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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
COMMUNE DE TROYES
(Département de l’Aube)
Exercices 2013 et suivants
Le présent document a été délibéré par la chambre le 15 décembre 2020
Rapport d’observations définitives
Commune de Troyes
1/51
SOMMAIRE
SYNTHÈSE
............................................................................................................................
3
RAPPELS DU DROIT
.............................................................................................................
4
RECOMMANDATIONS
..........................................................................................................
4
1.
PROCEDURE ET THEMES DE CONTROLE
..................................................................
5
2.
PRESENTATION DE LA VILLE DE TROYES
.................................................................
5
3.
LES RELATIONS AVEC L
A COMMUNAUTE D’AGGLO
MERATION
..............................
6
3.1
Les compétences exercées par la communauté d’agglomération
..................................
6
3.2
La mutualisation des services
.......................................................................................
6
4.
LA QUALITE ET LA FIA
BILITE DE L’INFORMAT
ION BUDGETAIRE ET COMPTABLE .7
4.1
L’organisation de la gestion financière
...........................................................................
7
4.2
La qualité de l’information budgétaire
............................................................................
8
4.2.1
L’absence de budget annexe concernant le stationnement en ouvrages
..................
8
4.2.2
La qualité de
l’information délivrée lors des débats d’orientations budgétaires
.........
8
4.2.3
Les rapports annuels obligatoires
.............................................................................
9
4.2.4
Les informations délivrées dans les annexes des documents budgétaires
...............
9
4.3
La fiabilité des comptes
...............................................................................................
10
4.3.1
L’inventaire et l’état
de l’actif
...................................................................................
10
4.3.2
Les provisions
.........................................................................................................
11
4.3.3
L’exéc
ution budgétaire
............................................................................................
11
4.3.4
Les restes à réaliser
...............................................................................................
13
5.
LA SITUATION FINANCIERE
........................................................................................
13
5.1
Les charges de gestion
...............................................................................................
14
5.2
La
contractualisation avec l’Etat
..................................................................................
15
5.3
Les produits de gestion
...............................................................................................
15
5.4
La formation du résultat
...............................................................................................
20
5.4.1
L’excédent brut de fonctionnement et la capacité d’autofinancement brute
............
20
5.4.2
Le résultat de fonctionnement
.................................................................................
20
5.4.3
La solvabilité financière
..........................................................................................
21
5.5
Le financement de l’investissement
.............................................................................
21
5.5.1
La capacité d’autofinancement nette
......................................................................
21
5.5.2
L’évolution et la répartition des dépenses d’équipement
.........................................
22
5.5.3
Le financement des investissements
......................................................................
23
5.6
La dette et les garanties d’emprunt
.............................................................................
24
5.7
Le fonds de roulement, le besoin en fonds de roulement
............................................
25
5.7.1
Le fonds de roulement
............................................................................................
25
5.7.2
Le besoin en fonds de roulement au 31 décembre
.................................................
25
5.7.3
La trésorerie
...........................................................................................................
25
6.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
...........................................................
26
6.1
Le pilotage et l’évolution des effectifs et de la masse salariale
....................................
26
6.1.1
L’organisation de la gestion des ressources humaines
...........................................
26
6.1.2
L’évolution des effectifs
..........................................................................................
27
6.1.3
L’évolution de la masse salariale
............................................................................
31
6.2
La rémunération des agents
........................................................................................
32
6.2.1
La répartition de la rémunération et les salaires nets moyens
.................................
32
6.2.2
Le régime indemnitaire
...........................................................................................
33
6.3
Le temps de travail
......................................................................................................
33
6.3.1
Le respect de la durée légale du travail
..................................................................
33
6.3.2
Des congés irréguliers
............................................................................................
33
6.3.3
L’absentéisme
........................................................................................................
35
Rapport d’observations définitives
Commune de Troyes
2/51
7.
LA GESTION DU PARC AUTOMOBILE
........................................................................
36
7.1
La composition du parc automobile
.............................................................................
36
7.2
La gestion et le suivi du parc automobile
.....................................................................
36
8.
LE RESEAU DE CHAUFFAGE URBAIN
.......................................................................
37
8.1
Historique
....................................................................................................................
37
8.2
La concession du réseau
.............................................................................................
38
8.2.1
Les principales dispositions du contrat et son économie
.........................................
38
8.2.2
Les deux avenants signés en 2013
.........................................................................
38
8.2.3
Des retards et des irrégularités
...............................................................................
38
8.2.4
Le suivi et les contrôles effectués par la commune
.................................................
40
8.2.5
Les équipements communaux alimentés par le chauffage urbain
...........................
41
8.3
Les performances et les impacts environnementaux du réseau
..................................
41
8.3.1
Les résultats et les tarifs
.........................................................................................
42
8.3.2
Les caractéristiques et performances environnementales
.......................................
45
8.4
Le transfert de la compétence à la communauté d’agglomération
...............................
45
8.4.1
L’absence de transfert de l’ac
tif apporté en début de concession
...........................
45
8.4.2
Le bilan financier de l’exercice de la compétence chauffage urbain
........................
46
9.
LA COMMUNE ACTIONNAIRE DE LA SEM
.................................................................
46
9.1
Historique
....................................................................................................................
46
9.2
L’évolution de la part du capital social détenu par la commune
...................................
46
9.3
La qualité et la fiabilité de l’information donnée au conseil municipal
..........................
47
ANNEXE 1 : Taux d’exécution budgétaire (en millions d’euros)
............................................
48
ANNEXE 2 : Gestion pluriannuelle des AP/CP
.....................................................................
49
ANNEXE 3 : Evolution des RAR en dépenses et en recettes d’investissement en €
(2013-2018)
.................................................................................................................
50
ANNEXE 4 : L’évolution des principales données financières
...............................................
51
Rapport d’observations définitives
Commune de Troyes
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SYNTHÈSE
Avec 62 828 habitants en 2017, Troyes, chef-
lieu du département de l’Aube, est la
septième commune la plus peuplée de la région Grand Est.
Entre 2013 et 2018, la situation financière de la commune a évolué favorablement.
L’augmentation des charges de gestion a été l
imitée, elle était inférieure à celle des produits
de gestion. Avec une capacité d’autofinancement élevée
et un encours de dette réduit de plus
de 25 %, la commune présentait un niveau de solvabilité financière élevé à la clôture de
l’exercice 2018
.
Cependant, la chambre observe que cette situation résultait
à la fois d’un recul des
dépenses d’équipement et d’une mobilisation d’emprunts au
-delà du besoin de financement.
La commune a fait le choix de recourir à l’emprunt plutôt que de mobiliser son fonds
de roulement. En empruntant au-delà de ses besoins, elle a augmenté ses réserves de 4,4
M€
en six ans, lesquelles se situaient à 14,7
M€ à la clôture de l’exercice 2018.
La fiabilité et la régularité des comptes de la commune doivent être améliorées,
notamment sur des points qui avaient déjà été relevés lors du précédent contrôle de la
chambre et qui n’ont pas encore été mis en œuvre
: ne pas inscrire en charges exceptionnelles
des crédits n’ayant pas vocation à être consommés,
fiabiliser la présentation du patrimoine et
créer un budget annexe spécifique pour l’activité industrielle et commerciale «
stationnement
payant en ouvrage ».
Le maire devra également présenter au conseil municipal les rapports annuels relatifs
au prix et à la qualité des services publics en matière d’assainissement et de prévention et
gestion des déchets, ainsi que le rapport d’activité de la communauté d’agglomération
Troyes Champagne Métropole.
En 1989, la commune a confié par voie de concession la réalisation du réseau de
chauffage urbain dit « des Chartreux » à la SEM Énergie,
société d’économie mixte qu’elle a
créée à cette fin.
En 2013,
avec l’accord de la commune de Troyes,
la SEM a réalisé une extension du
réseau sur la commune voisine de Rosières-près-Troyes ; la chambre en relève le caractère
irrégulier. En outre, un certain nombre de dispositions contractuelles n’ont pas été respectées
et le suivi du contrat s’est révélé insuffisant.
Avec les autres actionnaires, la commune a également accepté en 2009 que la SEM
se dote d’une centrale fonctionnant au bois et à la paille. Celle
-ci est devenue la principale
source d’énergie du réseau à partir de septembre
2013. Grâce au taux de TVA réduit qui
s’applique à ces combustibles, une baisse des factures de chauffage des usagers de l’ordre
de 10 % a ainsi été obtenue pour sa première saison de fonctionnement, en 2013/2014.
La commune a transféré la compétence chauffage urbain à la communauté
d’agglom
ération Troyes Champagne Métropole le 31 octobre 2014. Depuis cette date, alors
qu’elle n’est plus que marginalement concernée par les activités de la SEM, la commune
continue cependant
d’en être l’actionnaire principal. Elle est ainsi engagée au
-delà de sa
compétence et de ses intérêts.
Tout en soulignant que cette situation n’est pas irrégulière
au
regard des dispositions applicables, la chambre invite la commune à céder une partie des
actions qu’elle possède pour ramener sa participation à proportion des
activités de la SEM qui
relève de ses compétences.
Rapport d’observations définitives
Commune de Troyes
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RAPPELS DU DROIT
N° 1 : Conformément aux articles L. 2224-1 et L. 2224-2 du code général des collectivités
territoriales (CGCT), créer un budget annexe spécifique pour individualiser les opérations
du service public de stationnement en ouvrage.
.................................................................
8
N° 2 : Conformément
à l’article D.
2224-3 du code général des collectivités territoriales,
présenter au conseil municipal les rapports annuels relatifs au prix et à la qualité du service
public en matière d’assainissement ainsi que de prévention et de gestion des déchets
adoptés par les établissements publics de coopération intercommunale compétents.
........
9
N° 3 :
Conformément à l’article L.
5211-39 du code général des collectivités territoriales,
présenter au conseil municipal en séance publique le rapport annuel d’activité de la
communauté d’agglomération Troyes Champagne Métropole.
...........................................
9
N° 4 : Mettre en place et tenir un inventaire physique et comptable des biens de la
commune, en application des dispositions de l’instruction comptable M14.
......................
10
N° 5 : Appliquer les dispositions des articles L. 2321-2 et R. 2321-2 du code général des
collectivités territoriales relatives aux provisions pour risques et charges.
........................
11
N° 6 :
Supprimer les congés dits d’«
ancienneté », qui ne sont pas prévus par le décret
n° 85-1250 du 26 novembre 1985 relatif aux congés annuels des fonctionnaires territoriaux.
.........................................................................................................................................
34
RECOMMANDATIONS
N° 1 : En lien avec la
communauté d’agglomération Troyes Champagne Métropole, étudier
l’intérêt de mutualiser les directions des finances de la commune et de l’établissement public
de coopération intercommunale (EPCI).
.............................................................................
7
N° 2 :
Communiquer au conseil municipal, à l’occasion de la transmission du vote du budget
et du vote du compte administratif, la valorisation financière des aides en nature apportées
aux associations.
..............................................................................................................
10
N° 3 :
Fixer un seuil de sortie des biens de l’actif.
.............................................................
11
N° 4 : Compléter le règlement financier relatif aux autorisations de programme et aux crédits
de paiement en précisant les règles de caducité des autorisations de programme.
..........
13
Rapport d’observations définitives
Commune de Troyes
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
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5/51
1.
PROCEDURE ET THEMES DE CONTROLE
Le contrôle des comptes et de la gestion de la commune de Troyes porte sur les exercices
2013 et suivants. Il a été ouvert par lettre du 9 janvier 2019 du président de la chambre au
maire, unique ordonnateur durant la période sous revue.
Le
rapport d’observations provisoires de la chambre a été transmis dans son intégralité à
l’ordonnateur le 21
août 2020. Douze extraits ont également été transmis aux personnes
nominativement ou explicitement mises en cause.
Après avoir examiné les trois réponses reçues, la chambre a arrêté le 15 décembre 2020 les
observations définitives ci-après qui portent principalement sur la situation financière de la
commune, la gestion des ressources humaines et l’exercice de la compétence liée au service
public du cha
uffage urbain. Ce dernier thème s’inscrit dans le cadre d’une enquête commune
aux juridictions financières.
2.
PRESENTATION DE LA VILLE DE TROYES
Troyes, chef-
lieu du département de l’Aube
, compte 62 828 habitants
1
, ce qui classe la
commune au septième rang (par ordre décroissant) des communes de la région Grand Est.
Sa population a connu une croissance de 2 % par rapport au recensement de 2012.
Marquées par l’industrie textile, la commune et sa périphérie comptent encore environ
200 entreprises du secteur, employant 10 000
personnes. Les magasins d’usine accueillent
cinq millions de visiteurs par an.
En 2018, le revenu moyen par habitant y était de 10 771
€. En 2016, 40
% des foyers fiscaux
y étaient imposés contre 48 % dans le département. Le taux de pauvreté monétaire atteignait
27 % contre 16
% dans l’Aube. Le taux de chômage de la zone d’emploi ressortait à 11
% au
3
ème
trimestre 2019, niveau comparable au taux départemental, mais supérieur de 2,7 points
de pourcentage au taux moyen constaté en région Grand Est
2
à 8,3 %.
La commune compte neuf quartiers éligibles au « contrat de ville »
3
, signé par les
représentants de l’État et de la communauté d’agglomération dont la commune est membre.
La collectivité est également bénéficiaire du plan national « action
cœur
de ville »
4
, transformé
en opération de revitalisation du territoire en juillet 2019, comme le permet la loi n° 2018-1021
du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, dite
loi « ELAN ».
Troyes est la ville-centr
e de la communauté d’agglomération Troyes Champagne Métropole
(CA Troyes Champagne Métropole) créée le 1
er
janvier 2017
5
. La population de la commune
représente le tiers de la population totale de l’établissement public de coopération
intercommunale (EPCI).
1
Source : Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), populations légales 2017, entrées
en vigueur le 1
er
janvier 2020.
2
Le taux de chômage relevé en région Grand Est au 3
ème
trimestre 2019 est comparable à celui enregistré en
France métropolitaine à la même période.
3
La loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine permet la mise en
œuvre
de « contrats de ville », établis entre
l’État et les collectivités territoriales.
4
Dispositif gouvernemental annoncé en mars 2018 permettant de subventionner des projets dans des villes
moyennes.
5
La communauté d’agglomération Troyes Champagne Métropole résulte de la fusion de l’ancienne comm
unauté
d’agglomération du Grand Troyes et des communautés de communes de Bouilly Mogne Aumont, de Seine Melda
Coteaux et de Seine Barse, ainsi que de l’adhésion des communes de Bucey
-en-Othe, Estissac, Fontvannes,
Messon, Prugny et Vauchassis.
Rapport d’observations définitives
Commune de Troyes
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Au 1
er
janvier 2019, le budget de la commune se compose du budget principal et de deux
budgets annexes intitulés « stationnement payant » et « opération de restauration
immobilière
6
», dont la contribution à la masse budgétaire est faible. À la clôture d
e l’exercice
2018, le budget principal représente 95 % des recettes de fonctionnement agrégées et 90 %
de l’en
cours de la dette.
3.
LES RELATIONS AVEC L
A COMMUNAUTE D’AGGLO
MERATION
3.1
Les compétences exercées par la communauté d’agglomération
En application de l
’article L.
5216-5 du CGCT, dans sa rédaction en vigueur à la date
d’approbation des statuts par l’arrêté préfectoral du 22
novembre 2018, la communauté
d’agglomé
ration Troyes Champagne Métropole exerce
les compétences obligatoires d’une
communauté
d’agglomération
7
, ainsi que les compétences optionnelles relatives à la voirie et
au stationnement d’intérêt communautaire, à l’assainissement, à l’environnement et au cadre
de vie principalement. Au titre des compétences facultatives, l’établissement assu
re la gestion
des équipements sportifs et culturels d’intérêt communautaire.
Dans ce domaine, la commune a conservé la gestion de nombreux équipements dont la
fréquentation dépasse le périmètre communal. À ce titre, les quatre musées communaux,
classés « musées de France », le conservatoire à rayonnement départemental, deux piscines,
une halle d’athlétisme et quatre complexes sportifs accueillent un public et des usagers
résidant, pour une partie d’entre eux, dans d’autres communes que celle de Troyes.
S’
il
appartient aux seuls élus de définir, comme ils l’entendent,
l’intérêt communautaire des
équipements sportifs et culturels de la commune, la chambre observe que le projet
communautaire apparaît peu lisible sur ce point. Elle
recommande d’examiner, en li
en avec la
CA Troyes Champagne Métropole, l’intérêt de lui transférer la gestion de tout ou partie des
équipements dont la fréquentation dépasse les limites géographiques de la commune.
Les transferts de compétences à l’EPCI ont été limités durant la
période contrôlée : entre le
31 octobre 2014 et le 1
er
janvier 2015, la commune a transféré les compétences relatives au
chauffage urbain, à la vie étudiante et à la régulation du trafic. Un établissement public
administratif a été créé pour remplir les missions de promotion du tourisme.
En application de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale
de la République (dite loi NOTRé), la compétente eau potable a été transférée à l’EPCI à
compter du 1
er
janvier
2020. Jusqu’à ce
tte date, la compétence était déléguée par la commune
au syndicat mixte de l'eau, de l'assainissement collectif, de l'assainissement non-collectif, des
milieux aquatiques et de la démoustication (SDDEA).
3.2
La mutualisation des services
Les services administratifs de la commune et de la CA Troyes Champagne Métropole sont
placés sous l’autorité d’un même directeur général des services (DGS). Ils sont organisés en
pôles, eux-mêmes subdivisés en directions. Située au sein du pôle « ressources », la direction
des
finances de la commune n’est pas mutualisée.
6
Créé par délibération du 8 avril
2015, le budget annexe a pour objet d’individualiser des opérations de
réhabilitations immobilières.
7
Développement économique, aménagement de l’espace, équilibre social de l’habitat, politique de la ville, accueil
des gens du voyage, collecte et traitement des déchets des ménages et assimilés, gestion des milieux aquatiques
et prévention des inondations (depuis 2018).
Rapport d’observations définitives
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Afin de rationaliser l’organisation des services financiers de la commune et de son EPCI de
rattachement, la chambre recommande d’étudier l’intérêt de mutualiser les deux directions des
finances.
La chambre prend note que la mutualisation des directions des finances entre la commune et
la c
ommunauté d’agglomération
devrait intervenir prochainement.
Recommandation n° 1 : En lien avec
la communauté d’agglomération
Troyes Champagne
Métropole, étudier l’intérêt de mutualiser les directions des finances de la commune et de
l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI).
En 2018, 156 agents (128,34 équivalents temps plein (ETP)), soit 15 %
8
de l’effectif d
e la
commune, sont mis à disposition de la CA Troyes Champagne Métropole. Leur situation relève
de l’article L.
5211-4-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), qui pose le
principe du transfert du service chargé de la mise en œuvre d’une c
ompétence transférée mais
qui permet à une commune de conserver tout ou partie du service concerné, à raison du
caractère partiel du transfert de compétences.
En application du même article, qui prévoit la possibilité pour un EPCI de mettre à disposition
s
es agents lorsqu’un tel partage présente un intérêt dans le cadre d’une bonne organisation
des services, 44 agents de la CA Troyes Champagne Métropole sont mis à la disposition de
la ville.
Depuis 2014, les transferts des compétences « vie étudiante » et « régulation du trafic » ont
entraîné le transfert de quatre agents à la communauté d’agglomération.
Par ailleurs, des agents de la commune assurent des travaux de voirie ou des opérations de
maintenance pour l’EPCI, qui ne dispose pas de services techniqu
es. La dépense de
personnel correspondante est facturée à la CA Troyes Champagne Métropole.
4.
LA QUALITE ET LA FIA
BILITE DE L’INFORMAT
ION BUDGETAIRE ET COMPTABLE
4.1
L’organisation de la gestion financière
Lors de son dernier contrôle de 2014, la chambre avait r
elevé l’absence de centralisation des
factures. Depuis lors, le service « gestion budgétaire et comptable
» gère l’ensemble des
factures. La réorganisation des services a permis la mise en œuvre de la dématérialisation de
la chaîne comptable entre les serv
ices de l’ordonnateur et ceux du comptable public, dans les
délais fixés par les textes.
La direction des finances compte 23 agents, répartis dans quatre services :
-
« ressources financières et études » ;
-
« budget-prospective et contrôle de gestion » ;
-
« gestion budgétaire et comptable » ;
-
« programmation des investissements et financements ».
En outre, 25 agents « correspondants comptables » au sein des autres directions et services
sont chargés de procéder aux engagements, de rapprocher les engagements à la facture et
en matière de recette, de préparer les différentes facturations.
La commune s’est dotée d’un règlement financier pour organiser la gestion pluriannuelle des
investissements par autorisations de programmes. Elle a également mis en place un dispositif
interne de cadrage, par notes internes, des procédures budgétaires et financières. Selon
8
14,6 % des agents ; 12 % des ETP.
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l’ordonnateur, ces notes sont regroupées dans une source unique et mises à disposition des
agents sur l’intranet de la commune.
Au sein de la direction des finances, le service « budget-prospective et contrôle de gestion »
assure une mission de contrôle de gestion transversale. Le service collationne les demandes
budgétaires émanant des différents services et veille au suivi des réalisations.
4.2
La qualité de l’info
rmation budgétaire
4.2.1
L’absence de budget annexe concernant le stationnement en ouvrages
Le service public de stationnement de surface, relevant de la police de voirie, est un service à
caractère administratif alors que le stationnement en ouvrage revêt un caractère industriel et
commercial. Dans ce dernier cas, les opérations doivent être individualisées au sein d’un
budget annexe qui doit s’équilibrer en recettes et en dépenses, conformément aux dispositions
des articles L. 2224 1 et L. 2224-2 du CGCT.
Depuis 2003, les opérations budgétaires et financières relatives au stationnement urbain sont
rassemblées au sein d’un même budget annexe, sans distinction entre stationnement en voirie
et stationnement en ouvrage. En dépit du rappel des articles précités par la chambre dans son
précédent rapport, la commune n’a toujours pas individualisé les opérations de son service
public à caractère industriel et commercial de stationnement en ouvrage.
Lors du vote le 13 juin 2019 du compte administratif 2018, le rapport de présentation aux élus
comprenait un tableau distinguant les deux activités de stationnement. Cependant, la chambre
observe qu’une simple information des dépenses et recettes réalisées dans le cadre de
chaque activité ne saurait se substituer à la créatio
n d’un budget spécifique pour le
stationnement en ouvrage qui doit notamment être adopté en équilibre par l’assemblée
délibérante.
La chambre
rappelle qu’en application de la jurisprudence du Conseil d’État
9
et du Tribunal
des conflits
10
les parcs publics de stationnement relèvent de la catégorie des services publics
industriels et commerciaux
–
à la différence du stationnement sur la voirie. Dès lors, leur
gestion doit être retracée dans un budget annexe ; elle doit être équilibrée en recettes et en
dépenses.
Conformément aux articles L. 2224-1 et L. 2224-2 du code général
des collectivités territoriales, créer un budget annexe spécifique pour individualiser les
opérations du service public de stationnement en ouvrage.
4.2.2
La qualité d
e l’information délivrée lors des débats d’orientations budgétaires
En 2015, le maire a présenté un plan d’action municipale pour la période 2015
-2020 à
l’assemblée délibérante. Le document recense les projets de la mandature et les moyens à
engager. Le pl
an pluriannuel d’investissement (PPI) en est la déclinaison.
Conformément à l’article L.
2312-1 du CGCT, la commune organise chaque année un débat
d’orientation budgétaire avant l’examen du budget primitif.
Les rapports présentés à cette occasion sont de qualité. Les hypothèses de cadrage du budget
primitif sont précédées d’un exposé des dispositions de la loi de finances intéressant les
collectivités territoriales. Les informations relatives aux dépenses de personnel sont étendues.
9
CE, 2 avril 1997, n° 124883, Commune de Montgeron.
10
Tribunal des conflits, 17 novembre 1975, n° 02016, mentionné dans les tables du recueil Lebon.
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9/51
L’article
13 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022
prévoit que chaque collectivité présente, à l’occasion du débat d’orientations budgétaires, ses
objectifs concernant l’évolution des dépenses réelles de fonctionnement ainsi que l’évolution
de son besoin de financement annuel. La commune de Troyes satisfait à cette obligation.
En 2018 et 2019, le rapport a été enrichi par des éléments prospectifs sur l’évolution des
dépenses de personnel et sur les engagements pluriannuels en investissement. Ces
informations sont utilement complétées par les résultats de l’exercice précédent.
Les documents, élaborés sur un modèle unique, ont permis à l’assemblée délibérante de se
déterminer sur la stratégie budgétaire, financière et fiscale de la commune pour
l’exercice à
venir.
Cependant, pour satisfaire pleinement aux obligations de l’article
D. 2312-3 du CGCT, le
rapport doit être complété sur les avantages en nature consentis et sur l’évolution des relations
financières établies entre la commune et l’EPCI
.
4.2.3
Les rapports annuels obligatoires
Le maire doit présenter chaque année plusieurs rapports au conseil municipal. Dans le respect
des textes, les rapports sur la situation en matière d’égalité entre les femmes et les hommes,
de développement durable et de politique de la ville, ont été soumis aux élus. Les rapports
annuels des titulaires d’une délégation de service public (énergie, fourrière automobile,
camping municipal et stationnement payant) sont présentés.
Conformément aux articles L. 1524-5 et L. 1531-
1 du CGCT, le conseil municipal s’est
prononcé sur les rapports de ses représentants au conseil d’administration de la société
d’économie mixte (SEM) Energie et des sociétés publiques locales (SPL) Troyes Parc
Automobile et Xdemat pour l’année 2018.
La
présentation du rapport annuel sur le prix et la qualité du service public en matière d’eau
potable
11
prévue à l’article D.
2224-3 du CGCT a eu lieu. En revanche, les rapports annuels
sur le prix et la qualité des services publics de l’assainissement et de
la gestion des déchets
n’ont pas été soumis au conseil municipal.
Conformément à l’article D.
2224-3 du code général des collectivités
territoriales, présenter au conseil municipal les rapports annuels relatifs au prix et à la qualité
du service public en
matière d’assainissement ainsi que de prévention et de
gestion des
déchets adoptés par les établissements publics de coopération intercommunale compétents.
En contravention avec les dispositions de l
’article L.
5211-39 du CGCT, le rapport annuel
d’activit
é de la CA Troyes Champagne Métropole
ne fait pas l’objet d’une communication par
le maire au conseil municipal en séance publique.
Conformément à
l’article L.
5211-39 du code général des collectivités
territoriales, présenter au conseil municipal en séance publique le
rapport annuel d’activité
de la communauté d’agglomération
Troyes Champagne Métropole.
4.2.4
Les informations délivrées dans les annexes des documents budgétaires
Lors du précédent contrôle, la chambre avait recommandé à la commune de procéder à la
valorisation financière des aides en nature apportées aux associations.
11
A compter du 1
er
janvier 2018, la commune adhérant au SDDEA pour la compétence « eau » (qui à compter de
2020 relève de la communauté d’agglomération).
Rapport d’observations définitives
Commune de Troyes
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Bien que disponible, l’information n’apparaît toujours pas dans les annexes des documents
budgétaires et financiers en raison, selon les services de l’ordonnateur, de l’absence d’une
colonne prévue à cet effet dans la maquette budgétaire.
L’information peut cependant être
produite au conseil municipal dans un document joint.
La mise à disposition des informations sur le site internet de la commune ne dispense pas de
produire l’ensemble des annexes obligatoires aux documents budgétaires et financier.
En
conséquence, la chambre réitère sa recommandation.
Recommandation n° 2 : Communiquer au conseil m
unicipal, à l’occasion de la transmission
du vote du budget et du vote du compte administratif, la valorisation financière des aides en
nature apportées aux associations.
4.3
La fiabilité des comptes
4.3.1
L’inventaire et l’état de l’actif
La fiabilité de l’inventai
re
L’instruction budgétaire et comptable M14 applicable aux communes
12
prévoit que le suivi des
immobilisations d’une collectivité relève
«
de manière conjointe (de) l’ordonnateur et (du)
comptable
13
»
. Il incombe à l’ordonnateur de se charger
« du recensement des biens et de leur
identification
: il tient l’inventaire, registre justifiant la réalité physique des biens et l’inventaire
comptable, volet financier des biens inventoriés ».
Le comptable public a, quant à lui, la
responsabilité de suivre l’état de l’actif de la collectivité. Ces deux documents doivent être
concordants.
Au 31 décembre 2018, une différence inexpliquée de 8,4
M€ apparaît entre la valeur des
immobilisations reportées au compte de gestion (553,4
M€ brute et 517,6
M€ nette) et celle
qui f
igure à l’état de l’actif (545
M€ brute et 509,2
M€ nette).
L’inventaire comptable mentionne à la même date une valeur brute d’acquisition des biens de
275,8
M€ pour une valeur nette comptable (VNC) de 241,7
M€.
Les écarts considérables constatés sur la présentation des actifs font peser un doute sur la
fiabilité de la situation patrimoniale de la commune.
Lors de son contrôle précédent, la chambre avait relevé qu’aucun service n’était chargé de
dresser les inventaires physiques et de rapprocher les informations des inventaires
comptables et de l’état de l’actif.
Par le contrat de partenariat 2011-2014 signé le 2 décembre
2011, l’ordonnateur et le
comptable public se sont engagés à améliorer le suivi de l’inventaire comptable. L’un des
indicateurs portait
sur l’ajustement annuel de l’inventaire avec l’état de l’actif. Plus de cinq ans
après l’échéance du contrat, les opérations de consolidation des inventaires ne sont pas
finalisées.
La chambre observe que les inventaires physique et comptable produits pa
r l’ordonnateur ne
sont pas à jour. Les informations délivrées par ce dernier et par le comptable public ne sont
pas concordantes.
Mettre en place et tenir un inventaire physique et comptable des biens
de la commune, en application des dispositions de l’in
struction comptable M14.
12
L’instruction NOR
INTB1501664J du 27 mars 2015 relative aux modalités de recensement des immobilisations
et à la tenue de l’inventaire et de l’état de l’actif propose un guide des opérations d’inventaire.
13
Cf.
M14 Tome 2/Chapitre 3 L’inventaire/1.1 principes généraux (p.180).
Rapport d’observations définitives
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La tenue de l’inventaire
Si l’instruction budgétaire et comptable ne contraint pas à délibérer sur ces points, la commune
pourrait néanmoins définir des règles de sortie des biens de l’actif et de mise au rebut, dans
un souci de bonne gestion. Comme le précise le tome 2 de la M14 paragraphe sur « les biens
de faible valeur », l
’assemblée délibérante peut décider de fixer un seuil unitaire en deçà
duquel les immobilisations de peu de valeur, ou dont la consommation est très rapide,
s
’amortissent sur un seul exercice (…). Par mesure de simplification et sur décision de
l’autorité délibérante, ces biens peuvent être sortis de l’actif (et de l’inventaire comptable de
l’ordonnateur) dès qu’ils ont été totalement amortis, c’est
-à-dire, le 31
décembre de l’année
qui suit celle de leur acquisition.
En effet, sur plus de 14 800
biens inscrits à l’actif au 31
décembre 2018, 8 969 ont une valeur
nette comptable inférieure ou égale à 100
€, et parmi ces derniers 8
614 ont une VNC égale
à zéro.
Par ailleurs,
-
Sur 3 782 biens inscrits au compte 2188, 3 003 ont une VNC inférieure ou égale à
100
€ ;
-
Sur 3 399 biens inscrits au compte 2184, 3 106 ont une VNC inférieure ou égale à
100
€
;
-
Sur 986 biens inscrits au compte 2183, 833 ont une VNC inférieur ou égale à 100
€.
Recommandation n° 3 :
Fixer un seuil de sortie des biens de l’actif.
4.3.2
Les provisions
Les dispositions des articles L. 2321-2 et R. 2321-
2 du CGCT précisent qu’une provision doit
être inscrite au budget au titre des dépenses obligatoires dès l’ouverture d’un contentieux en
première instance contre la collectivité. Ces dispositions ne sont pas respectées alors que la
commune est engagée dans quatre contentieux devant la juridiction administrative et un
devant la juridiction civile.
Appliquer les dispositions des articles L. 2321-2 et R. 2321-2 du code
général des collectivités territoriales relatives aux provisions pour risques et charges.
4.3.3
L’exécution budgétaire
Les taux d’exécution des dépenses réelles de fonctionnement (voir annexe
n° 1) sont
supérieurs à 90 %. Toutefois, au sein de celles-
ci, le taux d’exécution du chapitre «
charges
exceptionnelles » est particulièrement faible, de
l’ordre de 3
% à 7 %.
Dans son rapport précédent, la chambre formulait le rappel du droit suivant : « Adopter une
présentation sincère des budgets en n’inscrivant pas en charges exceptionnelles des crédits
qui n’ont aucune vocation à être consommés et qui masquent l’existence d’un suréquilibre
».
Les crédits inscrits en charges exceptionnelles demeurent faiblement consommés. Ces
prévisions budgétaires relèvent du chapitre des dépenses imprévues. L’essentiel des crédits
inscrits le sont au budget supplémentaire et reprennent en partie le report de résultat de
l’exercice précédent.
La chambre rappelle qu’à défaut de besoin de nouveaux crédits, le budget supplémentaire
peut être adopté en suréquilibre dans la limite de l'excédent de clôture de l'exercice précédent,
comme le prévoit l'article L. 1612-7 du CGCT, ce qui serait plus conforme à la réalité.
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Tableau 1 : Consommation des crédits au compte « Autres charges exceptionnelles »
En €
Crédits ouverts
Crédits consommés
2015
3 200 000
17 578
2016
2 600 000
42 643
2017
3 100 000
5 110
2018
2 000 000
15 810
Source : Chambre régionale des comptes Grand Est (CRC GE) à partir des comptes administratifs.
Les taux d’exécution en investissement (voir annexe n°
1) se sont dégradés entre 2013 et
2016, passant de 91,4 % à 75,7 % en 2018.
Selon les dispositions de l’article L.
2311-3 du CGCT, la commune a souhaité suivre les
principaux projets du mandat municipal selon la procédure des autorisations de programme
(AP) et des crédits de paiement (CP). Trois premières AP
14
ont ainsi été votées en 2014 pour
un montant total de 9
M€. Au 31
décembre 2018, 17 programmes sont gérés en AP/CP pour
un montant total de près de 64
M€.
Entre 2014 et 2018, la part des CP consommés rapportée aux dépenses d’investissement
mandatées
15
est passée de 2 % à 42 %.
Tableau 2 :
CP consommés rapportés aux dépenses d’investissement mandatées
En euros
2014
2015
2016
2017
2018
Dépenses d'investissement
(hors travaux en régie)
10 607 027
10 908 845
14 325 882
16 157 707 14 893 345
Subventions d'équipement versées
1 538 755
1 428 590
1 515 017
1 531 291
1 687 099
Total des dépenses (hors travaux en
régie)
12 145 782
12 337 435
15 840 899
17 688 997 16 580 445
Somme des CP réalisés en cours
d’exercice
221 750
881 776
1 389 918
4 478 160
7 035 628
Part CP consommés au cours de
l’exercice dans
le total exécuté
2 %
7 %
9 %
25 %
42 %
Source : CRC GE à partir des comptes de gestion.
Le rapport entre les CP votés au 31
décembre et les CP réalisés dans l’année décroit (83
% en
2015 contre 77 % en 2018), ce qui traduit une détérioration du pilotage budgétaire.
Le ratio des AP restant à financer au 31 décembre 2018 / crédits de paiements consommés
au cours de l’exercice ressort à sept années (voir annexe n°
2).
La durée prévisionnelle moyenne des opérations était initialement de 4,8 ans
16
. À la clôture de
l’exercice 2018, cette durée prévisionnelle moyenne est passée à 5,9
ans.
Neuf des 17 AP votées ont vu leur durée initiale prévisionnelle prolongée. La durée moyenne
de retard dans l
’exécution des opérations est d’une année.
Le règlement financier ne fixe pas de date limite d’engagement des autorisations de
programme et de mandatement des crédits de paiement correspondants. La chambre
recommande de compléter le règlement financier des AP / CP par :
-
la date limite des premiers engagements des AP suivant leur vote ;
14
En 20
14, il s’agissait des subventions OPAH
-RH, de la construction de la salle polyvalente aux Vassaules et de
l’opération Mutation urbaine au Cœur de Troyes, de la cathédrale du Vouldy (restructuration des trois
sites
composant ce projet de rénovation des musé
es troyens [ancienne Abbaye Saint Loup, Musée d’Art Moderne et site
du Vouldy]).
15
Somme des CP réalisés en cours d’exercice
/
total des dépenses d’investissement de l’exercice (hors travaux
en régie).
16
Sur 17 programmes, 11 ont une durée prévisionnelle de cinq ans maximum et représentent près de 50 % du
montant total des AP.
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-
la date limite d’engagement total suivant l’échéance de l’AP et celle de consommation
des derniers CP correspondants.
Recommandation n° 4 : Compléter le règlement financier relatif aux autorisations de
programme et aux crédits de paiement en précisant les règles de caducité des autorisations
de programme.
4.3.4
Les restes à réaliser
Selon l’article R.
2311-11 du CGCT, les restes à réaliser (RAR) en dépenses ou en recettes
correspondent à des d
épenses engagées ou à des recettes certaines dont la réalisation n’a
pas donné lieu à l’émission d’un ordre de paiement ou de recettes. Ils sont pris en compte
pour déterminer le résultat de l’exercice et sont repris au budget de l’exercice suivant. Le
mêm
e article prévoit le recensement des RAR au sein d’un état spécifique.
Pour chaque exercice de la période contrôlée, la commune a établi un état des RAR en
dépenses et en recettes arrêté au 31 décembre et produit les justificatifs afférents. Les titres
inscrits en RAR sont appuyés de justifications (voir annexe n° 3).
L’application par la commune de la procédure des restes à réaliser n’appelle pas de remarque.
5.
LA SITUATION FINANCIERE
Les remarques formulées sur la fiabilité des comptes ne sont pas de nature à remettre en
cause
l’examen de la situation
financière de la commune. Un tableau regroupant les principaux
indicateurs de gestion figure en annexe 4.
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Tableau 3 : Evolutions des charges et des produits de gestion du budget principal
en €
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Ressources fiscales propres
(nettes des restitutions)
31 626 386
31 198 129
31 964 493
32 223 312
32 459 765
32 709 131
Ressources d'exploitation
7 783 977
8 075 314
8 190 224
8 583 278
9 145 490
9 006 722
Ressources institutionnelles
(dotations et participations)
30 891 287
30 187 913
30 176 786
31 079 734
30 247 855
30 829 823
Fiscalité reversée par l'intercommunalité et l'Etat
11 421 304
11 488 837
10 868 807
10 727 226
10 924 404
10 840 420
Production immobilisée, travaux en régie
677 263
540 277
548 844
738 338
544 042
642 557
Produits de gestion
82 400 217
81 490 469
81 749 154
83 351 887
83 321 556
84 028 654
Charges à caractère général
15 683 554
15 129 256
13 752 551
13 711 719
14 658 442
14 513 059
Charges de personnel
42 512 056
43 510 621
44 034 637
44 004 542
45 868 565
46 006 732
Subventions de fonctionnement
7 518 595
7 368 834
6 717 478
6 461 849
5 441 113
5 627 550
Autres charges de gestion
1 448 178
1 506 729
1 442 447
1 343 635
1 029 804
1 240 573
Charges de gestion
67 162 383
67 515 439
65 947 114
65 521 745
66 997 925
67 387 914
Source : comptes de gestion.
5.1
Les charges de gestion
Les charges de gestion ont été maîtrisées au cours de la période sous revue, elles connaissent
une augmentation limitée à 0,3 % entre
2013 et 2018 et s’établissent à 67,5
M€ en 2018.
Les charges à caractère général, qui représentent 21,5 % du total des charges de gestion en
2018, ont été réduites de 7,5 % depuis 2014. Les subventions de fonctionnement (8,5 % du
total des charges de gestion) ont diminué de 25 %, passant de 7,5
M€ à 5,5
M€. Les autres
charges de gestion sont également en recul de 14 %.
La commune consacre 68 % de ses charges de gestion aux dépenses de personnel, ces
dernières ont progressé de 8 %, atteignant 46
M€ en 2018.
La diminution des subventions de fonctionnement s’explique pour l’essentiel par
:
-
la forte baisse de la participation au fonctionnement du centre municipal d’action
sociale (CMAS) en contrepartie de l’intégration des agents dans la commune
;
-
la rationalisation des subventions versées aux associations du fait des transferts de
compétences à l’EPCI (ex
: Festival des Nuits de Champagne pour 0,2
M€).
Plusieurs postes
17
des charges à caractère général ont connu une hausse sensible,
compensée par la réduction du poste achats (19 %), qui représente à lui seul près de la moitié
des dépenses du chapitre.
17
« Entretien, réparation » (34,3
% d’augmentation sur la période) représentent 17
% des charges à caractère
général, « Publicité, publications et relations publiques » (22,3 %
d’augmentation sur la période) représentent 5,9
%
des charges à caractère général.
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Tableau 4 : Le poids moyen des charges de gestion et évolution
Charges de gestion
Poids moyen
2013-2018
(en %)
Évolution 2013-2018
(en M€)
Evolution 2013-2018
(en %)
Charges de personnel
66,4
3,5
1,6
Charges à caractère général
21,8
- 1,2
- 7,5
Subventions de fonctionnement
9,8
- 1,9
- 25,2
Autres charges de gestion
2,0
- 0,2
- 14,3
Total
100
0,2
0,3
Source : CRC GE à partir des comptes de gestion.
5.2
La
contractualisation avec l’Etat
Dans l’objectif d’une réduction des dépenses publiques et d’une diminution de la dette publique
à horizon 2022, l’article
13 de la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances
publiques a prévu un objectif d’évolution
des dépenses réelles de fonctionnement des
collectivités territoriales correspondant à un taux annuel de 1,2 %, appliqué à une base de
dépenses réelles de fonctionnement en 2017, en valeur et à périmètre constant. Aux termes
de l’article
29 de la même loi, ce taux peut être modulé à la hausse ou à la baisse selon la
prise en compte de certains critères
18
.
La commune a bénéficié d’un facteur de modulation à la hausse de 0,15
point au titre du
revenu moyen par habitant. Le taux de progression de ses dépenses réelles de
fonctionnement a ainsi été fixé dans le contrat d’objectif d’évolution des dépenses réelles de
fonctionnement signé avec l’Etat le 30
juin 2018 à 1,35 %.
A l’issue de la première année d’application du contrat, la commune a contenu l’évolution d
e
ses dépenses réelles de fonctionnement à 0,3 % sans retraitement au titre de dépenses
exceptionnelles. Selon les termes du contrat, la commune dispose d’une marge de 1,1
%
d’évolution supplémentaire sur les deux années à venir.
5.3
Les produits de gestion
En
2018, les produits de gestion s’élèvent à 84
M€. Depuis 2013, ils ont augmenté de 2
%,
grâce à la hausse des ressources d’exploitation et, dans une moindre mesure, à celle des
ressources fiscales. Les autres catégories de produits de gestion ont connu un recul plus ou
moins marqué.
Les principales recettes de la commune sont issues des ressources fiscales propres (39 %) et
des ressources institutionnelles (dotations et participations) (37 %) ; leur part dans les produits
de gestion a peu varié entre 2013 et 2018.
18
Les critères ont trait à l’évolution de la démographie et de la construction de logements, du revenu moyen par
habitant, de la proportion de la population résidant en quar
tiers prioritaires de la politique de la ville, de l’évolution
des dépenses réelles de fonctionnement réalisées entre 2014 et 2016.
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Tableau 5 : Le poids moyen des produits de gestion et évolution
Produits de gestion
Poids moyen
2013/2018
Évolution
2013/2018
Évolution
2013/2018
ressources fiscales propres
(nettes des restitutions)
38,7 %
1,1 M€
3,4 %
ressources d’exploitation
10,2 %
1,2 M€
15,7 %
ressources institutionnelles
37 %
-
0,1 M€
- 0,2 %
fiscalité reversée par interco et État
13,4 %
-
0,6 M€
- 5,1 %
production immo, travaux en régie
0,7 %
- 0
,03M€
- 5,1 %
Total
100 %
1,6 M€
2 %
Source
: CRC GE d’après les comptes de
gestion.
Les ressources fiscales propres
La fiscalité économique relève de la communauté d’agglomération. Les ressources fiscales de
la commune se composent à 91 % des produits de la fiscalité appliquée aux ménages. Depuis
2013, les ressources fiscales nettes de restitutions connaissent une augmentation de 3,5 %,
pour atteindre 32,5
M€ en 2018. Elles sont en progression continue depuis 2014.
De 2013 à 2016, les taux d’imposition n’ont pas été modifiés. A la création de la CA
Troyes Champagne Métropole au 1
er
janvier 2017, ils ont été réduits en application du principe
de neutralité fiscale
19
:
-
taxe d’habitation (TH)
: - 0,4 % ;
-
taxe sur le foncier bâti (TFB) : - 0,5 % ;
-
taxe sur le foncier non bâti (TFnB) : - 0,5 %.
Malgré cette inflexion sur les taux, les produits (hors TFnB) sont en augmentation durant la
période contrôlée, de 4,7 % pour la TH et de 5,3 % pour la TFB.
19
La création de la CA Troyes Champagne Métropole
a eu pour conséquence la mise en place d’une fiscalité
professionnelle uni
que pour l’ensemble des 81
communes de l’agglomération. Compte tenu de l’hétérogénéité des
taux d’imposition appliqués par chacun des anciens EPCI, le passage à une fiscalité intercommunale unique aurait
pu se traduire par de fortes variations d’impôts en 2017. Pour éviter cet écueil, l’agglomération et ses 81
communes
se sont accordées sur la mise en place d’
un pacte de neutralité fiscale.
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Tableau 6 : Produits des taxes directes locales (2013-2018)
En euros
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Evolution
TH
bases nettes
70 341 172 70 767 725 73 243 233
72 285 811 72 619 868 73 930 897
5,1 %
taux
18,15 %
18,15 %
18,15 %
18,15 %
18,07 %
18,07 %
- 0,4 %
Produit
12 766 922 12 844 342 13 293 647 13 119 875 13 122 410 13 370 601
4,7 %
TFB
bases nettes
63 356 954 63 945 204 64 838 754 65 456 125 65 943 626 66 985 135
5,7 %
taux (%)
24,36 %
24,36 %
24,36 %
24,36 %
24,24 %
24,24 %
- 0,5 %
Produit
15 433 754 15 577 052 15 794 720 15 945 112 15 986 499 16 254 973
5,3 %
TFnB
bases nettes
193 789
195 715
192 178
162 941
160 397
161 935
- 16,4 %
taux (%)
17,45 %
17,45 %
17,45 %
17,45 %
17,37 %
17,37 %
- 0,5 %
Produit
33 816
34 152
33 535
28 433
27 861
28 128
- 16,8 %
Source : CRC GE à partir des états fiscaux « Taxes principales dans les rôles généraux ».
L’augmentation des produits s’explique par l’évolution des bases, qui résulte des
revalorisations forfaitaires décidées en loi de finances (5,1 % pour la TH et 5,7 % pour la TFB).
Les bases nettes et produits de la TFB connaissent une évolution similaire (5 %).
En 2018, le contribuable de la commune s’acquitte en moyenne d’une TH de 215
€ (contre
307
€ en moyenne pour les communes comparables
20
). Elle s’élève à 348
€ au total en y
ajoutant la part revenant à la communau
té d’agglomération.
Comme le prévoit l’article
1411 du code général des impôts (CGI), la commune applique
l’abattement obligatoire pour charges de famille aux taux suivants : 15
% à partir de la première
personne, 25 % à partir de la troisième personne et, depuis 2017, un abattement de 20 %
spécial personne handicapée. Ces abattements représentent 0,3
M€ pour l’année 2018. La
commune n’applique pas d’abattements facultatifs.
Le taux de TH (18,07 %) est inférieur à celui de la moyenne de la strate (20,73 %)
21
. Le taux
de TFB (24,24 %) est supérieur à cette moyenne (21,34 %).
Les ressources institutionnelles
Les produits liés aux ressources institutionnelles (dotations et participations) restent la
deuxième ressource de la collectivité avec près de 31
M€ en
2018, malgré une légère
diminution (0,2 %) au cours des six derniers exercices.
20
Source : fiche DGCL DGFIP 2018 Communes de 50 000 à 100 000 habitants.
21
Source : fiche DGCL DGFIP 2018 Communes de 50 000 à 100 000 habitants.
Rapport d’observations définitives
Commune de Troyes
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
E
ST
18/51
Tableau 7 :
L’évolution des ressources institutionnelles
En €
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Dotations
22 552 758
22 409 713
22 205 897
21 850 605
21 983 457
22 627 698
Dotation globale
de
fonctionnement
(DGF)
22 387 718
22 241 865
22 066 569
21 657 045
21 748 852
22 373 250
Autres dotations
165 040
167 848
139 328
193 560
162 232
167 098
Fonds de
compensation de
la taxe sur la
valeur ajoutée
(FCTVA)
0
0
0
0
72 373
87 350
Participations
5 135 611
5 375 560
5 332 568
5 883 020
5 444 688
4 712 359
Etat
536 530
653 236
1 075 040
994 700
965 752
456 100
Autres*
4 243 266
4 354 939
3 928 141
4 647 384
4 150 392
4 209 557
Collectivités,
groupements et
fonds européens
355 815
367 385
329 387
240 936
328 544
46 702
Autres
attributions
3 202 918
2 402 640
2 638 321
3 346 109
2 819 710
3 489 767
Total des
dotations
participations
et autres
attributions
30 891 287
30 187 913
30 176 786
31 079 734
30 247 855
30 829 823
* Les « autres participations » se composent à plus de 90
% des participations versées par la Caisse d’allocations
familiales et la sécurité sociale agricole (MSA) en contrepartie de l’accueil des enfants (crèches) par la commune.
Source
: CRC GE d’après les
comptes de gestion.
Entre 2014 et 2016, sous l’effet de la contribution au redressement des finances publiques
mise en œuvre par la loi n°
2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances
publiques pour les années 2012 à 2017, la commune a connu une baisse progressive de sa
dotation générale de fonctionnement (DGF) qui a atteint 0,6
M€. Celle
-ci a ensuite augmenté
pour revenir en 2018 au niveau de 2013.
La baisse de la dotation forfaitaire, qui s’est poursuivie jusqu’en 2017, a été compensée par
les hausses de la dotation de solidarité urbaine et de la dotation nationale de péréquation.
Tableau 8 :
L’évolution de la dotation globale de fonctionnement (DGF)
En €
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Dotation globale de
fonctionnement (DGF)
22 387 718
22 241 865
22 066 569
21 657 045
21 748 852
22 373 250
dont dotation forfaitaire
16 134 849
15 510 533
14 016 877
12 464 531
11 829 244
11 860 712
dont dotation de
solidarité urbaine (DSU)
5 121 834
5 506 588
6 757 073
7 950 439
8 603 289
9 008 828
dont dotation nationale
péréquation
1 064 399
1 151 715
1 231 301
1 241 666
1 316 319
1 485 350
dont DGF permanents
syndicaux
66 636
73 029
61 318
409
-
18 360
Source : CRC GE à partir des comptes administratifs.
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Commune de Troyes
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19/51
Après une période d’évolution favorable jusqu’en
2016, les participations se sont réduites plus
sensiblement en 2018 en raison d’une diminution significative des contributions des
collectivités territoriales (région et département
22
). Les participations versé
es par l’Etat ont
diminué de 15 %. Celles allou
ées à la commune par la Caisse d’allocations familiales et la
sécurité sociale agricole (80 % du total des participations en moyenne) ont évolué en fonction
du nombre des enfants accueillis en crèches et en centres de loisirs.
La fiscalité reversée
La commune perçoit également des ressources liées à la fiscalité reversée par
l’intercommunalité et l’Etat qui représentent 12,9
% des produits de gestion en 2018. Elles
accusent une diminution de 5,1 % au cours de la période contrôlée.
L’attribution de compensation (AC) cumulée versée par la communauté d’agglomération à la
commune représente 88
% de la fiscalité reversée. Si formellement, l’AC a connu une
augmentation de 6,7 % entre 2013 et 2018, elle a été majorée à partir de 2016, de la dotation
de solidarité c
ommunautaire (DSC) de l’ancienne communauté d’agglomération du
Grand
Troyes. Le total des reversements en provenance de la communauté d’agglomération
diminue en fait de 8,1 % entre 2013 et 2018.
Cette
diminution
s’explique
principalement
par
les
transferts
en 2015 à la CA
Troyes
Champagne Métropole des compétences communales relatives à l’office de tourisme
(0,5
M€), le PC régulation (0,4
M€) et la vie étudiante (0,2
M€), ainsi qu’aux zones d’activité.
Tableau 9 :
Evolutio
n de l’attribution de
compensation (AC), de la dotation de solidarité
communautaire (DSC) et du Fonds de péréquation et de solidarité (FPIC)
en €
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Evolution
(%)
2018/2013
AC
9 531 358
9 531 358
8 848 674 10 083 264 10 219 346 10 174 589
6,7 %
DSC
1 537 221
1 525 086
1 508 086
-
-
-
Sous-total Reversements de
la CA Troyes Champagne
Métropole
11 068 579
11 056 444
10 356 760
10 083 264
10 219 346
10 174 589
- 8,1 %
FPIC
352 725
432 393
511 525
643 692
705 058
665 831
88,8 %
Total
11 421 304 11 488 837 10 868 807 10 727 226 10 924 404 10 840 420
- 5,1 %
Source : CRC GE à partir des comptes administratifs et comptes de gestion.
Les ressources d’exploitation
La commune perçoit des produits d’e
xploitation qui représentent 11 % du montant total des
produits de gestion en 2018, contre 9,5
% en 2013. Ils sont constitués de l’exploitation des
services et du domaine et des revenus des immeubles. Ces derniers ont progressé de 20 %
pour atteindre 1,2
M€ en 2018. L’essentiel des produits des services et du domaine
est
constitué de redevances.
22
Entre 2013 et 2018, la participation du département s’est réduite de 275
873
€, celle de la région de 38
663
€.
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Commune de Troyes
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20/51
5.4
La formation du résultat
5.4.1
L’excédent brut de fonctionnement et la capacité d’autofinancement brute
L’excédent brut de fonctionnement (EBF) correspond à l’excédent dégagé entre les produits
et les charges de gestion. L’EBF a aug
menté de 9 % et se monte à 16,6
M€ en 2018.
Le taux d’épargne de gestion, rapport entre l’EBF et les produits de gestion, est de 19
% en
2018.
En déduisant le résultat financier et les autres produits et charges exceptionnels de l’EBF, on
obtient la capac
ité d’autofinancement brute (CAF brute), qui doit permettre de faire face au
remboursement du capital de la dette et de financer tout ou partie de l’investissement. Tout en
connaissant des variations importantes, la CAF brute a progressé de 13,5
% et s’élè
ve à 16
M€
en 2018, soit 19 % des produits de gestion.
Cette évolution provient principalement d’une croissance des produits de gestion supérieure
à celle des charges (1,4
M€) et de la réduction de la charge des intérêts de la dette (1
M€)
23
.
En 2018, la valeur de la CAF brute par habitant de la commune (256
€) était de 20
%
supérieure à la moyenne de la strate (209
€).
Tableau 10 :
Evolution de l’autofinancement brut
en €
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Evolution
2013/2018
en %
Produits de
gestion (A)
82 400 217
81 490 469
81 749 154
83 351 887
83 321 556
84 028 654
2
Charges de
gestion (B)
67 162 383
67 515 439
65 947 114
65 521 745
66 997 925
67 387 914
0,3
Excédent brut de
fonctionnement
(A-B)
15 237 834
13 975 030
15 802 040
17 830 142
16 323 632
16 640 740
9,2
en % des produits
de gestion
18,5
17,1
19,3
21,4
19,6
19,8
/
+/- Résultat
financier
- 1 749 909
- 1 582 649
- 1 424 954
- 1 147 114
- 996 106
- 805 832
- 54
+/- Autres produits
et charges excep.
réels
614 798
89 401
- 64 441
60 192
- 22 570
124 252
- 79,8
= CAF brute
14 066 138
12 481 782
14 312 645
16 743 220
15 304 956
15 959 160
13,5
en % des produits
de gestion
17,1
15,3
17,5
20,1
18,4
19
/
Source : CRC GE à partir des comptes de gestion.
5.4.2
Le résultat de fonctionnement
Le résultat de la section de fonctionnement se déduit de la CAF brute en y soustrayant les
dotations nettes aux amortissements et provisions. Il a connu une croissance de près de 7 %
entre 2013 et 2018, en partant d’une valeur élevée en 2013.
23
Les charges financières sont passées de 1,8
M€ en 2013 à 0,8
M€ en 2018 (
- 53 %).
Rapport d’observations définitives
Commune de Troyes
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21/51
Tableau 11 : Détermination du résultat de fonctionnement
en €
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Evolution
2013-2018
CAF brute
14 066 138
12 481 782
14 312 645
16 743 220
15 304 956
15 959 160
13,5 %
- Dotations nettes aux
amortissements
2 402 839
3 068 764
3 085 415
3 207 953
3 712 309
3 472 772
- Dotations nettes aux
provisions
0
0
0
490 600
- 439 600
33 200
= Résultat section
de fonctionnement
11 663 299
9 413 019
11 227 231
13 044 668
12 032 247
12 453 187
6,8 %
Source : CRC GE à partir des comptes de gestion.
5.4.3
La solvabilité financière
En
2013, le taux d’épargne brute
24
, qui exprime la part des ressources courantes disponible
pour rembourser la dette et pour investir était de 17 %. Il est de 19 % en 2018.
A titre de comparaison, ce taux est de 13,5 % pour les collectivités engagées dans la
contractualisation et de 17 % pour le bloc communal
25
.
La situation de la commune à la fin de l’année 2018 peut également être appréciée au regard
de sa capacité de désendettement, indicateur qui mesure la durée de remboursement de la
dette si toute la CAF brute du dernier exercice était consacrée les années suivantes au
remboursement de l’encours de dette au 31
décembre. Ce ratio s’est encore amélioré passant
de 4,5 ans en 2013 à 2,9 ans fin 2018, grâce à la fois à la progression de la CAF brute et à la
réd
uction de l’encours de la dette.
La trajectoire financière rétrospective de la commune lui procure des marges de manœuvre
pour l’avenir.
5.5
Le financement de l’investissement
5.5.1
La capacité d’autofinancement nette
La capacité d’autofinancement nette (CAF nette)
correspond à la CAF disponible après
remboursement de l’annuité en capital de la dette, c’est le montant disponible pour
l’investissement. L’indicateur a connu une progression de près de 35
% s’expliquant par la
hausse de la CAF brute conjuguée à la baiss
e de l’annuité en capital de la dette à rembourser.
La commune se situe au-dessus de la moyenne de la strate avec, en 2018, une CAF nette de
130
€ par habitant contre 61
€ pour la moyenne de la strate.
Tableau 12 : Evolution de la CAF nette
en €
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Evolution
2013-2018
CAF brute
14 066 138
12 481 782
14 312 645
16 743 220
15 304 956
15 959 160
13,5 %
- Annuité en
capital de la dette
8 029 873
8 017 917
8 117 071
8 458 065
7 933 363
7 828 636
- 2,5 %
= CAF nette ou
disponible
6 036 265
4 463 866
6 195 571
8 285 155
7 371 593
8 130 524
34,7 %
Source : CRC GE à partir des comptes de gestion.
24
Il correspond à la CAF brute rapportée aux recettes réelles de fonctionnement.
25
Cf. rapport finances publiques locales 2018.
Rapport d’observations définitives
Commune de Troyes
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22/51
5.5.2
L’évolution et la répartition des dépenses d’équipement
Au cours de la période 2013-2018, l
es dépenses d’équipement nettes
26
cumulées s’élèvent à
86,3
M€, a
uxquelles se sont ajoutées 13,4
M€ de subventions d’équipement versées
27
par la
commune, soit une dépe
nse totale d’équipement de 99,7
M€
28
.
Tableau 13 :
Les dépenses d’équipement
en €
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Cumul sur
la période
Dépenses
d’équipement
(y compris
travaux en régie)
16 395 073 11 147 304 11 457 689 15 064 220 16 701 749 15 535 903
86 301 937
Subventions
d'équipement
(en numéraires
et en nature)
3 408 338
1 957 239
1 766 672
1 913 965
2 201 348
2 128 612
13 376 175
Total des
dépenses
d'équipement
19 803 411 13 104 543 13 224 361 16 978 185 18 903 097 17 664 515
99 678 111
Source : CRC GE à partir des comptes administratifs et comptes de gestion.
Les investissements de la commune sont en partie gérés en application de la procédure des
autorisations de programme et crédits de paiement. Les principales opérations concernées
sont :
-
le programme de requalification urbaine du centre-ville (coût estimatif 8,6
M€)
;
-
les travaux de constructions/rénovation d’é
quipements (coût estimatif : 9,3
M€
:
construction d’une salle polyvalente aux Vassaules, création d’un équipement
« jeunesse» au parc des Moulins, mise en accessibilité des établissements recevant
du public (première période), dédoublement des classes de CP et CE1) ;
-
et le projet muséal «
Mutation urbaine au cœur de Troyes, de la Cathédrale au Vouldy
»
d’un montant global de 21,5
M€.
Au 31 décembre 2018, 63,6
M€ d’autorisations de programmes en dépenses ont été votées.
Les crédits de paiements ont été réalisés pour 14
M€.
Parmi les subventions d’équipement versées au cours de la période, figurent la participation
dans le cadre de l’opération programmée d’amélioration de l’habitat
-renouvellement urbain
(2012-2020) pour 2,8
M€, la requalification
du quartier de la gare pour 1,2
M€. La commune a
également versé une avance à l’Etat sur sa participation à l’électrification de la ligne
Paris-Troyes.
En outre, la commune a réalisé 7,3
M€ de travaux pour compte de tiers, pour l’esse
ntiel en
faveur
de
l’EPCI
;
6,6
M€
concernaient
l’opération
«
Aménagement
avenue
Chomedey-Vanier ».
26
Dont les travaux en régie.
27
Dont les subventions en nature.
28
Sans comptabiliser les dépenses pour comptes de tiers.
Rapport d’observations définitives
Commune de Troyes
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23/51
Les dépe
nses d’équipement par
habitant
29
ont connu une baisse entre le début et la fin de la
période contrôlée, passant de 323
€ en 2013 à 284
€ en 2018
30
, alors que dans le même
temps la CAF brute par habitant a augmenté de 13,5 % et la CAF nette par habitant de 34,5 %.
Les dépenses annuelles moyennes
d’équipement sur les si
x exercices correspondent à 274
€
par habitant, contre 336
€ par habitant pour la moyenne de la strate.
Sous l’effet conjugué de l’augmentation de la CAF nette et de la baisse des dépenses
d’équipement, le taux d’autofinancement de l’investisseme
nt
31
de la commune passe de
31,5 % en 2013 à 48 % en 2018.
5.5.3
Le financement des investissements
Le financement propre disponible cumulé (égal au total de la CAF nette et des recettes
d’investissement hors emprunt) s’élève à un peu plus de 79
M€ ; il a progressé de 17
%.
Ce montant équivaut à 92
% des dépenses d’équipement (hors subventions), ce qui
correspond à une couverture élevée des besoins de financement.
Tableau 14 : Le financement propre disponible
en €
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Cumul sur
les années
CAF nette ou
disponible (A)
6 036 265
4 463 866
6 195 574
8 285 155
7 371 593
8 130 524
40 482 976
TLE et taxe
d'aménagement
355 417
543 125
318 183
206 637
278 319
253 011
1 954 690
+ Fonds de
compensation de la
TVA
2 350 580
2 367 702
2 696 602
1 090 466
1 742 030
2 424 249
12 671 630
+ Subventions
d'investissement
reçues
3 139 743
2 039 949
900 315
2 083 239
2 797 362
2 341 752
13 302 359
+ Fonds affectés à
l’équipement
(amendes de police
en particulier)
1 102 219
1 086 857
998 309
1 149 290
1 292 402
1 038 236
6 667 313
+ Produits de
cession
67 262
531 079
250 305
946 819
957 011
1 232 825
3 985 301
+ Autres recettes
154 039
0
0
0
0
0
154 039
= Recettes d'inv.
hors emprunt (B)
7 169 260
6 568 711
5 163 714
5 476 450
7 067 124
7 290 073
38 735 332
= Financement
propre disponible
(A+B)
13 205 525
11 032 577
11 359 288
13 761 605
14 438 717
15 420 597
79 218 308
Financement propre
disponible /
dépenses
d'équipement
80,5 %
99 %
99,1 %
91,4 %
86,5 %
99,3 %
91,8 %
Source : CRC GE à partir des comptes de gestion.
Alors que le besoin de financement cumulé ressort à 24,4
M€, la commune a emprunté
28,8
M€. Cette situation de sur
-
financement par l’emprunt est constante (sauf en 2013). Elle
a contribué à abonder le fonds de roulement, le portant à 14,7
M€ en 2018
.
29
Source : DGCL, les comptes des communes.
30
Les dépenses d’équipement par habitant à Troyes sont bien en
-deçà de la moyenne de la strate (284
€ par
habitant en 2018 à Troyes, contre 357
€ pour la moyenne de la strate. En 2013
: 323
€ par habitant à Troyes contre
406
€ pour la moyenne de
la strate). Source DGCL, fiche commune de Troyes.
31
Cet indicateur rapporte l’épargne nette aux dépenses d’équipement brut
.
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Tableau 15 : Le financement des investissements
en €
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Cumul sur
les années
Financement propre
disponible
13 205 525
11 032 577
11 359 288
13 761 605
14 438 717
15 420 597
79 218 308
- Dépenses d'équipement
(y compris travaux en
régie )
16 395 073
11 147 304
11 457 689
15 064 220
16 701 749
15 535 903
86 301 937
- Subventions
d’équipement (y compris
subventions en nature)
3 408 338
1 957 239
1 766 672
1 913 965
2 201 348
2 128 612
13 376 175
Autres dépenses
(opérations pour compte
de tiers, participations,…)
- 114 136
1 369 059
- 125 839
1 121 569
1 153 633
509 318
3 913 604
= Besoin (-) de
financement
- 6 483 750
- 3 441 025
- 1 739 234
- 4 338 149
- 5 618 013
- 2 753 236
- 24 373 407
Nouveaux emprunts de
l'année
(y compris pénalités de
réaménagement)
5 000 000
4 000 000
3 000 000
5 000 000
7 800 000
4 000 000
28 800 000
Mobilisation (-) ou
reconstitution (+) du fonds
de roulement net global
- 1 483 750
558 975
1 260 766
661 851
2 181 987
1 246 764
4 426 593
Fonds de roulement net
global (au 31/12/N)
8 816 281
9 375 256
10 636 022
11 297 873
13 490 525
14 737 289
Source : CRC GE à partir des comptes de gestion.
La souscription d’emprunts à une hauteur non justifiée par les besoins d’investissement
conduit à une thésaurisation excessive.
5.6
La dette et les garanties d’emprunt
Au cours de la période sous revue, la commu
ne s’est dése
ndettée de 16,5
M€
32
, soit de plus
de 25 % du montant de sa dette, le montant de capital remboursé étant supérieur chaque
année au montant des nouveaux emprunts souscrits. Deux opérations de gestion de la dette
y ont contribué : en 2015, saisis
sant l’opportunité de la baisse des taux d’intérêt pour diminuer
sa charge financière, la commune a renégocié les conditions contractuelles applicables à deux
emprunts
33
qu’elle a remboursés par anticipation en 2018, sans supporter d’indemnités.
32
Encours de dette : 2013 : 62,9
M€ et 2018
: 46,4 M€.
33
Cf. contrat n° 10278 00160 00061115202 du 7 décembre 2011 (n°
200043), d’un montant initial de 2,5
M€,
indexé sur Euribor 3 mois margé à 2,10 % et du contrat n° 10278 00160 00061115203 daté du 9 décembre 2013
(n°
200047), d’un montant initial de 1
M€, indexé sur Euri
bor 3 mois margé à 1,40 %.
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Tableau 16 :
L’évolu
tion de la dette du budget principal (BP) (2013-2018)
en €
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Evolution
2013-
2018
Encours de dettes du BP
au 1
er
janvier
65 947 771
62 962 702
58 957 939
53 845 393
50 357 550
50 227 319
- 23,8 %
- Annuité en capital de
la dette
(hors remboursements
temporaires d’emprunt)
8 029 873
8 017 917
8 117 071
8 458 065
7 933 363
7 828 636
- 2,5 %
- Variation des autres
dettes non financières
- 44 803
- 13 154
- 42 526
29 778
- 3 132
- 16 932
/
+ Nouveaux emprunts
5 000 000
4 000 000
3 000 000
5 000 000
7 800 000
4 000 000
/
= Encours de dette du
BP au 31 décembre
62 962 702
58 957 939
53 845 393
50 357 550
50 227 319
46 415 615
- 26,3 %
Source : CRC GE à partir des comptes de gestion.
Le taux apparent, qui rapporte les intérêts
payés dans l’année au stock de dette au 1
er
janvier,
s’élève à 1,8
% en 2018 contre 2,8 % en 2013.
Au regard du risque de taux, la structure de l’endettement communal est majoritairement à
taux fixe (54 %). La dette de la commune de Troyes est sécurisée, elle ne comprend plus
d’emprunts à taux complexe.
En 2018, l’encours de dette garantie s’élève à 42
M€ à des différents organismes, dont 40
M€
d’offices publics de l’habitat.
Ces garanties n’appellent pas d’observation.
5.7
Le fonds de roulement, le besoin en fonds de roulement
5.7.1
Le fonds de roulement
Le fonds de roulement net global (FRNG) est égal à la différence entre les financements
disponibles à plus d’un an (dotations et réserves, subventions, emprunts) et les
immobilisations (investissements réalisés et en cours de réalisation). Il permet de couvrir le
décalage entre l’encaissement de recettes et le mandatement de dépenses.
Le FRNG a augmenté de 67 % au cours de la période et se situe à 14,7
M€ en 2018. Il permet
à la collectivité de faire face à 79 jours de charges courantes en 2018 (contre 47 jours en
2013).
5.7.2
Le besoin en fonds de roulement au 31 décembre
Le besoin en fonds de roulement (BFR) global est égal à la différence entre l’ensemble formé
par les créances et stocks et les dettes à court terme. De manière constante, les dettes sont
supérieures aux créances, la commune a ainsi dégagé une ressource venue abonder la
trésorerie.
5.7.3
La trésorerie
La trésorerie est constituée par la différence entre le fonds de roulement et le besoin en fonds
de roulement. La trésorerie nette comprend le solde du compte au Trésor et les autres
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disponibilités à court terme. Au 31
décembre de chaque année examinée, elle n’a pas été
inférieure à 8,9
M€, soit 47
jours de charges courantes, ce qui représente une valeur élevée
(voir annexe n° 4).
Au 31 décembre2018, elle a atteint plus de 90 jours.
Tableau 17 :
L’évolution de la trésorerie nette
au 31 décembre
en €
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Evolution
2013-2018
Fonds de
roulement net
global
8 816 281
9 375 256
10 636 022
11 297 873
13 490 525
14 737 289
67,2 %
- Besoin en
fonds de
roulement global
- 3 598 109
475 811
- 809 595
59 347
2 745 006
- 2 183 226
- 39,3 %
= Trésorerie
nette
34
12 414 390
8 899 445
11 445 617
11 238 526
10 745 519
16 920 515
36,3 %
en nombre de
jours de charges
courantes
65,8
47
62
61,5
57,7
90,5
37,7 %
Source : CRC GE à partir des comptes de gestion.
En conclusion,
à la clôture de l’exercice 2018,
la commune disposait
de marges de manœuvre
réelles au plan financier. Celles-ci résultaient pour l'essentiel d'emprunts mobilisés au-delà
des besoins, d'un fonds de roulement et d'une trésorerie abondants.
6.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
6.1
Le pilotage et l’évolution des effectifs et de la masse salariale
6.1.1
L’organisation de la gestion des ressources humaines
La direction des ressources humaines (DRH) de la commune est mutualisée avec la CA
Troyes Champagne Métropole et le CMAS
35
; elle compte 44 agents
36
répartis en cinq
services :
-
« gestion des effectifs » (neuf agents) : en charge, notamment, des recrutements ;
-
« gestion de la paie » (six agents) : procède au mandatement de la paie des agents et
des élus ;
-
« environnement de travail et formation » (neuf agents) ;
-
« gestion des carrières/statuts » (sept agents) ;
-
«
gestion de l’action sociale
» (trois agents).
Sont également rattachées directement au directeur des ressources humaines, trois cellules :
-
« données sociales et budgétaires » : gère une base de données permettant une vision
prospective des dépenses en matière de personnel ;
-
« médico-sociale » : composée
d’un médecin de prévention, d’un psychologue et d’une
assistante sociale, en charge de la qualité de vie au travail ;
34
= trésorerie active.
35
Centre municipal d’action sociale.
36
Pour information, au 31 décembre 2018, la CA Troyes Champagne Métropole comptait 351 agents.
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-
« unité de reclassement »
: traite de la problématique des reconversions d’agents
reconnus inaptes à exercer leurs fonctions.
Depuis 2015
, la direction dispose d’un système d’information des ressources humaines (SIRH)
commun « paie/gestion des effectifs/gestion des carrières » qui intègre le volet formation
depuis 2017.
Les tableaux de bord et indicateurs mis en place par la direction offrent une vision rétrospective
et prospective. En 2017, une « cellule » a été chargée de centraliser les données sociales et
budgétaires.
6.1.2
L’évolution des effectifs
Les observations qui suivent portent sur le budget principal de la commune
37
.
6.1.2.1
L’évolution et la
structure de l’effectif sur emplois permanents
Les effectifs sur emplois permanents de la commune, à périmètre courant, s’établissent à
1 068 agents au 31 décembre 2018, contre 1 066 agents fin 2013.
Entre 2014 et 2018, la commune a cependant repris 25 agents
38
du CMAS et cinq agents
« ville » ont été mutés dans le cadre de transferts de compétences, dont un agent à
l’établissement public administratif qui a remplacé l’office de tourisme.
Avec un taux d’administration
39
de 17
‰ au 31
décembre 2018, la commune se situe en-deçà
de celui des communes de la même strate (20,7 ‰)
40
.
La politique engagée avant 2013 de non remplacement systématique des départs en retraite
et des agents absents, ainsi que de réorganisation des services, a permis entre 2014 et 2016
d’a
tteindre un effectif de 1 048 agents à périmètre courant.
Entre 2013 et 2018, l’effectif a été réduit, à périmètre constant de compétences, de 22
agents
(de 1 066 à 1 044), soit une réduction de 2 %.
37
BA stationnement payant : 10 ETPT au 31 décembre 2018.
38
Reprise par la ville de sept agents du CMAS en 2014, un en 2015, 15 en 2016 et deux en 2018.
39
Nom
bre d’ETP pour 1 000 habitants.
40
Cf. Les collectivités locales en chiffres 2019, p. 86.
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Tableau 18 : Evolution des effectifs sur emplois permanents au 31 décembre
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Emplois
budgétaires
créés
1 105
1 116
1 095,6
1 111,6
1 112,6
1 131,6
Effectifs réels sur
postes
permanents
nombre
d’agents
1 066
1 048
1 051
1 048
1 069
1 068
équivalent
temps plein
(ETP)
1 057
1 038,6
1 042,4
1 039,7
1 060,5
1 059,2
- dont agents
titulaires
nombre
d’agents
978
975
974
971
989
997
ETP
975,4
971,9
970,4
967,2
985,8
992,3
- dont agents non
titulaires
nombre
d’agents
88
73
77
77
80
71
ETP
81,6
66,7
72
72,5
74,7
66,8
Source : CRC GE à partir des données transmises par la commune de Troyes
et d’après les comptes administratifs
pour les effectifs budgétaires.
Un écart est constaté depuis 2014 entre les emplois budgétés et les emplois pourvus. La
chambre rappelle que les crédits budgétaires doivent être inscrits en fonction des emplois
créés.
Le recrutement
Selon les rapports d'orientation budgétaire (ROB) 2016, 2017, 2018
41
et 2019, le rapport de
présentation du compte administratif (CA) 2018 et le rapport de présentation du budget primitif
2019, la commune éprouve des difficultés récurrentes à recruter sur les filières technique
(techniciens de bureaux d’études, postes d’encadrement) et sociale. Il s’agit de postes à
« forte technicité », spécialisation ou postes de m
anagers (…).
A la lecture des annexes des comptes administratifs, il apparait un taux de postes non pourvus
au 31 décembre de 10 % pour la filière administrative entre 2015 et 2018. Plus précisément,
le taux de vacance des attachés est supérieur à 9 % durant la période contrôlée, avec un
maximum de 25 % en 2014 et celui des rédacteurs est supérieur à 11 % avec deux pointes à
16,5 %.
Au sein de la filière technique, si le taux de vacance global est un peu moins élevé (9 %), celui
des techniciens a été supérieur à 23 % entre 2014 et 2016 et celui des ingénieurs a été
supérieur à 17,5 % entre 2015 et 2018 et a atteint 35,5 % en 2018.
La répartition des emplois permanents entre agents titulaires et agents non titulaires
Les emplois permanents peuvent être occupés par des agents titulaires de la fonction publique
ou par des agents non titulaires
42
.
Au cours de la période contrôlée, le recours aux agents non titulaires sur emplois permanents
est en diminution de 19 % et ne constitue plus, en 2018, que 6,6 % des emplois permanents
contre 8,3 % en 2013.
41
«
E
n 2016, de nombreux postes permanents d’assistants et professeurs d’enseignement artistique (…) et
gardiens de police municipale sont restés vacants faute de candidats (…) et n’ont été finalisés qu’au cours de
l’année 2017
».
42
Cf. Articles 3-1 et 3-2 et 3-3 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée par la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012.
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Cette baisse s’explique par une politique incitative d’intégration au travers de la titularisation
au titre de la loi Sauvadet (neuf agents), par la liste d’aptitude (21
agents) et par le recrutement
direct de titulaires (27 agents de catégorie C).
Tableau 19 :
Evolution du nombre d’emplois permanents pourvus par des agents titulaires et
non titulaires
2013
2014
2015
2016
2017
2018
nb
%
nb
%
nb
%
nb
%
nb
%
nb
%
Titulaires
978
91,7
975
93
974
92,7
971
92,7
989
92,5
997
93,4
Non
titulaires
88
8,3
73
7,0
77
7,3
77
7,3
80
7,5
71
6,6
Total
1 066
100
1 048
100
1 051
100
1 048
100
1 069
100
1 068
100
Source : CRC GE à partir des données transmises par la commune de Troyes.
La structure des effectifs permanents
La structure des effectifs permanents est proche de la structure moyenne de la fonction
publique territoriale (10 % en A, 15 % en B et 75 % en C)
43
.
Tableau 20 : La répartition des effectifs permanents
Au 31 décembre 2017
Nombre
En %
Agents catégorie A
139
13 %
Agents catégorie B
190
18 %
Agents catégorie C
736
69 %
Total effectifs pourvus
1 065
100 %
Source : CRC GE à partir du bilan social 2017 et ROB 2019.
Au 31 décembre 2018, plus de 80 % des effectifs permanents relèvent des filières technique,
administrative, sociale et médico-sociale. Cette répartition est globalement stable au cours de
la période sous revue.
43
Cf. DGAFP, chiffres clefs 2018.
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Tableau 21 : Evolution de la répartition par filière des effectifs permanents pourvus
Au 31 décembre 2013
Au 31 décembre 2018
Filières
Nombre
d’agents
%
Nombre
d’agents
%
administrative
252
23,6
262
24,5
animation
36
3,3
40
3,7
culturelle
81
7,6
75
7
médico-sociale
96
9
94
8,8
police municipale
31
2,9
42
3,9
sociale
100
9,4
94
8,8
sportive
24
2,3
20
1,9
technique
404
37,9
414
38,8
assistantes maternelles
21
2
17
1,6
hors filière
18
1,7
7
0,7
emplois fonctionnels
3
0,3
3
0,3
Total
1 066
100
1 068
100
Source : CRC GE à partir des données transmises par la commune.
Comme indiqué dans les rapports sur les orientations budgétaires, les recrutements ont
concerné les filières administrative et technique (+ 4,0 % et + 2,5 %), la police municipale
(+ 35 %) et la filière animation (+ 11 %).
Dans le même temps, les effectifs ont été réduits dans les filières culturelle, sociale,
médico-sociale, sportive, assistante maternelle et hors filière.
La commune a également recours à des agents contractuels sur emplois non permanents
44
pour répondre à un besoin occasionnel ou saisonnier.
6.1.2.2
L’évolution du nombre d’emplois non permanents
Au 31 décembre 2018, les agents contractuels sur emplois non permanents représentent
6,8 % des effectifs totaux après avoir atteint un maximum de 9,3 % en 2015.
Ils ont connu une progression sensible en nombre entre 2013 et 2018, passant de 48 emplois
occupés à 73. Les agents occupent principalement des emplois de catégorie C (60 en 2018)
et de catégorie
B (12 en 2018). Ils comprennent des remplacements temporaires d’agents et
des emplois saisonniers ou occasionnels lesquels sont passés de 22 agents en 2013 à 53 en
2017.
En outre, de 2013 à 2017 la collectivité a fait appel à des emplois aidés avec un maximum de
32 en 2015.
44
Article 3 de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012.
Rapport d’observations définitives
Commune de Troyes
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ST
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Tableau 22 : Evolution de la répartition des agents contractuels sur emplois non permanents
Catégorie
A
Catégorie
B
Catégorie
C
Collaborateurs
de cabinet
CUI-
CAE
Emplois
d’avenir
Adulte
relais
Total
% de
l’effectif
total
ville
2013
/
3
45
/
7
6
1
62
5,5
2014
4
4
52
3
7
25
/
95
8,3
2015
4
6
63
3
6
26
/
108
9,3
2016
1
14
57
3
7
22
/
104
9
2017
/
13
62
3
4
17
/
99
8,5
2018
1
12
60
3
1
1
/
78
6,8
Source : Commune de Troyes.
6.1.3
L’évolution de la masse salariale
Les dépenses de personnel représentent 66,5 % des charges de gestion en 2013 contre 68 %
en 2018. Ce poste de dépenses est le seul à connaître une augmentation durant la période
sous revue.
Nette des remboursements pour mise à disposition, l’augmentation
des charges de personnel
est de 2,8
M€ soit une hausse annuelle moyenne de 1,3
%. Cette moyenne recouvre des
variations très différentes selon les exercices. Ainsi, alors que les dépenses nettes ont
augmenté de 3 % entre 2013 et 2014 et de 4 % entre 2016 et 2017, elles ont baissé de 0,3 %
entre 2015 et 2016 et de 0,9 % entre 2017 et 2018.
Cette évolution s’explique par
:
-
le glissement vieillesse technicité (GVT) pour 1,4
M€
;
-
les incidences des mesures nationales pour 1,4
M€ (revalorisation du point d’indic
e
pour
0,4
M€,
protocole
PPCR
–
« Parcours
professionnels,
carrières
et
rémunérations » pour 0,4
M€, réforme de la catégorie
C pour 0,3
M€, hausse des taux
de cotisation CNRACL pour 0,3
M€)
;
-
la reprise des agents du CMAS pour 0,7
M€ desquels il faut retra
ncher le coût des
agents transférés à la Communauté d’agglomération.
Tableau 23 :
L’évolution des charges de personnel
En €
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Total charges de
personnel (012)
42 552 422
43 556 168
44 069 288
44 071 819
45 928 310
46 094 713
-
remboursement
personnel mis à
disposition
509 827
254 056
393 904
548 363
705 808
1 268 652
Total charges de
personnel nettes
42 042 595
43 302 112
43 675 384
43 523 455
45 222 502
44 826 061
Evolution N+1/N
3,0 %
0,9 %
- 0,3 %
3,9 %
- 0,9 %
Source : CRC GE à partir des comptes administratifs (sans prise en compte des atténuations de charges).
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Commune de Troyes
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6.2
La rémunération des agents
6.2.1
La répartition de la rémunération et les salaires nets moyens
Entre 2013 et 2018, les rémunérations versées aux agents titulaires et non titulaires ont
progressé de 2,6
M€ (soit 8,6
%). L’évolution de la rémuné
ration des agents titulaires (8 %)
étant plus faible que celle liée aux agents non titulaires (12 %).
Tableau 24 : La répartition des rémunérations des personnels
En €
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Titulaires
(c/6411)
24 887 677
25 299 514
25 616 081
25 676 050
26 416 467
26 877 740
Non titulaires
(c/6413)
4 753 630
4 918 989
4 759 725
4 652 301
5 201 863
5 316 446
Total
rémunérations
29 641 307
30 218 503
30 375 806
30 328 351
31 618 330
32 194 186
Source : CRC GE à partir des comptes administratifs (sans prise en compte des atténuations de charge et des
autres rémunérations 64162, 64168 et 6417).
L’évolution du
salaire net moyen mensuel
45
des agents est contenue avec une évolution
moyenne annuelle par catégorie de :
-
Catégorie A : 1,4 % ;
-
Catégorie B : 0,8 % ;
-
Catégorie C : 1,8 %.
Tableau 25 :
L’évolution du salaire net moyen
En €
2013
2018
Ecart
(en € et %)
Catégorie A
2 789,81
2 981,57
191,76 (6,9 %)
Catégorie B
1 940,28
2 014,38
74,1 (3,8 %)
Catégorie C
1 513,40
1 651,74
138,34 (9,1 %)
Source : Commune de Troyes.
À titre de comparaison, en 2017
46
le salaire net moyen dans la fonction publique territoriale
s’élevait à
:
-
3 385
€ pour les agents de catégorie A
;
-
2
358 € pour les agents de catégorie B
;
-
1
789 € pour les agents de catégorie C.
Les salaires nets moyens de la commune sont inférieurs aux salaires nets moyens au sein de
la fonction publique territoriale, la différence étant plus marquée pour les catégories A et B.
Cette moindre rémunération ne constitue pas un élément d’attractivité.
45
Le périmètre retenu par la commune est le suivant : « salaires des agents sur postes permanents (titulaires et
non titulaires) et rémunérés au moins un jour p
endant l’année concernée
. Les nets à payer sont calculés hors
précomptes, rétablis à temps complet et/ou à plein traitement. Tous les éléments bruts sont pris en compte, hors :
congés payés et participation mutuelle ».
46
Source : INSEE.
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6.2.2
Le régime indemnitaire
Le régime indemnitaire (RI) mis en
œuvre au sein de la commune est défini par une
délibération « cadre » du 18 décembre 2003 complétée et actualisée par 21 délibérations.
Le régime indemnitaire versé aux agents titulaires de la commune représente, en 2018,
4,7
M€, soit 14,6
% de leur rémunération totale, le plaçant dans la moyenne des régimes
indemnitaires attribués au sein du bloc communal
47
. Cette part du régime indemnitaire voté
est stable au cours des six exercices sous revue.
Tableau 26 : Le régime indemnitaire des agents titulaires
2013
2014
2015
2016
2017
2018
RI titulaires
(64118 sans prise en
compte du 64112 car
non voté par la
commune)
4 186 182
4 223 496
4 327 046
4 263 941
4 318 444
4 692 351
Part du RI
titulaires dans
rémunérations
totales*
(%)
14,1
14
14,2
14,1
13,7
14,6
Source : CRC GE à partir des comptes administratifs
*Sans prise en compte des atténuations de charge, ni autres rémunérations.
6.3
Le temps de travail
6.3.1
Le respect de la durée légale du travail
Par délibération en date du 7 décembre 2017, le conseil municipal a adopté un nouveau
règlement des temps de travail et des congés entré en vigueur le 1
er
janvier 2018 et se
substituant au précédent en vigueur depuis le 1
er
janvier 2011.
En application de la règlementation en vigueur
48
, les deux règlements prévoient une durée de
travail effectif annuel de 1 607 heures et trois cycles de travail :
-
de 35 h 10 pour une journée de travail de 7 h 02 sur 5 jours, ouvrant droit à 25 jours
de congés annuels : 21 % des agents sont concernés ;
-
de 37 h 10 pour une journée de travail de 7 h 26 sur 5 jours, ouvrant droit à 25 jours
de congés annuels et 12 jours RTT : 8 % des agents sont concernés ;
-
de 39 h 10 pour une journée de travail de 7 h 50 sur 5 jours, ouvrant droit à 25 jours
de congés annuels et 24 jours RTT : 71 % des agents sont concernés.
6.3.2
Des congés irréguliers
L’ancien et le nouveau règlement accordent des congés supplémentaires selon l’ancienneté
dans la fonction publique territoriale de l’agent
: un jour par tranche de cinq années, dans la
limite de huit jours. Ce dispositif existe depuis le 1
er
janvier 1983.
La chambre rappelle qu’il n’existe aucun droit acquis au maintien d’une attribution de congés
supplémentaires fondée su
r un usage de l’administration
49
et que ce type de congés n
’est pas
47
Cf. Le RI moyen constaté dans les communes est de 14,6 % pour les titulaires seulement selon la Cour des
comptes (rapport public annuel sur les finances locales 2016).
48
Cf. Décret du 25 août
2000 relatif à l’aménagement et à la réduction du temps de travail dans la foncti
on publique
de l’État.
49
Cf. CAA Bordeaux, 11 octobre 1999, n° 96X01945 et CAA de Nantes n° 03NT00614 du 28 mai 2004.
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prévu par le décret n° 85-1250 du 26 novembre 1985 relatif aux congés annuels des
fonctionnaires territoriaux.
Par ailleurs, la commune offre la possibilité aux agents d’épargner ces jours d’ancienneté sur
leur compte épargne temps, sans toutefois les ouvrir à la monétisation.
Tableau 27 : Les
jours d’ancienneté accordés
Année
nombre de jours accordés
dont nombre de jours épargnés sur CET
2013
2 547
47,5
2014
2 494
23
2015
2 559
58
2016
2 629
52
2017
2 690
57
2018
2 679
54
moyenne annuelle
2 600
/
Source : commune de Troyes.
En moyenne, un total de 2 600 jours de congés a été accordé chaque année sans base légale.
Sur la base du nombre de jours de travail d’un agent travaillant à temps plein et bénéficiant de
24
jours de RTT, ces congés dits d’«
ancienneté » correspondent à une moyenne annuelle sur
la période de 12,7
ETP, soit l’équivalent de plus de 300
000
€ de masse salariale non chargée
sur la base de la rémunération moyenne d’un agent titulaire.
Tableau 28 :
L’équivalence en ETP et en valeur des jours de congés d’ancienneté octroyés
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Jours d’ancienneté
octroyés
2 547
2 494
2 559
2 629
2 690
2 679
Jours travaillés en
moyenne sur une année
(24 ARTT)
204
204
204
204
204
204
Equivalent en ETP
12,5
12,2
12,5
12,9
13,2
13,1
Montant des
rémunérations titulaires
(
6411) non chargé
(€)
24 887 677
25 299 514
25 616 081
25 676 050
26 416 467
26 877 740
Nombre ETP titulaires
ville
975,43
971,88
970,38
967,17
985,75
992,33
Montant moyen
rémunération par ETP
titulaire (€)
25 514
26 031
26 398
26 547
26 798
27 085
Equivalent en
rémunération (€)
318 932
317 584
329 975
342 464
353 737
354 820
Source : CRC GE.
L
’ordonnateur
invoque
les dispositions de l’article 111
de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984
modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territorial pour justifier
le maintien des congés dits d’ancienneté
instaurés en janvier 1983 comme des avantages
acquis. Toutefois, la chambre rappelle que selon les termes de
l’article 111
, celui-ci ne porte
que sur « les avantages individuellement acquis en matière de rémunération et de retraite »
ou « les avantages collectivement acquis ayant le caractère de complément de rémunération »
et non sur des congés attribués pour ancienneté.
Supprimer les congés dits d’«
ancienneté », qui ne sont pas prévus par
le décret n° 85-1250 du 26 novembre 1985 relatif aux congés annuels des fonctionnaires
territoriaux.
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6.3.3
L’absentéisme
Le taux d’absentéisme calculé sur la base du nombre de jour
s calendaires annuels
50
connaît
une légère augmentation sur la période passant de 6,5 % en 2014
51
à 7 % en 2018. Ce taux
d’absentéisme global correspond à 68,4
ETP en 2014 contre 75,2 ETP en 2018.
Selon le directeur des ressources humaines, cette légère augm
entation serait liée à l’évolution
de la pyramide des âges.
En 2013, le coût de la part de l’absentéisme pour raison de santé est évalué par la collectivité
à 2,4
M€ contre 2,8
M€ en 2018, soit 6
% de la masse salariale.
En moyenne, les agents de la ville de Troyes sont absents 25,7 jours (dont 13,7 jours pour
maladie ordinaire) en 2018 contre 23,8 jours (dont 11,4 jours pour maladie ordinaire) en 2014.
Ils se situent donc en deçà du nombre moyen de jours d’absence pour raisons de santé de
29,5 jours pour la strate des communes de 50 000 à 100 000 habitants
52
.
Le taux d’absentéisme pour la seul
e maladie ordinaire est de 3,75 % en 2018 contre 3,1 % en
2013.
La collectivité participe, par ailleurs, au « benchmark absentéisme
» géré par l’association des
DRH
des grandes collectivités. Cela permet à la DRH de la ville de se situer sur d’autres
indicateurs (par durée, filière, âge) et par rapport à des collectivités ayant un effectif compris
entre1 000 et 1 499
agents. A titre d’illustration, pour 2017, le taux d’absentéisme pour maladie
ordinaire inférieur
à six jours d’arrêt est de 0,55
%, alors qu’il est de 0,62
% pour l’échantillon.
Le taux d’absentéisme pour maladie ordinaire supérieur à un arrêt de
30 jours est de 3,15 %,
contre 4,89
% pour l’échantillon.
L
e taux d’absentéisme pour
accident du travail est de 0,4 % en 2018.
Les éléments consignés dans le bilan social recensent, au 31 décembre 2017, un nombre
moyen d’accidents de travail de 6,4 pour 10
0 agents
53
. A titre de comparaison, le nombre
d’accidents de
travail est en moyenne de 8,7 pour 100 agents sur emplois permanents
54
pour
la strate 50 000 à 100 000 habitants.
Au regard d’un taux d’absentéisme relativement stable, la commune n’a pas mis en place de
plan spécifique de réduction de l’absentéisme. En
revanche, en 2017, elle a réalisé son plan
de prévention des risques professionnels autour de trois axes :
-
évaluation et traçabilité des risques professionnels (document unique d’évaluation des
risques professionnels en cours de réactualisation; registre unique santé sécurité au
travail) ;
-
prévention de la désinsertion professionnelle et reclassement ;
-
qualité de vie au travail (QVT) ; la démarche a débuté en 2018.
Afin d’accompagner les agents en voie de reconversion professionnelle, en fin de période de
longue maladie ou reconnus inaptes par la médecine préventive, une unité de reclassement a
été créée en mai 2018, chargée notamment de leur permettre une seconde carrière.
Au cours de la période sous revue, 44
changements d’affectation suite à reclassemen
ts
médicaux ont eu lieu.
50
Taux d’absentéisme est égal au [nombre total de jours d’absences (maladie ordinaire, maternité, CLM, CLD,
accident du travail, …)] / (ef
fectif total * jours calendaires). Mentionné dans bilans sociaux.
51
2013 n’a pas été pris
en compte car jour de carence.
52
Cf. Synthèse des bilans sociaux au 31 décembre 2015 CNFPT en partenariat avec la DGCL paru le
26 février 2019.
53
58 accidents de service + 11 accidents de trajet au bilan social 2017.
54
Cf. Synthèse des bilans sociaux au 31 décembre 2015 CNFPT en partenariat avec la DGCL paru le
26 février 2019.
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7.
LA GESTION DU PARC AUTOMOBILE
7.1
La composition du parc automobile
Au 31 décembre 2018, 267 matériels roulants composent le parc automobile de la commune :
-
66 véhicules particuliers ;
-
96 véhicules utilitaires légers ;
-
13 poids lourds ;
-
21 engins de travaux publics (TP), manutention et de propreté ;
-
71 divers matériels (tracteurs, mini-tracteurs, remorques, cycles, motocycles
électriques).
Au cours de la période sous revue, le parc automobile
stricto sensu
55
de la commune s’est
étoffé de 14 véhicules, dont 8 issus du CMAS.
Tableau 29 :
L’évolution du parc automobile
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Nombre véhicules particuliers
65
64
63
64
66
66
Nombre véhicules utilitaires
légers
83
82
83
94
92
96
Total
148
146
146
158
158
162
Source : CRC GE
d’après les données de la commune de Troyes
.
Ce parc est pour l’essentiel composé de véhicules thermiques. Or, la loi n°
2015-992 du
17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte impose des
obligations minimales de véhicules à faibles émissions pour les flottes publiques de
20
véhicules automobiles. L’article L.
224-
7 du code de l’environnement, complété par les
dispositions de l’article D.
224-15-11 du même code, précise que la proportion de véhicules à
faibles émissions doit représenter au moins 20 % du renouvellement.
Au 31 décembre 2018, quatre véhicules réponde
nt aux critères de l’article D.
224-15-11 du
code précité.
Au cours de l’année 2018, cinq véhicules électriques ont été commandés
(livraison en 2019), ces véhicules électriques représentant 29 % du renouvellement, soit un
taux conforme aux dispositions applicables.
7.2
La gestion et le suivi du parc automobile
Le ravitaillement des véhicules se fait uniquement au centre technique municipal avec badge
personnel de l’agent
et celui du véhicule
56
, permettant d’identifier l’agent et le véhicule. La
station-service est placée sous vidéo-surveillance. Une note de service annuelle rappelle les
consignes d’utilisation.
La maintenance de la flotte est faite en régie.
La collectivit
é dispose d’un suivi des dépenses propres à chaque véhicule grâce à l’utilisation
d’un logiciel. La chambre observe qu’en 2018, le logiciel recense 180
véhicules alors que les
services de l’ordonnateur indiquent un parc de 162
unités.
L’écart constaté prov
ient des
véhicules réformés qui sont pris en compte par le logiciel, mais sans que la situation desdits
véhicules ne soit précisée.
55
Seuls ont été considérés ici les véhicules légers, soit les véhicules particuliers et utilitaires légers.
56
Seules deux cartes de carburant ont été attribuées : véhicule protocolaire et véhicule de fonction du DGS.
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Tableau 30 : Prix de revient du parc automobile et kilométrage parcouru
€
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Entretien
158 116
165 481
176 948
194 263
186 618
233 911
Assurance
33 488
51 326
44 119
41 250
57 496
66 576
Carburant
157 800
138 728
118 407
112 694
129 047
148 110
Amortissement
164 723
163 192
147 519
150 320
124 493
127 839
Taxes
1 123
3 170
2 289
1 555
201
1 042
Total
515 250
521 897
489 282
500 082
497 855
577 478
Kilométrage
1 081 231
1 039 418
970 605
973 541
1 056 765
1 090 544
Source : CRC GE à partir des données de la commune de Troyes.
La chambre relève que le kilométrage total annuel du parc automobile est quasi stable (0,9 %)
entre 2013 et 2018 alors que le nombre de véhicules augmente (+
14). L’inflexion du
kilométrage
annuel
entre
2014
et
2016
s’expl
ique,
selon
les
services,
par
« de la sous-traitance et à la limitation de transports de matériaux ». En revanche, les postes
« entretien » (48 %) et « assurance » (99 %) ont significativement augmenté.
Par délibération du 20 janvier 2003, la commune a fixé la liste des emplois pouvant bénéficier
de l’attribution d’un véhicule. Depuis 20
16, conformément à
l’article L.
2123-18-1-1 du CGCT,
les conditions d’utilisation des véhicules sont actualisées
chaque année par délibération
57
. La
commune pourrait ajouter à cette délibération la liste actualisée des véhicules dont elle
dispose.
Dans un souci de transparence et de bonne information, un bilan annuel recensant le
kilométrage parcouru par chaque véhicule, ainsi que le coût du parc automobile pourraient
être également communiqués chaque année au conseil municipal.
8.
LE RESEAU DE CHAUFFAGE URBAIN
8.1
Historique
L’inte
rvention de la commune en matière de chauffage urbain a commencé en 1987 dans le
quartier des Chartreux, dans le cadre d’une concession à une société d’économie mixte
constituée à cet effet, la SEM Énergie.
La durée initiale du contrat de concession était de 25 ans, fixée de manière à aboutir à
l’équilibre des résultats en 2014. Elle a été prolongée d’un an par un avenant voté le
5 juillet 2013 et ainsi pris fin le 9 mars 2015.
Toutefois, la commune a transféré la compétence et la gestion du réseau à la communauté
d’agglomération du Grand Troyes le 31
octobre 2014.
A l’issue de la concession
58
, en mars 2015, la longueur du réseau était de 10,4 km et
desservait 44 points de livraison. La puissance totale souscrite par les 16 abonnés,
essentiellement publics, était ventilée ainsi :
-
38 % par des logements (collectifs) ;
-
24 % par des établissements hospitaliers ;
-
20 % par des établissements scolaires et universitaires ;
-
16 % par des équipements sportifs ;
-
2 % par des bâtiments tertiaires.
57
Cf. délibérations des 30 mars 2018 ; 26 janvier 2017 ; 23 mars 2016 ; 23 janvier 2014 et 20 janvier 2003. La
délibération précise le type de véhicule et la fonction associée pour chaque véhicule remisé.
58
À la signature du contrat de concession en 1989, le réseau couvrait 2,3 km ; il comptait neuf sous-stations et
desservait trois abonnés.
Rapport d’observations définitives
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Ces chiffres comprennent les abonnés situés sur la commune de Rosières-près-Troyes,
contigüe à Troyes, sur le territoire de laquelle le réseau a été irrégulièrement étendu.
8.2
La concession du réseau
8.2.1
Les principales dispositions du contrat et son économie
La concession po
rtait sur l’établissement, puis le renouvellement et la modernisation, ainsi que
l’exploitation, des ouvrages de production, transport et distribution de chaleur. La construction
du réseau devait se faire selon le programme de travaux joint au contrat.
Le périmètre dans lequel le service était concédé était précisé par un plan annexé au contrat.
Le document prévoyait la desserte de bâtiments propriété de la commune de Troyes mais
situés sur le territoire communal de Rosières-près-Troyes.
Afin d’équilibrer
ses comptes, le concessionnaire était autorisé à facturer aux abonnés des
droits de raccordement et à percevoir un tarif destiné à compenser d’une part les charges
d’investissement et d’autre part les charges d’exploitation et d’approvisionnement en énergi
e.
Le tarif fixé par le contrat se composait de deux éléments :
-
R1 : élément proportionnel représentan
t le coût des sources d’énergie
;
-
R2 : élément fixe représentant la somme :
-
des charges financières liées à l’autofinancement et
à l’amortissement des
emprunts ;
-
des coûts de renouvellement, des prestations de conduite, d’entretien, de location
et frais divers, ainsi que d’électricité nécessaire aux utilisations motrices.
Les valeurs de base de ces deux éléments étaient fixées dans la concession, ainsi que leurs
modalités d’indexation.
8.2.2
Les deux avenants signés en 2013
Deux avenants ont été signés sur la période contrôlée, tous deux le 15 novembre 2013.
Le premier a prolongé d’un an la durée du contrat afin de laisser au conseil municipal issu des
élections à venir la possibilité de déterminer les nouvelles conditions techniques, juridiques et
financières d’exploitation.
Alors qu’elle devait l’être, la commission consultative des services public locaux (CCSPL) n’a
pas été consultée préalablement à cette dé
libération. Elle n’a été informée de cette décision
qu’en fin d’année 2013.
Le second avenant a fait suite à la mise en service en juin 2013 d’une chaufferie bois/paille
construite hors contrat de concession. Il a fixé le prix d’achat
59
de l’énergie ainsi p
roduite et la
modalité de sa révision.
8.2.3
Des retards et des irrégularités
Au 1
er
janvier 2013, certains des travaux prévus au contrat avaient été réalisés avec un retard
compris entre 11 et 15
ans par rapport à l’échéancier prévisionnel joint au contrat.
59
45 € HT / MWh valeur
juin 2011.
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39/51
Ce
s retards sont essentiellement dus à l’attente des engagements d’abonnement de la part
des responsables des sites concernés avant réalisation des travaux d’extension du réseau.
En revanche, trois extensions et 13 raccordements non prévus au programme initial avaient
été effectués avant le 1
er
janvier 2013.
En outre, 3,4 km de réseau et huit équipements ou bâtiments desservis se trouvaient en
dehors du périmètre de la concession, sur la commune voisine de Rosières-près-Troyes.
Parmi eux, quatre étaient des équipements propriété de la commune de Troyes
60
situés sur
des terrains lui appartenant, et un autre était un équipement public
61
situé sur un terrain
appartenant lui aussi à la commune au moment où l’équipement a été raccordé.
Cependant, les trois autres
62
équipements publics n’appartenaient pas à la commune et
n’avaient pas été réalisés sur des terrains communaux.
Contrairement aux dispositions du contrat de concession, les incidences financières de ces
extensions et raccordements, lorsqu’elles étaient importantes individuellement, ou le
devenaient de manière cumulative, n’ont pas
été mises à la disposition de la commune sous
la forme d’une
mise à jour des
comptes d’exploitation prévisionnels
.
Enfin, une convention de gré à gré a été signée en juillet 2011 entre la commune et la SEM
sur l’achat/fourniture de la chaleur produite par une chaufferie biomasse construit
e sur les
fonds propres de la SEM.
Cet engagement réciproque devait s’appliquer au futur délégataire du réseau, qui devait
souscrire pour la durée de la convention de la délégation de service public (DSP), une
obligation d’achat exclusif de la totalité de
l’énergie produite. Une disposition renvoyait à une
négociation entre le futur délégataire et la SEM en ce qui concerne le prix effectif de la chaleur.
Cette convention, qui a été transférée à la communauté d’agglomération au moment du
transfert de la gestion du réseau, a ainsi contraint celle-ci dans ses possibilités contractuelles
ultérieures.
En 2013 et 2014, une importante extension a eu lieu (3,1 km, soit 42 % du linéaire existant,
d’un montant de 2,1
M€ de travaux de génie civil et 0,3
M€ de matérie
ls) sur le territoire de la
commune de Rosières-près-
Troyes. Non prévue au contrat, elle n’a pas fait l’objet de remise
d’un nouveau compte d’exploitation prévisionnel de la part de la SEM.
Cette extension était irrégulière à plusieurs titres. Elle a été réalisée en méconnaissance de la
compétence du conseil municipal de Rosières-près-Troyes concernant le service public du
chauffage urbain
63
. Il appartenait au seul conseil municipal de Rosières-près-Troyes de fixer
les tarifs applicables sur son territoire,
alors qu’il n’a même pas été consulté sur ce point.
Le conseil municipal de Troyes n’a pas non plus été informé de cette extension située sur la
commune de Rosières-près-Troyes, laquelle devait se traduire à la fin du contrat, alors encore
prévue en mars
2014, par le versement d’une indemnité à la SEM à hauteur de la valeur non
amortie des biens correspondants.
A l’issue de cette extension, des raccordements non prévus au programme initial des travaux
ont eu lieu en 2013 et 2014
: ceux d’un institut médicalisé et de l’école polytechnique féminine,
situés à Rosières-près-
Troyes, et celui d’une extension de l’Université de technologie de
Troyes.
60
Piscine des Chartreux, COSEC 1 (halle des sports), COSEC 2 et halle d’athlétisme.
61
Collège Marie Curie et lycée.
62
Centre sportif de l’Aube, IUT et CROUS.
63
Article L. 2224-38 du CGCT.
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40/51
8.2.4
Le suivi et les contrôles effectués par la commune
En tant que concédant, la commune était tenue d’assurer le cont
rôle du respect des
dispositions du contrat de concession et de leur bonne exécution, certaines de ces dispositions
n’ont pas été appliquées.
Si les services indiquent qu’ils effectuaient un contrôle technique «
sans formalisation » de la
SEM et qu’ils ana
lysaient les rapports annuels du délégataire avant leur présentation à la
commission consultative des services publics locaux (CCSPL) puis devant le conseil
municipal, aucun document d’analyse n’a été rédigé.
Ils indiquent également que la situation d’acti
onnaire de la SEM dans laquelle se trouvait la
commune, ainsi que la présidence du conseil d’administration exercée par un élu de la
commune, lui permettaient également de suivre la bonne exécution du contrat.
Le contrat prévoyait notamment la présentation
par la SEM d’un programme prévisionnel de
réalisation et de financement des travaux d’extension tous les cinq ans, et donc en particulier
en 2013, la soumission de tout projet d’exécution à l’agrément de la collectivité et la
transmission à cette dernière
d’avis d’achèvement de travaux pour en effectuer la réception,
matérialisée par un procès-verbal.
La chambre constate que ces dispositions n’ont pas été respectées et souligne que les
modalités de contrôle qui étaient pratiquées ne pouvaient s’y substitue
r.
Aux termes du contrat, la SEM était également tenue de fournir un rapport annuel en tant que
délégataire avant le 31
décembre, ce qui n’était pas conforme à l’article L.
1411-3 du CGCT
alors en vigueur qui prévoyait la production dudit rapport avant le 1
er
juin, soit dans un délai de
cinq mois après la fin de l’exercice correspondant implicitement à l’année civile.
La date limite contractuelle n’a pas toujours été respectée. Ainsi, le rapport relatif à l’exercice
2010/2011 n’a été transmis qu’en mars 2013, celui relatif à l’exercice 2012/2013 n’a été reçu
que le 2 avril 2014, et celui relatif à
l’exercice 2013/2014 que le 22
mai 2015.
Ces retards traduisent un suivi insuffisant de cette clause du contrat par la commune.
Les principaux points des rapports produits par la SEM Énergie, en tant que délégataire étaient
présentés chaque année en conseil municipal, après l’avoir été en CCSPL (commission
consultative des services publics locaux), où le délégataire en effectuait une présentation et
répondait aux éventuelles questions.
Les rapports complets n’étaient pas fournis aux participants mais en amont des séances il était
indiqué aux élus où ils pouvaient les consulter, notamment sur un site dédié.
Ces rapports étaient présentés de manière groupée avec ceux des autres délégataires à la fin
du mois de juin ou au début du mois de juillet (de l’année n+1). Cette présentation groupée
avait pour conséquence de présenter les principaux points des rapports de la SEM six mois
plus tard qu’ils n’auraient pu l’être
dans l’hypothèse du respect du contrat de concession et
n’était pas conforme à l’article L.
1411-3 du CGCT alors en vigueur qui prévoyait que :
« Dès la communication de ce rapport, son examen est mis à l'ordre du jour de la plus
prochaine réunion de l'assemblée délibérante qui en prend acte ».
Dans la perspective de l’échéance de la concession, la commune a demandé au début de
l’année 2013 la réalisation d’un audit du contrat et de son respect depuis son origine, aussi
bien sous un angle technique que sous un angle juridique et financier.
Le rapport d’audit, dont une première version a été remise en mai 2013 et une dernière en
avril 2014, a mis en évidence le bon état de fonctionnement des installations, hormis deux
fuites, une sur les équipements de trai
tement d’eau et une au niveau d’un compteur.
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8.2.5
Les équipements communaux alimentés par le chauffage urbain
Plusieurs équipements communaux sont alimentés par le réseau de chauffage urbain : depuis
1989 pour cinq d’entre eux
: la piscine, deux complexes sportifs évolutifs couverts (COSEC),
une halle, un groupe scolaire et, depuis 2017 pour une crèche.
Les services n’ont pas été en mesure d’indiquer quelles surfaces représentent ces bâtiments
ni l’évolution de leurs caractéristiques techniques. Ils ont pu cependant préciser qu’ils n’ont
pas fait l’objet de travaux d’isolation spécifiques mais qu’ils ont connu pour certains des travaux
qui ont contribué à une réduction des consommations énergétiques. C’est en particulier le cas
de la piscine : remplacement des c
entrales de traitement d’air (2014) et de baies vitrées,
installation de fenêtres double vitrage et rénovation des installations de chauffage pour le
groupe scolaire (2016-2017) et travaux de couverture pour la crèche (2017).
En 2012/2013, la consommation a été de 5 611 MWh, dont 4 413 pour la piscine (soit 79 %) ;
en 2013/2014, elle a été de 4 633 MWh, dont 3 746 pour la piscine (81 %).
Après correction de la rigueur climatique, la piscine est passée d’une consommation d’environ
4 000 MWh en 2012 et 2013
à une consommation d’environ 2
460 MWh en 2016 et 2017.
Les dépenses de fonctionnement consacrées au chauffage urbain sont passées de 1,85
M€
en 2013 à 0,15
M€ en 2018. Le montant des factures adressées à la ville par la SEM pour
2018 est toutefois de 0,3
M€.
8.3
Les performances et les impacts environnementaux du réseau
Les principales données examinées pour suivre la performance d’ensemble étaient
:
-
la consommation d’eau (son suivi permettait également de repérer l’existence de
fuites) ;
-
la déperdition de chaleur ou le rendement (chaudières et réseau) ;
-
la consommation d’énergie primaire
;
-
la disponibilité du service (durée de non fonctionnement) ;
-
les tarifs appliqués aux usagers.
Ces données étaient fournies dans le compte rendu technique annuel et reprises dans le
rapport du délégataire. Le rapport relatif à l’exercice 2013/2014 précise que le rendement
global des installations gaz était de 84 % et que celui de la distribution du réseau était de
97,5 %.
Les services indiquent qu’ils étaient informés des
incidents qui pouvaient affecter le réseau.
Malgré l’augmentation du nombre de points de livraison, la puissance totale souscrite a peu
progressé. Cette situation s’explique par
le remplacement du compteur général pour
l’ensemble de logements collectifs «
Renoir » par autant de compteurs que de bâtiments (13).
Les puissances souscrites ont également évolué à la baisse en raison de la fermeture de
certains bâtiments.
Tableau 31 :
Description de l’activité du réseau de chauffage urbain des Chartreux
juillet 2012 / juin 2013
juillet 2013 / juin 2014
Production de chaleur
oui
oui
Distribution de chaleur
oui
oui
Nombre d'installations de production
2
3
Puissance totale installée (en production) (MW)
29
37
Quantité d'énergie consommée* (MWh)
64 523
56 834
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Total énergie thermique livrée (MWh)
57 762
47 073
Longueur totale du réseau (km)
7,3
10,4
Nombre de points de livraison
29
31
Puissance totale souscrite (MW)
36,9
37,5
Nombre de logements livrés
NC
NC
Surfaces livrées
NC
NC
Équivalents logements livrés
4 813
3 923
Nombre d’abonnés
13
16
Prix moyen global du MWh (€ HT)
80,4
81,4
79,2 sans R2 secours
64
Prix moyen global du MWh (€ TTC)
93,8
85,8
83,6 sans R2 secours
* livrée en sous-station.
Source : CRC GE à partir de données commune de Troyes et SEM Énergie.
Le linéaire du réseau a progressé de près d’un tiers au cours de la saison 2013/2014.
La quantité d’
énergie livrée a baissé de 18,5%, ce qui correspond à une baisse équivalente
de la rigueur climatique
65
.
Indépenda
mment de la rigueur climatique et de l’ancienneté des chaudières, la mise en place
de la centrale biomasse a ramené la
durée d’utilisation équivalente à plein
e puissance des
chaudières de 1 992 à 1 272 h.
64
La part fixe du CHR était facturée au moyen d’un forfai
t annuel contenant une part R2 et une part R2 secours qui
n’est pas représentative de l’ensemble des abonnés.
65
2 300 degrés jours unifiés (DJU) contre 2 804 la saison précédente.
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8.3.1.1 Les principales informations financières
Les principales informations financières présentées par la SEM relatives à la période contrôlée
sont les suivantes :
Tableau 32 : Les principales informations financières présentées
En M€ (HT)
2012/2013
2013/2014
2014/2015*
Achat d’énergie P1
66
(dont biomasse)
2,9
2,8
2,0
Petit entretien et maintenance P2
0,4
0,4
0,2
Gros entretien et renouvellement P3
0,1
0,1
0,1
Part recettes R1
3,7
2,8
2,0
Part recettes R2
1,0
1,0
0,7
Chiffre d’affaires global
4,7
3,9
2,8
Chiffre d’affaires net
4,6
3,9
2,8
Charges d’exploitation
4,0
3,8
2,7
Résultat d’exploitation
0,6
0,09
0,2
Résultat financier
- 0,07
- 0,08
- 0,06
Résultat courant avant impôt
0,5
0,06
0,3
*jusqu’en mars.
Source : CRC GE à partir de données SEM Énergie (comptes de résultat dans rapports du délégataire).
En
2012/2013, l’augmentation des ventes de chaleur (R1) de 13
% est due à celle du prix du
gaz (2 %) et à la plus grande rigueur climatique (16 %).
La mise en service de la centrale biomasse s’est traduite par une baisse importante de la part
R1 des recettes (passage de 3,7
M€
HT à 2,8
M€
HT), qui s’est répercutée sur le chiffre
d’affaires. Les résultats du délégataire se sont dégradés.
Les principales données financières de la dernière année pleine de concession étaient :
-
Charges d’exploitation = 3,8 M€, dont
:
-
Dotations aux amortissements : 0,2 M€ ;
-
Impôts et taxes = 0,05 M€ ;
-
Salaires et charges = 0,05 M€
.
-
Charges financières = 0,09 M€ ;
-
Produits d’exploitation = 3,9 M€ ;
-
Résultat = 0,06 M€, contre 0,5 M€ l’année l’exercice précédent.
Le rapport du délégatai
re 2013/2014 précise qu’hormis les charges spécifiques au réseau, la
clé de répartition utilisée pour les charges d’exploitation était le chiffre d’affaires par activité.
En outre, la charge salariale pour le réseau des Chartreux représentait 21 % du poste salaires
majorés des charges sociales de la SEM.
Des raccordements ont été effectués en 2013 pour trois nouveaux bâtiments. Le montant des
travaux s’est élevé à 379
269
€
HT, pris en charge à hauteur de 226 789
€
HT par le
concessionnaire, après perception des frais de raccordement applicables.
66
Mesurée en sortie de chaufferie.
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8.3.1.2
L’évolution des prix moyens
En 2012/2013, le prix de vente moyen réel
67
s’est établi à 80,4
0
€
HT/MWh, intégrant une
ristourne de 3
€
HT/MWh appliquée aux abonnés en raison d’une baisse du prix du gaz.
Ce prix intègre une part R2 dite « de secours » propre au centre hospitalier.
En neutralisant cette part de secours, le prix moyen s’élève alors à 79
€
HT/MWh, soit
92,30
€
TTC/MWh, ce qui correspond à une hausse de 2
% par rapport à l’année précédente.
En 2013/20
14, le prix de vente moyen réel s’est établi à 81,3
0
€
HT/MWh, soit
85,80
€
TTC/MWh. Sans part R2 dite « de secours », le prix moyen correspondait alors à
79,20
€
HT/MWh, soit 83,60
€
TTC/MWh, ce qui représente une baisse de 10 % par rapport à
la saison précédente, pour une rigueur climatique en baisse de 18 %.
8.3.1.3 Eléments de comparaison
Les services avaient accès à certaines valeurs de performances d’autres réseaux français, ce
qui leur permettait de les comparer, toutes choses égales par ailleurs, avec celles de son
réseau.
D’après le syndicat national du chauffage urbain (SNCU), les prix de vente moyens en 2014
des réseaux qui pouvaient être comparés au réseau des Chartreux selon différents critères
(ensemble des réseaux, réseaux utilisant plus de 50 % de biomasse ou du bois, livrant une
quantité de chaleur comparable, situés dans le même secteur géographique) étaient les
suivants :
Tableau 33 : Les prix de vente moyens en 2014
Prix HT (€ / MWh)
Prix TTC (€ / MWh)
Réseau des Chartreux avec part de secours du centre hospitalier
81,3
85,8
Réseau des Chartreux sans part de secours du centre hospitalier
79,2
83,6
ensemble des réseaux de chaleur
72,2
80,3
réseaux utilisant plus de 50 % de biomasse
75,1
81,2
réseaux utilisant du bois
73,4
NC
réseaux livrant entre 10 000 et 49 999 MWh/an
75,1
83,2
réseaux en DSP
72,7
80,8
réseaux situés dans le quart nord-est
76,0
82,6
réseaux dans la région Grand Est
78,7
NC
Source : SNCU.
En 2014, le prix de vente de la chaleur issue du réseau des Chartreux était donc un peu plus
élevé que ceux qui peuvent lui être comparés. Cependant, le prix du réseau des Chartreux
étant calculé sur une période allant du 1
er
juillet 2013 au 30 juin 2014, le résultat de ces
comparaisons doit être nuancé.
67
(Ventes R1 + ventes R2) / nombre de MWh livrés.
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8.3.2
Les caractéristiques et performances environnementales
La commune a soutenu la construction d’une centrale biomasse
68
, dont l’un des intérêts est
d’émettre moins de CO
2
que les énergies fossiles.
Cette centrale a été raccordée le 1
er
juillet 2013 pour une mise en service en septembre.
Selon l’
association Amorce, un réseau alimenté à 80 % par du bois consomme trois fois moins
d’énergie primaire qu’une chaudière collective gaz à condensation et le facteur d’émission
amont de gaz à effet de serre du bois est 25 fois moins élevé que celui du gaz.
A
lors que pour la saison précédente, l’énergie utilisée avait été quasi intégralement du gaz,
pour la saison 2013/2014, la chaleur produite d’origine biomasse a représenté 59
% du total
(37 % bois et 22 % paille).
Pour la saison 2013/2014, 7 500 tonnes de bois ont été consommées et 2 875 tonnes de paille,
soit 50 % de la quantité de paille prévue en raison de difficultés techniques surmontées par la
suite.
Les émissions de gaz à effet de serre (GES) sont passées de 10 065 tonnes de CO
2
pour la
saison 2012/2013 à 3
830 tonnes pour la saison 2013/2014. Il faut toutefois tenir compte d’une
rigueur climatique de 18 % moins élevée en 2013/2014.
Le « contenu CO
2
» du réseau s’élevait ainsi à 0,081
kg/kWh/an contre une moyenne nationale
de 0,189 en 2011, ce qui correspondait alors à une très bonne performance.
Par ailleurs, le suivi des contrôles des émissions de polluants et de la sécurité des installations
thermiques et électriques, était retracé dans le rapport annuel du délégataire. Celui-ci était
responsable de
la constitution des dossiers de demandes d’autorisation environnementale et
des relations avec les services de l’Etat.
8.4
Le transfert de la compétence à la communauté d’agglomération
8.4.1
L’absence de transfert de l’actif apporté en début de concession
L’audit m
entionné ci-dessus a recommandé le transfert de la compétence à la communauté
d’agglomération du Grand Troyes (CA du Grand Troyes). La commune indique avoir alors
procédé à une « clarification » de la compétence avec la CA du Grand Troyes, formalisée par
une délibération du conseil municipal en date du 2 juin 2014
69
. Elle s’est traduite par un arrêté
préfectoral publié le 31 octobre 2014.
Une commission locale d’évaluation des charges transférées (CLECT) s’est réunie le
18 novembre 2014. Le compte rendu indique pour le transfert de la gestion du réseau des
Chartreux, qu’
«
à ce jour, il n’y a aucun chiffre à proposer, si ce n’est reprendre le contrat de
DSP ».
Pourtant, en dehors de l’indemnité que la CA du Grand Troyes allait avoir à verser au
concessionnaire en lieu et place de la commune, il y avait également lieu de statuer sur le
transfert de l’actif que constituait l’apport remis à la SEM lors de la création de la concession
qui s’élevait à 0,29
M€. Ce transfert d’actif n’a pas été effectué, contraireme
nt aux dispositions
prévues par l’instruction budgétaire et comptable M14 (tome 1 annexes n°
46 et 47).
68
En 2014, 49
% de l’énergie des réseaux de chauffage urbains français était d’origine é
nergies renouvelables et
de récupération (ENR&R).
69
Elle indique que 71 % des installations raccordées, représentant 1/3 des puissances souscrites, sont situées sur le
territoire de Rosières-près-Troyes et mentionne le «
mimétisme des situations entre les deux réseaux de chaleur »
.
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46/51
8.4.2
Le bilan financier de l’exercice de la compétence chauffage urbain
Si le contrat de concession a été transféré à la CA du Grand Troyes quelques mois av
ant qu’il
n’arrive à son terme, son bilan financier en revient à la commune, qui l’a supervisé pendant
près de 25 ans.
D’après le tableau des immobilisations d’avril 2015, le coût de réalisation du réseau
(valeur
brute) s’élève à 9,2
M€ courants répartis e
ntre :
-
un apport du concédant de 0,29 M€
;
-
un réseau « initial
», c’est
-à-dire celui prévu dans le périmètre de la concession, de
2,9
M€
;
-
des raccordements à l’intérieur du périmètre initial de 0,6
M€
;
-
des extensions hors périmètre de la concession de 5,3
M€
70
;
-
et des matériels et des acquisitions de terrains pour 0,1
M€.
En tant que concédant au moment de la fin du contrat de concession, la CA du Grand Troyes
a réglé à la SEM une indemnité de 3,2
M€. Ce montant s’explique essentiellement par la
reprise d’immobilisations non amorties correspondant aux extensions du réseau et au
raccordement de la centr
ale biomasse, d’un total de 4,5
M€, du
quel il convient de déduire
1,3
M€ de transfert de subventions (ADEME).
La valeur nette comptable (VNC) de l’
actif hors apport du concédant étant de 7,5
M€, 60
% de
la VNC des investissements réalisés par la SEM au cours de la concession n’étaient ainsi pas
amortis en fin de concession.
9.
LA COMMUNE ACTIONNAIRE DE LA SEM
9.1
Historique
La SEM Énergie a été créée en 198
9 par la commune de Troyes, le SIVOM de l’agglomération
troyenne (SIVOMAT), le département de l’Aube, la caisse de dépôts et consignations, la SEDA
(société pour l’équipement du département de l’Aube) et deux personnes physiques.
9.2
L’évolution de la part du
capital social détenu par la commune
Depuis 2012, la ville de Troyes détient 32,4 % du capital de la SEM, ce qui en fait son
actionnaire principal, devant la communauté d’agglomération (32,1
%).
Bien qu’elle ait transféré la compétence chauffage urbain à
la CA du Grand Troyes le
31 octobre
2014, elle ne lui a pas cédé d’actions, au motif que la SEM possédait d’autres
compétences que le chauffage urbain. Pourtant, parmi les activités de la SEM, seule l’énergie
d’origine photovoltaïque entre dans les compétences de la commune. Cependant, la SEM n’a
ni activité en cours ni projet de ce type sur le territoire de la commune.
Sans contrevenir aux dispositions de l’article L.
1521-1 du CGCT, cette situation fait courir à
la commune, en sa
qualité d’actionnaire, des risques potentiels d’appel en garantie sans
rapport avec ses compétences et intérêts.
70
Les principaux travaux ont concerné les extensions du réseau qui ont eu lieu en 2013 pour 2,1
M€ et ont permis
notamment le raccordement de la chaufferie biomasse, celle qui a eu lieu en 2003 pour 0,6
M€ et en 2007 pour 0,5
M€.
Rapport d’observations définitives
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ST
47/51
9.3
La qualité et la fiabilité de l’information donnée au conseil municipal
L’article L.
1524-5 du CGCT prévoit que : « Les organes délibérants des collectivités
territor
iales […] se prononcent sur le rapport écrit qui leur est soumis au moins une fois par an
par leurs représentants au conseil d'administration ou au conseil de surveillance […]
».
Il apparaît que ce rapport, aussi appelé « rapport du mandataire » est établi par la SEM
(il emporte
le sigle) et qu’il est identique pour les mandataires des différentes collectivités, qui
y sont toutes mentionnées. Cela signifie que les représentants de la ville n’élaborent pas ce
rapport mais aussi qu’ils ne l’adaptent pas et ne
le complètent pas en fonction des
compétences, des politiques et des intérêts spécifiques de la ville.
Il n’était pas présenté au conseil municipal
; il l’a été pour la première fois en juillet
2019. A la
différence des rapports du délégataire, ces rappor
ts font état de l’ensemble des activités de la
SEM Énergie et de ses comptes consolidés.
Cependant, ils apportent peu d’éléments au conseil municipal sur la situation financière des
filiales de la SEM, en particulier la société SELYA, qui est délégataire d
e l’autre réseau de
chauffage urbain de l’agglomération
; ces éléments se limitent à la mention de son chiffre
d’affaires.
Les élus autres que ceux qui sont membres du conseil d’administration de la SEM ne disposent
donc pas d’informations sur la situatio
n financière de ces sociétés, dont la commune détient
pourtant des actions via la SEM.
*
*
*
Rapport d’observations définitives
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ANNEXE 1 :
Taux d’
exécution budgétaire (
en millions d’euros)
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Réalisé Prévu
%
Réalisé Prévu
%
Réalisé Prévu
%
Réalisé Prévu
%
Réalisé Prévu
%
Réalisé Prévu
%
Dépenses réelles
fonctionnement
69,9
78,1
89,5
70,4
75,7
92,9
68,4
74,4
91,9
67,5
73
92,5
68,9
74,2
92,9
68,8
74,2
92,6
dont 011
16,2
17,3
93,5
16,2
17,7
91,6
14,6
15,8
92,2
14,2
15,3
92,9
15,3
16,3
93,8
15,1
16,2
93,4
dont 012
42,6
43,1
98,6
43,6
44,4
98,2
44,1
45,3
97,3
44,1
45,2
97,5
45,9
46,2
99,5
46,1
47,7
96,7
dont 65
9
9,2
97,3
8,9
9,2
96,9
8,2
8,4
97,5
7,8
8
97,9
6,5
6,8
95,8
7,1
7,2
97,6
dont 66
1,8
2,1
87,1
1,6
1,9
86,4
1,5
1,6
88,9
1,2
1,3
92,1
1
1,3
82,1
0,8
0,9
92,6
dont 67
0,2
6,2
3,7
0,1
2,6
5
0,1
3,3
4,4
0,2
3,2
6,1
0,1
3,6
2,9
0,1
2,2
6,8
Dépenses réelles
investissement
40,9
44,8
91,4
35,9
43,4
82,7
30
37,6
79,9
31,3
42,3
74,1
33,3
44,5
74,9
37,1
49,1
75,7
dont 20 (sauf 204)
0,9
1
84,4
0,7
0,9
77,1
0,6
0,8
76,3
0,6
0,6
97,1
0,5
0,6
86,2
0,4
0,5
79,2
dont 204
5,8
6,4
92,1
3,9
3,9
99,8
4,1
4,1
99,4
2,7
2,7
99,8
2,8
3,2
86,1
2,6
3,3
77,4
dont 21
2,5
3,1
80,8
4,3
5,1
84,9
4
4,8
84,3
4,2
5
85,1
4,4
5,4
82,1
6,5
7,3
89,5
dont 23
17,6
20
88,2
10,9
12
90,3
9,8
11,2
87
13,7
14,3
95,7
15,7
17
92,3
16,4
18,5
88,7
dont 16
12,8
12,8
100
11,2
16,3
68,5
8,1
13,2
61,6
8,5
17,9
47,7
7,9
16
49,5
10,3
18,4
55,7
Source : CRC GE à partir des comptes administratifs.
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49/51
ANNEXE 2 : Gestion pluriannuelle des AP/CP
2014
2015
2016
2017
2018
Somme des AP
a
9 240 700
14 295 700
18 030 700
45 313 700
63 623 000
Somme des CP réalisés
(dont CP réalisés en N)
b
243 844,17
1 125 620,48
2 515 538,67
6 993 710
14 029 338
Taux de réalisation des AP
c = b/a
2,64 %
7,87 %
13,95 %
15,43 %
22,05 %
Somme des CP réalisés en cours
d'exercice
d
221 749,78
881 776,31
1 389 918,19
4 478 160
7 035 628
Stock d'AP restant à financer
(somme des AP - les CP réalisés)
e = a-b
8 996 856
13 170 080
15 515 161
38 319 990
49 593 662
soit stock d'AP/CP
(taux de couverture)
f = e/d
40,57
14,94
11,16
8,56
7,05
Source : CRC GE à partir des comptes administratifs et BP et DM.
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50/51
ANNEXE 3 : Evolution des RAR en
dépenses et en recettes d’investissement en €
(2013-2018)
2013
2014
2015
2016
2017
2018
RAR DRI
7 675 134
7 744 527
7 118 416
5 690 520
5 564 517
9 425 611
- dont 20
236 614
212 288
229 389
217 455
168 499
108 832
- dont 204
2 443 662
1 948 327
2 356 919
803 017
581 536
433 713
- dont 21
589 380
1 142 396
488 375
681 191
910 255
2 261 232
- dont 23
4 337 477
3 772 123
2 748 631
3 284 054
3 331 055
6 039 730
- dont 10
1 058 428
529 214
- dont 13
16 360
7 000
52 725
490 563
490 563
- dont 45
653 034
229 674
122 865
82 611
82 611
Source : CRC GE à partir des comptes administratifs.
2013
2014
2015
2016
2017
2018
RAR RRI
4 179 733
2 703 276
1 898 130
1 356 980
1 598 656
6 310 998
- dont 13
2 422 357
1 139 553
1 596 864
1 075 019
1 348 093
1 139 476
- dont 024
1 500 000
- dont 16
5 000 000
- dont 23
1 980
- dont 45
257 376
1 561 743
301 266
281 961
250 563
171 522
Source : CRC GE à partir des comptes administratifs.
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ST
51/51
ANNEXE 4 :
L’évolution des principales données financières
en €
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Evolution
2013/2018
en % ou
cumul
Produits de gestion (A)
82 400 217
81 490 469
81 749 154
83 351 887
83 321 556
84 028 654
2
Charges de gestion (B)
67 162 383
67 515 439
65 947 114
65 521 745
66 997 925
67 387 914
0,3
Excédent brut de
fonctionnement (A-B)
15 237 834
13 975 030
15 802 040
17 830 142
16 323 632
16 640 740
9,2
+/- Résultat financier
- 1 749 909
- 1 582 649
- 1 424 954
- 1 147 114
- 996 106
- 805 832
- 54
+/- Autres produits et
charges excep. réels
614 798
89 401
- 64 441
60 192
- 22 570
124 252
- 79,8
= CAF brute
14 066 138
12 481 782
14 312 645
16 743 220
15 304 956
15 959 160
13,5
- Annuité en capital de la
dette
8 029 873
8 017 917
8 117 071
8 458 065
7 933 363
7 828 636
- 2,5
= CAF nette ou disponible
(C)
6 036 265
4 463 866
6 195 571
8 285 155
7 371 593
8 130 524
34
Recettes d'inv. hors
emprunt (D)
7 169 260
6 568 711
5 163 714
5 476 450
7 067 124
7 290 073
38 735 332
Financement propre
disponible (C+D)
13 205 525
11 032 577
11 359 288
13 761 605
14 438 717
15 420 597
79 218 308
- Dépenses d'équipement
(y compris travaux
en régie)
16 395 073
11 147 304
11 457 689
15 064 220
16 701 749
15 535 903
86 301 937
-
Subventions d’équipement
(y compris subventions
en nature)
3 408 338
1 957 239
1 766 672
1 913 965
2 201 348
2 128 612
13 376 175
Autres dépenses (opérations
pour compte de tiers,
participations,…)
- 114 136
1 369 059
- 125 839
1 121 569
1 153 633
509 318
3 913 604
=
Besoin de
financement
- 6 483 750
- 3 441 025
- 1 739 234
- 4 338 149
- 5 618 013
- 2 753 236
- 24 373 407
Nouveaux emprunts de
l'année (y compris pénalités
de réaménagement)
5 000 000
4 000 000
3 000 000
5 000 000
7 800 000
4 000 000
28 800 000
Mobilisation (-) ou
reconstitution (+) du fonds
de roulement net global
- 1 483 750
558 975
1 260 766
661 851
2 181 987
1 246 764
4 426 593
Fonds de roulement net
global (au 31/12/N)
8 816 281
9 375 256
10 636 022
11 297 873
13 490 525
14 737 289
- Besoin en fonds de
roulement global
- 3 598 109
475 811
- 809 595
59 347
2 745 006
- 2 183 226
- 39,3
=Trésorerie nette
71
12 414 390
8 899 445
11 445 617
11 238 526
10 745 519
16 920 515
36,3
Source : CRC GE à partir des comptes de gestion.
71
= trésorerie active.
Chambre régionale des comptes Grand Est
3-5, rue de la Citadelle
57000 METZ
Tél. : 03 54 22 30 49
www.ccomptes.fr/fr/crc-grand-est
« La société a le droit de demander compte
à tout agent public de son administration »
Article 15 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen
L’intégralité de ce rapport d’observations
définitives
est disponible sur le site internet
de la chambre régionale des comptes Grand Est :
www.ccomptes.fr/fr/crc-grand-est