d’autres associations à faire de même.
Cette réorientation s’est faite au détriment des au
tres associations (et des CTRC et
SRA), qui ont vu leurs subventions baisser de manière plus importante
, ainsi que l’illustre le
tableau suivant.
118
Décret n° 2001-495 du 6 juillet 2001
pris en application de l’article 10 de la loi précitée.
119
Circulaire n° 5811/SG du 29 septembre 2015 relative aux nouvelles relations entre les pouvoirs publics
et les associations : déclinaison de la charte des engagements réciproques et soutien public aux associations.
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
52
Tableau n° 7 :
Répartition du montant global des subventions entre associations
Source : Cour des comptes, à partir des données transmises par la DGCCRF
Depuis plusieurs années, le montant de subventions se situe à un niveau tel que cette
volonté de concentration sur les associations les plus actives ne suffit plus à éviter un effet de
« saupoudrage » du soutien financier de l
’État et a conduit, selon certaines associations,
à accentuer une forme de concurrence au sein du mouvement associatif consumériste.
Cette réduction du soutien financier par l’État du mouvement associatif consumériste
va se poursuivre, puisque la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances
publiques pour les années 2018 à 2022 prévoit une diminution de 40 % des crédits
d’intervention de la DGCCRF.
Ainsi, les crédits de paiement ouverts en loi de finances initiale
pour 2021 s’élèvent à 5,
3
M€, contre 7,7 M€ consommés en 2020, soit une diminution attendue
de 31 %.
Dans cette perspective, la DGCCRF envisage toujours de réduire le nombre
d’associations subventionnée
s, en privilégiant celles qui interviennent le plus directement dans
le domaine consumériste et qui disposent des implantations territoriales les plus nombreuses.
À cet égard, elle a notamment indiqué que
« le ministre délégué chargé des PME
souhaite engager dès le début de l’année 2021, un cycle de consultations avec l’ensemble
des
acteurs du monde consumériste afin de redéfinir les relations entre la DGCCRF et les
associations de consommateurs en termes de complémentarité des missions et de financement
et de permettre une utilisation optimale des subventions versées »
.
2010
2015
2019
AFOC
8,4%
9,1%
9,9%
CLCV
13,3%
14,2%
15,5%
CSF
8,9%
9,0%
9,9%
FR
11,4%
12,1%
13,2%
INDECOSA
4,9%
4,7%
4,9%
Sous-total (a)
46,8%
49,2%
53,4%
ADEIC
2,7%
2,7%
2,7%
ALLDC
3,1%
3,0%
3,0%
CNAFAL
3,5%
3,4%
3,4%
Sous-total (b)
9,3%
9,1%
9,1%
CGL
2,8%
2,8%
2,3%
CNAFC
2,2%
2,2%
1,9%
CNL
6,2%
6,0%
5,2%
FF
7,9%
8,3%
7,6%
FNAUT
0,9%
0,9%
0,7%
UFC-Que Choisir
21,3%
19,1%
17,6%
UNAF
2,6%
2,5%
2,1%
Sous-total (c)
43,9%
41,7%
37,5%
Total (a+b+c)
100,0%
100,0%
100,0%
Associations
qui bénéficient
de l'agrément
spécifique
Associations
en cours de
rapprochement
Autres
associations
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
53
2.3.1.2
Des modal
ités d’évaluation qui ne sont plus
adaptées aux enjeux financiers
Deux critiques peuvent être principalement formulées.
2.3.1.2.1
Une démarche de performance largement théorique
Les conventions d’objectifs conclues depuis 2006 par la DGCCRF avec les associations
nationales agréées comportent une évaluation du coût total du programme d’actions qu’elles
ont la charge de réaliser et la part prévisionnelle maximale que l’État s’engage à financer par
subvention.
Celle-
ci fait l’objet de deux versements
:
-
à la notification de la convention : une avance qui correspond à la moitié du montant
prévisionnel précité ;
-
en fin d’année
: le solde de la contribution, égal au montant total de la contribution
finalement accordé diminué du montant de l’avance versée
, après évaluation du respect
par l’association de ses engagements conventionnels au titre de l’année précédente.
Quoique cette évaluation formelle
n’ait plus, de longue date, d’incidence sur le niveau
des subventions versées, compte tenu de la politique de financement exposée ci-avant, la
DGCCRF continue néanmoins de la réaliser en examinant les comptes rendus financiers
120
,
les comptes annuels certifiés et les
rapports d’activité transmis par les associations
.
Elle se fonde aussi sur la mesure des indicateurs prévus par les conventions et les cibles
associées, qui font l’objet d’un compte rendu écrit quantitatif et qualitatif par les associations
(cf.
supra
§ 2.1). Ces dernières peuvent aussi être entendues par le DGCCRF afin de lui
présenter les résultats obtenus et, plus largement, leurs activités et leurs projets.
2.3.1.2.2
Un coût administratif disproportionné pour les têtes de réseau
En 2006, la DGCCRF a proposé aux associations nationales agréées d'être destinataires
des financements consacrés aux associations locales appartenant à leurs réseaux respectifs, et
d’assurer elles
-
mêmes la responsabilité de leur répartition à l’intérieur de chacun de ces réseaux.
Neuf associations ont opté pour ce dispositif dès 2006, les autres en 2007 et 2008.
Les conventions d’objectifs mentionnent
ainsi
explicitement cette obligation à l’égard
des réseaux associatifs locaux et les conditions dans lesquelles la répartition doit être opérée
entre le niveau national et le niveau local.
Cette réforme avait pour objectif de renforcer les têtes de réseau et de décloisonner les
composantes nationales et locales du mouvement associatif consumériste. De fait, selon les
associations interrogées, elle a permis une meilleure gouvernan
ce d’ensemble en offrant aux
têtes de réseaux une visibilité plus importante sur l’action des antennes locales.
Pour autant, les leviers dont disposent les associations nationales sont très limités dans
la mesure où les conventions conclues avec la DGCCRF précisent la part minimale de la
120
Qui retracent l’emploi des fonds alloués pour l’exécution des obligations prévues par les conventions.
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
54
subvention à reverser
aux associations locales, qui ne peut être inférieure à ce qu’elle était avant
cette réforme.
L
e fait d’avoir confié cette responsabilité aux têtes de réseaux s’est accompagné d’un
alourdissement de leur charge administrative, à un moment où les subventions avaient déjà
commencé à baisser. Plusieurs associations considèrent, aujourd’hui encore, cette tâche comme
complexe à mettre en œuvre, compte tenu de l’autonomie financière et opérationnelle des
asso
ciations locales, à qui il est difficile d’assigner des objectifs et de vérifier que ces derniers
sont bien atteints.
Surtout, le montant des subventions versées par la DGCCRF est devenu trop peu
important au regard du coût administratif de leur répartition au sein des réseaux.
2.3.1.3
Un soutien financier
déconnecté de l’action des associations
Interrogée par la Cour, la DGCCRF a rappelé que les associations jouent
« un rôle
majeur au sein de l’écosystème consumériste
»
, relevant
«
qu’elles permettent de porter la
voix
des consommateurs en les représentant auprès de l’État
»
.
À ce titre, les associations participent
« à certains travaux, notamment lorsque la
DGCCRF soumet à la concertation des projets de texte ou des orientations de politique
publique portant sur la protection des droits des consommateurs »
et ont aussi
« un rôle
essentiel au sein du Conseil national de la consommation »
.
Ces affirmations contrastent avec la décroissance continue des subventions versées par
l’État depuis plus d’une décennie
et le niveau, presque symbolique dans certains cas, qu’elles
ont atteint aujourd’hui, alors même qu’elles constituent la seule forme de soutien financier de
l’État aux associations nationales agréées
au titre de leurs activités relatives à la consommation.
Au surplus, leur niveau ne reflète pas l’économie indirecte que permet leur action de
conciliation en évitant un traitement judiciaire de certains litiges.
Par ailleurs, la circulaire précitée du Premier ministre rappelle que, de manière générale,
« La subvention est allouée pour un objet déterminé, un projet spécifique, ou est dédiée au
financement global de l’activité associative
»
. Or, dans le cas des associations de défense des
consommateurs, l’activité associative ne se limite pas aux seules actions
de
service d’intérêt
économique général mentionnées dans les conventions.
Certaines associations soulignent ainsi que leur action se développe de plus en plus
souvent dans
des domaines qui participent de l’équilibre social, tels que le surendettement, le
mal-logement, la précarité énergétique et, plus largement, le conseil aux publics défavorisés.
Plusieurs d’entre elles relèvent, surtout, que leur participation est souhaitée dans un
nombre très important de commissions dans des domaines très variables, participation dont le
coût n’entre pas dans le champ des subventions de l’État.
On observe que les associations
nationales agréées participent, en moyenne, aux travaux
d’une douzaine
d’
instances
représentatives, avec des écarts assez significatifs, cependant (UFC-Que Choisir intervenant
dans trente-cinq instances, contre quatre pour ALLDC, par exemple).
S
ur près d’une centaine
d’instances recensées
par la Cour (de manière non exhaustive) :
-
seul le CNC rassemble les quinze associations nationales agréées ;
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
55
-
le comité consultatif du secteur financier (CCSF) en compte onze parmi ses
membres
; le conseil national de l’alimentation (CNA) huit
; l’agence française de
normalisation (AFNOR), l’a
gence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation,
de l'environnement et du travail (ANSES)
et l’a
gence nationale pour l'information
sur le logement (ANIL) en comptent six (différentes à chaque fois) ;
-
près de quatre-vingt-dix autres instances ne réunissent que cinq associations ou
moins, une soixantaine ne comptant qu’une
seule des quinze associations agréées
parmi leurs membres.
Eu égard à leurs moyens, la participation des associations à
un nombre d’instances
professionnelles aussi élevé interroge sur leur capacité à y représenter efficacement
le mouvement associatif consumériste.
La multiplication des instances de concertation, consultation, régulation et suivi
Signe d’une évolution de la façon de concevoir et de mettre en œuvre les politiques
publiques, le nombre d’instances de consultation, concertation, régulation
, suivi, information,
etc. n’a eu de cesse de se multiplier au cours des dernières décennies et couvre un champ de
plus en plus large. Les 15 associations nationales agréées déclarent ainsi participer à des degrés
divers à 89 instances publiques ou privées, à commencer par le Conseil national de la
consommation, créé en 1983.
Elles participent aussi aux travaux de nombreux organismes qui traitent de logement et
d’habitat, comme l’
a
gence nationale pour l’information sur le logement, la
commission
nationale de concertation sur le logement, le c
onseil national de l’habitat, l’
agence nationale de
l’habitat, le
comité de suivi du droit au logement opposable, le comité national de la transaction
et de la gestion immobilière, le comité NF habitat, le comité technique et scientifique du
bâtiment ou encore le c
onseil social de l’habitat.
Ces
associations contribuent par ailleurs aux travaux d’instances dans le domaine de
l’alimentation (
c
onseil national de l’alimentation,
o
bservatoire de la qualité de l’alimentation
,
etc.), des activités bancaires (comité consultatif du secteur financier, observatoire de la sécurité
des moyens de paiement, etc.
) mais aussi de l’
énergie (c
ommission de régulation de l’énergie,
c
onseil supérieur de l’énergie
, etc.), des transports (haut comité de la qualité de service dans les
transports, comité national des clients aériens, conseil national de la sécurité routière, conseil
national de l’air
, etc.) ou encore de la transition écologique (a
gence de l’environnement et de la
maîtrise de l’éner
gie, conseil national de la transition écologique, c
omité pour l’économie
verte, etc.).
2.3.2
Un cadre financier qui doit évoluer
Compte tenu de la grande variété d
’
associations nationales agréées de défense des
consommateurs, la baisse des subventions de l’État ne pèse pas sur
ces dernières de la même
manière.
De nouvelles formes de soutien devraient être recherchées, qui soient susceptibles de
pallier cette évolution tout en préservant l’indépendance des associa
tions vis-à-vis des
professionnels que suppose l’agrément de l’État.
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
56
2.3.2.1
Une dépendance inégale aux subventions de la DGCCRF
En 2019, les produits d’exploitation des quinze
associations nationales agréées
s’établissent à 57,6 M€, soit une progression de 2,9 % depuis 2015 (et de l’ordre de 4,0
%, hors
subventions de la DGCCRF). L
’examen
de leurs comptes annuels fait apparaître que ces
produits recouvrent
121
, selon les cas et dans des proportions très variables :
-
des cotisations d’adhérents
;
-
des produits de nature commerciale : abonnements et ventes en kiosque (UFC-Que
Choisir, par exemple), études et autres prestations de services ;
-
des ressources affectées par la loi :
c’est par exemple le
cas des contributions versées à
l’UNAF par
la Caisse nationale des allocations familiales et la Caisse centrale de la
mutualité sociale agricole ;
-
les subventions d’exploitation versées par l’État (dont celles attribuées par la DGCCRF)
et d’autres entités publiques
;
-
des produits divers
: produits issus d’actions civiles, dons
et legs, etc.
En outre :
-
toutes les associations
bénéficient du concours d’un nombre parfois très important de
bénévoles qui
n’est, sauf exception
122
, pas traduit dans leurs comptes annuels ;
-
conformément aux règles d
’indépendance qui conditionnent l’obtenti
on des deux
agréments de l’État (cf.
supra
§ 2.2.1), aucune des associations nationales agréées ne
reçoit de financement
d’entreprises
, contrairement à
d’autres types d’associations (dans
le domaine environnemental, par exemple).
Ainsi que l’illustre le ta
bleau n° 8, les subventions attribuées par la DGCCRF
représentent, fin 2019, une part
très variable de l’ensemble des produits précités
(de 1 à 57 %).
121
Nonobstant des reprises d’amortissements et de provisions
.
122
Par exemple, la CLCV évalue les cont
ributions volontaires en nature d’environ 4
500 bénévoles à
hauteur de 1,6 M€ en 2019, soit
presque autant (84
%) que ses produits d’exploitation.
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
57
Tableau n° 8 :
Rapport entre les subventions versées par la DGCCRF
et les produits
d’exploitation
des associations nationales agréées en 2019
Source : Cour des comptes, à partir des comptes annuels des associations
Tandis que certaines associations sont particulièrement dépendantes des subventions de
la DGCCRF, pour d’autres, au contraire, elles ne constituent plus, en 2019, qu’une source de
financement mineure. Le rapport Chatel de 2003 faisait déjà un constat identique, notant
123
que
«
l’absence de prise en compte actuelle de l’examen de l’activité et de la situation financière
d’une association avant l’attribution d’une subvention conduit à financer certaines d’entre
elles à hauteur de plus de 50
% de leur budget de fonctionnement et d’autres à moins de 20
% »
.
Par ailleurs, les quinze associations bénéficient de subventions attribuées par d’autres
acteurs publics
124
, d
ont le montant total s’est élevé à 4,9 M€ en 2019, soit entre une fois et
demie et deux fois le montant des subventions versées par la DGCCRF.
Là encore, les situations sont très variables, avec un avantage certain pour les
associations qui interviennent sur des champs plus larges que celui de la seule consommation,
tels que le logement ou la famille. Ces dernières sont les principales bénéficiaires des autres
123
Mission parlementaire auprès du Secrétaire d’État aux petites et moyennes entreprises, au commerce,
à l’artisanat, aux professions libérales et à la consommation sur « l’information, la représentation et la protection
du consommateur », Rapport au Premier ministre
« De la conso méfiance à la conso confiance »
, juillet 2003,
page 83.
124
Ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, ministère de
la transition écologique, Caisse de garantie du logement locatif social, notamment.
En euro
Produits
d'exploitation (1)
Subvention versée
par la DGCCRF (2)
Rapport
(2)/(1)
ADEIC
134 077
76 212
57%
CNAFAL
293 519
96 974
33%
AFOC
874 250
279 996
32%
ALLDC
286 909
85 858
30%
FF
735 642
216 017
29%
INDECOSA-CGT
542 851
139 871
26%
CLCV
1 907 217
440 113
23%
CSF
1 362 637
279 674
21%
CGL
544 269
65 586
12%
FR
3 819 179
374 907
10%
CNL
1 656 676
148 410
9%
FNAUT
360 683
20 810
6%
CNAFC
1 517 649
54 479
4%
UFC-Que Choisir
33 583 491
498 227
1%
UNAF
9 936 328
59 878
1%
Total
57 555 377
2 837 012
5%
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
58
subventions publiques et sont, de ce fait, moins dépendantes des subventions versées par
la DGCCRF.
Les opérations d’achat groupé
L’achat groupé est une pratique qui consiste
en ce que des consommateurs se
regroupent pour acheter « en gros » un service ou un produit
afin d’obtenir une remise sur
le prix offert au grand public,
dont l’importance est cor
rélée au nombre de participants.
Cette pratique a été popularisée par des sites internet qui permettent à leurs
utilisateurs de grouper leurs achats courants (électroménager, restauration, voyages,
coiffure, etc.) et d’obtenir des réductions.
Ce souhait exprimé par les consommateurs de pouvoir choisir plus facilement des
offres adaptées à leurs besoins et de réaliser des économies a conduit plusieurs associations
de défense des consommateurs à organiser, de la même manière, des campagnes ponctuelles
ou récu
rrentes d’achat groupé, notamment :
-
Familles de France, par exemple dans les domaines de l’énergie (2015),
des abonnements internet (2019) et
de l’assurance santé (2020)
;
-
Familles rurales, s’agissant des fournitures scolaires (2020)
;
-
UFC-Que Choisir, avec ses campagnes « Gaz moins cher ensemble » (2014 et
2015), « Énergie moins cher ensemble » (2016 à 2019) ou encore « Choisir son
fioul » (2020).
D’autres associations, qui ne sont pas des associations agréées de défense des
consommateurs, ont aussi organisé des opérations d’achat groupé, telles que les associations
Aurore (achat groupé d’électricité en 2016) ou WWF France (achat groupé d’énergie
renouvelable en 2019).
Pour obtenir un nombre de préinscriptions suffisamment important et pouvoir ainsi
peser dans la négociation des tarifs, ces opérations d’achat groupé ne sont pas limitées aux
seuls membres des associations concernées.
Une fois ce nombre atteint,
l’opération est lancée selon des modalités variables
(
appels d’offre
s
à l’intention des professionnels concernés
, négociation bilatérale, enchères
inversées, etc.) et conduit à choisir les offres dont le rapport qualité / prix est jugé comme
le plus avantageux pour les participants inscrits, auxquelles ces derniers sont ensuite libres
de souscrire ou non.
Pour les associations, ces opérations génèrent des recettes et leur
permettent d’offrir
un nouveau type de
services aux consommateurs et d’augmenter
ainsi leur notoriété, avec
un effet positif espéré sur leur nombre d’adhé
rents. Les produits directement tirés des
opérations d’achats groupés restent limités (7
% des produits de Famille de France en 2017,
par exemple), mais la question de l’indépendance
des associations concernées vis-à-vis des
professionnels sélectionnés dans ce cadre peut néanmoins être posée, notamment en cas de
litige avec des consommateurs.
La pratique n’étant pas encadrée par la DGCCRF ou le ministère de la
justice, son
développement fait peser sur les associations le risque de perdre l’agrément au motif
qu’elles ne satisferaient plus les critères édictés
.
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
59
Ce risque a conduit UFC-
Que Choisir à étendre, en 2014, l’objet social de sa filiale
SAS Que Choisir, à
« la prestation de service, de façon directe aux consommateurs ou
indirectement à leurs associations, ayant trait à la défense des consommateurs »
pour lui
permettre de porter ses opérations d’achats groupés (qui ont représenté 0,8 M€ de chiffre
d’affaires en 2019, équivalent à 2,5 % des produits de l’association).
2.3.2.2
Le financement par appels à projets pour mieux orienter
l’action des associations
sur des priorités
En 2003, le rapport Chatel relevait que
« De toutes les questions évoquées, les modalités
de financement restent le sujet le plus problématique »
, ajoutant que
« les associations
devraient s’e
fforcer de développer des modes alternatifs de financement »
sans pour autant les
détailler.
En 2009, le rapport Laurent faisait un constat similaire, estimant nécessaire de
«
redéployer les moyens de l’État au bénéfice des associations pour favoriser leur
renforcement »
, et considérant que
« les solutions financières utiles sont celles qui favorisent
directement le développement des structures existantes et encouragent leur regroupement
lorsqu’elles n’atteignent pas la taille critique prévue pour l’attribution de l’agrément
»
.
À cet égard, certaines pistes qui visaient à accroître le montant des subventions versées
par l’État –
telles que
la création d’un fonds auquel seraient affectées les amendes prononcées
par l’Autorité de la
concurrence
ou d’une fondat
ion pour la défense des consommateurs
–
avaient été jugées trop difficiles à mettre en œuvre.
Dans le contexte budgétaire contraint de l’époque, la solution qui aurait plus simplement
consisté à subventionner davantage les différentes associations agréées
–
par exemple, en
reversant sous cette forme une fraction des sanctions décidées par les autorités administratives
indépendantes
–
avait aussi été écartée.
Plus de dix ans après, la mise en œuvre de telles orientations ne paraît pas plus aisée,
dès lors, n
otamment, que les crédits d’intervention de la DGCCRF ne sont plus appelés à
augmenter. En revanche, la piste, évoquée à plusieurs reprises par le passé, du financement par
appel à projets mérite
d’être examinée.
Dans certains domaines,
l’État et ses opéra
teurs confient, en effet, à des associations la
réalisation de projets précisément identifiés, d’une durée limitée et auxquels sont associés des
indicateurs de résultats. En contrepartie, ils leur attribuent des subventions. Cette modalité de
financement est particulièrement adaptée aux domaines
où un très grand nombre d’associations
coexistent et où l’administration n’a pas d’interlocuteurs privilégiés permanents.
C’est le cas, par exemple, des d
irections régionales
de l’environnement, de
l’aménagement et
du logement (DREAL), qui subventionnent les
projets d’associations à
compétence environnementale en lien avec leurs orientations annuelles
125
.
125
L’économie circulaire et les déchets dans le cas de la DREAL Provence Alpes
-
Côte d’Azur,
l’éducation à l’environnement et au développement durable pour celle des Hauts
-de-France, etc.
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
60
De même, l’agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) a accordé en 2019
près de 300 M€ de subventions à
environ 11 000 porteurs de projets au profit des quartiers
prioritaires de la politique de la ville et de leurs habitants, dont plus de 8 000 associations.
Rien de comparable n’existe s’agissant des associations de défense des consommateurs
.
Le rapport Chatel avait pourtant conclu que
«
L’objectif devrait être de substituer une logique
de résultats à une logique de moyens par le biais d’aides aux structures fondées sur des
programmes d’action
»
. Il suggérait ainsi
«
d’abandonner le système de r
épartition collectif et
d’attribuer l’essentiel des subventions sur une base individuelle et d’appels à projets
ministériels pluriannuels (ou de propositions associatives de projets), une « prime » étant
accordée aux réponses et aux propositions collectives »
.
Les défauts d’un financement lié de fait à l’agrément (
cf.
supra
) pourraient être palliés
avec un financement sur projet qui permettrait :
-
de concentrer les moyens sur des missions clairement identifiées.
-
de recourir plus aisément à des associations non agréées pour contribuer à la politique
publique de défense des consommateurs ;
-
d’
inciter les associations à innover dans leurs pratiques, voire à coopérer davantage ce
qui favoriserait une démarche de performance que les conventions conclues avec les
associations n’ont pas vraiment permis de développer.
Dans un premier temps,
l’
enveloppe budgétaire pourrait rester inchangée et, si
l’expérimentation s’avérait concluante, l’opportunité d’ouvrir des crédits supplémentaires
pourrait alors être envisagée.
La mise en place de cette modalité de financement suppose que la DGCCRF identifie
des projets pouvant le plus utilement
contribuer à l’information et à la défense des
consommateurs.
Elle devrait, plus largement, s’inscrire dans le cadre des réflexions que
la
DGCCRF indique souhaiter engager avec les associations s’agissant des modalités de leur
soutien financier et des relations entre acteurs du mouvement consumériste.
À cet égard, la Cour formule la recommandation suivante
à l’intention de la DGCCRF
et de la DACS.
(DGCCRF, DACS) : M
ettre fin d’ici
trois ans aux
conventions annuelles signées avec les associations agréées et recourir à des appels
à projets.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La relation que l’État entretient avec les associations de défense des
consommateurs
est marquée par l’absence de stratégie claire
qui permettrait de nouer un partenariat efficace
avec celles-ci. La faiblesse du pilotage par la DGCCRF, le manque de complémentarité entre
l’action des associations et celle de l’administration e
t la répartition des rôles peu satisfaisante
appellent à une meilleure définition des objectifs de
l’État.
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
61
La réduction des subventions aux associations de défense des consommateurs ne saurait
guider seule
l’ensemble de cette politique, dont le modèle d’or
ganisation et de fonctionnement
doit évoluer pour s’adapter aux enjeux actuels de la consommation.
Les dispositifs d’agrément des associations ont démontré leur utilité en accompagnant
la structuration et la montée en charge du mouvement consumériste. Si l
eur principe n’est pas
contesté pour distinguer les associations qui présentent
des garanties d’indépendance
suffisantes pour agir en faveur des intérêts des consommateurs, force est de constater que les
agréments ne sont plus un outil de dynamisation et de professionnalisation des associations
mais contribuent plutôt à maintenir inchangé un panorama et des habitudes de travail anciens.
Ainsi, le renouvellement des agréments donne lieu à des procédures inutilement
complexes, essentiellement déclaratives et accompagnées de contrôles formels. Les critères,
imprécis, sont devenus peu pertinents et sont appliqués de manière trop souple, ce qui a abouti
à figer le périmètre des associations agréées.
Entre 2010 et 2020, les subventions de la DGCCRF aux associations agréées ont
globalement diminué de 40 %. Cette baisse de la ressource publique implique de faire évoluer
le cadre financier d’associations dont la situation et la dépendance à l’égard des subventions
sont très variables.
Outre la nécessité de préciser les règles pour concilier la recherche de financements
alternatifs et la garantie de l’indépendance des associations,
le financement de la politique de
défense des consommateurs par la voie
d’appels à projets dev
rait être envisagée. Cette
évolution permettrait aux pouvoirs publics de définir plus précisément leurs priorités en termes
de politique publique et leurs attentes vis-à-vis des associations et à des associations qui ne
sont pas agréées d’apporter leurs co
mpétences.
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
13, rue Cambon
75100 PARIS CEDEX 01
T +33 1 42 98 95 00
www.ccomptes.fr
ANNEXES
Annexe n° 1. Liste des sigles
................................................................................................
64
Annexe n° 2. Bibliographie
...................................................................................................
65
Annexe n° 3.
Crédits budgétaires consacrés par l’État en 2019 à la défen
se
des consommateurs
.........................................................................................
67
Annexe n° 4. Actions de groupe engagées depuis 2014
........................................................
68
Annexe n° 5.
Données relatives aux moyens et à l’activité de la DGCCRF
.........................
70
Annexe n° 6.
Analyse des indicateurs prévus dans les conventions d’objectifs
...................
71
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
64
Annexe n° 1.
Liste des sigles
ADEIC :
association de défense, d’éducation et d’information du consommateur
.
AFOC : association Force Ouvrière consommateurs.
ALLDC : association Léo Lagrange pour la défense des consommateurs.
ANCT : agence nationale de la cohésion des territoires.
ANEC :
European Association for the Co-ordination of Consumer Representation in
Standardisation
.
ASIDCOM : association de sensibilisation, d’information et de
défense du consommateur
musulman.
BEUC : bureau européen des unions de consommateurs.
CCA : commission des clauses abusives.
CGL : confédération générale du logement.
CLCV : confédération de la consommation du logement et du cadre de vie.
CMC : commission de la médiation de la consommation.
CNAFAL : conseil national des associations familiales laïques.
CNAFC : confédération nationale des associations familiales catholiques.
CNC : conseil national de la consommation.
CNL : confédération nationale du logement.
COFACE
: confédération des organisations familiales de l’Union européenne.
CSC : commission de la sécurité des consommateurs.
CSF : confédération syndicale des familles.
CTRC : centre technique régional de la consommation.
DGCCRF : direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des
fraudes.
DREAL :
direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logeme
nt.
FF : Familles de France.
FNAUT :
fédération nationale des associations d’usagers des transports
.
FR : Familles rurales.
INC : Institut national de la consommation.
INDECOSA-CGT :
association pour l’information et la défense des consommateurs salariés
–
Confédération générale du travail.
UFC : union fédérale des consommateurs.
UNAF : Union nationale des associations familiales.
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
65
Annexe n° 2.
Bibliographie
Publications de la Cour des comptes
Institut national de la consommation, exercices 2010 à 2015
, rapport particulier, mai 2016.
L’Union nationale des associations familiales et le réseau des Unions départementales des
associations familiales
, référé, janvier 2017.
L’action de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression
des fraudes en matière de protection économique du consommateur
, référé, décembre 2017.
Politique de la concurrence
–
L’action de l’Autorité de la concurrence et de la direction
générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes
, référé,
mars 2019.
La lutte contre les contrefaçons
–
Une organisation et des outils pour mieux protéger les
consommateurs et les droits de propriété industrielle
, communication au comité d’évaluation
et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée na
tionale, février 2020.
Le budget de l’État en 2019, résultats et gestion –
Mission Économie
–
Note d’analyse de
l’exécution budgétaire
, avril 2020.
Publications parlementaires
M
ission parlementaire auprès du Secrétaire d’État aux petites et
moyennes entreprises, au
commerce, à l’artisanat, aux professions libérales
et à la consommation sur « l’information, la
représentation et la protection du consommateur »,
Rapport au Premier ministre « De la conso
méfiance à la conso confiance »
, juillet 2003.
Sénat,
R
apport d’information n° 499
sur
l’action de groupe
, mai 2010.
Assemblée nationale,
Rapport d’information n°
3085 sur le bilan et les perspectives des actions
de groupe
, juin 2020.
Publications des services de l’État
Ministère de l’économie, de l’industrie et de l’emploi,
Assises de la consommation
,
octobre 2009.
Direction du budget,
Effort financier de l’État en faveur des associations
, annexe au projet de
loi de finances pour 2020, octobre 2019.
Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes,
Bilan
d’activité 2019
, juillet 2020.
Autres sources bibliographiques
Centre européen de la consommation,
La protection des consommateurs en Allemagne
,
septembre 2019.
Centre national de la consommation,
Rapport d’activité 2019
, mars 2020.
Comité consultatif du secteur financier,
Rapport annuel 2019
, juin 2020.
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
66
Commission européenne,
Livre vert sur les recours collectifs pour les consommateurs
,
novembre 2008.
Conseil national de l’alimentation,
Rapport annuel 2019
, janvier 2020.
DE MONICAULT, Frédéric,
Énergie : Selectra et Familles de France lancent un nouvel achat
groupé
, Le Figaro, septembre 2018.
Institut national de la consommation,
Guide du consumérisme
, mars 2019.
Institut national de la consommation,
Plus d’un siècle d’eng
agement au service des
consommateurs
, avril 2019.
LAURENT, Dominique,
Mission sur le mouvement consumériste en France : situation et
propositions d’évolutions
, mai 2009.
TCHERNONOG, Viviane,
Le secteur associatif et son financement
, Cairn.info, avril 2012.
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
67
Annexe n° 3.
Crédits budgétaires consacrés par l’État en
2019 à la défense
des consommateurs
Source :
Jaune budgétaire « Effort financier de l’État en faveur des associations », exercice 2021
Programme 134
(DGCCRF)
Autres
programmes
Total
ADEIC
76 212
0
76 212
AFOC
279 996
57 195
337 191
ALLDC
85 858
14 150
100 008
CGL
65 586
53 182
118 768
CNAFAL
96 974
3 850
100 824
CNAFC
54 479
39 900
94 379
CNL
148 410
162 673
311 083
CLCV
440 113
96 323
536 436
CSF
279 674
129 377
409 051
FF
216 017
9 100
225 117
FR
374 907
539 071
913 978
FNAUT
20 810
200 000
220 810
INDECOSA
139 871
0
139 871
UFC-Que Choisir
498 227
30 505
528 732
UNAF
59 878
33 000
92 878
Total
2 837 012
1 368 326
4 205 338
49 233
Non applicable
49 233
3 451 073
0
3 451 073
1 403 953
0
1 403 953
6 337 318
1 368 326
7 705 644
Total
En euro
Associations
nationales
agréées
Autres
associations
Institut national
de la consommation
dont CTRC/SRA
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
68
Annexe n° 4.
Actions de groupe engagées depuis 2014
Association
Entreprise visée
Préjudice
invoqué
Date de
lancement
État de l’action
UFC-QUE
CHOISIR
FONCIA
Charges indues
facturées à des
locataires
Octobre 2014
Action déclarée irrecevable en
appel par le TGI de Nanterre.
CLCV
AXA ET AGIPI
Non-
respect d’un
taux garanti sur
une assurance vie
Octobre 2014
Action déclarée recevable le 8
janvier 2016, confirmée en appel.
Pourvoi en cours.
SLC-CSF
PARIS HABITAT
Charges indues
facturées à des
locataires
Octobre 2014
Accord amiable en mai 2015
–
remboursement.
UFC-QUE
CHOISIR
FREE
Mauvaise qualité
des services
mobiles 3G
Octobre 2014
Accord amiable en mai 2017
–
remboursement.
CNL
IMMOBILIÈRE
3F
Clause abusive
dans un contrat de
bail
Janvier 2015
Action déclarée recevable par le
TGI mais irrecevable en appel en
novembre 2017. Cour de Cassation
rejette le pourvoi le 19 juin 2019 et
confirme l’arrêt d’appel.
FAMILLES
RURALES
SFR
Information
trompeuse sur la
couverture 4G
Mai 2015
Procédure en cours.
FAMILLES
RURALES
Manoir de
Ker
an Poul
Contrat de
location de
parcelle pour
mobil-home
illicite
Décembre 2015
Procédure en cours.
UFC-QUE
CHOISIR
BNP PARIBAS
Information
trompeuse sur un
produit financier
Juillet 2016
Action déclarée recevable le 20
décembre 2017, mais rejet de la
responsabilité par le TGI.
L’UFC a fait appel.
CLCV
BMW Motor
Dédommagement
insuffisant
Septembre 2016
Procédure en cours.
CLCV
BNP PARIBAS
Information
trompeuse sur les
crédits
immobiliers en
francs suisses
Novembre 2016
Procédure en cours.
CNL
XL HABITAT
Charges abusives
facturées aux
locataires
Février 2018
Procédure en cours.
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
69
Association
Entreprise visée
Préjudice
invoqué
Date de
lancement
État de l’action
UFC-QUE
CHOISIR
NATIXIS ASSET
MANAGEMENT
Information
trompeuse sur un
produit financier
Mars 2018
Procédure en cours.
UFC-QUE
CHOISIR
FREE
Frais abusifs à la
fin d’un contrat de
location de
téléphone mobile
Mars 2019
Procédure en cours.
UFC-QUE
CHOISIR
GROUPE
CANAL PLUS
Vente forcée
d’abonnement
Avril 2021
Procédure en cours.
UFC-QUE
CHOISIR
VINTED
Paiement injustifié
d’un commission
Mai 2021
Procédure en cours.
Source : Direction générale de la concurrence et de la répression des fraudes
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
70
Annexe n° 5.
Données
relatives aux moyens et à l’activité de
la DGCCRF
Source : Cour des comptes, à partir des rapports annuels de performances de la mission Économie du budget
général de l'État et des
bilans d’activité de la DGCCRF
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Variation
2019/2010*
Crédits de paiement
consommés (en M€)
310,2
230,3
227,8
227,7
230,0
230,4
231,0
235,9
237,0
232,7
-25,0%
Part des crédits consacrés
aux dépenses d'intervention
3,9%
4,8%
5,2%
4,8%
4,3%
3,7%
4,1%
3,5%
3,4%
3,2%
-17,4%
Effectifs (en ETPT)
3 263
3 068
2 993
2 940
2 946
2 961
2 945
2 947
2 913
2 865
-12,2%
Nombre d'actions
de contrôle
869 529
853 000
740 000
721 000
589 000
575 200
578 699
551 251
543 000
nd
-37,6%
Nombre d'établissements
contrôlés
159 906
153 000
142 000
137 000
126 000
119 200
116 053
112 585
111 600
99 500
-37,8%
Nombre de prélèvements pour
analyse
nd
240 000
246 000
268 000
417 000
294 000
320 000
315 000
330 000
318 000
32,5%
Nombre de sites
Internet contrôlés
8 400
9 600
11 000
10 200
10 300
10 450
10 829
12 414
12 600
15 000
78,6%
Nombre de
manquements constatés
162 593
156 000
142 000
123 300
111 200
115 830
125 997
126 253
128 568
nd
-20,9%
Nombre de suites correctives
et répressives
24 970
26 610
27 684
27 588
23 726
31 762
40 169
45 512
47 341
nd
89,6%
Nombre de réclamations
de consommateurs
92 253
90 125
87 000
85 963
75 647
67 305
69 153
71 333
64 607
55 912
-39,4%
* Ou, à défaut, variation entre l'année la plus ancienne et la plus récente pour lesquelles l'information est disponible.
L’ÉTAT ET LES ASSOCI
ATIONS DE DÉFENSE DES CONSOMMATEURS
71
Annexe n° 6.
Analyse des indicateurs prévus dans les conventions d’objectifs
Source : Cour des comptes, à partir des co
nventions d’objectifs pour 2019
Indicateur prévu dans la convention annuelle d'objectifs ?
CLCV
CNAFAL
AFOC
CGL
CNL
FF
CNAFC
ALLDC
CSF
FR
INDECOSA
FNAUT
UNAF
UFC
ADEIC
Nombre
d'associations
Nombre d'heures de permanences
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
14
Nombre de litiges traités
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
13
Nombre de participations aux travaux d'instances nationales
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
13
Nombre de points d'accueil
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
12
Actions de formation interne
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
12
Nombre de visiteurs du site Internet
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
11
Nombre de publications externes
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
10
Nombres d'associations locales du réseau
X
X
X
X
X
X
X
X
8
Nombre de participations aux travaux d'instances européennes
X
X
X
X
X
X
6
Nombre d'actions en justice
X
X
X
X
X
5
Nombre d'études et enquêtes
X
X
X
X
4
Nombre de reprises presse
X
X
X
X
4
Nombre de communiqués de presse
X
X
X
X
4
Mesure de la présence médiatique
X
X
X
X
4
Nombre d'appels téléphoniques
X
X
X
3
Nombre de communications internes
X
X
X
3
Nombre de manifestations à destination du public
X
X
X
3
Nombre de personnes reçues
X
X
2
Nombre de participations aux réunions ConsoFrance
X
X
2
Actions de soutien au réseau
X
X
2
Nombre d'émissions Consomag proposées
X
X
2
Propositions de mesure pour défendre les consommateurs
X
X
2
Nombre d'adhérents
X
1
Participation du réseau
à l'intranet
X
1
Nombre d'actions en justice initiées
X
1
Indicateurs de satisfaction
X
1
Recrutement de bénévoles pour les antennes
X
1
Nombre de documents mis en ligne sur l'intranet
X
1
Nombre de remises à des militants de la clé USB conso
X
1
Participation aux élections HLM
X
1
Nombre de mails reçus
X
1
Nombre de tracts distribués suite à une initiative nationale
X
1
Nombre d'interventions en direction des élus et des institutions
X
1
Nombre d'indicateurs
16
13
12
12
12
11
10
9
9
9
9
8
8
7
5