Chapitre X
Le minimum vieillesse et l’allocation
de rentrée scolaire : une contribution
forte à la réduction de la pauvreté,
des performances de gestion
contrastées
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_____________________ PRÉSENTATION ___________________
Après avoir étudié, en 2020, les effets des réformes engagées depuis
plus de quinze ans dans le champ des retraites et dans celui de la famille,
ainsi que les dispositifs de minima de pension de retraite
611
, la Cour a
souhaité examiner deux allocations, parmi les plus importantes des
dispositifs de solidarité dans ces deux branches, que sont le minimum
vieillesse et l’allocation de rentrée scolaire (ARS).
Accordées l’une et l’autre sous conditions de ressources, elles ont
bénéficié en 2020, respectivement, à près de 750 000 personnes âgées et à
trois millions de familles aux revenus les plus modestes. Les dépenses
correspondantes ont représenté 3,9
Md€ pour le minimum vieillesse, et
2,6
Md€ pour l’allocation de rentrée scolaire.
L’allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa), qui a
remplacé en 2007 plusieurs allocations constitutives du minimum
vieillesse, porte le revenu disponible jusqu’à un seuil fixé par voie
réglementaire. Sous l’effet de revalorisations successives, elle a
accompagné la réduction du nombre des personnes âgées demeurant sous
le seuil de pauvreté, mais sa gestion est sujette à de fréquentes erreurs de
liquidation et elle connaît un taux élevé de non-recours (I).
L’ARS apparaît, par contraste, simple dans ses conditions
d’attribution et bien identifiée par ses bénéficiaires potentiels. Une
modulation accrue des
montants de l’ARS entre les classes d’âge des
élèves, parfois évoquée pour mieux les ajuster aux coûts estimés de la
rentrée scolaire, devrait prendre en compte les autres aides à la
scolarité (II).
611
Cour des comptes, chapitre III : «
L’évolution des dépenses de prestatio
ns
familiales et d’assurance retraite
: des réformes et des effets importants pour les
assurés
»
et chapitre VII : « Les minima de pension de retraite : un système complexe
à la logique devenue incertaine », in
La Sécurité sociale -
rapport sur l’applicati
on
des lois de financement de la sécurité sociale, octobre 2020
, La Documentation
française, disponible sur www.ccomptes.fr.
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I -
L’allocation de solidarité aux personnes
âgées : une contribution forte à la réduction
de la pauvreté, une qualité de liquidation
et un accès aux droits mal assurés
Le minimum vieillesse, le plus ancien des minima sociaux (1956), a
contribué à réduire le taux de pauvreté des personnes âgées en leur
garantissant un niveau minimal de ressources (A). Sa gestion se caractérise
cependant par de nombreuses erreurs de liquidation et il est marqué par un
taux élevé de non recours ; ces constats appellent des actions nouvelles en
matière de contrôle, d’information et de simplification (B).
A -
Des dépenses désormais croissantes, un soutien
significatif aux ménages aux revenus modestes
Aux termes de l’article L.
111-2-1 du code de la sécurité sociale
(CSS), l’objectif
de solidarité entre les générations passe, notamment, par
la «
garantie d'un niveau de vie satisfaisant pour tous les retraités
». Dans
la poursuite de cet objectif, le minimum vieillesse tient une place centrale,
en complément des pensions de droits directs ou de réversion et des minima
de pension
612
qui leur sont attachés. Il a, en effet, permis de soutenir
fortement le revenu des personnes âgées concernées.
1 -
Une allocation de solidarité qui a crû plus rapidement que les
minima de pension de retraite et que le seuil de pauvreté
a)
Une allocation composite versée sous conditions
L’allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa) n’est, en dépit
de la volonté de simplification qui a présidé à sa création en 2007, qu’une
612
Accordés par les régimes de retraite pour rehausser le niveau des pensions les plus
modestes. Cf.
Cour des Comptes, «
Les minima de pension de retraite : un système
complexe à la logique devenue incertaine
»,
in
La sécurité sociale -
rapport
s
ur
l’application des lois de financement de la sécurité sociale,
octobre 2020
.
La
Documentation française,
disponible sur www.ccomptes.fr.
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COUR DES COMPTES
354
des allocations versées aujourd’hui au
titre du minimum vieillesse, puisque
plusieurs de celles qui étaient en place auparavant (dites de niveau 1
613
et
de niveau 2
614
) restent servies aux personnes qui ont choisi d’en conserver
le bénéfice
615
.
Graphique n° 19 :
évolution du nombre des bénéficiaires
des allocations constitutives du minimum vieillesse (2007-2020)
Source : Cour des comptes, à partir des données du FSV
En 2020, 3,95
Md€ ont été consacrés au minimum vieillesse, au
bénéfice de près de 750 000 allocataires
616
. Les allocations de l’ancien
dispositif représentaient encore près de la moitié du nombre d’allocations
et un peu plus du tiers des montants versés au titre du minimum vieillesse,
comme l’indique le tableau suivant.
613
Allocations pour les vieux travailleurs salariés et non-salariés (AVTS et AVTNS),
allocations prévues aux articles L. 814-1 du code de la sécurité sociale (Saspa),
L. 814-2, L. 643-1 (CnavPL), secours viager et allocation mères de familles.
614
Allocation supplémentaire du minimum vieillesse (ASV) prévue à l’art.
L. 815-2 du
code de la sécurité sociale, qui porte les ressources au niveau du minimum vieillesse.
615
Aucun nouvel allocataire n’est entré depuis 2007 dans les dispositifs antérieurs et
leur âge moyen est désormais proche de 85 ans.
616
Le nombre d’allocations servies
(cf. tableau n° 1) est supérieur à celui des
bénéficiaires, puisqu’environ 50
000 personnes perçoivent encore deux allocations de
l’ancien dispositif.
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LE MINIMUM VIEILLESS
E ET L’ALLOCATION DE
RENTRÉE SCOLAIRE :
UNE CONTRIBUTION FORTE À LA RÉDUCTION DE LA PAUVRETÉ,
DES PERFORMANCES DE GESTION CONTRASTÉES
355
Tableau n° 34 :
dépenses et nombre d’allocations const
itutives
du minimum vieillesse versées en 2020
Total
(1)
Aspa
Niveau 1
Niveau 2
(ASV)
Dépenses
(
M€)
3 946
2 669
415
862
Nombre
797 328
460 720
161 929
174 679
Source : Cour des comptes, à partir des données du FSV
(1)
: y compris l’allocation spéciale aux personnes âgées à Mayotte
617
(18,5 M€).
L’Aspa est soumise à une condition de subsidiarité (avoir fait valoir
tous ses droits à pension), à une condition d’âge (65 ans
618
), à une condition
de résidence en France d’au moins six mois durant l’année civile de
versement de la prestation et à une condition de régularité du séjour
s’agissant des demandeurs étrangers résidant en France.
Elle est versée sans lien avec l’activité professionnelle antérieure, à
l’inverse des mini
ma de pension de retraite. Soumise à une condition de
revenus, son montant correspond à la différence entre le revenu mensuel
du foyer et un plafond de ressources mensuelles (906,81 euros pour une
personne seule et 1 407,82 euros pour un couple au 1
er
janvier 2021).
La plupart des ressources de l’allocataire et de son conjoint éventuel
sont prises en compte, dont les revenus professionnels
619
, les revenus
mobiliers et immobiliers et les pensions de vieillesse et d’invalidité. Les
allocations logement sont, en revanche, exclues du calcul des ressources.
Comme les allocations du minimum vieillesse, l’Aspa donne lieu à
une récupération sur succession auprès des héritiers ou des ayant-droits de
l’allocataire pour la partie de l’actif successoral supérieure à 39
000
€
620
,
ce seuil étant de 100 000
€ en outre
-mer
621
. Le montant de la récupération
617
Le montant du minimum vieillesse est, à Mayotte, de 50 % du niveau de
l’Aspa en
métropole. Il atteint, à Saint-Pierre-et-Miquelon, 130 % de ce niveau.
618
Les personnes inaptes au travail ou assimilées et les assurés handicapés atteints d’une
incapacité permanente d’au moins 50 % peuvent bénéficier de l’Aspa à partir de l’âg
e
légal de départ à la retraite, sans attendre 65 ans.
619
Le décret n° 2014-1568 du 22 décembre 2014 prévoit la possibilité de cumuler la
totalité de l’Aspa et un montant maximal de revenu d’activité fixé
annuellement.
620
Article L. 815-13 du code de la sécurité sociale.
621
L
oi de programmation relative à l’égalité réelle en
outre-mer du 28 février 2017.
Cette mesure (article L. 815-13
du CSS) est en vigueur jusqu’à fin
2026.
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COUR DES COMPTES
356
est plafonné
622
. Une quote-part des montants récupérés est conservée par
chaque régime concerné (20 % pour l’Aspa et 10 % pour l’ASV).
b)
Des dépenses financées par le FSV, en augmentation depuis 2018
Les allocations du minimum vieillesse sont servies aux bénéficiaires
par vingt-quatre caisses et régimes de retraite. La Cnav en verse
environ 80 % aux assurés du régime général. Les allocataires relevant de
la MSA comptent pour 4 % du total et ceux relevant des autres caisses de
retraite
623
en représentent 5 %. Les personnes qui ne sont affiliées à aucun
régime de retraite (11
% du total) dépendent du service de l’allocation de
solidarité aux personnes âgées (Saspa), géré par la CCMSA depuis 2020
624
.
Ces dépenses sont financées, du fait de leur nature non-contributive,
par le fonds de solidarité vieillesse (FSV)
625
. Les revalorisations de l’Aspa
mises en œuvre de 2009 à 2012 les ont portées à 3,11
Md€ en 2013
(+25 %), et celles organisées par la LFSS pour 2017 à 3,95
Md€ en 2020
(+12 % de 2018 à 2020).
Graphique n° 20 :
dépenses du minimum vieillesse, 2000-
2020 (Md€)
Source : Cour des comptes, données FSV
622
Soit 7 354,12
€
par an pour une personne seule et 9 838,68
€
pour un couple.
623
Cavimac, CnavPL, CNRACL, SNCF, CRPCEN.
624
Le Saspa était géré par
la Caisse des dépôts jusqu’à fin 2019.
625
Pour le FSV, elles représentent environ 80 % des prises en charge de prestations
et 20 % du total des charges de solidarité (prises en charge de prestations et de
cotisations).
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UNE CONTRIBUTION FORTE À LA RÉDUCTION DE LA PAUVRETÉ,
DES PERFORMANCES DE GESTION CONTRASTÉES
357
La hausse des dépenses au titre du minimum vieillesse s’est
accélérée en 2018, accompagnée d’une augmentation du nombre
d’allocataires, qui a renversé la ten
dance baissière observée depuis la
création de cette allocation de solidarité (cf. graphique n° 1
supra
).
La crise sanitaire a entraîné, durant la période de confinement au
premier semestre 2020, une diminution d’environ un tiers des demandes
d’allocation par rapport à l’année précédente. Ont joué en ce sens le report
des dépôts de dossiers de départs à la retraite et celui de demandes d’Aspa,
qui continuent de nécessiter l’envoi de formulaires non
-dématérialisés. La
dynamique a repris à l’été 2020 et les d
épenses totales du minimum vieillesse
ont finalement été très proches, sur l’ensemble de l’année, de la prévision de
la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2021
626
au titre de
2020, en hausse de 340 M€ par rapport à 2019.
c)
Une évolution du minimum vieillesse plus soutenue
que celles des minima de pension et du seuil de pauvreté
Allocation différentielle, l’Aspa comble l’écart entre les revenus du
foyer de l’allocataire et le plafond de ressources fixé pour le minimum
vieillesse. Les montants servis aux bénéficiaires de pensions de retraite
sont notamment conditionnés par les niveaux des minima de pension versés
par les différents régimes de retraite, qui concernent une majorité de
retraités au minimum vieillesse.
Or, bien qu’il soit indexé sur l’inflation comme les minima de
pension, le minimum vieillesse a progressé plus rapidement que ces
derniers, grâce aux revalorisations exceptionnelles mises en œuvre depuis
2009. Il a été multiplié par 1,5 pour une personne seule entre 2005 et 2020
en euros courants, quand le Smic et le seuil de pension à partir duquel un
nouveau retraité est éligible au minimum de pension du régime général
(Mico) n’étaient multipliés que par 1,2, et le seuil de pauvreté
(à 60 % du
niveau de vie médian) par moins de 1,1.
626
Loi n° 2020-1576 du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour
2021.
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358
Graphique n° 21 :
évolution du minimum vieillesse, du seuil
du Mico, du seuil de pauvreté et du Smic (2007-2020)
Source : Cour des comptes
Du fait de ces dynamiques, l’Aspa, fixée à sa création
en 2007 à
60 % du seuil de pauvreté, en représentait 78 % en 2018.
2 -
Un taux de pauvreté des personnes âgées inférieur
à celui de l’ensemble de la population
Des allocataires fréquemment isolés
et aux carrières incomplètes
Âgés en moyenne de 74,3 ans (2019), les allocataires du minimum
vieillesse vivent plus souvent s
euls (75 % d’entre eux
627
) que l’ensemble
des personnes âgées de soixante-deux ans et plus (43 %). Ces allocataires
sont majoritairement des femmes (56 %), surreprésentées dans les tranches
d’âge élevées du fait de leur longévité et de pensions de retraites
généralement plus faibles que celles des hommes. Les femmes représentent
ainsi 72 % des allocataires de plus de 85 ans.
627
Allocatair
es de l’ASV et de l’Aspa de 62 ans et plus. Rapport
Les retraités et les
retraites
–
2021
. Drees.
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UNE CONTRIBUTION FORTE À LA RÉDUCTION DE LA PAUVRETÉ,
DES PERFORMANCES DE GESTION CONTRASTÉES
359
Les bénéficiaires disposant d’un droit propre de retraite ont des
carrières le plus souvent incomplètes. Ils n’ont, en moyenne, validé
que 92 trimestres, voire, pour 42
% d’entre eux, moins de 80, et perçoivent
en moyenne une pension de droit direct de l’ordre de 450 euros par mois.
Seuls 11 % des allocataires ont eu une carrière complète
628
, qui ne leur a
pas assuré un niveau de revenus au moins égal au plafond du minimum
vieillesse. Le conseil d’orientation des retraites (COR) a montré, à partir
d’un cas type
629
, qu’une carrière complète entièrement cotisée au niveau
du Smic assurait un niveau de pension supérieur d’environ 10 % au
minimum vieillesse.
L’évolution du taux de service
630
renseigne sur les ressources
propres des bénéficiaires. Pour l’Aspa, ce taux a reculé de 60,7 %, en 2010,
à 57,2 % en 2020. Celui des anciennes allocations a baissé pour les aides
de niveau 1 de 95,3 % à 89,6 % pour l’AVTS et de 62,9 % à 61,3 % pour
l’allocation supplémenta
ire (L. 814-2). Seul le taux de service de
l’allocation de niveau 2 (ASV, prévue à l’article L.
815-2 du CSS) a crû
pendant cette même période, de 59,5 % à 69,0 %.
Les allocataires du minimum vieillesse sont, en proportion, plus
nombreux dans le sud de la France (arc méditerranéen et Corse) et en
outre-mer, ainsi que, dans une moindre mesure, dans le nord et le sud-ouest.
b)
Un dispositif ciblé de lutte contre la pauvreté
L’Aspa est, avec l’allocation pour les adultes handicapés (AAH), le
minimum social ayant connu la plus forte hausse depuis 1990
631
. Le
pouvoir d’achat des allocataires du minimum vieillesse a augmenté de
30,1
% de 1990 à 2020 sous l’effet des revalorisations successives de
l’Aspa
632
.
Le minimum vieillesse représente un montant de l’ordre de
78 %
du seuil de pauvreté
633
, mais trois allocataires du minimum vieillesse sur
628
14 % pour les hommes, et 10 % pour les femmes. Ce taux est de 68 % pour les
retraités non-allocataires du minimum vieillesse.
629
Rapport du COR,
Évolutions et perspectives des retraites en France
. Nov.2020.
630
Montant de l’allocation servie rapporté au montant maximum réglementaire de
l’Aspa
. Il approche 100 % si les ressources propres sont quasi-nulles.
631
Selon la Drees, 3 % des allocataires de l’AAH (soit 3
2 000) percevaient également le
minimum vieillesse en 2017 (soit environ 6 % des allocataires du minimum vieillesse).
632
Celui des couples d’allocataires du minimum vieillesse
n’
avait que peu progressé
entre 1990 et 2018, les revalorisations de 2009-2012 ayant visé les personnes seules. Il
a connu une augmentation de 9,7 % depuis lors.
633
Seuil égal
à 60 % du niveau de vie médian de l’ensemble de la population française
.
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COUR DES COMPTES
360
cinq
bénéficient également d’
aides au logement, ce qui pouvait, en 2020,
porter le revenu d’une personne seule à 110 % du seuil de pauvreté.
Au total, le taux de pauvreté parmi les retraités de 65 ans et plus,
défini comme la proportion de personnes dont le niveau de vie est inférieur
au seuil de pauvreté, n’était parmi les retraités de 65 ans et plus que
de 8,7 % en 2018
634
, taux sensiblement inférieur à celui de l’ensemble de
la population (14,8 %). Parmi les huit pays européens étudiés par le COR,
le taux de pauvreté des personnes de 65 ans ou plus est le plus bas en
France. Il y est inférieur de plus de dix points au taux de pauvreté des moins
de 18 ans
635
, comme en Italie et en Espagne.
Graphique n° 22 :
taux de pauvreté monétaire selon l’âge dans huit
pays européens (au seuil de 60 %, en 2016)
Source : Rapport annuel du COR, novembre 2020. Données Eurostat
634
Ce taux de pauvreté s’est très fortement réduit entre 1970 et 1995, et stabilisé depuis
.
635
Selon l’OCDE, l
e taux de pauvreté des plus de 65 ans (au seuil de 50 % du revenu
médian) est
supérieur au taux de pauvreté de l’ensemble de la population aux États
-
Unis (23,1 %), au Japon, au Royaume-Uni et en Suède, et très proche au Canada et en
Allemagne. Il lui était inférieur dans les autres pays, notamment en Espagne (de 6,1
points), en France (de 4,9 points, à 3,4 %) et aux Pays-Bas (de 5,2 points, à 3,1 %).
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LE MINIMUM VIEILLESS
E ET L’ALLOCATION DE
RENTRÉE SCOLAIRE :
UNE CONTRIBUTION FORTE À LA RÉDUCTION DE LA PAUVRETÉ,
DES PERFORMANCES DE GESTION CONTRASTÉES
361
B -
Le paiement à bon droit de l’Aspa et l’égal accès à la
solidarité nationale mal assurés
Si le « filet de sécurité » que constitue le minimum vieillesse a ainsi
soutenu efficacement les revenus des allocataires entrés dans le dispositif,
sa gestion est cependant affectée de nombreuses erreurs et des personnes
pourtant éligibles continuent de ne pas en bénéficier, ce qui pose la
question de l’égal accès de tous aux droits sociaux.
1 -
Un contrôle des conditions d’éligibilité insuffisant, une
supervision des dépenses à renforcer
L’Aspa est l’une des allocations sur lesquelles se concentrent les
risq
ues d’erreurs et de fraude les plus élevés.
a)
Des taux d’erreurs et des risques de fraude élevés
Les faiblesses des dispositifs de contrôle interne du minimum
vieillesse ont été documentées par la Cour dans le cadre de la certification
des comptes de la branche vieillesse du régime général, ainsi que dans son
rapport récent sur la fraude aux prestations sociales
636
.
La fréquence des erreurs a continué d’augmenter en 2020,
atteignant
23,8 % pour l’Aspa. Ainsi, près d’une liquidation sur quatre a
comporté au moins une erreur ayant une incidence financière, au détriment
de l’allocataire dans 75
% des cas. Près des trois quarts des fraudes
détectées dans la branche vieillesse
637
concernent le minimum vieillesse,
principalement pour non-respect des conditions de résidence ou de
ressources dont les organismes gestionnaires soulignent la complexité et la
difficulté de contrôle.
636
Cour des comptes :
«
Certification des comptes du régime général de sécurité
sociale
» et
« La fraude aux prestations sociale
», 2020
, La
Documentation française
disponible sur www.ccomptes.fr.
637
71 % du montant des préjudices subis à ce titre,
alors qu’elles ne concernaient
que
3,5 % des retraités de droit propre et 2,1 % des montants de prestations en 2019.
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COUR DES COMPTES
362
Cette situation, qui concerne également la CCMSA, tient en partie à
la complexité des règles d’éligibilité et à des échanges d’informations
encore non-dématérialisés avec le demandeur.
b)
De multiples données déclaratives dont le cumul
complique la vérification et le paiement à bon droit
Au-
delà des contrôles réalisés au moment de l’instruction de la
demande présentée par le futur allocataire, des circulaires
638
prévoient la
vérification régulière de la situation du bénéficiaire, un an après
l
’attribution, puis deux ans plus tard, par l’envoi d’un questionnaire
.
S’appuyant sur l’article R.
815-39 du code de la sécurité sociale, qui
prévoit la possibilité de contrôler à tout moment le respect des conditions
d’éligibilité à l’Aspa, la Cnav a
, à titre expérimental,
abandonné l’envoi de
questionnaires en juillet 2020, au profit d’une interrogation mensuelle de
l’outil
Échanges inter-régimes de retraite
(
EIRR). L’objectif est de
confronter régulièrement les déclarations des assurés aux données de ce
référentiel pour mieux cibler les dossiers à contrôler ou à réviser. Le bilan
qui sera tiré de cette expérimentation devra tenir compte des limites que
conserve l’EIRR, relevées par la Cour, notamment, dans son rapport précité
sur la fraude aux prestations sociales.
À compter de
2022, le dispositif ressources mensuelles (DRM)
639
devrait permettre de détecter plus facilement les fraudes aux ressources. Il
facilitera, par ailleurs, la mise en place d’un télé
-service qui fait encore
défaut. L’allocataire continue d’envoyer des pièces justificatives à la caisse
gestionnaire et n’a pas accès à un formulaire pré
-rempli par celle-ci.
Par ailleurs, le respect des conditions de résidence et de régularité
du séjour
640
n’est pas aisé à vérifier en raison, notamment, de
la liberté de
circulation
dans l’espace européen
, de
l’absence de
fichier sur les sorties
de territoire et de la faible profondeur historique du fichier tenu par le
ministère de l’intérieur (AGdref) relatif aux ressortissants étrangers en
France et utilisé pour vérifier les échéances des titres de séjour.
638
Circulaire DSS du 14 janvier 1975 et circulaire Cnav 69-88 du 7 juin 1988.
639
Dispositif mis en place par la caisse nationale des allocations familiales, qui
rassemble des informations sur les ressources des allocataires.
640
Pour les ressortissants français, résider en France ou séjourner de façon principale
en France pendant plus de six mois (ou 180 jours) l'année concernée. Pour les
ressortissants étrangers, résider régulièrement en France (foyer permanent ou séjour
principal pendant plus de six mois) et relever d’une
des situations précisées par les
textes.
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LE MINIMUM VIEILLESS
E ET L’ALLOCATION DE
RENTRÉE SCOLAIRE :
UNE CONTRIBUTION FORTE À LA RÉDUCTION DE LA PAUVRETÉ,
DES PERFORMANCES DE GESTION CONTRASTÉES
363
Pour les bénéficiaires de l’allocation de niveau 1 (
non-soumise à
condition de résidence en France) qui vivent à l’étranger, soit
environ 130 000
allocataires, la fiabilité des certificats d’existence
conserve des limites. Dans le cas de retraites versées par des régimes
étrangers, la Cnav est tributaire des déclarations de ressources transmises
par le pensionné, l’EIRR ne renseignant pas ces situations
de manière
fiable.
C’est pourquoi la Cnav a exploré, dans le contexte de crise sanitaire,
des pistes de réforme de l’Aspa, pour en simplifier les règles et e
n
automatiser la gestion.
Des pistes pour simplifier l’Aspa
La Cnav a étudié en 2020 les voies d’une simplification de la
réglementation relative aux conditions de ressources, dans le but de faciliter
l’accès aux droits à l’Aspa et de favoriser la dématér
ialisation des demandes
et l’automatisation de leur traitement.
Parmi les pistes identifiées faisant l’objet d’une analyse technique
figurent l’alignement de l’assiette des ressources prises en compte sur
l’assiette fiscale, une adaptation de la règle de
valorisation des revenus
mobiliers et immobiliers
641
, une simplification de la règle relative aux
donations qui prévoit aujourd’hui deux taux de valorisation, la non
-prise en
compte des ressources qui ne sont plus perçues à la date d’effet de la retraite
(a
llocation chômage, indemnités journalières, par exemple), ainsi qu’une
actualisation du plafond de la récupération sur succession.
c)
Une organisation du Saspa porteuse de risques
Les charges de prestations du Saspa s’élevaient à 644,4 M€ en 2020,
au bénéf
ice d’environ 68 000
allocataires n’étant affiliés à aucun régime de
retraite. Le transfert du Saspa de la Caisse des dépôts et consignations à la
CCMSA a pris effet le 1
er
janvier 2020.
Les allocataires du minimum vieillesse géré par le Saspa sont
souvent plus âgés que les autres allocataires et fréquemment dans des
situations de précarité. Plus d’un tiers sont de nationalité étrangère. Ces
spécificités avaient conduit la Caisse des dépôts à centraliser et à
641
Application, actuellement, d’un
forfait de 3 % de la valeur vénale des biens, quelle
que soit la nature et la réalité des revenus qui en sont retirés.
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COUR DES COMPTES
364
spécialiser la gestion de ce service, notamment pour vérifier la condition
de résidence. La CCMSA a fait le choix inverse, en confiant la prise en
charge de ces dossiers à dix-sept des trente-cinq caisses de son réseau,
l’accueil étant réalisé par l’ensemble des caisses.
La maîtrise insuffisante des risques par les caisses du réseau de la
MSA a fait l’objet de plusieurs constats dans le rapport que la Cour a
récemment consacré à la MSA
642
. P
rès d’un tiers des anomalies et fraudes
détectées par les caisses de la MSA dans le champ des retraites concernent
le minimum vieillesse. Les contrôles effectués fin 2020 par la direction
comptable et financière de la CCMSA sur un échantillon de dossiers gérés
par le Saspa ont montré que 8 % d’entre eux comportaient
au moins une
erreur
ayant
une
incidence
financière
(avec
un
taux
d’erreur
représentant 2,1 % des montants versés),
trois quarts de ces erreurs étant
liées à la saisie, en l’absence de télé
-procédures. Ces constats appelaient la
mise en place d’actions de contrôle portant spécifiquement sur le minimum
vieillesse et le Saspa, que la caisse centrale indique avoir engagées depuis
lors
.
Par ailleurs, il importera que
l’organisation retenue pour la gestion
du Saspa ne retarde pas la transmission au FSV
de l’information
relative
au décompte des effectifs et aux montants servis, dont le fonds a besoin
pour contrôler les dépenses qu’il finance.
d)
Les limites du contrôle des dépenses et de la supervision
des dispositifs de contrôle interne par le FSV
Le FSV rend compte, dans un rapport annuel présenté à son conseil
d’administration, des dispositifs de contrôle interne mis en œuvre par
les
régimes de retraite et par le Saspa pour sécuriser les opérations dont il
assure le financement.
Cette synthèse et les recommandations formulées souffrent du
manque d’exhaustivité et de fiabilité des données reçu
es des caisses et
régimes gestionnaires. Le FSV n’est, de ce fait, pas en mesure de porter
une appréciation globale et étayée sur la gestion de ce minimum social, et,
642
L
a Cour avait constaté que les niveaux élevés d’erreurs affectant les prestations
résultaient en large partie du manque de contrôles automatisés dans les systèmes
d’information, de l’hétérogénéité des organisations et des capacités de gestion
des
caisses locales et de l’accompagnement perfectible par la caisse centrale de celles qui
présentent des résultats dégradés. Cf. Rapport public thématique : «
La Mutualité
sociale agricole »,
mai 2020. La Documentation française.
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LE MINIMUM VIEILLESS
E ET L’ALLOCATION DE
RENTRÉE SCOLAIRE :
UNE CONTRIBUTION FORTE À LA RÉDUCTION DE LA PAUVRETÉ,
DES PERFORMANCES DE GESTION CONTRASTÉES
365
en particulier, sur le degré de maîtrise des risques de portée financière et
comptable afférents à cette gestion. Une vision transverse favoriserait
pourtant une approche plus homogène du contrôle interne par les
principaux organismes gestionnaires, comme l’avait recommandé la
Cour
643
en 2012.
2 -
Un taux de non-recours parmi les personnes éligibles
très élevé, dont la mesure reste à établir
Le minimum vieillesse se caractérise par un taux de non-recours
élevé, qu’expliquent principalement une méconnaissance de ce dispositif,
sa complexité et la récupération sur succession.
a)
Une connaissance et une mesure très partielles du non-recours
Un rapport parlementaire sur l’évaluation des politiques publiques
en faveur de l’accès aux droits sociaux de 2016
644
soulignait que l’Aspa
était probablement l’une des
prestations les plus affectées par le non-
recours. Plusieurs études ont confirmé depuis ces présomptions. En 2018,
un sondage réalisé par la CCMSA auprès de plusieurs caisses de son réseau
a mis en lumière l’effet dissuasif du recours sur succession et con
firmé la
nécessité d’une information sur le minimum vieillesse plus systématique
auprès des personnes éligibles.
L’année suivante,
dans le cadre de travaux de
data mining
destinés
à identifier
des personnes ne recourant pas à l’Aspa,
la Cnav a réalisé une
enquête à partir d’un lot de
12 000 dossiers de mono-pensionnés vivant
seuls, titulaires d’un droit propre et résidant en France
.
Le taux de
non-recours se situait, sur la base des ressources connues par la branche
retraite, entre 34
% et 49 % selon les hypothèses retenues. L’interrogation
directe de 350 de ces assurés a montré que les trois quarts environ
pouvaient prétendre à l’Aspa, que la moitié ne connaissaient pas ou pas
643
Rapport sur
l’application des lois de financement de la sécurité sociale
, septembre
2012. Cour des comptes. Chapitre XIV
La couverture vieillesse des personnes les plus
pauvres
. Documentation française.
644
Assemblée nationale, Comité d’évaluation et de contrôle des pol
itiques publiques,
rapport
n° 4158
de
Mme
Gisèle
Biémouret
et
M. Jean-Louis Costes
sur
l’évaluation
des politiques publiques en faveur de l’accès
aux
droits
sociaux
,
26 octobre 2016.
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COUR DES COMPTES
366
bien ce dispositif et que la récupération sur succession expliquait une partie
des non-recours.
Constatant le caractère partiel de ces données, la Drees a engagé une
étude transverse sur le non-recours au minimum vieillesse à partir des
données de l’échantillon inter
-régimes de retraités (EIR-2016) et de
données fiscales, dont les résultats sont attendus à la fin de l’année 2021.
b)
Des actions d’information à renforcer
Les caisses gestionnaires du minimum vieillesse ont une obligation
d’information, en raison du caractère quérable de cette allocation de
solidarité, qui n’est servie qu’après demande expresse des personnes. Les
formulaires en ligne de demande de retraite m
entionnent la possibilité d’un
recours au minimum vieillesse, sans toujours en détailler les conditions
d’éligibilité.
Des documents présentant l’Aspa sont transmis aux futurs retraités
ou mis à leur disposition dans le cadre de l’accompagnement individue
l à
la retraite et lors de la liquidation de la pension, mais les actions
d’information à destination des publics visés devraient être renforcées.
Afin d’améliorer l’accès aux droits, l’identification des bénéficiaires
potentiels devrait s’appuyer plus sys
tématiquement sur les données
détenues ou partagées par les caisses de retraite et sur l’
EIRR, puis sur le
dispositif ressources mensuelles (DRM) en cours de déploiement.
c)
La récupération sur succession
La récupération sur succession porte sur la partie de
l’actif net de la
succession supérieure à un montant fixé par décret, inchangé depuis 1982
(39 000 euros).
L’accroissement du nombre des bénéficiaires qui pourrait
résulter d’une hausse du seuil de récupération sur succession de l’Aspa de
39 000 à 100 000 euros, telle que la recommande
un rapport remis au
Premier ministre en mai 2021
645
, demeure incertain. La quasi stabilité du
nombre des allocataires de l’Aspa affiliés à la MSA observée à la suite de
la réduction, en 2011, de la base de l’actif succe
ssoral applicable à cette
catégorie de bénéficiaires a confirmé, en effet, que le non-recours avait
d’autres raisons que la récupération sur succession.
645
Rapport sur les
Retraites et retraités modestes
de MM. L. Causse et N. Turquois,
députés, remis le 10 mai 2021.
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E ET L’ALLOCATION DE
RENTRÉE SCOLAIRE :
UNE CONTRIBUTION FORTE À LA RÉDUCTION DE LA PAUVRETÉ,
DES PERFORMANCES DE GESTION CONTRASTÉES
367
Le rendement de ce dispositif n’était que de 3,1
% de la dépense
annuelle en 2019 (soit 112
M€ recou
vrés à ce titre
646
), un taux en forte
baisse depuis dix ans (6,3 % en 2010). Pour des enjeux très inférieurs, la
récupération sur succession applicable à l’allocation supplémentaire
d’invalidité (ASI) a été supprimée par la loi de financement de la sécurité
sociale pour 2020, à compter du 1
er
janvier 2020, en raison de la faiblesse
des montants recouvrés.
II -
L’allocation de rentrée scolaire :
un dispositif redistributif simple à gérer,
des modalités d’attribution à réexaminer
L’allocation de rentrée scolaire
(ARS), créée 1974, soutient les
familles modestes lors de la rentrée scolaire de leurs enfants âgés de six
647
à dix-
huit ans. Elle est l’une des prestations familiales d’entretien
accordées dès le premier enfant à charge
648
. Attribuée sous conditions de
ressou
rces, elle fait l’objet d’un versement unique au mois d’août.
Bien identifiée par les
familles concernées, l’ARS
contribue à
soutenir les revenus des ménages les plus modestes (A). D’une gestion
simple, cette allocation reste faiblement différenciée selon
les classes d’âge
(B).
A -
Des dépenses faiblement croissantes, un soutien
significatif au pouvoir d’achat des familles modestes
La revalorisation du montant de l’allocation depuis 2012 a conforté
la place de l’ARS parmi les autres aides à la scolarité, qu’e
lles soient
646
Montants des récupérations opérées en 2019 : 76,1
M€
par la Cnav
; 22,8 M€
par la
CCMSA ;
5,2 M€ par la CNDSSTI
; 7,6 M€
par le
Saspa
. Le service des retraites de
l’État (SRE) n’isole pas ce montant.
647
Les enfants
admis à l’école primaire avant l’âge de
six ans peuvent bénéficier de
l’ARS sur présentation d’un certificat de scolarité
; 49 102 enfants, étaient concernés
en 2020.
648
Avec les allocations familiales en outre-
mer et l’allocation de base de la prestat
ion
d’accueil du jeune enfant (Paje).
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COUR DES COMPTES
368
locales ou nationales. Cette allocation apporte une contribution
significative au soutien des revenus des familles les plus modestes.
1 -
Une dépense stable hors majoration exceptionnelle,
une allocation essentielle parmi les aides à la scolarité
Le montant de l’ARS est peu différencié selon les classes d’âge. Il
s’établit, au 1
er
avril 2021, à 370,31 € pour un enfant âgé de six à dix ans,
à 390,74 € pour un enfant de onze à quatorze ans et à 404,28 € pour un
enfant de quinze à dix-huit ans.
a)
Une
dépense indexée sur l’inflation
La revalorisation de 25 % du montant de l’ARS en 2012
649
a porté
la dépense à 1,87 Md€. Celle
-ci a progressé
650
ensuite de 1,2 % par an en
moyenne, pour s’établir à 2,03 Md€ en 2019. Elle a atteint 2,59 Md€ en
2020, à la suite
de la majoration exceptionnelle de 100 € par enfant décidée
par le Gouvernement durant la crise sanitaire
651
.
Sous l’effet de l’indexation des plafonds de ressources
652
sur
l’inflation, le nombre des familles allocataires est resté relativement stable
depuis 2
010, autour de 3 millions. L’ARS concernait 5,4 millions d’enfants
en 2020, nombre en hausse de 333 000 depuis 2010.
649
Le coût global de cette revalorisation s'est élevé à 372
M€.
650
L’
ARS est indexé sur
l’évolution de la base mensuelle de calcul des allocations
familiales (BMAF), révisée depuis 2016 selon
l’inflation
des douze derniers mois.
651
Cette majoration
s’inscrit dans
le cadre des aides octroyées aux familles et aux foyers
modestes
, comme l’aide exceptionnelle de solidarité de 150 euros versée en mai 2020
pour les foyers percevant le revenu de solidarité active (RS
A) ou l’allocation
spécifique
de solidarité (ASS) et l’
aide de 200 euros versée en juin 2020 et fléchée vers les jeunes.
652
Ils s’élèvent en 2021 à 25
319 euros pour un enfant, 31 162 euros pour deux enfants,
37 005 euros pour trois enfants, majorés de 5 843 euros par enfant supplémentaire.
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E ET L’ALLOCATION DE
RENTRÉE SCOLAIRE :
UNE CONTRIBUTION FORTE À LA RÉDUCTION DE LA PAUVRETÉ,
DES PERFORMANCES DE GESTION CONTRASTÉES
369
Graphique n° 23 :
évolution de la dépense annuelle d’ARS
et du nombre annuel de familles allocataires de 2010 à 2020
Source : Cnaf et synthèses des comptes de la sécurité sociale (tableaux de financement)
b)
Une place prépondérante parmi les aides à la scolarité
Les dépenses d’ARS étaient deux fois supérieures en 2019 aux aides
à la scolarité versées par l’État, qui comprennent les bourses d’études aux
collégiens et lycéens et leurs compléments (805,3 M€ en
2019), les fonds
sociaux (41,4 M€) et la réduction d'impôt pour frais de scolarité dans le
secondaire (170 M€ en 2019
).
Par ailleurs, la dépense d’ARS (hors majoration exceptionnelle) est
plus de deux fois supérieure au montant total, estimé par la Cour, des
dépenses d’aide facultative à la scolarité prises en charge par les collectivités
locales
653
(831 M
€ en 2020)
654
. La plupart des communes fournissent les
livres aux élèves du primaire et des départements soutiennent les dépenses
de restauration des collégiens et attribuent des aides complémentaires aux
élèves boursiers. Toutes les régions métropolitaines (hormis la Corse)
prennent en charge, directement ou non, les manuels des lycéens et le premier
équipement professionnel dans les filières techniques et des voies
653
Elles assurent également
l’entretien des bâtiments et l’équipement des
établissements publics d’enseignement
.
654
Les aides accordées par certaines entreprises ne sont pas prises en compte dans cette
enquête de la Cour, qui porte sur les dispositifs publics.
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COUR DES COMPTES
370
technologiques.
Des
départements
et
certaines
régions
financent
l'équipement informatique et l’accès à la culture et au sport.
Les aides financières des collectivités territoriales à la scolarité
Selon une étude de
l’Observatoire des finances et de la gestion
publique locales
655
consacrée aux coûts locaux de l’éducation en 2018, la
dépense de fournitures achetées par les communes atteint 55
€ en moyenne
par élève, soit, pour 4,2 millions d’élèves
scolarisés en 2020 dans les écoles
publiques élémentaires, un coût de 230 M€.
Sur la base des informations recueillies par la Cour auprès
de 22 départements (sur les 101 interrogés), représentant 20 % des effectifs
des collèges publics et privés, le total extrapolé des aides aux collégiens
prises en charge ou financées par les départements s’élèverait à 211
M€ en
2020, dont 9
M€ au titre de la crise sanitaire. L’aide à la restauration scolaire
en représenterait 46
%, l’équipement informatique
30 %, les compléments
aux bourses 11 % et l’aide aux activités culturelles et sportives 8 %.
Les réponses de huit régions sur les dix-sept sollicitées, représentant
52 % des effectifs des lycées publics et privés, permettent d’évaluer, par
extrapolation, l’aide apport
ée par ces collectivités à 390
M€ en 2020, dont
17
M€ au titre de la crise sanitaire. 40 % des aides concernent l’équipement
informatique, 36 % les manuels et 8
% l’équipement professionnel.
2 -
Une aide significative pour les familles aux revenus
les plus modestes
En 2019, 46 % des familles affiliées au régime général ayant au
moins un enfant scolarisé entre six et dix-huit ans bénéficiaient de l'ARS,
soit 3,029 millions d’allocataires. C’est la deuxième prestation versée par
les caisses d’allocations familia
les (CAF) au regard du nombre
d’allocataires, derrière les allocations familiales (4,9
millions en 2019) et
devant l’aide personnalisée au logement (2,8
millions).
655
L
’Observatoire des finances et de la gestion publique locales
, Les coûts locaux de
l’éducation, enseignement et périscolaire
–
Collecter Analyser Partager n°10,
Novembre 2019.
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UNE CONTRIBUTION FORTE À LA RÉDUCTION DE LA PAUVRETÉ,
DES PERFORMANCES DE GESTION CONTRASTÉES
371
Graphique n° 24 :
comparaison des revenus mensuels (2018)
des familles avec les plafonds mensuels de ressources,
pour un et deux enfants (en euros)
Source
: Cour des comptes à partir des données de l’observatoire des inégalités et des données
de l’Insee
Les plafonds de ressources, fixés en fonction du nombre d’enfants
indépendamment du nombre d’actifs au
sein de la famille, couvrent les
revenus mensuels
656
des couples des classes considérées comme pauvres
657
et seulement une partie de ceux des classes considérées comme
populaires
658
selon la terminologie retenue par l’observatoire des
inégalités, comme l’illustr
e le graphique précédent.
La part des enfants de six à dix-
huit ans au titre desquels l’allocation
est servie est restée stable, à 53 %, entre 2014 et 2019.
L’ARS bénéficie en 2020, pour la moitié de ses allocataires, aux
familles monoparentales
659
, qui disposent de revenus plus faibles en
656
Par ménage, après impôts et prestations sociales.
657
Le seuil de pauvreté fixé à 60 % du revenu médian.
658
Les catégories populaires ont des
revenus allant jusqu’aux 30 % des plus bas
revenus.
659
Elles sont 1,482 millions
à percevoir l’ARS,
soit près de la moitié des allocataires
(49 %),
alors qu’elles représentent 23 % des
ménages avec enfants.
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COUR DES COMPTES
372
moyenne. Depuis 2010, leur nombre a progressé plus rapidement (+ 25 %)
que celui de l’en
semble des allocataires (+ 4 %).
Les textes n’affectant pas l’ARS à certaines dépenses, elle doit
permettre de couvrir la diversité des coûts liés à la rentrée scolaire :
fournitures scolaires, dépenses concernant
l’habillement, l’assurance, la
cantine, le transport, l’ameublement ou l’équipement informatique et
numérique
660
. Elle contribue ainsi à réduire la précarité des familles
modestes, alors que le taux de pauvreté des enfants reste supérieur à la
moyenne nationale (21 %, contre 14,8 % en 2018)
661
.
Elle est
l’un des dispositifs d’aide à la rentrée scolaire les plus
généreux parmi ceux mis e
n place par les pays de l’OCDE.
Les
aides comparables dans certains pays de l’OCDE
Huit pays de l’Union européenne, l’Allemagne, l’Autriche, la
Belgique, la Bulgarie, l’Irlande, le Luxembourg, la Pologne et le Portugal,
ainsi que le Canada et le Royaume-
Uni parmi les pays de l’OCDE, versent
une aide à la scolarité, sous condition de revenus pour la moitié d’entre eux.
Cette aide n’est pas affectée, sauf en Allemagne (fournitures
scolaires), en Irlande et au Royaume-Uni (uniformes scolaires).
Le montant relatif de l’aide est l’un des plus é
levés en France, où il
atteint un quart du montant du salaire brut minimum hors la majoration
exceptionnelle de 100 euros, contre 10 % en Allemagne
662
.
B -
Un dispositif simple à gérer, des évolutions possibles
en faveur des familles les plus modestes
L’accès simplifié et largement automatique à l’ARS permet de
couvrir toutes les familles visées, en limitant le risque d’erreurs et de
660
Sondage réalisé en 2013 à l’initiative de la Cnaf auprès
de 2 000 familles
allocataires.
661
Selon la Cnaf, l’ARS diminue de 2,5 points en 2019 la part de personnes vivant sous
le seuil de pauvreté parmi ses bénéficiaires, qui baisse ainsi de 41,2 % à 38,7 %.
662
Source
Eurostat
. Ce taux est de 9 % à 16 % en Irlande, 5 % à 7 % au Portugal, 5 %
à 11 % au Luxembourg, 4 % en Pologne, 1 % à 5 % en Belgique.
La Bulgarie se
distingue par un niveau très supérieur (41 %).
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E ET L’ALLOCATION DE
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DES PERFORMANCES DE GESTION CONTRASTÉES
373
fraude. Des évolutions sont envisageables pour accroître le soutien apporté
aux familles dans les situations les plus difficiles.
1 -
U
ne gestion simple et d’un coût limité
S’agissant des enfants âgés de six à seize ans et sous réserve de la
mise à jour des ressources et de la situation familiale, l’ARS est versée de
manière automatique par les CAF pour les ressortissants du régime
général
663
et par les caisses de la MSA pour ceux du régime agricole.
a)
Une gestion largement automatisée
L’ARS compte parmi les prestations versées par les CAF les mieux
identifiées, avec les allocations familiales et l’aide personnalisée au
logement. Le risque de non recours se concentre sur les familles ne
percevant aucune autre prestation de la branche famille.
Pour autant, elle fait l’objet d’opérations de communication ciblée,
une campagne annuelle visant notamment les familles ayant des enfants
âgés de 16 à 1
8 ans, qui doivent attester sur l’honneur de leur scolarisation.
De telles opérations seraient moins nécessaires si une information sur
l’ARS était apportée aux familles lors de l’inscription des enfants dans
l’établissement scolaire, selon des modalités à
définir.
D’une gestion simple, l’ARS génère seulement 3 % des créances
frauduleuses de la Cnaf et 1
% des montants d’indus frauduleux, alors
qu’elle représente 6,5 % du volume annuel de l’ensemble des prestations
versées. Elle fait l’objet de contrôles s
pécifiques sur pièce ou sur place
(nombre et résidence des enfants), au-delà des vérifications plus générales
des conditions de liquidation des prestations familiales portant sur la
situation des familles ou par exploration des données sur les dossiers à
risque («
data mining
»).
Pour autant, les contrôles des pièces justificatives, telle que
l’attestation sur l’honneur de scolarité due pour les enfants de seize à
dix-
huit ans, restent formels. L’accès aux listes d’élèves des lycées et
collèges permettrait aux organismes de vérifier que les élèves sont bien
scolarisés.
663
Qui représentent 97 % des familles allocataires et des enfants bénéficiaires en 2020.
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COUR DES COMPTES
374
b)
Le calcul des revenus et les modalités de versement
L’ARS, dispositif simple et bien identifié par les familles, mérite
d’être adapté s’agissant de la prise en compte des revenus. Considérer
ceux
de l’année N
-2 pour évaluer le niveau des ressources du foyer pénalise les
familles modestes lorsqu’elles sont confrontées à des accidents de vie
664
,
familiaux ou professionnels. Des travaux sont engagés pour étendre à
l’ARS l’approche mise en œuvre pour le calcul de l’allocation
personnalisée au logement, qui retient les revenus du trimestre précédent à
partir des données du dispositif ressources mensuelles (DRM).
Les modalités de versement de l’ARS méritent, en revanche, d’être
maintenues. Le législat
eur n’a pas entendu contraindre l’utilisation de cette
allocation en la réservant à l’acquisition de certains produits ou services.
Les associations de parents d’élèves sont, pour ces raisons, opposées à
l’option parfois évoquée de bons d’achats ou de cart
es prépayées, dont elles
font valoir la complexité et le caractère stigmatisant pour les familles.
Le versement de l’ARS avec les allocations familiales
665
(ou son
attribution en deux fois au cours de l’année
666
) réduirait la visibilité du
soutien au pouvoir
d’achat apporté à la rentrée scolaire sans simplifier la
gestion de l’allocation, du fait de la différence des règles d’éligibilité
667
et
de prise en compte des revenus entre ces deux allocations.
2 -
Une allocation faiblement modulée dans ses montants
a)
Une allocation insuffisamment différenciée
selon les classes d’âge
Depuis l’étude réalisée en 2015 par le ministère de l’éducation
nationale sur les coûts de la rentrée scolaire
668
, les seules données
664
Les ruptures familiales (séparation, décès) et la perte de revenus entre N-2 et N,
consécutives au chômage, au passage aux minima sociaux (RSA, AAH), à la cessation
d’activité pour élever un enfant, au passage en activité partielle, ou au départ à la retr
aite,
peuvent être actualisées (neutralisation ou abattement forfaitaire de 30 %).
665
Comme le pratiquent l’Autriche et le Portugal
(majorations), la Belgique et le
Luxembourg (versement en même temps).
666
Dispositif retenu en Allemagne et en Bulgarie.
667
Allocations familiales attribuées
à partir du second enfant, contrairement à l’ARS
.
668
Selon le ministère de l’Éducation nationale (Depp), la dépense moyenne des familles
pour une année d’études d’un enfant était, en 2015, de 580 € pour un écolier, de 890 €
pour un collégien et de 1 160
€ pour un lycéen. Une scolarité en lycée professionnel
coûtait en moyenne 130
€ de plus qu’en lycée général ou technologique.
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DES PERFORMANCES DE GESTION CONTRASTÉES
375
disponibles à ce sujet proviennent des associations familiales.
L’ensemble
de ces études montrent que la dépense augmente de façon significative avec
le niveau de scolarisation, variant du simple au double entre un écolier et
un lycéen.
Selon l’enquête annuelle réalisée par la Confédération syndicale des
familles, l'ARS (hors majoration exceptionnelle) couvrait très largement le
coût de la rentrée 2020 d'un enfant en cours préparatoire, était juste pour
un collégien entrant en sixième ou un lycéen en seconde générale et très
insuffisante pour un lycéen en seconde professionnelle
669
, comme l’illustre
le graphique ci-dessous.
Graphique n° 25 :
montant de l’ARS en 2020, avec et sans
majoration exceptionnelle comparé au coût de la rentrée scolaire
selon le niveau de scolarisation (en euros)
Source : Cour des comptes, données de la Confédération syndicale des familles de France (CSF)
Ainsi, l’écart entre l’ARS attribuée en 2021 pour un enfant scolarisé
à l’école élémentaire (370,31
€) et un lycéen (404,28 €) n’est que de 34
€,
sans commune mesure avec la forte disparité des dépenses à couvrir.
Or, le premier confinement a mis en lumière, malgré un taux
d’équipement très élevé des jeunes de plus de 12
ans (91 % en 2019), le
besoin d’un outil informatique dédié pour le travail à distance des élèves et
669
Les élèves des lycées professionnels, qui représentaient 28 % des effectifs lycéens
en 2019, sont davantage issus de familles moins favorisées.
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la nécessité d’équipement et de co
nnexion numérique adaptés, comme la
Cour l’a relevé dans son rapport public annuel de 2021.
Cependant, la modulation des montants de l’ARS selon les classes
d’âge, plus marquée qu’en France dans plusieurs pays européens
670
, ne peut
s’apprécier qu’en tenant
compte des autres aides à la scolarité.
b)
Parmi les soutiens à la scolarité, une aide fiscale à reconsidérer
L’État octroie des bourses d’études aux collégiens et aux lycéens,
sous conditions de ressources, ainsi que des primes d’internat et
d’équipement,
des bourses au mérite liées au statut d'élève boursier et une
prime de reprise d’études. Ces bourses bénéficient à 1,5 millions d’élèves
issus de familles dont les revenus sont inférieurs à un plafond, lui-même
inférieur au plafond de ressources de l’ARS
671
, ce qui explique qu’elles
concernent deux fois moins de collégiens et lycéens que l’ARS.
L’enquête réalisée par la Cour montre en outre la grande diversité des
aides ciblées apportées aux familles éligibles à l’ARS par les collectivités
locales. Pour les
lycéens des filières professionnelles, le montant de l’ARS
peut, ainsi, se trouver complété, pour les familles éligibles, par l’aide
individuelle qu’accordent les régions à ces élèves et par la prime d’équipement
versée par l’État aux seuls élèves boursie
rs de ces filières
672
.
Enfin, indépendamment de l’ARS,
une réduction d'impôt pour frais
de scolarité, d’un montant de 61
€ pour un enfant scolarisé au collège et
de 153
€ pour un lycéen, est accordée aux ménages imposables, pour un
coût global de 170
M€ en 2019. Contrairement à l’ARS, qui cible les
familles aux revenus les plus bas dans une logique redistributive, ce
dispositif fiscal bénéficie à tous les ménages au-dessus du seuil
d’imposition, quel que soit le niveau de ressources, soit 2,2 millions de
ménages bénéficiaires. Sa suppression permettrait, à coût constant pour les
finances publiques, d’abonder la dépense d’ARS au bénéfice des familles
670
L
e montant de l’aide à la scolarité est modulé
selon
l’âge
des élèves, dans un rapport
de 1 à 2 au Luxembourg et en Irlande et de 1 à 4 en Belgique. Il est, en revanche,
indépendant de l’âge ou du niveau de scolarisation de l’enfant
en Allemagne, en
Pologne et en Autriche, au Portugal, au Canada et au Royaume-Uni.
671
En 2020 les plafonds de ressources annuelles étaient inférieurs à ceux des
bénéficiaires de l’ARS
de 38 % pour les collégiens et de 25 à 38 % pour les lycéens.
672
Prime de 341,71 euros (montant 2020) pour l'achat du premier équipement de base.
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LE MINIMUM VIEILLESS
E ET L’ALLOCATION DE
RENTRÉE SCOLAIRE :
UNE CONTRIBUTION FORTE À LA RÉDUCTION DE LA PAUVRETÉ,
DES PERFORMANCES DE GESTION CONTRASTÉES
377
allocataires exposées aux dépenses les plus élevées
673
. Elle serait
également l’occasion de considérer la situatio
n des lycéens ayant redoublé
au cours de leur scolarité et qui, âgés de dix-huit ans à la rentrée scolaire
674
,
se trouvent exclus du bénéfice de l’ARS.
673
À titre d’illustration, une
augmentation
de 50 €
du montant
de l’ARS attribué pour
un collégien et pour
un lycéen et de 100 € pour un lycéen inscrit dans
une filière
professionnelle
aurait un coût d‘environ 170 M€.
674
Selon une estimation du ministère de d’Éducation nationale (2016), 27 % des élèves
entrant en terminale étaient dans ce cas, soit 94 000 lycéens. Prolonger le bénéfice de
l’ARS pour ces lycéens aurait un coût annuel estimé à 38 M€, sur la base du montant
de l’ARS accordé en
2021.
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__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________
L’allocation de soutien aux personnes âgées et l’allocation de
rentrée
scolaire visent l’une et l’autre les personnes ou familles les plus
fragiles parmi les populations auxquelles elles sont destinées. L’objectif de
soutien aux revenus et de lutte contre la précarité que leur a assigné le
législateur a été poursuivi par des revalorisations conséquentes décidées
par les pouvoirs publics. Ainsi, le taux de pauvreté est plus bas parmi les
personnes âgées que dans l’ensemble de la population du fait, notamment,
du cumul fréquent de l’Aspa avec les aides au logement, et l’ARS appo
rte
un soutien significatif aux revenus des familles modestes avec enfants
scolarisés au moment de la rentrée. Ces deux prestations de solidarité
représentent une dépense publique importante pour la collectivité.
Par-delà ce constat commun, le contraste est fort entre ces deux
dispositifs.
Les revalorisations de l’Aspa ont porté sur le plafond de
ressources des ménages, entraînant dans la période récente une hausse du
nombre des allocataires. Celles qui ont concerné l’ARS ont porté sur les
montants de l’all
ocation, de sorte que la dépense a ciblé un nombre plutôt
stable de foyers parmi les plus modestes.
Sur le plan de la gestion, les règles d’éligibilité, de calcul et de
liquidation de l’ARS sont simples et se prêtent à une automatisation des
processus prop
re à limiter les risques d’erreurs et de fraude, tout en
assurant une forte reconnaissance de l’ARS par les familles. L’Aspa se
caractérise, à l’inverse, par la complexité des règles d’éligibilité et par une
efficacité insuffisante des contrôles en place. Sa notoriété faible auprès des
publics concernés est à l’origine d’un taux de non recours élevé, auquel
contribue la récupération sur succession.
La fiabilisation de la gestion de l’Aspa suppose un renforcement des
dispositifs de contrôle interne, une simplification des règles, dont la Cnav
a engagé l’étude en 2020, et un accès élargi aux données détenues par les
administrations relatives à la situation et aux ressources des allocataires.
La mise en place du dispositif ressources mensuelles (DRM), qui doit
également permettre la prise en compte de revenus contemporains pour les
bénéficiaires de l’ARS, est essentielle à cet égard.
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LE MINIMUM VIEILLESS
E ET L’ALLOCATION DE
RENTRÉE SCOLAIRE :
UNE CONTRIBUTION FORTE À LA RÉDUCTION DE LA PAUVRETÉ,
DES PERFORMANCES DE GESTION CONTRASTÉES
379
La Cour formule les recommandations suivantes :
Pour l’allocation de solidarité aux personnes âgées
:
40.
Mieux intégrer les spécificités de l’Aspa dans la définition et la mise
en œuvre des dispositifs de contrôle interne et en mesurer l’efficacité
au travers d’un indicateur spécifique de risque résiduel, dont l’analyse
permettra une amélioration de la qualité de la liquidation (ministère
chargé de la sécurité sociale et de la santé, Cnav, CCMSA) ;
41.
S’appuyer sur l’analyse de données pour identifier les bénéficiaires
potentiels de l’Aspa et renforcer les actions d’information en leur
direction, dans le but de réduire le taux de non-recours (caisses de
retraite) ;
42.
Engager un chantier de simplification des règles encadrant l’Aspa et
intensifier les trava
ux de dématérialisation et d’automatisation de ses
processus de gestion (ministère chargé de la sécurité sociale et de la
santé, FSV, Cnav, CCMSA) ;
Pour l’allocation de rentrée scolaire
:
43.
Utiliser dès que possible le dispositif ressources mensuelles (DRM)
pour permettre la prise en compte des ressources plus récentes que
celles de l’année
N-2 (Cnaf) ;
44.
Mettre à
l’étude, dans un souci de cohérence et de simplification, la
suppression de la réduction d’impôt pour frais de scolarité dans
l’enseignement secondaire et le redéploiement de la dépense, à coût
budgétaire constant, pour ajuster les montants de l’ARS attrib
uée aux
collégiens et lycéens des familles modestes (ministère chargé du
budget).
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