FINANCES ET COMPTES PUBLICS
LA SITUATION
ET LES PERSPECTIVES
DES FINANCES
PUBLIQUES
Synthèse
Juin 2021
2
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
g
AVERTISSEMENT
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation du
rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
La réponse commune du ministre de l’économie, des finances et et
de la relance et du ministre délégué chargé des comptes publics
figure à la suite du rapport
.
3
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Sommaire
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1
Avant la crise, un redressement inachevé des finances
publiques
7
2
Un choc majeur sur les finances publiques en 2020
9
3
En 2021, un déficit toujours élevé malgré le rebond
de l’activité économique
11
4
Les prévisions après 2021, le défi de la croissance
et de la maitrise de la dépense publique
15
5
La dette, l’enjeu croissant du financement sur les marchés
financiers pour les administrations publiques
19
5
Face à une crise sanitaire majeure aux conséquences économiques sans
précédent, la France a réagi par des mesures exceptionnelles pour lutter contre
l’épidémie et soutenir les revenus des ménages et des entreprises . Cette crise
aura un impact durable sur l’économie et les finances publiques . Elle appelle
une réflexion en profondeur sur la stratégie de finances publiques pour la
sortie de crise .
Le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, publié
chaque année en application de l’article 58 de la loi organique relative aux lois
de finances (LOLF), est présenté cette année en complément du rapport de la
Cour sur la stratégie de finances publiques pour la sortie de crise
1
Après une mise en perspective de la situation des finances publiques avant
l’entrée dans la crise, il en examine les effets considérables sur les soldes et
la dette publics en 2020 et souligne comment la mobilisation des finances
publiques a permis de lutter contre l’épidémie sur le plan sanitaire et d’amortir
le choc économique et ses effets sociaux .
Il présente ensuite les objectifs des lois financières en 2021 qui prolongent les
mesures de soutien et engagent le plan de relance de l’économie et souligne les
aléas qui entourent leur mise en œuvre .
Comme chaque année, il examine également la trajectoire de finances publiques
du programme de stabilité qui présente un scénario de réduction progressive
du déficit public jusqu’en 2027 grâce à un rebond significatif de l’activité et une
maîtrise renforcée de la dépense publique .
Enfin, il présente l’évolution de la dette publique de la France, sa répartition
entre les différentes catégories d’administration publique et les enjeux de son
financement sur les marchés financiers .
Introduction
1 Cour des Comptes,
Une stratégie de finances publiques pour la sortie de crise, concilier soutien
à l’activité et soutenabilité
, juin 2021 .
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
7
Au cours des deux décennies 2000
et
2010,
les
dépenses
publiques,
quoiqu’en
ralentissement,
ont
progressé
plus vite
que
l’activité,
conduisant à une hausse marquée
de leur poids rapporté au PIB (+ 3,7
points) .
Ce
dynamisme
provient
essentiellement
de
la
progression
des dépenses de protection sociale
alors
que
celle
des
dépenses
d’investissement a été très modérée . La
hausse significative des prélèvements
obligatoires (+ 2,7 points de PIB) entre
2000 et 2019 n’a pas permis de couvrir
la hausse des dépenses publiques . Par
ailleurs, les périodes de conjoncture
relativement favorable n’ont pas été
suffisamment mises à profit pour
améliorer
de
manière
durable
la
situation des finances publiques .
Avant l’entrée dans la crise, avec un
niveau rapporté au PIB de 3,1 % de
déficit public et de 97,6 % de dette
en 2019, la France disposait ainsi de
moins de marges de manœuvre que la
plupart de ses partenaires européens .
Elle était, avec l’Espagne, le seul pays
de la zone euro affichant un déficit
primaire, c’est-à-dire hors prise en
compte de la charge d’intérêts .
1
Avant la crise, un redressement
inachevé des finances publiques
Solde des administrations publiques entre 2000 et 2019
dans l’Union européenne
Équilibre
- 8,0
- 7,0
- 6,0
- 5,0
- 4,0
- 3,0
- 2,0
- 1,0
0,0
1,0
2,0
3,0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
France
Union européenne - 27 pays
Zone euro - 19 pays
Allemagne
Source : Cour des comptes à partir des données d’Eurostat
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
8
Avant la crise, un redressement inachevé
des finances publiques
50
55
60
65
70
75
80
85
90
95
100
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Union européenne - 27 pays
Zone euro
France
Allemagne
Dette publique rapportée au PIB
Source : Cour des comptes à partir des données d’Eurostat
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
9
Les mesures de restrictions d’activités
et de déplacements prises à partir
du mois de mars 2020 pour tenter
d’enrayer la propagation de l’épidémie
de covid 19 ont conduit à une chute
brutale
de
l’activité
économique,
massive lors du premier confinement,
plus
modérée
lors
du
deuxième
confinement
de
l’automne .
En
conséquence, le PIB a reculé de 7,9 %
en 2020, un niveau de récession jamais
atteint en période de paix .
L’impact sur les finances publiques de
la crise sanitaire et des mesures prises
pour y faire face est considérable : le
recul du PIB a entrainé des pertes très
importantes de recettes de l’ensemble
des
administrations
publiques
(- 63,8 Md€) . Parallèlement, sous
l’effet principalement des dispositifs
de soutien du revenu des ménages
et des entreprises qui ont limité
l’ampleur des pertes d’emploi et des
faillites d’entreprises, les dépenses
ont
enregistré
une
augmentation
très élevée, à hauteur de 92,8 Md€ en
2020 . Le déficit a atteint 9,2 points de
PIB, porté principalement par celui
de l’État (7,9 points de PIB) et des
administrations de sécurité sociale
(2,1 points de PIB) . En conséquence,
la dette publique a augmenté de près
de 20 points de PIB par rapport à
2019, pour s’établir à 115,1 points de
PIB (soit 2 650 Md€) .
Un choc majeur sur les finances
publiques en 2020
2
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
- 10
- 8
- 6
- 4
- 2
0
2
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
2015
2020
En points de PIB
Solde des administrations publiques (en points de PIB)
Source : Cour des comptes à partir de données de l’Insee
10
Un choc majeur sur les finances publiques
en 2020
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
50 %
60 %
70 %
80 %
90 %
100 %
110 %
120 %
0,0 %
0,5 %
1,0 %
1,5 %
2,0 %
2,5 %
3,0 %
3,5 %
2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020
Charges d'intérêts (échelle de gauche)
Dette publique (échelle de droite)
Ratio de dette publique et charge d’intérêts sur la dette publique
(en points de PIB)
Source : Cour des comptes à partir de données de l’Insee
11
En 2021, le Gouvernement prévoit
un
rebond
partiel
de
l’économie
avec une croissance estimée à 5 % .
Dans son avis sur le projet de loi
de finances rectificative pour 2021
(PLFR 1), le Haut Conseil des finances
publiques a estimé que cette prévision
est « réaliste » dans un contexte
d’incertitude
qui
demeure
élevée .
L’activité économique resterait ainsi
en 2021 inférieure de 3,3 % à son
niveau de 2019 .
En 2021, un déficit toujours
élevé malgré le rebond
de l’activité économique
3
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
- 6
- 5
- 4
- 3
- 2
- 1
0
France
Zone euro
Allemagne
Italie
Espagne
Consensus Forecast
OCDE
Commission européenne
FMI
Pstab
Perte d’activité économique en 2021 par rapport au niveau d’avant crise (en %)
Source : Cour des comptes à partir des données de la Commission
européenne (mai 2021), du consensus forecasts (mai 2021), du FMI (avril
2021), de l’OCDE (mai 2021) et des programmes de stabilité (avril 2021)
Du fait du rebond partiel des recettes
et d’une dépense publique toujours en
hausse, le déficit public resterait élevé
pour s’établir à 9,4 points de PIB selon
le PLFR 1 pour 2021 .
12
En 2021, un déficit toujours élevé malgré
le rebond de l’activité économique
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Mesures de soutien et de relance (en Md€)
Source : ministère de l’économie, des finances et de la relance
Note : la somme des plans de soutien et de relance n’est pas égale à la somme
de chacun des plans en raison d’un double compte de 0,8 Md€ en 2020 et 2021
(notamment aides aux formations en alternance, soutien de la demande en
véhicules propres).
- 75
Md€
- 3,1 points
de PIB
- 9,2 points
de PIB
- 9,4 points
de PIB
En points de PIB
Baisse
des recettes
en 2020
Hausse
des dépenses
en 2020
Hausse
des
dépenses
en 2021
Hausse
des
recettes
en 2021
- 64
Md€
- 74
Md€
+ 47
Md€
- 64
Md€
- 212
Md€
2019
2020
2021
- 228
Md€
Déficit public en 2019, 2020 et 2021 (en Md€ et % du PIB)
Sources : Insee et PLFR 1 pour 2021
13
Le Gouvernement a en effet fait le choix
de continuer à soutenir fortement les
revenus et de relancer l’économie
par des dépenses temporaires, mais
aussi par des baisses permanentes de
prélèvements obligatoires à hauteur
de 14,6 Md€, notamment s’agissant
des impôts à la production, et par des
augmentations durables de dépenses,
en particulier avec des revalorisations
salariales dans les établissements de
santé et médico-sociaux .
Le niveau du déficit en 2021 reste
soumis à de fortes incertitudes, liées en
premier lieu à l’évolution de l’épidémie .
Comme l’illustre le PLFR 1, de nouvelles
mesures pourraient être prises à l’avenir
pour accompagner la levée progressive
des restrictions sanitaires ou pour
renforcer le soutien à l’économie et
aux ménages en cas de résurgence de
l’épidémie . Ces incertitudes portent
aussi sur les recettes du fait des
difficultés d’anticipation du produit de
certains impôts .
La dette publique progresserait de
190 Md€ et s’établirait à 117,2 points
de PIB en 2021, en augmentation
de 2,1 points par rapport à l’année
précédente, le rebond de l’économie
limitant l’impact du déficit public sur
la hausse de la dette mesurée en point
de PIB . Les augmentations du déficit
et de la dette seraient majoritairement
portées par l’État mais également par
les administrations de sécurité sociale,
tandis que les administrations publiques
locales seraient globalement proches
de l’équilibre, comme en 2020 .
Même si la décomposition du solde
public entre sa partie conjoncturelle
et structurelle est rendue délicate
en cette période exceptionnelle, le
solde structurel en 2021 resterait très
dégradé à - 7,3 points de PIB . Il serait
néanmoins nettement plus faible, à
- 4 ½ points de PIB, une fois déduites
les mesures d’urgence qui n’ont pas
vocation à peser sur le déficit au-delà
de 2021 .
En 2021, un déficit toujours élevé malgré
le rebond de l’activité économique
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
15
L’ambition du programme de stabilité
est de ramener le déficit public sous
3 % en 2027, niveau de déficit qui
permettrait au ratio de dette sur PIB de
commencer à s’infléchir à cet horizon .
L’analyse du programme de stabilité
nécessite quelques précautions car, si
le projet de loi de finances rectificative
n’a
pas
modifié
cette
trajectoire
pluriannuelle, il revoit à la hausse de
0,4 point de PIB le déficit prévisionnel
de l’année 2021 et intègre les données
macroéconomiques révisées publiées
par l’Insee le 28 mai dernier, qui ont
pour conséquence de dégrader de
0,2 point de PIB le niveau de solde
structurel à partir de 2019 .
La réduction du déficit résulterait
d’abord
du
rebond
de
l’activité
économique
et
bénéficierait
d’un
ajustement
structurel
élevé
en
2022 dû à l’extinction des mesures
d’urgence . À partir de 2023, elle
s’appuierait
sur
un
ajustement
structurel constant, de 0,3 point de
PIB, inférieur toutefois à celui attaché
au projet de loi de finances pour
2021 (0,5 point) . En 2027, le déficit
structurel serait de 2,8 points de PIB,
soit proche de son niveau d’avant crise
et la dette commencerait à refluer
(117,7 % du PIB en 2027) .
Les prévisions après 2021,
le défi de la croissance et de
la maitrise de la dépense publique
4
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
- 7
- 6
- 5
- 4
- 3
- 2
- 1
0
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
Programme de stabilité (avril 2021)
Rapport économique social et financier (octobre 2020)
0,5 point/an
sur 2022-2025
0,3 point/an
sur 2023-2027
Solde structurel au moment du PLF 2021 et du programme de stabilité 2021-2027
(en points de PIB)
Source : Cour des comptes d’après le rapport économique social et financier associé au
projet de loi de finances 2021 (octobre 2020) et du programme de stabilité d’avril 2021
16
Les prévisions après 2021, le défi de la croissance
et de la maitrise de la dépense publique
Cet
ajustement
structurel
serait
permis par un effort supplémentaire
de maîtrise de la dépense publique, la
trajectoire ayant été construite sous
l’hypothèse d’absence de hausse de la
fiscalité . Pour cela, la dépense annuelle,
hors charges d’intérêts, croîtrait de
0,6 % en volume, soit moitié moins
que le rythme de croissance moyen
observé sur les dix années avant
la crise sanitaire (2010-2019) . Par
rapport à cette période d’avant crise,
qui incluait déjà des efforts de maîtrise
de la dépense, ce serait près de 9 Md€
d’économies supplémentaires chaque
année qui seraient nécessaires entre
2022 et 2027 .
Le programme de stabilité donne
de
premières
indications
sur
les
économies
qui
pourraient
être
réalisées, mais sans préciser à ce stade
les principales mesures . La contribution
de ces économies au redressement des
finances publiques suppose également
que
se
réalisent
des
hypothèses
favorables à la fois sur le niveau de la
croissance potentielle en sortie de crise
mais également en ce qui concerne les
prévisions d’inflation .
La
trajectoire
d’amélioration
des
finances publiques du programme de
stabilité français demeure en décalage
avec celle affichée par nos principaux
partenaires européens . Le niveau de
déficit public de la France en 2024,
dernière année couverte par tous les
programmes de stabilité, serait ainsi
le plus élevé des principaux pays de
la zone euro . Là où le ratio de dette
française au PIB resterait globalement
stable, celui de nos principaux voisins
refluerait significativement .
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
France
Allemagne
Italie
Pays-Bas
Espagne
-8
-7
-6
-5
-4
-3
-2
-1
0
1
2021
2022
2023
2024
Écart de la dette publique à son niveau de 2021 (en points de PIB)
Source : Cour des comptes à partir des programmes de stabilité des différents pays
17
Les prévisions après 2021, le défi de la croissance
et de la maitrise de la dépense publique
Dans son rapport établi à la demande
du
Premier
ministre,
la
Cour
recommande une stratégie de finances
publiques qui allie renforcement de la
croissance et réduction progressive
du déficit public . Elle estime ainsi
que les finances publiques devraient
être mobilisées pour renforcer la
croissance potentielle dans la durée, en
concentrant l’effort d’investissement
public, en soutenant les transitions
écologique
et
numérique
et
en
renforçant les capacités de résilience .
Parallèlement, la Cour recommande,
une fois la crise sanitaire circonscrite
et l’activité suffisamment rétablie,
d’engager
à
partir
de
2023
une
consolidation des finances publiques
en
modérant
la
progression
des
dépenses de manière à permettre une
décrue de l’endettement public au
plus tard à compter de
2027 . À cette
fin, elle propose des réformes clés
pour infléchir le rythme et améliorer
la qualité de la dépense publique et
souligne la nécessité d’une action
continue en vue de renforcer leur
efficience et d’améliorer la qualité des
services rendus aux citoyens .
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
19
La dette publique a augmenté de plus
de 1 000 Md€ depuis la crise financière
de 2008 . Cette augmentation a été
partagée par tous les sous-secteurs
des administrations publiques (État,
administrations de sécurité sociale
et collectivités locales) . L’État, dont
la dette a augmenté nettement plus
vite que ses actifs, a vu sa situation
financière nette se dégrader fortement .
5
La dette, l’enjeu croissant
du financement sur les marchés
financiers pour les administrations
publiques
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Évolution de la dette publique par sous-secteur (en points de PIB)
0 %
20 %
40 %
60 %
80 %
100 %
120 %
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
État
ODAC
APUL
ASSO
Source : Insee, comptes nationaux
Pour financer de tels montants de
dette, les administrations publiques
couvrent désormais la plus grande
part de leur besoin de financement
par appel aux marchés financiers, à
l’exception notable des collectivités
territoriales et des établissements
hospitaliers
pour
lesquels
les
emprunts bancaires demeurent le
mode de financement privilégié .
Pour faire face à l’augmentation des
besoins
de
financement
provoquée
par la crise financière, les émetteurs
publics ont pu bénéficier de conditions
exceptionnelles
sur
les
marchés
du fait des politiques monétaires
accommodantes, avec les achats d’actifs
de la Banque centrale européenne sur
le marché secondaire et le maintien des
taux d’intérêt au plus bas historique .
20
La dette, l’enjeu croissant du financement
sur les marchés financiers pour les administrations
publiques
Le travail réalisé par l’Agence France
Trésor pour accéder à la liquidité
aux meilleures conditions de prix,
enjeu
essentiel
de
longue
date,
prend une importance renouvelée
au regard de l’accroissement des
besoins de financement du fait de
la crise . Ces préoccupations d’accès
au marché aux conditions de prix et
de liquidité les plus favorables sont
aussi partagées par les autres grands
émetteurs publics qui voient leur
besoin
de
financement
s’accroître
fortement, dans le cadre de politiques
d’émission spécifiques, adaptées à
leurs contraintes particulières .
Pour
que
cette
rencontre
entre
une offre de titres publics en forte
augmentation et la demande des
marchés continue de s’effectuer dans
les meilleures conditions, la confiance
des acteurs économiques dans la
capacité de la France à honorer ses
engagements est essentielle .
Comme la Cour l’a souligné dans son
rapport au Premier ministre sur la
stratégie des finances publiques pour
la sortie de crise, la soutenabilité des
finances publiques s’inscrit dans le
temps long mais les manifestations
d’une perte de confiance peuvent être
rapides et brutales . Aussi essentielle
qu’elle soit, la qualité de la politique de
financement de la dette publique ne
saurait cependant, sur le long terme,
remplacer la nécessité d’une action
résolue pour retrouver une trajectoire
de
finances
publiques
permettant
d’infléchir la courbe de la dette .
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Volume d’émissions souveraines nettes en 2020
et achats de l’Eurosystème (en Md€)
0
50
100
150
200
250
300
350
Estimation des émissions
Achats de titres publics par l'Eurosystème
(APP et PEPP)
Allemagne
Italie
Belgique
Pays-Bas
Autriche
Portugal
Finlande
Irlande
Espagne
France
Source : Spécialistes en valeurs du Trésor, AFT