Septembre 2021
ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
LE DÉPLOIEMENT
PAR L’ANAH DU DISPOSITIF
« MAPRIMERÉNOV’ » :
PREMIERS ENSEIGNEMENTS
Premiers enseignements du déploiement du dispositif « MaPrimeRénov’ » - septembre 2021
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
3
SOMMAIRE
4
PROCÉDURES ET MÉTHODES
6
SYNTHÈSE
8
RECOMMANDATIONS
9
INTRODUCTION
10
I - DE LA LUTTE CONTRE LA PRÉCARITÉ ÉNERGÉTIQUE
À LA MASSIFICATION DE LA RÉNOVATION
ÉNERGÉTIQUE : UN CHANGEMENT DE MODÈLE
10
A - Des ambitions de rénovation toujours plus
importantes
12
B - MaPrimeRénov’ doit permettre la massification
des rénovations
14
II - UNE MISE EN ŒUVRE REUSSIE QUI POSE
DES QUESTIONS BUDGÉTAIRES ET OPÉRATIONNELLES
SANS DISPOSITIF D’ÉVALUATION
14
A - Un démarrage probant et contrôlé
16
B - Une soutenabilité financière non avérée
17
C - Un équilibre à trouver entre ambition
quantitative et résultat qualitatif
19
CONCLUSION
21
RÉPONSES DE L’ADMINISTRATION
ET DE L’ORGANISME CONCERNÉ
Premiers enseignements du déploiement du dispositif « MaPrimeRénov’ » - septembre 2021
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
4
LE DÉPLOIEMENT PAR L’ANAH DU DISPOSITIF « MAPRIMERÉNOV’ » : PREMIERS ENSEIGNEMENTS
PROCÉDURES ET MÉTHODES
Les rapports de la Cour des comptes sont réalisés par l’une des sept chambres
que comprend la Cour ou par une formation associant plusieurs chambres
et/ou plusieurs chambres régionales ou territoriales des comptes.
Trois principes fondamentaux gouvernent l’organisation et l’activité de la
Cour ainsi que des chambres régionales et territoriales des comptes, donc
aussi bien l’exécution de leurs contrôles et enquêtes que l’élaboration des
rapports publics qui en résultent : l’indépendance, la contradiction et la
collégialité.
L’indépendance institutionnelle des juridictions financières et l’indépendance
statutaire de leurs membres garantissent que les contrôles effectués et les
conclusions tirées le sont en toute liberté d’appréciation.
La contradiction implique que toutes les constatations et appréciations faites
lors d’un contrôle ou d’une enquête, de même que toutes les observations
et recommandations formulées ensuite, sont systématiquement soumises
aux responsables des administrations ou organismes concernés ; elles ne
peuvent être rendues définitives qu’après prise en compte des réponses
reçues et, s’il y a lieu, après audition des responsables concernés.
Sauf pour les rapports réalisés à la demande du Parlement ou du
Gouvernement, la publication d’un rapport est nécessairement précédée
par la communication du projet de texte, que la Cour se propose de publier,
aux ministres et aux responsables des organismes concernés, ainsi qu’aux
autres personnes morales ou physiques directement intéressées. Dans le
rapport publié, leurs réponses accompagnent toujours le texte de la Cour.
La collégialité intervient pour conclure les principales étapes des
procédures de contrôle et de publication. Tout contrôle ou enquête est
confié à un ou plusieurs rapporteurs. Le rapport d’instruction, comme
les projets ultérieurs d’observations et de recommandations, provisoires
et définitives, sont examinés et délibérés de façon collégiale, par une
formation comprenant au moins trois magistrats. L’un des magistrats
assure le rôle de contre-rapporteur et veille à la qualité des contrôles.
*
**
L’enquête a été notifiée le 4 février 2021 à l’Agence nationale de l’habitat
(Anah), à la direction du budget, au secrétariat général du ministère de
la transition écologique, à la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des
paysages, à la direction générale de l’aménagement, du logement et de
la nature.
Premiers enseignements du déploiement du dispositif « MaPrimeRénov’ » - septembre 2021
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
5
L’entretien de fin de contrôle a eu lieu le 6 mai 2021, en présence du
contre-rapporteur.
Lors de sa séance du 17 mai 2021, la cinquième chambre a examiné le rapport
d’instruction et décidé l’envoi d’un relevé d’observations provisoires le
25 mai 2021, avec une date limite de réponse fixée au 25 juin 2021 à l’Anah,
à la direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature,
à la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages, au secrétariat
général du ministère de la transition écologique, la direction du budget
et à la direction générale du Trésor. Tous les organismes ont apporté une
réponse les 1
er
et 2 juillet 2021.
Les observations définitives du présent rapport ont été arrêtées après prise
en compte des réponses reçues.
*
**
Le projet de rapport a été délibéré, le 7 juillet 2021 par la cinquième chambre
présidée par M. Gérard Terrien, et composée de MM. Hayez, Berthomier,
Cabourdin, Giannesini, Champomier, conseillers maîtres, M. Bouvier,
conseiller maître en service extraordinaire, ainsi que, en tant rapporteurs
M. Lacroix, conseiller référendaire et Mme Fretin-Brunet, rapporteure
extérieure, et en tant que contre-rapporteur, M. Brottes, conseiller maître en
service extraordinaire.
Il a été examiné et approuvé, le 15 juillet 2021, par le comité du rapport
public et des programmes de la Cour des comptes, composé de M. Moscovici,
Premier président, Mme Camby, rapporteure générale du comité,
M. Andréani, Mme Podeur, MM. Charpy et Gautier, présidents de chambre
de la Cour, MM. Martin, Meddah, Lejeune, Advielle et Mme Bergogne,
présidents de chambres régionales et territoriales des comptes, M. Viola
et Mme Soussia, présidents de section, Mme Hirsch, Procureure générale,
entendue en ses avis.
Premiers enseignements du déploiement du dispositif « MaPrimeRénov’ » - septembre 2021
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
6
LE DÉPLOIEMENT PAR L’ANAH DU DISPOSITIF « MAPRIMERÉNOV’ » : PREMIERS ENSEIGNEMENTS
SYNTHÈSE
Le dispositif MaPrimeRénov’ est un programme d’aide à la rénovation énergétique
des logements. Il fonctionne sous forme de subventions versées aux propriétaires,
sur la base de travaux de chauffage ou d’isolation validés après accord de l’Agence
nationale de l’habitat (Anah). Il est aujourd’hui financé jusqu’en 2022 à hauteur
de 2 Md€ dans le cadre du plan de relance.
Ce programme d’aide recherche une « massification », soit un encouragement à
la rénovation du plus grand nombre de logements pour atteindre les objectifs
en matière de lutte contre les effets du changement climatique. Ainsi, il vise
la rénovation de 500 000 logements par an et s’est en conséquence ouvert,
depuis 2021, à la quasi-totalité des propriétaires qui peuvent recevoir une aide
dégressive selon leur niveau de revenu.
Au regard des objectifs de rénovation massive des logements ambitionnés par
MaPrimeRénov’ et des importants moyens financiers déployés en conséquence,
la Cour des comptes a décidé, dès le démarrage de ce nouveau dispositif, d’en
tirer les premiers enseignements au travers d’un « audit flash ». Cette procédure
accélérée d’analyse d’une nouvelle mesure d’aide publique permet de poser des
constats et observations utiles à sa poursuite.
Une des forces de ce dispositif repose sur sa simplicité d’accès. Les demandes sont
déposées en ligne, par le propriétaire ou par un intermédiaire choisi par lui. Le délai
d’instruction de la demande est théoriquement inférieur à 15 jours et le paiement
intervient dans les 15 jours qui suivent l’achèvement des travaux.
Depuis sa mise en œuvre au printemps 2020, le programme a suscité
574 000 demandes, dont près de 300 000 ont été acceptées en un peu plus d’un
an. Ces résultats montrent un véritable intérêt de la part des propriétaires et des
entreprises et attestent d’un démarrage réussi.
Celui-ci se traduit notamment par une multiplication de supports de communication
publics et privés, qui devront être unifiés et encadrés afin de garantir une information
objective de propriétaires aujourd’hui très sollicités.
Contrairement aux dispositifs antérieurs, notamment le programme « Habiter
mieux agilité », les aides de MaPrimeRénov’ ne visent pas prioritairement à réduire
la précarité énergétique des propriétaires très modestes mais à soutenir plus
largement la rénovation énergétique.
Premiers enseignements du déploiement du dispositif « MaPrimeRénov’ » - septembre 2021
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
7
Ainsi, MaPrimeRénov’ répond à des travaux simples et souvent uniques, tels
que le changement de chauffage ou l’isolation de fenêtres, ce qui ne favorise
pas le bouquet de travaux complémentaires qui permettrait souvent d’éliminer
les passoires thermiques (logements en étiquettes F et G)
1
. Aucun gain de
consommation énergétique minimal n’est requis.
C’est pourquoi une évaluation de l’effi
cacité de MaPrimeRénov’ dans la lutte
contre la précarité énergétique pour les plus modestes sera nécessaire à court
terme ainsi qu’une évaluation des bénéfices environnementaux du programme,
qui devra être menée d’ici 2023.
1. Les passoires thermiques sont évaluées en 2020 à hauteur de 4,8 millions de logements.
Premiers enseignements du déploiement du dispositif « MaPrimeRénov’ » - septembre 2021
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
8
LE DÉPLOIEMENT PAR L’ANAH DU DISPOSITIF « MAPRIMERÉNOV’ » : PREMIERS ENSEIGNEMENTS
Conclusions principales de l’audit
Le dispositif MaPrimeRénov’ fait l’objet d’une publicité importante, tant de
la part des acteurs publics que privés. La multiplication des supports de
communication qui en découle nécessitera une unification afin de veiller à
une information claire et rigoureuse des propriétaires.
Le dispositif MaPrimeRénov’ répond à une attente des propriétaires, si l’on
en juge par leur recours grandissant à cette aide. Parallèlement, les objectifs
publics de rénovation énergétique ont été revus à la hausse. La réussite
du dispositif dans le temps devra, en conséquence, s’accompagner d’un
financement stable et pérenne.
MaPrimeRénov’ s’adresse à la quasi-totalité des propriétaires, sans
gain
énergétique
minimum
requis.
Une
évaluation
des
bénéfices
environnementaux et sociaux du programme sera nécessaire d’ici à 2023.
RECOMMANDATIONS
• Recommandation 1
Organiser, en direction des usagers,
une communication rigoureuse sur le dispositif
MaPrimeRénov’
(Ministère chargé du logement)
• Recommandation 2
Garantir un financement stable et pérenne du dispositif
au-delà de 2022
(Ministère de l’économie, des finances et
de la relance ; Ministère de la transition écologique)
• Recommandation 3
Évaluer, avant la fin 2021, les gains énergétiques
de MaPrimeRénov’
(Ministère chargé du logement ;
Ministère de la transition écologique)
• Recommandation 4
Évaluer, en 2023, l’impact de MaPrimeRénov’ dans la lutte
contre la précarité énergétique des ménages les plus
modestes
(Ministère chargé du logement ; Ministère
de la transition écologique)
Premiers enseignements du déploiement du dispositif « MaPrimeRénov’ » - septembre 2021
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
9
INTRODUCTION
Le dispositif MaPrimeRénov’, institué en janvier 2020 et amplifié dans le cadre du
plan de relance de l’automne 2020, est une aide au financement des travaux de
rénovation énergétique de l’habitat privé.
La distribution de cette aide a été confiée à l’Agence nationale de l’habitat (Anah).
L’article L. 321-1 du code de la construction et de l’habitat (CCH) définit son rôle
et ses missions en disposant qu’elle doit «
promouvoir le développement et la
qualité du parc existant de logements privés, en particulier en ce qui concerne les
performances thermiques et l’adaptation à la perte d’autonomie
». Ainsi, l’Agence
s’attache au développement de quatre programmes principaux que sont :
• la lutte contre l’habitat indigne et très dégradé ;
• la lutte contre la précarité énergétique ;
• le traitement des copropriétés en difficulté ;
• l’adaptation des logements face à la perte d’autonomie ou au handicap.
L’Agence s’est spécialisée dans la lutte contre la précarité énergétique des logements
privés appartenant aux ménages les plus modestes. Grâce à son programme
d’aides financières «
Habiter Mieux
», créé en 2011, plus de 500 000 logements ont
été rénovés en une décennie, avec des travaux visant à l’amélioration du confort
thermique, permettant de lutter contre la déperdition d’énergie et donc de baisser
les charges inhérentes
2
.
L’État, en créant, au 1
er
janvier 2020, une prime de rénovation énergétique, dite
MaPrimeRénov’, qui se substitue au crédit d’impôt transition énergétique (CITE)
qui existait depuis septembre 2014, a renforcé ce mode d’intervention. Il a
privilégié l’incitation par des subventions plutôt que par des allègements d’impôt,
conformément aux recommandations exprimées à plusieurs reprises par la Cour
3,
qui y voit des instruments mieux ciblés et donc plus efficients.
Le dispositif MaPrimeRénov’ a été conçu pour massifier la rénovation thermique afin
de répondre aux défis du changement climatique. Le résultat pourra se mesurer, selon
le type de travaux,
a minima
par une amélioration du confort thermique ou par une
réduction de l’émission de particules fines induite par certains types de chauffage.
Au-delà, la pérennité comme la stabilité du dispositif et de son financement
pourraient permettre de faire de MaPrimeRénov’ le dispositif moteur de la rénovation
énergétique des logements. Cet impératif supposera une prise en considération
des dépenses de fonctionnement supplémentaires supportées par l’Anah pour
maintenir un niveau d’instruction rapide et l’accessibilité du plus grand nombre à ce
nouveau dispositif.
2. Les gains énergétiques de ce programme ont été évalués à 43,7 % en moyenne par logement, soit
1 000 GWh économisés grâce aux travaux réalisés en 2020 et 176 000 t de CO2 économisées par an.
3.
Cour des comptes,
L’efficience des dépenses fiscales relatives au développement durable
,
communication à la commission des finances du Sénat, septembre 2016.
Premiers enseignements du déploiement du dispositif « MaPrimeRénov’ » - septembre 2021
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
10
LE DÉPLOIEMENT PAR L’ANAH DU DISPOSITIF « MAPRIMERÉNOV’ » : PREMIERS ENSEIGNEMENTS
I - DE LA LUTTE CONTRE LA PRÉCARITÉ ÉNERGÉTIQUE
À LA MASSIFICATION DE LA RÉNOVATION ÉNERGÉTIQUE :
UN CHANGEMENT DE MODÈLE
MaPrimeRénov’,
parce
qu’elle
concentre
désormais en un seul dispositif l’équivalent
des
incitations
fiscales
du
CITE
et
les
programmes «
Habiter Mieux agilité
» et
«
Copropriété
» de l’Anah, tend à encourager la
rénovation énergétique du plus grand nombre
de logements (« massifier »), et ce, après
une décennie consacrée à la lutte contre la
précarité énergétique. L’ampleur de ce nouveau
programme géré par l’Anah risque néanmoins
d’imposer des modifications substantielles de
l’organisation de cette Agence.
A - Des ambitions de rénovation
toujours plus importantes
Les premières lois en faveur de la transition
énergétique
ont
été
adoptées
en
2005.
L’enquête nationale logement de 2006 avait
mis en lumière que 3 400 000 ménages
consacraient plus de 10 % de leurs ressources
à leur facture d’énergie. La loi du 3 août 2009
4
de programmation relative à la mise en œuvre
du « Grenelle de l’environnement » a prévu de
réduire de 38 % la consommation d’énergie du
parc des bâtiments existants. Enfin, la loi du
12 juillet 2010
5
portant engagement national
pour l’environnement a clairement établi un
lien entre précarité du logement, précarité
énergétique et précarité sociale.
Ainsi, selon cette loi, «
est en situation de
précarité énergétique une personne qui éprouve
dans son logement des difficultés particulières
à disposer de la fourniture d’énergie nécessaire
à la satisfaction de ses besoins élémentaires
en raison de l’inadaptation de ses ressources
ou conditions d’habitat
». En 2019
6
, 14 % des
Français déclaraient avoir souffert du froid
hivernal et 11,9 % consacraient plus de 8 % de
leurs revenus aux dépenses d’énergie.
4. Loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement.
5. Loi n° 2010-788 portant engagement national pour l’environnement.
6. ONPE,
les chiffres-clés de la précarité énergétique
, janvier 2021.
Graphique n° 1 : état des lieux 2020 des besoins de rénovation énergétique
29 millions
de résidences principales
dont 27 millions sont notées
C à G (DPE)
dont 4,8 millions
de passoires thermiques
dont 2,8 millions
occupées par leur propriétaire
dont 0,9 million à faibles revenus
(déciles 1 à 4)
29 millions
de résidences principales
dont 27 millions sont notées
C à G (DPE)
dont 4,8 millions
de passoires thermiques
dont 2,8 millions
occupées par leur propriétaire
Source : Cour des comptes d’après Sdes, MTE, septembre 2020
Premiers enseignements du déploiement du dispositif « MaPrimeRénov’ » - septembre 2021
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
11
La précarité énergétique peut relever de
quatre causes : la vulnérabilité et la faiblesse
des revenus des ménages ; la mauvaise qualité
thermique du logement, liée à des désordres
techniques ou au caractère défectueux du
système de chauffage ; le coût de l’énergie
et l’absence d’outils de compréhension et de
maitrise de sa consommation.
Le programme «
Habiter Mieux
» a été conçu
et mis en œuvre dans ce cadre précis. Dès
2010, ses objectifs ont été traduits dans une
cible nationale initiale de 300 000 logements
réhabilités entre 2010 et 2017. Les annonces
faites par le Président de la République en
mars 2013, lors de la présentation du plan de
rénovation énergétique de l’habitat, confirmées
par la loi Alur du 24 mars 2014 et la loi de
transition énergétique pour la croissance verte
(TECV) du 17 août 2015, ont porté cet objectif
de rénovation à 500 000 logements par an à
l’horizon 2017, dont 380 000 dans le parc privé.
La loi TECV a marqué un tournant. Elle ne cible
plus la seule précarité énergétique mais vise la
massification de la rénovation thermique des
logements, en fixant à 2050 la rénovation de
l’ensemble du parc privé et une réduction de
50 % de la facture énergétique afférente.
La loi énergie climat puis la programmation
pluriannuelle de l’énergie ont, depuis novembre
2019, encore renforcé et précisé les objectifs
de l’État dans le droit fil des objectifs du
développement durable déclinés lors de la
Conférence de Paris sur le climat de 2015. Depuis
2016, la France s’est fixé une feuille de route à
horizon 2030. Parmi les engagements pris dans
ce cadre, figure «
la réhabilitation des bâtiments à
forte perte énergétique notamment pour réduire
la fracture énergétique des plus démunis
».
Graphique n° 2 : évolution des objectifs de rénovation énergétique de l’habitat
Rénovation de 500 000 logements/an (LETCV)
Réduction de 15% de la consommation énergétique
finale des bâtiments (PPE)
Rénovation de l’ensemble des passoires thermiques du parc privé (LEC)
Grands objectifs transversaux à horizon 2030
- réduction de 28% de la consommation énergétique des bâtiments - SNBC
- réduction de 20% de la consommation énergétique finale (tous
secteurs LTECV)
- réduction de la consommation d’énergie fossile de 40% par rapport à
2012 - LEC
- Part des énergies renouvelables portée à 33% dans la consommation
énergétique - LEC
2020
2023
2030
2050
Grands objectifs transversaux à horizon 2050
- rénovation de l’ensemble du parc de bâtiments au niveau Bâtiment basse
consommation (BBC) - LTEVC
- réduction de 50% de la consommation énergétique finale (tous secteurs) - LTEVC
- neutralité carbone (LEC)
Source : rapport IGF CGEDD sur la trajectoire financière de l’Anah- mars 2020 (Titre 4)
Premiers enseignements du déploiement du dispositif « MaPrimeRénov’ » - septembre 2021
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
12
LE DÉPLOIEMENT PAR L’ANAH DU DISPOSITIF « MAPRIMERÉNOV’ » : PREMIERS ENSEIGNEMENTS
B - MaPrimeRénov’ doit permettre
la massification des rénovations
En remplaçant le CITE et le programme
«
Habiter mieux agilité
» de l’Anah, le dispositif
MaPrimeRénov’ tend
à
devenir,
pour
les
propriétaires, la porte d’entrée unique et
simplifiée
de
la
rénovation
énergétique
des logements. Poursuivant un objectif de
500 000 logements par an, ce dispositif a été
confié, de façon cohérente et légitime, à l’Anah.
Malgré son expérience, celle-ci est néanmoins
confrontée à un défi nouveau et important.
1 - MaPrimeRénov’, accélérateur de la
rénovation énergétique des logements
MaPrimeRénov’ est une subvention directe
versée aux particuliers en contrepartie de
travaux éligibles en matière de rénovation
énergétique. Elle est calculée en fonction des
revenus du demandeur et du montant des
travaux, plafonnés à 20 000 €. Si les travaux
sont éligibles à d’autres aides, la prime est
modulée en fonction des cofinancements ; elle
est allouée en dernier ressort. Il demeure un
reste à charge pour les ménages modestes à
hauteur de 20 %, les ménages très modestes
en étant exonérés. La prime n’est pas déléguée
aux collectivités territoriales mais elle est
cumulable avec les aides locales. Elle est
versée sur présentation de factures d’une
entreprise certifiée «
Reconnu Garant de
l’Environnement
» (RGE), sans diagnostic ou
audit énergétique préalable.
Évoquée dès novembre 2017 comme un
substitut au CITE, MaPrimeRénov’ a été créée
par la loi de finances pour 2020
7
pour massifier
le nombre de logements bénéficiant de travaux
de rénovation thermique .
Elle concerne :
•
les
propriétaires
occupants
modestes
et très modestes (déciles
8
1 à 4) puis au
1
er
janvier 2021 les propriétaires occupants
des déciles 4 à 10 au 1
er
janvier 2021 et les
propriétaires bailleurs au 1er juillet 2021
9
;
•
les logements de plus de deux ans, comme
pour la TVA réduite, l’Éco-PTZ et le prêt sur
Livret Développement Durable.
Elle se caractérise par des gestes simples
(86 % de « mono-geste
10
» de travaux), tout
en encourageant les propriétaires à s’engager
dans un parcours de travaux. L’instruction est
rapide (15 jours), le montant connu à l’avance
et le versement rapide de l’aide à l’issue des
travaux de rénovation (15 jours).
Le CITE a été prolongé, pour les ménages des
déciles 5 à 8, jusqu’au 31 décembre 2020.
Les ménages les plus aisés relevant des deux
derniers déciles de revenus sont en revanche
exclus du bénéfice d’un avantage fiscal ou
budgétaire. En effet, le législateur a entendu
«
concentrer l’effort budgétaire sur les ménages
modestes
».
Depuis le 1
er
janvier 2021, MaPrimeRénov’
concerne désormais tous les propriétaires sans
condition de revenu.
Si ce nouveau dispositif vient modifier l’esprit
des interventions publiques en substituant
une subvention à un crédit d’impôt, il ne
modifie pas l’architecture dense et complexe
des interventions de l’État en la matière.
En effet, au-delà des aides de l’Anah, différents
dispositifs et programmes subsistent, dont
trois
demeurent
importants
en
termes
financiers :
7. Loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019.
8. Déciles : si l’on ordonne la distribution des revenus, les déciles sont les valeurs qui partagent cette distribution
en 10 parties d’effectifs égaux.
9. Loi de finances n° 2020-1721 du 29 décembre 2020.
10. Soit un seul geste d’efficacité énergétique.
Premiers enseignements du déploiement du dispositif « MaPrimeRénov’ » - septembre 2021
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
13
•
la TVA à taux réduit de 5,5 %, qui s’applique
aux équipements mais aussi aux travaux
connexes à leur installation. Le nombre
de bénéficiaires de cette mesure n’est
pas connu, mais 310 000 entreprises ont
déclaré à ce titre des travaux pour un
montant de 1 250 M€ en 2020 ;
•
le crédit d’impôt « Éco-prêt à taux zéro »
(Éco-PTZ), qui fait l’objet, de la part des
banques qui le distribuent, d’une procédure
d’instruction
et
de
contrôle.
Il
peut
financer, sans condition de ressources, des
travaux à hauteur d’un montant unitaire
de 30 000 € et est mobilisable, dès lors que
des entreprises qualifiées RGE effectuent
les travaux, sous condition de performance
énergétique, y compris quand ces travaux
sont également éligibles au programme
«
Habiter Mieux
». La dépense fiscale
correspondante est passée de 74 M€ en
2016 à 35 M€ en 2020 ;
•
le dispositif des certificats d’économie
d’énergie (CEE) créé par les articles 14 à 17
de la loi n°2005-781 du 13 juillet 2005.
Dans son rapport de 2016 précité, la Cour
a déjà eu l’occasion de se prononcer sur
l’efficience des dépenses fiscales relatives au
développement durable. La TVA à 5,5 % et
l’Eco PTZ sont d’une efficience insuffisante en
favorisant beaucoup de petits travaux dont le
gain énergétique est très limité. En outre, ils
font l’objet de très peu de contrôles, ce qui ne
permet pas d’éliminer le risque de fraude.
Plus
globalement,
même
si
le
dispositif
MaPrimeRénov’ entraîne, au-delà du CITE,
la suppression à l’horizon de la fin 2021 des
financements dits «
Habiter Mieux agilité
»
ainsi que ceux du « coup de pouce chauffage »
institué en 2019, celui-ci n’a pas pour autant
complètement simplifié le panorama des aides
publiques liées à la transition écologique.
2 - L’Anah se trouve face à un défi
financier et opérationnel
Si l’Anah a démontré son savoir-faire dans
le cadre du programme «
Habiter Mieux
», le
dispositif MaPrimeRénov’ impose un mode de
fonctionnement particulier à l’Agence.
La gestion d’une subvention non intégrée
au budget de l’Anah
Le
législateur
a
explicitement
souhaité
que
la
prime
de
transition
énergétique
MaPrimeRénov’ ne soit pas incluse dans les
aides à la pierre financées au titre de la politique
du logement
11
, alors même qu’il s’agit d’une
prime incitant à l’investissement immobilier,
versée directement aux bénéficiaires.
Le dispositif MaPrimeRénov’ renoue avec le
principe de la gestion de crédits délégués
et fléchés que l’Anah avait connue lors du
lancement du programme «
Habiter Mieux
».
Ainsi, l’Agence sert d’intermédiaire dans le
dispositif d’intervention qu’elle met en œuvre
au profit de l’État. L’enveloppe budgétaire
est retracée dans le budget de celle-ci sans
se confondre avec les autres programmes
d’aide. L’Anah distribue la prime sans marge
d’appréciation
de
la
mesure
d’aide
au
bénéficiaire final : MaPrimeRénov’ ne relève
pas en conséquence du régime général de
l’Agence.
Ce montage impose dès lors une gouvernance
modifiée et parallèle de l’Agence, intégrant les
services de l’État, par l’intermédiaire d’un comité
de pilotage et d’un comité de trésorerie
ad hoc.
11.
Cf
. II de l’article 15 de la loi de finances pour 2020.
Premiers enseignements du déploiement du dispositif « MaPrimeRénov’ » - septembre 2021
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
14
LE DÉPLOIEMENT PAR L’ANAH DU DISPOSITIF « MAPRIMERÉNOV’ » : PREMIERS ENSEIGNEMENTS
Une organisation adaptée à l’enjeu
Contrairement
aux
usages
de
l’Agence,
l’instruction de MaPrimeRénov’ ne repose pas
sur le réseau des services déconcentrés de
l’État, qui demeurent mobilisés sur les autres
programmes. En effet, l’Agence a mis en place
une gestion centralisée et externalisée de
MaPrimeRénov’, notamment dans le cadre
d’un marché avec l’entreprise Docaposte,
société du groupe La Poste.
L’Anah
s’appuie
également
sur
des
mandataires, qu’elle a habilités, et qui sont
choisis par les bénéficiaires de la prime pour
les
accompagner.
Ces
mandataires
sont
principalement des entreprises privées et
marginalement des personnes publiques qui
servent d’intermédiaire pour faciliter l’accès
aux aides. Elles se rémunèrent en prélevant
une part de la prime. Elles peuvent parfois
préfinancer les travaux. Dans ce cas, elles
perçoivent directement les aides à la place des
particuliers une fois les travaux achevés. Ce
mandat relève soit du statut de mandataire
simple, soit de celui de mandataire habilité.
L’habilitation est accordée pour trois ans aux
mandataires simples ayant déposé au moins
1 500 dossiers MaPrimeRénov’ dans les quatre
mois précédant la demande. Le processus
d’habilitation a été engagé le 8 avril 2021. Une
équipe de l’Anah, appuyée par sept agents de
Docaposte, s’y consacre. Fin avril 2021, un seul
mandataire était habilité mais 200 demandes
de comptes mandataires simples sont déposées
en moyenne chaque semaine depuis juin 2020,
aboutissant à un peu plus de 5 500 comptes
mandataires simples créés au 30 juin 2021.
L’Agence
s’appuie
aussi
sur
son
réseau
historique et sur le réseau FAIRE. Depuis le
début de l’instruction des demandes pour la
nouvelle prime, et malgré une réouverture
du
centre
téléphonique
de
l’Agence
le
18 mai 2020 dans le contexte de la crise
sanitaire, 1 800 appels par jour ont été reçus
dans ces réseaux, soit trois fois le volume
quotidien d’avant confinement. En moyenne,
5 000 appels sont traités par jour.
II - UNE MISE EN ŒUVRE REUSSIE QUI POSE DES QUESTIONS
BUDGÉTAIRES ET OPÉRATIONNELLES
Avec plus de 140 000 dossiers engagés dès
la première année, MaPrimeRénov’ a été
effectivement déployée dans des délais brefs.
La mise en œuvre de ce dispositif, qui vise
initialement 500 000 dossiers en 2021, pose
des questions en termes de soutenabilité
financière, de contrôle, et d’objectifs qualitatifs.
A - Un démarrage probant et contrôlé
L’Anah
a
réussi
à
lancer
MaPrimeRénov’
en avril 2020, en pleine crise sanitaire. Les
résultats ont été, dès la première année,
supérieurs en nombre de logements à ceux
des autres programmes connus de l’Agence. Ce
bon résultat repose notamment sur un schéma
de dématérialisation accrue.
Le site maprimerenov.gouv.fr permet le dépôt
de la demande et le suivi de son dossier par le
bénéficiaire, et ce, dès son lancement.
Pour réduire la fracture numérique, le réseau
d’opérateurs d’accompagnement des usagers
est mobilisé. Un guide de l’usager a été établi
par l’Agence, dès février 2020, et actualisé
en novembre 2020. Une vidéo présentant le
parcours numérique de la demande d’aide est
également disponible en ligne.
Premiers enseignements du déploiement du dispositif « MaPrimeRénov’ » - septembre 2021
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
15
La dématérialisation vise à réduire les délais
d’instruction et de paiement. Si ces délais ont
été stabilisés en avril 2021 et sont conformes
aux
annonces
(instruction
effectuée
en
17 jours en moyenne et paiement en 15 jours),
l’information relative à ces délais reste quelque
peu confuse : l’instruction est réalisée, d’après
la banque de questions de décembre 2020,
en deux mois maximum (au-delà, l’absence
de réponse vaut rejet), mais dans un délai
de quatre mois selon le site service-public.fr.
Docaposte s’engage de son côté à instruire
80 % des demandes en cinq jours.
MaPrimeRénov a suscité, en 2020, 4,2 millions
de visiteurs sur le site et la création de plus de
270 000 comptes. Près de 200 000 dossiers
ont été déposés et plus de 140 000 engagés.
Par comparaison, les aides de l’Anah ont
concerné la même année un peu plus de
80 000 logements, tous programmes d’aide
confondus.
Au 30 juin 2021, 382 000 demandes avaient
été déposées et 297 000 engagées pour un
montant de primes de 862 M€.
Carte n° 1 : répartition géographique des aides
Source : Site France Relance, données au 31 décembre 2020
Premiers enseignements du déploiement du dispositif « MaPrimeRénov’ » - septembre 2021
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
16
LE DÉPLOIEMENT PAR L’ANAH DU DISPOSITIF « MAPRIMERÉNOV’ » : PREMIERS ENSEIGNEMENTS
Les dossiers MaPrimeRénov’ ont engendré, en
2020, 1,5 Md€ de travaux pour plus de 570 M€
de primes versées, soit une réversion de TVA
estimée à 82 M€ et une création de recettes pour
les collectivités au travers de la contribution
foncière des entreprises (CFE).
Sur l’ensemble des demandes de paiement
transmises, 18 431 dossiers ont été contrôlés,
soit 35 % des dossiers, avec un taux global de
rejet de 8,7 %.
L’Anah a en outre diligenté les prestataires
Bureau Veritas Exploitation et Qualiconsult
pour effectuer des contrôles sur place. En
2020, sur six mois, 2 514 dossiers faisant
l’objet d’une demande de paiement ont été
contrôlés, soit un taux de contrôle de 4,8 %.
Les surévaluations de surfaces dans le cadre
des travaux d’isolation (50 % des anomalies
relevées)
et
l’inéligibilité
de
certaines
prestations au dispositif MaPrimeRénov’ (7 %
des anomalies relevées) représentaient les
cas de non-conformité les plus significatifs
12
.
L’objectif de contrôle sur place en 2021 est
de 31 000 contrôles sur l’exercice (5 à 8 %)
pour un volume estimé à 30 000 dépôts par
mois. Ces contrôles visent principalement
les propriétaires. L’Anah n’est pas chargée de
contrôler les entreprises. Les fraudes liées à
l’habilitation RGE ou à la qualité des travaux
demeurent de la compétence de l’État.
B - Une soutenabilité financière
non avérée
Avec MaPrimeRénov’ à compter de 2020,
les recettes de l’Anah auront été multipliées
quasiment par quatre entre 2017 et 2021 pour
atteindre plus de 2,2 Md€.
Le
coût
budgétaire
du
dispositif,
à
son
lancement, avait néanmoins été mal évalué,
ce qui a nécessité plusieurs réajustements à la
hausse en cours d’année 2020.
D’une part, le dispositif MaPrimeRénov’ est
basé sur des délais de réalisation réduits,
compte tenu du caractère simple des travaux
engagés et prévoit en outre une mise en
paiement sous 15 jours, dès remise des
factures attestant de la fin des travaux. Ces
délais ont engendré des décaissements à un
rythme plus soutenu, que la trésorerie de
l’Anah n’aurait pas été en mesure d’assumer
en cas de retard par l’État de ses dotations.
D’autre part, MaPrimeRénov’ a engendré des
dépenses de fonctionnement supplémentaires
imprévues. Ainsi, l’Agence a dû accroître
ses effectifs de 60 % en 2020 (+ 30 ETP par
rapport à 2019) et en 2021 au titre de cette
aide et de la dynamique par ailleurs des autres
programmes nationaux. En outre, les marchés
de prestataires, intégralement à la charge de
l’Agence, se sont élevés à 13,7 M€. Ceux-ci
ont donc pesé indirectement sur les crédits
disponibles pour ses autres aides. Ces surcoûts
ne pourront durablement peser sur l’Agence,
sauf à compromettre ses autres programmes.
Pour autant, le plan de relance présenté par le
Premier ministre le 3 septembre 2020 a constitué
une opportunité pour financer le déploiement de
MaPrimeRénov’ avec l’annonce de 2 Md€ – soit
2 % du plan – prévus pour les programmes de
l’Anah, sur la période 2021-2022, au premier rang
desquels MaPrimeRénov’. Le 15 juillet 2021, le
ministre de l’économie et des finances a confirmé
que le projet de loi de finances pour 2022 inscrirait
les crédits correspondants. Néanmoins, aucune
visibilité n’existe à ce jour quant à la poursuite
du programme à compter de 2023.
12. Au moment où s’est achevé le contrôle de la Cour, l’Agence n’avait procédé à aucun recouvrement des dossiers non
conformes à la suite des contrôles sur place effectués en 2020. Ces opérations ont été initiées seulement en 2021. Sur
249 dossiers non conformes, une procédure de retrait total ou partiel est engagée pour 190 dossiers.
Premiers enseignements du déploiement du dispositif « MaPrimeRénov’ » - septembre 2021
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
17
C - Un équilibre à trouver entre
ambition quantitative et résultat
qualitatif
Avec un objectif de plus de 500 000 logements
pour 2021, MaPrimeRénov’ ambitionne de
rivaliser, en une seule année, avec dix ans de
rénovation «
Habiter Mieux
». En transformant
l’Agence en simple guichet de distribution
d’aides,
ce
dispositif
prend
une
place
prépondérante, tant dans ses objectifs que
dans ses moyens.
Pour 2022, la ministre chargée du logement
souhaite
maintenir
cette
dynamique
en
prévoyant d’en fixer les objectifs et les moyens
dans la prochaine loi portant programmation
pluriannuelle de l’énergie pour la période
2023-2033.
Si l’objectif de massification est très perceptible,
la vérification de la qualité et de l’efficacité des
travaux en matière de lutte contre les passoires
thermiques et la précarité énergétique n’est
pas assurée.
MaPrimeRénov’ se borne à afficher aujourd’hui
des gains théoriques
13
, qui devront être vérifiés
et consolidés
14
. C’est une différence sensible
avec le programme «
Habiter Mieux
», dont
les résultats sont fondés sur les diagnostics
énergétiques effectués obligatoirement avant
et après les travaux.
Avec un bouquet de travaux trois fois moindre
que ceux engagés par «
Habiter Mieux
»
(86 % de mono-travaux), l’Anah constate que
MaPrimeRénov’
concerne
principalement
des changements de chauffage (72 %) et
accessoirement un renforcement de l’isolation
(26 %).
Ces
changements
de
mode
chauffage
permettent, même sans isolation, de réduire
la consommation d’énergie et de réduire
l’émission de particules fines, mais la nature
des gains énergétiques ne donne lieu à aucune
mesure précise à ce jour.
Au plan financier, en 2020, les dossiers «
Habiter
Mieux
», qui disposaient d’un suivi de proximité
accru, ont suscité une moyenne de 25 000 €
de travaux par logement pour 10 614 € d’aide
en moyenne, soit un effet-levier de 2,36. Les
dossiers MaPrimeRénov’ ont, quant à eux,
engendré une moyenne de 11 336 € de travaux
par logement pour une prime de 4 039 €, soit
un effet-levier supérieur de 2,81. Au premier
semestre 2021, l’aide moyenne MaPrimeRénov’
ne s’élevait plus qu’à 2 900 €. Cette évolution
devra être analysée pour déterminer si elle est
la conséquence de travaux moins ambitieux ou
d’un recours plus important des particuliers les
plus aisés, et donc moins aidés, au dispositif.
De
ce
point
de
vue,
les
ratios
de
MaPrimeRénov’
se
rapprochent
de
ceux
constatés antérieurement pour le programme
«
Habiter Mieux agilité
», absorbé depuis par
ce nouveau dispositif.
13. La confirmation de ces gains de performance énergétique dépend aussi des comportements quotidiens des
occupants des logements, notamment dans l’usage des équipements de chauffage et de rafraîchissement qui peuvent
provoquer un effet rebond en matière de consommation énergétique.
14. Le ministre des finances, de l’économie et de la relance de la France a déclaré devant l’Assemblée nationale le
15 juillet 2021 que, plutôt que des gestes de travaux uniques, MaPrimeRénov’ devra privilégier à terme la rénovation
globale dont l’efficacité énergétique est plus grande.
Premiers enseignements du déploiement du dispositif « MaPrimeRénov’ » - septembre 2021
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
18
LE DÉPLOIEMENT PAR L’ANAH DU DISPOSITIF « MAPRIMERÉNOV’ » : PREMIERS ENSEIGNEMENTS
Du point de vue de la population concernée,
les deux dispositifs restaient centrés, en 2020,
sur les ménages les plus précaires, de l’ordre
de 64 % de ménages très modestes pour
MaPrimeRénov’, contre 56 % pour «
Habiter
Mieux
». Avec l’élargissement en 2021 de
l’assiette des ayants-droit de MaPrimeRénov’,
ces résultats pourraient toutefois évoluer.
Dans le cadre des réflexions en cours au sein
de l’Agence sur la pertinence du maintien du
programme «
Habiter Mieux sérénité
», ces
bilans provisoires permettront d’éclairer la
décision. Il est envisagé à ce stade, dès 2022,
de
rapprocher
progressivement
le forfait
«
rénovation globale
» de MaPrimeRénov’
du programme «
Habiter Mieux sérénité
» :
les deux aides seront désignées par une
appellation commune «
MaPrimeRenov
’ », avec
un parcours usager unifié et un rapprochement
de nombreux critères techniques d’attribution.
Si
une
convergence
des
dispositifs
est
souhaitable pour qu’ils soient mieux lisibles, il
conviendra de veiller à conserver les plus-values
de chaque aide.
Premiers enseignements du déploiement du dispositif « MaPrimeRénov’ » - septembre 2021
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
19
Avec
574 000 dossiers
déposés et près de
300 000 financés
en un peu
plus d’un an, le programme MaPrimeRénov’ répond bien aux objectifs
de massification de la rénovation énergétique et son déploiement peut
être considéré comme réussi. Toutefois, il s’est réalisé au prix d’une levée
des exigences qualitatives relatives aux gains énergétiques, et, depuis
2021, en renonçant au ciblage social des bénéficiaires. Pour contribuer
significativement aux objectifs fixés par les lois et les engagements
internationaux, ce nouveau dispositif, qui tend à devenir le levier central
de l’action publique dans ce domaine, devra s’inscrire dans la durée.
Au-delà des enjeux budgétaires et du besoin d’asseoir un parcours de
rénovation qui comprend plusieurs objectifs - de l’obtention d’un confort
thermique à la résorption des passoires thermiques -, MaPrimeRénov’,
pour rencontrer un plein succès, devra rompre avec une tradition
historique d’aides ayant fluctué en appellation et en montant. L’action
publique de rénovation des logements a, de ce fait, souffert de ces
variations au cours des dernières années.
Alors que la loi n°2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le
dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses
effets interdit la location des passoires thermiques en étiquettes G à
l’horizon 2025, celles en étiquettes F en 2028 et celles en étiquettes E
en 2034, un effort soutenu devra être fait afin d’atteindre les objectifs
fixés en matière de réduction de l’empreinte climatique pour cette
catégorie de bâtiments.
À l’article 155 de cette même loi, les performances énergétiques sont
ramenées à l’obtention de l’étiquette C en lieu et place de la cible basse
consommation (BBC). Des interrogations demeurent sur la capacité
du dispositif MaPrimeRénov’ à financer sur le long terme des travaux
lourds.
CONCLUSION
Premiers enseignements du déploiement du dispositif « MaPrimeRénov’ » - septembre 2021
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
20
LE DÉPLOIEMENT PAR L’ANAH DU DISPOSITIF « MAPRIMERÉNOV’ » : PREMIERS ENSEIGNEMENTS
Dans son rapport «
Rénover mieux : leçons d’Europe
» de novembre 2020, le
Haut-conseil pour le climat préconisait de « supprimer d’ici trois ans les aides
aux gestes individuels pour MaPrimeRénov’ et les certificats d’économie
d’énergie (CEE), et de n’offrir que des aides conditionnées à l’atteinte d’un
niveau de performance (que l’aide soit globale ou qu’elle inclue un groupe
de gestes cohérents avec un parcours global) et au recours à une assistance
à la maîtrise d’ouvrage, qui doit devenir la clé de voûte du soutien public à
la rénovation. ».
Le débat entre les tenants de la massification, qui permet d’espérer un
premier geste de travaux en appelant d’autres, et ceux d’une approche plus
exigeante sur le plan des gains d’énergie devra trouver une réponse publique
équilibrée. Celle-ci devra s’accompagner d’une réflexion sur la contribution
de ce programme à l’objectif social de réduction de la précarité énergétique
et des charges pesant à ce titre sur les ménages modestes et défavorisés.
C’est pourquoi une évaluation, au plus tard en 2023 et à laquelle la Cour
serait susceptible de contribuer, sera nécessaire pour apprécier le flux réel
des aides et des travaux réalisés, la simplicité et la rapidité d’instruction et
de versement, ainsi que l’efficience énergétique, sociale et en matière de
qualité de l’air du programme MaPrimeRénov’.
Premiers enseignements du déploiement du dispositif « MaPrimeRénov’ » - septembre 2021
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
21
Sommaire
22
Réponse du Premier ministre
26
Réponse du Président de l’Agence nationale de l’habitat (Anah)
RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS
ET ORGANISMES CONCERNÉS
Premiers enseignements du déploiement du dispositif « MaPrimeRénov’ » - septembre 2021
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
22
LE DÉPLOIEMENT PAR L’ANAH DU DISPOSITIF « MAPRIMERÉNOV’ » : PREMIERS ENSEIGNEMENTS
RÉPONSE DU PREMIER MINISTRE
Par courrier en date du 27 juillet 2021, vous m’avez adressé l’audit flash produit par la Cour des
comptes sur les premiers enseignements relatifs au déploiement par l’Agence nationale de l’habitat
(Anah) du dispositif MaPrimeRénov’ (MPR), à la suite du relevé d’observations provisoires sur le
même sujet. Je vous remercie pour cette communication, que j’ai examinée avec attention en lien
avec les ministres concernés.
Le dispositif MaPrimeRenov’, créé en 2020, constitue désormais la principale aide de l’Etat à la
rénovation énergétique de l’habitat, l’aide « Habiter mieux sérénité » étant concentrée sur le
segment des rénovations accompagnées engagées par les ménages modestes. Les certificats
d’économie d’énergie (CEE) complètent ces aides de l’Etat. La montée en puissance de
MaPrimeRénov’, déployée par l’Anah a été rapide avec plus 192 000 dossiers déposés et plus de
140 000 subventions engagées en 2020.
Son extension à l’ensemble des ménages en 2021, dans le cadre du Plan France Relance, a permis la
poursuite de cette dynamique, et l’objectif de 500 000 bénéficiaires en 2021 devrait être largement
dépassé.
MaPrimeRenov’ joue désormais un rôle décisif dans la massification des travaux de rénovation
énergétique, condition nécessaire à l’atteinte des objectifs de réduction de la consommation
d’énergie et des émissions de gaz à effet de serre du secteur du bâtiment, en cohérence avec la
Stratégie nationale bas carbone.
Je note que l’audit de la Cour des comptes tire un bilan globalement positif de la rationalisation
et de l’optimisation de plusieurs dispositifs (crédit d’impôt transition énergétique, Habiter mieux
agilité et Habiter mieux copropriété) au sein de l’aide unique MaPrimeRénov’ et de la gestion par
l’Anah de sa montée en charge puisqu’elle indique que « son déploiement peut être considéré
comme réussi ».
Les recommandations formulées par la Cour appellent de ma part les remarques suivantes.
La Cour recommande d’organiser en direction des usagers une communication unifiée et
rigoureuse sur le dispositif MaPrimeRénov’ (Recommandation n°1)
Le Gouvernement souscrit pleinement à cette recommandation qui vise à unifier les messages et
canaux de communication sur les aides comme MaPrimeRénov’ et tient à souligner que c’est le
sens des actions engagées ou programmées dans les prochains mois.
Au cours de l’année 2020 et au début de l’année 2021, MaPrimeRénov’ a d’ores et déjà fait l’objet
d’une intense communication et d’efforts de lisibilité à travers une campagne dédiée portée par
l’ADEME, des informations spécifiques adressées à l’égard des artisans et la mobilisation des
conseillers du réseau FAIRE qui sont les premiers relais de connaissance sur le dispositif vis-à-vis
des ménages.
Premiers enseignements du déploiement du dispositif « MaPrimeRénov’ » - septembre 2021
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
23
Par ailleurs, pour améliorer la connaissance des conseillers FAIRE sur les aides financières
et spécialement MaPrimeRénov’, une cellule nationale d’appui à l’égard de leur réseau,
composée d’agents de l’administration centrale, de l’Anah et de l’ADEME a été mise en place au
1
er
semestre 2021 et veille à stabiliser les éléments de doctrine ou lever des incompréhensions de
fonctionnement du dispositif. En maîtrisant mieux les dispositifs, les conseillers sont en position
de mieux informer les usagers.
En parallèle, la transformation organisationnelle annoncée à horizon 2023 permettra, dès 2022,
d’unifier la communication à l’attention du grand public comme des conseillers ou des acteurs
professionnels : l’Anah va en effet reprendre, de manière progressive, le pilotage du réseau
d’information et d’accompagnement à la rénovation énergétique précédemment assuré par
l’ADEME.
Enfin et de façon plus générale, la communication vers le grand public sera facilitée par la poursuite
du rapprochement des dispositifs d’aide de l’Etat. Les travaux de convergence des aides (Habiter
Mieux Sérénité et MaPrimeRénov’) devront permettre d’améliorer la lisibilité sur leur ampleur, y
compris sur l’articulation avec les CEE.
La Cour recommande de garantir un financement pérenne et stable du dispositif au-delà de 2022
(Recommandation n°2)
Le Gouvernement souscrit à la recommandation de continuer à garantir la soutenabilité financière
de MaPrimeRénov’.
Les frais de fonctionnement, élevés en phase de déploiement graduel et dans le contexte de
massification, ne sont pas imputés sur l’enveloppe fléchée du budget de l’Anah. Les dépenses
engagées par l’agence pour la gestion de ce dispositif n’ont pas eu d’impact direct sur ses autres
programmes, grâce au niveau élevé de sa trésorerie historique, issue de la forte dynamique des
quotas carbone en 2018. A terme, les frais de gestion de MaPrimeRénov’ et des autres aides
s’inscriront dans un schéma budgétaire global.
Depuis son lancement en janvier 2020, le dispositif connaît un véritable succès. Au vu des données
du 1
er
semestre, le nombre de demandes de primes recueillies (297 000) et les montants de prime
associés (862 M€) conduisent à estimer que l’ensemble des crédits du plan de relance consacrés
au dispositif (venant en complément des financements du programme 174) sera consommé à la
fin de l’année 2021 : le budget rectificatif de l’Anah adopté en juin 2021 intègre ce schéma.
Afin de pouvoir financer la dynamique actuellement observée, j’ai rendu des arbitrages en juillet
dernier : les crédits budgétaires sont en effet portés à 1,70 Md€ et assureront l’essentiel du
financement du dispositif en 2022. Ils seront complétés par 300 M€ de crédits, financés notamment
par redéploiements au titre du plan de relance, soit un total de 2 Md€ en PLF 2022.
La Cour recommande d’évaluer, avant la fin 2021, les gains énergétiques de MaPrimeRénov’
(Recommandation n°3).
Premiers enseignements du déploiement du dispositif « MaPrimeRénov’ » - septembre 2021
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
24
LE DÉPLOIEMENT PAR L’ANAH DU DISPOSITIF « MAPRIMERÉNOV’ » : PREMIERS ENSEIGNEMENTS
Comme le note la Cour, la massification des travaux de rénovation énergétique concourt à
l’objectif de baisse des émissions des logements. L’efficacité énergétique des rénovations
bénéficiant d’aides publiques est essentielle pour notre capacité à assurer, dans la durée, la
décarbonation de ce secteur et le renforcement des objectifs attendus dans le futur. Il importe
donc de façon générale de poursuivre l’objectif de massification tout en continuant d’augmenter
l’efficacité moyenne des rénovations réalisées.
Aussi, je partage la recommandation de la Cour d’évaluer l’efficacité énergétique de
MaPrimeRénov’. Elle sera mise en œuvre par le ministère de la transition écologique, qui a
constitué un observatoire de la rénovation énergétique piloté par le service statistique ministériel
(service des données et études statistiques du CGDD).
D’ores et déjà, un premier rapport de cet observatoire publié en mai 2021 a apporté des données
objectives sur l’efficience de l’aide MaPrimeRenov’ : ainsi, sur les dossiers aidés en 2020, on constate
une économie d’énergie moyenne de 6,7 MWh/an par dossier, soit un chiffre nettement supérieur
aux économies associées au crédit d’impôt transition énergétique désormais supprimé (3,9 MWh/
an par logement aidé en 2019), ou à celles associées aux CEE (3,2 MWh/an par logement aidé).
Cette étude confirme aussi la complémentarité de MPR avec le programme Habiter Mieux Sérénité
de l’Anah, qui vise un nombre de logements plus limité mais finance des bouquets de travaux avec
un gain énergétique élevé (14,7 MWh d’économies par logement aidé).
Dans ce contexte et celui des dispositions votées dans la loi Climat et Résilience, des travaux
interministériels sont également en cours afin de favoriser les travaux multi-gestes ainsi que les
rénovations globales et performantes.
À cet effet, l’accompagnement des ménages par des tiers spécialisés dans leurs projets de
rénovation me paraît également être un gage d’efficacité des aides à la rénovation énergétique.
Cette approche doit être encouragée et ainsi contribuer à l’amélioration de la performance du parc
de logements afin d’atteindre en moyenne le niveau BBC en 2050, conformément à la stratégie
nationale bas carbone.
Ces premiers travaux seront consolidés d’ici la fin de l’année. Le Gouvernement tiendra compte
également des travaux du comité d’évaluation du plan de relance présidé par Benoît Coeuré si ce
dernier venait à évaluer ce dispositif.
Leur suivi sera poursuivi dans la durée notamment dans le cadre de l’observatoire de la rénovation
énergétique.
La Cour recommande d’évaluer, en 2023, l’impact de MaPrimeRénov’ dans la lutte contre la
précarité énergétique des ménages les plus modestes (Recommandation n°4)
Afin de lutter efficacement contre la précarité énergétique, les montants des forfaits de
MaPrimeRénov’ diminuent lorsque les revenus du demandeur croissent, ce qui constitue un choix
structurant par rapport au crédit d’impôt transition énergétique, désormais supprimé, qui ne tenait
compte que du coût des travaux.
Premiers enseignements du déploiement du dispositif « MaPrimeRénov’ » - septembre 2021
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
25
En 2020, MaPrimeRénov’ était ouverte uniquement aux ménages aux ressources modestes
et très modestes, selon les plafonds de ressources de l’Anah : les ménages très modestes ont
représenté 76 % du volume financier de la prime, contre 24 % pour les ménages modestes.
En 2021, bien que la prime soit désormais ouverte aux ménages aux ressources intermédiaires
et supérieures, les ménages très modestes et modestes restent les principaux bénéficiaires du
dispositif : au premier semestre 2021, ils représentent respectivement 60% et 22% du volume
financier de la prime engagée par l’Anah (17% pour les ménages aux ressources intermédiaires, 1%
pour les ménages aux ressources supérieures).
La prochaine évaluation ex post de l’efficacité des aides à partir des données de consommations
individuelles, engagée par le ministère de la transition écologique, devrait permettre de confirmer
et de préciser l’apport décisif des aides à la rénovation énergétique pour lutter contre la précarité
énergétique.
La politique d’aide à la rénovation énergétique doit conserver comme objectif d’aider
prioritairement les ménages les plus modestes, et je souhaite que le dispositif de suivi et de pilotage
de MaPrimeRenov’ permette d’y veiller. Une évaluation complète au plus tard en 2023 me paraît
donc souhaitable, comme le recommande la Cour.
Je souhaite par ailleurs attirer l’attention de la Cour sur la question de la lutte contre la fraude.
Si la maîtrise de ce risque par l’Anah a été progressivement sécurisée, elle demeure encore
perfectible et devra être constamment affinée, à mesure que les évolutions de « MaPrimeRénov’
» se poursuivent et que la rénovation énergétique des logements se massifie. Le renforcement
des procédures de contrôle de l’Anah figurera parmi les lignes directrices du contrat d’objectifs et
de performance, dont le renouvellement a été reporté au profit de la transformation massive et
accélérée de l’Agence dans le contexte de relance, mais qui est désormais en cours de finalisation
pour aboutir en fin d’année 2021.
Telles sont les observations que je souhaitais porter à votre connaissance.
Premiers enseignements du déploiement du dispositif « MaPrimeRénov’ » - septembre 2021
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
26
LE DÉPLOIEMENT PAR L’ANAH DU DISPOSITIF « MAPRIMERÉNOV’ » : PREMIERS ENSEIGNEMENTS
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE L’AGENCE NATIONALE DE L’HABITAT (Anah)
Vous avez adressé à l’Agence nationale de l’habitat le rapport relatif au déploiement par l’Anah du
dispositif « MaPrimeRénov’.
Nous tenons à vous remercier pour cette transmission et pour la qualité des échanges avec les
rapporteurs, ainsi qu’avec le contre-rapporteur.
Le rapport n’appelle pas de remarques majeures de l’Anah sur le fond, excepté sur le point relatif
aux mandataires.
La réglementation actuelle ne prévoit aucune rémunération des mandataires sur une part de la
prime de l’Etat, celle-ci étant forfaitaire et intégralement dédiée au financement d’un geste de
rénovation. Les mandataires trouvent un intérêt économique à accompagner les ménages pour
l’accès aux aides par l’accroissement de leur activité et la captation des certificats d’économie
d’énergie associés.
Afin de prévenir toute ambiguïté, l’Anah propose cette formulation :
«
L’Anah s’appuie également sur des mandataires, qu’elle a habilités, et qui sont choisis par
les bénéficiaires de la prime pour les accompagner. Ces mandataires sont principalement des
entreprises privées et marginalement des personnes publiques qui servent d’intermédiaire pour
faciliter l’accès aux aides. Elles financent cette offre de service par l’accroissement de leurs marges
consécutif à l’augmentation de leur activité et du volume de certificats d’économie d’énergie
(CEE) associé.
»
Premiers enseignements du déploiement du dispositif « MaPrimeRénov’ » - septembre 2021
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Le présent rapport
est disponible sur le site internet
de la Cour des comptes :
www.ccomptes.fr
Septembre 2021
Premiers enseignements du déploiement du dispositif « MaPrimeRénov’ » - septembre 2021
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes