Chapitre I
La trajectoire financière de la sécurité
sociale à partir de 2020 : le défi des
conséquences de la crise sanitaire
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_____________________ PRÉSENTATION_____________________
Conçue pour protéger la population des conséquences de la survenue
de différents risques, en particulier la maladie, la sécurité sociale a joué un
rôle déterminant durant la crise sanitaire qui, a fortement affecté les
conditions de son équilibre financier. Les impacts de cette crise sur les
finances publiques ont fait l’objet de plusieurs publica
tions de la Cour
4
. Ses
conséquences sur les comptes de la sécurité sociale sont ici analysées.
En 2020, les régimes de base de sécurité sociale et le Fonds de
solidarité vieillesse (FSV), qui finance une partie des droits non contributifs
de retraite, ont connu un déficit très élevé, à hauteur de 39,7
Md€ (contre
1,7
Md€ en 2019), soit 1,7
point de PIB. Les recettes de la sécurité sociale
ont baissé
et les dépenses d’assurance maladie ont fortement augmenté. La
dette sociale, en diminution continue depuis 2015, est repartie à la hausse.
Les projets de tableaux d’équilibre et patrimonial relatifs à l’exercice 2020,
soumis à l’approbation du Parlement dans le projet de loi de financement
pour 2022 (voir annexe du présent chapitre), traduisent ces évolutions.
Selon le projet de loi de financement pour 2022
5
, le déficit se réduirait
peu en 2021, atteignant encore près de 35
Md€. Les recettes sont très
dynamiques sous l’effet du rebond de l’activité économique, qui dépasse la
prévision de la loi de financement pour 2021. Mais les dépenses augmentent
presque aussi vite, sous le double effet des accords du « Ségur de la santé » et
des besoins de financement liés à la poursuite de la crise sanitaire.
Au-delà de 2021, les prévisions présentent des incertitudes élevées.
Compte tenu d’une forte croissance, le déficit continuerait à se réduire en
2022 et à nouveau en 2023. À partir de 2024, cet effet de rattrapage de
l’activité serait épuisé et le déficit stagnerait sensiblement au
-dessus de
10
Md€ par an.
En 2020, la sécurité sociale a enregistré un déficit sans précédent (I),
En
raison du dynamisme des dépenses d’assurance maladie
, le déficit se
maintiendrait à un niveau très élevé
en 2021, malgré l’effet favorable sur les
recettes de la forte reprise de l’activité éco
nomique (II). Afin de prévenir la
permanence de déficits massifs
, la définition d’une trajectoire de retour à
l’équilibre axée sur la maîtrise des dépenses
est désormais nécessaire (III).
4
Voir notamment
Le budget de l'État en 2020
, avril 2021,
Une stratégie de finances
publiques pour la sortie de crise
, juin 2021, La Documentation française, disponible
sous www.ccomptes.fr et
Les dépenses publiques pendant la crise sanitaire et le bilan
opérationnel de leur utilisation
, communication à la commission des finances de
l’Assemblée nationale, juillet 2021, disponible sur www.ccomptes.fr.
5
Le PLFSS 2022 a été présenté le 24 septembre par le ministre des solidarités et de la
santé et le ministre délégué chargé des comptes publics.
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COUR DES COMPTES
38
I -
La dégradation des finances sociales
en 2020
A -
Un déficit 2020 d’un niveau inédit
1 -
Une interruption de la trajectoire de rétablissement
des comptes sociaux dès avant la crise sanitaire
En 2010, à la suite de la récession économique de 2009 provoquée
par la crise financière, le déficit agrégé de
l’ensemble de
s régimes
obligatoires de base de sécurité sociale et du Fonds de solidarité vieillesse
(FSV)
7
avait atteint le niveau le plus élevé jamais enregistré (29,6
Md€
,
soit 1,5 % du PIB).
Après une décrue continue
jusqu’en 2018, le déficit avait
légèrement
augmenté en 2019 pour
s’établir à
1,7
Md€.
Malgré un environnement économique favorable, la loi de
financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2020 prévoyait un déficit
de 5,9
Md€, dont 5,4
Md€ pour le régime général et le FSV. Les rentrées
sociales abondantes de 2019, qui avaient conduit à un déficit 2019 moindre
que prévu en LFSS 2020, permettaient, par un effet de base favorable,
d’anticiper un déficit 2020 lui aussi moins élevé.
2 -
La hausse du déficit en 2020
La crise de la covid 19 est à l’origine d’une rupture dans la
trajectoire financière de la sécurité sociale. En 2020, le déficit agrégé des
régimes obligatoires de base et du FSV a atteint 39,7
Md€, soit 1,
7 % du
PIB, dont 38,7
Md€ pour le régime général et le FSV. Il dépasse celui de
2010 (1,5 % du PIB), au plus fort des effets de la récession économique de
2009. Par rapport à la prévision de la LFSS 2020, le déficit du régime
général et du FSV
s’est trouvé dégradé de 33,
2
Md€.
7
Le FSV finance une partie des droits non contributifs de retraite.
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LA TRAJECTOIRE FINANCIÈRE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE À PARTIR
DE 2020 : LE DÉFI DES CONSÉQUENCES DE LA CRISE SANITAIRE
39
Graphique n° 1 :
évolution du déficit agrégé des régimes obligatoires
de base de la sécurité sociale et du FSV (2008-2020, en
Md€)
Source :
Cour des comptes d’après les données des comptes définitifs des régimes de sécurité
sociale pour l’exercice 2020 et du rapport de la CCSS de juin 2021
Les produits nets du régime général et du FSV ont baissé de
11,8
Md€ par rapport à 2019 (
- 2,9 %), soit une moins-value de 18,8
Md€
par rapport à la prévision de la LFSS 2020. Pour leur part, les charges nettes
ont augmenté de 24,9
Md€ par rapport à 2019 (+
6,9 %), dont 14,6
Md€
au-delà de la prévision de la LFSS 2020.
Toutes les branches ont enregistré des déficits, même les branches
famille et AT-MP, structurellement excédentaires.
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40
Tableau n° 1 :
soldes 2020 comparés à la prévision initiale et à 2019
En Md€
Réalisé
2020
LFSS
2020
Écart
Réalisé
2019
Écart
Maladie
-30,4
-3,3
-27,1
-1,5
-28,9
AT-MP
-0,2
1,4
-1,6
1,0
-1,2
Famille
-1,8
0,7
-2,5
1,5
-3,3
Vieillesse
-3,7
-2,7
-1,0
-1,4
-2,3
Régime général
-36,2
-4,1
-32,1
-0,4
-35,8
FSV
-2,5
-1,4
-1,1
-1,6
-0,9
Vieillesse + FSV
-6,2
-4,1
-2,1
-3,0
-3,2
Total RG + FSV
-38,7
-5,4
-33,2
-1,9
-36,8
Régimes obligatoires
de base
-37,3
-4,5
-32,8
-0,1
-37,2
Total ROB + FSV
-39,7
-5,9
-33,8
-1,7
-38,0
Source :
Cour des comptes d’après la LFSS 2020 et les comptes définitifs 2019 et 2020
Note : la ligne relative aux régimes obligatoires de base inclut le régime général.
Le déficit de la branche maladie (30,4
Md€ en 2020 contre 1,5
Md€
en 2019) représente la plus grande partie du déficit global. Cette branche a
subi à la fois une chute des produits (- 6,9
Md€ par rapport à 2019) et une
hausse massive des charges (+ 22,2
Md€) expliquant l’essentiel de la
hausse des dépenses du régime général.
La faible augmentation du déficit combiné de la branche vieillesse
et du FSV (lequel atteint 6,2
Md€) traduit un élément exceptionnel
: le
versement de la soulte des industries électriques et gazières (IEG) gérée par
le Fonds de réserve pour les retraites, majoré des gains financiers réalisés
(soit 5
Md€)
8
.
Si le déficit de l’ensemble des régimes de base de sécurité sociale et
du FSV (39,7
Md€) dépasse de 1
Md€ celui du régime général et du
FSV,
c’est en raison principalement de la hausse continue depuis 2018 du déficit
de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales
8
La loi n° 2020-992 du 7 août 2020
relative à la dette sociale et à l’autonomie a prévu
le versement intégral en 2020 par le fonds de réserve des retraites (FRR) à la branche
vieillesse de la fraction de la soulte versée en 2005 par les IEG au titre
de l’adossement
à celle-ci de leur régime spécial de retraite.
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LA TRAJECTOIRE FINANCIÈRE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE À PARTIR
DE 2020 : LE DÉFI DES CONSÉQUENCES DE LA CRISE SANITAIRE
41
(CNRACL), gestionnaire des retraites des fonctionnaires hospitaliers et
territoriaux (1,5
Md€ après 0,
7
Md€ en 2019 et 0,5
Md€ en 2018)
9
.
3 -
Une exécution finale 2020 favorable par rapport
à la prévision faite par la LFSS 2021
Ce n’est qu’au stade du dépôt du PLFSS
2021, le 7 octobre 2020,
que les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses de la LFSS 2020
ont été révisés.
La loi de financement (LFSS) pour 2021
10
, qui prenait en compte les
hypothèses macroéconomiques de la 4
ème
loi de finances rectificative (LFR)
pour 2020
11
, avait prévu pour 2020 un déficit du régime général et du FSV
de 49
Md€ en fonction d’hypothèses de recul de la masse salariale de 8,9
%
et du PIB de 11 %
12
. Le déficit 2020 constaté définitivement au
printemps 2021 a été réduit de 10,3
Md€, en raison de recettes plus
abondantes que prévues, la situation macro-économique étant moins
dégradée qu’attendu. Cet écart souligne la difficulté à apprécier les
incidences de la crise compte tenu des fortes incertitudes sanitaires et macro-
économiques et des multiples dispositifs de soutien aux entreprises
13
.
B -
Une chute des recettes
Les produits du régime général et du FSV, nets de charges de
recouvrement, ont baissé en 2020 de 11,8
Md€ (
- 2,9 %) par rapport à 2019
et ont été inférieurs de 18,8
Md€ par rapport à la prévision de la
LFSS 2020. Les produits les plus importants
–
par ordre décroissant
d’importance les cotisations sociales, la CSG et la TVA
–
se sont réduits,
tandis que les charges liées à leur non-recouvrement ont crû.
9
Malgré les relèvements successifs des taux de cotisation (jusqu’en 2020 compris), les
produits du régime augmentent moins vite que les charges de prestations, dont la
dynamique traduit le flux des départs à la retraite.
10
Loi de financement de la sécurité sociale pour 2021.
11
Loi du 30 novembre 2020 de finances rectificative pour 2020.
12
Dans son avis du 2 novembre 2020, le Haut conseil des finances publiques avait
estimé que, dans un contexte de forte incertitude lié à la crise sanitaire, cette prévision
supposait
une dégradation marquée de l’activi
té au quatrième trimestre. De fait,
l’activité s’est maintenue à un niveau supérieu
r à la prévision du Gouvernement.
13
L’écart entre la prévision
et le réalisé est trois fois supérieur à celui constaté en 2019
(3,5
Md€), déjà
inhabituel par son montant (0,7
Md€ en moyenne de 2014 à
2018).
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42
Tableau n° 2 :
produits nets 2020 du régime général
et du FSV par nature
En
Md€
Réalisé
2020
LFSS
2020
Écart
Écart
en %
Réalisé
2019
Écart
Écart
en %
Cotisations sociales brutes
191,9
208,1
-16,2
-7,8%
203,7
-11,8
-5,8%
dont salariés
181,5
194,5
-13,0
-6,7%
190,0
-8,4
-4,4%
dont non-salariés
8,3
10,3
-2,0
-19,4%
11,3
-3,1
-27,0%
Cot. prises en charge p.
l’État (nettes)
6,5
5,0
1,5
30,0%
5,3
1,2
22,6%
CSG brute
97,3
102,0
-4,7
-4,6%
100,8
-3,5
-3,5%
dont sur revenus d'activité
63,0
66,8
-3,8
-5,7%
66,7
-3,8
-5,7%
dont sur revenus de
remplacement
22,1
21,2
0,9
4,2%
20,9
1,2
5,8%
dont sur revenus du capital
11,7
11,7
0,0
0,0%
12,5
-0,7
-5,9%
Autres contributions brutes
8,0
6,7
1,3
19,4%
6,8
1,2
17,6%
Impôts et taxes bruts
77,2
79,4
-2,2
-2,8%
77,0
0,2
0,3%
dont TVA nette
36,8
40,8
-4,0
-9,8%
41,0
-4,2
-10,2%
dont droits tabac
14,8
13,5
1,3
9,6%
13,0
1,8
13,8%
dont taxe sur les salaires
14,5
14,6
-0,1
-0,7%
12,3
2,2
17,9%
Charges de non-recouvrement
-7,5
-1,7
-5,8
341,2%
-1,6
-5,9
368,8%
Transferts nets reçus
8,9
3,7
5,2
140,5%
4,0
4,9
122,5%
Autres produits nets
8,3
6,3
2,0
31,7%
6,7
1,6
23,9%
Total produits RG + FSV
390,8
409,6
-18,8
-4,6%
402,6
-11,8
-2,9%
Source :
Cour des comptes, d’après les données de la LFSS 2020 et de la CCSS de juin 2021
En dehors de la branche vieillesse, qui a bénéficié du versement de
la soulte des IEG, les produits de l’ensemble des branches, ainsi que ceux
du FSV, ont diminué par rapport à 2019.
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LA TRAJECTOIRE FINANCIÈRE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE À PARTIR
DE 2020 : LE DÉFI DES CONSÉQUENCES DE LA CRISE SANITAIRE
43
Tableau n° 3 :
produits nets 2020 du régime général
et du FSV
En Md€
Réalisé
2020
LFSS
2020
Écart
Écart
en %
Réalisé
2019
Écart
Écart
en %
Maladie
208,3
219,2
-10,9
-5,0%
215,2
-6,9
-3,2%
AT-MP
12,1
13,5
-1,4
-10,4%
13,2
-1,1
-8,4%
Famille
48,2
51,0
-2,8
-5,5%
51,4
-3,2
-6,2%
Vieillesse
135,9
139,0
-3,1
-2,2%
135,7
0,2
0,1%
Régime
général
391,6
409,4
-17,9
-4,4%
402,4
-10,9
-2,7%
FSV
16,7
18,2
-1,5
-8,2%
17,2
-0,5
-3,0%
RG+FSV
390,8
409,6
-18,8
-4,6%
402,6
-11,8
-2,9%
Source :
Cour des comptes, d’après les données de la LFSS 2020 et de la CCSS de juin 2021
L’évolution défavorable des produits nets a quatre causes
essentielles : les effets de la récession économique ; le recours massif à
l’activité partielle par les employeurs de salariés
; la réduction drastique
des montants de prélèvements sociaux appelés auprès des travailleurs
indépendants ; la hausse des charges de dépréciations de créances de
prélèvements sociaux sur les employeurs et les travailleurs indépendants.
1 -
Les effets de la récession économique sur l’emploi,
la consommation et les revenus du capital
En 2020, l’activité économique a subi une récession brutale
de 7,9 %, conséquence des décisions de confinement et de fermeture de
certaines activités pour protéger la population.
En moyenne annuelle, l
’emploi salarié a baissé de 1,2
%, ce qui
contribue à expliquer la baisse des cotisations sociales et de la CSG sur les
revenus
d’activité.
Les recettes de TVA, qui représentent un cinquième de celles de la
branche maladie, ont reculé de 4,2
Md€ (
- 10,2
%), sous l’effet
notamment
de la baisse de la consommation des ménages (- 6,5
%), mais aussi d’une
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44
mesure de périmètre (- 0,9
Md€) ayant pour contrepartie une autre mesure
portant sur la taxe sur les salaires
14
.
La crise a par ailleurs eu des effets contrastés entre la CSG sur les
revenus du patrimoine, stables ou presque (- 0,6 %), et celle sur les revenus
de placement (- 11
%), qui ont subi l’effet de la chute brutale des cours
boursiers en mars 2020, suivie d’une remontée progressive.
2 -
Le recours à l’activité partielle
La masse salariale a reculé plus fortement que l’emploi salarié
(- 5,7 %, contre - 1,4 % lors de la crise de 2009). En effet, le niveau du
salaire moyen par tête a baissé de - 4,6
% sous l’effet de la substitution
d’indemnités d’activité partielle, qui sont des revenus de remplacement, à
une partie des revenus d’activité. Au niveau le plus élevé d’utilisati
on de
ce dispositif par les employeurs, en avril 2020, 8 millions de salariés
percevaient des indemnités d’activité partielle
; en moyenne mensuelle,
cela a été le cas de trois millions d’entre eux en 2020.
Le recours à l’activité partielle a permis de lim
iter la hausse du
chômage pendant la crise sanitaire. Toutefois, l’activité partielle réduit
l’assiette des recettes de la sécurité sociale (et de l’Unédic)
: en tant que
revenus de remplacement, les indemnités d’activité partielle sont en effet
exonérées
de cotisations sociales patronales. L’assiette perdue des
cotisations au titre des salariés du secteur privé, toutes causes confondues,
atteint 34,1
Md€, tandis que l’assiette gagnée par l’activité partielle s’élève
à 24,7
Md€. La substitution des indemnités d’activité partielle aux revenus
salariaux est à l’origine de la majeure partie
15
des 8,8
Md€ de pertes de
cotisations des salariés du secteur privé en 2020 par rapport à 2019.
Par ailleurs, les indemnités d’activité partielle sont soumises à un
taux de CSG de 6,2 %, contre 9,2
% pour les revenus d’activité. Tous
affectataires confondus, la CSG sur les revenus d’activité des salariés du
secteur privé a baissé de 3,4
Md€, tandis que la CSG sur les allocations
14
En 2020, la compensation des pertes de contribu
tions patronales d’assurance
chômage par l’Acoss,
dans le cadre du renforcement des allègements généraux de
cotisations au 1
er
janvier 2019,
n’est plus assurée par une fraction de taxe sur les
salaires, mais par une fraction de TVA.
15
Le calcul précis supposerait de prendre en compte la diversité des dispositifs
d’allègements généraux ou spécifiques auxquels les entreprises auraient pu prétendre
en l’absence d’activité partielle.
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LA TRAJECTOIRE FINANCIÈRE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE À PARTIR
DE 2020 : LE DÉFI DES CONSÉQUENCES DE LA CRISE SANITAIRE
45
chômage et les indemnités d’activité partielle
a crû de 1
Md€, soit un
impact défavorable sur les produits de 2,4
Md€.
En dehors de l’activité partielle, le dynamisme de la CSG sur les
revenus de remplacement traduit l’incidence de la hausse des indemnités
journalières à hauteur de + 0,2
Md€ (voir
infra
).
Pour sa part, la hausse de la masse salariale du secteur public
(+ 2,2
%) traduit l’incidence des surcoûts salariaux liés à la crise dans les
établissements de santé et médico-sociaux (voir
infra
) et l’effet retour des
revalorisations salariales des accords du « Ségur de la santé » (0,4
Md€).
3 -
Une réduction de moitié des montants de prélèvements sociaux
appelés auprès des travailleurs indépendants
Afin
d’alléger
la
trésorerie
des
travailleurs
indépendants
(artisans-commerçants et professions libérales, hors micro-entrepreneurs),
leurs cotisations et contributions sociales (CSG notamment) ont été
appelés, en pratique, sur 6 mois ou deux trimestres.
L’ensemble des appels de cotisations et de contributions sociales
mensuelles ou trimestrielles provisionnelles, établis sur le dernier revenu
connu, a tout d’abord été suspendu de mars à août 2020, soit pendant
6 mois.
Afin de prévenir un ressaut brutal lors de la reprise des appels en
septembre, le montant de appels de prélèvements sociaux provisionnels au
titre de l’ensemble de l’année 2020 a été recalculé : les prélèvements ont
été appelés de septembre à décembre sur la base de 50 % des derniers
revenus professionnels connus (2019 en général), déduction faite des
sommes déjà appelées en janvier et février. Si les cotisants avaient la
faculté de modifier cet échéancier, 80
% d’entre eux ont choisi de
bénéficier de la minoration.
Cette mesure a entraîné une chute des produits de cotisations et de
contributions comptabilisés en 2020 par rapport à 2019 (- 5,6 M
d€, soit
- 35,8 %).
La déclaration par les travailleurs indépendants de leurs revenus
professionnels 2020, en mai-juin 2021, permet de déterminer le montant
définitif des prélèvements sociaux 2020 à leur charge. Compte tenu d’une
diminution des revenus 2020 moindre que celle de 50 % prise en compte
pour calculer les montants appelés en 2020 (voir
supra
), une importante
régularisation des prélèvements non appelés en 2020 sera comptabilisée en
2021. Selon la commission des comptes de la sécurité sociale (CCSS) de
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46
septembre 2021, cette régularisation aurait un impact favorable de 4,1
Md€
sur le montant du solde 2021 du régime général et du FSV
16
.
4 -
La hausse des dépréciations de créances de prélèvements
sociaux sur les cotisants
Enfin, les charges liées au non-recouvrement des prélèvements
sociaux sont passées de 1,6
Md€ en 2019 à 7,5
Md€ en 2020 (+5,9
Md€),
sous l’effet de la hausse de l’assiette sur laquelle portent les dépréciations
de créances : les restes à payer sur les prélèvements sociaux dus aux Urssaf
au
cours de l’année sont passés de 6,3
Md€ fin 2019 à 19,5
Md€ fin 2020,
toutes catégories de cotisants et organismes attributaires confondus. Afin
d’alléger leur trésorerie, les employeurs de salariés ont bénéficié de larges
mesures de reports de paiement ; il en est allé de même pour les travailleurs
indépendants sur les montants minorés qui ont été appelés auprès d’eux
17
.
Les autres produits n’ont compensé qu’en partie la baisse des
cotisations, de la CSG et de la TVA, malgré leur dynamisme.
L’augmentation
de la taxe sur les salaires (+ 2,2
Md€, soit +
17,9 %,
par rapport à 2019) traduit un effet de périmètre (voir
supra
) et l’effet
retour des surcoûts salariaux liés à la crise dans les hôpitaux publics et des
revalorisations salariales du « Ségur de la santé ».
La hausse des droits sur les tabacs (+ 1,8
Md€, soit +
13,8 %) reflète
les deux dernières hausses prévues en LFSS 2018 (1
er
mars et 1
er
novembre
2020) et l’effet sur la consommation domestique de la fermeture temporaire
des frontières.
Enfin, celle des contributions autres que la CSG (+ 1,2
Md€, soit
+ 17,6
%) traduit l’instauration par
la LFSS
2021 d’une contribution
exceptionnelle en 2020 et 2021 sur les sommes versées par les adhérents à
des contrats d’assurance complémentaire santé (1
Md€ constat
és pour 2020
16
Ce montant confirme le risque identifié par la Cour de sous-estimation des produits
de prélèvements sociaux des travailleurs indépendants comptabilisés en 2020, du fait
de leurs modalités particulières d’appel cette même année, par rapport à ceux issus des
déclarations de revenus professionnels 2020 effectuées en 2021. Sur ce point, voir Cour
des comptes,
Certification des comptes du régime général de sécurité sociale - exercice
2020
, mai 2021, La Documentation française, disponible sur www.ccomptes.fr.
17
Voir chapitre IV du présent rapport : « Les organismes de sécurité sociale dans la
crise sanitaire, premiers constats ».
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LA TRAJECTOIRE FINANCIÈRE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE À PARTIR
DE 2020 : LE DÉFI DES CONSÉQUENCES DE LA CRISE SANITAIRE
47
et 0,5
Md€ attendus en 2021). Dans le contexte de la crise sanitaire,
l’assurance maladie
a couvert des dépenses de ville (tickets modérateurs
des
téléconsultations)
ou
compensé
des
pertes de
recettes des
établissements
de
santé
(tickets
modérateurs,
forfaits
journaliers
hospitaliers) relevant en temps ordinaire des complémentaires santé, tandis
que
la baisse d’activité des professionnels et des établissements de santé
lors du confinement de la population leur a permis de réaliser certaines
économies.
C -
Une hausse des dépenses imputable aux effets
directs et indirects de la crise sanitaire
En 2020, les charges nettes du régime général et du FSV ont atteint
429,4
Md€, soit une hausse de 24,9
Md€ par rapport à 2019 (+
6,2 %) et
un dépassement de 14,6
Md€ de l’objectif de dépenses de la LFSS 2020
(+ 3,5 %). Cet écart se concentre sur la branche maladie, qui a porté
l’essentiel des dépenses liées à des mesures de crise.
Tableau n° 4 :
charges nettes des branches du régime général et du FSV
en Md€
Réalisé
2020
LFSS
2020
Écart
Écart
en %
Réalisé
2019
Écart
Écart
en %
Maladie
238,8
222,3
16,5
7,4%
216,6
22,2
10,2%
AT-MP
12,3
12,2
0,1
0,6%
12,2
0,1
0,6%
Famille
50,0
50,3
-0,3
-0,7%
49,9
0,1
0,1%
Vieillesse
139,6
141,7
-2,1
-1,5%
137,1
2,5
1,9%
Total régime
général
427,8
413,2
14,6
3,5%
402,8
25,0
6,2%
FSV
19,1
18,2
0,9
5,1%
18,8
0,3
1,7%
Régime
général +
FSV
429,4
414,8
14,6
3,5%
404,5
24,9
6,2%
Source
: Cour des comptes, d’après les données de la LFSS 2020 et de la
CCSS de juin 2021
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COUR DES COMPTES
48
1 -
Un dépassement de
l’Ondam
proche de 14
Md€
La LFSS 2020 avait fixé l’objectif national des dépenses
d’assurance maladie (Ondam)
18
pour 2020 à 205,6
Md€. Compte tenu
d’une première traduction de l’engagement gouvernemental d’augmenter
les concours aux hôpitaux publics
19
, le ta
ux d’évolution de +
2,45 % retenu
marquait une accélération par rapport à l’objectif pluriannuel de +
2,3 %
fixé par la loi de programmation des finances publiques 2018-2022
20
.
Tableau n° 5 :
exécution 2020 de l’Ondam comparée
à l’objectif initial de la LFSS 2020 et à l’
exécution 2019
En M€
Réalisé
2020
(p)
LFSS
2020
Écart
Écart
en %
Réalisé
2019
Écart
Écart
en %
Soins de ville
94 919
93 575
1 343
1,4%
91 320
3 599
3,9%
Établissements
de santé
89 726
84 383
5 343
6,3%
82 505
7 221
8,8%
Établissements
médico-
sociaux
23 970
21 626
2 344
10,8%
20 957
3 013
14,4%
Fonds
d'intervention
régional
3 905
3 563
342
9,6%
3 527
378
10,7%
Autres prises
en charge
7 028
2 402
4 626
192,5%
2 254
4 774
211,7%
Total
ONDAM
219 547
205 550
13 997
6,8%
200 563
18 984
9,5%
Nota
: l’exécution 2019 est décrite au périmètre de 2020.
Source : Cour des comptes d’après le rapport de la CCSS de juin 2021
18
Pour une présentation de l’Ondam, voir chapitre III du présent rapport
: « Les
dépenses d’assurance maladie : une régulation à rénover
».
19
Le g
ouvernement s’
était engagé en novembre 2019 à augmenter à ce titre de 1,5
Md€
l’Ondam entre 2020 et 2022, une première hausse de 0,3
Md€ intervenant en 2020.
20
Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour
les années 2018 à 2022.
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DE 2020 : LE DÉFI DES CONSÉQUENCES DE LA CRISE SANITAIRE
49
Selon les données provisoires de juin 2021 auditées par la Cour
21
et
commentées dans ce rapport, le montant des dépenses exécutées relevant
de l’Ondam s’est établi en 2020 à 219,5
Md€, ce qui marque une hausse de
19
Md€ (+
9,5 %) par rapport à 2019. Par rapport au montant fixé par la
LFSS 2020, l’objectif a été dépassé de 14
Md€ alors qu’il avait tou
jours
été respecté au cours des dix années précédentes.
Depuis lors, le rapport de la commission des comptes de la sécurité
sociale de septembre 2021 a légèrement réduit le montant du constat
provisoire de l’Ondam, à 219,4
Md€, soit un dépassement de 13,8
Md€ de
l’objectif initial. L’écart avec le constat provi
soire de juin correspond
notamment à l’effet net des régularisations des avances versées aux
professionnels conventionnés au titre du dispositif d’indemnisation de leur
perte d’activité en 2020 (Dipa), par rapport au montant de charges
provisionné à ce tit
re par la branche maladie du régime général à l’arrêté
des comptes de l’exercice 2020 (voir
infra
).
Dans le constat provisoire de juin 2021, l
’augmentation
de 14
Md€
par rapport à la prévision initiale recouvre :
-
24,4
Md€
de dépenses additionnelles, dont 22
Md€ liées directement
à la crise sanitaire
22
et 2,4
Md€ indirectement liées à celle
-ci (1,4
Md€
de revalorisations salariales dans les établissements de santé et
médico-sociaux au titre du « Ségur de la santé » et 1
Md€ de
dépassement pour les indemnités journalières de droit commun) ;
-
de moindres dépenses, imputables
pour l’essentiel
à la baisse
d’activité
des acteurs du système de santé pendant les périodes de
confinement, et pouvant être estimées à 8
Md€
au total
23
;
-
un surcroît de 2,4
Md€
de recettes venant en réduction des dépenses :
contribution exceptionnelle à la charge des complémentaires santé
instaurée par la LFSS 2021 en lien avec la crise sanitaire (1
Md€) et
21
L’O
ndam dé
finitif n’est
arrêté
qu’en année n+2, après connaissance du montant
définitif des remises pharmaceutiques et des dépenses de soin
s rattachées à l’exercice
.
22
Par rapport aux présentations de la CCSS, la Cour intègre au décompte des dépenses
additionnelles directement liées à la crise sanitaire les garanties de financement
accordées aux établissements de santé publics et privés du fait de la diminution de leur
activité en 2020 (voir
infra
). De même, elle intègre aux moindres dépenses l’incidence
de cette dim
inution sur les financements que l’assurance maladie procure
habituellement aux établissements de santé au titre de leur activité.
23
Dont environ 4
Md€ pour les soins de ville selon la CCSS, et 0,4
Md€ pour les
établissements médico-
sociaux selon l’estimat
ion de la Cour. Les données disponibles
ne permettent pas d’appréhender avec une précision suffisante le
montant relatif aux
établissements de santé.
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50
remises sur les prix publics des produits de santé versées par les
entreprises pharmaceutiques, qui ont dépassé 4
Md€ (+
1,4
Md€)
24
, et
dont l’évolution n’a pas de lien avec la crise sanitaire
.
a)
Des soins de ville toujours dynamiques malgré les effets
très forts de la crise sanitaire
Les dépenses de soins de ville, d’un montant
de 94,9
Md€, ont
augmenté de 3,6
Md€, soit +
3,9 % par rapport à 2019 (après + 2,6 % en
2019 par rapport à 2018). Cette hausse globale intègre une sur-exécution
de 1,3
Md€ par rapport au montant prévu par la LFSS 2020. Elle recouvre
toutefois des évolutions de sens contraire, en lien avec la crise.
Tableau n° 6 :
exécution 2020 des soins de ville comparée
à l’objectif initial de la LFSS 2020 et à l’exécution 2019
En M€
Réalisé
2020 (p)
LFSS
2020
Écart
Écart
en %
Réalisé
2019
Écart
Écart
en %
Honoraires médicaux
et dentaires
23 448
25 515
-2 067
-8,1%
24 685
-1 237
-5,0%
dont médecins généralistes
5 869
6 227
-357
-5,7%
6 206
-337
-5,4%
dont médecins spécialistes
11 876
13 037
-1 161
-8,9%
12 646
-770
-6,1%
dont chirurgiens-dentistes
3 602
4 200
-598
-14,2%
3 883
-281
-7,2%
Honoraires paramédicaux
13 327
13 919
-592
-4,3%
13 260
66
0,5%
dont infirmiers
8 757
8 562
195
2,3%
8 123
634
7,8%
dont masseurs-
kinésithérapeutes
3 755
4 402
-648
-14,7%
4 219
-465
-11,0%
Biologie
5 302
3 530
1 773
50,2%
3 562
1 740
48,9%
dont tests diagnostiques
1 924
1 924
1 924
Transport des malades
4 251
4 877
-626
-12,8%
4 695
-444
-9,5%
Indemnités journalières
15 517
12 731
2 785
21,9%
12 330
3 187
25,8%
dont IJ dérogatoires
1 612
1 612
1 612
Prise en charge cotisations
2 560
2 659
-100
-3,7%
2 610
-50
-1,9%
Montant provisionné au
titre de la compensation de
1 450
1 450
1 450
24
Les produits de remises 2020 intègrent 0,7
Md€ se rattachant en réalité à 2019.
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DE 2020 : LE DÉFI DES CONSÉQUENCES DE LA CRISE SANITAIRE
51
En M€
Réalisé
2020 (p)
LFSS
2020
Écart
Écart
en %
Réalisé
2019
Écart
Écart
en %
la perte d'activité des
professionnels
Contribution organismes
complémentaires
-971
-971
-971
Autres dépenses
251
400
-148
-37,1%
409
-158
-38,6%
Total ville hors produits
de santé
65 134
63 631
1 503
2,4%
61 551
3 584
5,8%
Médicaments
24 909
24 039
869
3,6%
24 091
818
3,4%
Remises conventionnelles
-2 523
-1 826
-697
38,2%
-1 724
-799
46,3%
Dispositifs médicaux
7 398
7 581
-182
-2,4%
7 402
-4
0,0%
Total produits de santé
29 784
29 794
-10
0,0%
29 769
15
0,1%
Réserve prudentielle
0
150
-150
-100,0%
Total soins de ville
94 919
93 575
1 344
1,4%
91 320
3 599
3,9%
Nota
: l’exécution 2019 est décrite au périmètre de 2020.
Source : Cour des comptes d’après les informations de la direction de la sécurité sociale
(juin 2021)
Selon la commission des comptes de la sécurité sociale (CCSS) de
juin 2021, la crise sanitaire a engendré 6,8
Md€ de surcoûts par rapport à
la prévision de la LFSS 2020, notamment : 2,7
Md€ d’indemnités
journalières, 2,2
Md€ de tests PCR et antigéniques effectués par les
laboratoires de ville, des infirmiers et des pharmaciens, 0,2
Md€ liés à la
non-application de baisses tarifaires prévues (médicaments vendus en
officine, actes de biologie) et une provision de 1,45
Md€ au titre du
dispositif de compensation de la perte d’activité des professionnels
conventionnés (Dipa).
En sens inverse, le premier confinement aurait suscité 4,5
Md€ de
moindres dépenses
25
: honoraires des médecins généralistes et spécialistes,
des chirurgiens-dentistes et des masseurs-kinésithérapeutes, transports de
patients et biologie médicale hors tests RT-PCR (voir tableau n° 5
supra
).
Le Dipa a compensé une part importante des pertes en question
26
.
Certaines professions ou activités font toutefois exception. C’est le
cas des infirmiers libéraux. Le montant des honoraires qui leur sont versés
25
Malgré le développement accéléré par les confinements des prestations de télésanté
(0,5
Md€
) prises en charge à 100
% par l’assurance
-maladie.
26
Par exemple, pour les médecins généralistes, la perte moyenne d’honoraires avant
Dipa atteint - 6,1 % mais est ramenée à - 4,1 % après Dipa. Pour les chirurgiens-
dentistes, elle passe de - 9,4 % à - 2,1 %.
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COUR DES COMPTES
52
a fortement augmenté (+ 7,8 % contre + 4,0
% en 2019), sous l’effet
notamment de revalorisations et de la réalisation des prélèvements
nasopharyngés pour les tests RT-PCR. Les dépenses de médicaments et
d’honoraires des pharmaciens ont accéléré (+
3,9 % après + 2,6 % en
2019), sous l’effet de la hausse des ventes de médicaments, de la dél
ivrance
en officine de produits de santé onéreux jusque-
là dispensés à l’hôpital,
d’extensions d’indications de ces produits, de la réalisation de tests
antigéniques et de revalorisations conventionnelles.
De manière générale, les
revalorisations d’honorai
res décidées dans
le cadre des négociations conventionnelles ont un effet important sur les
dépenses (au moins + 0,65
Md€), y compris pour des professions affectées
par une baisse de leur activité (chirurgiens-dentistes).
La ligne de partage entre dépenses supplémentaires causées par la
crise sanitaire et sans lien direct avec elles est parfois difficile à établir.
Ainsi, les 2,7
Md€ de surcoûts indiqués au titre des indemnités journalières
recouvrent 1,5
Md€ d’indemnités dérogatoires pour garde d’e
nfants ou cas
contact, 0,2
Md€ au titre de la suppression du délai de carence de trois jours
pour les arrêts maladie de droit commun (entre le 24 mars et le 10 juillet
2020, le système d’information de l’assurance maladie n’étant pas conçu
pour gérer les m
otifs d’indemnisation) et un dépassement de 1
Md€ de la
prévision pour les indemnités de droit commun. Les motifs de cette
dernière hausse ne sont que partiellement établis
: indemnisation d’assurés
dans un cadre de droit commun et non dérogatoire, réduction des actions
de contrôle sur les arrêts de travail, substitut le cas échéant à des indemnités
d’activité partielle.
En outre, certains effets imputables à la crise sanitaire n’ont pas été
isolés et chiffrés, tels que l’annulation des économies prévues au
titre des
actions de maîtrise médicalisée (0,7
Md€ initialement prévus en 2020
27
contre 0,4
Md€ constatés pour 2019).
Enfin, les dépenses liées à des prolongations de droits décidées dans
le contexte de la crise sanitaire (notamment à une affection de longue durée
- ALD - ouvrant droit à une prise en charge intégrale des tickets
modérateurs par l’assurance maladie) n’ont pas été évaluées.
27
Une incertitude affecte l’intégration ou non de cet objectif de la Cnam à la
construction de l’Ondam 2020.
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DE 2020 : LE DÉFI DES CONSÉQUENCES DE LA CRISE SANITAIRE
53
b)
Une hausse des financements attribués aux établissements de santé
inédite et décorrélée du niveau global de leur activité
Le taux de progression retenu par la LFSS 2020 pour les
établissements de santé (+ 2,4 % comme en 2019), prenait en compte la
poursuite
de
la
réforme
« parcours
professionnels,
carrières
et
rémunérations
», le financement de dépenses d’investissement dan
s le
cadre du plan « Ma santé 2022 » (0,5
Md€) et le financement de produits
de santé innovants de la liste en sus (0,8
Md€). Comme le montre le tableau
ci-après, les dépenses ont finalement augmenté de 7,2
Md€ par rapport à
2019 (+ 8,8 %), soit un dépassement de 5,3
Md€ de l’objectif initial.
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54
Tableau n° 7 :
exécution 2020 de l’Ondam hospitalier comparée à
l’objectif initial de la LFSS 2020 et à l’exécution 2019
En M€
Réalisé
2020 (p)
LFSS
2020
Écart
Écart
en %
Réalisé
2019
Écart
Écart
en %
Médecine,
chirurgie,
obstétrique
56 238
52 211
4 027
7,7%
50 721
5 517
10,9%
dont MIGAC
12 125
7 335
4 790
65,3%
7 092
5 033
71,0%
Psychiatrie
10 861
10 546
315
3,0%
10 311
550
5,3%
Soins de suite et
de réadaptation
6 616
6 527
89
1,4%
6 324
292
4,6%
Total ES publics
et privés non
lucratifs
73 715
69 284
4 431
6,4%
67 356
6 359
9,4%
Médecine,
chirurgie,
obstétrique
11 926
11 179
746
6,7%
11 039
887
8,0%
dont MIGAC
701
NC*
144
558
388,5%
Psychiatrie
808
818
-10
-1,2%
804
3
0,4%
Soins de suite et
de réadaptation
2 579
2 406
173
7,2%
2 407
172
7,1%
Total ES privés
lucratifs
15 312
14 403
909
6,3%
14 250
1 062
7,5%
Dotations non
régulées
250
247
3
1,2%
252
-2
-0,9%
FMESPP
449
449
0
0,1%
647
-198
-30,6%
Source : Cour des comptes d’après les informations de la direction de la sécurité sociale
Note
: la décomposition des missions d'intérêt général et d'aide à la contractualisation (Migac) entre secteurs n’est pas
déterminée dans les objectifs.
Cette forte augmentation est intervenue dans un contexte de
diminution de l’activité lors des confinements. À la connaissance de la
Cour, les économies potentielles découlant de cette baisse globale
d’activité n’ont pas été évaluées et prises en compte dans la détermi
nation
des dotations supplémentaires aux établissements de santé.
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DE 2020 : LE DÉFI DES CONSÉQUENCES DE LA CRISE SANITAIRE
55
En 2020, une forte baisse d’activité des établissements de santé,
mais une activité au titre de la covid 19 limitée en moyenne
Selon les données de l’agence technique de l’information sur
l’hospitalisation (ATIH),
en 2020, 11,1 millions de patients ont été pris en
charge par les établissements de santé, tous statuts confondus, au titre de
séjours de médecine, chirurgie et obstétrique (MCO), soit 1,3 million de
moins qu’en 2019 (
- 10,1 %). 16,4 millions de séjours sont intervenus, soit
2,2 millions de moins (-
11,6 %). Le nombre de journées d’hospitalisation
en MCO (hors séances), soit 69,2 millions, a reculé dans une proportion
voisine (- 9,8 %).
En moyenne nationale annuelle, l’activité d’h
ospitalisation liée à la
covid a représenté en 2020 2,2 % des patients pris en charge en MCO et
4,4
% des journées d’hospitalisation correspondantes (hors séances). Les
prises en charge au titre de la covid sont néanmoins plus lourdes que les
autres prises en charge. Ainsi, la durée moyenne du séjour en hospitalisation
complète (avec nuitée), quelle qu’en soit l’issue, est plus de deux fois plus
élevée (11,5 jours contre 5,5
jours) et les patients infectés ont été à l’origine
de 21,6 % des 2,2 millions de nuitées en unité de réanimation.
En l’absence de codification particulière, les actes et consultations
externes liés à la covid ne sont pour leur part pas recensés.
L’assurance maladie a compensé les pertes de recettes publiques
subies par les établissements de santé par une garantie de financement par
rapport aux recettes de 2019 liées à leur activité (1,1
Md€ pour les
établissements privés lucratifs et, avec des incertitudes, 3
Md€ pour les
établissements publics et privés non lucratifs).
En outre, l’assur
ance maladie a financé les surcoûts pour les
établissements de santé liés à la prime exceptionnelle « covid » (1,2
Md€)
et aux tests de détection de la covid 19 (0,6
Md€), ainsi qu’un ensemble de
dépenses supplémentaires de personnel et de matériels et de compensations
de pertes de recettes habituellement procurées par les complémentaires
santé ou les patients (3,4
Md€). Le ministère chargé de la santé n’a
pu
fournir un détail précis de ces surcoûts.
Enfin,
1,1
Md€
ont
été
consacrés
aux
revalorisations
de
rémunérations dans les établissements publics et privés prévues par les
accords du « Ségur de la santé ».
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COUR DES COMPTES
56
c)
L’attribution de moyens supplémentaires au secteur médico
-social
pour faire face aux conséquences de la crise sanitaire
L’augmentation en LFSS 2020 des
sous-objectifs médico-sociaux
(+
3,3 %) traduisait des objectifs d’amélioration de la prise en charge des
personnes âgées et handicapées
28
. En raison de la crise sanitaire, les
dépenses ont finalement augmenté de 3 Md€ (+ 14,5 %) par rapport à 2019.
Les Ehpad ont été les principaux bénéficiaires de cette augmentation.
Tableau n° 8 :
exécution 2020 de l’Ondam médico
-social comparée
à l’objectif initial de la LFSS 2020 et à l’exécution
2019
En M€
Réalisé
2020 (p)
LFSS
2020
Écart
Écart
en %
Réalisé
2019
Écart
Écart
en %
Personnes âgées
11 958
9 958
2 000
20,1 %
9 578
2 379
24,8 %
Personnes
handicapées
12 012
11 668
344
2,9 %
11 357
656
5,8 %
ONDAM
médico-social
23 970
21 626
2 344
10,8%
20 935
3 035
14,5%
Source : Cour des comptes d’après le rapport de la CCSS de
juin 2021
Initialement prévu à 23,2
Md€, l’objectif global de dépenses (OGD)
géré par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA), qui
intègre les sous-
objectifs de l’Ondam, mais aussi les financements sur les
ressources propres de cet organi
sme, a suivi une évolution parallèle. Il s’est
ainsi établi à 25,5
Md€, soit +
3,2
Md€ ou +
14,1 % par rapport à 2019.
La hausse des dépenses de l’OGD intègre 2,6
Md€ de dépenses
supplémentaires : 1
Md€ de surcoûts de personnels et matériels
(réorganisations des locaux et des prises en charge, renforts en personnel
dans le contexte d’un absentéisme renforcé)
; 0,4
Md€ de compensation de
pertes de recettes d’hébergement des Ehpad (impacts de la surmortalité et
de la suspension de nouvelles admissions) ; 0,8
Md€ au titre de la prime
exceptionnelle « Covid » ; 0,35
Md€ pour les revalorisations du Ségur.
28
D
éveloppement de l’accès aux structures de répit pou
r les proches aidants, prime pour
la formation des aides-soignants, création de nouvelles places, poursuite de la stratégie
nationale contre l’autisme.
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LA TRAJECTOIRE FINANCIÈRE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE À PARTIR
DE 2020 : LE DÉFI DES CONSÉQUENCES DE LA CRISE SANITAIRE
57
d)
Les impacts de la crise sur les autres sous-objectifs
Le sous-objectif des « autres prises en charge » comprend la
dotation exceptionnelle à Santé publique France de 4,8
Md€ pour l’achat
et la distribution gratuite de masques et d’autres équipements de protection
individuels (EPI), de matériel médical, de médicaments de réanimation, de
tests, etc. À hauteur de 0,7
Md€, cette dotation a été affectée au budget du
m
inistère de la santé, par la procédure d’un fonds de concours, en vue de
financer des achats de biens et de services liés à la crise sanitaire
29
.
La Cour a examiné ce fonds de concours, ainsi que d’autres fonds
créés en 2021 sur le même modèle, dans une récente communication à la
commission des finances de l’Assemblée nationale
30
. Elle a recommandé
de mettre en extinction ces fonds de concours et de financer les dépenses
du ministère de la santé et des autres ministères (intérieur et éducation
nationale) par des ouvertures de crédits à leurs budgets.
Les dépenses du sous-
objectif du fonds d’intervention régional
(FIR) ont atteint 3,9
Md€, soit un dépassement de 0,3
Md€ par rapport à la
LFSS 2020 qui traduit la mobilisation par les agences régionales de santé
de moyens pour la gestion locale de la crise.
2 -
Une faible hausse des dépenses maladie
et AT-MP hors Ondam
Les prestations maladie et AT-MP hors Ondam du régime général
se sont élevées à 18
Md€ en 2020. Leur hausse s’est ralentie (+
0,6 % après
+1,6 % en 2019).
En effet, les pensions d’invalidité (6,7
Md€) ont moins augmenté
qu’en 2019 (+
1,4 % contre + 2,2 %)
; l’effet
-volume (+ 0,7 %) de leur
évolution traduit notamment l’incidence du relèvement de l’âge légal de
départ en retraite. Pour leur part, les p
restations d’incapacité permanente
AT-MP (4,3
Md€) ont baissé (
- 2 % contre + 0,4
% en 2019) sous l’effet
du tassement du nombre de rentes servies
31
. Les indemnités journalières
29
Voir Mission Santé, note d’analyse de l’exécution budgétaire 2020, mai 2021,
disponible sur www.ccomptes.fr.
30
Voir
Les dépenses publiques pendant la crise sanitaire et le bilan opérationnel de
leur utilisation
, communication à la commission des finances de l’Assemblée nationale,
juillet 2021, disponible sur www.ccomptes.fr.
31
Voir chapitre IX du présent rapport, « La reconnaissance et la réparation
des accidents du travail et des maladies professionnelles : un dispositif complexe à
moderniser ».
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COUR DES COMPTES
58
maternité et paternité (3,2
Md€) ont quant à elle
s diminué (- 2,3 % contre
+ 2,1 %) du fait de la baisse du salaire moyen comme de la natalité.
3 -
Des dépenses de la branche vieillesse peu affectées
par la crise et toujours dynamiques
En 2020, les charges nettes de la branche vieillesse du régime
général ont atteint 139,6
Md€, en retra
it de 2,1
Md€ par rapport à la LFSS,
mais en hausse de 2,5
Md€ par rapport à 2019 (+
1,9 %). En leur sein, les
charges brutes de prestations légales ont crû de 2,6 %, comme en 2019.
Tableau n° 9 :
prestations légales du régime général
2020
2019
Écart
Écart
(%)
M€
Droits
propres
Droits
dérivés
Total
Droits
propres
Droits
dérivés
Total
Pensions
113 199
11 404
124 603
110 278
11 311
121 589
3 014
2,5%
Minimum
vieillesse
2 983
168
3 151
2 689
169
2 858
293
10,3%
Majorations
4 202
663
4 865
4 144
665
4 809
56
1,2%
Autres
1
-4
5
Total
120 385
12 235
132 621
117 111
12 144
129 251
3 370
2,6%
Source : Cour des comptes d’après les comptes de la branche et le rapport de la CCSS de juin 2021
Tout d’abord, le
nombre de bénéficiaires de pensions de droit propre
(14,75 millions fin 2020) a peu augmenté (+ 0,3 % par rapport à fin 2019) :
la crise sanitaire a ralenti le nombre de demandes de liquidation des droits
à retraite (un peu plus de 634 000), tandis que les décès ont augmenté de
9 % par rapport à 2019.
En rev
anche, l’indexation a eu un impact plus important qu’en 2019
(+ 0,7 % contre + 0,3 % en moyenne) : en 2020, les retraites de base ont
été revalorisées à hauteur de l’inflation hors tabac (+
1 %) lorsque le total
des prestations de base et complémentaire était inférieur à 2 000
€ bruts
mensuels, et, au-
delà, au même niveau qu’en 2019 (+
0,3 %).
Enfin, le montant moyen des prestations, hors revalorisation, a lui
aussi augmenté (+ 1,5 % pour les droits propres), les nouveaux pensionnés
ayant en moyenne des carrières plus favorables que ceux déjà en paiement.
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LA TRAJECTOIRE FINANCIÈRE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE À PARTIR
DE 2020 : LE DÉFI DES CONSÉQUENCES DE LA CRISE SANITAIRE
59
Pour sa part, la forte augmentation (+ 10,3 %) du coût du minimum
vieillesse
32
en droits propres (3
Md€) traduit l’incidence de
la dernière
étape de la revalorisation exceptionnelle de
l’allocation de soli
darité aux
personnes âgées (+ 4 %) et la hausse du nombre de bénéficiaires de cette
prestation différentielle (+ 4,3 %).
4 -
Des dépenses de la branche famille dont la crise
a en partie modifié la destination
En 2020, les charges nettes de la branche famille ont atteint
50,0
Md€. Leur quasi
-stabilité (+ 0,1 % par rapport à 2019, - 0,6 % par
rapport à la LFSS) traduit les effets de la démographie, de choix relatifs à
la politique familiale et de la crise sanitaire.
Les charges brutes de prestations légales (31,3
Md€) ont légèrement
baissé par rapport à 2019 (- 0,3 %).
Tableau n° 10 :
prestations légales de la branche famille
(M€)
2020
2019
Écart
Écart
(%)
Allocations en faveur de la famille
19 438
18 854
584
3,1 %
Allocations familiales
12 719
12 719
0
0,0 %
Complément familial
2 349
2 331
18
0,8 %
Allocation de soutien familial
1 794
1 771
23
1,3 %
Allocation de rentrée scolaire
2 576
2 034
543
26,7 %
Prestation d'accueil du jeune enfant
10 459
11 230
-771
-6,9 %
Prime naissance et allocation de base
3 681
3 927
-245
-6,2 %
Complément mode de garde
5 912
6 384
-472
-7,4 %
Prestation partagée d'éducation
865
919
-54
-5,8 %
Autres prestations
1 398
1 322
76
5,7 %
Dont : allocation éducation enfant
handicapé
1 162
1 060
102
9,7 %
Total des prestations légales
31 295
31 407
-112
-0,4 %
Source : Cour des comptes d’après les comptes de la branche et le rapport de la CCSS de juin 2021
32
Voir chapitre X du présent rapport, «
Le minimum vieillesse et l’allocation de r
entrée
scolaire ».
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COUR DES COMPTES
60
La stagnation des charges d’allocations en faveur de la famille
reflète la baisse des naissances (- 1,8 %) et de celle de la population
d’enfants âgés de moins de 3 ans (
- 1,4 %) et une revalorisation (+ 0,3 %)
de la base mensuelle des allocations familiales (BMAF) identique à celle
de 2019 et inférieure à l’inflation constatée.
Au-
delà de ces facteurs, la baisse des charges d’a
llocations liées à la
garde des jeunes enfants traduit les effets des réformes de la prestation
d’accueil du jeune enfant (
alignement des montants et plafonds de
l’allocation de base sur ceux du complément familial pour les naissances à
compter d’avril 201
8 et baisse du recours au CLCA-Prépare) et de la crise
sanitaire (impact de la réduction du recours aux assistantes-maternelles et
aux personnels de garde à domicile pendant le premier confinement sur le
complément de libre choix du mode de garde).
La forte augmentation (+ 0,5
Md€, soit +
26,7 %) des charges
relatives à l’allocation de rentrée scolaire (ARS) traduit une revalorisation
exceptionnelle de 100
€, pour un coût estimé à 525
M€
33
, dans le cadre des
mesures d’aides exceptionnelles de solidarité aux
ménages défavorisés.
Les charges brutes de prestations extra-
légales d’action sociale se
sont élevées à 5,7
Md€, comme en 2019. D’une part, la baisse d’activité
des établissements d’accueil du jeune enfant (EAJE) a entraîné une baisse
des prestations de service unique (PSU) de 712
M€.
D’autre part, 722
M€
de compensations ont été versés aux structures d’accueil.
II -
En 2021, un déficit attendu à un niveau
encore élevé, malgré un fort rebond des recettes
A -
Un déficit qui resterait très élevé
Selon les prévisions de la CCSS de septembre 2021, reprises par le
projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2022
34
, le déficit du
régime général et du FSV atteindrait 34,6
Md€
en 2021, ce qui marquerait
33
Cf. chapitre X du présent rapport, op.cit.
34
Par rapport au rapport de la CCSS, le PLFSS 2022 prévoit une amélioration de
0,5
Md€ du solde prévisionnel de la branche autonomie pour 2021 et une dégradation
de même montant de celui de la branche maladie, sous l’effet d’un transfert de recettes
de taxe sur les salaires visant à compenser des charges de la nouvelle branche (non
recouvrement de créances de prélèvements sociaux et contribution à la couverture des
frais de gestion du réseau des Urssaf).
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LA TRAJECTOIRE FINANCIÈRE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE À PARTIR
DE 2020 : LE DÉFI DES CONSÉQUENCES DE LA CRISE SANITAIRE
61
une amélioration de 4,1
Md€ par rapport à son niveau
constaté pour 2020
et de 1,2
Md€
par rapport à celui prévu par la LFSS 2021.
Tableau n° 11 :
prévisions de soldes 2021 pour les branches
du régime général et le FSV
En Md€
PLFSS
2022 (p)
LFSS
2021 (p)
Écart
Réalisé
2020
Écart
Maladie
-30,0
-23,7
-6,3
-30,4
0,4
AT-MP
0,6
0,2
0,4
-0,2
0,8
Vieillesse
-3,7
-9,7
6,0
-3,7
0,0
Famille
1,2
0,3
0,9
-1,8
3,0
Autonomie
-0,4
-0,4
0,0
-
-
Régime général
-32,3
-33,3
1,0
-36,2
3,9
FSV
-2,4
-2,4
0,0
-2,5
0,1
Vieillesse + FSV
-6,1
-12,1
6,0
-6,2
0,1
Régime général
et FSV
-34,6
-35,8
1,2
-38,7
4,1
Source : Cour des comptes d’après le
PLFSS 2022, la LFSS 2021 et les comptes 2020
Comme le prévoyait la LFSS 2021, les branches famille et AT-MP,
qui partaient d’une
situation excédentaire avant la crise, redeviendraient
excédentaires
en 2021 malgré l’incidence, pour la branche famille,
de
l’allongement du congé de paternité et d’accueil de l’enfant
par la
LFSS 2021
35
. Le déficit de la branche vieillesse serait de 6
Md€
inférieur
à la prévision et ceux du FSV et de la branche autonomie conformes au
niveau attendu. En revanche, celui de la branche maladie serait beaucoup
plus élevé que prévu.
Selon les prévisions de la CCSS de septembre 2021, reprises par le
PLFSS 2022, l
e déficit de l’ensemble des régimes obligatoires de base et
du FSV dépasserait légèrement celui du régime général et du FSV, pour
atteindre 34,8
Md€ en 2021. La plupart des autres régimes retrouveraient
35
La durée de ce congé - y compris congé de naissance
–
est portée de deux à quatre
semaines
–
cinq en cas de grossesse multiple et la première semaine de congé à la
naissance de l’enfant devient obligatoire alors que jusque
-là, un tiers des pères ne
prenaient pas de congé. Applicable au 1
er
juillet 2021, cette mesure aurait un coût
prévisionnel pour la branche famille inférieur à 200
M€
en 2021, qui atteindrait par la
suite 430
M€
en 2022.
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COUR DES COMPTES
62
l’équilibre ou un excédent, mais la CNRACL resterait
lourdement
déficitaire (à hauteur de 1
Md€).
L’évolution
du déficit du régime général et du FSV entre 2020 et
2021 traduit deux mouvements de sens contraire : une forte dynamique des
recettes
; une progression presque aussi rapide des dépenses, sous l’effe
t
des mesures du « Ségur de la santé », de dépenses exceptionnelles liées à
la crise sanitaire sous-évaluées dans la LFSS 2021 et de dépassements
d
’autr
es dépenses, non compensés par des économies.
B -
Des recettes particulièrement dynamiques
Selon les prévisions de la CCSS de septembre 2021, reprises par le
projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2022, les produits
nets du régime général et du FSV augmenteraient de 31
Md€, soit +
7,9 %,
par rapport à 2020. À périmètre constant
36
, la hausse des produits nets du
régime général et du FSV atteindrait 6,6 %, ce qui les placerait à 14
Md€
environ au-dessus de leur niveau constaté pour 2019 (soit +3,5 %).
Cette hausse prévisionnelle de 31
Md€ par rapport à 2020 intègre un
surcroît de recettes de 13,8 M
d€ par rapport à la prévision de la LFSS
2021.
Hormis les transferts (contre-effet du transfert de la soulte IEG en
2020), tous les postes de recettes enregistreraient une vive progression.
36
Hors impacts de la création de la branche autonomie (qui augmente les recettes du
régime général de 5,2
Md€
, au titre des ressources propres de la CNSA) et du transfert
de l
’allocation supplémentaire d’invalidité (ASI
)
du budget de l’
État à la branche
maladie (compensé par une fraction supplémentaire de TVA de près de 0,3
Md€
).
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LA TRAJECTOIRE FINANCIÈRE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE À PARTIR
DE 2020 : LE DÉFI DES CONSÉQUENCES DE LA CRISE SANITAIRE
63
Tableau n° 12 :
prévisions de recettes 2021 pour les branches
du régime général et le FSV, par nature et destinataire
En Md€
PLFSS
2022 (p)
LFSS
2021 (p)
Écart
Écart
en %
Réalisé
2020
Écart
Écart
en %
Cot. sociales brutes
205,1
201,4
3,7
1,9 %
191,9
13,2
6,9 %
Cot. prises en charge
par l’État
7,4
5,8
1,6
28,3 %
6,5
0,9
14,2 %
CSG brute
105,0
104,4
0,6
0,6 %
97,3
7,7
7,9 %
Impôts, taxes, autres
contributions
93,8
88,0
5,8
6,6 %
85,2
8,6
10,0 %
Charges de non-
recouvrement
-2,5
-2,2
-0,3
13,5 %
-7,3
4,8
-66,0 %
Transferts nets reçus
4,0
2,2
1,8
81,5 %
8,9
-5,0
-55,4 %
Autres produits nets
8,8
8,2
0,6
7,5 %
8,1
0,7
8,4 %
Total des produits
nets RG + FSV
421,7
407,9
13,8
3,4 %
390,8
31,0
7,9 %
Maladie
200,7
193,9
6,8
3,5 %
208,3
-7,6
-3,3 %
AT-MP
13,1
12,8
0,3
2,5 %
12,1
1,1
8,8 %
Vieillesse
140,0
135,0
5,0
3,7 %
135,9
4,1
3,0 %
Famille
50,5
49,6
0,9
1,9 %
48,2
2,4
5,0 %
Autonomie
31,8
31,2
0,6
1,9 %
--
--
100,0 %
RG
422,5
408,6
13,9
3,4 %
391,6
30,9
7,9 %
FSV
17,2
16,7
0,5
3,0 %
16,7
0,5
3,2 %
RG + FSV
421,7
407,9
13,8
3,4 %
390,8
31,0
7,9 %
Source : Cour des comptes d’après le
PLFSS 2022, la LFSS 2021 et les comptes 2020
Les recettes de
l’exercice 2021 bénéficier
o
nt de l’effet base
favorable de l’activité et de la masse salariale, qui se sont moins contractées
que prévu en 2020
, et, surtout, du rebond de l’activité économique en 2021.
En 2021, le PIB augmenterait de 6 % en volume. La masse salariale
du secteur privé, sur laquelle sont assises les 2/3 des recettes du régime
général, progresserait de 6,2 %, dont 1,5
% au titre de l’emploi salarié,
ce
qui traduit la reprise des créations d’emplois
, et 4,8 % pour le salaire
moyen par tête, conséquence de la réduction du recours à
l’activité
partielle.
Les cotisations sociales brutes augmenteraient de 6,9 %, leur
progression étant cependant atténuée par la reprise des allègements
généraux induite par la baisse de l’activité partielle.
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COUR DES COMPTES
64
La CSG brute progresserait de 7,9
%, en raison d’une reprise
marquée
de la CSG sur les revenus d’activité (+
8,2 %), alors que la CSG
sur les revenus de remplacement diminuerait (- 1,7
%) sous l’effet de la
réduction du recours à l’activité partielle.
La hausse de la masse salariale du secteur privé n’est pas le seul
facteur explicatif du dynamisme des cotisations sociales et de la CSG sur
les revenus d’activité
: à elles seules, les régularisations des prélèvements
sociaux des travailleurs indépendants non appelés en 2020, prenant en
compte les revenus professionnels perçus en 2020, auraient un effet net
favorable de 4,1
Md€ sur les recettes du régime général en 2021
.
En outre, les revalorisations salariales des personnels des
établissements de santé et médico-sociaux décidées par les accords du
« Ségur de la santé » auraient un effet positif important sur les
prélèvements sociaux (+ 1,9
Md€)
, ainsi que sur la taxe sur les salaires.
Par ailleurs, les charges liées au non-recouvrement des prélèvements
sociaux reviendraient à leur niveau de 2019, ce qui suppose cependant la
gé
néralisation et le respect des plans d’apurement des dettes sociales
constituées par les employeurs de salariés et les travailleurs indépendants.
Pris globalement, les impôts et taxes affectés augmenteraient pour
leur part de 10 %, dont 12,3 % pour la TVA à périmètre constant, sous
l’effet
principal d
’une hausse des bases taxables (+8,8
%) qui dépasse la
prévision de consommation des ménages (+4,1 %).
Les prévisions de produits intègrent par ailleurs un versement de
l’État de 0,8
Md€ au titre du
plan de relance européen, en vue du
financement d’investissements hospitaliers dans le cadre du «
Ségur ».
Enfin, la branche maladie bénéficie de recettes exceptionnelles :
contribution « covid » des complémentaires santé (0,5
Md€ attendus en
2021) et prélèvements sur les réserves
de la caisse d’assurance maladie des
industries électriques et gazières
–
Camieg (175
M€).
Les recettes pourraient s’inscrire en 2021 à un niveau plus élevé que
celui prévu par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour
2022 : dans son avis du 17 septembre 2021 relatif aux projets de loi de
finances et de loi de financement de la sécurité sociale pour 2022, le Haut
Conseil des finances publiques a estimé «
les prévisions d’emploi et de
masse salariale pour 2021, qui ne tiennent pas compte des toutes dernières
informations disponibles, trop basses
» et fait état d’un «
probable surcroît
de recettes qui en résulterait
». Selon le Haut Conseil, «
Pour 2022, les
recettes assises sur les salaires pourraient de même être sous-estimées
».
Sécurité sociale 2021 – octobre 2021
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LA TRAJECTOIRE FINANCIÈRE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE À PARTIR
DE 2020 : LE DÉFI DES CONSÉQUENCES DE LA CRISE SANITAIRE
65
C -
En 2021, le double effet sur les dépenses de la
poursuite de la crise sanitaire et du « Ségur de la santé »
Selon les prévisions de la CCSS de septembre 2021, reprises par le
projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2022, les dépenses
du régime général et du FSV dépasseraient de 12,6
Md€ l’objectif fixé par
la LFSS 2021, lui-même en forte hausse par rapport aux dépenses
constatées pour 2020 (+ 14,3
Md€).
Ce dépassement se concentre sur la branche maladie et,
spécifiquement, sur l’Ondam. Il conduit à annuler pour l’essentiel l’effet
favorable du surcroît attendu de recettes sur le niveau du déficit du régime
général et du FSV.
Tableau n° 13 :
prévisions de dépenses nettes 2021 pour les branches
du régime général et le FSV
En Md€
PLFSS
2022 (p)
LFSS
2021 (p)
Écart
Écart en
%
Réalisé
2020
Écart
Écart
en %
Maladie
230,7
217,6
13,1
6,0 %
238,8
-8,0
-3,4 %
AT-MP
12,5
12,7
-0,2
-1,3 %
12,3
0,3
2,1 %
Vieillesse
143,7
144,7
-1,0
-0,7 %
139,6
4,1
2,9 %
Famille
49,4
49,3
0,1
0,1 %
50,0
-0,6
-1,2 %
Autonomie
32,2
31,6
0,6
1,9 %
--
--
100,0 %
RG
454,7
442,0
12,7
2,9 %
427,8
26,9
6,3 %
FSV
19,6
19,2
0,4
2,0 %
19,1
0,5
2,4 %
RG+FSV
456,3
443,7
12,6
2,8 %
429,4
26,9
6,3 %
Source :
Cour des comptes d’après le
PLFSS 2022, la LFSS 2021 et les comptes 2020
La LFSS 2021 avait fixé à 225,4
Md€ le montant
prévisionnel de
l’Ondam. Par rapport à 2020, les dépenses devaient augmenter de 5
Md€
,
soit + 2,3 % à champ courant
, en renouant avec l’évolution prévue par la
loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.
Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2022 porte à
237,1
Md€ le montant de l’Ondam pour 2021, ce qui traduit une
augmentation de 11,7
Md€ par rapport à la LFSS 2021.
La construction de l’Ondam prenait en compte le retour de
l’évoluti
on des dépenses, hors covid et hors Ségur, à une trajectoire proche
de celle d’avant
-crise (+ 2,4 %), les dépenses supplémentaires liées au
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COUR DES COMPTES
66
« Ségur de la santé », soit 7,9
Md€ au total
38
, et une forte réduction des
dépenses exceptionnelles liées à la crise sanitaire, estimées à 4,3
Md€. La
diminution des dépenses de crise devait ainsi compenser la montée en
charge des dépenses supplémentaires du « Ségur de la santé ».
Le programme de stabilité (Pstab) adressé à la Commission
européenne en avril, puis le c
omité d’alerte de l’Ondam, dans son avis
du 1
er
juin 2021, et en dernier lieu la commission des comptes de la sécurité
sociale de septembre 2021 ont fortement rehaussé la prévision de dépenses
exceptionnelles liées à la crise sanitaire. Leur montant atteindrait 14,8
Md€,
contre 4,3
Md€ dans
la LFSS 2021 et 14
Md€
en net en 2020 (avant
déduction de la contribution exceptionnelle des complémentaires santé de
1
Md€)
.
Tableau n° 14 :
dépenses exceptionnelles liées à la crise sanitaire :
actualisation de la prévision de l’Ondam
2021 par la commission des
comptes de la sécurité sociale de septembre 2021
En Md€
Provision
LFSS 2021
Dépenses
additionnelles
Total
Vaccination
1,5
3,2
4,7
dont dotation SPF (vaccins et
organisation de la campagne)
0,7
2,5
3,2
dont campagne vaccinale
0,8
0,7
1,5
Tests de dépistage
2,0
4,2
6,2
Établissements de santé et médico-
sociaux
-
1,7
1,7
SPF hors vaccination
0,1
1,0
1,1
Indemnités journalières liées au
Covid
-
0,6
0,6
FIR
-
0,3
0,3
Masques
0,7
-0,5
0,2
Total mesures exceptionnelles
4,3
10,5
14,8
Source : commission des comptes de la sécurité sociale, septembre 2021
38
Dont 6,3
Md€
au titre de la revalorisation et la transformation des métiers (pilier 1),
en plus de 1,4
Md€ en 2020, 1,
3
Md€ consacrés au financement d’investissements
physiques dans les établissements de santé et du rattrapage numérique dans les
domaines sanitaire et médico-social (pilier 2) et 0,3 Md
€ pour la fédération des acteurs
de santé dans les territoires (pilier 4). Par ailleurs, 0,5 Md
€
du pilier 2 sont prévus pour
le financement d
’
investissements dans les établissements médico-sociaux, hors
périmètre de l’Ondam en 2021.
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LA TRAJECTOIRE FINANCIÈRE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE À PARTIR
DE 2020 : LE DÉFI DES CONSÉQUENCES DE LA CRISE SANITAIRE
67
Cette prévision intègre les mesures de freinage épidémique prises
face à la troisième vague, mais ne prend pas en compte l’hypothèse d’une
éventuelle nouvelle vague
épidémique à l’automne 2021 liée au variant
delta du Sars-CoV-2.
Les surcoûts prévisionnels liés à la crise sanitaire en 2021
La campagne de vaccination coûterait 4,7
Md€, dont 3,2
Md€ de
dotation à SPF pour l’achat des vaccins et leur mise à disposition l
ogistique
et 1,5
Md€ pour la campagne elle
-même, principalement pour la
rémunération des professionnels de santé. Le comité d’alerte a
vait relevé un
sous-financement initial : «
la provision de 1,5
Md€ du projet de loi de
financement a été arrêtée fin septembre 2020, alors que la disponibilité des
vaccins n’était pas encore assurée et que la stratégie vaccinale était en
cours de préparation. Le comité note qu’elle n’a pas été ajustée au cours
du débat parlementaire sur la loi de financement
». Par la suite, la cible
vaccinale a été
étendue à l’ensemble de
s personnes âgées de 12 ans et plus
et des achats complémentaires de vaccins ont été effectués avec un mix
modifié en faveur des vaccins à ARN messager, plus onéreux.
Initialement estimé à 2
Md€, le coût prévisionnel des tests de
dépistage a plus que triplé pour atteindre 6,2
Md€, dépassant ainsi
de loin
celui de la vaccination. Outre la sollicitation du système de santé par des
personnes présentant des symptômes ou cas contact de personnes atteintes,
le niveau
de ces coûts est à relier aux délais d’adaptati
on des tarifs et à une
gratuité
généralisée des tests, quel qu’en soit le motif, dont la pertinence
décroît avec la protection croissante des populations fragiles par la
vaccination
39
.
Les autres ajustements correspondent aux impacts de la troisième
vague épidémique sur le système de santé, notamment les établissements de
santé et médico-sociaux (1,7
Md€), SPF (
1
M€), les indemnités journalières
de droit commun ou dérogatoires liées à la covid (0,6
Md€), ainsi qu’à des
dotations supplémentaires au FIR (0,3
Md€). En sens inverse, la
reconstitution du stock stratégique de masques permettrait des économies
sur leur achat (à hauteur de
0,5 Md€).
Le dépassement de la prévision de
dépenses de l’Ondam de la
LFSS
2021 n’est cependant pas uniquement imputable à la crise sanitaire.
Ainsi, selon la CCSS de septembre 2021, les dépenses sans lien avec la
crise sanitaire connaîtraient un dépassement prévisionnel de 1,2
Md€,
imputable aux soins de ville (1,4
Md€) et, plus spécifiquement, aux
dispositifs médicaux et aux indemnités journalières pour maladie (au titre
39
Voir chapitre VI du présent rapport : «
Les dépenses de biologie médicale : des efforts
d’efficience encore insuffisants
».
Sécurité sociale 2021 – octobre 2021
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COUR DES COMPTES
68
notamment des arrêts de travail de plus de trois mois), postes
traditionnellement très dynamiques, ainsi qu’aux médicaments (impa
ct
notamment des médicaments innovants). Il n’est pas prévu de mesures
d’économies qui viseraient à compenser ce dépassement.
III -
La nécessaire définition
d’une trajectoire de retour à l’équilibre
axée
sur la maîtrise des dépenses
A -
Une rupture dans la trajectoire
de désendettement de la sécurité sociale
1 -
Une hausse considérable des besoins d’emprunt
de l’Acoss
en 2020
Fixé à 39
Md€ par la LFSS 2020, le plafond d’emprunt de l’Acoss
a fait l’objet de deux relèvements successifs, à
70
Md€ en mars puis à
95
Md€ en mai
2020
40
. Ces relèvements ont été rendus nécessaires par la
couverture des déficits, mais aussi les reports de paiement de prélèvements
sociaux accordés aux employeurs de salariés et aux travailleurs
indépendants.
Enfin, l’
Acoss a dû adapter sa politique de gestion du risque
de liquidité en portant le montant moyen journalier (créditeur) sur le
compte de la Banque de France de 6,9
Md€ en 2019 à 33,3
Md€ en 2020
41
.
Pour couvrir ses besoins d’emprunt, l’Acoss procède habituelle
ment
à des émissions directes sur les marchés financiers parisien et londonien de
titres de créances négociables. La hausse accélérée des déficits a rendu
nécessaire l’établissement d’un plan de financement de crise comportant
des prêts de la Caisse des dépôts et consignations et de banques.
L’encours
d’emprunt le plus élevé a été atteint le 22
juin 2020, à 89,7
Md€.
Ce
montant a cependant été atténué par le versement précité de la soulte des
IEG (5
Md€) et le retrait de l’Acoss du financement de 3,6
Md€ de
déficits
du régime agricole des non-salariés. Fin 2020,
l’Acoss était revenue à ses
modalités habituelles de financement sur les marchés, pour un montant brut
d’emprunt atteignant 64,3
Md€, contre 26,9
Md€ fin 2019.
40
Décrets n° 2020-327 du 25 mars 2020 et n° 2020-603 du 20 mai 2020.
41
Cela correspond à une couverture des besoins pour un mois au lieu de 5/7 jours.
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LA TRAJECTOIRE FINANCIÈRE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE À PARTIR
DE 2020 : LE DÉFI DES CONSÉQUENCES DE LA CRISE SANITAIRE
69
Compte tenu du rebond des recettes et d
’une reprise de déficits par
la Cades de 35
Md€, l’Acoss estime à 44,7
Md€ le montant brut des
emprunts à fin 2021. Le PLFSS 2022 prévoit un abaissement du plafond
d’emprunt à 65
Md€.
2 -
Un nouvel allongement de la durée de la dette sociale
Conformément à sa mission de financement des besoins infra-
annuels du régime général, l’Acoss est autorisée à emprunter uniquement
sur des durées inférieures à 12 mois. Compte tenu de la hausse considérable
du déficit du régime général en 2020, et bien que continuant à emprunter à
taux négatifs, elle était exposée à des risques croissants de refinancement
sur les marchés financiers. Cette situation a rendu nécessaire un
allongement de la maturité des emprunts, reposant sur l’intervention de la
caisse d’amortissement de la de
tte sociale (Cades).
La loi du 7 août
2020 relative à la dette sociale et à l’autonomie a
ainsi prévu l’amortissement par la Cades d’un montant inédit de 136
Md€
de dettes de plusieurs natures :
1/ Pour 31
Md€
: une reprise des déficits cumulés constatés au
31 décembre 2019 de la branche maladie du régime général (16,3
Md€),
du FSV (9,9
Md€), de la branche vieillesse du régime des non
-salariés
agricoles (3,6
Md€) et de la CNRACL (déficits 2018 et 2019 pour
1,3
Md€). Avant la crise sanitaire, aucune solution n’avait été définie pour
ces déficits depuis la dernière reprise effectuée en 2016. Ils pesaient ainsi
de manière croissante sur les besoins d’emprunt de l’Acoss.
2/ Pour 92
Md€
: une reprise des déficits cumulés prévisionnels des
exercices 2020 à 2023 des branches maladie, vieillesse et famille du régime
général, du FSV et de la branche vieillesse du régime des non-salariés
agricoles.
3/ Pour 13
Md€
: la couverture d’un tiers des emprunts contractés
au 31 décembre 2019 par les établissements de santé relevant du service
public hospitalier. Par la suite, la LFSS 2021 a élargi l’objet de ce concours
financier au financement d
’
investissements
. Il est aujourd’hui prévu de
consacrer 6,5
Md€ à la restauration de l’autofinancement et 6,5
Md€ au
financement de nouveaux investissements des établissements de santé. Ces
concours financiers, qui doivent être versés d’ici 2030, sont hors Ondam.
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COUR DES COMPTES
70
La durée prévisionnelle de vie de la Cades a été prolongée de 2024
à 2033 par une loi organique du 7 août 2020
42
. À hauteur d’u
ne année
environ, cet allongement découle d’une réduction des recettes affectées à
la Cades, de 2,3
Md€ en 2024, puis de 0,85
Md€ les années suivantes
43
.
N’ayant pas été portée par une LFSS rectificative, la reprise de
déficits des branches du régime généra
l et du FSV n’a pas donné lieu au
préalable à une analyse précise de leurs perspectives financières
44
. Ainsi,
les prévisions de déficits n’ont pas été individualisées par exercice et par
entité. Surtout, la reprise de déficits a été arrêtée sans qu’ait été
parallèlement déterminée une trajectoire de redressement financier.
3 -
Une forte remontée des déficits non amortis
de la sécurité sociale en 2020 et en 2021
Alors qu’elle connaissait une diminution continue depuis 2015,
la dette sociale, correspondant aux déficits non amortis des branches du
régime général, du FSV, de la CNRACL et du régime de retraite des
non-salariés agricoles, a augmenté de près de 26
Md€ en 2020, effaçant la
réduction cumulée intervenue en 2018 et 2019.
Au regard des prévisions de solde des branches du régime général
et du FSV de la commission des comptes de la sécurité sociale de
septembre 2021, reprises par le projet de loi de financement pour 2022, la
dette sociale connaîtrait une augmentation supplémentaire de 29
Md€ en
2021, pour atteindre près de 166
Md€ fin 2021 (soit
6,8 % du PIB
prévisionnel), contre 141
Md€ fin 2020 et 115
Md€ fin 2019
45
.
42
Loi organique n° 2020-991 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l'autonomie.
43
Le versement du FRR a été prolongé pour un montant réduit de 2,1
Md€ par an entre
2011 et 2024 à 1,45
Md€ par an entre 2025 et 2033. En revanche, 0,15 point d’assiette
de CSG (sur 0,6 point) est réaffecté en 2024 à la branche autonomie.
44
Sur l’opportunité de donner le monopole aux LFSS des lois de reprise des déficits
par la Cades, voir le chapitre II du présent rapport, «
Les lois de financement de la
sécurité sociale : un cadre de prise de décision à réformer
».
45
Ce montant estimatif n’intègre pas les déficits 2020 et 2021 de la CNRACL.
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LA TRAJECTOIRE FINANCIÈRE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE À PARTIR
DE 2020 : LE DÉFI DES CONSÉQUENCES DE LA CRISE SANITAIRE
71
Tableau n° 15 :
évolution de la dette sociale portée par la Cades
et par l’Acoss (
31 décembre 2017 - 31 décembre
2021, en Md€)
2017
2018
2019
2020
2021
(p)
Situation nette négative CADES
120,8
105,3
89,1
93,0
115,6
Cumul déficits non repris
par la Cades (branches maladie,
famille, vieillesse, autonomie et
FSV)
et maintenus à l’Acoss
20,9
22,7
25,6
47,6
49,9
Total dette sociales (déficits
non amortis)
141,6
128,1
114,7
140,6
165,5
Source : Cour des comptes d’après les comptes des exercices 2017 à 2020, les prévisions de solde
du rapport CCSS de septembre 2021, les décrets n° 020-1074 du 19 août 2020 et n°2021-40 du 19
janvier 2021 et l’objectif d’amort
issement par la Cades fixé par la LFSS 2021
Une part prépondérante de la dette sociale à fin 2021 serait portée
par la Cades. En application des lois du 7 août 2020, la Cades a en effet
repris en 2020 à l’Acoss 16,4
Md€ de déficits de la branche maladie et
du
FSV et 3,6
Md€ de déficits du régime agricole des non
-salariés
46
. En 2021,
sont programmés une reprise de 33,7
Md€ de déficits des branches du
régime général et du FSV et de 1,3
Md€ de déficits de la CNRACL
financés par l’Acoss, ainsi qu’un apport de 5
Md€ aux établissements de
santé
47
. Fin 2021, la Cades aura ainsi repris tous les déficits 2019 et une
partie des déficits 2020 du régime général et du FSV (23,8
Md€ sur
38,7
Md€).
Compte tenu de cette reprise partielle des déficits 2020 et des
déficits prévus pour 2021, la dette sociale financée par l’Acoss, par la voie
d’emprunts de court terme, c
ontinuerait à augmenter en 2021.
B -
À l’issue de la crise sanitaire, des recettes plus
faibles et des dépenses d’assurance maladie plus élevées
1 -
Une perte définitive de recettes sociales
Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2022
retient pour hypothèses un rebond en 2021 et 2022 de la croissance
46
Décret n° 020-1074 du 19 août 2020.
47
Décret n° 2021-40 du 19 janvier 2021.
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COUR DES COMPTES
72
économique (+ 6 % et +4 %) et de la masse salariale (+6,2 % et +6,1 %),
suivi d’un net ralentissement en 2023 (+ 1,6
% et + 3,9 % respectivement)
et d’un retour à leur niveau potentiel à partir de
2024 (+1,35 % et +3,4 %).
Au regard de ces prévisions, la crise sanitaire pourrait être à
l’origine, à l’horizon 2025, d’environ 8
Md€ de pertes de recettes pour le
régime général et le FSV par rapport à celles qui auraient été constatées
si la crise sani
taire n’était pas survenue (10
Md€ pour l’ensemble des
régimes et le FSV).
2 -
Un niveau plus élevé de dépenses d’assurance maladie du fait
notamment du « Ségur de la santé »
En revanche, les dépenses s’inscriraient à un niveau nettement plus
élevé que celui qui aurait résulté de la réalisation des prévisions
pluriannuelles de la loi de financement pour 2020.
En effet, les accords du « Ségur de la santé » de juillet 2020 et
plusieurs décisions ultérieures élargissant l’objet du «
Ségur de la santé »
seraient à
l’origine d’un montant cumulatif de 12,5
Md€ de dépenses
supplémentaires en 2022, soit l’équivalent de 0,5
% du Pib, dont près de
10
Md€ de revalorisations salariales à caractère pérenne (7,2
Md€ pour les
établissements de santé et 2,7
Md€ pour les établis
sements et services
médico-sociaux).
En dehors du « Ségur de la santé », contribuent au niveau élevé des
dépenses à fin 2022
: le protocole d’accord de février 2020 entre l’
État et
les fédérations d’établissements de santé sur l’évolution des ressources de
ces derniers entre 2020 et 2022, qui prévoit des hausses annuelles de 2,4 %
et le choix pour 2022 de porter cette hausse à 2,7 %
; l’engagement
48
d’une
hausse de 2,4 % sur trois ans des dépenses relatives aux produits de santé
(médicaments et dispositifs
médicaux) ; l’avenant n°
9 à la convention
médicale de 2016 (juillet 2021), qui induit près de 0,8
Md€ de dépenses
supplémentaires en 2022 (dont 0,3
Md€ imputées au «
Ségur » au titre du
numérique en santé) ; le dynamisme particulier de certains postes de soins
de ville, dont la Cour a régulièrement souligné l’insuffisante régulation
:
indemnités journalières pour arrêt de travail, dépenses de dispositifs
médicaux et honoraires de soins infirmiers.
Ainsi, selon le PLFSS 2022,
en l’absence de mesures d’
économies,
la forte réduction des dépenses directement liées à la crise (prévues à
48
Conseil stratégique des industries de santé du 29 juin 2021.
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LA TRAJECTOIRE FINANCIÈRE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE À PARTIR
DE 2020 : LE DÉFI DES CONSÉQUENCES DE LA CRISE SANITAIRE
73
hauteur de 4,9
Md€
pour 2022, contre 14,8
Md€ pour
2021) ne se traduirait
que par une légère diminution des dépenses de la branche maladie en 2022
(de 2,6
Md€). Au cours des années suivantes, les dépenses de l’Ondam
retrouveraient leur rythme tendanciel
d’évolution antérieur à la crise
de
2,3 % à 2,4 % par an. Toutefois, à périmètre constant
49
et hors dépenses
exceptionnelles liées à la crise sanitaire, les dépenses relevant de l’Ondam
dépasseraient en 2022 de plus de 30
Md€ celles de 2019.
C -
La nécessité d’efforts sur les dépenses
afin de prévenir des déficits durables
1 -
La perspective de déficits permanents dépassant 10
Md€
à partir de 2024
À partir de 2022, les prévisions de solde des régimes de sécurité
sociale et du FSV présentent des incertitudes élevées, liées aux aléas de
l’évolution de la crise sanitaire et de la situat
ion économique.
Sous cette réserve, le projet de loi de financement pour 2022 prévoit
que le déficit du régime général et du FSV se réduirait de 34,6
Md€ à
21,6
Md€ entre 2021 et 2022 (de 34,8
Md€ à 22,6
Md€ pour l’ensemble
des régimes et le FSV). En 2023, le déficit continuerait à diminuer,
s’établissant à 14,6
Md€ pour le régime général et le FSV (16
Md€ pour
l’ensemble des régimes et le FSV). À partir de 2024, le retour de la
croissance et de la masse salariale à leur évolution tendancielle de l’avant
crise sanitaire déboucherait sur une stagnation du déficit aux alentours de
13
Md€ pour le régime général et le FSV (de 15
Md€ pour l’ensemble des
régimes et le FSV). Les prévisions de déficits des années 2023 et suivantes
sont exprimées « hors mesures nouvelles » en recettes ou en dépenses.
Le déficit serait porté par la branche maladie (près de 15
Md€)
et
par la branche vieillesse et le FSV (près de 8
Md€)
. Structurellement
excédentaires avant la crise sanitaire, les branches famille et AT-MP
dégageraient pour leur part des excédents croissants, plafonnés le cas
échéant par des réaffectations de recettes aux branches déficitaires. Grâce
à la réaffectation en sa faveur de CSG jusque-là attribuée à la Cades, le
déficit de la branche autonomie ferait place à partir de 2024 à un excédent,
qui permettrait d’amortir les déficits 2021 à 2023.
49
En neutralisant les impacts de la création de la branche autonomie.
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COUR DES COMPTES
74
L’ampleur des déficits 2020
à 2023 des branches du régime général
et du FSV (hors AT-MP et autonomie) serait telle que le plafond de 92
Md€
de reprise par la Cades, fixé par la loi du 7 août 2020, ne suffirait pas à
couvrir le déficit 2023
, qui demeurerait ainsi financé par l’Acoss par la voie
d’emprunts de court terme.
A fortiori
, l’Acoss devrait aussi porter les
déficits des années 2024 et suivantes, dans l
’attente de la définition de
solutions d’amortissement, ou de la mise en œuvre de mesures visant à
prévenir la réalisation de ces déficits.
2 -
Un effort de redressement à axer sur les dépenses
Après la récession de 2009, qui avait de même occasionné une perte
définitive de recettes, le redressement financier de la sécurité sociale avait
dans un premier temps reposé sur des mesures d’augmentation des
prélèvements obligatoires qui lui sont affectées ; ces hausses se sont
poursuivies jusqu’en 2015 compris.
Une te
lle voie semble aujourd’hui difficile. Comme l’a souligné le
récent rapport de la Cour au Premier ministre
50
, le niveau des prélèvements
obligatoires atteint en France pourrait affecter l’acceptabilité de nouvelles
hausses.
Par ailleurs, des transferts éventuels de dettes de la sécurité sociale
à l’
État, de
recettes de l’
État aux régimes de sécurité sociale et au FSV ou
encore de recettes de la Cades à ces derniers (au-delà de la réaffectation de
CSG à la branche autonomie à partir de 2024), au prix d’un no
uvel
allongement de la durée d’amortissement de la dette sociale,
amélioreraient
les résultats annuels des régimes de sécurité sociale et du FSV, mais
seraient sans effet sur les soldes des administrations publiques dans leur
ensemble. De plus, ils dispenseraient la sécurité sociale de participer à
l’effort global de redressement des finances publiques
.
À partir de 2011, les mesures de ralentissement et, parfois, de
réduction des dépenses ont pris une place croissante dans l’effort de
redressement des comptes sociaux
51
. À deux reprises, en 2015 et en 2019,
la hausse globale des dépenses de la sécurité sociale s’est inscrite en
-deçà
50
«
Une stratégie de finances publiques pour sortir de la crise : concilier soutien à
l’activité et
soutenabilité
», juin 2021, disponible sur www.ccomptes.fr,
51
Réformes des paramètres des retraites en 2011 et 2014, réformes de la Paje à partir
de 2014 et des allocations familiales en 2015, abaissement du rythme d’
évolution
annuelle de l’Ondam.
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LA TRAJECTOIRE FINANCIÈRE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE À PARTIR
DE 2020 : LE DÉFI DES CONSÉQUENCES DE LA CRISE SANITAIRE
75
de la croissance potentielle du PIB, ce qui a eu pour effet de réduire son
déficit structurel.
S’agissant de
s retraites, le rapport précité de la Cour au Premier
ministre a indiqué que «
une fois la crise passée, de nouvelles adaptations
[des régimes de retraite]
seront indispensables pour tenir compte
notamment des évolutions démographiques et de l’allongement
de la durée
de la vie. Les effets de ces adaptations sur la situation des actifs et des
retraités devront être anticipés
».
Dans le cadre du présent rapport, comme de ceux qui l’ont précédé,
ainsi
que dans d’autres publications, la Cour
constate des inadéquations de
l’offre
sanitaire par rapport aux besoins de nos concitoyens et à la qualité
de soins,
l’existence de rentes de situation et l’éloignement de certains
dispositifs de protection sociale de leur finalité.
Ces constats l’ont conduite à avancer un
grand nombre de
propositions visant à améliorer
l’efficience des dépenses sociales. Le
programme de stabilité d’avril 2021 reprend plusieurs d’entre elles
52
. Leur
traduction opérationnelle est cependant inégalement assurée.
Le présent rapport soulig
ne l’opportunité d’une régulation des
dépenses d’assurance maladie pluriannuelle, déconcentrée et cohérente
avec les objectifs de santé, qui constituerait un cadre adéquat pour réaliser
des objectifs d’évolution de l’Ondam potentiellement plus exigeants
53
. En
outre, il montre les gains d’efficience que pourraient permettre de mobiliser
plusieurs évolutions
: l’achèvement des chantiers de tarification des soins
de suite et de réadaptation et psychiatriques et des prises en charge des
personnes âgées ou handicapées par les établissements et services médico-
sociaux
54
; le retour à une régulation prix-
volume des dépenses d’actes
d’analyses biologiques
55
; un recentrage de l’usage de la télésanté qui
52
Virage ambulatoire, performance des achats et mutualisations d’activités pour les
établissements de santé ; prescription des génériques et bio-similaires ; réduction des actes
et soins redondants ou inadéquats ; adaptation des modes de tarification ; renforcement
des contrôles des prescriptions médicales
de transports et d’arrêts de travail.
53
Chapitre III, «
Les dépenses d’assurance maladie
: une régulation à rénover [en
sortie de crise]
».
54
Chapitre VII, « Soins de suite et de réadaptation, soins psychiatriques, accueil des
personnes âgées dépendantes et des personnes handicapées : dix ans de réformes
inabouties du financement des établissements et services ».
55
Chapitre VI, « Les dépenses de biologie médicale : des effort
s d’efficience encore
insuffisants ».
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COUR DES COMPTES
76
facilite l’accès aux soins et la coordination des professionnels d
e santé
56
;
une généralisation de la dématérialisation des prescriptions médicales au
service de la qualité des prises en charge sanitaire des patients
57
.
Il importe aussi, comme l’a préconisé le Haut Conseil des finances
publiques, que tout excédent de recettes par rapport aux prévisions du
projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2022 soit affecté à
la réduction du déficit, à l’exclusion de dépenses supplémentaires.
56
Chapitre V, « La télésanté, des outils à mettre au service de la coordination des
soins ».
57
Chapitre VIII, « La dématérialisation des prescriptions médicales : un facteur
d’efficience du système de santé, des
chantiers ambitieux à faire aboutir ».
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LA TRAJECTOIRE FINANCIÈRE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE À PARTIR
DE 2020 : LE DÉFI DES CONSÉQUENCES DE LA CRISE SANITAIRE
77
______________________ CONCLUSION _____________________
En 2020 et 2021, la crise sanitaire est à l’origine de lourds déficits du
régime général de sécurité sociale et du FSV. Au regard des prévisions du
projet de loi de financement pour 2022, ces derniers ne se résorberaient
qu’en partie au cours des années suivantes et pourraient se maintenir
sensiblement au-dessus de 10
Md€ par an à partir de 202
4.
En effet, malgré leur rebond en 2021 et celui prévu pour 2022, il est
probable que les recettes sociales subiront une perte définitive du fait des
conséquences de la crise sanitaire sur l’activité économique.
Si les dépenses supplémentaires directement liées à cette crise vont
disparaître à terme, les mesures de revalorisation des rémunérations des
personnels des établissements de santé et médico-sociaux décidées dans le
cadre du « Ségur de la santé », les mesures prolongeant ce dernier et
d’autres décisions sectorielles (
établissements,
produits de santé et
médecine de ville notamment) contribuent à porter les dépenses d’assurance
maladie à un niveau très supérieur à celui d’avant la crise.
À court terme, le plafond de reprise de déficits des branches du régime
général et du FSV par la Cades, bien que fixé à un niveau élevé par la loi du
7 août
2020 relative à la dette sociale et à l’autonomie, ne permettrait pas
la reprise du déficit 2023.
Des choix devront être faits. Des hausses de prélèvements
obligatoires pourraient rencontrer des difficultés d’acceptation
. Des
transferts éventuels de dettes de la sécurité sociale à l’
État, de recettes de
l’
État aux régimes de sécurité sociale et au FSV ou de recettes de la Cades
à ces derniers
donneraient l’image d’une meilleure posture financière de la
sécurité sociale, mais n’amélioreraient aucunement la situation financière
des administrations publiques dans leur ensemble.
Outre l’affectati
on à la réduction des déficits
–
et non à de nouvelles
dépenses
–
de tout surcroît de recettes par rapport aux prévisions, un
rétablissement pérenne des finances sociales suppose d’engager des actions
résolues d’amélioration de l’efficience des dépenses, n
otamment dans les
domaines
de
l’assurance
-maladie
et
des
retraites,
qui
réduisent
significativement leur évolution par rapport à celle aujourd’hui anticipée
.
La Cour renouvelle par conséquent ses recommandations sur la
nécessité de mettre en œuvre ces actions, qu’elle a illustrées dans nombre de
ses publications. Le niveau actuel et prévisible des déficits renforce l’enjeu
qui s’attache à leur mise en œuvre.
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Avis de la Cour sur la cohérence
des tableaux d’équilibre et du tableau
patrimonial de la sécurité sociale
pour l’exercice 2020
Sécurité sociale 2021 – octobre 2021
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COUR DES COMPTES
80
_____________________ PRÉSENTATION_____________________
E
n application des dispositions de l’article LO.
132-3 du code des
juridictions financières, la Cour formule des avis sur la cohérence des
tableaux d’équilibre et du tableau patrimonial relatifs
au dernier exercice
clos, en l’espèce l’exercice 2020
. Ces documents seront soumis à
l’approbation du Parlement dans le cadre du projet de loi de financement
de la sécurité sociale pour 2022.
Les tableaux d’équilibre correspondent à des comptes de résultat
combinés
156
couvrant, respectivement,
l’ensemble des régimes ob
ligatoires
de base de sécurité sociale, le régime général et les organismes concourant
à leur financement ; cette dernière catégorie comprend un seul organisme,
le Fonds de solidarité vieillesse (FSV).
En 2020, le déficit agrégé du régime général et du FSV
s’est établi à
38,7 Md€, contre 1,9
Md€ en 2019. Celui de l’ensemble des régimes
obligatoires de base et du FSV a atteint 39,7
Md€, contre 1,7
Md€ en 2019.
Le tableau patrimonial correspond à un bilan combiné des régimes
obligatoires de base de sécurité sociale et des organismes concourant à
leur financement (FSV), à l’amortissement de leur dette (Caisse
d’amor
tissement de la dette sociale - Cades -) et à la mise en réserve de
recettes à leur profit (Fonds de réserve pour les retraites - FRR -).
Compte tenu de la hausse considérable des déficits des régimes de
base de sécurité sociale et du FSV, et malgré l’excédent dégagé par la
Cades, les fonds propres retracés par le tableau patrimonial (- 86,7
Md€
au 31 décembre 2020) se sont détériorés de 25,3
Md€
par rapport à 2019
et l’endettement financier net de la sécurité sociale (
110,6
Md€ fin 2020
)
s’est
accru de 36
Md€
par rapport à cette même année.
Sous certaines observations portant sur leur présentation et sur la
fiabilité des données comptables qui y sont intégrées, les tableaux soumis
à l’avis de la Cour fournissent une représentation cohérente des recettes,
des dépenses et du solde (tableaux d’équilibre), ainsi que des actifs et
passifs (tableau patrimonial) des entités comprises dans leurs champs
respectifs.
156
Le terme de combinaison désigne la consolidation des comptes d’entités qui n’ont
pas de liens capitalistiques entre elles, mais qui entretiennent des relations suffisamment
étroites pour justifier l’établissement de
comptes communs dans lesquels sont éliminées
leurs opérations réciproques.
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AVIS DE LA COUR SUR LA COHÉRENCE
DES TABLEAUX D’ÉQUIL
IBRE
ET DU TABLEAU PATRIMONIAL DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
POUR L’EXERCICE 2020
81
I -
Avis de la Cour sur la cohérence des tableaux
d’équilibre pour l’exercice 2020
L’article LO. 111
-3 (I- A. 1°) du code de la sécurité sociale dispose
que la loi de financement de la sécurité sociale, dans sa partie comprenant
les dispositions relatives au dernier exercice clos, «
approuve les tableaux
d’équilibre par branche du dernier exercice clos des régimes obligatoires
de base de sécurité sociale, du régime général et des organismes
concourant au financement de ces régimes
».
Pour l’application de ces dispositions, sont soumis à l’approbation
du Parlement, dans le cadre du projet de loi de financement annuel, trois
tableaux d’équilibre distincts relatifs au dernier exercice clos
: le tableau
d’équilibre de l’ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité
sociale mentionnés dans la liste triennale annexée au projet de loi de
financement pour 2020, présenté par branche
157
;
le tableau d’équilibre du
régime général, également présenté par branche
158
;
le tableau d’équilibre
des organismes concourant au financement des régimes précités, cette
dernière catégorie se limitant au Fonds de solidarité vieillesse (FSV).
Établis par la direction de la sécurité sociale, l
es tableaux d’équilibre
se présentent sous la forme de comptes de résultat retraités et simplifiés
comprenant trois agrégats : le « solde », le montant total des « recettes » et
le montant total des « dépenses ».
Les « recettes » et les « dépenses » ne correspondent pas à des
recettes encaissées et à des dépenses décaissées
159
, mais à des produits et à
des charges d’une comptabilité générale établie en droits constatés
160
,
auxquels certains retraitements sont apportés ; de même, le « solde »
157
Depuis l’instauration de la protection universelle maladie (Puma) en 2016, le tableau
d’équilibre de la branche maladie du régime général de sécurité sociale intègre les
charges e
t produits liés aux droits de base de l’ensemble des régimes obligatoires de
base d’assurance maladie, financièrement intégrés au régime général. Ces droits de base
correspondent aux prestations servies par le régime général.
158
Depuis 2016, conformément à
une recommandation de la Cour, l’article 1
er
de la loi
de financement de la sécurité sociale intègre une rubrique relative au Fonds de solidarité
vieillesse (FSV) au sein du tableau d’équilibre du régime général et de celui de
l’ensemble des régimes obliga
toires de base de sécurité sociale.
159
Comme c’est le cas, par exemple, dans la comptabilité budgétaire de l’
État.
160.
Depuis 1996, les organismes de sécurité sociale doivent tenir leur comptabilité en
droits constatés.
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COUR DES COMPTES
82
correspond à un résultat de comptabilité générale, et non à un solde de
trésorerie.
Par nature, les tableaux d’équilibre soumis à l’approbation du
Parlement, dans lesquels figurent des montants globaux de produits et de
charges, fournissent une information très réduite sur la formation des
soldes soumis à l’approbation du Parlement.
L
’annexe 4 au projet de loi de
financement détaille ces produits et charges, en commente
l’évolution par
rapport à l’exercice précédent et aux prévisions
et précise par ailleurs les
règles appliquées pour établir les tableaux.
A -
Les tableaux
d’équilibre
pour l’exercice 2020
Les tableaux d’équilibre présentés ci
-après figureront dans le projet
de loi de financement de la sécurité sociale pour 2022 soumis à
l’approbation du Parlement.
La Cour a été tardivement
161
rendue destinataire par la direction de
la sécurité sociale des éléments du
projet d’annexe 4 au projet de loi de
financement, pour la partie relative aux informations intéressant les
tableaux d’équilibre (modalités d’établissement, détail des recettes et des
dépenses, analyse des évolutions par rapport à 2019 et par rapport aux
prévisions 2020).
En 2020, le régime général a enregistré un déficit de 36,2
Md€,
contre un déficit de 0,4
Md€ en 201
9, tandis que le déficit du FSV est passé
de 1,6
Md€ en 201
9 à 2,5
Md€ en 2020
. Au total, le sous-ensemble
constitué par le régime général et le FSV a dégagé un déficit de 38,7
Md€,
contre un déficit de 1,9
Md€ en 201
9.
Ce déficit aurait été plus important sans l’effet d’une
opération non
récurrente intervenue en mai 2020 : le reversement, de manière anticipée,
à la branche vieillesse par le Fonds de réserve pour les retraites (FRR) du
montant de la soulte des industries électriques et gazières (IEG)
162
, majoré
des gains réalisés dans le cadre de sa gestion (soit 5,0
Md€)
.
161
Une première version a été transmise le 30 juillet et une version définitive le 27 août.
162
Cette soulte avait été versée
dans le cadre de l’adossement, en 2005, du financement
du régime spécial de retraite des industries électriques et gazières (IEG), à la branche
vieillesse du régime général.
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AVIS DE LA COUR SUR LA COHÉRENCE
DES TABLEAUX D’ÉQUIL
IBRE
ET DU TABLEAU PATRIMONIAL DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
POUR L’EXERCICE 2020
83
Tableau n° 16 :
t
ableau d’équilibre du régime général de sécurité
sociale au titre de 2020
En
Md€
Produits
Charges
Solde
Maladie
208,3
238,7
-30,4
Accidents du travail et maladies
professionnelles
12,1
12,3
-0,2
Vieillesse
135,9
139,6
-3,7
Famille
48,2
50,0
-1,8
Toutes branches
(hors transferts entre
branches)
en net
391,6
427,8
-36,2
Fonds de solidarité vieillesse
16,7
19,1
-2,5
Toutes branches
(hors transferts entre
branches)
,
y compris
Fonds de
solidarité vieillesse en net
390,8
429,4
-38,7
Source : direction de la sécurité sociale.
Tableau n° 17 :
t
ableau d’équilibre des organismes concourant au
financement des régimes obligatoires de base de sécurité sociale
En Md€
Produits
Charges
Solde
Fonds de solidarité vieillesse
16,7
19,1
-2,5
Source : direction de la sécurité sociale.
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COUR DES COMPTES
84
Tableau n° 18 :
tableau d’équilibre de l’ensemble des régimes
obligatoires de base de sécurité sociale au titre de 2020
En
Md€
Recettes
Dépenses
Solde
Maladie
209,8
240,2
-30,5
Accidents du travail
et maladies professionnelles
13,5
13,6
-0 1
Vieillesse
241,2
246,1
-4,9
Famille
48,2
50,0
-1,8
Toutes branches
(hors transferts
entre branches)
en net
499,3
536,6
-37,3
Fonds de solidarité vieillesse
16,7
19,1
-2,5
Toutes branches
(hors transferts entre
branches
)
,
y compris Fonds de solidarité
vieillesse, en net
164
497,2
537,0
-39,7
Source : direction de la sécurité sociale
La liste triennale annexée au projet de loi de financement pour 2021
mentionne 29 régimes obligatoires de base de sécurité sociale, dont le détail
est récapitulé en annexe. En dehors du régime général, les régimes obligatoires
de base comprennent douze rég
imes d’assurance vieillesse, un régime
d’assurance
maladie,
deux
régimes
d’accidents
du
travail
-maladies
professionnelles, un régime mixte d’assurance vieillesse et d’assurance
maladie, cinq régimes mixtes d’assurance vieillesse et d’accidents du travail
-
m
aladies professionnelles ainsi que huit régimes mixtes d’assurance maladie,
d’assurance vieillesse et d’accidents du travail
-maladies professionnelles.
Plusieurs régimes et fonds ont vu leur modalités d’organisation
évoluer depuis la présentation qui en a été faite dans la précédente annexe
triennale (PLFSS 2018
, portant sur des données relatives à l’année 2016
).
Ainsi, la protection sociale des travailleurs indépendants (artisans et
commerçants) et la partie des professions libérales non réglementées non
affiliée à la caisse interprofessionnelle d’assurance vieillesse
- CIPAV) ont
été intégrées
au régime général pour l’ensemble des prestations de
base. En
2019, seuls 25 régimes de sécurité sociale restaient ainsi en activité avec
164
Pour les recettes et pour les dépenses, sont déduites du total agrégé les opérations
réciproques entre les régimes obligatoires de base de sécurité sociale et le FSV.
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AVIS DE LA COUR SUR LA COHÉRENCE
DES TABLEAUX D’ÉQUIL
IBRE
ET DU TABLEAU PATRIMONIAL DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
POUR L’EXERCICE 2020
85
des bénéficiaires
166.
. La liste des régimes présentés en annexe tient compte
de ces dispositions.
B -
Avis de la Cour
Conformément aux dispositions de la loi organique relative aux lois
de financement de la sécurité sociale du 2 août 2005, la Cour exprime un
«
avis sur la cohérence des tableaux d’équilibre par branche du dernier
exercice clos
».
À cette fin
, la Cour s’ass
ure du correct établissement des tableaux
d’équilibre
à partir des données comptables des entités entrant dans leur
champ, de l’élimination de l’ensemble des produits et des charges
réciproques de ces entités, de la pertinence des autres retraitements des
données comptables effectués au regard des principes comptables et de la
permanence des méthodes mises en œuvre. De manière générale, elle
apprécie la qualité de l’information procurée au Parlement dans le cadre et
à l’appui des tableaux d’équilibre.
En ou
tre, l’appréciation de la Cour tient compte des opinions
exprimées sur les comptes des régimes de sécurité sociale et du FSV par
leurs auditeurs externes (Cour des comptes pour les branches et l’activité
de recouvrement du régime général, commissaires aux comptes dans le
cadre d’une mission d’audit légal pour la plupart des autres régimes et pour
le FSV, et commissaires aux comptes agissant en tant qu’auditeurs
contractuels pour certains régimes
168
).
166
À la suite de l’intégration des fonds communs des accidents du travail des salariés
non agricoles (Fcat) et des salariés agricoles (Fcata) aux branches respectives des
accidents du travail et des maladies professionnelles du régime général et de la
mutualité sociale agricole (MSA), cette liste n’indique plus de bénéficiaires en 2019.
À la suite de la clôtu
re du régime des chemins de fer de l’Hérault, il a été constaté un
seul bénéficiaire en 2019 (PLFSS 2021) comme en 2016.
168
Sur cette question, voir C- 2
infra
.
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COUR DES COMPTES
86
En application du 2° du VIII de l’article LO.
111-3 du code de la
sécurité sociale, auquel renvoie l’article LO.
132-3 du code des juridictions
financières, la Cour a procédé à des vérifications sur les tableaux d’équilibre
de l’exercice 20
20 établis par la direction de la sécurité sociale, qui seront
soumis à
l’approbation du Parlement à l’article premier du projet de loi de
financement de la sécurité sociale pour 2022
.
À l’issue de ces vérifications et sur le fondement des éléments
d’information qui lui ont été communiqués par la direction de la sécurité
sociale, la Cour estime que
les tableaux d’équilibre précités fournissent une
représentation cohérente des recettes, des dépenses et du solde qui en
découle. Elle formule néanmoins les trois observations suivantes :
1. l
es tableaux d’équilibre sont établis en procédant à des
contractions de produits et de charges non conformes au cadre normatif fixé
par la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale
pour l’établissement des comptes annuels (cf. C
- 1
infra
) ;
2.
la Cour a estimé qu’elle était dans l’impossibilité de formuler une
opinion sur les comptes de l’activité de recouvrement du régime général de
sécurité sociale pour l’exercice
2020, ce qui emporte des conséquences sur
la fiabilité des comptes des branches du régime général (cf. C- 2 a
infra
) ;
3. les réserves formulées par la Cour sur les comptes des branches
du régime général de sécurité sociale et le maintien de la réserve émise par
les commissaires aux comptes de la Mutualité sociale agricole, portant sur
les incidences de la fiabilité insuffisante des données notifiées par l’État et
par les organismes de sécurité sociale tiers à la MSA,
soulignent les limites
qui continuent d’affecter la fiabilité des comptes des régimes de sécurité
sociale intégrés aux tableaux d’équilibre pour l’exercice 20
20
, sous l’effet
,
notamment, de faiblesses persistantes des dispositifs de contrôle interne, au
surplus allégés sur l’exercice dans le contexte de la crise sanitaire
, et de
difficultés comptables (cf. C- 2 b
infra
).
C -
Motivations détaillées
de l’avis de la Cour
1 -
Des modalités d’élaboration des tableaux d’équilibre
non conformes au cadre normatif en vigueur
Au-delà des neutralisations des produits et charges réciproques entre
les entités comprises dans leur champ que doit décrire
l’annexe 4
au projet
de loi de fi
nancement, les tableaux d’équilibre sont présentés en regroupant
en recettes les produits et charges qui concernent les prélèvements sociaux
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DES TABLEAUX D’ÉQUIL
IBRE
ET DU TABLEAU PATRIMONIAL DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
POUR L’EXERCICE 2020
87
affectés aux régimes de sécurité sociale et en dépenses les charges et
produits qui concernent les prestations dont ils assurent le versement.
Cette présentation induit des contractions de produits et de charges,
qui conduisent à intégrer aux tableaux d’équilibre
:
-
en réduction des produits : les pertes sur créances de cotisations, de
CSG et d’impositions
irrécouvrables (admissions en non-valeur,
abandons de créances et remises de pénalités) ;
-
selon le cas, en réduction ou en majoration des produits :
l’augmentation ou la diminution des dépréciations de créances sur
les cotisants et des provisions pour risques et charges relatives aux
prélèvements sociaux ;
-
selon le cas, en majoration ou en réduction des charges :
l’augmentation ou la diminution des provisions pour rappels de
prestations et des dépréciations de créances sur les prestations.
Comme la Cour l’a
souligné à de multiples reprises, les contractions
ainsi opérées s’écartent du cadre fixé par les dispositions de niveau
organique du code de la sécurité sociale pour l’établissement des comptes
annuels et du principe comptable général de non-compensation des
produits et des charges.
De ce fait, elles minorent les montants des produits et des charges
par rapport à ceux retracés dans les comptes des régimes de sécurité sociale
et du FSV (à hauteur de
18,7 Md€
pour l’ensemble des régimes,
dont
14,7 Md
€ pour le régime général et 0,3
Md€ pour le FSV
).
Ainsi,
les
soldes
figurant
dans
les
tableaux
d’équilibre
correspondent
à l’agrégation des soldes comptables des régimes,
mais la
présentation des produits et des charges diffère de celle arrêtée selon le
référentiel comptable des organismes de sécurité sociale.
2 -
La fiabilité des données comptables intégrées
aux tableaux d’équilibre
À l’exception de régimes de petite taille auxquels s’attachent des
enjeux financiers très limités, les comptes
de l’ensemble des régimes
obligatoires de base de sécurité mentionnés dans la liste triennale annexée
au projet de loi de financement pour 2021 ainsi que ceux du FSV relèvent,
selon les cas :
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88
-
d’une certification par la Cour (régime général de sécurité sociale
,
État
169
et Assemblée nationale
170
) ;
-
d’une certification par un ou plusieurs commissaires aux comptes
(15
régimes et le FSV) ;
-
d’un
audit contractuel effectué par les commissaires aux comptes de
l’organisme auquel la gestion de ces régimes a été déléguée
171
,
contrairement aux dispositions législatives qui prévoient une
certification et, donc, un audit légal.
La Cour relève que, pour l’exercice 2020, la plupart des rapports des
auditeurs externes lui ont été transmis fin juin. Le dernier rapport lui a été
adressé le 24 août 2021, ce qui traduit une dégradation par rapport aux
transmissions relatives aux exercices 2019 (dernière transmission le
20 juillet) ou 2018 (dernière transmission le 27 juin)
.
169
Régime des pensions civiles et militaires.
170
Au titre de son régime de retraite. Contrairement à celui de l’Assemblée nationale,
le régime de retraite du Sénat n’est pas intégré au tableau d’équilibre de l’ensemble des
régimes obligatoires de base de sécurité sociale.
171
Régimes gérés par la Caisse d
es dépôts et consignations, à l’exception de la
CNRACL, ainsi que le régime de retraite de la Banque de France.
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POUR L’EXERCICE 2020
89
Tableau n° 19 :
synthèse des opinions exprimées par les auditeurs
externes sur les états financiers de l’exercice 20
20 des régimes
obligatoires de base et du FSV
Branches/
organismes
nationaux du
régime général
Autres
régimes
En % des
charges brutes
2020
Certification
sans réserve(s)
-
Cavimac, caisses
de retraite de la
Comédie française
et de l’Opéra,
CANSSM,
CnavPL, CNBF,
CNIEG, CNMSS,
CNRACL, CPRP
SNCF, CRPCEN,
CRPRATP, Enim,
FSV, FSPOEIE,
Ratocem, Risp
12,7
Absence de réserve
(régimes sans
personnalité morale
distincte)
-
Régime des
pensions des
agents de l’État
;
régime de retraite
de l’Assemblée
nationale
8,8
Certification
avec réserve(s)
Les quatre
branches
(maladie, AT-MP,
vieillesse et
famille) du régime
général
MSA
78,5
Impossibilité
de certifier
L’activité de
recouvrement du
régime général
N/A
Source : Cour des comptes
Pour le régime général de sécurité sociale, l’exercice 2020 est un
exercice exceptionnel, marqué par le choc que constitue la crise sanitaire.
Les conséquences de cette crise, dans ses différentes dimensions, sont
considérables, y compris dans le domaine comptable.
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90
Sans méconnaître certaines avancées, au rythme des évolutions
législatives et règlementaires ou des systèmes d’infor
mation
173
, la fiabilité
des comptes de l’activité de
recouvrement (réseau des Urssaf) et des
branches de prestations du régime général de sécurité sociale (maladie,
accidents du travail-maladies professionnelles, famille et vieillesse) a
enregistré un important recul en 2020. Dans ces conditions, la trajectoire
de levée des réserves, sur laquelle les organismes nationaux et leurs tutelles
s’étaient engagés depuis plusieurs années
174
, s’est interrompue pour cet
exercice.
Compte tenu de leur portée particulière, les incertitudes qui affectent
les comptes de l’activité de recouvrement n’ont pas permis à la Cour
d’exprimer une opinion sur ces derniers. S’agissant
des branches du régime
général (hors activité de recouvrement), la Cour a formulé six réserves
supplémentaires sur leurs comptes (22 réserves, contre 16 pour 2019). Pour
une part, celles-ci sont liées aux constats portant sur les comptes de
l’activité de recouvrement.
La plupart des réserves préexistantes ont vu leur
portée renforcée.
a)
Les impacts sur les comptes des branches de prestations du régime
général des positions exprimées par la Cour sur les comptes de
l’activité de recouvrement du régime général
Concernant
l’activité de recouvrement
, la Cour a constaté des
incertitudes majeures et des désaccords sur les enregistrements comptables
liés à des mesures prises dans le contexte de la crise sanitaire. Ainsi, les
modifications apportées
au cours de l’année 2020 aux modalités d’appel
des cotisations et contributions sociales des travailleurs indépendants
(report des appels provisionnels, puis abattement du revenu servant de base
à leur calcul) ont débouché sur un risque significatif de sous-évaluation des
produits comptabilisés par rapport à ceux qui résulteront du calcul des
montants effectivement dus à la suite du dépôt des déclarations de revenus
173
Déploiement du dispositif de ressources mensuelles (DRM), intégré au système
d’information de la branche famille en 2020 et dont les données ont commencé à être
utilisées pour le calcul des aides au logement en fonction des revenus contemporains
depuis janvier 2021 ; pour la branche vieillesse, la préparation technique de la mise en
œuvre, en 2021, du répertoire de gestion des carrières unique (RGCU) et l’achèvement
de la conception du nouvel outil de régularisation des carrières avant la liquidation des
droits à retraite (Syrca) ; le développement des télétransmissions et des échanges
dématérialisés entre les assurés et les organismes, accéléré par la crise sanitaire.
174
Cette trajectoire avait permis à la Cour de certifier les comptes du régime général de
sécurité sociale depuis l’exercice 2013, puis de réduire le nombre de ses réserves sur
les comptes, passé de 33 pour l’exercice 2013 à 28 pour l’exercice 2019
.
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POUR L’EXERCICE 2020
91
professionnels 2020 (risque estimé entre 1,9 et 3,0
Md€
, en appliquant aux
créances qui auraient alors été constatées les taux de dépréciation appliqués
par
l’Acoss aux créances comptabilisées
). Si une méthode spécifique de
calcul des dépréciations des créances sur les cotisants nées en 2020 n’était
pas contestable en soi, compte tenu des caractéristiques particulières des
créances en question (qui découlaient des larges facultés de report de
paiement accordées par le gouvernement), cette méthode a été appliquée,
sans justification suffisante, à une partie seulement des créances en
question avec des taux conventionnels, ch
oisis au sein d’un large éventail.
Enfin, les produits comptabilisés au titre des exonérations et de l’aide au
paiement des prélèvements sociaux accordées aux entreprises des secteurs
les plus affectés par les mesures administratives de fermeture et de leur
compensation par l’
É
tat n’ont pas un caractère exhaustif.
Par ailleurs, les dispositifs de contrôle interne, qui ne procuraient
déjà
qu’une assurance limitée sur la maîtrise des risques de portée
financière
affectant l’exercice de leurs missions par les
Urssaf, ont été
réduits, suspendus ou reportés.
En l’absence d’indicateurs synthétiques de
mesure des risques financiers qui demeurent après contrôle, l
a Cour n’a pu
apprécier les impacts de ces allègements.
De plus, des désaccords, des incertitudes et des limitations affectent
certains enregistrements et estimations comptables. Ainsi, les modalités de
notification des impôts et taxes affectés recouvrés par les services des
ministères financiers (77,1
Md€) ne permettent pas leur comptabilisation
par l’Acoss
selon le principe des droits constatés. L
’audit de la
répartition
par l’A
coss des produits, des encaissements et des charges entre les
attributaires de l’activit
é de recouvrement demeure affecté par des
limitations.
L’estimation des provisions pour ri
sques et charges (3,5
Md€)
reste elle aussi
affectée par une limitation à l’audit et des incertitudes.
Enfin, une partie des remises versées par les entreprises
pharmaceutiques au titre de produits de santé (ATU et post ATU) ont été
enregistrées dans les c
omptes de l’exercice 2020 de l’activité de
recouvrement et de son attributaire la branche maladie, alors que les
produits en question (0,7
Md€) auraient dû l’être dans les comptes de
l’exercice 2019, ce qui conduit à majorer les produits de l’exercice 2020
.
De plus, une partie des produits à recevoir comptabilisés en 2020 au titre
des remises relatives aux médicaments et aux dispositifs médicaux
(3,3
Md€) est affectée par des incertitudes significatives.
Par ailleurs, la
procédure de suivi des litiges gérés par le comité économique des produits
de santé (CEPS) ne fournit pas une assurance raisonnable sur le niveau de
leur provisionnement.
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92
Les incertitudes et désaccords relevés par la Cour sur les comptes de
l’activité de recouvrement affectent l
a fiabilité des produits et créances de
prélèvements sociaux comptabilisés par les branches de prestations.
b)
Les positions exprimées par la Cour sur les comptes des branches
du régime général
Dans le contexte inédit de la crise sanitaire, la
branche maladie
a
appliqué de nombreuses mesures nouvelles qui sont venues prolonger la
durée des droits de certains assurés, modifier les modalités de financement
des établissements de santé, couvrir les pertes d’activité des professionnels
de santé libéraux ou encore accélérer le développement de la télésanté. En
outre, de nombreuses mesures d’allégement ou de suspension des contrôles
de toute nature ont été mises en œuvre sur une grande partie, voire toute
l’année. Ainsi, les incidences de la crise sanitaire sont venues s’ajouter a
ux
faiblesses structurelles du contrôle interne, déjà relevées par la Cour.
En particulier, le risque de prise en charge de frais de santé non
conformes aux droits effectifs de leurs bénéficiaires est insuffisamment
couvert par les contrôles mis en œuvre par l’assurance maladie et n’est pas
évalué. De plus, les règlements de frais de santé
par l’assurance maladie,
pour l’essentiel en tiers payant aux professionnels et aux établissements de
santé, sont affectés par de fréquentes erreurs de portée financière
imputables aux erreurs de facturation, volontaires ou involontaires, de ces
derniers
, pour l’essentiel
au détriment
de l’assurance maladie
; pour 2020,
le montant des erreurs en question, non prévenues ou détectées par des
actions de contrôles, atteint au
moins 2 Md€,
à la suite de la correction
d’une erreur d’
estimation identifiée par la Cour. Par ailleurs, au moins une
indemnité journalière sur douze nouvellement mises en paiement était
erronée et le montant total des erreurs a atteint 0,3 Md
€
, principalement au
détriment de l’assurance maladie.
Plusieurs risques financiers ne sont pas
mesurés (assurés en surnombre, erreurs de facturation des établissements
de santé publics et privés non lucratifs, fraudes). La
branche AT-MP
a
connu des évolutions similaires en matière de contrôle interne.
La justification des comptes de la branche maladie est affectée par
des limitations aux travaux d’audit et des désaccords portant, notamment,
sur des écritures d’inventaire relatives, en particulier, à la comptabilisatio
n
des provisions et des charges pour prestations de soins. Ainsi, l’absence
d’informations, appropriées et suffisantes, sur les estimations comptables
relatives aux dotations hospitalières et à l’activité tarifée des établissements
de santé publics et privés non lucratifs (9,1
Md€) a induit une limitation à
l’audit. Au titre des mesures exceptionnelles décidées dans le contexte de
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POUR L’EXERCICE 2020
93
crise sanitaire, il en est de même pour les avances de trésorerie versées aux
établissements de santé privés (1,3
Md€). Par ailleurs, l’évaluation de la
provision
relative
à
l’indemnisation
pour
perte
d’activité
des
professionnels de santé conventionnés (1,45 Md€) est affectée par le
manque de fiabilité des données utilisées pour son calcul.
En 2020, les organismes de la
branche famille
ont eux aussi exercé
leurs missions dans un contexte marqué par la crise sanitaire, qui a conduit
les Caf
, afin d’assurer la continuité des ressources des allocataires, à
adapter leur organisation et à alléger leurs dispositifs de contrôle interne.
Dans le contexte d’une
augmentation des montants versés au titre du
revenu de solidarité active (RSA) et de la prime d’activité,
les indus et
rappels non détectés au bout de neuf mois par les dispositifs de contrôle
interne ont atteint 7,0
Md€, en forte augmentation par rapport à 2019
(5,7
Md€). Ils équivalent à près d’un quart des montants versés pour la
prime d’activité, et à près d’un cinquième des montants
versés pour le RSA.
Le montant des erreurs définitives, principalement en faveur des
allocataires, faute d’avoir été détectées par les C
af
, n’est pas encore connu
à ce stade
175
,
mais pourrait s’accroître. Pour leur part, les erreurs liées aux
opérations internes effectuées par les Caf ont continué à
s’inscrire à un
niveau élevé (1
Md€
, soit 1,4 % du montant des prestations).
Dans la
branche vieillesse
, les erreurs en faveur ou au détriment des
assurés anciennement salariés (ou de leur conjoint veuf ou veuve) qui
affectent les prestations de retraite nouvellement attribuées ont continué à
augmenter. Plus d’une
prestation sur six nouvellement attribuée en 2020 a
ainsi comporté au moins une erreur avec incidence financière. Entre
2016 et 2020, la proportion des prestations de retraite affectées par une
erreur de portée financière a augmenté de près de moitié, passant de
11,5 % à 16,4
%, et l’incidence financière de ces erreurs a plus que
doublé, représentant de 0,9 % à 1,9 % du montant des prestations
nouvelles.
Selon l’estimation de la Cnav, ces erreurs, projet
ées sur la
durée estimée de versement des prestations
courant jusqu’au décès de
leur bénéficiaire, auront une portée cumulative de 1,6
Md€. Enfin, la
correcte prise en compte des cotisations versées par les travailleurs
indépendants pour le calcul de leurs droits à retraite et la mesure des
erreurs qui les affectent sont imparfaitement assurées.
175
L’estimation des erreurs affectant les prestations versées en 2020 et non corrigées
24 mois en moyenne après leur mise en paiement sera connue en 2021.
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94
c)
Les opinions exprimées par les commissaires aux comptes
sur les comptes des autres régimes et du FSV
Les comptes des autres régimes pour lesquels la Cour a été
destinataire des rapports d’opinion de leurs commissaires aux comptes ont
été certifiés sans réserve par ces derniers
, à l’exception des comptes de la
Mutualité sociale agricole, dont les commissaires aux comptes ont
reconduit leur réserve relative aux incidences de la fiabilité insuffisante des
données qui lui ont été
notifiées par l’État et par les
autres organismes de
sécurité sociale.
L’instauration, par la loi du 7
août 2020 relative à la dette sociale et
à l’autonomie, de modalités d’amortissement par la Cades des déficits du
Fonds de solidarité vieillesse (FSV), qui se traduisent par des dettes non
rémunérées
à l’égard de la branche vieillesse du régime général,
dans
l’attente d
e leur transfert à la Cades, a conduit le commissaire aux comptes
de ce fonds à lever la réserve qu’il avait exprimée sur les comptes de ce
dernier pour l
’exercice 2019.
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POUR L’EXERCICE 2020
95
II -
Avis de la Cour sur la cohérence du tableau
patrimonial au 31 décembre 2020
En application de l’article LO. 111
-3 (I- A. 3°) du code de la sécurité
sociale, est soumis à l’approbation du Parlement un rapport figurant à
l’annexe A du proje
t de loi de financement de la sécurité sociale retraçant
la situation patrimoniale, au 31 décembre du dernier exercice clos, des
régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur
financement (Fonds de solidarité vieillesse - FSV -
), à l’amor
tissement de
leur dette (Caisse d’amortissement de la dette sociale
- Cades -) ou à la
mise en réserve de recettes à leur profit (Fonds de réserve pour les retraites
- FRR -
) et décrivant les mesures prévues pour l’affectation des excédents
et la couverture des déficits constatés relatifs au dernier exercice clos.
Selon l’article LO. 111
-4 (II-) du code de la sécurité sociale, ce
rapport présente un tableau, établi au 31 décembre du dernier exercice clos,
retraçant la situation patrimoniale des entités précitées.
Établi par la direction de la sécurité sociale, ce tableau a pour objet
d’assurer l’information du Parlement sur la situation patrimoniale de la
sécurité sociale et de ses principales composantes. À cette fin, il consolide
l’ensemble des
bilans des régimes et organismes compris dans son
périmètre, après neutralisation de leurs actifs et passifs réciproques.
Les règles retenues pour son élaboration et l
’objet
de ses rubriques
sont
détaillés à l’annexe 4 au projet de loi de finan
cement de la sécurité
sociale, où sont, par ailleurs, justifiés les besoins de trésorerie des régimes
et organismes habilités à recourir à l’emprunt.
Le périmètre du tableau patrimonial est moins étendu que celui de
la loi de financement de la sécurité sociale : certains régimes
n’y sont pas
intégrés, soit en
l’absence de bilan, soit parce que le montant total de leur
bilan est inférieur à 30
M€ et qu’ils ne sont, par ailleurs, pas autorisés à
recourir à l’emprunt par la loi de financement de l’année
176
.
176
Par ailleurs, le tableau patrimonial n’inclut plus de retraitements liés à la caisse
nationale déléguée pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants (CNDSSTI),
cette dernière ayant été dissoute au 1
er
janvier 2020 et ses actifs et passifs intégrés aux
branches maladie et vieillesse du régime général.
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96
A -
Le tableau patrimonial au 31 décembre 2020
Le tableau patrimonial au 31 décembre 2020 présenté ci-après
figurera à l’annexe A visée à l’article 2 du projet de loi de financement de
la sécurité sociale pour 2022
soumis à l’approbation du Parlement.
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POUR L’EXERCICE 2020
97
Tableau n° 20 :
tableau patrimonial au 31 décembre 2020
Source
: Cour des comptes d’après le projet transmis par la direction de la sécurité sociale
IMMOBILISATIONS
7,3
7,4
-0,1
FONDS PROPRES
-86,7
-61,4
-25,3
Immobilisations non financières
5,2
5,2
0,0
Dotations
19,0
20,7
-1,7
Régime général
4,3
4,3
0,0
Régime général
0,2
0,2
0,0
Autres régimes
0,9
0,9
0,0
Autres régimes
7,3
7,0
0,4
FSV
0,0
0,0
0,0
FSV
0,0
0,0
0,0
Cades
0,0
0,0
0,0
Cades
0,2
0,2
0,0
FRR
0,0
0,0
0,0
FRR
11,3
13,4
-2,1
Prêts, dépôts de garantie et autres
1,3
1,4
-0,1
Réserves
22,9
22,2
0,7
Régime général
1,0
1,1
-0,1
Régime général
3,8
3,8
0,0
Autres régimes
0,3
0,3
0,0
Autres régimes
7,2
7,3
-0,1
FSV
0,0
0,0
0,0
FSV
0,0
0,0
0,0
Cades
0,0
0,0
0,0
Cades
0,0
0,0
0,0
FRR
0,0
0,0
0,0
FRR
11,9
11,1
0,8
Avances/ prêts accordés à des organismes de la
sphère sociale (Ugecam, UIOSS)
0,9
0,9
0,0
Report à nouveau
-108,1
-122,6
14,5
Régime général
0,9
0,9
0,0
Régime général
5,1
-4,6
9,6
Autres régimes
0,0
0,0
0,0
Autres régimes
-0,2
-4,1
3,9
FSV
0,0
0,0
0,0
FSV
-3,7
-8,4
4,7
Cades
0,0
0,0
0,0
Cades
-109,3
-105,5
-3,7
FRR
0,0
0,0
0,0
FRR
0,0
0,0
0,0
Résultat de l'exercice
-22,9
15,4
-38,3
Régime général
-36,2
-0,3
-35,9
Autres régimes
-1,0
0,1
-1,2
FSV
-2,5
-1,6
-0,9
Cades
16,1
16,3
-0,2
FRR
0,7
0,8
-0,1
Autres
2,5
2,9
-0,5
Régime général
0,0
0,0
0,0
Autres régimes
0,0
0,0
0,0
FSV
0,0
0,0
0,0
Cades
0,0
0,0
0,0
FRR
2,4
2,9
-0,5
PROVISIONS POUR RISQUES ET CHARGES
20,9
17,2
3,7
Régime général
18,4
14,8
3,5
Autres régimes
2,2
2,0
0,2
FSV
0,1
0,1
0,0
Cades
0,1
0,1
0,0
FRR
0,0
0,0
0,0
Autres attributaires (AOT, CNSA…)*
0,1
0,1
0,0
ACTIF FINANCIER
68,1
57,9
10,2
PASSIF FINANCIER
178,8
132,5
46,3
Valeurs mobilières et titres de placement
39,2
45,1
-6,0
Dettes représentées par un titre (obligations, billets
de trésorerie, ECP)
165,5
118,6
47,0
Régime général
0,0
0,0
0,0
Régime général (échéance < 1 an)
62,5
26,5
36,0
Autres régimes
13,8
12,9
0,9
Cades (échéance < 1 an)
30,9
21,4
9,5
FSV
0,0
0,0
0,0
Cades (échéance > 1an)
72,1
70,7
1,5
Cades
0,0
0,0
0,0
Dettes à l'égard d'établissements de crédit
7,3
6,4
0,9
FRR
25,3
32,3
-6,9
Régime général (y compris prêts CDC)
6,0
5,1
0,8
Encours bancaire
26,9
12,1
14,8
Autres régimes (y compris prêts CDC)
0,4
0,3
0,1
Régime général
10,6
1,5
9,2
FSV
0,0
0,0
0,0
Autres régimes
5,6
6,4
-0,8
Cades
1,0
1,0
0,0
FSV
0,0
0,0
0,0
FRR
0,0
0,0
0,0
Cades
9,9
3,1
6,9
Dépôts
0,4
0,4
0,0
FRR
0,7
1,1
-0,4
Acoss
0,4
0,4
0,0
Créances nettes au titre des instruments
financiers
2,0
0,6
1,4
Dettes nettes au titre des instruments financiers
0,0
0,2
-0,2
Acoss
0,0
0,2
-0,2
Cades
1,7
0,3
1,3
Cades
0,0
0,0
0,0
FRR
0,3
0,3
0,0
FRR
0,0
0,0
0,0
Autres
5,4
6,8
-1,4
Régime général
0,0
0,0
0,0
Autres régimes
5,3
5,7
-0,5
Cades
0,1
1,1
-1,0
ACTIF CIRCULANT
101,6
83,4
18,2
PASSIF CIRCULANT
64,1
60,4
3,7
Créances de prestations
12,1
9,2
2,9
Dettes à l'égard des bénéficiaires (yc charges à
payer)
29,0
30,5
-1,4
Créances de cotisations, contributions sociales et
d'impôts de sécurité sociale
16,9
8,5
8,4
Dettes à l'égard des cotisants (yc charges à payer)
4,4
2,1
2,3
Produits à recevoir de cotisations, contributions
sociales et impôts de sécurité sociale
52,1
47,8
4,3
Créances sur l'Etat, autres entités publiques et
organismes de sécurité sociale
13,1
10,9
2,2
Dettes à l'égard de l'Etat, autres entités publiques et
organismes de sécurité sociale (yc charges à payer)
16,4
11,4
5,1
Produits à recevoir de l'Etat
1,9
0,6
1,2
Autres actifs (débiteurs divers, comptes d'attente
et de régul.)
5,5
6,3
-0,8
Autres passifs (créditeurs divers, comptes d'attente
et de régul.) (yc charges à payer)
14,2
16,5
-2,2
TOTAL DE L'ACTIF
177,0
148,7
28,3
TOTAL DU PASSIF
177,0
148,7
28,3
2020
2019
Variat
ion
ACTIF (en Md€ )
2020
2019
Varia
tion
PASSIF (en Md€)
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COUR DES COMPTES
98
Le tableau patrimonial au 31 décembre 2020 traduit une forte
dégradation de la situation patrimoniale de la sécurité sociale dans le
contexte de la crise sanitaire.
Par analogie avec la présentation du compte général
de l’État, le
montant présenté en fonds propres (-86,7
Md€ au 31
décembre 2020,
contre 61,4
Md€ fin 2019
) pourrait être assimilé à la situation nette
consolidée des entités entrant dans le champ des lois de financement de la
sécurité sociale.
En 2020, les fonds propres se sont détériorés de 25,3
Md€
(après
avoir connu une amélioration de 15,6
Md€ en 2019 et de
11,6 Md
€
en
2018), sous l’effet d’une double évolution.
D’une part, le
résultat net d’ensemble
se détériore fortement et
retrouve un solde négatif (-22,9
Md€, soit une dégradation de 38,3
Md€
par rapport à 2019), ce qui traduit :
-
la hausse considérable du solde déficitaire du régime général
(-36,2
Md€ en 2020 contre
-
0,3 Md€ en 2019) et de celui du FSV
(-2,5
Md€ contre
- 1,6
Md€ en 2019)
;
-
celui, également déficitaire, des autres régimes (-1,0
Md€ contre
+0,1 Md€ en 2019)
;
-
le quasi maintien des soldes excédentaires de la Cades (16,1
Md€ contre
16,3 Md€ en 2019) et du FRR (0,7
Md€ contre 0,8
Md€ en 2019)
177
;
D’autre part,
le report à nouveau
s’améliore (
-108,1
Md€ au
31 décembre 2020 contre -
122,6 Md€
fin 2019), compte tenu de :
-
l’affectation
en report à nouveau des soldes positifs de la Cades
(16,3 Md€) et du FRR (0,8
Md€)
au titre de l’exercice 2019
, qui
apporte une contribution positive à la variation des fonds propres, à
hauteur de 14,7
Md€
) ;
-
l’effet
de la couverture par la Cades de 20
Md€ de déficits
de la
branche maladie, du FSV, de la branche vieillesse du régime des
177
Ces derniers n’ont toutefois pas pour objet de com
penser les résultats déficitaires
des régimes et du FSV relatifs au même exercice. La Cades
a pour mission d’amortir
les déficits qui lui a été transférés, son résultat annuel excédentaire étant affecté à cet
amortissement. Créé pour concourir au financement à long terme des régimes de retraite
de base, le FRR verse annuellement 2,1
Md€ à
la Cades entre 2011 à 2024 en
application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011. La loi du
7 août précitée prévoit, au-delà de 2024, un versement annuel de 1,45
Md€ du FRR à
la Cades sans limitation de durée, et donc implicitement jusqu
’à l’extinction du fonds.
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AVIS DE LA COUR SUR LA COHÉRENCE
DES TABLEAUX D’ÉQUIL
IBRE
ET DU TABLEAU PATRIMONIAL DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
POUR L’EXERCICE 2020
99
non-salariés agricoles au titre des exercices antérieurs
178
, ce qui
améliore les reports à nouveau du régime général (9,7
Md€), du FSV
(4,7
Md€) et des
autres régimes (3,9
Md€)
.
L’endettement financier net de la sécurité sociale, qui correspond à la
différence entre le passif
179
et l’actif financiers
180
, atteint 110,6
Md€ au
31 décembre 2020. Après quatre années consécutives de réduction, il
augmente de 36,0
Md€ par rapport à 2019. Cette hausse recouvre notamment
:
-
une
augmentation de l’endettement financier net du régime général
(+27,0
Md€), qui s’établit à 57,8
Md€ au 31
décembre 2020, dont
52,3
Md€ portés par l’Acoss. Cette évolution reflète l’augmentation
des
dettes financières de l’Acoss (62,9
Md€ fin 2020 contre 26,9
Md€ fin
2019, dépôts y compris
), dont le plafond autorisé d’emprunt a été porté
de 39
Md€ à 95
Md€ en cours d’année. Pour une part, ces emprunts ont
pour contrepartie une augmentation des di
sponibilités, dont l’Acoss a
relevé le niveau par précaution (10,4
Md€ contre 1
Md€ fin 2019)
;
-
une augmentation
de l’endettement
financier net de la Cades
(+1,8
Md€), qui s’établit à
92,6
Md€ au 31 décembre 2020, s
es
passifs financiers ayant augmenté de 10
Md€
181
, tandis que ses actifs
financiers ont progressé de 8,2
Md€
182
.
B -
Avis de la Cour
Conformément
aux
dispositions
de
la
loi
organique
du
13 novembre 2010 relative à la gestion de la dette sociale, la Cour exprime
un avis sur la cohérence du tableau patrimonial du dernier exercice clos.
À cette fin, la Cour s’assure d
u correct établissement du tableau
patrimonial à partir des données comptables des entités entrant dans son
champ, de l’élimination de l’ensemble des actifs et des passifs réciproques
178
En application du décret n° 2020-1074 du 19 août 2020.
179
Pour l’essentiel, l’endettement social
est porté par la Cades
et par l’
Acoss.
180
Les actifs financiers sont principalement détenus par le FRR (26,4
Md€), la Cades
(11,6
Md€), le régime de retrai
tes de la Banque de France (12,6
Md€)
, non doté de la
personnalité morale
, l’Acoss (10,6
Md€) et la MSA (1,7
Md€).
181
Du fait notamment d
’une
forte hausse des titres de créances négociables (+ 11
Md€),
tandis que les dépôts de garantie ont diminué (-0,9
Md€).
182
Sous l’effet
de la hausse des disponibilités sur le compte de dépôt en euros
(+6,9
Md€) et des hausses de dépôts de garantie (+1,3
Md€).
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COUR DES COMPTES
100
de ces entités
183
, de la pertinence des autres retraitements des données
comptables effectués au regard des principes comptables et de la
permanence des méthodes mises en œuvre. De manière générale, elle
apprécie la qualité de l’information procurée au Parlement da
ns le cadre et
à l’appui du tableau patrimonial.
En outre
, l’appréciation de la Cour tient compte des opinions
exprimées sur les comptes des régimes de sécurité sociale, du FSV, de la
Cades et du FRR par leurs auditeurs externes (la Cour,
s’agissant des
br
anches et de l’activité de recouvrement du régime général
, et les
commissaires aux comptes respectifs des autres régimes, du FSV, de la
Cades et du FRR).
En application du 2° du VIII de l’article LO.
111-3 du code de la
sécurité sociale, auquel renvoie l’
article LO. 132-3 du code des juridictions
financières, la Cour a procédé à des vérifications sur le projet de tableau
patrimonial au 31 décembre 2020 établi par la direction de la sécurité sociale,
qui figurera à l’annexe A soumise à l’approbation du Parlement à l’article 2
du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2022, ainsi que sur
les éléments d’information qui seront intégrés aux annexes A et 4 du projet
de loi de financement de la sécurité sociale pour cette même année.
À
l’issue de
ces vérifications, la Cour estime que le tableau
patrimonial qui sera soumis à l’approbation du Parlement à l’article 2 du
projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2022 fournit une
représentation cohérente de la situation patrimoniale de la sécurité sociale
au 31 décembre 2020. Elle formule néanmoins
l’
observation suivante :
- les données comptables intégrées au tableau patrimonial au
31 décembre 2020 présentent une fiabilité variable et parfois insuffisante,
comme le soulignent
l’impossibilité de certifier les comptes de l’activité de
recouvrement,
l’augmentation du nombre de réserves exprimées par la Cour
sur les comptes des branches de prestations du régime général de sécurité
sociale (22 au total, contre 16 sur les comptes de 2019) et la reconduction
de la réserve formulée par les commissaires aux comptes de la Mutualité
sociale agricole du fait de la fiabilité insuffisante des données notifiées par
l’État et par les organismes de sécurité sociale tiers à la MSA
.
183
La détermination et le rapprochement des actifs et passifs réciproques sont justifiés
par des accords de soldes, validés par les directeurs comptables et financiers, ou
directement à partir des balances comptables auditées
.
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AVIS DE LA COUR SUR LA COHÉRENCE
DES TABLEAUX D’ÉQUIL
IBRE
ET DU TABLEAU PATRIMONIAL DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
POUR L’EXERCICE 2020
101
Par ailleurs, la Cour appelle l’attention sur les
cinq éléments
suivants, nécessaires à la compréhension des informations procurées par le
tableau patrimonial au regard de celles portées dans les états financiers de
plusieurs entités majeures de son périmètre :
1.
les dettes comptabilisées par le FRR à l’égard de la
Cades (21,5
Md€
au 31 décembre 2020)
184
ont été réintégrées aux fonds propres du FRR,
en diminution de ses dotations
185
, compte tenu de l’absence de
comptabilisation par la Cades de créances réciproques sur le FRR
186
.
Ce reclassement n’a pas d’incidence sur le montant total des capitaux
propres retracés par le tableau patrimonial, mais uniquement sur leur
ventilation entre la Cades et le FRR ;
2.
en application des dispositions spécifiques de la réglementation
comptable applicable aux OPCVM
187
, le FRR comptabilise ses
instruments financiers non pas à la valeur historique, mais à la valeur
de marché (soit 25,3
Md€ au 31
décembre 2020) et, au passif de son
bilan, un écart positif d’estimation par rapport au coût d’acquisition de
ces mêmes actifs (2,1
Md€)
;
3.
dans le cadre de l’adossement, en 2005, du financement du régime
spécial
de retraite des industries électriques et gazières (IEG) à la branche
vieillesse du régime général, les employeurs des IEG ont versé une soulte
de 3,1
Md€ à la Cnav, qui l’a elle
-même reversée au Fonds de réserve pour
les retraites (FRR), chargé d’en assurer la gestion. En mai 2020, le FRR a
reversé à l’Acoss l’intégralité du
montant de cette soulte, majoré des gains
réalisés dans le cadre de sa gestion (soit 5,0
Md€)
188
;
184
En vue de financer une partie des reprises de déficits des branches famille, maladie
et vieillesse du régime général et du FSV, la LFSS pour 2011 a prévu le versement par
le FRR à la Cades de 2,1
Md€ par an entre 2011 et 2024, soit 29,4
Md€ au total.
185
Par analogie avec le traitement comptable des versements du FRR aux régimes de
retraite alors prévu à partir de 2020 (avis n° 2008-10 du conseil national de la
comptabilité - CNC -), les versements du FRR à la Cades sont opérés en premier lieu
sur les réserves du fonds et, quand celles-ci sont épuisées, sur ses dotations. De ce fait,
dans le tableau patrimonial, le montant restant dû à la Cades a été reclassé dans le poste
« dotations » du FRR.
186
Dans l’annexe à ses comptes, la
Cades mentionne ces ressources en tant
qu’engagements reçus du FRR (hors bilan).
187
Avis n° 2003-07 du conseil national de la comptabilité (CNC), modifié pa
r l’avis
n° 2008-10 du 5 juin 2008.
188
Le débouclage des instruments financiers sous-jacents à la soulte a été opéré à une
date peu favorable sur le plan financier
, l’écart d’estimation reflétant la performance du
placement présentant un écart de -
2,0 Md€ par rapport à la clôture 2019 (soit 1,1
Md€
au 31 mai 2020 contre 3,1
Md€ au 31 décembre 2019).
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COUR DES COMPTES
102
4.
une dette de 5,2
Md€
est comptabilisée en contrepartie du transfert à
la caisse de réserve des employés de la Banque de France, non dotée
de la personnalité morale, décidé par le conseil général de la Banque
de France, des actifs représentatifs de la réserve spéciale pour les
retraites instituée par l’établissement en 2007
189
. En 2020, cette dette
a diminué de 0,5
Md€, sous l’effet du prélèvement effectué au cou
rs
de l’exercice sur la réserve spéciale afin de financer le paiement des
pensions
réglementaires
non
couvertes
par
les
revenus
des
portefeuilles de titres. La contrepartie de la réduction de l’avance
consentie par la Banque de France est comptabilisée dans les produits
de gestion technique ;
5.
comme les exercices précédents, les titres de participation, inscrits
initialement en immobilisations par les entités détentrices, sont
reclassés en valeurs mobilières et titres de placement, pour un montant
de 3,5
Md€
190
, inchangé par rapport à 2019. Si ces actifs ne répondent
pas strictement à la définition comptable des valeurs mobilières de
placement
191
, ce reclassement permet de présenter l’ensemble des
actifs financiers à une même rubrique (« Actif financier »).
C -
Motivations
détaillées de l’avis de la Cour
Des faiblesses affectent la fiabilité des comptes des régimes de
sécurité sociale intégrés au tableau patrimonial.
S’agissant du régime général de sécurité sociale, les données
comptables intégrées au tableau patrimonial au 31 décembre 2020
présentent une fiabilité variable et parfois insuffisante, comme le
soulignent l’impossibilité de certifier les comptes de l’activité de
recouvrement,
l’augmentation du nombre de réserves exprimées par la
Cour sur les comptes des branches de prestations (22 au total, contre 16 sur
189
Les actifs ainsi transférés à compter du 1
er
janvier 2018 comprenaient
l’avance
initiale de 2
Md€ de titres de placement et 0,9 Md€ de trésorerie adossée à la réserve
spéciale, auxquels se sont ajoutées deux dotations complémentaires en trésorerie,
provenant de l’affectation à la réserve spéciale d’une partie du bénéfice de la Banque
de France, de 0,7
Md€ et
de 1,0
Md€ respectivement, au titre de 2017 et de 2018
.
190.
Ces titres, essentiellement détenus par les régimes autres que le régime général, sont
principalement portés par la CnavPL (1,4
Md€), la MSA (1
,2
Md€)
, la CNBF
(0,5
Md€), la CRPCEN (0,2 Md€) et
la Banque de France (0,2
Md€).
191.
Le plan comptable général (PCG) définit les valeurs de placement comme étant des
titres acquis en vue de réaliser un gain à brève échéance, tandis que les titres de
participation sont détenus de façon durable et permettent d’
exercer une influence sur la
société émettrice des titres ou d’en assurer le contrôle.
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AVIS DE LA COUR SUR LA COHÉRENCE
DES TABLEAUX D’ÉQUIL
IBRE
ET DU TABLEAU PATRIMONIAL DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
POUR L’EXERCICE 2020
103
les comptes 2019), et la réserve émise par les commissaires aux comptes
de la Mutualité sociale agricole. Il est renvoyé sur ce point aux
développements précédents sur les
tableaux d’équilibre
(cf. I- C-
supra
).
Concernant les entités qui sont comprises dans le champ du tableau
patrimonial, mais non dans celui
des tableaux d’équilibre,
la Cour note que
les états financiers du FRR au 31 décembre 2020 ont été certifiés sans
réserve par ses commissaires aux comptes. Les états financiers de la Cades
ont par ailleurs été certifiés sans réserve par son commissaire aux comptes.
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__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
____________
Au regard des comptes arrêtés des entités comprises dans leurs
champs respectifs, les tableaux d’équilibre et le tableau patrimonial qui
seront soumis à l’approbation du Parlement dans
le cadre du projet de loi
de financement de la sécurité sociale pour 2022 fournissent une
représentation cohérente du résultat (« solde ») et de la situation
patrimoniale des entités en question.
En revanche, les montants de produits (« recettes ») et de charges
(« dépenses
») retracés dans les tableaux d’équilibre et concourant aux
soldes précités résultent de contractions de produits et de charges non
conformes au cadre normatif applicable aux comptes des organismes de
sécurité sociale.
Par rapport à ceux
de l’exercice 2019, les tableaux d’équilibre et le
tableau patrimonial de la sécurité sociale
relatifs à l’exercice 2020 sont
affectés par une moindre fiabilité des données comptables qui y sont
intégrées. En effet, la Cour
a constaté qu’elle était
dans l’impossibilité de
certifier les comptes de l’activité de recouvrement et
a émis un nombre
accru de réserves sur ceux des branches de prestations du régime général,
la portée de la plupart des réserves préexistantes ayant été par ailleurs
renforcée.
Les travaux menés par la Cour afin de vérifier la cohérence des
tableaux d’équilibre et du
tableau patrimonial
relatifs à l’exercice 2020
sont intervenus dans le contexte
de l’examen par le Parlement d’une
réforme du cadre organique des lois de financement de la sécurité
sociale
192
,
Or, s’agissant des tableaux d’équilibre relatifs à l’exerci
ce 2020, la
Cour a reçu fin août 2021, seulement, :
- le
projet de tableau d’équilibre
de
l’ensemble des régimes
obligatoires de base de sécurité sociale et du détail des correctifs
apportés aux comptes de ces
régimes afin de l’établir
;
192
La proposition de loi organique n° 4111 relative aux lois de financement de la
sécurité sociale, présentée le 4 mai 2021 par M. Thomas Mesnier, député prévoit
d’instaurer une loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale distincte des lois de
financement, et dont le projet serait déposé au 1
er
juin. Le projet de loi d’approbation
des comptes devrait être accompagné des avis de la Cour sur la cohérence des tableaux
d’équilibre et du tableau patrimonial relatifs au dernier exercice clos. La proposition
prévoit que ces dispositions s’appliqueraient pour la première fois aux comptes de
l’exercice 2022
.
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COUR DES COMPTES
106
- le
projet d’annexe 4 au projet de loi de financement qui contient
des informations intéressant l’ensemble des
tableaux d’équilibre
(modalités d’établis
sement, détail des recettes et des dépenses, analyse
des évolutions par rapport à 2019 et par rapport aux prévisions 2020).
De ce fait, la Cour relève que, au regard des conditions actuelles de
communication de ces éléments, et à défaut de progrès majeur, elle se verrait
dans l’impossibilité d’émettre ses avis, tout au moins sur les tableaux
d’équilibre,
s
’il était demandé au
Parlement d
’
approuver ces derniers dans
un calendrier avancé par rapport à celui en vigueur.
Les modalités d’élaboration des tableaux d’équilibre et le calendrier
de transmission à la Cour des éléments nécessaires à l’émission de ses avis
sur la cohérence d
es tableaux d’équilibre
doivent donc être adaptés.
La Cour formule les recommandations suivantes :
1.
revoir les modalités d’établissement, de validation et de transmission
à la Cour des tableaux d’équilibre, du détail des retraitements opérés
à partir des comptes des entités comprises dans leur champ, ainsi que
des éléments du projet d’annexe
4 qui s’y
rapportent, afin que la Cour
soit, dans tous les cas, en mesure de communiquer au Parlement ses
avis sur leur cohérence dans le délai résultant des dispositions
organiques, en vigueur comme projetées, du code de la sécurité
sociale (ministère chargé de la sécurité sociale) ;
2.
(recommandation réitérée) mettre fin aux contractions de produits et
de charges dans les tableaux d’équilibre, non conformes au cadre
normatif fixé par la loi organique relative aux lois de financement de
la sécurité sociale, pour l’ét
ablissement des comptes des régimes
obligatoires de base de sécurité sociale (ministère chargé de la
sécurité sociale).
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Annexe
Tableau n° 21 :
liste des régimes (hors régime général) intégrés
au tableau d’équilibre de l’ensemble des régimes obligatoires
de base de sécurité sociale, présentés par branche
Risque
Maladie
Risque
Vieillesse
Risque
AT-MP
Régimes de droit commun
Régime général des salariés et des travailleurs
indépendants
X
X
X
Régime des salariés agricoles (MSA)
X
X
X
Régime des exploitants agricoles (MSA)
X
X
X
Régimes des professionnels libéraux
Régime de retraite des professions libérales
(CnavPL et ses sections)
X
Régime de retraite des avocats (CNBF)
X
Régimes spéciaux ouverts (L711-2 CSS)
Régime spécial de retraite des fonctionnaires
civils et militaires (SRE)
X
Régime spécial maladie-maternité des
militaires (CNMSS)
X
Régimes spéciaux des agents des collectivités
locales (CNRACL et FATIACL)
X
X
Fonds spécial des ouvriers des établissements
industriels de l'État (FSPOEIE)
X
X
Régime spécial des agents de la SNCF
(CPRP SNCF)
X
X
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COUR DES COMPTES
108
Risque
Maladie
Risque
Vieillesse
Risque
AT-MP
Régime spécial des agents de la RATP (CRP
RATP)
X
X
X
Régime spécial des industries électriques et
gazières (CNIEG)
X
X
Régime spécial des invalides de la marine
(Enim)
X
X
X
Régime de retraite et de prévoyance des
clercs et employés de notaires (CRPCEN)
X
X
X
Régimes des cultes (Cavimac)
X
X
X
Régime spécial de sécurité sociale des
personnels de la Banque de France
X
X
Caisse de pension des députés et des anciens
députés et caisse de retraite du personnel de
l’Assemblée nationale
X
Rentes accidents du travail des ouvriers civils
des établissements militaires (Ratocem)
X
Caisse de retraites des personnels de
l’Opéra national de Paris (Cropera)
X
X
Caisse de retraites du personnel de la
Comédie Française (CRPCF)
X
Régime des cultes d’Alsace Moselle
X
Régime d’assurance vieillesse du Port
autonome de Strasbourg
X
Régimes spéciaux fermés
Régime spécial de sécurité sociale dans les
mines (CANMSS) (depuis 1
er
septembre 2010)
X
X
X
Ex-SEITA
X*
Sécurité sociale 2021 – octobre 2021
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AVIS DE LA COUR SUR LA COHÉRENCE
DES TABLEAUX D’ÉQUIL
IBRE
ET DU TABLEAU PATRIMONIAL DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
POUR L’EXERCICE 2020
109
Risque
Maladie
Risque
Vieillesse
Risque
AT-MP
Régime spécial des chemins de fer
de l’Hérault
X
Fonds/rentes d’invalidité fermés
Fonds commun des accidents du travail
pour les salariés des professions non
agricoles (FCAT)
X*
Fonds commun des accidents du travail
agricole (FCATA)
X*
Régime d’indemnisation des sapeurs
-
pompiers communaux non professionnels
(Risp)
X
Rentes AT (mairie de Paris, assistance
publique de Paris, département de Paris)
X
(*) Régime ne comprenant aucun bénéficiaire en 2019.
Source :
liste des régimes annexée au PLFSS 2021.
Sécurité sociale 2021 – octobre 2021
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