Mission agriculture,
alimentation, forêt et affaires
rurales
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire
2020
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES
3
Mission agriculture, alimentation,
forêt et affaires rurales
Programme 149 – Compétitivité et durabilité de l’agriculture,
de l’agroalimentaire, de la forêt, de la pêche et de l’aquaculture
Programme 206 – Sécurité et qualité sanitaire de l’alimentation
Programme 215 – Conduite et pilotage des politiques de
l’agriculture
Graphique n° 1 :
Mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales -
Exécution 2020 (CP, en M
€
)
Source : Cour des comptes
1 712,1
555,6
618,7
2 886,4
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
3 000
3 500
P 149
P 206
P 215
Total mission
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES
5
Synthèse
Une exécution - perturbée par la crise sanitaire
La prise en charge, à hauteur de 85,6 M
€
en AE et 43,6 M
€
en CP
au titre de l’exercice 2020, de divers dispositifs d’urgence de soutien aux
filières agricoles les plus impactées par la crise sanitaire (viti-viniculture,
cidre et chevreaux) a fortement mis sous-tension le programme 149,
d’autant plus que le besoin de financement du FNGRA s’est avéré très
supérieur (150 M
€
) à celui de l’année 2019 (87,5 M
€
).
La crise sanitaire a également ralenti l’activité de contrôle et de
surveillance sanitaire portée par le programme 206. Si la mise en
œ
uvre
d’un plan de continuité a permis d’assurer les missions sanitaires
nécessaires à l’approvisionnement alimentaire durant le confinement du
printemps, le retard pris sur des missions moins prioritaires n’a pas pu être
totalement rattrapé, entrainant une sous-consommation des crédits
disponibles puis une annulation en LFR. Les contrôles initialement prévus
en 2020 mais non mis en
œ
uvre sont reportés en 2021. Pour y faire face,
des reports de crédits généraux et de crédits issus de fonds de concours sont
envisagés.
L’impact de la crise sanitaire sur le programme 215 est demeuré plus
limité. Si les frais de déplacement et de formation ont logiquement été
réduits suite au premier confinement, les dépenses informatiques ont
augmenté sensiblement pour permettre le développement du télétravail.
La gestion des emplois et de la masse salariale a également été
perturbée avec le report au 1
er
janvier 2021 de la mise en place des
secrétariats généraux communs aux préfectures et aux directions
départementales interministérielles et le décalage voire l’annulation de
certains recrutements.
Une autorisation budgétaire respectée
Malgré les difficultés liées à la crise sanitaire, la mission a connu
peu de mouvements budgétaires en cours d’exercice.
Le travail conduit par le MAA et le CBCM pour identifier des
reliquats de crédits « dormants » au sein de l’Agence de services et de
paiements et de FranceAgrimer a notamment permis de financer les
mesures de crise et limiter l’ouverture de crédits en LFR.
Pour la troisième année consécutive, la mission présente une
exécution globalement conforme à la LFI. Les reports de crédits, les reports
de charge et les restes à payer sont néanmoins en augmentation sensible.
6
COUR DES COMPTES
Des risques persistants à court et moyen terme
Les moyens importants déployés depuis plusieurs années par le
MAA et ses opérateurs pour fiabiliser les demandes de paiement des aides
agricoles ont permis de réduire significativement les refus d’apurement
communautaires qui s’établissent en 2020 à un niveau relativement
contenu (78,1 M
€
) et au plus bas depuis 2014. Pour autant, plusieurs
décisions ad hoc demeurent encore en discussion et impacteront la mission
en 2021 à un niveau qui reste à déterminer.
La multiplication des épisodes météorologiques remarquables
observée ces dernières années, notamment de sécheresse, met par ailleurs
régulièrement sous-tension le fonds national de garantie contre les risques
agricoles. La contribution de l’État au FNGRA s’établit en 2020 à un
niveau particulièrement élevé (150 M
€
) qui pourrait être reconduit à un
niveau comparable en 2021 au regard de l’ampleur de la sécheresse de
2020. Insuffisamment dotée en LFI (174,8 M
€
), la provision pour aléas,
après abondement en LFR, a permis de couvrir en grande partie cette
dépense.
Par ailleurs, si aucune crise sanitaire agricole d’ampleur n’a été
constatée en 2020, plusieurs maladies animales demeurent à un niveau
préoccupant. La prévalence de la tuberculose bovine reste élevée et appelle
une vigilance constante des services du ministère afin d’éviter la perte du
statut « indemne » de la France et de voir limitées les exportations
d’animaux vivants, de produits carnés et de produits laitiers. Le
développement des foyers de salmonelle dans les élevages avicoles observé
en 2020 constitue un autre sujet de préoccupation. Enfin, s’il n’a pas
impacté l’exécution 2020, l’épisode de grippe aviaire rencontré depuis fin
2020 pourrait avoir d’importants effets sur le budget de la mission en 2021.
***
Le rattachement au programme 174 « Énergie, climat et après-
mines » (MTE) à compter de 2021 de la dépense fiscale relative au taux
réduit de taxe intérieure de consommation du gazole non routier autre que
celui utilisé pour les usages agricoles répond à l’une des trois
recommandations de la Cour émises dans la note d’analyse de l’exécution
budgétaire 2019.
Les deux autres recommandations, portant, d’une part, sur
l’apurement de la dette historique du MAA envers la CCMSA au titre de
divers dispositifs sociaux (non mise en
œ
uvre), et, d’autre part, sur
l’évaluation des dépenses fiscales de la mission et le chiffrage de celles
dont seul un ordre de grandeur est disponible (mise en
œ
uvre incomplète)
sont reconduites respectivement sous la même forme pour la première et
après reformulation pour la seconde.
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES
7
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1 (MAA et MACP ; 2021) :
Solder
l’apurement de la dette contractée par le MAA envers la CCMSA
(recommandation réitérée).
Recommandation n° 2 (MAA et MACP ; 2021):
Poursuivre
l’évaluation des dépenses fiscales en donnant la priorité à celles
arrivant à échéance et chiffrer les dépenses fiscales pour
lesquelles
seul
un
ordre
de
grandeur
est
disponible
(recommandation modifiée).
8
COUR DES COMPTES
Sommaire
Introduction
.....................................................................................
9
1
ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
...................
11
1.1
La programmation initiale
....................................................
11
1.2
La gestion des crédits et sa régularité
...................................
17
1.3
Une exécution perturbée par la crise sanitaire
......................
19
1.4
Évolution de la dépense et de ses composantes
....................
27
1.5
Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
.................
34
2
POINTS D’ATTENTION PAR PROGRAMME
...................
39
2.1
Aides communautaires et refus d’apurement (programmes
149 et 215)
...........................................................................
39
2.2
Mécanismes de gestion des risques agricoles
.......................
41
3
MOYENS CONSACRES PAR L’ETAT AUX POLITIQUES
RELEVANT DE LA MISSION AAFAR
.................................
45
3.1
Les dépenses fiscales
............................................................
45
3.2
Les opérateurs et les taxes affectées
.....................................
47
3.3
Les fonds sans personnalité juridique
..................................
51
3.4
Le grand plan d’investissement (GPI) et le plan de relance . 51
3.5
L’évolution de la dépense totale sur moyenne période
........
52
3.6
Le dispositif de performance
................................................
52
ANNEXES
.....................................................................................
55
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES
9
Introduction
La mission agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales
(AAFAR) est rattachée au ministère de l’agriculture et de l’alimentation
(MAA). Les crédits exécutés par la mission en 2020 s’élèvent à 2,89Md
€
en CP ; les dépenses fiscales qui lui sont rattachées représentent 3,19 Md
€
.
La mission comprend trois programmes :
-
Le programme 149 « Compétitivité et durabilité de l’agriculture, de
l’agroalimentaire, de la forêt, de la pêche et de l’aquaculture »
(1,71 Md
€
exécutés en CP), qui porte les dispositifs d’aide aux filières
agricoles et forestières, et les financements attribués par l’État en
cofinancement des aides communautaires de la politique agricole
commune (PAC). Trois des quatre principaux opérateurs de la mission
lui sont rattachés : l’Agence de services et de paiement (ASP),
FranceAgriMer (FAM) et l’Office national des forêts (ONF).
L’Office de développement de l’économie agricole d’outre-mer
(ODEADOM), l’Institut français du cheval et de l’équitation (IFCE),
le Centre national de la propriété forestière (CNPF), l’Institut national
de l’origine et de la qualité (INAO) et l’Agence bio relèvent
également de ce programme.
-
Le programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation »
(555,6 M
€
exécutés en CP), consacré à la maîtrise des risques
sanitaires et phytosanitaires affectant les animaux, les végétaux et les
produits alimentaires. L’Agence nationale de sécurité sanitaire de
l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) relève de
son périmètre.
-
Le programme 215 « Conduite et pilotage des politiques de
l’agriculture » (618,7 M
€
exécutés en CP), programme support du
ministère qui porte à ce titre les moyens humains ainsi que les
dépenses de fonctionnement et d’investissement des services centraux
et déconcentrés du ministère. L’Institut national de formation des
personnels du ministère de l'Agriculture (INFOMA) lui est rattaché.
La mission AAFAR relève du plafond d’emplois global du MAA,
qu’elle partage avec les programmes 142 (enseignement supérieur et
recherche agricoles) et 143 (enseignement technique agricole).
Si la programmation et l’exécution budgétaires de la mission restent
tributaires des aléas climatiques, sanitaires et économiques affectant
l’activité agricole, l’exécution 2020 a également été perturbée par les effets
de la crise sanitaire COVID 19.
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES
11
1
ANALYSE DE L’EXECUTION
BUDGETAIRE
1.1
La programmation initiale
Le budget de la mission AAFAR ouvert en LFI 2020 est en légère
augmentation (+5,72%) en AE par rapport au budget ouvert en LFI 2019
(2,99 Md
€
contre 2,82 Md
€
) et demeure stable (+0,68 %) en CP (2, 94 Md
€
contre 2,92 Md
€
).
Les crédits ouverts pour chaque programme de la mission évoluent
comme suit :
Tableau n° 1 : Évolution des crédits de la mission par programme
En Md
€
LFI 2019
LFI 2020
Évolution 2020/2019
Programme
AE
CP
AE
CP
AE
CP
149
1,679
1,761
1,813
1,755
+ 7,98 %
- 0,34 %
206
0,536
0,535
0,569
0,568
+ 6,16 %
+ 6,17 %
dont Titre 2
0,309
0,309
0,317
0,317
+ 2,59 %
215
0,618
0,625
0,613
0,618
- 0,81 %
- 1,12 %
dont Titre 2
0,556
0,556
0,544
0,544
- 2,16 %
Total Mission
2,833
2,922
2,995
2,942
+ 5,72 %
+ 0,68 %
dont T2
0,865
0,865
0,861
0,861
- 0,46 %
Source : Cour des comptes d’après LFI
1.1.1 Périmètre, transferts et évolutions tendancielles de la
mission
Le périmètre de la mission évolue peu (-27,7 M
€
) entre 2019 et
2020. Les deux principales évolutions intervenues en LFI concernent :
-
La création des secrétariats généraux communs (SGC) aux services
des préfectures et des directions départementales interministérielles à
compter du 1
er
janvier 2020 : 13,03 M
€
et 9,16 M
€
de crédits du
12
COUR DES COMPTES
titre 2 (AE=CP) ainsi que 213 et 155 ETPT ont été transférés en LFI
depuis les programmes 206 et 215 vers le programme 354
« Administration territoriale de l’État » (Ministère de l’intérieur),
nouvellement créé ;
-
L’extension des crédits de fonctionnement du programme 333 aux
territoires
ultra-marins :
2,71
M
€
(AE=CP)
de
crédits
de
fonctionnement ont été transférés en LFI depuis le programme 215
vers le programme 354 précité.
Graphique n° 2 : Passage de la LFI 2019 à la LFI 2020
Source : Cour des comptes d’après MAA
L’évolution tendancielle à la hausse (+43,03 M
€
) résulte pour
l’essentiel du relèvement de la dotation du programme 206 (cf. 1.1.3.).
1.1.2 Principales évolutions au sein du programme 149
Les budgets dédiés aux actions prévues dans le cadre du programme
149 évoluent peu en AE comme en CP par rapport à la LFI 2019 à
l’exception :
-
Des mesures agroenvironnementales et de soutien à l’agriculture
biologique, fortement revalorisées en AE (231,6 M
€
contre 63,2 M
€
en 2019) et dans une moindre mesure en CP (128,3 M
€
en 2020,
contre 103,7 M
€
en 2019). Des moyens exceptionnels étaient prévus
en LFI 2020 dans le cadre du renouvellement de contrats arrivant à
échéance en 2019, de l'ouverture d'une MAEC spécifique destinée aux
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES
13
bénéficiaires sortants de l’ICHN souhaitant s'engager dans des
pratiques vertueuses pour l'environnement et plus largement dans le
renforcement de la politique de soutien à l’agriculture biologique afin
d'atteindre l'objectif de 15 % de SAU bio fixé dans le programme
Ambition bio 2022 ;
-
Des mesures de compensation par l’État des moindres recettes
perçues par la CCMSA portées par le dispositif dit « travailleurs
occasionnels et demandeurs d’emploi » (TO-DE) dont l’enveloppe est
revue à 117,0 M
€
pour l’année 2020 (AE=CP) contre 134,5 M
€
en
2019 dans un cadre révisé
1
en vigueur jusqu’au 31 décembre 2020.
En septembre 2020, le ministère chargé de l’agriculture a toutefois
acté la prolongation de ce dispositif transitoire jusqu’à la fin de
l’année 2022 ;
-
De la provision pour aléas, introduite en 2018 et visant à couvrir les
refus d’apurement communautaires et, à abonder le fonds national de
garantie des risques agricoles (FNGRA), dont la dotation 2020 est
revue à 174,8 M
€
(AE=CP) contre 200 M
€
en 2019 et 300 M
€
en
2018.
Compte tenu des incertitudes pesant sur le niveau d’indemnisation à
prévoir en 2020 pour les agriculteurs victimes de la sécheresse de 2019, le
CBCM a considéré le niveau de la provision pour aléas comme notoirement
insuffisant dans sa note de visa daté du 31 décembre 2019 (avis partagé par
la Cour). Le CBCM a, en conséquence, rendu un avis défavorable sur le
caractère soutenable des dépenses du programme 149.
1.1.3 Principales évolutions au sein du programme 206
(crédits hors titre 2)
Insuffisamment doté en LFI 2019, le programme 206 (hors titre 2) a
fait l’objet d’une revalorisation de 25,0 M
€
en AE et 25,3 M
€
en CP en LFI
2020, soit une augmentation de 11%.
Cette revalorisation est portée pour l’essentiel par :
-
L’action n°1 relative à la santé et à la protection des végétaux,
revalorisée de 5,8 M
€
en AE et de 5,7 M
€
en CP, dans le cadre de
1
La suppression du dispositif TO-DE avait été proposée dans le cadre du PLF 2019. Le
dispositif a toutefois été rétabli dans le cadre de la LFI 2019 qui l’a également fait
évoluer.
14
COUR DES COMPTES
l’entrée en application depuis le 14 décembre 2019 du règlement (UE)
2016/2031 relatif aux mesures de protection contre les organismes
nuisibles aux végétaux qui impose, entre autres, l’obligation de
surveillance de l'ensemble des organismes de quarantaine et génère
des dépenses supplémentaires pour les États membres ;
-
L’action n°2 relative à la santé et à la protection des animaux,
revalorisée de 20 M
€
en AE et de 21 M
€
en CP, essentiellement sur
la sous-action 20.01 « Gestion des maladies animales (hors
encéphalopathies spongiformes transmissibles) », en augmentation de
15,0 M
€
en AE et de 15,8 M
€
en CP, dans un contexte de
recrudescence des cas de tuberculose bovine et de multiplication des
épisodes de crise sanitaire (peste porcine africaine, influenza aviaire
etc.).
Les crédits consacrés aux inspections vétérinaires et phytosanitaires
aux frontières sont également significativement revalorisés dans la
perspective du Brexit (hausse de 1,9 M
€
en AE=CP ; +147 % par rapport
à la LFI 2019).
Les moyens accordés à l’ANSES (sous action 42.01) sont, à
l’inverse, en baisse de 4.2, M
€
en AE=CP. Cette diminution n’est toutefois
que faciale puisque la dotation votée en LFI 2019 incluait une part
exceptionnelle de 5 M
€
liée à la préparation des effets du Brexit sur
l’activité de l’agence. Une fois cette correction apportée, la dotation de
l’ANSES votée en LFI 2020 s’avère en légère augmentation par rapport à
celle votée en LFI 2018 (+0,8 M
€
).
Malgré le relèvement significatif de la dotation du programme 206
en LFI 2020, le CBCM a émis un avis défavorable sur le caractère
soutenable de la programmation des crédits et des dépenses du programme
compte tenu des incertitudes pesant, d’une part, sur les hypothèses retenues
en LFI en matière de situation sanitaire et, d’autre part, sur le versement de
fonds de concours attendus et nécessaires pour couvrir l’insuffisance de
financement, évaluée à 8,4 M
€
par la DGAL
2
.
2
Le programme 206 a finalement bénéficié de 11,5 M
€
de fonds de concours en 2020.
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES
15
1.1.4 Principales évolutions au sein du programme 215
(crédits hors titre 2)
Les crédits hors titre 2 du programme 215 évoluent en LFI 2020 à
la hausse, en AE (+6,7 M
€
, soit + 10,7%) comme en CP (+4,0 M
€
,
soit + 5,7%) par rapport à la LFI 2019.
Ces augmentations portent essentiellement sur les dépenses
d’investissement, significativement relevées en matière informatique
(6 M
€
en AE=CP en LFI 2020 contre 1,5 M
€
en AE=CP en LFI 2019),
notamment dans le cadre du plan de transformation numérique du ministère
et du recensement agricole prévu en 2020 (1 M
€
en AE=CP prévus en
investissement pour cette seule action).
A l’échelle du programme, les dépenses de fonctionnement, bien
que stables en LFI à un niveau d’environ 62 M
€
(CP), évoluent
sensiblement en 2020 entre les différentes actions.
La dotation de fonctionnement consacrée à l’évaluation des
politiques publiques et à l’information économique (action 2) est ainsi
fortement revalorisée en vue de la mise en
œ
uvre du recensement agricole
(6,6 M
€
en AE=CP contre 1,47 M
€
en AE=CP en LFI 2019).
A l’inverse, la dotation de fonctionnement de l’action 3, moyens des
DRAAF, DAAF et DDT, est réduite de 3,2 M
€
en AE=CP, compte tenu
principalement du transfert des dépenses de loyers et charges et des
dépenses de fonctionnement courant des DAAF (Outre-mer) vers le
programme 354 (2,7 M
€
en AE=CP ; mesure de périmètre).
Les moyens consacrés au recensement agricole
Effectué tous les 10 ans et de manière simultanée dans l’ensemble
des pays membres de l’Union européenne, le recensement agricole permet
de disposer de données exhaustives sur les exploitations et les agriculteurs
à l’échelle d’un pays.
Le recensement de 2020 a une acuité particulière car il sera conduit
dans le cadre du Programme du recensement mondial de l'agriculture 2016-
2025 piloté par l’organisation des Nations Unies pour l’alimentation et
l’agriculture (FAO).
Le ministère chargé de l’agriculture s’y prépare depuis 2018 et y
consacre des moyens conséquents depuis lors, portés par le programme 215
et détaillés ci-dessous :
16
COUR DES COMPTES
LFI
2018
2019
2020
En (M
€
)
AE
CP
AE
CP
AE
CP
T2 et fonctionnement
1,0
1,0
1,5
1,5
6,6
6,6
Investissement
1,3
1,3
0,6
0,6
1,0
1,0
Soit un total programmé de 13,0 M
€
en AE = CP en trois ans.
La collecte des données aura lieu en France entre septembre 2020 et mai
2021. Initialement prévue à la fin de l’année 2021, la parution des premiers
résultats n’interviendra qu’au cours du 1
er
semestre 2022 compte tenu des
retards de collecte intervenus pendant la crise sanitaire COVID-19.
1.1.5 Évolution des emplois et des crédits du titre 2
(programmes 206 et 215)
Le plafond d’emplois de la mission est fixé à 11 664 ETPT
3
en
LFI 2020.
Le programme 206 voit ses effectifs augmenter de 97 ETPT par
rapport à 2019, compte tenu :
-
Du transfert de 213 ETPT vers le programme 354 dans le cadre de la
création des SGC ;
-
D’un schéma d’emploi de + 300 ETPT pour le renforcement des
contrôles sanitaires aux frontières dans la perspective du Brexit ;
-
D’un transfert de 10 ETPT depuis le programme 215 (apprentis).
A contrario
, le programme 215 voit ses effectifs diminuer
de 382 ETPT compte tenu notamment :
-
Du transfert de 155 ETPT dans le cadre de la création des SGC ;
-
D’un schéma d’emploi fixé à -130 ETPT ;
-
De transferts vers d’autres programmes du MAA (apprentis
notamment, -41 ETPT) et d’un ajustement à la baisse des moyens
dédiés à la gestion des aides PAC (-50 ETPT).
Le plafond d’emplois de la mission diminue donc de 285 ETPT
(-4,3 %) par rapport à la LFI 2019 (11 949 ETPT
4
).
Les crédits du titre 2 de la mission évoluent néanmoins peu par
rapport à 2019 (861,1 M
€
en 2020 contre 864,5 M
€
en 2019, soit - 0,46 %),
l’impact des schémas d’emploi étant compensé notamment par les mesures
salariales, par les moyens complémentaires nécessaires au traitement des
aides PAC et au recensement agricole (programme 215) ainsi que par les
moyens temporaires nécessaires au renforcement des contrôles sanitaires
dans le cadre du Brexit (programme 206).
3
4 792 ETPT pour le programme 206 et 6 872 ETPT pour le programme 215.
4
4 695 ETPT pour le programme 206 et 7 254 ETPT pour le programme 215.
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES
17
La programmation des crédits de la mission pour l’année 2020 a
reçu un avis favorable du CBCM le 31 décembre 2019.
1.2
La gestion des crédits et sa régularité
1.2.1 Une réserve de précaution ajustée au détriment des
programmes 206 et 215
Comme en 2019, le MAA a opté pour un calcul de mise en réserve
reposant sur un périmètre élargi aux programmes 142 et 143, dans le cadre
d’une péréquation globale applicable à l’ensemble des programmes dont il
assure la gestion
5
.
Si cette procédure permet, après retraitements, de répartir l’effort sur
les différents programmes et sur les opérateurs, plusieurs choix demeurent
discutables et ont conduit le CBCM à émettre plusieurs réserves dans sa
note de visa en date du 31 décembre 2019.
L’exonération obligatoire des dépenses entrant dans le cadre du
grand plan d’investissement (GPI) favorise en effet le programme 149 qui
en assure, pour l’essentiel, le portage à hauteur de 327,9 M
€
en AE
et 244,3 M
€
en CP sur un total de 344,6 M
€
en AE et 258,9 M
€
en CP (hors
titre 2) pour l’année 2020 à l’échelle de la mission (LFI).
De la même façon, l’exonération, désormais récurrente, de mise en
réserve de crédits affectés à plusieurs dispositifs considérés comme
sensibles portés par le programme 149 (sucre DOM, ICHN, moyens
accordés aux organisations syndicales et à l’action sociale etc.) reporte
mécaniquement l’effort de mise en réserve sur les autres lignes des
programmes gérés par le MAA.
Ainsi, malgré les tensions identifiées dès décembre 2019 sur le
FNGRA pour l’année 2020 au regard des montants d’indemnisation à
prévoir faisant suite à la sécheresse de 2019, la provision pour aléas,
destinée, entre autres, à son financement, s’est vue appliquer le taux normal
de mise en réserve de 4 %. Ce constat pose question d’autant plus que le
montant des crédits de la provision pour aléas est en baisse continue depuis
plusieurs années (300 M
€
en 2018, 200 M
€
en 2019 et 174,8 M
€
en 2020).
L’ensemble de ces ajustements conduit à une majoration de la mise
en réserve des programmes 206 et 215 à hauteur de 3,59 M
€
et 0,71 M
€
en
AE et 3,47 M
€
et 0,38 M
€
en CP alors que la mise en réserve du programme
149 a été allégée de 3,13 M
€
en AE et 2,59 M
€
en CP.
5
Les programmes 775 et 776 relevant du CASDAR sont toutefois totalement exonérés
de mise en réserve car les actions mises en
œ
uvre sont labellisées au titre du GPI.
18
COUR DES COMPTES
Au final, les taux de mise en réserve pour les crédits hors titre 2,
s’établissent, en CP, à 2,70 % pour le programme 149, à 4,7 % pour le
programme 206 et 4 % pour le programme 215.
S’agissant des opérateurs, les montants théoriques de mise en
réserve applicables aux SCSP (sur une base de 4 % des crédits ouverts),
ont été corrigés pour tenir compte de la part de crédits réservée au
financement de la masse salariale, sur laquelle a été appliqué un taux de
0,5 %, égal à celui appliqué aux crédits du budget général relevant du
titre 2 . Les autres dépenses couvertes par les SCSP se sont vues appliquées
un taux de mise en réserve de 6,55 %, comme en 2019. Le taux global
moyen de mise en réserve s’établit à environ 3 % pour les opérateurs, soit
à un niveau comparable à celui de l’exercice 2019.
1.2.2 Des mouvements limités en cours d’exercice
La mission AAFAR a connu peu de mouvements de crédits en 2020.
Les reports de l’année 2019 sur l’année 2020 sont en nette
diminution par rapport à l’exercice précédent et s’établissent à 21,6 M
€
en
AE et 29,5 M
€
en CP (contre 79,7 M
€
en AE et 81,1 M
€
en CP en 2019).
Les transferts en cours d’exercice s‘établissent à +16,0 M
€
en AE et
+19,0 M
€
en CP. Si la plupart de ces transferts sont récurrents et limités
6
,
l’exercice 2020 aura été marqué par deux « rétro-transferts » exceptionnels
depuis le programme 354 à hauteur de 13,0 M
€
(programme 206) et
9,3 M
€
(programme 215) (AE=CP) en raison du report au 1
er
janvier 2021
de la création des secrétariats généraux communs (SGC) aux services des
préfectures et des directions départementales interministérielles.
Les ouvertures de fonds de concours et d’attributions de produits
s’établissent à 20,2 M
€
(AE=CP), portés pour l’essentiel par le programme
206 (12,2 M
€
) et le programme 215 (5,9 M
€
) et dans une moindre mesure
par le programme 149 (2,1 M
€
).
Le travail de fiabilisation des fonds de concours du programme 206,
mis en
œ
uvre depuis 2019 entre le CBCM et le responsable de programme,
a été poursuivi en 2020 et devrait permettre de sécuriser les prévisions de
l’année 2021 via notamment des reports (7,1 M
€
, AE=CP prévus pour le
programme 206).
6
Transfert de 8,6 M
€
en AE et 5,5 M
€
en CP depuis le programme 149 vers le
programme 162 (Premier Ministre) pour le financement du plan algues vertes et du plan
d’actions national chlordécone et transfert de 4,9 M
€
depuis le programme 113 (MTE)
vers le programme 149 pour le financement des actions de protection des troupeaux
contre les attaques de loup.
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES
19
Par ailleurs, deux décrets de virement de faible importance sont
venus impacter la mission pour un total de – 0,09 M
€
(AE=CP)
7
.
Enfin, le programme 206 a été affecté par une annulation de crédits
0,77 M
€
(AE=CP) au titre d’un trop perçu sur le fonds de concours relatif
à la
« participation de la Commission Européenne à des actions de
recherche dans le domaine phytosanitaire »
portant sur la campagne de
lutte contre
Xylella fastidiosa
et
Anoplophora
de l’année 2017.
1.3
Une exécution perturbée par la crise sanitaire
Si l’exécution 2020 s’avère conforme à la programmation à raison
de 2,96 Md
€
en AE (98,7 % des AE ouverts en LFI, 2,99 Md
€
) et 2,89 Md
€
en CP (98,1 % des CP ouverts en LFI, 2,94 Md
€
), elle a été marquée par
de nombreux mouvements au sein des programmes durant l’exercice,
notamment pour répondre aux effets de la crise sanitaire COVID-19.
1.3.1 Une forte mise sous tension du programme 149
En complément des mesures générales de soutien aux entreprises, le
Gouvernement a décidé en 2020 la mise en
œ
uvre plusieurs mesures de
soutien d’urgence aux filières agricoles les plus impactées par la crise
COVID, portées par le programme 149 et déléguées en gestion à
FranceAgrimer :
-
en août 2020, un soutien à la distillation (84 M
€
, revu à 82 M
€
en
cours d’exercice) et au stockage privé (35 M
€
) à destination de la
filière viti-vinicole confrontée à des stocks importants suite à
l’effondrement de la demande en vins et spiritueux depuis le
printemps 2020 ;
-
en novembre 2020, un soutien à la filière horticole (25 M
€
) visant à
indemniser les pertes de chiffres d’affaires des professionnels de la
filière, compte tenu de la fermeture de nombreux circuits de
distribution ;
-
en novembre 2020, un soutien à la filière « chevreaux » (0,6 M
€
)
consistant en une aide à la trésorerie des opérateurs du secteur de
l’abattage.
7
Décret n°2020-1016 de virement de 0,37 M
€
(AE=CP) du programme 215 vers le
programme 149 pour le financement par FAM des missions qui relevaient du GIP
ADECIA et de la mission de génétique animale de la DGPE ; décret n°2020-1449 de
virement de 0,09 M
€
(AE=CP) depuis le programme 215 dans le cadre d’une régulation
de situation administrative.
20
COUR DES COMPTES
Elles doivent être complétées début 2021 par de nouvelles mesures
au bénéfice d’autres filières (pomme de terre, volaille, bière…), également
confrontées à de fortes baisses d’activité liées à la crise sanitaire
8
.
Le montant total prévisionnel de ces mesures d’urgence est estimé à
159,3 M
€
(AE=CP) pour un besoin de financement identifié pour l’année
2020 de 85,6 M
€
en AE et 43,6 M
€
en CP.
L’exécution 2020 est conforme à cette prévision et s’établit
à 85,6 M
€
en AE et 43,6 M
€
en CP (le dispositif de soutien à la distillation
ayant connu une sous-consommation de 2 M
€
).
8
Pour mémoire, un dispositif exceptionnel, porté par le programme 134
« Développement des entreprises et régulations » (Mission
Economie
) et délégué en
gestion à l’IFCE, a également été mis en place pour soutenir les centres équestres et les
poney-clubs accueillant du public, pour un montant total prévisionnel de 20 M
€
(AE=CP), revu à 13,6 M
€
(AE=CP) en exécution.
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES
21
Tableau n° 2 : Crise COVID - Aides apportées aux filières agricoles
en 2020 et 2021 (en M
€
)
Dispositifs de soutien
aux filières
2020 - Exécution
2021-Prévision
AE
CP
AE
CP
Viti-vini Distillation
82
40
-
42
Viti-vini Stockage
-
-
35
35
Horticulture
-
-
25
25
Cidre
3
3
2
2
Pomme de terre
-
-
4
4
Volaille
-
-
3
3
Bière
-
-
4,5
4,5
Chevreaux
0,6
0,6
-
-
Equarrissage
-
-
0,2
0,2
Total
85,6
43,6
73,7
115,7
Source : Cour des comptes d’après CBCM
Le financement de ces mesures a pu être assuré en 2020 par :
-
la mobilisation de 28,38 M
€
et 31,16 M
€
de crédits « dormants » au
sein de FranceAgrimer (FAM)
9
et de l’Agence de services et de
paiement (ASP)
10
. En pratique, FAM a pu financer une partie des
mesures exceptionnelles de soutien aux filières en mobilisant ces
crédits
11
et les crédits concernés de l’ASP ont été reversés au
programme dans le cadre d’un rétablissement de crédits puis ont été
redéployés sur la ligne « fonds d’allègements de charge » du
programme avant d’être reversés à FAM ;
-
un redéploiement de crédits MAEC à hauteur de 40,2 M
€
en AE et
38,5 M
€
en CP rendu possible par les économies réalisées en cours
d’exercice grâce à une disposition du règlement de transition du
FEADER permettant de prolonger d’un an les MAEC de la
programmation 2014-2020 (cf. 1.3.1.) ;
-
la mobilisation de 10 M
€
de crédits prévus pour le dispositif « fonds
de prêt aval » (labellisé au titre du Grand plan d’investissement).
Déjà mis sous tension par ces mesures, le programme 149 a été par
ailleurs fortement impacté en gestion par :
9
Reliquats de crédits rattachés à des dispositifs éteints (TFA lait, TFA céréales etc.) et
marges de trésorerie historique
« dont il est difficile d’identifier l’origine »
(CBCM).
10
Reliquats de crédits ICHN etc.
11
13,78 M
€
au titre de l’année 2020 et 14,60 M
€
au titre de l’année 2021.
22
COUR DES COMPTES
-
Un besoin de financement du FNGRA à hauteur de 150 M
€
, compte
tenu du niveau élevé des indemnisations liées à la sécheresse 2019
(cf. 2.2.1.) ;
-
Un besoin de financement accru du dispositif TO/DE (124,99 M
€
contre 117,0 M
€
prévus en LFI).
La réserve de précaution du programme (45,8 M
€
en AE et 47,4 M
€
en CP) a en conséquence été dégelée et, pour la première fois depuis 2017,
le programme a bénéficié d’un abondement complémentaire en LFR à
hauteur de 25,8 M
€
en AE et 50,0 M
€
en CP.
Le financement du FNGRA a pu être assuré par la mobilisation de
la provision pour aléas à hauteur de 101,5 M
€
en AE et 125,7 M
€
en CP
sur les 174,8 M
€
disponibles après dégel de la réserve de précaution, par le
redéploiement de crédits MAEC (25,5 M
€
en AE et 1,4 M
€
en CP) ou
prévus pour d’autres dispositifs (pêche, prédation etc.) ainsi que par des
sous-consommations observées sur d’autres lignes du programme.
L’exécution du programme 149 s’établit à 1,78 Md
€
en AE et
1,71 Md
€
en CP, en retrait de 64,99 M
€
en AE et 108,88 M
€
par rapport
aux crédits disponibles (1,85 Md
€
en AE et 1,82 Md
€
).
Cette sous-consommation est à relier aux mesures COVID, dont le
financement est désormais assuré, mais dont la mise en
œ
uvre ou le
paiement sont reportés à 2021 (59,1 M
€
en AE et 101,1 M
€
en CP).
1.3.2 Des missions de contrôle sanitaire significativement
perturbées (programme 206)
Le confinement du printemps a conduit la DGAL à revoir
l’organisation des missions de contrôle sanitaire et à mettre en place un
plan de continuité d’activité priorisant les contrôles en abattoir, la
surveillance des zones conchylicoles ainsi que les contrôles à l’import et
les certifications à l’export, afin de garantir l’approvisionnement
alimentaire et la poursuite des activités des industries agroalimentaires.
L’activité de la DGAL a néanmoins subi une baisse significative, au
niveau central comme dans les services déconcentrés, tant dans le domaine
végétal qu’animal et vétérinaire, et a retardé la mise en
œ
uvre d’une partie
conséquente des actions initialement programmées.
Les efforts déployés pour rattraper ces retards, dans un contexte
sanitaire difficile (cf. 2.2.2.), n’ont toutefois pas permis de les compenser
en totalité. Le nombre de contrôles réalisés en 2020 est ainsi en baisse de
l’ordre de 20 % par rapport à l’année 2019. Un nombre important de
contrôles initialement prévus en 2020 est reporté en 2021.
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES
23
La plupart des lignes de crédits du programme présentent donc une
sous-exécution portant la sous-consommation à 17,1 M
€
en AE et à
20,9 M
€
en CP des crédits hors titre 2 disponibles avant LFR (réserve de
précaution comprise).
Le programme a en conséquence fait l’objet d’une annulation de
crédits hors titre 2 en LFR à hauteur de 16,62 M
€
en AE et 18,99 M
€
en CP dont 11,95 M
€
en AE et 11,82 M
€
d’annulation de la réserve de la
précaution, participant à l’effort de réduction de la dépense publique à
hauteur de 4,68 M
€
en AE et 7,18 M
€
en CP.
1.3.3 Un
programme
support
relativement
épargné
(programme 215)
Programme support des missions du ministère chargé de
l’agriculture, le programme 215, a été moins impacté en exécution par la
crise sanitaire que les deux autres programmes de la mission.
Les mesures de confinement et le développement du télétravail ont
toutefois conduit à une sous-exécution des crédits destinés à l’action
sociale (financement des restaurants administratifs notamment), à la
formation professionnelle et aux frais de déplacement, tant en
administration centrale (action 1) qu’en services déconcentrés (action 3).
A contrario, les besoins en crédits relatifs aux moyens informatiques
(action 4) ont dû être significativement relevés afin de pouvoir équiper les
agents placés en télétravail et renforcer les dispositifs de visioconférence.
La sous-consommation de crédits associée à la crise sanitaire est
évaluée à 1,59 M
€
(CP).
Le programme a néanmoins été impacté en gestion par deux
évènements significatifs :
-
le paiement de 3,59 M
€
au titre des suites du contentieux dit
« Nallet »
12
opposant l’État (MAA) à la Caisse régionale du Crédit
agricole de Corse ;
-
la signature d’un bail immobilier pour reloger une partie des agents
du ministère pendant la durée des travaux de réhabilitation du site de
Varenne (1,8 M
€
).
Ces besoins ont néanmoins pu être couverts :
-
par d’importants redéploiements entre lignes du programme,
notamment de crédits de rénovation immobilière (-3,2 M
€
en AE
et -2 M
€
en CP) et de crédits destinés aux statistiques (-2,4 M
€
en AE
et -1,9 M
€
en CP) redirigés vers les lignes en souffrance (frais
12
Décision du Conseil d’État du 25 juin 2020
24
COUR DES COMPTES
judiciaires, gestion immobilière de l’administration centrale et
infrastructures informatiques) ;
-
par le dégel en gestion d’AE gelés dans le cadre de la réserve de
précaution (3,11 M
€
).
L’annulation en LFR de 4,58 M
€
de CP n’a pas impacté la mission
puisqu’elle a principalement porté sur l’annulation des CP gelés (2,98 M
€
)
et la sous-consommation de CP liée à la crise sanitaire (1,59 M
€
).
1.3.4 Une exécution des emplois et de la masse salariale
impactées par la crise sanitaire et le report du Brexit
(programmes 206 et 215)
La crise sanitaire a eu des effets importants sur l’exécution des
emplois et de la masse salariale de la mission.
Prévue initialement au 1
er
juillet 2020 au plus tard, la création des
SGC a été reportée au 1
er
janvier 2021. La mission a donc bénéficié d’un
rétro-transfert en gestion des 368 ETPT
13
et des crédits correspondants
depuis le programme 354. En intégrant le transfert en cours de gestion de
9 ETPT depuis le programme 215 vers d’autres missions ou opérateurs, le
plafond d’emploi de la mission a ainsi été revu à 12 023 ETPT sous plafond
(contre 11 664 ETPT en LFI).
Le ralentissement de l’activité des services et les retards pris dans la
mise en
œ
uvre de certaines actions ont pesé sur la dynamique des
recrutements, certains ayant été annulés ou reportés.
Par ailleurs, une prime exceptionnelle liée à la crise sanitaire a été
versée à 2 390 agents relevant des programmes de la mission pour un
montant de 2,0 M
€
1415
.A ces conséquences de la crise sanitaire, se sont
ajoutées celles liées au report du Brexit. Les 300 ETPT accordés au
programme 206 au titre de son schéma d’emploi pour l’année 2020 ont été
gelés jusqu’en juillet 2020 dans l’attente de l’issue des négociations
menées au niveau européen. L’exécution des seuls emplois liés au Brexit
s’établit finalement à 347 ETP et 226 ETPT et devrait permettre de
répondre aux besoins de contrôles sanitaires et phytosanitaires des
marchandises dès le 1
er
janvier 2021.
Les mouvements de crédits durant l’exercice sont retracés dans le
tableau et le graphique suivants.
13
214 ETPT vers le programme 206 et 154 ETPT vers le programme 215.
14
1 872 agents pour 1,55 M
€
sur le programme 206 ; 518 agents pour 0,4 M
€
sur le
programme 215.
15
À l’échelle du MAA, l’enveloppe prévisionnelle relative à cette prime était de 5,9 M
€
à répartir entre 5 925 agents. L’exécution s’établit à 2,9 M
€
versés à 3 339 agents.
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES
25
Tableau n° 3 :
Exécution des crédits de la mission en 2020 (dont crédits T2, en M
€
)
Source : Cour des comptes d’après Chorus
Graphique n° 3 : De la LFI à l’exécution
(
CP, en M
€
)
Source : Cour des comptes d’après Chorus
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
LFI
1 813
1 755
569
568
613
618
2 995
2 942
LFR
25,8
50,0
-22,7
-25,0
-4,5
-9,1
-1,4
15,9
Autres mouvements de crédits
4,8
13,4
17,6
20
14,3
14,6
36,7
47,6
Reports
9,5
15,0
5,7
7,8
6,5
6,8
21,6
29,5
Virements
0,4
0,4
0
0
-0,5
-0,5
-0,1
-0,1
Transferts
-5,0
-1,9
12,7
12,7
8,3
8,3
16,0
19,0
Répartitions
0
0
0
0
0
0
0
0
Annulations
0
0
-0,8
-0,8
0
0
-0,8
-0,8
Fonds de concours et attributions de
produits
2,1
2,1
12,2
12,2
5,8
5,8
20,2
20,2
Total des crédits ouverts
1 846
1 821
576
575
629
629
3 051
3 026
Réserve en fin de gestion
( e )
= (a) + (b) - (c) - (d)
0
0
0
0
0
0
0
0
Gel initial ( a )
45,8
47,4
13,5
13,4
5,8
5,7
65,1
66,5
Surgels (b)
0
0
4,7
7,2
0
1,6
4,7
8,8
Dégels en gestion ( c )
45,8
47,4
1,6
1,6
5,8
2,7
53,2
51,7
Annulation de crédits gelés ( d )
0
0
16,6
19,0
0
4,6
16,6
23,6
Crédits disponibles
1 846
1 821
576
575
629
629
3 051
3 026
Crédits consommés
1 781
1 712
558
556
618
619
2 957
2 886
En M
€
Programme 149
Programme 206
Programme 215
Total mission
26
COUR DES COMPTES
En tenant compte de l’ensemble des mouvements intervenus lors de
l’exercice, l’exécution 2020 conduit à une sous-consommation de
139,17 M
€
(CP) à relier aux prévisions de reports de crédits (101,1 M
€
pour les seules aides COVID portées par le programme 149, 6,3 M
€
pour
le programme 206 et 3,7 M
€
pour le programme 215) et de reports de
crédits issus de fonds de concours (9,5 M
€
, dont 7,1 M
€
pour le programme
206 et 1,7 M
€
pour le programme 215).
1.3.5 Une autorisation budgétaire néanmoins respectée
Malgré les difficultés rencontrées en cours de gestion, l’exécution
2020 s’avère conforme à la LFI en AE comme en CP et s’inscrit dans la
continuité des exercices 2018 et 2019.
Graphique n° 4 :
LFI et exécution en AE sur la période 2015-2020 (en Md
€
)
Source : Cour des comptes
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES
27
Graphique n° 5 :
LFI et exécution en CP sur la période 2015-2020 (en Md
€
)
Source : Cour des comptes
1.4
Évolution de la dépense et de ses composantes
Les dépenses de la mission AAFAR sont stabilisées autour de 3 Md
€
en AE depuis 2018 et en CP depuis 2019.
Graphique n° 6 :
Exécution en AE et CP sur la période 2015-2020 (en Md
€
)
Source : Cour des comptes
28
COUR DES COMPTES
Le poids des principales composantes de la dépense n’évolue pas,
avec une prédominance des dépenses d’intervention, de personnel et de
soutien aux opérateurs. Les dépenses de fonctionnement hors subventions
pour charges de service public et les dépenses d’investissement demeurent
minoritaires.
Graphique n° 7 : Exécution des crédits par titre 2016-2020 (en M
€
)
Source : Cour des comptes
1.4.1 Des dépenses d’intervention stabilisées
Représentant plus du tiers des crédits de la mission (36,6%) et plus
de la moitié des crédits hors T2 (52,2 %), les dépenses d’intervention
constituent une composante essentielle du budget de la mission AAFAR.
Portées quasi exclusivement par le programme 149 (0,98 Md
€
soit
92,6 %), elles s’établissent à 1,06 Md
€
en 2020 (CP), en baisse de 6 % par
rapport à l’exercice 2019 (1,12 Md
€
), à relier notamment à la baisse des
dépenses liées au financement du dispositif TO-DE du dispositif TO-DE
(125 M
€
en 2020 contre 172,5 M
€
en 2019), consécutive à sa révision en
2019
16
.
16
Le financement annuel du TO-DEinclut le financement du dernier trimestre de
l’année n-1. Bien qu’étant entré en vigueur en 2019, l’exécution 2019 a donc été
supérieur aux seuls besoins d’une année pleine sous le régime du dispositif révisé.
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES
29
L’exécution 2020 s’inscrit dans la continuité des années
précédentes, stabilisée à environ 1 Md
€
par an.
L’exécution
des
crédits
destinés
aux
mesures
agroenvironnementales et climatiques (MAEC) ainsi qu’aux aides à
l’agriculture biologique s’établit à 157,6 M
€
en AE et 83,2 M
€
, en net
retrait par rapport à la programmation (223,4 M
€
en AE et 123,2 M
€
en
CP). Ce constat s’explique par des possibilités offertes par le règlement de
transition sur le FEADER qui a permis de nombreuses souscriptions de
contrats MAEC pour 1 an au lieu de 5 ans. Les crédits disponibles ont
permis de financer les mesures de soutien aux filières impactées par la crise
sanitaire.
Les indemnités compensatoires de handicap naturel (ICHN)
présentent également une sous-consommation sensible (251,6 M
€
consommés pour 279,2 M
€
programmés, en CP), toutefois faciale car à
relier au rétablissement de crédits opérés depuis l’ASP (23,5 M
€
) en cours
d’exercice. Les crédits disponibles ont permis de financer les mesures de
soutien aux filières impactées par la crise sanitaire.
De la même façon, les aides aux filières alimentaires (60,1 M
€
)
présentent une sous-consommation de 9,7 M
€
imputable en partie aux
« crédits dormants » disponibles au sein de FAM pour les financer
(5,3 M
€
).
Enfin, les aides à la filière sucrière dans les DOM (124,4 M
€
, CP),
les dotations aux jeunes agriculteurs (33,4 M
€
, CP), le financement des
prêts à l’installation (22,4 M
€
, CP) et les aides au départ (17,4 M
€
, CP) ont
également été mis en
œ
uvre conformément à la programmation initiale.
Seule la ligne dédiée au plan de compétitivité et d’adaptation des
entreprises agricoles (79,9 M
€
, CP) connaît une sous-consommation
significative de 10 M
€
suite au redéploiement en gestion des crédits
destinés à l’appel à manifestation d’intérêt prévu en 2020 au titre du fonds
de prêts aval (dispositif relevant du GPI) pour faire face au financement
des aides COVID.
La crise sanitaire n’a donc pas eu d’impact important sur la mise en
œ
uvre des principaux dispositifs d’intervention portés par le programme
149.
1.4.2 Des dépenses de personnel maîtrisées
L’exécution de la mission s’établit à 11 801 ETPT
17
sous plafond,
soit une sous-exécution globale de 222 ETPT
18
.
17
4 847 ETPT sur le programme 206 et 6 954 ETPT sur le programme 215.
18
-159 ETPT sur le programme 206 et -63 ETPT sur le programme 215.
30
COUR DES COMPTES
Compte-tenu des retards de recrutement liés à la crise sanitaire
(cf. 1.3.4), le schéma d’emploi du programme 215, fixé à -130 ETP, n’est
pas totalement respecté avec une exécution de -122 ETP.
L’exécution des crédits du titre 2 de la mission s’établit à 859,8 M
€
,
soit 98,7 % des crédits disponibles (871,0 M
€
) et 99,8 % des crédits ouverts
en LFI (861,0 M
€
). Les sous-consommations de crédits relevées (-5,96 M
€
sur le programme 206 et -5,2 M
€
sur le programme 215) sont pour
l’essentiel à rapprocher de la sous-consommation des emplois.
Hors CAS
Pensions
, les dépenses de personnel s’établissent en 2020
à 626,9 M
€
, en hausse de 2,3 % par rapport à l’année 2019 (612,5 M
€
).
Si les vacances d’ETPT liées au report des affectations et des
recrutements de personnels contractuels suite à la crise COVID-19 ont
effectivement conduit à une baisse des dépenses de 7,4 M
€
, la hausse
significative des mesures catégorielles (+10 M
€
contre +2,7 M
€
en 2019)
19
,
les effets du schéma d’emploi (+5,5 M
€
), le GVT solde (+5,6 M
€
) ainsi
que le versement d’une prime exceptionnelle COVID-19 à certains
personnels de la mission (2 M
€
) expliquent ce constat.
Le plafond d’emplois des opérateurs, fixé à 13 882 ETPT sous
plafond en LFI, est respecté avec une exécution de 13 229 ETPT. La sous-
consommation relevée est principalement imputable à l’ONF (-593 ETPT)
et dans une moindre mesure à l’ANSES (-37 ETPT), sans lien avec la crise
sanitaire.
Le remboursement des frais de personnel mis à disposition de
l’association d’action sociale, culturelle, sportive et de loisirs du MAA
(ASMA) a donné lieu à une mesure de fongibilité asymétrique à hauteur de
0,81 M
€
au sein du programme 215. Afin de respecter les règles de la
comptabilité budgétaire et mieux tenir compte de cette dépense récurrente,
une réduction du titre 2 au profit du titre 3 est souhaitable dans la prochaine
LFI.
19
À relier à l'application du protocole PPCR, à l'adhésion au RIFSEEP des corps de la
filière technique et du réalignement subséquent de celui des corps de la filière
administrative, et au plan de requalification ministériel (portant essentiellement sur des
C en B).
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES
31
Graphique n° 8 : Plafond d’emplois et exécution
(en ETPT sous plafond pour l’État et ses opérateurs)
Source : Cour des comptes
1.4.3 Des moyens de fonctionnement stables
Les subventions pour charge de service public versées aux
opérateurs (514,5 M
€
exécutés en 2020, CP) et les refus d’apurement
communautaires (78,1 M
€
exécutés en 2020, CP) constituent les deux
principaux postes de dépenses de fonctionnement de la mission et font
l’objet d’une analyse approfondie dans les chapitres 2.1 et 3.2.
Les autres dépenses de fonctionnement, portées pour l’essentiel par
les programme 206 et 215, demeurent minoritaires au sein du budget total
de la mission (6,3 %).
Tableau n° 4 : Autres dépenses de fonctionnement, hors SCSP et
refus d’apurement (M
€
, CP)
Prog.
Exécution 2019
Exécution 2020
Evolution 2020 / 2019
AE
CP
AE
CP
AE
CP
149
20,7
19,9
18,2
17,0
-12,1%
-14,6%
206
97,1
98,4
97,7
94,6
0,6%
-3,9%
215
62,4
68,3
69,7
68,6
11,7%
0,4%
Mission
180,2
186,6
185,6
180,3
3,0%
-3,4%
Source : Cour des comptes
32
COUR DES COMPTES
La baisse des dépenses de fonctionnement observée sur le
programme 149 par rapport à l’année 2019 s’explique principalement par
l’annulation ou le report d’actions consacrées à la pêche (appui technique
notamment) à la suite d’un arbitrage interministériel en fin de gestion
visant à couvrir les impasses du programme et réduire l’ouverture de
crédits en LFR.
Les difficultés rencontrées dans la mise en
œ
uvre de certains
contrôles sanitaires, consécutives aux mesures de confinement du
printemps
ont
induit
une
sous-consommation
des
crédits
de
fonctionnement disponibles et à la baisse de consommation observée par
rapport à 2019 sur le programme 206.
Enfin, l’augmentation sensible des AE consommés en 2020 sur le
programme 215 par rapport à l’année 2019 est à relier à la prise en charge
du contentieux Nallet précité, au bail immobilier conclu pour reloger une
partie des agents du ministère pendant la durée de travaux de réhabilitation
du site de Varenne ainsi que par le lancement du recensement agricole.
1.4.4 Des dépenses d’investissement encore largement sous-
exécutées
Si les dépenses d’investissement demeurent marginales à l’échelle
de la mission (1 %), la Cour relève que ces dépenses font l’objet depuis
maintenant plusieurs années d’une sous-exécution récurrente de l’ordre de
60 à 75 % selon les années, tant en AE qu’en CP
20
.
L’année 2020 confirme cette tendance
21
malgré un relèvement
significatif des crédits d’investissement ouverts en LFI (+ 31% en AE
et + 25% en CP par rapport à 2019) en particulier sur le programme 206
(+ 1,5 M
€
en AE et CP) et le programme 215 (+ 5 M
€
en AE et CP).
Portant pour l’essentiel sur les dépenses de restauration des terrains
en montagne (RTM), les dépenses d’investissement du programme 149
(5,5 M
€
en AE et 6,5 M
€
en CP en LFI 2020) sont difficilement prévisibles.
L’exécution 2020 s’établit à 2,83 M
€
en AE et 1,62 M
€
en CP. Les crédits
disponibles ont été redéployés sur d’autres lignes du programme.
20
À l’exception de l’année 2019 marquée par une surconsommation des enveloppes
d’investissement en AE et CP sur le programme 206 induite par la construction en
urgence d’une clôture dans le Nord-Est de la France visant à empêcher l’entrée de
sangliers porteurs de la peste porcine africaine depuis la Belgique.
21
5,8 M
€
en AE et 5,9 M
€
en CP exécutés, contre 23,5 M
€
en AE et 24,7 M
€
en CP
programmés en LFI.
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES
33
Doté de 8 M
€
de crédits d’investissement en LFI 2020 (AE=CP), le
programme 206 présente une exécution à hauteur de 0,73 M
€
en AE et
0,97 M
€
en CP. Cette importante sous-consommation s’explique par le
retard pris dans la préparation de la révision du système d’identification et
de traçabilité des animaux d’élevage (1,5 M
€
prévus en LFI, AE=CP),
reportée en 2021, et par l’imputation dans la section fonctionnement
22
d’une large partie des dépenses destinées à la modernisation du système
d’information de la DGAL, inscrites par erreur en investissement à hauteur
de 6,5 M
€
en LFI (AE=CP)
23
.
Enfin, l’exécution des dépenses d’investissement du programme
215 s’établit à 2,3 M
€
en AE et 3,3 M
€
en CP, pour une prévision en LFI
de 10,0 M
€
en AE et de 10,1 M
€
en CP. La prise en charge de certaines
dépenses de rénovation immobilière par le programme 723 et le retard pris
sur certaines opérations expliquent en partie de constat (-2,2 M
€
en AE et
-2,3 M
€
en CP). Les dépenses d’investissement informatiques du
programme connaissent en outre une sous-consommation chronique à
relier à la hausse croissante des dépenses de fonctionnement visant à
garantir la sécurité des systèmes d’information, au détriment de
l’investissement, au caractère incompressible de ces mêmes dépenses
reportant la charge de la mise en réserve obligatoire et des annulations en
gestion sur les dépenses d’investissement, et à de probables erreurs
d’imputation.
22
6,2 M
€
en AE et 5,8 M
€
en CP en exécution.
23
Un rebasage des dépenses d’investissement du programme a été réalisé en 2021 afin
de mieux correspondre à la réalité budgétaire et comptable.
34
COUR DES COMPTES
Graphique n° 9 : Dépenses d’investissement (LFI et exécution)
sur la période 2018-2020
Source : Cour des comptes
1.5
Perspectives associées à la trajectoire
budgétaire
1.5.1 Des charges à payer en augmentation
Après plusieurs exercices de baisse continue, les charges à payer
augmentent significativement en 2020 pour s’établir à 187,9 M
€
(contre
134,2 M
€
en 2019, soit + 40 %), portées pour l’essentiel par le programme
149 (175,7 M
€
dont 133, 7 M
€
au titre du dispositif TO-DE et 24,7 M
€
au
titre de l’indemnité viagère de départ).
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES
35
Graphique n° 10 : Charges à payer en fin d’exercice (en M
€
)
Source : Cour des comptes d’après CBCM
1.5.2 Des reports de crédits en hausse significative
Les effets de la crise sanitaire sur l’exécution du budget de l’État au
titre de l’année 2020 ont conduit le Parlement à suspendre en LFI 2021 le
plafond de 3% de report de crédits prévu par l’article 15-II de la LOLF
pour certains programmes, dont les programmes 149 et 215 de la mission
AAFAR
24
.
Les reports de crédits vers l’exercice n+1 connaissent une hausse
significative en 2020 (76,2 M
€
en AE et 128,0 M
€
en CP), après avoir
atteint un niveau historiquement bas en 2019 (21,6 M
€
en AE
et 29,5 M
€
en CP).
Le programme 149 porte majoritairement cette augmentation avec
un report de crédits s’établissant à 63,6 M
€
en AE et 108,9 M
€
en CP dont
59,1 M
€
en AE et 101,1 M
€
en CP au seul titre des aides aux filières mises
en
œ
uvre dans le cadre de la crise sanitaire dont la mise en
œ
uvre et/ou le
paiement sont prévues en 2021.
Dans une moindre mesure, les reports de crédits prévus sur le
programme 206 sont également en augmentation tant en AE (8,1 M
€
contre
5,7 M
€
en 2019) qu’en CP (13,7 M
€
contre 7,8 M
€
en 2019) et porte pour
l’essentiel sur des reports de crédits issus de fonds de concours versés
tardivement (7,1 M
€
, AE=CP).
A l’inverse les reports de crédits prévus sur le programme 215
diminuent tant en AE (4,5 M
€
contre 6,5 M
€
en 2019) qu’en CP (5,4 contre
6,8 M
€
en 2019).
24
Article 102 de loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021.
36
COUR DES COMPTES
Graphique n° 11 :
Reports de crédits de l’exercice n sur l’exercice n+1 (en M
€
)
Source : Cour des comptes d’après CBCM
Si le contexte sanitaire a perturbé la mise en
œ
uvre de dépenses
récurrentes (actions internationales) ou exceptionnelles (soutien aux
filières, recensement agricole), ni le MAA ni le CBCM n’identifient de
reports de charges importants non couverts par des reports de crédits.
Seule la « dette » historique du ministère envers la CCMSA au titre
des différents dispositifs gérés pour le compte du MAA (et notamment le
dispositif TO-DE), reportée d’année en année, reste non financée à ce
stade
25
et conduit la Cour à réitérer sa recommandation de 2020.
Recommandation n° 1 (MAA et MACP ; 2021) : Solder
l’apurement de la dette contractée par le MAA envers la
CCMSA (recommandation réitérée).
1.5.3 Des restes à payer en augmentation sensible
Les restes à payer de la mission connaissent une augmentation
sensible (+ 6,3 %) en 2020 pour s’établir à 1,19 Md
€
contre 1,12 Md
€
en
2019.
Cette hausse est portée pour l’essentiel par le programme 149
(+ 6,8 %) : si les RAP liés aux prêts à l’installation (-22,4 M
€
), au PCAE
(-20,5 M
€
) et aux aides chablis (-7,64 M
€
) diminuent et permettent de
compenser les RAP liés aux aides exceptionnelles aux filières (42 M
€
),
ceux liés aux MAEC augmentent significativement (+74,5 M
€
).
25
Elle est évaluée à 101,4 M
€
au 31 décembre 2020.
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES
37
Graphique n° 12 :
Restes à payer budgétaires sur la période 2014-2020 (en M
€
)
Source : Cour des comptes d’après MAA
Les restes à payer de la mission ont néanmoins connu depuis 2017 une
baisse significative à rattacher notamment à l’important travail de fiabilisation
des engagements juridiques avec l’ASP, qui a conduit, à un retrait de 500 M
€
d’AE devenus sans objet en 2018 puis de 80 M
€
en 2019. Ce travail n’a
toutefois pas pu être conduit en 2020, faute de disponibilité des services
fortement mobilisés par la gestion des impacts liés à la crise sanitaire.
1.5.4 Trajectoire pluriannuelle
Malgré les difficultés induites par la crise sanitaire, l’exécution de la
mission AAFAR respecte en 2020 les plafonds accordés dans la loi du 22 janvier
2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.
Cette situation demeure toutefois fragile car très fortement liée au
montant annuel des refus d’apurement communautaires (difficilement évaluable
d’une année sur l’autre) et à l’évolution des crises agricoles, tant sanitaires que
climatiques, qui peuvent, selon leur intensité, impacter significativement la
mission
et
particulièrement
les
programmes
206
et 149.
Le relèvement de la provision pour aléas du programme 149 à hauteur
de190 M
€
en LFI 2021 vise notamment à préserver la mission des effets de ces
crises.
La situation demeure néanmoins particulièrement sensible pour le
programme 206 (cf. 2.2.2.).
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES
39
2
POINTS D’ATTENTION PAR
PROGRAMME
2.1
Aides communautaires et refus d’apurement
(programmes 149 et 215)
La fiabilisation du paiement des aides communautaires à
l’agriculture demeure un sujet de préoccupation majeur du ministère
compte tenu du risque financier associé.
Il y consacre depuis 2014 à la fois des moyens d’investissements
importants pour renforcer les systèmes de paiement de l’ASP et actualiser
le registre parcellaire graphique (RPG) et des moyens humains
supplémentaires dédiés à la gestion des aides en DDT(M).
Tableau n° 4 :
Moyens consacrés à la fiabilisation du dispositif de
paiement des aides communautaires (en M
€
et ETPT)
Prog.
Nature de dépense
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Total
149
Investissement informatique
(subvention versée à l’ASP)
1,5
12,0
10,0
-
20,0
21,0
25,8
90,3
Actualisation du RPG
(dotation à l’IGN)
-
24,0
4,0
7,4
7,4
11,4
7,0
61,2
215
Effectifs
supp. en
DDT(M)
Masse salariale
8,9
10,2
11,5
13,6
7,4
7,0
2,1
60,7
ETPT programmés
340
340
480
556
300
250
200
ETPT exécutés
344
394
445
525
285
268
166
Total 2014-2020 (en M
€
)
212,2
Source : MAA
Les moyens ainsi déployés par le MAA ont permis de réduire
significativement le montant des refus d’apurement communautaires.
L’exercice 2020 confirme cette tendance. Trois décisions ad hoc
26
ont été publiées par l’Union européenne et notifiées à la France en 2020
pour un montant total de 78,1 M
€
, niveau le plus bas depuis 2014.
26
Décisions ad hoc n°61 (octobre 2019), 62 (février 2020) et 63 (juin 2020).
40
COUR DES COMPTES
Une quatrième décision (ad hoc n°64), publiée en novembre 2020
pour un montant de 12,5 M
€
, sera prise en charge sur l’exercice 2021
27
.
Par ailleurs, plusieurs projets de décision demeurent en discussion et
pourraient également impacter la mission en 2021 à un niveau qui reste
encore à déterminer. Les données disponibles font état d’un risque potentiel
de 122 M
€
au total, sous réserve de l’aboutissement de nouvelles enquêtes
en cours.
Graphique n° 13 :
Refus d’apurement d’aides communautaires, 2009-2020 (en M
€
)
Source : Cour des comptes
Les moyens mobilisés ont également permis de combler en 2020 le
retard pris dans le versement des mesures agroenvironnementales et
climatiques (MAEC) et des aides à l’agriculture biologique.
Dans la perspective de la future PAC 2021-2027 qui rentrera
pleinement en vigueur à compter de 2023
28
, l’ASP poursuit le
développement de moyens informatiques adaptés.
27
Les décisions de correction financière publiées au JOUE entre le 1
er
septembre et le
31 décembre 2020 sont exigibles en 2021.
28
2021 et 2022 seront des années de transition.
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES
41
2.2
Mécanismes de gestion des risques agricoles
Autre facteur de risque pour la mission, les risques agricoles font
l’objet d’actions dédiées portées par les actions 1 à 3 du programme 206
ainsi que par l’action 22 du programme 149.
L’année 2020 aura été marquée par une hausse significative des
dépenses de gestion des risques qui s’établissent budgétairement à
384,7 M
€
en AE (contre 245,6 M
€
en 2019, +57%) et à 342,5 M
€
en CP
29
(contre 247,5 M
€
en 2019, +38%).
Cette augmentation est portée quasi exclusivement par le
programme 149 (+134, 3 M
€
en AE, +92,9 M
€
en CP par rapport à 2019)
et doit être rattachée au besoin accru de financement du FNGRA et à la
prise en charge des dépenses de soutien aux filières touchées par la crise
COVID. Les autres dispositifs, plus « classiques », de soutien aux
exploitants agricoles (fonds d’allégement des charges et dispositif
AGRIDIFF) portés par le programme 149 ont été peu mobilisés.
Les dépenses de gestion des risques du programme 206 évoluent
également à la hausse (+4,7 M
€
en AE, + 2,1 M
€
en CP par rapport à 2019)
dans un contexte sanitaire qui demeure préoccupant.
Graphique n° 14 :
Dépenses de gestion de crise – Programmes 149 et 206 (CP, en M
€
)
Source : Cour des comptes
29
398,5 M
€
en AE et 356,3 M
€
en CP si on inclut les crédits déjà disponibles à FAM
et mobilisés pour financer ces mesures exceptionnelles (13,78 M
€
).
42
COUR DES COMPTES
La multiplication des événements climatiques d’ampleur observée
ces dernières années met régulièrement sous-tension les dispositifs de
couverture des risques existants, qui pourraient s’avérer insuffisants dans
l’avenir si cette tendance se confirmait. Un tel constat appelle une réflexion
plus large portant à la fois sur la pérennité du financement de ces mêmes
dispositifs, sur le développement d’autres dispositifs assurantiels et sur
l’évolution des pratiques agricoles afin de réduire leur impact sur le climat
et permettre une plus grande résilience des exploitations.
2.2.1 Un besoin accru et répété de financement du FNGRA
(programme 149)
Conséquence des deux sécheresses consécutives de 2018 et de 2019,
le coût des mesures d’indemnisation des exploitants agricoles pour l’année
2020, évalué à 174 M
€
dès le 13 décembre 2019
30
, s’est révélé très
supérieur aux seules ressources « affectées » du Fonds national de gestion
des risques agricoles (FNGRA)
31
obligeant l’État à contribuer de manière
significative à son budget en cours d’exercice.
Le FNGRA a ainsi été abondé à cinq reprises au cours de l’exercice
2020 à raison de 60 M
€
en janvier, 33,5 M
€
en juin, 7 M
€
en août, 13 M
€
en septembre et 36,5 M
€
en décembre, pour un total de 150 M
€
, contre
87,5 M
€
en 2019.
Portée par le programme 149, cette dépense, non spécifiquement
provisionnée en LFI, a été financée :
-
en grande partie (125,7 M
€
, CP) en mobilisant la provision pour aléas,
destinée en premier lieu au financement des refus d’apurement et
dotée de 174,8 M
€
en LFI (AE=CP), ramenée à 167,84 M
€
après mise
en réserve ;
-
dans une moindre mesure (24,3 M
€
) par des redéploiements de crédits
et reliquats de crédits au sein du programme.
La trésorerie du FNGRA est estimée à environ 41,6 M
€
fin 2020 ce
qui devrait lui permettre la prise en charge des premières demandes
d’indemnisation au titre de la sécheresse 2020 dont le coût total est évalué
à 214 M
€
, nécessitant un probable abondement de l’État à hauteur de 130
M
€
en 2021.
30
Comité des risques ; communication CBCM
31
Définies par l’article L361-2 du Code rural et de la pêche maritime
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES
43
Graphique n° 15 :
Dépenses, recettes et trésorerie du FNGRA, 2009-2020 (en M
€
)
Source : Cour des comptes d’après MAA
2.2.2 Un contexte sanitaire qui demeure préoccupant
(programme 206)
Même si l’année 2020 n’a pas connu de crise sanitaire agricole
majeure, l’évolution de certaines maladies animales et, dans une moindre
mesure, végétales, demeure préoccupante.
Conditionnant les exportations d’animaux vivants, de produits
carnés et de produits laitiers, le maintien du statut « indemne » de
tuberculose bovine demeure une préoccupation majeure du MAA. La
surveillance et la mise en place de mesures de prophylaxie renforcée
auront, comme les années précédentes, fortement impacté le programme
206 en 2020 (21,42 M
€
). Si le nombre de foyers prévalents diminue (152
contre 163 en 2019) et demeure en deçà du seuil fixé pour le maintien du
statut « indemne » (185), le nombre de foyers incidents relevés en 2020
32
augmente (104 contre 92 en 2019).
32
Les régions Nouvelle-Aquitaine et Normandie ainsi que le département de la Côte
d’Or demeurent les plus touchés.
44
COUR DES COMPTES
L’année 2020 a également été marquée par un développement
important de foyers de salmonelle en élevages avicoles, y compris au sein
d’élevage de plein air
33
. Les dépenses associées à la lutte contre ces foyers
s’établissent à 9,74 M
€
, en hausse de 42% par rapport à 2019 (6,85 M
€
).
Les mesures d’ampleur prises en 2019 face à l’épidémie de peste
porcine africaine déclarée en Belgique ont permis d’éviter son introduction
en France. Le risque reste à ce jour limité mais fait toujours l’objet d’une
vigilance importante compte tenu de sa circulation active en Pologne et
dans une moindre mesure en Allemagne.
L’épidémie d’influenza aviaire déclarée fin 2020 n’a pas eu d’effet
significatif sur le budget du programme. Néanmoins, au vu de son
évolution, elle pourrait avoir un impact majeur sur le budget du programme
et de la mission en 2021, équivalent, sinon supérieur, à celui de l’épidémie
de 2016
34
. L’indemnisation de l’éleveur de visons d’Eure-et-Loir dont les
1 000 animaux ont été abattus en novembre 2020 dans le cadre de la crise
COVID pourrait également peser sur le budget du programme 206 en 2021.
Dans le domaine végétal, plusieurs foyers de capricorne asiatique
demeurent actifs et notamment celui de Gien (45). Le foyer détecté en 2016
à Divonne-les-Bains (01) a par ailleurs fait l’objet d’une stratégie
d’enrayement en 2020. La lutte contre ce parasite des arbres feuillus a
mobilisé 2,35 M
€
en AE et 2,18 M
€
en CP.
Un nouveau foyer de
Xyllela fastidiosa
a également été découvert
dans un établissement de production et de vente de végétaux d’ornement
en région Occitanie (Aude), jusqu’alors épargnée. De nombreuses mesures
de précaution ont immédiatement été mises en
œ
uvre pour circonscrire ce
foyer (traitement phytosanitaire, arrachage etc.), s’ajoutant aux autres
mesures de surveillance et d’inspection déjà en vigueur.
Enfin, 1,20 M
€
ont été consacrés à l’indemnisation des exploitants
victimes du virus de la tomate, détecté en janvier 2020 dans le Finistère.
Le plan de surveillance de cette maladie a par ailleurs été renforcé.
33
Ce constat s’expliquerait par des contacts plus importants entre volailles et avifaune
sauvage.
34
Les dépenses associées à la gestion de l’épidémie de grippe aviaire de 2016 s’étaient
établies à 170 M
€
(frais d’abattage, de quarantaine et indemnisation des pertes
d’exploitations des éleveurs.
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES
45
3
MOYENS CONSACRES PAR L’ETAT
AUX POLITIQUES RELEVANT DE LA
MISSION AAFAR
3.1
Les dépenses fiscales
32 dépenses fiscales ayant une incidence en 2020 sont rattachées à
la mission AAFAR, exclusivement sur le programme 149, pour un montant
total de 3,15 Md
€
, stable par rapport à l’exercice 2019 (3,28 Md
€
).
Les seules dépenses relevant d’impositions d’État représentent
2,94 Md
€
(93 %), les 7 % restants relevant d’impositions locales. Cette
répartition n’évolue pas par rapport à 2019.
Les deux dépenses fiscales relatives aux réductions du taux de
TICPE représentent à elles seules 2,38 Md
€
35
soit près de 80 % des
dépenses fiscales relevant d’impositions d’État :
i.)
Dépense fiscale n° 800405 pour le gazole non routier, le fioul
lourd, le gaz naturel et le gaz de pétrole liquéfié utilisés par les
exploitants agricoles, chiffrée à 1,25 Md
€
en 2020 ;
ii.)
Dépense fiscale n°800201 pour le gazole non routier autre que
celui
utilisé
pour
les
usages
agricoles,
chiffrée
à
1,13 Md
€
en 2020.
Jusqu’en 2019, la mission ne comportait qu’une unique dépense
fiscale relative au tarif réduit de taxe intérieure de consommation du gazole
non routier. Pendant plusieurs années, la Cour a recommandé d’isoler et
d’exclure du champ de la mission AAFAR la part de cette dépense fiscale
ne concernant pas spécifiquement l’agriculture ou la forêt. En 2019, la
dépense fiscale n° 800201 a été créée à cet effet. Elle reste toutefois
rattachée à la mission jusqu’en 2020. Elle est rattachée dès 2021 au
programme 174 « Énergie, climat et après-mines » de la mission
Écologie
jusqu’à sa suppression en 2022 (actée en LFI 2020), répondant ainsi à la
recommandation n° 2 de la Cour émise dans le cadre de la NEB AAFAR
2019.
A contrario
, 13 dépenses fiscales
36
rattachées à la mission présentent
un rendement inférieur ou égal à 1 M
€
par an.
35
Chiffrage 2020 dans PLF pour 2021.
36
11 relevant d’impositions d’Etat et 2 relevant d’impositions locales.
46
COUR DES COMPTES
Graphique n° 16 : Dépenses fiscales et budgétaires de la mission (M
€
)
Source : Cour des comptes
Si
les
deux
dépenses
fiscales
associées
au
dispositif
d’encouragement fiscal à l’investissement en forêt (DEFI forêt), arrivant à
échéance fin 2020, ont fait l’objet d’une évaluation du CGAAER
3738
, deux
autres dépenses fiscales également arrivées à échéance en 2020 ont été
décidées par le Parlement par voie d'amendement dans le cadre du vote de
la loi de finances pour 2021, sans évaluation préalable
39
.
Trois dépenses fiscales demeurent par ailleurs non encore
précisément chiffrées:
i.)
Dépense fiscale n°730232 (non bornée) : TVA réduite pour
les livraisons de bois de chauffage et produits bois assimilés
(ordre de grandeur de 126 M
€
en 2020) ;
ii.)
Dépense fiscale n°730212 (non bornée) : TVA réduite pour
divers produits agricoles (ordre de grandeur de 22 M
€
en
2020) ;
iii.)
Dépense fiscale n°170106 (dernière incidence budgétaire
en 2023) : déduction de précaution (ordre de grandeur de
80 M
€
en 2020).
37
Rapport n°19100 du CGAAER - Mesures fiscales DEFI forêt – Évaluation et
propositions d'évolution ; avril 2020
38
Elles sont reconduites à l’identique en LFI 2021 pour une durée de deux ans
39
Dépenses fiscales n°060202 « Association foncière pastorale » et n°210316
« Agriculture biologique ».
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES
47
Ces constats amènent la Cour à réitérer la recommandation émise
dans le cadre de l’analyse budgétaire de la mission pour l’année 2019, en
la modifiant.
Recommandation n° 2 (MAA et MACP) : Poursuivre
l’évaluation des dépenses fiscales en donnant priorité à
celles arrivant à échéance et chiffrer les dépenses fiscales
pour lesquelles seul un ordre de grandeur est disponible
(recommandation modifiée).
3.2
Les opérateurs et les taxes affectées
Assurant un rôle essentiel dans la mise en
œ
uvre des politiques
publiques relevant de la mission, les opérateurs représentent une part
significative de son budget.
Les SCSP des opérateurs rattachés à la mission s’établissent en LFI
à 525,9 M
€
(AE=CP) et sont portées pour l’essentiel par le programme 149
(460,0 M
€
). Elles représentent à elles-seules 25 % des crédits hors T2 de
la mission.
En intégrant les dépenses (812,5 M
€
) dont les agences de paiement
(ASP, FranceAgriMer et ODEADOM) assurent le paiement pour le compte
de tiers donneurs d’ordres (aides PAC, soutien aux filières etc.) ainsi que
les dotations en fonds propres (subventions d’investissement) dont ils
bénéficient (38,1 M
€
40
), le poids des opérateurs atteint 67 % des crédits
hors T2 de la mission (CP).
Les plafonds d’emplois cumulés des différents opérateurs (13 882
ETPT en LFI) et la masse salariale associée (872,5 M
€
en BI) sont par
ailleurs supérieurs à ceux ouverts pour le reste de la mission (11 664 ETPT
et 861,07 M
€
ouverts en LFI).
3.2.1 Une stabilité des subventions pour charges de service
public
Après la hausse constatée entre 2018 et 2019, le montant des
subventions pour charges de service public des opérateurs relevant des
programmes de la mission demeure stable en LFI 2020 (525,9 M
€
contre
525,0 M
€
en LFI 2019).
40
30,6 M
€
à l’ASP et 7,5 M
€
à FranceAgriMer (LFI 2020, AE=CP).
48
COUR DES COMPTES
Deux mesures discutées dans le cadre du débat sur le projet de loi
de finances pour l’année 2020, mais finalement non adoptées, auraient pu
modifier sensiblement le poids des SCSP au sein du programme :
-
la re-budgétisation des droits payés par les professionnels sur les
productions sous signes officiels d’identification de la qualité et de
l’origine, jusqu’alors perçue par l’INAO (environ 7,5 M
€
par an).
Cette mesure aurait eu pour conséquence le relèvement d’autant de la
SCSP versée à l’INAO depuis le programme 149 ;
-
la baisse de 1 M
€
de la SCSP au Centre national de la propriété
forestière (CNPF), à compenser par une contribution des propriétaires
forestiers.
Les évolutions notables relevées de LFI à LFI sont les suivantes :
-
la SCSP attribuée à l’ASP (programme 149) est relevée de 8,1 M
€
(+8,2 %) et sa dotation en fonds propres de 7,3 M
€
(+31,1 %) dans le
cadre du renouvellement de son marché de prestation du progiciel
ISIS dans la perspective de la future PAC et dont le coût est évalué à
100 M
€
sur 6 ans ;
-
la SCSP à l’IFCE (programme 149) diminue de 1,10 M
€
(-2,8 %),
dans le cadre de la réduction des effectifs de l’établissement (schéma
d’emploi de -35 ETP en 2020) et de la masse salariale associée ;
-
la SCSP de l’ODEADOM est réduite de 0,76 M
€
(-14,7 %) suite à
l’annulation de certaines dépenses dans la perspective d’un possible
rattachement à FAM, finalement non mis en
œ
uvre
41
;
-
la SCSP à FranceAgriMer (programme 149) diminue de 1,28 M
€
(-1,7 %) dans le cadre de la réduction de ses effectifs (schéma
d’emploi de -27 ETP en 2020) ;
-
la SCSP à l’ANSES (programme 206) est en baisse de 4,2 M
€
(-6,1%) pour les raisons précitées (cf. 1.1.3.).
Le montant total des SCSP notifié aux opérateurs du programme,
net de mise en réserve (cf. 1.2.1.), s’élève à 511,4 M
€
.
L’exécution est conforme à la notification et s’établit à 514,5 M
€
.
La « surconsommation » observée résulte notamment du relèvement des
41
La SCSP notifiée à l’ODEADOM pour l’exercice 2020 s’établit à 5,0 M
€
contre
4,4 M
€
prévu en LFI, soit à un niveau équivalent à celui de la SCSP versée en 2019
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES
49
SCSP versées à l’ASP (+1,5 M
€
)
42
, à FAM (+0,37 M
€
)
43
et à l’IFCE (+0,37
M
€
)
44
.
3.2.2 Des taxes affectées en diminution
Le produit des taxes affectées aux opérateurs de la mission,
détaillées en annexe 3, s’établit à 47,7 M
€
(prévisionnel), en baisse de
8,7 M
€
par rapport à 2019, pour un plafond fixé en LFI 2020 à 56,7 M
€
.
Tableau n° 5 :
Taxes affectées aux opérateurs de la mission
En M
€
Exécution
2018
Revers.
Etat 2018
Exécution
2019
Revers.
Etat 2019
Plafond
LFI 2020
Exécution
2020 prev.
Taxes affectées
84,8
13,5
56,4
-
56,7
47,7
Source : Cour des comptes, MAA
L’ANSES est particulièrement impactée avec des exécutions
inférieures aux prévisions établies dans son budget initial :
-
De 1,1 M
€
pour la taxe sur les médicaments vétérinaires ;
-
De 3,5 M
€
pour la taxe sur les produits phytopharmaceutiques ;
-
De 3,8 M
€
pour la taxe sur les produits biocides.
Ces moindres rendements s’expliquent notamment par la baisse du
nombre de dossiers déposés en 2020 induite par le ralentissement de
l’activité des entreprises phytopharmaceutiques lié à la crise sanitaire mais
également par une forme d’attentisme dans un contexte de révision en
préparation de textes réglementaires européens (produits biocides et
médicaments vétérinaires notamment).
D’une manière générale, la baisse du nombre de matières actives
autorisées, la hausse des restrictions d’usage et le barème fiscal incitatif en
vigueur pour l’examen des dossiers d’AMM de produits de biocontrôle
conduisent à une baisse tendancielle du produit de ces taxes affectées et,
de fait, à de moindres ressources pour l’ANSES.
42
Attribution d’un complément de SCSP de 1,5 M
€
afin de couvrir une partie des frais
engagés par l’ASP pour le système d’information État-Régions dans le cadre de la
gestion inter-fonds européens (Synergie).
43
Attribution d’un complément de SCSP de 0,37 M
€
afin de couvrir la masse salariale
associée aux quatre ETPT transférés à FAM en 2020 (trois ETPT relevant jusqu’alors
du GIP ADECIA et un ETPT dédié aux missions de génétique animale jusqu’alors
assurées par la DGPE).
44
Attribution d’un complément de SCSP de 0,37 M
€
au titre du fonds
d’accompagnement interministériel des ressources humaines.
50
COUR DES COMPTES
3.2.3 Des dépenses de personnel maîtrisées
Comme vu au chapitre 1.3.2., le plafond d’emplois des opérateurs
est respecté avec une exécution s’établissant à 13 229 ETPT.
Les dépenses de personnel des opérateurs s’élèvent en exécution à
839,8 M
€
(prévisionnel), dans le respect de la programmation initiale
(872,5 M
€
).
3.2.4 Trajectoires des principaux opérateurs
Le poids relatif des soutiens apportées par la mission AAFAR aux
budgets des différents opérateurs demeure très variable compte tenu de la
diversité de leurs statuts, des missions qu’ils mettent en
œ
uvre et in fine de
l’importance de leurs ressources propres.
Graphique n° 17 : Part des crédits issus de la mission AAFAR dans
les budgets initiaux 2020 de ses principaux opérateurs
Source : Cour des comptes
Confronté à une chute importante de ses recettes de bois depuis 2019
consécutivement aux dépérissements massifs de résineux atteints par les
scolytes, notamment dans le Grand-Est, l’Office national des forêts (ONF)
doit également faire face à un modèle économique fragilisé. Un nouveau
contrat d’objectifs couvrant la période 2021-2025 est actuellement en
préparation. Il s’appuiera sur les recommandations proposées à la faveur
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES
51
de l’évaluation précédent COP
45
, rendu durant l’été 2019, et sera
accompagné d’un plan de transformation à cinq ans.
3.3
Les fonds sans personnalité juridique
Le Fonds national de garantie des risques agricoles (FNGRA),
présenté au paragraphe 2.2.1, répond aux critères de définition des fonds
sans personnalité juridique, gérés par un organisme tiers pour le compte de
l’État et faisant l’objet d’une comptabilité distincte. Ce mécanisme, qui
répond à une logique assurantielle adaptée à la gestion des aléas, fait
cependant l’objet d’interventions directes du ministère et de la direction du
budget.
Les autres dispositifs intitulés « fonds » relevant de la mission
AAFAR sont gérés sous forme de lignes budgétaires et ne présentent pas
de difficultés particulières de pilotage, ni de risque d’atteinte au principe
d’universalité du budget de l’État. C’est notamment le cas des divers fonds
d’allégement des charges ouverts sur les crédits du programme 149 lors des
crises climatiques et sanitaires ou du fonds stratégique de la forêt et du bois.
3.4
Le grand plan d’investissement (GPI) et le plan
de relance
Le volet agricole du grand plan d’investissement (GPI), lancé en
2018, prévoit un budget de 5 Md
€
sur cinq ans, dont 965 M
€
relevant du
programme 149 et s’appuyant pour l’essentiel sur des dispositifs existants
(plan de compétitivité et d’adaptation des exploitations -PCAE-, mesures
agroenvironnementales et aides à l’agriculture biologique –MAEC BIO- et
diverses mesures en faveur de la sylviculture).
La maquette initiale a depuis lors été réajustée avec notamment
l’extension de la labellisation GPI à l’ensemble des MAEC et des mesures
de soutien à l’AB et prévoit une mobilisation du programme 149 à hauteur
de 1,24 Md
€
sur cinq ans.
Ces dépenses sont exemptées de mise en réserve.
L’exécution 2020 des actions contributives au GPI s’établit
à 242,5 M
€
en AE et 175,4 M
€
en CP (cf. annexe 4), toutefois en retrait de
la prévision (355 M
€
en AE) compte tenu de la prolongation des MAEC
existantes, autorisée par l’Union européenne (cf. 1.3.1.) et des besoins de
financement des dépenses liées à la crise COVID, couverts en partie par
45
Etabli dans le cadre d’une mission interministérielle associant le CGAAER, le
CGEDD et l’IGF.
52
COUR DES COMPTES
des redéploiements depuis des lignes labellisées GPI (MAEC BIO et fonds
de prêt aval).
Par ailleurs, le plan de relance présenté en septembre 2020 par le
Gouvernement, en réponse aux conséquences économiques de la crise
sanitaire, comprend un volet « transition agricole » doté de 1,2 Md
€
(cf. détails en annexe 5). Les premières mesures, gérées par FAM, sont
accessibles aux professionnels depuis janvier 2021 (467 M
€
).
3.5
L’évolution de la dépense totale sur moyenne
période
Les concours publics à l’agriculture, la forêt et la pêche s’établissent
en 2020 à 21,7 Md
€
et demeurent stables depuis 2015. Le poids relatif des
différents financements n’évolue pas avec une part majoritaire de crédits
européens (43 %). Viennent ensuite les crédits et les dépenses fiscales
portés par le ministère chargé de l’agriculture (32 %) et les allègements de
charges (23 %). Les crédits régionaux restent marginaux (284 M
€
, soit
1 %).
Graphique n° 18 : Concours publics à l’agriculture 2014-2020 (Md
€
)
Source : Cour des comptes d’après MAA
3.6
Le dispositif de performance
Revue en 2018, la maquette de performance du programme 149
n’évolue pas en 2020. Le nombre d’indicateurs passe néanmoins à 14
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES
53
contre 10 en 2019 avec l’apparition de quatre nouveaux indicateurs de
performance (taux de bois façonnés en forêt domaniale, taux de dossiers -
1
er
pilier, ICHN, MAEC-BIO- payés dans les délais prévus, ainsi que deux
indicateurs liés aux contrôles des pêches). Les maquettes de performance
des programmes 206 et 215 n’évoluent pas en 2020. Un nouvel indicateur
portant sur le taux d’adéquation missions/moyens est toutefois introduit
dans la maquette de performance 2020 du programme 215.
Les indicateurs mis en place conduisent à un taux de couverture du
budget variables selon les programmes :
29 % pour le programme 149 ;
77 % pour le programme 206 ;
82 % pour le programme 215.
3.6.1 Évolution des principaux indicateurs de performance
du programme 149
La contraction des marchés constatée depuis le début de la crise
sanitaire en mars 2020, la moindre rentabilité économique des entreprises
depuis lors, tous secteurs confondus, et l’augmentation des soutiens publics
à l’agriculture et à la forêt ont conduit à une hausse de l’indicateur mesurant
la part des concours publics à l’agriculture dans l’excédent brut des
entreprises agricoles qui atteint 27,52 % en 2020 contre une prévision
initiale (PAP 2020) de 25,63 %. La tendance haussière observée depuis
2019
(26,63
%
contre
25 % en 2018) paraît donc se confirmer. La prévision 2021 demeure fixée
à 28 %.
La part de surface agricole utilisée (SAU) cultivée en agriculture
biologique (AB) poursuit sa croissance avec un niveau estimé à 10,3 % en
2020 (8,5 % en 2019), toutefois en retrait par rapport à la prévision initiale
fixée à 11,6 %. La part de SAU AB continue néanmoins à augmenter de
manière significative (+14,5 % de SAU AB en moyenne chaque année
depuis 2012 et doublement en l’espace de sept ans), tirée par une demande
soutenue en produits issus de l’AB. Malgré une dynamique de conversion
importante, l’objectif de 15% de SAU consacrée à l’AB fin 2022 fixé par
le plan Ambition Bio en vigueur ne sera probablement pas atteint. Cette
dynamique reste en effet très hétérogène selon les filières. La filière
céréales, majoritaire en termes de SAU (35 % soit 9,6 millions d’ha
46
)
demeure ainsi peu convertie à l’AB avec moins de 5 % de SAU dédiée fin
2019
47
.
46
MAA – Agreste – Graph’agri 2020.
47
Données Agence Bion 2019.
54
COUR DES COMPTES
3.6.2 Évolution des principaux indicateurs de performance
du programme 206
L’indicateur relatif au nombre de doses unités de pesticides vendues
(NODU) s’établit en 2020 à 78,6 millions, en baisse d’environ 38 % par
rapport à 2019 (126,2 millions
48
). Sachant que l’année 2018 avait été
marquée par une stratégie d’achats massifs et de stockage par les
agriculteurs avant la hausse de la redevance pour pollutions diffuses au 1
er
janvier 2019, cette tendance baissière reste à confirmer en 2021 (pour les
ventes de 2020). En réponse aux recommandations de la Cour dans son
rapport de 2020 portant sur le bilan des plans Ecophyto, et conformément
à ses engagements, le Gouvernement a par ailleurs publié dès le printemps
2020 les données provisoires de ventes de produits phytopharmaceutiques
pour l’année 2019. Les données définitives restent toutefois encore en
attente.
L’indicateur portant sur le niveau de traitement des animaux à la
colistine, dans le cadre du plan Ecoantibio, s’établit à 3,7 % pour une
prévision de 4,7 % (égale à la réalisation 2019). L’objectif de réduction de
50 % de l’usage de colistine dans les élevages d’ici fin 2021, dernière année
du plan précité, est donc atteint
49
.
Le nombre d’autorisations de mise sur le marché (AMM) pour
l’ensemble des usages des produits contenant du glyphosate s’établit à 111
pour un objectif initial de 55 pour l’année 2020 (contre 210 en 2019, 254
en 2018 et 581 en 2017). Cet écart à la cible s’explique par le maintien
d’autorisations pour des usages dont le retrait avait été anticipé mais pour
lesquels
aucune
alternative
techniquement
et
économiquement
satisfaisantes n’a pu être établie.
Enfin, malgré une cible fixée de manière prudentielle à 55 % (contre
49% réalisé en 2019), l’indicateur relatif au taux de couverture des projets
alimentaires territoriaux (PAT) a connu, contre toute attente, une
croissance significative lors de l’année 2020 et s’établit à 65 %. La plus
grande résilience alimentaire des territoires dotés d’un PAT lors de la
période
de confinement
du
printemps pourrait conduire à une
multiplication des projets en 2021. La cible 2021 est fixée en conséquence
à 77 % pour un objectif de 100 % des départements dotés d’au moins un
PAT en 2023.
48
Pour mémoire, l’indicateur chiffré en année n correspond aux ventes de l’année n-1.
49
La cible 2021 au lancement du plan Ecoantibio était fixée à 5,1%.
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES
55
ANNEXES
Annexe 1 : Liste des publications récentes de la Cour des comptes
en lien avec les politiques publiques concernées par la NEB
Annexe 2 : Suivi des recommandations formulées au titre de
l’exécution budgétaire 2019
Annexe 3 : Taxes affectées relevant des politiques publiques
financées par la mission – 2019 et 2020
Annexe 4 : Actions financées entre 2018 et 2021 par la mission
AAFAR dans le cadre du grand plan d’investissement
Annexe 5 : Volet « Transition agricole » du plan de relance
56
COUR DES COMPTES
Annexe 1 :
Liste des publications récentes de la Cour des comptes en
lien avec les politiques publiques concernées par la NEB
-
Le réseau des chambres d’agriculture : une restructuration à achever
pour plus d’efficacité, chapitre du rapport public annuel, mars 2021,
tome II, disponible sur cccomptes.fr
-
La structuration de la filière forêt-bois, ses performances économiques
et environnementales, communication à la commission des finances,
de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée
nationale, avril 2020, disponible sur ccomptes.fr
-
Le bilan des plans Écophyto, référé, février 2020, disponible sur
ccomptes.fr
-
Le contrôle de la sécurité sanitaire de l’alimentation : des progrès à
consolider, insertion au rapport public annuel, février 2019, tome II,
disponible sur ccomptes.fr
-
L'évolution de la répartition des aides directes du fonds européen
agricole de garantie (FEAGA) et leurs effets (2008-2015), référé,
janvier 2019, disponible sur ccomptes.fr
-
La chaîne de paiement des aides agricoles (2014-2017) : Une gestion
défaillante, une réforme à mener, Communication à la commission des
finances du Sénat, juin 2018, disponible sur ccomptes.fr
-
L’efficience des dépenses fiscales relatives au développement durable,
Communication à la commission des finances du Sénat, novembre
2016, disponible sur ccomptes.fr
-
L’Institut français du cheval et de l’équitation : une réforme mal
conduite, une extinction à programmer, insertion au rapport public
annuel, tome I, février 2016, disponible sur ccomptes.fr
-
La réforme des organismes payeurs des aides agricoles : une
stratégie à définir, des économies à rechercher, insertion au rapport
public annuel, février 2016, tome II, disponible sur ccomptes.fr
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES
57
Annexe 2 :
Suivi des recommandations formulées au titre
de l’exécution budgétaire 2019
N° 2019
Recommandation
formulée au sein de la
note d’exécution
budgétaire 2019
Réponse de
l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation par
la Cour du degré
de mise en
œ
uvre*
1
(MAA et MACP)
Solder l'apurement de la
dette contractée par le
MAA envers la CCMSA
(recommandation modifiée)
La dette du MAA envers la
CCMSA est en constante
diminution. Elle est passée de
147,5 M
€
au 31/12/2019 à
101,4 M
€
au 31/12/2020.
Cette diminution a été rendue
possible grâce à l'apurement
d'un trop perçu (56,7 M
€
).
La dette historique du MAA envers la
CCMSA liée à la délégation de gestion de
plusieurs dispositifs sociaux a fait l'objet de
plusieurs "rebudgétisation" mais n'a jamais
été
totalement
apurée.
La
Cour
recommande au MAA et au MACP de
procéder à son apurement en 2021
Non mise en
œ
uvre
2
(MACP)
Imputer la dépense fiscale
relative au tarif réduit de
taxe intérieure de
consommation du gazole
non routier autre que celui
utilisé pour les usages
agricoles à la mission qui
porte cette politique
publique (recommandation
modifiée)
La dépense 800201 « Tarif
réduit de taxe intérieure de
consommation du gazole non
routier autre que celui utilisé
pour les usages agricoles »
continue à être imputée sur le
programme 149 pour 1000
M
€
.
La
dépense
800405
regroupe le taux réduit de
GNR à usage agricole et le
remboursement pour 1057
M
€
.
La dépense fiscale 800201 est restée
rattachée au programme 149 en 2020.
Toutefois, elle est rattachée à compter de
2021 à la mission « Ecologie » (programme
174 – Energie, climat et après-mines)
jusqu’à sa suppression au 1
er
janvier 2022
(actée en LFI 2020).
Totalement mise
en
œ
uvre
3
(MAA et MACP)
Poursuivre l’évaluation des
dépenses fiscales et chiffrer
le dispositif de taux réduit
de TVA applicables aux
secteurs agricole et forestier
(recommandation
modifiée).
Les exonérations consenties
aux titres de l'IFI et des droits
de mutation à titre gratuit à
hauteur des 3/4 de l'assiette
d'imposition se justifient par
une distinction entre la valeur
du
fonds
et
celle
du
peuplement : seul est ainsi
taxé
pour
les
impôts
patrimoniaux le fonds. Cela
étant, pour bénéficier de cette
réduction
d'assiette,
les
propriétaires
forestiers
doivent
disposer
d'un
document de gestion durable
de leurs forêts et établir tous
les 10 ans un bilan de gestion
à transmettre aux services
déconcentrés du MAA afin
Support
de
deux
dépenses
fiscales
rattachées à la mission, le dispositif
d’encouragement fiscal à l’investissement
en forêt (DEFI forêt), arrivant à expiration
fin 2020, a fait l’objet d’une évaluation par
le CGAAER rendue en avril 2020, qui
préconise
la
reconduction
et
le
renforcement des volets « acquisition »,
« assurance »
et
« travaux »
mais
recommande l’abandon du volet « contrat »
peu
fonctionnel
et
difficilement
améliorable. Le PLF 2021 prévoit sa
reconduction à l’identique jusqu’au 31
décembre 2022. Deux autres dépenses
fiscales arrivant à expiration fin 2020 (DF
n°060202 – association foncière pastorale
et DF n°210316 – agriculture biologique-)
ont été reconduites en 2021 sans évaluation
préalable.
La
dotation
de
précaution
Mise en
œ
uvre
incomplète
58
COUR DES COMPTES
de constater l'effectivité des
exploitations
et
travaux
réalisés.
S'agissant de l'évaluation de
la dotation de précaution
spécifique au secteur agricole
ainsi que de plusieurs taux
réduits de TVA bénéficiant
aux
secteurs
agricoles
et
forestiers, le ministère de
l’Agriculture
et
de
l’Alimentation n’est pas en
mesure
d’apporter
de
réponses
aux
précisions
demandées car il ne dispose
pas des données nécessaires,
lesquelles
ressortent
du
ministère délégué auprès du
ministre de l'Économie, des
Finances et de la Relance,
chargé des Comptes Publics.
spécifique au secteur agricole n'a pas
encore été évaluée (seul un ordre de
grandeur de 80 M
€
est disponible). Enfin,
plusieurs taux réduits de TVA bénéficiant
aux secteurs agricoles et forestiers ne sont
pas encore chiffrés.
* Totalement mise en
œ
uvre, mise en
œ
uvre en cours, mise en
œ
uvre incomplète, non mise
en
œ
uvre, refus, devenue sans objet
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES
59
Annexe 3 : Taxes affectées relevant des politiques publiques
financées par la mission – 2019 et 2020 (en M
€
)
M
€
2019
2020
Opérateur
Taxes affectées
Plafond
Exécution
Revers.
Etat
Plafond
Prévision
d’exécution
ASP
Taxe sur cession à titre
onéreux des terrains nus
rendus constructibles
12,0
15,0
/
15,5
13,6
ASP
Indemnité de défrichement
2,0
1,6
/
2,0
1,4
INAO
Droit sur les produits
bénéficiant d'une appellation
d'origine ou d'une IGP
7,5
6,6
/
7,5
6,6
FAM
Taxe relative aux vétérinaires
certificateurs
2,0
0,8
/
2,0
0,8
FAM
Taxe Expadon 2
2,0
0
/
2,0
0
ANSES
Taxe pour l'évaluation et le
contrôle de la mise sur le
marché des produits
phytopharmaceutiques
6,3
4,4
/
4,2
4,2
ANSES
Taxes concernant les
médicaments vétérinaire
8,5
7,4
/
8,5
7,8
ANSES
Taxe sur la vente des produits
phytopharmaceutiques
15,0
12,0
/
15,0
9,1
ANSES
Rémunération dû au titre de
l'AMM
des
substances
et
produits biocides
/
6,7
/
/
3,2
ANSES
Taxe tabac
/
1,9
/
/
1,0
Total
55,3
56,4
0
56,7
47,7
60
COUR DES COMPTES
Annexe 4 : Actions financées entre 2018 et 2021 par la
mission AAFAR dans le cadre du grand plan
d’investissement (AE en M
€
)
M
€
Exécution 2018
Exécution 2019
Exécution 2020
PLF 2021*
Action
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Fonds avenir Bio
6,0
6,0
8,0
4,0
8,0
5,0
8,0
8,0
Accélérateur de PME
1,0
0,7
0,7
0,7
-
-
-
-
Appel à projet filières
2,0
2,0
3,6
3,6
-
-
-
-
Fonds de prêt méthanisation
10,0
10,0
-
-
-
-
-
-
PCAE
58,3
75,4
49,9
63,3
42,1
51,0
56,6
67,0
Appel à projet ZNT
-
-
-
-
15,0
15,0
-
-
Création d’un instrument financier en vue
de pallier une défaillance de marché (FEI)
-
-
41,0
41,0
14,8
14,8
-
-
MAEC Bio
68,7
140,9
56,7
97,1
157,6
83,2
123,3
116,0
Desserte forestière
8,3
3,3
7,2
5,3
4,0
5,4
25,4
22,8
Aide à l’amélioration des peuplements
forestiers
3,7
3,7
-
-
-
-
Fonds de prêts innovants
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
Fonds de prêts scierie
10,0
10,0
-
-
-
-
Appel à manifestation d’intérêt – Secteur
forestier
-
-
1,9
0,5
-
-
Accélérateur de PME Forêt bois
-
-
-
-
Total par année
169,0
253,0
170,0
216,5
242,5
175,4
213,3
213,8
Source : Cour des comptes
* Estimation Cour des comptes d’après PLF 2021 (contrairement aux années précédentes,
le PLF 2021 ne recense pas les contributions au GPI)
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES
61
Annexe 5 : Volet « Transition agricole » du plan de relance
Mesures
Montant
(M
€
)
N°
Mesure
Accélération de la transformation du secteur
agricole (bio, haute valeur environnementale,
circuits courts, projets alimentaires territoriaux)
400
12
Plan en faveur de l’indépendance protéinique
100
13
Modernisation des abattoirs et biosécurité en
élevage, élevage en plein air et bien-être animal
250
14
Renouvellement des agro-équipements
250
15
Modernisation
des
technologies
agricoles
(développement
des
agro-équipements
dans
l’agriculture, alimentation favorable à la santé...)
(PIA)
PIA
16
Forêt
200
17
Total
1 200