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3
ème
section
Jugement n° 2021-0011
Audience publique du 18 mars 2021
Prononcé du 19 avril 2021
Liffré - Cormier Communauté
(Ille-et-Vilaine)
Poste comptable : Liffré
Exercice : 2017
République Française
Au nom du peuple français
La Chambre,
Vu le réquisitoire en date du 17 novembre 2020, par lequel le Procureur financier a saisi la
Chambre en vue de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire de Mme X,
comptable de Liffré-
Cormier Communauté au titre d’opérations relatives à l’exercice 2017,
notifié le 20 novembre 2020 à la comptable concernée ;
Vu les comptes rendus en qualité de comptable de Liffré-Cormier Communauté, par Mme X,
du 1
er
janvier 2017 au 31 décembre 2017, ensemble les comptes annexes ;
Vu les justifications produites au soutien du compte ;
Vu l’article 60 de la loi de finances n° 63
-156 du 23 février 1963 ;
Vu le code des juridictions financières ;
Vu le code général des collectivités territoriales (CGCT), la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984
portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et le décret
n° 87-1099 du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d'emplois des attachés
territoriaux ;
Vu le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable
publique ;
Vu le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 portant application du deuxième alinéa du
VI de l’article 60 de la loi de finances de 1963 modifié dans sa rédaction issue de l’article 90
de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 ;
Vu les justifications produites au soutien des comptes en jugement ;
Vu le rapport de M.
William Wichegrod, premier conseiller, magistrat chargé de l’instruction ;
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Vu les conclusions du Procureur financier ;
Vu les pièces du dossier ;
Entendu,
lors de l’audience publique du 18 mars 2021
, M. William Wichegrod, premier
conseiller, en son rapport, M. Yann Simon, en ses conclusions, Mme X, présente, ayant eu
la parole en dernier ; e
n l’absence de l’ordonnateur, dûment informé
de la tenue de l’audience
publique ;
Ayant délibéré hors la présence du rapporteur et du procureur financier ;
Sur la
présomption de charge unique, soulevée à l’encontre de M
me X, au titre de
l’exercice 2017
,
relative à la rémunération d’un agent contractuel pour un montant de
16
203,99 €
;
Sur le réquisitoire du ministère public,
1. Attendu que, par le réquisitoire susvisé, le procureur financier a saisi la Chambre régionale
des comptes Bretagne de la responsabilité encourue par Mme X à raison du paiement
mensuel constaté, entre le 28 août 2017 et le 31 octobre 2017,
de la rémunération d’un agent
contractuel recruté sur l’emploi de directeur général des services
(DGS)
en l’absence de
l’acte d’engagement mentionnant la référence à la délibération créant l’emploi d’agent
contractuel,
pour un montant total de 16 203,99 €
;
2. Attendu que l'absence de cette pièce justificative aurait dû conduire Mme X à suspendre la
prise en charge des mandats en cause, à en informer l’ordonnateur et à solliciter toute
explication ou production des justifications nécessaires ;
3.
Attendu qu’en
conséquence, ces éléments seraient de nature à caractériser une présomption
d’irrégularité susceptible de fonder la mise en jeu de sa responsabilité pécuniaire et
personnelle ;
Sur les observations des parties,
4. Attendu que dans sa réponse au réquisitoire, Mme X indique
avoir disposé de l’ensemble
des éléments exigés par la nomenclature correspondant à
l’annexe I du CGCT
(sous rubrique
2101) portant sur la liste des pièces justificatives ; que le manquement manque en droit dès
lors qu’il fait porter sur le comptable une obligation de contrôle allant au
-
delà d’un strict
contrôle formel des pièces exigées par la nomenclature
; qu’au cas présent, l’acte
d’engagement
dûment renseigné constituait la seule pièce exigée par la nomenclature
précitée ; que la comptable souligne «
la complétude et … la p
récision du contrat
» qui «
mentionne bien tous les éléments prévus
» par la nomenclature, y compris la référence à la
«
délibération du Conseil de la Communauté n° DEL 2003-060 du 1
er
octobre 2003 créant un
poste d’attaché territorial pour assurer
les fonctions de directeur des
services
» ;
qu’il ne
lui revenait donc pas de
vérifier la validité de l’acte d’engagement à l’aune de la déli
bération
n° 2003-060 du 1
er
octobre 2003
créant un poste d’attaché territorial pour assurer les
fonctions de DGS ce qui aurait fait peser à son encontre une obligation de contrôle de légalité
de la dépense qui ne relève pas des contrôles comptables
; qu’au surplus ladite délibération
devrait être
vue comme créant l’emploi permanent de
DGS et non comme recrutant
exclusivement un attaché ; que l’autorité territoriale aurait été en mesure de recruter un agent
contractuel sans délibération de l’assemblée délibérante dès lors que l’intérêt du service l
e
justifiait ;
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5. Attendu, par ailleurs, que Mme X indique que «
vérifier que l’acte d’engagement mentionne la
référence à la délibération créant l’emploi n’a jamais signifié vérifier la conformité de l’acte
d’engagement à la délibération et encore moins la
légalité ou régularité de cette délibération,
ni même si matériellement une telle délibération existe » et
que
« le grief (…) n’est donc pas
fondé en droit dès lors qu’il impose un contrôle de la légalité de la délibération mentionnée
dans l’acte d’engagement et de cet acte à l’aune de cette délibération
» (cf. la loi n° 84-53 du
26 janvier 1984) ;
6. Attendu que Mme X insiste sur le fait que le manquement «
n’est pas fondé en droit dès lors
que le recrutement d’un contr
actuel sur un emploi permanent
n’est
pas subordonné à la
création préalable d'emplois contractuels
».
7. Attendu que
l’ordonnateur
n’a pas produit d’observations dans la présente instance
;
Sur l’existence d’un manquement
:
8.
Attendu qu’aux termes de l’article D. 1617
-19 du CGCT, «
avant de procéder au paiement
d'une dépense (…) les comptables publics des collectivités territoriales (...) doivent exiger
les pièces justificatives prévues pour la dépense correspondante dans la liste définie à
l'annexe I du code précité »
;
9. A
ttendu qu’au cas
présent, le procureur financier, dans ses conclusions, fait valoir
qu’a
vant
de procéder au paiement de la rémunération, le comptable devait contrôler la validité de la
dette, notamment par le contrôle de l’exactitude des calculs de liquidation et la production
des pièces justificatives prévues pour la dépense correspondante dans la liste définie à
l’annexe I à l’article D. 1617
-19 du CGCT, soit au cas particulier : «
Rubrique 210
–
Rémunération du personnel - 2101
–
Premier paiement -
1. Acte d’engagement mentionnant
(…) la référence à la délibération créant l’emploi (…) et le grade, l’échelon, l’indice brut de
traitement ou le taux horaire ou
les modalités de la rémunération de l’agent
»
; qu’il en résulte
que
l’acte d’engagement
, devant être joint au premier paiement, se devait de comporter la
référence à la délibération créant l’emploi, mais également l’identité de l’agent recruté, sa
quotité de travail et les éléments permettant de déterminer sa rémunération
; qu’à l’opposé
de l’argumentaire
précité de Mme X,
l’acte d’engagement doit mentionner la référence à l
a
délibération créant l’emploi afin de permettre au comptable de vérifier que l’em
ploi
correspondant à cet engagement a bien été créé ;
10. Attendu que la communauté de communes de Liffré-Cormier Communauté a recruté, par
contrat, un agent pour exercer les fonctions de DGS
, pour une durée d’
un an à compter du
28 août 2017 : que le contrat
d’engagement vise «
la délibération n° 2003-060 du
1
er
octobre 2003 créant un poste d’attaché territorial pour assurer la direction des
services
» ;
11. Attendu que l
’article 3 de l’acte d’engagement prévoit que l’intéressé percevra
it du
28 août au 30
septembre 2017 une rémunération calculée par référence à l’indice net majoré
de 793 correspondant au 9
ème
échelon du grade d’attaché principal et du 1
er
octobre 2017 au
27 août 2018 une rémunération calculée par référence à l’indice net majoré de
680 correspondant au 6
ème
échelon d
u grade d’attaché principal
; que Mme X estimait
disposer, au moment du paiement, de la pièce requise par la nomenclature des pièces
justificatives, à savoir un acte d’engagement mentionnant la référence à la délibérat
ion créant
l’emploi
;
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12. Attendu que selon les
dispositions de l’article 34 de la loi statutai
re n° 84-53 du
26 janvier 1984, «
Les emplois de chaque collectivité ou établissement sont créés par
l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement
. La délibération précise le grade
ou, le cas échéant, les grades correspondant à l'emploi créé. Elle indique, le cas
échéant, si l'emploi peut également être pourvu par un agent contractuel
sur le
fondement de l'article 3-3. Dans ce cas, le motif invoqué, la nature des fonctions, les niveaux
de recrutement et de rémunération de l'emploi créé sont précisés. Aucune création d'emploi
ne peut intervenir si les crédits disponibles au chapitre budgétaire correspondant ne le
permettent.
» ;
13. Attendu que,
d’une pa
rt, la délibération n° 2003-060 du 1
er
octobre 2003 a créé, pour assurer
les fonctions de DGS
, un emploi d’attaché et non pas, comme indiqué dans le visa de l’acte
d’engagement
, u
n emploi d’attaché
principal ;
qu’en vertu de l’article 1 du décret
n° 87-1099 du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d'emplois des attachés
territoriaux, ces derniers constituent un cadre d'emplois administratif de catégorie A qui
comprend les grades d'attaché, d'attaché principal et d'attaché hors classe ; que si
l’assemblée délibérante a créé un emploi d’attaché pour assurer les fonctions de
DGS, elle
n’a pas créé, pour occuper ces fonctions, un emploi d’attaché principal ou un emploi d’attaché
hors classe et que ces trois emplois ne sauraient être assimilés ; que
si l’article 1 du contrat
d’engagement ne comporte aucune référence à l’un des grades du corps des attachés
territoriaux, il ressort des stipulations de l’article 3 que l’intéressé a été recruté à un niveau
de rémunération correspondant à celui du grade
d’attaché principal et qu’il
doit donc être
regardé comme ayant été recruté en qualité d
’attaché principal contractuel
;
14.
Attendu, d’autre part,
que la délibération n° 2003-060 du 1
er
octobre 2003 n’envisage
pas
que l’emploi créé puisse être po
urvu par un agent non titulaire ; que cependant
, l’article 34
de la loi du 26 janvier 1984 dispose que la délibération créant l’emploi «
indique, le cas
échéant, si l'emploi peut également être pourvu par un agent contractuel sur le fondement
de l'article 3-3
» ; que Mme X, indique que si les collectivités locales ne peuvent créer des
emplois qui seraient réservés aux agents contractuels, elles peuvent en revanche préciser
que les emplois qu’elles créent sont susceptibles d’être occupés par de tels agents,
notamment,
s’agissant d’emplois de catégorie A, lorsque la nature des fonctions ou les
besoins du service le justifient ; que si Mme X
soutient qu’il n’était pas nécessaire que le
conseil communautaire prenne une délibération créant l’emploi au profit d’un non
-titulaire
pour que l’ordonnateur
procède au recrutement, le cas présent correspond à une situation
inverse dans la mesure où la collectivité territoriale
n’a pas créé un emploi réservé à un non
-
titulaire, ayant au contraire créé un emploi réservé à un titulaire,
faute d’user de la faculté
offerte par la loi de prévoir que l’emploi pourrait ê
tre occupé par un non-titulaire ; que la
délibération n° 2003-060 du 1
er
octobre 2003 n’a pas prévu que l’emploi d’attaché créé pour
occuper les fonctions de DGS pourrait être pourvu par un contractuel ;
15. Attendu, en définitive, que la délibération n° 2003-060 du 1
er
octobre 2003
n’envisageait pas
que l’emploi créé puisse être pourvu par un agent non titulaire
;
qu’alors que l’acte
d’engagement concerne un emploi d’attaché
principal contractuel, ladite délibération à
laquelle il fait référence crée un emploi d’attaché titulaire, et que l’acte d’engagement ne fait
donc pas référence à la délibération correspondant à l’emploi créé
; que de ce point de vue,
il ne répond pas à l
’exigence fixée par la rubrique 2101 de la nomenclature
; que, dès lors,
la comptable a manqué à son obligation de contrôle de la validité de la dette et de
l’exactitude
des calculs de la liquidation ;
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16.
Attendu qu’aux termes du I de l’article 60 de
la loi du 23 février 1963 modifiée «
les
comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des contrôles
qu’ils sont tenus d’assurer en matière (…) de dépenses (…) dans les conditions prévues par
le règlement général de la comptabilité publique. La responsabilité personnelle et pécuniaire
prévue ci-
dessus se trouve engagée dès lors (…) qu’une dépense a été irrégulièrement
payée (…)
» ; qu’aux termes de l’article 19
-
2 et du 3° et du 5° de l’article 20 du décret
n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique en
vigueur au moment des faits
le comptable est tenu en matière de dépenses d’exercer des
contrôles et de produire les pièces justificatives ;
que par les constats susmentionnés,
Madame X a commis un manquement de nature à engager sa responsabilité personnelle et
pécuniaire sur le fondement des dispositions de l’article 60
- I de la loi du 23 février 1963
modifiée ;
Sur les circonstances constitutives de la force majeure :
17.
Attendu qu’aux termes du paragraphe V de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée :
« Lorsque (…) le juge des comptes constate l'existence de circonstances constitutives de la
force majeure, il ne met pas en jeu la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable
public. / (…) /
» ; qu’aucune circonstance constitutive de la force majeure n’a été constatée ;
que la responsabilité personnelle et pécuniaire de la comptable peut dès lors être engagée ;
Sur le lien de causalité avec le manquement et le préjudice financier :
18.
Attendu que le VI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 prévoit que «
lorsque le
manquement du comptable [à ses] obligations (…) n’a pas causé de préjudice financier à
l’organisme public concerné, le juge des comptes peut l’obliger à s’acquitter d’une somme
arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l’espèce […]. Lorsque
le manquement du comptable [à ses] obligations (…) a causé un préjudice financier à
l’organisme public concerné […] le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses
deniers personnels la somme correspondante
» ;
19.
Attendu que la comptable estime qu’en présence de l’acte d’engagement, du service fait par
l’agent et
de la volonté
manifeste d’engager la dépense
, attestés par les signatures des
bordereaux de mandats, la collectivité n’aurait pas subi de préjudice;
20. Attendu que, dans ses conclusions, le procureur financier fait valoir que si le service fait pour
justifier l’absence de préjudice
financier est une condition nécessaire pour conclure à
l’absence de préjudice
,
elle n’est pas suffisante, pas plus que ne l’est celle tenant à la volonté
de l’ordonnateur d’exposer la dépense ou le vote des documents budgétaires autorisant la
dépense ou approuvant son paiement
; qu’il est en outre
nécessaire que la dépense repose
sur le(les) fondement(s) juridique(s) dont il appartenait au comptable de vérifier l'existence
au regard de la nomenclature ; que compte tenu de la lecture qui doit être faite de la rubrique
2101, il appartenait à Mme X
de vérifier directement l’existence d’un acte d’engagement mais
aussi indirectement de la délibération correspondant à l’emploi créé ;
21. Attendu que la signature des mandats ou des bordereaux de mandats ne permettent pas de
conclure de l
a volonté de l’assemblée délibérante de créer l’emploi d’attaché principal
contractuel ; que, dès lors, le manquement à conduit à verser une rémunération et des
charges sociales sans autorisation, ce qui a provoqué un appauvrissement de la collectivité
par la sortie de fonds et causé un préjudice financier, au sens des dispositions du troisième
alinéa du paragraphe VI de l’article 60 de la loi du 23 février susvis
ée, à la collectivité
territoriale de Liffré-Cormier Communauté ;
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22.
Attendu qu’aux termes du même article, «
Lorsque le manquement du comptable […] a causé
un préjudice financier à l’organisme public concerné […], le comptable a l’obligation de verser
immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante
» ; qu’a
insi, il y a lieu
de constituer Mme X débitrice de Liffré-Cormier Communauté pour la somme de
16 203,99 € ;
23.
Attendu qu’en application du VI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, la
responsabilité personnelle et pécuniaire de Mme X se trouve engagée à hauteur de
16 203,99 € au titre de l’exercice 201
7
; qu’aux termes du VIII de l’article 60 de la
dite loi,
«
les débets portent intérêt au taux légal à compter du premier acte de mise en jeu de la
responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics
» ; que la somme est
augmentée des intérêts de droit à compter du 20 novembre 2020, date de réception par
Mme X du réquisitoire prononcé par le procureur financier ;
Sur le respect des règles du contrôle sélectif de la dépense :
24.
Attendu qu’il résulte des dispositions des VI et IX de l’article 60 de la loi du 23 février 1963
que lorsque le manquement du comptable a causé un préjudice financier à l'organisme public
concerné, la remise gracieuse des sommes mises à sa charge qu’il est susceptible d’obtenir
du ministre en charge du budget ne peut être totale, sauf à ce qu’il ait respecté les règles de
contrôle sélectif des dépenses qui étaient applicables ; qu’il appartient au juge des comptes
d’apprécier le respect par le comptable
des dites règles ; que, dans le cas où les règles de
contrôle sélectif des dépenses n’ont pas été respectées par le comptable, le ministre du
budget est dans l'obligation de laisser à sa charge une somme au moins égale à trois
millièmes du montant du cautionnement du poste comptable ;
25. Attendu que la comptable mise en cause a produit un plan de contrôle hiérarchisé de la
dépense daté du 24 juillet 2017 ; que ce plan était applicable et prévoyait un contrôle mensuel
a posteriori
des paies des nouveaux entrants ; que
la comptable n’a
produit aucune pièce de
nature à établir qu’il a bien été procédé à ces contrôles en 2017
;
qu’ainsi la comptable n’a
pas établi avoir respecté le plan de contrôle ;
Par ces motifs,
DÉCIDE :
Article 1
er
: Exercice 2017
–
charge unique (
Rémunération d’un agent contractuel
)
Mme X est constituée débitrice de Liffré-Cormier Communauté pour la somme de
16 203,99 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 20 novembre 2020.
Les paiements
entraient dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle
sélectif de la dépense. Le manquement du comptable à ses obligations est intervenu dans le
cadre de ces règles qui prévoyaient que ces paiements devaient être contrôlés.
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Article 2 : Décharge du comptable
Mme X ne pourra être déchargée de sa gestion comptable de Liffré-Cormier Communauté sur
l’exercice 2017 qu’après avoir justifié de l’apurement, en principal et intérêts, d
u débet
prononcé à son encontre.
Fait et jugé par M. Jean-François Forestier, président de section, président de séance,
M. Fabien Filliatre et M. Frédéric Chanliau, premiers conseillers.
En présence de M. Gabriel Rosener, greffier de séance.
Le greffier
signé
Gabriel Rosener
Le président de séance
signé
Jean-François Forestier
En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur
ce requis, de mettre ledit jugement à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs
de la République près les
tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants
et officiers de la force publique de prêter main-
forte lorsqu’ils en seront légalement requis.
1
La secrétaire générale
Catherine PELERIN
En application des articles R. 242-19 à R. 242-21 du code des juridictions financières, les
jugements prononcés par la chambre régionale des comptes peuvent être frappés d’appel
devant la Cour des comptes dans le délai de deux mois à compter de la notification, et ce
selon les modalités prévues aux articles R. 242-22 à R. 242-24 du même code. Ce délai est
prolongé de deux mois pour les personnes domiciliées à l’étranger
2
.
La révision d’un jugement
peut être demandée après expiration des délais d’appel, et ce dans les cond
itions prévues à
l’article R. 242
-29 du même code.
1
Sauf si uniquement non-lieu à charge
2
Vaut également pour les envois vers l’Outre
-mer