Mission Gestion des finances
publiques et des ressources
humaines
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire
2020
2
COUR DES COMPTES
Gestion des finances publiques et des ressources
humaines
Programme 156 – Gestion fiscale et financière de l’État et du
secteur public local
Programme 218 – Conduite et pilotage des politiques
économiques et financières
Programme 302 – Facilitation et sécurisation des échanges
Programme 148 – Fonction publique
Graphique n° 1 : les dépenses de la mission par programme –
exécution 2020 (CP, en M
€
))
Source : Cour des comptes
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES
RESSOURCES HUMAINES
3
Graphique n° 2 : les dépenses de la mission par titre – exécution 2020
(en pourcentage des CP)
Source : Cour des comptes
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES
RESSOURCES HUMAINES
5
Synthèse
Les principales données de la mission
La mission
Gestion des finances publiques et des ressources
humaines
(GFPRH) regroupe l’essentiel des effectifs du ministère de
l’économie, des finances et de la relance (MEFR), ainsi qu’une partie de
ceux du ministère de la transformation et de la fonction publiques
1
. Elle se
compose de quatre programmes, dont deux, le programme 156
Gestion
fiscale et financière de l’État et du secteur public local
et le programme
302
Facilitation et sécurisation des échanges
, sont sous la responsabilité
des deux grandes directions à réseaux du MEFR (la direction générale des
finances publiques - DGFiP - pour le programme 156 et celle des douanes
et des droits indirects - DGDDI - pour le programme 302). Ces deux
programmes portent l’essentiel des crédits (89,3 %) et des emplois
(95,6 %) de la mission inscrits dans la loi de finances initiale (LFI) pour
2020, hors fonds de concours et attributions de produits
2
. Le pilotage de la
masse salariale représente le principal enjeu de cette mission, compte tenu
du poids prépondérant en crédits de paiement (CP) des dépenses de
personnel (82,8 %).
Le périmètre de cette mission n’a connu aucune évolution notable
entre la LFI pour 2019 et celle pour 2020.
Les principales observations
Une programmation stable par rapport à 2019
Le montant des CP inscrits dans la LFI pour 2020 s’élève à
10,44 milliards d’euros (Md
€
), soit 7,81 Md
€
hors contribution au compte
d’affectation spéciale (CAS) Pensions. Ce montant est similaire à celui
inscrit en LFI pour 2019.
Alors que les crédits de la mission avaient connu une baisse continue
entre 2014 et 2016 (- 1,5 % en 2014, - 1,3 % en 2015 et - 2,5 % en 2016),
1
i.e.
les personnels de la DGAFP.
2
Par la suite, toutes les données liées à la LFI pour 2020 s’entendent hors fonds de
concours et attributions de produits, ces derniers étant par ailleurs marginaux.
6
COUR DES COMPTES
ils sont relativement stables depuis (+ 0,7 % en 2017, - 0,01 % en 2018 et
- 0,6 % en 2019
3
).
Pour 2020, les crédits ouverts sur les dépenses de personnel (
i.e.
les
dépenses dites du titre 2) sont en baisse de 0,5 % par rapport à 2019, soit
un montant de 43,56 M
€
. Cette diminution des crédits du titre 2 ouverts en
loi
de
finances
est
supportée
par
le
seul
programme
156
(- 78,8 M
€
), tandis que les programmes 218 (+ 9,9 M
€
), 302 (+ 25,3 M
€
)
et 148 (+ 0,09 M
€
) connaissent une hausse.
Le schéma d’emplois de la mission est fixé
4
pour 2020 à
- 1 653 équivalents temps plein (ETP), contre - 1 947 en LFI pour 2019.
Des dépenses légèrement inférieures à la loi de finances initiale,
une exécution ayant subi l’impact de la crise sanitaire
Comme chaque année depuis 2016, l’année 2017 exceptée, le total
de la dépense exécutée en 2020, soit 10,23 Md
€
, a été inférieur à la
prévision. L’écart de 217,8 M
€
, soit 2,1 % des crédits de paiement ouverts,
concerne pour la première fois toutes les dépenses par titre et se décompose
comme suit :
-
les dépenses de personnel (8 471,1 M
€
dont 2 630,9 M
€
de
dépenses de CAS Pensions) sont inférieures de 118,9 M
€
à la
prévision, notamment parce que les suppressions d’emplois ont été
plus importantes que celles prévues dans le schéma d’emploi ;
-
les dépenses de fonctionnement s’élèvent à 1 534,25 M
€
, soit
17,35 M
€
en dessous de la prévision. Cet écart résulte de la
combinaison d’une sous-exécution des programmes 148 et surtout
156 (respectivement - 8,8 M
€
et - 31,55 M
€
), supérieure à la sur-
exécution des programmes 302 (+ 12 M
€
) et 218 (+ 11 M
€
) ;
-
les dépenses d’investissement sont exécutées à hauteur de
121,3 M
€
, en retrait de 70,1 M
€
par rapport à la prévision du fait,
d’une part, de moindres dépenses liées à la crise sanitaire et,
d’autre
part,
d’un
transfert
en
gestion
de
dépenses
d’investissement en dépenses de fonctionnement, notamment dans
le domaine informatique. Le seul programme 218 représente pour
ces raisons une sous-exécution de 65,6 M
€
en AE et 52,4 M
€
en
CP ;
-
les dépenses d’intervention s’élèvent à 99,2 M
€
et sont moins
élevées que prévues de 11,4 M
€
. Cet écart concerne les aides aux
3
Hors réforme des loyers budgétaires intervenue en 2019 et ayant conduit à leur
suppression.
4
Hors ETPT rémunérés par les opérateurs.
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES
RESSOURCES HUMAINES
7
débitants de tabac dont les versements ont été à nouveau inférieurs
aux crédits inscrits en LFI, pourtant nettement en baisse (- 16,2 %,
soit - 19,6 M
€
).
Les données fournies par les services des responsables de
programme de la mission montrent que la gestion de la crise sanitaire a
engendré 87,6 M
€
de dépenses supplémentaires, mais également 95,6 M
€
de moindres dépenses.
Une baisse du nombre des emplois plus élevée que prévue en
raison de difficultés de recrutement à la DGFiP
Le schéma d’emplois réalisé « hors opérateurs », avec une
diminution de 2 050 ETP est, en effet, supérieur de 397 emplois au schéma
d’emplois programmé (+ 24 %), dont 360 pour le seul programme 156, les
concours organisés par la DGFiP ayant été affectés par un nombre moins
important de candidats. Cette diminution représente 1,7 % des effectifs de
la mission GFPRH, qui contribue de manière importante à l’évolution de
l’emploi public au sein de l’État.
Suivi des recommandations au titre de la gestion 2019
Au titre de son contrôle sur l’exécution budgétaire 2019, la Cour
avait formulé deux recommandations, qui sont reconduite tout en étant
reformulées.
Recommandation n° 1 : Mieux documenter les évolutions des
schémas d’emplois figurant dans les PAP sur la base des transformations
des missions en cours (recommandation 2018 reformulée).
En 2019, les MEF avait exprimé un refus de mettre en
œ
uvre la
recommandation n° 1. En 2020, le secrétariat général du MEFR déclare
partager l’objectif de meilleure documentation du schéma d’emploi, au
travers d’informations supplémentaires au sein des PAP de nature à éclairer
le vote de la loi de finances. Celles-ci pourront notamment rappeler les
réformes structurantes et les relocalisations de service qui participent à la
détermination du schéma d’emplois. Le secrétariat général précise que cet
objectif devra être concilié avec le calendrier de déclinaison des schémas
d’emplois par chacun des programmes. Certaines décisions interviennent
en effet parfois après la rédaction du PAP rendant, de fait, difficile une
documentation précise au stade de ces derniers.
Afin de tenir compte de cette difficulté légitime à rendre compte au
sein des PAP de l’intégralité des évolutions des schémas d’emploi dans
l’année, la Cour réitère sa recommandation de 2019 tout en la reformulant
8
COUR DES COMPTES
comme suit :
« Compléter la présentation des schémas d’emploi dans les
PAP par une information sur les effets des transformations des missions en
cours »
.
Recommandation n° 2 : Achever la convergence des indicateurs de
fiscalité des entreprises des programmes 156 et 302 (recommandation
2018 reformulée).
Un travail conjoint de la DGFiP et de la DGDDI a abouti en 2019 à
l’inscription, dans le PAP 2020 de la mission, d’un nouvel indicateur au
sein du programme 302, « taux de recouvrement dans l’année des créances
non contentieuses des professionnels », en remplacement de l’indicateur
« indice de civisme fiscal ». Son mode de calcul a évolué pour se
rapprocher de celui de l’indicateur miroir au sein du programme 156, sans
toutefois converger totalement du fait des attributions respectives des
directions et des limites techniques imposées par les systèmes
d’information. Le secrétariat général souligne que les deux directions vont
poursuivre le mouvement de convergence de leurs dispositifs de mesure de
la performance.
De son côté, la Cour estime que le calendrier du transfert du
recouvrement de taxes de la DGDDI vers la DGFiP, qui s’étale sur la
période 2020-2024, incite à achever la convergence des indicateurs. Tout
en relevant que 2020 n’a pas été une année propice à l’avancement de la
convergence, la Cour réitère sa recommandation de 2019 tout en la
reformulant comme suit : «
Dans la perspective du transfert à la DGFiP
du recouvrement de la plupart des taxes actuellement encaissées par la
DGDDI, achever la convergence des indicateurs de fiscalité des
entreprises des programmes 156 et 302 ».
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES
RESSOURCES HUMAINES
9
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°1 (
secrétariat général des ministères
économiques et financiers
) :
Compléter la présentation des
schémas d’emploi dans les projets annuels de performance (PAP)
par une information sur les effets des transformations des
missions en cours
(recommandation reformulée).
Recommandation
n°2 (
direction
générale
des
finances
publiques et direction générale des douanes et droits indirects
) :
Dans la perspective du transfert à la DGFiP du recouvrement de
la plupart des taxes actuellement encaissées par la DGDDI,
achever la convergence des indicateurs de fiscalité des entreprises
des programmes 156 et 302
(recommandation reformulée).
10
COUR DES COMPTES
Sommaire
Introduction
...................................................................................
11
1
ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
...................
14
1.1
La programmation initiale
....................................................
14
1.2
La gestion des crédits et sa régularité
...................................
15
1.3
Analyse de l’évolution de la dépense et de ses composantes 20
1.4
Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
.................
38
2
POINTS D’ATTENTION PAR PROGRAMME
...................
40
2.1
Programme n° 156
Gestion fiscale et financière de l’État et
du secteur public local
.........................................................
40
2.2
Programme n° 302
Facilitation et sécurisation des
échanges
...............................................................................
43
2.3
Programme n° 218
Conduite et pilotage des politiques
économiques et financières
..................................................
45
2.4
Programme n° 148
Fonction publique
.................................
46
3
MOYENS CONSACRES PAR L’ETAT A LA POLITIQUE
DE GESTION DES FINANCES PUBLIQUE ET DES
RESSOURCES HUMAINES
...................................................
48
3.1
Les dépenses fiscales
............................................................
48
3.2
Les opérateurs et les taxes affectées
.....................................
49
3.3
Les fonds sans personnalité juridique
..................................
51
3.4
Les programmes d’investissements d’avenir
........................
51
3.5
L’évolution de la dépense totale sur moyenne période
........
51
3.6
L’analyse de la performance
................................................
52
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES
RESSOURCES HUMAINES
11
Introduction
La mission
Gestion des finances publiques et des ressources
humaines
(GFPRH)
,
dont les crédits de paiement (CP) s’établissaient à
10,44 Md
€
en loi de finances initiale (LFI) pour 2020, regroupe
l’essentiel
des effectifs du ministère de l’économie, des finances et de la relance
(MEFR), ainsi qu’une partie de ceux du ministère de la transformation
et de la fonction publiques
5
, avec un plafond d’autorisation d’emplois de
121 582 ETPT
6
. Elle porte à la fois des politiques publiques relevant du
MEFR (recouvrement des recettes de l’État et des collectivités territoriales
et de leurs établissements, paiement des dépenses publiques et tenue des
comptes de l’État, activités douanières et lutte contre la fraude et le
terrorisme, ainsi que des fonctions d’état-major, d’expertise, de prévention,
de conseil et de contrôle) et des politiques publiques à dimension
interministérielle (systèmes d’information financière et comptable de
l’État, formation des fonctionnaires, action sociale).
Elle se compose de quatre programmes
qui peuvent être
regroupés comme suit :
● les programmes opérationnels de politique fiscale, comptable et
douanière, mis en
œ
uvre par les deux grandes directions à réseaux du
MEFR, qui regroupent l’essentiel des CP de la mission (88,9 %) :
-
le
programme 156
Gestion fiscale et financière de l’État et du
secteur public local
dont le responsable est le directeur général des
finances publiques ;
-
le
programme 302
Facilitation et sécurisation des échanges
dont
le responsable est la directrice générale des douanes et des droits
indirects ;
●
les
programmes
correspondant
à
des
actions
à
dimension
interministérielle ou à des fonctions de soutien sur le périmètre
ministériel (11,1 % des CP de la mission) :
-
le
programme 218
Conduite et pilotage des politiques
économiques et financières
7
dont la responsable est la secrétaire
5
i.e.
les personnels de la DGAFP.
6
Hors transferts d’ETPT en gestion et mouvement d’ETPT en loi de finances
rectificative.
7
Le programme 218 comprend les crédits des directions et services suivants : cabinets
ministériels, secrétariat général, directions en charge de missions transversales
12
COUR DES COMPTES
générale du MEFR, regroupe les crédits de plusieurs directions et
services d’état-major du MEFR, dont certains animent des
chantiers interministériels (Chorus et Chorus Portail Pro pour
l’AIFE ; le système d'information de gestion des ressources
humaines RenoiRH pour le CISIRH) ;
-
le
programme
148
Fonction
publique
,
placé
sous
la
responsabilité du directeur général de l’administration et de la
fonction publique, porte les crédits alloués à la formation des
fonctionnaires de l’État, à l’action sociale interministérielle et à
l’appui dans le domaine des ressources humaines.
(direction du budget, direction générale de l’administration et de la fonction publique,
agence pour l'informatique financière de l'État, centre interministériel de services
informatiques relatifs aux ressources humaines, direction des achats de l’État),
l’inspection générale des finances (IGF), la délégation interministérielle à la
transformation publiques (DITP), le contrôle général économique et financier (CGEFi)
et plusieurs autres directions et entités : direction des affaires juridiques (DAJ) à
laquelle est désormais rattachée la mission d’appui au patrimoine immatériel de l’État
(mission APIE), service commun des laboratoires (SCL), autorité nationale
des jeux
(ANJ, créée le 1
er
janvier 2020 en remplacement de l’ARJEL), haut fonctionnaire de
défense et de sécurité (HFDS), agence du patrimoine immatériel de l’État (APIE),
TRACFIN, mission interministérielle de coordination anti-fraude (MICAF, qui succède
à la DNLF), médiateur des ministères économiques et financiers. Sont également
inscrits sur ce programme, depuis 2017, les effectifs et les crédits de l’agence française
anti-corruption (AFA) créée par la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016.
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES
RESSOURCES HUMAINES
13
Tableau n° 1 : crédits ouverts en LFI pour 2020 par programme
En M
€
AE
Évolution
LFI 2020/
LFI 2019
CP
Évolution
LFI 2020/
LFI 2019
Programme
156
7 773
- 2,6 %
7 697,6
- 0,5 %
Programme
218
929,6
+ 3,3 %
947,6
+ 0,2 %
Programme
302
1 585,8
- 1,5 %
1 588,8
+ 3,8 %
Programme
148
209,9
+ 2,1 %
209,9
+ 2,1 %
Mission
10 498,4
- 1,8 %
10 444
0%
Source : Cour des comptes
14
COUR DES COMPTES
1
ANALYSE DE L’EXECUTION
BUDGETAIRE
1.1
La programmation initiale
Les CP ouverts sur la mission, dans la LFI pour 2020, s’élèvent à
10,44 Md
€
, stable par rapport à la LFI pour 2019.
Alors que les crédits de la mission avaient connu une baisse continue
entre 2014 et 2016 (- 1,5 % en 2014, - 1,3 % en 2015 et - 2,5 % en 2016),
ils sont relativement stables depuis (+ 0,7 % en 2017, - 0,01 % en 2018 et
- 0,6 % en 2019).
Aucune mesure de périmètre ou de transfert significative n’est à
mentionner au titre de l’exercice 2020.
La stabilité des CP résulte de la combinaison en LFI pour 2020
d’une baisse de 0,5 % (- 43,6 M
€
) des crédits de personnel avec une hausse
des crédits « hors titre 2 » de 2,5 % (+ 45,7 M
€
).
Alors que les CP du programme 156 sont en baisse de 0,5 %
(- 39,6 M
€
), ceux des trois autres programmes sont en hausse (+ 3,8 %
pour le programme 218, soit 34,3 M
€
, + 0,2 % pour le programme 302, soit
2,8 M
€
et + 2,1 % pour le programme 148, soit 4,4 M
€
).
Au sein du programme 156, la baisse sensible des dépenses de
personnel (- 78,8 M
€
) est en partie atténuée par une hausse des dépenses
d’investissement (+ 28,5 M
€
). Le plafond d’emploi de la DGFiP poursuit
sa baisse en 2020 (- 1 923 ETPT), comme en 2019 (- 1 862 ETPT), 2018
(- 3 012 ETPT), 2017 (- 1 604 ETPT) et 2016 (- 2 772 ETPT), du fait d’un
schéma d’emploi négatif en lien avec les efforts de transformation de cette
direction.
À l’inverse, la stabilité des CP du programme 302 résulte de la
hausse des dépenses de personnel (+ 25,3 M
€
) compensée pour l’essentiel
par la baisse des dépenses d’intervention (- 19,6 M
€
) et d’investissement
(- 3,6 M
€
). Contrairement aux exercices précédents, la hausse des dépenses
de personnel de la Douane est due à une évolution tendancielle, portée par
la mise en
œ
uvre d’un protocole de revalorisation de certaines primes. Elle
n’a pas pour origine celle de son schéma d’emplois, celui-ci étant prévu en
baisse de 93 ETP. Cette baisse du schéma d’emploi met fin à une hausse
amorcée en 2015, du fait des moyens supplémentaires accordés dans le
cadre des plans de lutte contre le terrorisme (PLAT), démarrés fin 2015
(moindre suppression de 70 postes de douaniers supplémentaires en 2015
puis création de 500 sur chacun des exercices 2016 et 2017) et de la
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES
RESSOURCES HUMAINES
15
préparation de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne (
Brexit
),
qui avait contribué à une hausse du schéma d’emploi de 200 ETP en LFI
pour 2018 et de 250 ETP en LFI pour 2019
8
.
La hausse de 34,4 M
€
des CP du programme 218 résulte
principalement d’une hausse des dépenses d’investissement (+ 14 M
€
), par
nature moins pérennes que les dépenses de personnel (+ 9,9 M
€
) et de
fonctionnement (+ 10,4 M
€
). La hausse des CP du programme 148
(+ 4,4 M
€
) est, quant à elle, presque intégralement due à une hausse des
crédits de fonctionnement (+ 4,3 M
€
).
Cette mission ne comporte pas de risques identifiés de sous-
budgétisation. En 2019, l’écart entre les crédits initiaux et les crédits
consommés était faible et ne nécessitait donc pas d’ajustement de la base
de référence en LFI pour 2020.
1.2
La gestion des crédits et sa régularité
En 2020 comme en 2019, les mouvements de crédits infra-annuels
ont été de faible ampleur. Hors quatrième loi de finances rectificative
(LFR4)
9
, ils représentent un total de 130,1 M
€
, soit 1,24 % des CP votés
en LFI (contre 1,25 % en 2019).
Sur ce total, les reports de crédits de l’année 2019
10
représentent
95,5 M
€
11
, majoritairement répartis entre :
-
40,2 M
€
au profit du programme 302, au titre notamment du report
de crédits du fonds de transformation des buralistes et d’un
décalage d’acquisition de matériels lourds de surveillance
(hélicoptère, vedettes) ;
8
À cette hausse en 2019 du schéma d’emploi de 250 ETP pour faire face aux
conséquences du
Brexit
se sont ajoutés cette même année une centaine d’ETP issus de
réaffectations permises par la réorganisation territoriale et la dématérialisation des
procédures.
9
Les trois premières lois de finances rectificatives pour 2020 n’ont pas modifié les
crédits de la mission.
10
Article 15 de la loi organique des lois de finances du 1
er
août 2001. Le report de
crédits ne peut majorer de plus de 3 % les crédits initiaux votés en LFI.
11
Pour 100,5 M
€
d’AE.
16
COUR DES COMPTES
-
29,9 M
€
au profit du programme 156 correspondant plus
particulièrement au financement d’opérations décalées du fait de
la concertation sur le nouveau réseau de proximité
12
;
-
24,3 M
€
au profit du programme 218 dans le cadre de sa gestion
des fonds de transformation ministérielle, de « Transition
numérique » de la direction interministérielle de la transformation
publique (DITP) et du fonds de concours relatif au projet
d’investissement d’avenir (PIA).
Il est à noter que 15 M
€
(en AE/CP) ont été virés du programme
156, le 17 avril 2020, vers le programme 357
Fonds de solidarité pour les
entreprises à la suite de la crise sanitaire
, de la mission
Plan d’urgence
face à la crise sanitaire
, dans l’attente du vote de la deuxième loi de
finances rectificative. Par décret n° 2020-1016 du 7 août 2020, le
programme 357 a remboursé cette somme (en AE/CP) au programme
156
13
. Sans impact sur le financement de la mission, ces mouvements
n’apparaissent pas sur le graphique ci-dessous présentant l’évolution des
crédits de la mission de la LFI à l’exécution pour 2020.
12
Dépenses immobilières et d’aménagement, d’amélioration des conditions de vie au
travail, de désamiantage, de déploiement du télétravail, de modernisation du réseau de
téléphonie.
13
Ces mouvements sont permis par l’article 12 de la LOLF, qui autorise les virements
modifiant la répartition de crédits entre programmes d’un même ministère, dans la
limite de 2 % des crédits ouverts par la loi de finances de l'année pour chacun des
programmes concernés. Le Fonds ayant été doté de 750 M
€
de crédits (en AE comme
en CP) par la loi n° 2020-289 du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020, cette
limite a été respectée.
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES
RESSOURCES HUMAINES
17
Graphique n° 3 : de la LFI à l’exécution
(
CP, en M
€
)
Source : Cour des comptes
Le taux de mise en réserve des crédits hors titre 2, appliqué à
l’assiette ouverte en LFI minorée des crédits exemptés
14
s’est élevé en 2020
à 4 %, contre 3 % en 2019 et 2018 et 8 % en 2017
15
. Ce taux est celui
appliqué à l’ensemble des programmes dont les crédits sont mobilisables
car ne portant pas sur des dépenses de prestations sociales, afin de
permettre aux programmes 109 « Aide à l’accès au logement »,
157 « Handicap et dépendance » et 304 « Inclusion sociale et protection
des personnes » de bénéficier d’un taux de 0,5 %
16
. Ce dispositif a été
reconduit à l’identique en 2021
17
.
14
Crédits du Grand Plan d’Investissement, supprimés en 2021.
15
Le taux de mise en réserve des crédits de titre 2 a été maintenu à 0,5 %.
16
Circulaire 1BE-19-3842 (NOR CPAB1933059C du 12 décembre 2019 relative au
lancement de la gestion budgétaire 2020 et mise en place de la réserve de précaution).
17
Circulaire 1BE-20-3927 (NOR CCPB2030099C du 10 novembre 2020.
18
COUR DES COMPTES
Tous les programmes de la mission GFPRH sont concernés par ce
taux de mise en réserve de 4 %, excepté le programme 156
18
. Le contrat de
transformation signé le 16 mars 2020 par la DGFiP lui a en effet permis
d’obtenir un taux de mise en réserve des crédits « hors titre 2 » de 3 % et
d’alléger le cycle de conférences budgétaires infra-annuelles. Les facilités
offertes par le contrat de transformation en matière de fongibilité
asymétrique ont également permis à la DGFiP de transférer 49,1 M
€
de CP
du titre 2 vers des dépenses hors titre 2.
Les annulations de crédits, intervenues en LFR4 (115,1 M
€
en AE
et 183,7 M
€
en CP), ont porté pour les CP sur la totalité de la réserve de
précaution initiale à l’exception du titre 2 du programme 156, dont un tiers
a fait l’objet d’un dégel, et de 0,5 M
€
de crédits hors titre 2 sur le
programme 218 (soit une annulation en CP de 95,6 M
€
répartis entre
35 M
€
sur le titre 2 et 60,6 M
€
sur le hors titre 2). Des surgels significatifs
sont intervenus en gestion à hauteur de 88,1 M
€
de CP et ont fait l’objet
d’une annulation totale.
L’annulation de la réserve initiale, anticipée dès le début d’année
par les directions, n’a pas créé de difficultés de gestion aux responsables
de programmes. Toutefois, l’annulation du surgel de 45 M
€
de crédits de
paiement hors titre 2 du programme 156 a été décidée par la direction du
budget compte tenu de la constatation d’économies de dépenses de
fonctionnement courant de la DGFiP, du fait de la crise sanitaire. Cette
annulation, qui ne porte pas sur le financement des systèmes d’information,
n’a pas été anticipée par la DGFiP, qui l’estime en décalage avec les
engagements du contrat de transformation. Elle a toutefois pu la compenser
en gestion grâce au recours à de la fongibilité asymétrique comme évoqué
supra
. La direction du budget a précisé que des échanges auront lieu en
2021 avec la DGFiP, dans le cadre de la préparation de la loi de finances
pour 2022 sur les besoins en crédits de paiement du programme 156. Le
solde des annulations du surgel est constitué d’économies de constatation
portant principalement sur le hors titre 2 des programmes 218 et 302 et sur
le titre 2 du programme 302
19
. Portant sur des crédits non utilisés, ce surgel
n’a pas non plus créé de difficultés de gestion aux programmes concernés.
En fin de gestion, les crédits non consommés de la mission s’élèvent
à 201,7 M
€
en AE et 164,2 M
€
en CP. Ce montant de CP est trois fois
18
À noter que le responsable du programme 148 a choisi de compenser sur ses
ressources le maintien d’un niveau de mise en réserve de 3 % pour les subventions
versées à ses opérateurs, l’ENA et les IRA.
19
En hors titre 2, 15 M
€
pour le programme 218 et 13,2 M
€
pour la programme 302.
En titre 2, 9,7 M
€
sur le programme 302.
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES
RESSOURCES HUMAINES
19
supérieur à celui des crédits non consommés de la mission à l’issue de la
gestion de 2017 et concerne en principalement les programmes 156 et 218
(respectivement 62,1 M
€
et 61 M
€
) et dans une moindre mesure les
programmes 302 et 148 (32,8 M
€
et 8,3 M
€
). Si la gestion de l’année 2020
peut
être considérée comme inhabituelle au regard des conséquences de la
crise sanitaire, le montant des crédits non consommés de la mission est
toutefois en constante augmentation depuis plusieurs années
20
, du fait
d’une dépense effective à la baisse alors que le niveau de crédits de LFI
reste relativement stable, comme le montre le graphique ci-dessous. Le
niveau de crédits de paiement programmés en LFI pour 2021 pourrait être
de nature à réduire cet écart grandissant depuis 2018.
Graphique n° 4 : évolution hors coût des loyers budgétaires des
crédits de la mission GFPRH entre 2016 et 2021* (CP, en M
€
)
Source : Cour des comptes
* Le rattachement en 2021 du programme 148 à la mission Transformation et fonction
publiques réduit de 224,4 M
€
(en CP) les crédits de la mission.
Le financement de nombreux projets et opérations (cf.
infra
) ayant
dû être repoussé en 2021, les reports de crédits pour 2021, 159,7 M
€
en AE
et 133,2 M
€
en CP, sont significativement plus élevés que pour les années
précédentes
21
. Ce niveau de report est majoritairement porté par les
20
55,9 M
€
pour l’année 2017, 93,4 M
€
pour l’année 2018, 142,2 M
€
pour l’année
2019.
21
102,2 M
€
en AE et 95,3 M
€
en CP de 2019 pour 2020, 62 M
€
en AE et 51,8 M
€
en
CP de 2018 pour 2019.
9 800
9 900
10 000
10 100
10 200
10 300
10 400
10 500
10 600
10 700
2017
2018
2019
2020
2021
LFI
Exécution
20
COUR DES COMPTES
programmes 156 (121,9 M
€
en AE et 57,3 M
€
en CP) et 218 (20,3 M
€
en
AE et 54,6 M
€
en CP), du fait principalement pour le premier d’un nouveau
report du financement des opérations de réorganisation de la DGFiP et d’un
retard pris dans la réalisation de certains projets informatiques pour le
second. Un tel montant de report est permis par l’article 102 de la loi
n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021, qui autorise
51 programmes du budget général, dont les programmes 156 et 218, à
dépasser la limite de report de 2020 à 2021 de 3 % des crédits hors titre 2.
Cette limite est remplacée dans la loi par le montant des crédits ouverts sur
ces mêmes programmes par les lois de finances initiale et rectificatives
pour 2020
22
.
1.3
Analyse de l’évolution de la dépense et de ses
composantes
1.3.1 Les principales données de l’évolution des dépenses de
la mission
La dépense exécutée en 2020 (10,23 Md
€
) a été inférieure de
444,8 M
€
à celle de l’année précédente, hors réforme des loyers
budgétaires
23
.
22
Les reports de CP du programme 302 sur 2021 n’ont pas été déplafonnés, dans le
double objectif de mettre fin au niveau élevé de reports constaté chaque année sur ce
programme et de redimensionner les crédits ouverts aux capacités constatées de
consommation ces dernières années, notamment sur les moyens de surveillance et les
crédits d’intervention.
23
Retraitée de la réforme des loyers budgétaires, cette baisse est de 98,6 M
€
.
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES
RESSOURCES HUMAINES
21
La diminution du montant des dépenses exécutées caractérise la
mission depuis plusieurs années, à l’exception de 2017. Compte tenu de
son poids, la baisse constatée résulte, pour l’essentiel, de la capacité du
programme 156 (74,1 % des CP consommés), et donc de la DGFiP, à
absorber l’accroissement de la contrainte budgétaire pesant sur la mission,
dans un contexte où le programme 302 (15,2 % des CP consommés), celui
de la DGDDI, bénéficie d’une stabilisation de ses moyens budgétaires,
après plusieurs années de consolidation, en raison de sa participation à la
lutte contre la menace terroriste et à la mise en
œ
uvre du
Brexit
.
Graphique n° 5 : exécution en AE et CP 2015-2020 (Md
€
)
Source : Cour des comptes
22
COUR DES COMPTES
D’une manière générale, compte tenu du poids des dépenses de
personnel au sein de la mission, les écarts entre AE programmées et
consommées sont généralement limités.
Pour autant, en 2020, les AE consommées ont été inférieures de
187,8 M
€
aux AE programmées (soit un écart de 1,8 %). Cet écart, du
même ordre de grandeur que celui entre CP programmés et CP consommés
(- 217,8 M
€
), s’explique notamment par l’impact de la crise sanitaire sur
l’exécution des crédits aussi bien de titre 2 que hors titre 2.
Graphique n° 6 : LFI et exécution 2015-2020 (AE, Md
€
)
Source : Cour des comptes
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES
RESSOURCES HUMAINES
23
La dépense exécutée en CP en 2020 (10,23 Md
€
) a été inférieure de
217,8 M
€
à la prévision, soit un écart de 2,1 %. Cet écart est une constante
de la mission depuis 2015, hormis 2017, mais il s’accroît significativement
en 2020, comme le montre le graphique ci-après.
L’écart constaté en 2020 résulte pour la première fois d’une baisse
de l’ensemble des natures de dépenses par rapport à la prévision (cf
. infra
pour une analyse détaillée des écarts).
L’article 15 de la loi de programmation des finances publiques pour
2018-2022 avait fixé un plafond de CP pour la mission, hors CAS
« pensions », de 8,04 Md
€
pour 2020. Le montant des dépenses en CP s’est
établi à 7,78 Md
€
en prévision et 7,59 Md
€
en exécution
24
.
Graphique n° 7 : LFI et exécution 2015-2020 (CP, Md
€
)
Source : Cour des comptes
24
Hors prise en compte de la réforme des loyers budgétaires dont le montant exécuté
s’élevait en 2019 à 346,2 M
€
.
24
COUR DES COMPTES
La mission est caractérisée par l’importance des dépenses de
personnel qui représentent, en 2020, 82,8 % des CP consommés,
proportion stable depuis plusieurs exercices. Elle est également au c
œ
ur de
la transformation numérique de l’État et les dépenses informatiques,
malgré leurs montants beaucoup plus modestes, répondent à des enjeux
significatifs (cf.
infra
).
Les dépenses d’informatique de la mission : un rôle clé dans la
transformation numérique de l’État
La mission bénéficie en 2020 d’un « budget » informatique de 432 M
€
(exprimés en CP consommés), contre 411,9 M
€
en 2019. Ce montant est
réparti
comme
suit :
240,3 M
€
(dont
40,1 M
€
au
titre
des
investissements) sur le programme 156, 55,8 M
€
(dont 8,3 M
€
au titre
des investissements) sur le programme 302, 134,6 M
€
(dont 20,4 M
€
au
titre des investissements) sur le programme 218 et 1,4 M
€
sur le
programme 148.
À cet égard, avec 240,3 M
€
en 2020, les dépenses d’informatique de la
DGFiP sont sur un point haut par rapport aux exercices précédents
(198,9 M
€
en 2019, 195 M
€
en 2018, 177 M
€
en 2017, 151 M
€
en 2016
et 181 M
€
en 2015). Depuis 2018, le niveau de la consommation renoue
avec celui de l’exercice 2014 (208 M
€
), ce qui répond aux
préconisations de la Cour et contribue à combler la dette technologique
de la DGFiP.
Pour ce qui concerne la DGDDI, la part des dépenses consacrées aux
investissements est en baisse par rapport à 2019 car plusieurs projets ont
abouti ou sont en voie d’achèvement.
Les budgets informatiques des programmes 218 et 148 ont une forte
dimension interministérielle. Celui du programme 218 finance, entre
autre, le système d’information (SI) RenoiRH utilisé par un nombre
croissant d’administrations, le futur SI des achats de l’État ou encore
Chorus. Celui du programme 148 finance notamment Place de l’emploi
public, outil de mise en ligne de l’ensemble des offres d’emplois public
et Mentor, future plateforme de formation en ligne sur le périmètre de
l’État qui devrait couvrir les premiers ministères d’ici à fin 2021.
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES
RESSOURCES HUMAINES
25
Outre les crédits informatiques ouverts sur les différents programmes de
la mission, les directions sont éligibles aux crédits du fonds de
transformation de l’action publique (FTAP), du fonds de transformation
ministériel (FTM), du Grand plan d’investissement (GPI) et du PIA. Ces
crédits permettent d’accroître les moyens destinés à des projets
informatiques structurants, voire en sont la principale source de
financement
25
. En 2020, ce sont un peu plus de 102 M
€
dont ont
bénéficié à ce titre les programmes de la mission GFPRH.
En 2020, l’exécution des dépenses hors titre 2 a été inférieure de
5,3 % à la prévision, principalement du fait de dépenses d’investissement
bien moindres que prévues (- 70,1 M
€
), les dépenses de fonctionnement et
d’intervention
étant
également
sous-exécutées
de
respectivement
17,35 M
€
et 11,4 M
€
. Comme évoqué
supra
, ces moindres dépenses sont
le résultat d’une exécution bousculée par les dépenses provoquées ou
repoussées par la crise sanitaire.
25
C’est notamment le cas de Mentor, très dépendant de financements du FTAP.
26
COUR DES COMPTES
Graphique n° 8 : dépenses 2015-2020 de la mission par titre (CP en
M
€
)
Source : Cour des comptes
1.3.2 Les dépenses de personnel
1.3.2.1 Des dépenses de personnel à nouveau en repli
Les dépenses de personnel exécutées s’élèvent à 8,47 Md
€
(dont
2,63 Md
€
au titre du CAS Pensions), soit 82,8 % des crédits consommés
de la mission. L’écart à la prévision est de - 118,9 M
€
, soit - 1,4 %.
Les dépenses de personnel effectives, comme le montre le graphique
ci-après, se caractérise par un repli de 1 % (soit - 88,8 M
€
) entre 2019 et
2020.
Depuis 2015, hormis 2017 qui avait été marquée par une hausse sous
l’effet de l’augmentation du point d’indice et de la mise en
œ
uvre du
protocole « parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR),
les dépenses de personnel sont orientées à la baisse.
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES
RESSOURCES HUMAINES
27
La diminution enregistrée en 2020, supérieure à celle constatée en
2019 (- 0,8 %), reste inférieure à celles de 2015 et 2016 (- 1,4 % sur chaque
exercice). Dans
un contexte d’absence de mesure générale de
revalorisation des traitements et de stabilité du taux de cotisation au
CAS Pensions, cette baisse est presque entièrement due à la sous-exécution
des dépenses du titre 2 du programme 156 (cf.
infra
).
Graphique n° 9 : évolution des dépenses de personnel de la mission
2014-2020 (en M
€
)
Source : Cour des comptes
En exécution, la baisse des dépenses de personnel de la mission par
rapport à 2019 est tirée par le programme 156 et dans une moindre mesure
par le programme 218, celles du programme 302 connaissant une hausse.
Depuis la réforme, en 2018, du financement des dépenses d’apprentissage
au sein des services de l’État, le programme 148 ne porte plus de dépenses
de personnel, sauf à titre résiduel (0,09 M
€
de crédits consommés en 2020).
Sur le
programme 156
, les dépenses de personnel exécutées sont
en baisse de 1,5 %, soit 100,1 M
€
, par rapport à 2019 et de 82,3 M
€
, soit
1,2 %, par rapport à la programmation initiale. Cette sous-exécution est
principalement due à un schéma d’emploi à nouveau en baisse, dont
l’exécution a été plus importante que prévue (cf.
infra
) et à l’accentuation
8774,46
8703,28
8577,33
8669,63
8627,27
8559,86
8471,07
8300
8350
8400
8450
8500
8550
8600
8650
8700
8750
8800
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
28
COUR DES COMPTES
d’un glissement vieillesse-technicité (GVT) solde négatif
26
. De plus, le
financement d’évènements exceptionnels
27
a été bien moindre que prévu
(49,3 M
€
exécutés contre 71 M
€
programmés) notamment du fait de la
crise sanitaire.
Sur le
programme 302
, les crédits consommés du titre 2
enregistrent une hausse de 1,4 % en 2020 (contre 1,2 % en 2019), soit
16,9 M
€
. Celle-ci résulte essentiellement de l’évolution tendancielle de la
dépense (+ 25,3 M
€
en LFI pour 2020, soit + 2 % par rapport à la LFI pour
2019), conséquence notamment de la mise en
œ
uvre du protocole d’accord
de négociation du 17 mai 2019
28
(15,7 M
€
). Elle est compensée par des
recrutements plus tardifs du fait des reports de concours pour cause de crise
sanitaire, ainsi que par une baisse des indemnités versées au titre des heures
de nuit et jours fériés, inférieures à la prévision. Les économies liées à la
baisse du schéma d’emploi plus importante que prévue (cf.
infra
) ont
permis de financer certaines dépenses supplémentaires liées à la « prime
Covid » instaurée à destination des personnels. Au final, les dépenses de
personnel exécutées par le programme 302 sont inférieures à la
programmation à hauteur de 1,85 % (23,5 M
€
).
Sur le
programme 218
, les dépenses de personnel programmées en
LFI pour 2020 sont en hausse de 9,9 M
€
, soit + 2 %, par rapport à la LFI
pour 2019. Compte tenu d’un plafond d’emploi stable (+ 3 ETPT) et d’un
schéma d’emploi en légère baisse (- 60 ETP), cette hausse est due aux
mesures dites PPCR et à la hausse de la part relative des agents de
catégorie A par rapport à ceux de catégorie B et C. La crise sanitaire s’est
répercutée sur la gestion de 2020 en minorant les remboursements de mises
à disposition et en décalant des arrivées d’agents. En conséquence, les
dépenses de personnel exécutées sont en baisse de 1,1 % (soit 5,6 M
€
) par
rapport à 2019 et inférieures de 2,5 % à la programmation initiale (soit
12,9 M
€
), malgré une diminution des ETP supérieure au schéma d’emploi
(cf
. infra
).
26
Le glissement vieillesse technicité négatif, soit le tassement de la masse salariale due
au départ d’une population au salaire plus élevé que celle qui la remplace, est supérieur
au glissement vieillesse technicité positif, correspondant à l’augmentation de la
rémunération individuelle de l’ensemble de la population considérée.
27
Rachat de compte épargne-temps, indemnités diverses, retenues pour grèves, contrats
saisonniers etc.
28
Revalorisation de l'allocation complémentaire de fonction (branche opérations
commerciales), de l'indemnité de risque (branche surveillance) ainsi qu'une
augmentation de la rémunération des heures de nuit et du travail effectué les dimanches
et jours fériés.
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES
RESSOURCES HUMAINES
29
1.3.2.2 Une diminution des ETP supérieure au schéma d’emploi
programmé
La LFI pour 2020 a fixé une baisse du schéma d’emplois de
- 1 653 ETP, très largement portée par le programme 156 (- 1 500 ETP),
les baisses des programmes 302 (- 93 ETP) et 218 (- 60 ETP) étant plus
modestes. Le schéma d’emplois réalisé en 2020 présente une diminution
de 2 050 ETP, soit 397 ETP de plus que prévu en LFI (contre 135 ETP de
plus en 2019 et 452 ETP de plus en 2018).
Tableau n° 2 : schéma d’emplois 2020 de la mission GFPRH
(en ETP)
Schéma d'emplois en
ETP
Exécution
2018
Exécution
2019
LFI
2020
Exécution
2020
Sorties totales
7 964
7 976
7 994
7 705
dont sorties pour retraite
5 070
4 923
5 070
4 806
Entrées
6 062
5 895
6 341
5 656
Variation des ETP (entrées
moins sorties totales)
- 1 902
-2 081
- 1 653
- 2 050
Source : secrétariat général du MEFR
Cet écart à la programmation se décompose comme suit : les
programme 156 et 302 ont supprimé respectivement 360 et 75 ETP de plus
que prévu, le programme 218 en a supprimé 38 ETP de moins.
En 2019, l’écart constaté sur le
programme 156
, au demeurant
faible (73 ETP supprimés de plus que la prévision), résultait de difficultés
de recrutement et du taux de réussite élevé aux concours externes de la
DGFiP d’agents déjà en fonction. En 2020, la désaffection pour les
concours de la fonction publique a perduré et a été aggravée par le contexte
sanitaire peu propice à l’organisation de concours. Les différentes
démarches de fidélisation des personnels venus en mission de courte durée
et les recrutements par contrat (354 en 2020, contre moins d’une centaine
en 2019) ne permettent pas de combler les déficits observés.
Sur le
programme 302
, le dépassement de la baisse prévue par le
schéma
d’emploi
(- 168 ETP
en
exécution
pour
- 93 ETP
en
programmation) est finalement conforme aux évolutions du schéma
d’emploi réalisées en cours d’exécution. Lors de l’établissement du
document prévisionnel de gestion des emplois et des crédits de personnel
(DPGECP) en janvier 2020, soit après le vote de la LFI pour 2020, la
30
COUR DES COMPTES
DGDDI a obtenu que soient soustraits de son schéma d’emploi pour 2020
les 30 ETP qu’elle n’avait pas réussi à recruter en 2019, le ramenant ainsi
à - 63 ETP. En mars 2020, il a été décidé de reporter le recrutement des
100 derniers ETP prévus dans le cadre du
Brexit
, ce dernier étant repoussé
de courant 2020 au 1
er
janvier 2021. L’exécution est donc supérieure de
5 ETP à la cible corrigée de - 163 ETP.
Sur le
programme 218
, la baisse d’ETP prévue par le schéma
d’emploi a été plus faible que prévue, avec 22 ETP supprimés au lieu des
60 prévus. Ceci est dû, d’une part, aux termes du décret n° 2020-862 du
11 juillet 2020 qui, en modifiant l’article 1
er
du décret n° 2017-1063 du
18 mai 2017 relatif aux cabinets ministériels, augmente les effectifs
autorisés au sein des cabinets et, d’autre part, à l’impact négatif de la crise
sanitaire sur les départs d’agents en retraite ou en mobilité.
Dans l’ensemble, le nombre d’emplois supprimés sur la mission a
été légèrement inférieur à l’année précédente (cf
.
graphique ci-après).
Graphique n° 10 : évolution du nombre d’emplois supprimés sur la
mission GFPRH (2014-2020)
Source : Cour des comptes
La mission contribue, depuis plusieurs années et de manière
constante, à la maîtrise du nombre d’emplois au sein de l’État
.
Néanmoins, la Cour estime que les mesures prises pour assurer
l’évolution à la hausse ou à la baisse des ETP ne sont pas présentées de
-2354
-1888
-1448
-1902
-2082
-2050
-2500
-2000
-1500
-1000
-500
0
2015
2016
2017
2018
2019
2020
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES
RESSOURCES HUMAINES
31
manière satisfaisante dans les documents budgétaires accompagnant le
projet de loi de finances.
Dans la période récente, les augmentations d’ETP dont a bénéficié
la Douane au titre du PLAT et du
Brexit
n’étaient pas suffisamment
documentées. Il en est de même à la DGFiP pour les réductions d’emplois
au titre de la mise en
œ
uvre du prélèvement à la source (PAS). La
préservation, par rapport au schéma d’emploi tendanciel, de 500 ETP de la
DGFiP en 2017 et 2018 afin de préparer la mise en
œ
uvre du prélèvement
à la source, avait quant à elle été documentée
29
.
Le secrétariat général du MEFR maintient, comme en 2019,
qu’attribuer une évolution précise du schéma d’emplois à une réforme ou
à une autre constituerait un exercice ne reflétant sans doute pas avec
fiabilité les sous-jacents réels des évolutions décrites dans les PAP.
La Cour estime cependant qu’au regard des enjeux des
transformations en cours dans les grandes directions du MEFR, il apparaît
nécessaire d’améliorer l’information du Parlement sur les évolutions des
schémas d’emplois dans les documents budgétaires. Les suppressions
d’emplois pourraient être plus explicitement reliées aux conséquences liées
aux réformes et transformations en cours et à venir, allant au-delà d’une
présentation à ce jour strictement quantitative. La Cour réitère donc sa
recommandation de 2019 en la reformulant.
Recommandation n° 1
(secrétariat général des ministères
économiques et financiers)
: Compléter la présentation
des schémas d’emplois dans les projets annuels de
performance (PAP) par une information sur les effets des
transformations des missions en cours
(recommandation
reformulée).
Dans les NEB portant sur les exercices 2015 à 2018, la Cour
recommandait une mise en cohérence des plafonds d’autorisation
d’emplois des programmes de la mission avec les crédits ouverts au titre
des dépenses de personnel. En effet, depuis 2014, un écart structurel existe
29
Annexe n° 15a du rapport général n° 108 (2017-2018) fait au nom de la commission
des finances du Sénat sur le projet de loi de finances pour 2018, déposé le 23 novembre
2017.
32
COUR DES COMPTES
entre le nombre d’emplois autorisés et l’exécution, de l’ordre de 2 % en
moyenne.
Graphique n° 11 : plafond d’emplois et exécution (en ETPT pour la
mission)
Source : Cour des comptes
Cet écart entraîne des effets négatifs, notamment celui de faire
apparaître des taux de vacances excessifs dans les directions à réseaux.
Cependant, au titre des exercices 2018, 2019 et 2020, la mission a connu
un écart, entre le plafond d’emplois et l’exécution, limité à 1,6 %, 1,5 %
puis 1,9 %.
Selon les modalités de calcul de l’article 11 de la loi de
programmation des finances publiques pour 2018-2022
30
, ce dernier taux
s’élève à 1 %, en conformité avec l’écart prévu par cet article.
La Cour, qui constate les progrès du MEFR sur ce sujet, considère
que ce dernier doit poursuivre son action de mise en cohérence des plafonds
d’emplois avec les crédits ouverts.
30
Le taux est mesuré comme suit : le plafond des autorisations d’emplois de la loi de
finances initiale est rapporté à la consommation des emplois constatée dans la loi de
règlement, corrigée de l’incidence des schémas d'emplois, des mesures de transfert et
des mesures de périmètre intervenus ou prévus.
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES
RESSOURCES HUMAINES
33
1.3.3 Les dépenses de fonctionnement
Les dépenses de fonctionnement s’élèvent à 1,53 Md
€
soit 15,2 %
des crédits consommés de la mission. Par rapport à 2019 où elles
s’établissaient à 1,56 Md
€
, elles sont en baisse de 2 %.
Les dépenses de fonctionnement ont été inférieures de 17,35 M
€
à
la programmation initiale (contre 39,8 M
€
en 2019), soit un écart de 1,1 %.
Cet écart entre prévision et exécution est dû aux dépenses de
fonctionnement du programme 156 dont l’exécution, inférieure de 3,8 % à
la prévision, fait plus que compenser la hausse de celle des programmes
302 et 218, supérieures de 7 % et 3,1 % à la programmation en LFI.
Sur le
programme 156
, les dépenses de fonctionnement s’élevaient
à 831,3 M
€
en LFI pour 2020, en hausse de 10,7 M
€
par rapport à la LFI
pour 2019 afin d’accompagner les réformes engagées
31
. Les dépenses
exécutées ont pourtant été inférieures de 3,8 % à la prévision (31,6 M
€
), à
799,75 M
€
. La baisse de ces dépenses, également en retrait de 8,9 M
€
par
rapport à l’exécution de 2019, s’explique par les conséquences de la crise
sanitaire qui ont entraîné de moindres dépenses significatives notamment
dans les domaines immobilier (- 13 M
€
) et métier
32
(- 55 M
€
) ainsi qu’un
décalage dans la mise en
œ
uvre du
nouveau réseau de proximité
. Ces sous-
exécutions
ne
sont
qu’en
partie
compensées
par
les
dépenses
exceptionnelles liées à la crise (22,7 M
€
) et par le dynamisme des dépenses
informatiques, notamment celles destinées à l’équipement rapide et massif
des agents en ordinateurs portables (28,9 M
€
).
Sur le
programme 302
, les dépenses de fonctionnement s’élevaient
à 171 M
€
en LFI pour 2020, soit un niveau stable par rapport à la LFI pour
2019 (+ 0,4 %). Cette stabilité masque des disparités entre les grands
postes de dépenses, la hausse des dépenses d’immobilier compensant la
baisse des dépenses de fonctionnement courant et d’informatique. En
exécution, les dépenses de fonctionnement sont supérieures à la prévision
de 12 M
€
, soit + 7 %, dont 5 M
€
de dépenses exceptionnelles liées à la
crise sanitaire
33
. Depuis 2017, l’exécution des dépenses de fonctionnement
du programme 302 a été supérieure de plus de 7 % à la prévision, avec un
31
Nouveau réseau de proximité, cible d’équipement des agents pour le télétravail etc.
32
Frais de déplacement, d’affranchissement, de formation etc.
33
2 M
€
pour l’acquisition de masques au profit des unités de surveillance, 0,84 M
€
de
surcoût des contrats d’entretien, 1,16 M
€
pour effectuer un nouveau test de la frontière
douanière intelligente en prévision du
Brexit
, 1 M
€
pour une campagne de
communication sur le
Brexit
tournée vers les opérateurs économiques.
34
COUR DES COMPTES
pic à 16 % en 2017 et 2019, du fait de requalification au moment de la
dépense vers le titre 3 de crédits initialement prévues sur le titre 5.
Sur le
programme 218
, les dépenses exécutées se sont élevées à
364,6 M
€
, en baisse de 8,5 M
€
par rapport à 2019. Elles sont cependant
supérieures de 3,1 % à la dotation en LFI, soit 11 M
€
(contre 8,7 % soit
29,9 M
€
en 2019). Les dépenses exceptionnelles liées à la crise Covid
(+14,8 M
€
)
34
étant presque intégralement compensées par les économies
réalisées (14,5 M
€
)
35
, cet écart apparaît largement dû, comme relevé en
2019, à la comptabilisation en exécution de certaines dépenses
informatiques, initialement programmées sur le titre 5, sur le titre 3.
Sur
le
programme
148
,
la
prévision
des
dépenses
de
fonctionnement pour 2020 était en hausse par rapport à celle de 2019
(+ 2,4 % en CP, soit 4,65 M
€
), alors même que l’exécution en 2019 était
inférieure de 3,3 % à la prévision. Pour 2020, les dépenses de
fonctionnement (187 M
€
) sont à nouveau inférieures à la prévision initiale,
de 8,8 M
€
(- 4,5 %). Comme en 2019, cet écart concerne essentiellement
l’action 2 relative à l’action sociale interministérielle (- 6,25 M
€
), du fait
de moindres dépenses significatives sur l’activité Chèque emploi service
universel (- 9,5 M
€
) liées à la crise
36
qui compensent d’autres dépenses en
hausse
37
. La crise sanitaire a également eu un impact important sur
l’ensemble des activités de l’action 3 qui concerne l’appui RH (- 2,1 M
€
),
limité par les crédits supplémentaires débloqués en fin de gestion pour le
financement de Place de l’emploi public (+ 1,2 M
€
), le site des offres
d’emploi de la fonction publique.
1.3.4 Les dépenses d’investissement
Les dépenses d’investissement exécutées s’élèvent à 121,3 M
€
, soit
1,2 % des crédits consommés de la mission. Par rapport à l’exécution de
34
6,2 M
€
de prestations de communication, 3,5 M
€
en matière d’hygiène et de sécurité,
3,4 M
€
de support immobilier et logistique, 1,65 M
€
d’accompagnement du
changement, 0,1 M
€
de dépenses d’expertise et de contrôle.
35
10,2 M
€
d’action sociale (tourisme social, restauration locale, protection sociale
complémentaire), 3,6 M
€
de frais de déplacement, 0,7 M
€
de déplacement.
36
Le programme 148 indique que la création de la nouvelle tranche et la revalorisation
du barème n’ont pas porté pleinement leurs effets en 2020 en raison du contexte
sanitaire. Toutefois, une dynamique positive a été constatée au dernier trimestre 2020
avec une exécution supérieure de 70 % à celle constatée au dernier trimestre 2019.
37
+ 2 M
€
en CP sur l’activité chèques vacances, correspondant à la mesure
exceptionnelle de 100
€
instaurée par la circulaire du 7 août 2020 (+ 4,9 M
€
) pour
compenser une sous-consommation lors du 1
er
semestre 2020, + 2,4 M
€
sur l’activité
logement correspondant à la relance des réservations auprès de bailleurs sociaux en Ile-
de-France, zone géographique immobilière à forte tension.
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES
RESSOURCES HUMAINES
35
2019, elles sont en hausse de 13,9 M
€
pour les AE et de 16,4 M
€
pour les
CP. Cette hausse est portée par l’ensemble des programmes et en particulier
le 156 (+ 7,4 M
€
en CP) et le 302 (+ 5,9 M
€
en CP).
Toutefois les dépenses d’investissement exécutées ont été, plus
encore que pour l’exercice 2019, largement inférieures à la prévision
initiale. Pour les AE, cet écart est de 90,9 M
€
en 2020 contre 41 M
€
en
2019, pour les CP il est de 70,1 M
€
en 2020 contre 47,25 M
€
en 2019.
Cet écart grandissant est dû à une exécution largement inférieure à
la prévision pour l’ensemble des programmes, dans un cadre où la
prévision de crédits pour 2020 était supérieure de 45,4 % en AE et 25,8 %
en CP par rapport à 2019.
Le
programme 218
illustre cet écart entre crédits de loi de finances
et dépenses effectives. Les crédits de titre 5 ouverts en LFI pour 2020 sont
en forte hausse par rapport à 2019 (+ 32,1 M
€
en AE, soit + 54,7 % et
+ 14 M
€
en CP, soit + 22,7 %) afin de financer des opérations
immobilières et des projets informatiques
via
l’augmentation du montant
du fonds de transformation ministériel (FTM), qui passe de 20 M
€
en 2019
à 30 M
€
en 2020.
L’exécution, très inférieure à la programmation de ces crédits
(- 65 M
€
en AE et - 52,4 M
€
en CP) résulte, d’une part, de moindres
dépenses en partie liées à la crise sanitaire et, d’autre part, comme déjà
relevé par la Cour en 2019, de difficultés pour les services à procéder avec
fiabilité à la répartition initiale des crédits de fonctionnement et
d’investissement, notamment informatiques.
Concernant le premier point, qui représente environ 40 M
€
, les
services du responsable du programme 218 précisent notamment que des
opérations immobilières ont été reportées
38
et que les crédits du FTM n’ont
pas été intégralement consommés (- 5 M
€
). De plus, le projet de montée en
version du SI Chorus a de nouveau été repoussé (cf.
infra
).
Les crédits du titre 5 du
programme 156
sont, eux aussi, en forte
augmentation en LFI pour 2020 (+ 80,1 % par rapport à 2019, soit une
hausse de 28,5 M
€
), du fait d’investissements informatiques liés au contrat
de transformation. En exécution, la crise sanitaire a ralenti l’exécution du
volet immobilier des opérations de restructuration des services du réseau
38
Notamment la rénovation de l’immeuble Vincent Auriol (13 M
€
en AE et 3 M
€
en
CP).
36
COUR DES COMPTES
de la DGFiP, expliquant une sous-exécution de 7,3 M
€
(- 11,45 %) en fin
de gestion.
Pour le
programme 302
, les 8,1 M
€
de crédits du titre 5 non utilisés
(CP) seraient liés au ralentissement du cadencement de certains paiements
pour les vedettes garde-côtes du fait de la crise sanitaire
39
, alors qu’un
dégel significatif d’AE a été obtenu pour financer l’acquisition de
matériels
40
.
Outre les spécificités de la gestion des crédits en 2020, ces moindres
dépenses d’investissement en CP des programmes 218, 302 et 148 par
rapport
aux
crédits
de
LFI
ont
déjà
été
observées
en
2018
(- 24,1 M
€
pour le 218, - 24,5 M
€
pour le 302 et - 5,3 M
€
pour le 148) et
en 2019 (- 40,1 M
€
pour le 218, - 17,6 M
€
pour le 302 et - 3,3 M
€
pour le
148). Elles sont moins fréquentes pour le programme 156, plus souvent
concerné par une sur-exécution des dépenses de titre 5. Les services des
responsables de programme de la mission GFRPH expliquent construire la
programmation budgétaire en préservant les crédits d’investissement mais
font jouer en gestion, si nécessaire, la fongibilité asymétrique en faveur des
crédits du titre 3
41
. Les services du responsable de la fonction financière
ministérielle comme les responsables de programmes de la mission
GFPRH ont indiqué à la Cour travailler à améliorer la programmation des
crédits de titre 5.
1.3.5 Les dépenses d’intervention
Les dépenses d’intervention exécutées en 2020 s’élèvent à 99,2 M
€
,
soit un peu moins de 1 % des crédits consommés de la mission. Elles sont
légèrement supérieures à leur niveau de 2019 (94,6 M
€
en exécution),
comme le montre le graphique ci-dessous.
39
Avec même un arrêt des prestations du fournisseur lors du premier confinement.
40
25 M
€
d’AE ont été dégelés en fin de gestion de la réserve de crédits hors titre 2 du
programme 302 pour financer l’acquisition de véhicules et d’une vedette.
41
Les services du responsable du programme 218 indiquent que c’est notamment le cas
des crédits du FTM, prioritairement consacrés au financement d’investissement mais
qui peuvent, comme c’est particulièrement le cas en 2020, financer des dépenses de
maintenance de l’existant.
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES
RESSOURCES HUMAINES
37
Graphique n° 12 : les dépenses d’intervention de la mission GFPRH
(CP en M
€
)
Source : Cour des comptes
En 2020, les dépenses d’intervention ont été, pour l’ensemble de la
mission, inférieures de 10,3 % (11,4 M
€
) à la programmation initiale pour
la quatrième année consécutive, de 11,4 M
€
soit 10,3 %. Ceci est dû à une
sous-exécution des dépenses du programme 302, qui représentent chaque
année 90 % du total des crédits d’intervention de la mission. Les dépenses
exécutées du programme 302 s’élèvent à 89,1 M
€
et sont inférieures de
11,8 M
€
à la programmation, du fait d’une sous-exécution des dépenses au
profit des débitants de tabac (action n°8 « Soutien au réseau des débitants
de tabac »), programmées à hauteur de 92,2 M
€
mais dont seuls 81,8 M
€
ont été utilisés.
En 2019, seuls deux tiers des crédits destinés à soutenir le réseau des
débitants de tabac avaient été utilisés. En 2020, première année pleine
d’effet du fonds de transformation et de l’aide à la sécurisation, ce sont
presque 89 % des crédits qui ont été versés, résultat d’une meilleure
programmation
42
et d’une exécution à la hausse.
42
Pour 2021, les crédits du programme 302 relatifs à l’action n° 8 « Soutien au réseau
des débitants de tabac » ont été abaissés à 86,5 M
€
en AE et CP, montant proche du
niveau d’exécution pour l’année 2020.
205
107
93
94,6
99
0
50
100
150
200
250
2016
2017
2018
2019
2020
38
COUR DES COMPTES
1.4
Perspectives associées à la trajectoire
budgétaire
Les charges à payer sont en forte augmentation (+ 16,9 M
€
) par
rapport à l’exercice précédent, tout comme les restes à payer (+ 85,9 M
€
).
1.4.1 Charges à payer
Les charges à payer, résultant des engagements ayant donné lieu au
constat d’un service fait avant le 31 décembre 2020 et n’ayant pas donné
lieu à un mandatement, s’élèvent à 78,8 M
€
fin 2020, en hausse de 16,9 M
€
(+ 27,3 %) par rapport aux charges à payer fin 2019. Cette forte hausse est
portée par les programmes 156 et 302, dont les responsables estiment en
première analyse que cette augmentation est liée aux difficultés rencontrées
du fait de la crise sanitaire dans la réception et le traitement des factures de
leurs partenaires.
Tableau n° 3 : charges à payer par programme (en M
€
)
Programme
2018
2019
2020
156
26,1
24,5
36,5
218
24,7
22
22,6
302
14,6
13,5
17,5
148
2,3
1,9
2,2
Total
67,6
61,9
78,8
Source : Secrétariat général du MEFR
1.4.2 Restes à payer
L’état des engagements non couverts par des paiements en fin
d’exercice a augmenté de 86,2 M
€
entre 2019 et 2020, pour atteindre
1 120,6 M
€
.
En 2020 comme en 2019, les nouveaux engagements de la DGFiP
expliquent une grande part de la hausse des restes à payer entre 2019 et
2020. L’essentiel de cette hausse (93,5 %), soit 80,6 M
€
, résultent de
nouveaux marchés passés sur le programme 156 pour des projets
informatiques prévus par le nouveau COM ou pour des contrats liés à la
gestion de la crise sanitaire. L’augmentation de plus de 8 M
€
des restes à
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES
RESSOURCES HUMAINES
39
payer du programme 302 provient, d’après la DGDDI, d’engagements
tardifs dont le rythme d’exécution a été affecté par la situation sanitaire.
Tableau n° 4 : restes à payer en fin d’exercice (en M
€
)
Programme
2018
2019
2020
156
461,5
534,3
615
218
301,5
301,7
297,2
302
139,1
166,8
174,9
148
27
31,6
33,5
Total
928,1
1 034,4
1 120,6
Source : Secrétariat général du MEFR
1.4.3 La soutenabilité à court et moyen terme
À ce stade, l’impact de la crise sanitaire sur la mission en 2020
apparaît limité, les dépenses exceptionnelles ayant été compensées par les
moindres dépenses observées
43
. À moyen terme, de nombreuses dépenses
ont dû être repoussées en 2021 mais pourront être financées par le report
des crédits correspondants (cf.
supra
). Compte tenu des éléments généraux
de cadrage disponibles (notamment le gel de la valeur du point sur la
période 2018-2020) et à politiques publiques inchangées, aucun risque de
non soutenabilité n’est identifié pour les programmes de la mission.
43
86,6 M
€
de dépenses supplémentaires contre 96 M
€
de moindres dépenses.
40
COUR DES COMPTES
2
POINTS D’ATTENTION PAR
PROGRAMME
44
2.1
Programme n° 156
Gestion fiscale et financière
de l’État et du secteur public local
Au-delà des éléments exposés plus haut, notamment les diminutions
d’ETP un peu supérieures au schéma d’emplois, les éléments marquants de
l’exécution 2020 sont, pour la DGFiP, la poursuite de la mise en
œ
uvre du
prélèvement à la source (PAS) de l’impôt sur le revenu (IR) et celle de
l’adaptation de son réseau territorial.
En revanche, le transfert de la quasi-totalité des missions fiscales de
la DGDDI
45
vers la DGFiP prévu en loi de finances, celui des taxes
d’urbanisme en provenance du ministère de la transition écologique et
solidaire, la suppression progressive de la taxe d’habitation ainsi que celle
de certaines taxes à faible rendement n’ont eu que très peu d’impact en
crédits et en emplois sur la DGFiP en 2020. Il en est de même pour la mise
en place d’un nouveau réseau de proximité qui n’interviendra qu’à compter
de 2021.
2.1.1 Les conséquences de la mise en
œ
uvre du prélèvement
à la source (PAS) sur les services de la DGFiP
Cette réforme majeure a fortement sollicité les services de la DGFiP
en 2018 et 2019. Adoptée en loi de finances pour 2017, la réforme est
entrée en vigueur le 1
er
janvier 2019.
Au total, le PAS a représenté un coût d’investissement cumulé
global estimé, en fin d’année 2019, à 178,8 M
€
sur trois ans, supérieur de
28 % à l’estimation initiale faite avant report de la réforme au printemps
2017 (140 M
€
) et de 8 % par rapport à l’estimation effectuée à l’automne
2017 (165 M
€
) après report.
Le PAS marque la fin des tâches matérielles liées à l’encaissement
et à la gestion du recouvrement de l’IR dans ses modalités antérieures. Ont
ainsi disparu :
-
les encaissements des acomptes et des soldes des paiements par
chèque, carte bancaire et en numéraire réalisés par les
44
Hors aspects liés à la crise sanitaire évoqués dans la 1
ère
partie de la NEB.
45
Représentant un montant de l’ordre de 80 Md
€
.
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES
RESSOURCES HUMAINES
41
contribuables qui n'étaient ni mensualisés ni prélevés à l'échéance
(environ 30 % des contribuables) ;
-
les travaux de relance des défaillants de paiement, la DGFiP
adressait près de 800 000 lettres de relance chaque année
46
, dans
la mesure où le PAS est assuré automatiquement par le collecteur.
Par ailleurs, les travaux de gestion des contrats de mensualisation de
l’IR, réalisés par les centres prélèvement services (CPS) ont diminué. Ces
centres enregistrent une forte baisse de leur activité compte tenu de la
suppression de la mensualisation, les échéanciers mensuels ou trimestriels
avec paiement par prélèvement constituant désormais la règle et portant
uniquement sur les revenus sans collecteur. Ont aussi diminué les
demandes de délai de paiement et de remise gracieuse pour le solde de l’IR,
compte tenu du paiement de l’impôt au moment de la perception des
revenus et de la possibilité de modulation des prélèvements à la source. Ces
demandes de délais de paiement au titre de l’IR étaient précédemment de
l’ordre de 350 000 par an.
De manière plus marginale, certains recouvrements forcés ne sont
désormais plus nécessaires, ce qui entraîne une baisse de la production
d’avis à tiers détenteurs auprès des banques et des employeurs et de leur
traitement par les services locaux selon un processus partiellement
automatisé (traitement de listes).
Toutefois, de nouvelles tâches destinées à assurer le correct
fonctionnement du PAS sont apparues, notamment :
-
le contrôle des obligations déclaratives des collecteurs et du
correct reversement des sommes collectées au titre du PAS ;
-
la relance en cas de non-respect du dépôt de la déclaration (DSN
ou hors DSN), tâche assurée en lien avec l’ACOSS
47
;
-
la gestion des éventuelles anomalies de procédures de déclaration
ou de paiement ;
-
l’assistance des contribuables dans leurs choix en matière de PAS ;
-
la gestion du remboursement des crédits d’impôts.
Dans le cadre de ses échanges avec la Cour, la DGFiP a indiqué que
le solde net des effectifs résultant de la différence entre les tâches appelées
à disparaître ou à diminuer et les tâches nouvelles n’est pas encore établi.
En toute état de cause, elle estime que celui sera limité.
46
Ces travaux étaient cependant d’ores et déjà très largement automatisés.
47
ACOSS : agence comptable des organismes de sécurité sociale.
42
COUR DES COMPTES
2.1.2 L’adaptation du réseau territorial
Avec près de 3 400 implantations locales
48
, fin 2020, la DGFiP
dispose d’un des réseaux les plus denses de la sphère publique. Elle avait
engagé en 2016 une démarche de resserrement dénommée « adaptation des
structures du réseau » (ASR) qui a pris fin en 2019.
En quatre ans, la démarche a abouti à la fermeture de 699 postes
comptables, comme le détaille le graphique ci-après.
Graphique n° 13 : nombre de postes comptables fermés à la DGFiP
(2012-2020)
Source : Cour des comptes
Si la démarche ASR a permis de relancer une dynamique de
rationalisation, elle présentait, comme l’avait constaté la Cour dans son
rapport
La DGFIP, dix ans après la fusion
49
, des limites la rendant
inadaptée aux enjeux de la DGFiP. L’absence de pluriannualité empêchait
toute prévisibilité pour les usagers et partenaires de la DGFiP. L’absence
de schéma directeur assis sur des critères objectifs ne permettait pas
d’adapter la carte à l’évolution des charges. Les décisions étaient ainsi
prises de façon ponctuelle, au gré des circonstances, en particulier à
48
Auxquelles il faut ajouter une présence ponctuelle dans 400 lieux tiers (maisons de
services au public, permanence en mairie).
49
Cour des comptes,
La DGFiP dix ans après la fusion
, Rapport public thématique,
juin 2018.
35
23
36
96
198
179
188
134
35
0
50
100
150
200
250
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES
RESSOURCES HUMAINES
43
l’occasion des départs en retraite d’agents affectés à des services n’ayant
plus la taille critique
50
.
Le ministre de l’action et des comptes publics a lancé en juin 2019,
une nouvelle démarche pluriannuelle, dénommée
nouveau réseau de
proximité
, se substituant à la démarche ASR et dont la première vague
opérationnelle de réorganisation des services doit débuter en 2021. Ce
premier exercice devrait voir la fermeture de 430 postes comptables avec
pour contrepartie la présence de la DGFiP dans 3 000 communes.
Dans l’intervalle 2020 a été une année de transition avec la
fermeture de 35 postes comptables. Pour autant la restructuration du réseau
comptable a continué sous une autre forme, la DGFiP ayant externalisé,
depuis juillet 2020, l’encaissement en espèces des recettes fiscales et non
fiscales de moins de 300
€
à un réseau de 5 100 buralistes, ce qui a
contribué à la poursuite de la baisse de ses effectifs.
2.2
Programme n° 302
Facilitation et sécurisation
des échanges
La DGDDI a vu ses moyens en emplois renforcés depuis 2016 avec
la mise en
œ
uvre du PLAT jusqu’en 2018 puis la préparation du
Brexit
,
finalement repoussé au 1
er
janvier 2021. Les prochaines années seront
consacrées à un rationalisation de son organisation, engagée avec le
resserrement de son réseau comptable, achevé début 2020, suivi du
transfert à la DGFiP de la majeure partie de ses missions fiscales.
2.2.1 L’achèvement de la préparation du
Brexit
et du
resserrement du réseau comptable de la Douane
Les effectifs de la Douane ont fortement augmenté depuis 2015
(+ 5 %) sous l’effet du PLAT 1 consacrés à la lutte contre le financement
et à la collecte de renseignement et du PLAT 2 portant sur la sécurisation
des frontières, puis des conséquences du
Brexit
.
50
Ainsi, en Haute-Loire, les fermetures de trésoreries envisagées pour 2017
dépendaient davantage des projections de départs en retraite et de l’influence estimée
des élus locaux concernés que de facteurs objectifs.
44
COUR DES COMPTES
Graphique n° 14 : évolution de l’exécution du plafond d’emploi du
programme 302 (ETPT)
Source : Cour des comptes
Les effets des PLAT 1 et 2 sur le schéma d’emploi de la Douane,
une hausse de 1 070 ETP sur trois ans (2015-2018), se sont achevés en
2018. Les derniers effectifs ont été déployés dans le courant de l’année
2019.
Par ailleurs, pour faire face aux conséquences du
Brexit
, la DGDDI
a obtenu 700 ETP supplémentaires à compter de 2018. 250 emplois ont été
effectivement pourvus la première année puis 350 en 2019 ; 250 par hausse
du schéma d’emploi et 100 par réaffectation (cf. 1.1). Les 100 ETP prévus
pour 2020 ont été décalés en 2021 du fait du report du
Brexit
au 1
er
janvier
2021. Ces emplois supplémentaires, comme le rappelait la note d’analyse
de l’exécution budgétaire de la mission pour 2019, ne sont que
partiellement pourvus par des recrutements nets. Le reliquat provient de
moindres suppressions d’ETP ou de redéploiements.
16662
16520
16216
16258
16641
16776
16964
17028
15800
16000
16200
16400
16600
16800
17000
17200
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES
RESSOURCES HUMAINES
45
2.2.2 Un contrat de transformation pour la douane de
demain
Le transfert de la majeure partie des missions fiscales de la DGDDI
vers la DGFiP d’ici à 2024
51
est prévu par l’article 184 de la loi
n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020
52
. Les
informations communiquées par la DGDDI évoquent un transfert de 82 des
85,1 Md
€
aujourd’hui perçus par la DGDDI
53
.
Celle-ci a prévu de mener, tout au long de l’année 2021, une
réflexion destinée à élaborer, conformément à la recommandation de la
Cour, dans son rapport public thématique du 24 septembre 2020 relatif à la
direction générale des douanes et droits indirects, un plan stratégique fondé
sur une revue de ses missions. L’objectif de la Douane est d’aboutir à la
signature d’un contrat de transformation avec la direction du budget avant
la fin de l’année 2021.
2.3
Programme n° 218
Conduite et pilotage des
politiques économiques et financières
Le programme 218 porte, en 2020, 8,9 % des AE et 9,1 % des CP
ouverts en LFI pour 2020 sur la mission. Les crédits alloués au programme
en LFI 2020 sont en hausse sensible par rapport à 2019 (+ 34,3 M
€
,
+ 3,8 %), principalement du fait d’une augmentation des crédits
d’investissement (+ 14 M
€
), des crédits de fonctionnement (+ 10,4 M
€
) et
des dépenses de personnel (+ 9,9 M
€
).
Au sein de ce programme, 43,6 % des crédits consommés en AE et
CP, soit presque 390 M
€
, sont des crédits dits « hors titre 2 », avec une
forte composante de dépenses informatiques (114 M
€
en CP).
À cet égard, le centre interministériel de services informatiques
relatifs aux ressources humaines (CISIRH), la direction des achats de l’État
(DAE) et l’Agence pour l’informatique financière de l’État (AIFE),
services rattachés au programme 218, mettent en
œ
uvre des politiques
publiques à forts enjeux en faveur de la transformation numérique de l’État.
51
Au total 11 impositions seront transférées à la DGFiP entre 2019 et 2024. Parmi
celles-ci, figurent la TGAP (en 2019 et 2020), la TVA sur les produits pétroliers (en
2021), les accises sur le tabacs et alcools (en 2024) ainsi que la TICPE (en 2024).
52
Article modifié par l’article 161 de la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de
finances pour 2021 qui a jouté la TICPE aux impôts transférés à la DGFiP.
53
Données de l’année 2019.
46
COUR DES COMPTES
Le système d’information RenoiRH développé et maintenu par le
CISIRH accueille un nombre croissant d’administrations, le périmètre
ayant été élargi en 2020 aux personnels non enseignants du ministère de
l’Éducation nationale et à ceux de la Cour des comptes. Des travaux sont
en cours impliquant les service du responsable du programme 218, le
CISIRH et l’ensemble de ses utilisateurs pour faire évoluer un modèle de
financement reposant encore aujourd’hui uniquement sur les crédits du
programme 218
54
. Quant à la maîtrise d’ouvrage de la montée en version
du système d’information financière Chorus, la Mission 2025, qui doit
définir et planifier celle-ci, a cette année encore repoussé ses conclusions.
Cette absence d’orientations stratégiques reporte le remplacement de
l’outil Chorus et augmente son coût de maintenance
55
.
Compte tenu de son poids au sein de la mission et de la composition
de ces dépenses, le programme 218 ne présente pas de risques budgétaires
particulier à l’échelle de la mission.
2.4
Programme n° 148
Fonction publique
Le programme 148 porte 2 % des AE et des CP ouverts en LFI pour
2020 sur la mission. Avec 190 M
€
en AE et 187 M
€
en CP, les dépenses
du titre 3 pèsent 94,2 % des dépenses du programme, dont 70,1 M
€
de
subventions pour charges de service public versées à l’École nationale
d’administration (ENA) et aux cinq instituts régionaux d’administration
(IRA).
Le programme 148 permet à la DGAFP de mettre en
œ
uvre des
politiques à forts enjeux pour l’État (la transformation de la fonction
publique, l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes, la
formation
interministérielle
des
fonctionnaires
et
des
hauts
fonctionnaires…) au travers notamment du développement de SI à
périmètre élargi, qui pose, comme pour le programme 218, la question de
leur financement. En ce qui concerne « Place de l’emploi public », une
convention a été signée avec la fonction publique territoriale pour le
remboursement des licences utilisateurs. La demande de remboursement
est en cours. En revanche, des négociations sont toujours en cours avec la
fonction publique hospitalière. Le financement de l’outil Mentor,
54
Le CISIRH représente un coût annuel d’environ 15 M
€
. Il bénéficie de 4 ETPT mis
à disposition par le ministère de l’Éducation nationale pour suivre le déploiement du SI
RenoiRH sur ce nouveau périmètre.
55
Selon les informations communiquées, la mise à jour du socle technique de Chorus
coûte 5 M
€
par an, un montant qui pourrait monter à 8 M
€
en cas de nécessité de
maintenance renforcée face à l’obsolescence de l’outil.
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES
RESSOURCES HUMAINES
47
actuellement en phase de déploiement, est assuré par les programmes 148
et 349 (Fonds pour la transformation de l'action publique).
Le programme 148 ne fait toutefois pas peser de risques budgétaires
significatifs ou particuliers. Il ne fera plus partie de la mission
Gestion des
finances publiques et des ressources humaines
à compter de l’exercice
budgétaire 2021, à la suite du remaniement ministériel du 8 juillet 2020
créant le ministère de la transformation et de la fonction publiques
56
.
56
Il est rattaché à la mission
Transformation et fonction publique
.
48
COUR DES COMPTES
3
MOYENS CONSACRES PAR L’ETAT A
LA POLITIQUE DE GESTION DES
FINANCES PUBLIQUE ET DES
RESSOURCES HUMAINES
3.1
Les dépenses fiscales
Deux dépenses fiscales sont rattachées à la mission.
La première (DF n° 110211), rattachée au programme 156 depuis la
mise en place de la LOLF, vise à promouvoir l’adhésion à un centre de
gestion ou une association agréée pour certains contribuables particuliers.
Ce crédit d’impôt a vu ses seuils modifiés en LFI pour 2018, augmentant
significativement le nombre d’entreprises pouvant en bénéficier et donc
son montant.
La seconde (DF n° 730225) a été créée et rattachée au programme
302 en 2019. Elle a pour objet d’exclure de la base d’imposition de la TVA,
conformément à l’article 298
sexdecies
du code général des impôts (CGI),
les marges commerciales postérieures à la fabrication ou à l’importation
des tabacs manufacturés dans les départements d’outre-mer.
En conséquence, le coût global de ces dépenses fiscales a connu une
augmentation significative entre 2017 et 2020, passant de 59 M
€
à 176 M
€
.
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES
RESSOURCES HUMAINES
49
Tableau n° 5 : coût budgétaire des dépenses fiscales rattachées
à la mission (M
€
)
Dépense fiscale
Objectif
2017
2018
2019
2020
DF 160302
Déduction
forfaitaire de 3 %
déclarée par les
médecins
conventionnés
Inciter les médecins au
conventionnement
avec la sécurité sociale
qui déclare les recettes
des contribuables
14
14
//
//
DF 110211
Réduction
d’impôt pour frais de
comptabilité et
d’adhésion à un centre
de gestion ou une
association agréés
Orienter certains
contribuables vers un
centre de gestion ou
une association agréés
45
80
91
101
DF 730225
Exclusion
de la base d'imposition
des marges
commerciales sur la
distribution de tabac
en Guadeloupe, en
Martinique et à la
Réunion
57
Exclure de la base
d’imposition de la
TVA les marges
commerciales
postérieures à la
fabrication ou à
l’importation des
tabacs manufacturés
dans les départements
d’outre-mer (art. 298
sexdecies
du CGI)
//
//
75
75
TOTAL
59
94
166
176
Source : Annexe au PLF 2021, Évaluation des voies et moyens *Chiffres provisoires
3.2
Les opérateurs et les taxes affectées
Aucune taxe affectée n’est rattachée à la mission.
57
La DF
730225
Exclusion de la TVA des marges commerciales postérieures à la
fabrication ou à l'importation des tabacs manufacturés
, a été renuméroté DF 710109 et
renommé
Exclusion de la base d'imposition des marges commerciales sur la
distribution de tabac en Guadeloupe, en Martinique et à la Réunion
en 2020.
50
COUR DES COMPTES
Au sein de la mission, le financement des opérateurs est concentré
sur le programme 148, sur lequel sont financés l’ENA et les cinq IRA au
titre de la formation initiale et de la formation continue interministérielle.
Les dépenses exécutées à ce titre en 2020 ont été de 70,1 M
€
, dont
30,4 M
€
pour l’ENA et 39,7 M
€
pour les IRA. Elles sont en baisse de
5,3 M
€
par rapport à 2019. Cette forte diminution s’explique par la baisse
de 9 % de la subvention pour charges de services publics versées aux IRA,
dans un contexte d’impact de la crise sanitaire sur l’organisation des
formations en 2020, mais surtout de poursuite de la réforme de la scolarité
dont 2020 est la première année pleine de mise en
œ
uvre
58
.
Tableau n° 6 : financement des écoles de formation des
fonctionnaires (CP en exécution)
2017
2018
2019
2020
ENA
ETPT sous plafond
465
437
408
403
Subventions (en M
€
)
31,2
31,1
30,6
30,4
Subventions / ETPT
(en k
€
)
67
71
75
75,4
IRA
ETPT sous plafond
768
820
712
639
Subventions (en M
€
)
40,3
44,9
43,66
39,7
Rétablissements de
crédits
2,3
1,2
1,2
0,9
Total
42,6
46,1
44,86
40,6
Subventions / ETPT
(en k
€
)
52
55
63
62,1
Total
ETPT sous plafond
1 233
1 254
1 120
1042
Subventions (en M
€
)
71,5
76
75,4
70,1
Source : secrétariat général du MEFR
L’année 2019 était pour le ministère de l’Intérieur la dernière année
de recrutement de ses propres attachés. En 2020, les recrutements des
attachés d’administration de tous les ministères ont été effectués
via
les
concours d’entrée aux IRA, à l’exception du ministère de l’Éducation
nationale qui continue à recruter une partie de ses attachés par recrutement
58
Formation des élèves attachés sur douze mois mais avec placement dans leur future
affectation au cours des quatre derniers mois, permettant à l’IRA de ne rémunérer leurs
élèves que sur huit mois au lieu de douze.
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES
RESSOURCES HUMAINES
51
direct, les IRA ne formant pas suffisamment d’attachés au regard de ses
besoins.
La DGAFP précise également que des concours directs ont été
ouverts par l’Office français de protection des réfugiés et apatrides
(OFPRA) à l’occasion de l’intégration du corps des officiers de protection
OFPRA dans le corps interministériel à gestion ministérielle (CIGeM) des
attachés d’administration de l’État, en raison des missions spécifiques dont
ils sont investis. Enfin, le Conseil d’État a été autorisé à titre dérogatoire à
organiser en 2020 un recrutement spécifique pour répondre aux besoins de
la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) et faire face à la crise migratoire
avec une réactivité suffisante.
3.3
Les fonds sans personnalité juridique
Il n’existe pas de fonds sans personnalité juridique sur la mission.
3.4
Les programmes d’investissements d’avenir
Les projets d’investissement présentés par les administrations,
lorsqu’ils sont retenus au titre d’un programme d’investissement d’avenir
(PIA), bénéficient de crédits
via
un dispositif de fonds de concours.
Les programmes 218 et 302 bénéficient en 2020 de financements
provenant de PIA d’un montant cumulé de 3,65 M
€
, contre 17 M
€
en 2019.
Cette baisse de presque 14 M
€
est liée à l’absence de crédits au profit du
programme 156 cette année.
3.5
L’évolution de la dépense totale sur moyenne
période
La dépense totale est composée à hauteur de 98,4 % de crédits
budgétaires. En l’absence de taxes affectées et de fonds sans personnalité
juridique, seules deux dépenses fiscales complètent les crédits budgétaires
et pour un montant de 166 M
€
. La dépense totale représente donc 10,4 Md
€
en 2020, soit un montant légèrement inférieur à celui de 2019 (10,48 Md
€
).
À l’exception de 2017, les dépenses baissent chaque année.
52
COUR DES COMPTES
Graphique n° 15 : dépense budgétaire, extrabudgétaire
et fiscale 2014-2020 (Md
€
)
Source : Cour des comptes
3.6
L’analyse de la performance
3.6.1 L’harmonisation des indicateurs de fiscalité des
entreprises des programmes 156 et 302
L’harmonisation des trois types d’indicateurs concernant la fiscalité
des entreprises des programmes 156 et 302
59
figure parmi la liste des
50 recommandations sur lesquelles le référé du Premier président de la
Cour des comptes concernant les notes d’exécution budgétaire de juillet
2017
60
, avait attiré l’attention du ministre de l’action des comptes publics.
Les travaux d’harmonisation menés ont conduit à unifier, dès le PAP
2018, la méthode de calcul et à modifier le périmètre de l’indicateur de
mission « coût de collecte des recettes douanières et fiscales » (ou « coût
d’intervention »), qui mesure désormais les gains de productivité (frais
engagés pour recouvrer 100
€
de recettes) des deux programmes. Par
ailleurs, les indicateurs d’efficacité du recouvrement n’étaient plus
concernés par l’harmonisation dès lors que la DGDDI avait supprimé
59
Coûts de collecte des recettes, l’efficacité du recouvrement fiscal et le civisme fiscal
des entreprises.
60
Cour des comptes, Recommandations des notes d’exécution budgétaire susceptibles
d’être mises en
œ
uvre dans la prochaine loi de finances, référé, 19 juillet 2017.
11,26
11,11
10,85
10,94
10,76
10,32
10,23
0,06
0,07
0,07
0,06
0,09
0,17
0,18
9,60
9,80
10,00
10,20
10,40
10,60
10,80
11,00
11,20
11,40
11,60
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Dépenses budgétaires
Dépenses fiscales
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES
RESSOURCES HUMAINES
53
l’indicateur qu’elle avait dans ce domaine dans le PAP 2018. Un nouvel
indicateur commun à la DGFiP et à la DGDDI a été ajouté dans le PAP
pour 2021 : « Taux de réponse de la DGDDI et de la DGFiP aux demandes
de rescrit dans les délais réglementaires ».
La DGFiP et DGDDI ont travaillé ensemble sur l’indicateur
mesurant le civisme fiscal des entreprises. Ce travail conjoint a abouti en
2019 à l’inscription, dans le PAP 2020 de la mission, d’un nouvel
indicateur au sein du programme 302, « taux de recouvrement dans l’année
des créances non contentieuses des professionnels », en remplacement de
l’indicateur « indice de civisme fiscal ». Son mode de calcul a évolué pour
se rapprocher de celui de l’indicateur miroir au sein du programme 156
(cf. tableau ci-dessous), « taux brut de recouvrement des impôts des
professionnels (hors CF
61
) », remonté au niveau de la mission, sans
toutefois converger totalement.
61
CF : contrôle fiscal.
54
COUR DES COMPTES
Tableau n° 7 : état de l’harmonisation en matière de civisme fiscal
Programme 156
Programme 302
Numérateur
PLF 2019
Somme des paiements
acquittés spontanément
et des recouvrements
sur les prises en charge
brutes (hors CF) de
l’année
Montant
des
créances
payées
à
la
date
d’échéance
Dénominateur
PLF 2019
Total des charges brutes
de l'année hors contrôle
fiscal (paiements
intervenus
spontanément
+créances
correspondant aux
déclarations non
accompagnées du
paiement)
Montant
total
des
créances dues
Numérateur
PLF 2020
Somme des paiements
acquittés spontanément
et des recouvrements
sur les prises en charge
brutes (hors CF) de
l’année
Sommes à recouvrer
payées + restes à
recouvrer payés +
bordereaux payés +
admissions en non-valeur
de l’année N sur des
créances de l’année N
Dénominateur
PLF 2020
Total des charges brutes
de l'année hors contrôle
fiscal (paiements
intervenus
spontanément
+créances
correspondant aux
déclarations non
accompagnées du
paiement)
Sommes
à
recouvrer
créées + restes à payer de
sommes
à
recouvrées
annulées
+
restes
à
recouvrer créés non issus
de prise en charge de
sommes à recouvrer +
bordereaux créés – restes
à recouvrer admis en
décharge
Source : Cour des comptes à partir des projets annuels de performance
Le calcul de l’indicateur de la DGDDI inclut à présent, comme pour
celui de la DGFiP, les restes à recouvrer. À la différence de ce dernier, il
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES
RESSOURCES HUMAINES
55
fait cependant intervenir au dénominateur des admissions en non-valeur
(restes à recouvrer admis en décharge) et au numérateur.
Le MEFR estime que la mise en place d’un indicateur de
recouvrement commun au niveau de la mission doit s'apprécier au regard
du calendrier du transfert du recouvrement de taxes de la DGDDI vers la
DGFiP qui s’étale sur la période 2020-2024. Pour la Cour, ce mouvement
incite au contraire à achever la convergence des indicateurs.
Tout en relevant que 2020 n’a pas été une année propice à
l’avancement de la convergence, la recommandation est maintenue. Dans
le cadre du PLF pour 2021, les deux directions ont conservé leur indicateur
propre dont le mode de calcul est inchangé.
Recommandation n°2
(direction générale des finances
publiques et direction générale des douanes et droits
indirects)
: Dans la perspective du transfert à la DGFiP
du recouvrement de la plupart des taxes actuellement
encaissées par la DGDDI, achever la convergence des
indicateurs de fiscalité des entreprises des programmes
156 et 302
(recommandation reformulée).
3.6.2 L’utilité des indicateurs de la mission
3.6.2.1 Utilisation stratégique
Pour
le programme 156
, les indicateurs et leurs résultats inspirent
ou accompagnent de nouvelles réformes ou orientations stratégiques.
L’examen des PAP et RAP montre une évolution et une adaptation des
indicateurs du programme, dans leur formulation, leur assiette ou leur
mode de calcul, pour suivre notamment l’évolution du droit fiscal ou la
qualité du service rendu suite aux réorganisations des services. Au sein du
PAP 2019, deux sous-indicateurs ont été ajoutés
62
pour suivre la mise en
œ
uvre du PAS, opérationnel au 1
er
janvier 2019. L’ensemble des sous-
indicateurs de mesure du civisme fiscal, dont ils font partie, sont passés en
2020 au niveau de la mission, laissant la place aux sous-indicateurs liés à
la mise en
œ
uvre des lois de lutte contre la fraude et pour un État au service
62
« Taux brut de recouvrement des prélèvements sur les revenus 2019 des particuliers
en mode Prélèvement À la Source », et « Taux brut de recouvrement des impôts des
particuliers non prélevés à la source (hors contrôle fiscal) ».
56
COUR DES COMPTES
d’une société de confiance (ESSOC), comme par exemple « part des
contrôles ciblés par intelligence artificielle et datamining », « taux d’avis
rendus en réponse à une demande de rescrit général dans le délai de trois
mois par les services de la DGFiP » ou encore « Pourcentage
d’augmentation des communes avec un accueil de proximité DGFIP ».
L’objectif n° 1 devient « Améliorer l’efficacité de la lutte contre la fraude
fiscale et du traitement des dépenses publiques », avec deux sous-
indicateurs au lieu de trois, mais renforcés. Les sous-indicateurs de
l’objectif n° 2 ont également subi des ajustements pour une plus grande
pertinence.
Pour
le programme 302
, les indicateurs figurant au sein du PAP
sont alignés sur les missions stratégiques de la DGDDI :
lutte contre la
fraude et protection des entreprises et des consommateurs, soutien des
entreprises à l’international, collecte et contrôle en matière douanière et
fiscale. Ils servent d’appui à la note de cadrage unique (NCU) annuelle,
orientation stratégique pour les services douaniers et aux plans d’action
annuels et pluriannuels. Leur suivi et leur analyse alimentent les dialogues
de
gestion.
Des
monographies
thématiques
(action
économique,
dédouanement, lutte contre la fraude etc.) sont établies pour chaque
direction interrégionale et chaque service à compétence nationale au titre
de l’évaluation de la performance. L’analyse des PAP et des RAP montre
que les indicateurs s’adaptent dans leurs modalités de calcul ou leur
assiette, selon l’évolution des missions et des priorités de la DGDDI. Dans
le PAP 2020 l’indicateur « taux de dématérialisation du dédouanement »
est remplacé par l’indicateur « taux de dématérialisation des formalités
déclaratives », champ plus large en phase avec l’objectif gouvernemental
de dématérialisation des formalités au sein des services publics. Les
indicateurs évoluent également avec l’atteinte de leur cible ; l’indicateur
« part des opérations du commerce extérieur bénéficiant de la certification
douanière européenne d’opérateur économique agréé », atteignant un
plafond dix ans après la création de la certification, est remplacé par
l’indicateur « taux de demande de rescrits dans les délais réglementaires »,
application par la DGDDI des dispositions de la loi ESSOC. L’indicateur
« Nombre d'organisations criminelles démantelées par
la douane
judiciaire » devient « Nombre d'organisations criminelles entravées par les
services d’enquête douaniers » pour tenir compte de la création du service
d’enquête judiciaire des finances (SEJF) et de l’impact de la Direction
nationale du renseignement des enquêtes douanières.
Pour
le programme 218
, les indicateurs sont utilisés à des fins
stratégiques comme le baromètre des fonctions supports sur le temps long.
À ce titre, les objectifs et indicateurs associés n’ont pas évolué depuis la
LFI
2016, et rendent compte de la performance du service rendu pour les
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES
RESSOURCES HUMAINES
57
trois grands objectifs assignés à ce programme de conduite et pilotage des
politiques économiques et financières : amélioration de l’information du
Parlement et de la qualité des services rendus aux administrations ;
amélioration des conditions d’emploi des personnels ; maîtrise du coût des
fonction support. À titre d’exemple, l’indicateur 1.1 mesurant la qualité des
objectifs, des indicateurs et de la justification au premier euro des
programmes du budget de l’État a alimenté les réflexions conduites dans le
cadre du chantier transversal Action Publique 2022 sur la gestion
budgétaire et comptable. Les résultats de l’indicateur 3.5 calculant le ratio
d’efficience de la gestion immobilière ont contribué à l’élaboration du
schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI) 2019-2023 des
bâtiments d’administration centrale de Bercy, dont l’un des axes
prioritaires vise à optimiser les surfaces occupées par les services.
Le
programme 148
« Fonction publique » ne contient également,
conformément
à
ses
objectifs,
que
des
indicateurs
stratégiques
représentatifs des enjeux portés par la DGAFP de simplification et de
garantie de la transparence et de l’équité du cadre de gestion des agents
publics. À ce titre, ces indicateurs sont relativement stables depuis le PLF
2015, la mise en
œ
uvre de nouvelles dispositions au profit de la fonction
publique modifiant les données mesurées sans en changer le fond. Ainsi le
sous-indicateur « part des corps de fonctionnaires de l'État régis par des
dispositions statutaires et indiciaires harmonisées »
63
, mis en place dans le
contexte du parcours professionnels, carrières et rémunérations (PPCR) et
de l’harmonisation des statuts, a été supprimé du fait de la publication au
1
er
janvier 2019 de la quasi-totalité des textes réglementaires portant
transposition du protocole PPCR. La DGAFP en conclut que la proportion
de corps relevant de dispositions statutaires et réglementaires harmonisées
devrait rester sensiblement la même au cours des prochaines années.
En 2020 la Cour relève à nouveau qu’au sein de l’objectif n°2,
« Optimiser la formation initiale des fonctionnaires », les sous-indicateurs
concernant les coûts complets annuels unitaires des élèves IRA et ENA
sont limités, et peu pertinent pour le second dont le montant reste malgré
sa méthode de calcul très dépendant du nombre réduit d’élèves. Un simple
report d’activité peut le faire varier de manière significative, ce dont
convient la DGAFP.
63
Indicateur 1.2 « Nombre de corps de fonctionnaires relevant de l'État ou des
établissements publics administratifs après des mesures de fusion ou de mise en
extinction - ou par un alignement sur des dispositions statutaires communes » de
l’objectif 1 Développer et promouvoir l'adaptation des règles actuelles aux exigences
d'une gestion modernisée des ressources humaines de la fonction publique.
58
COUR DES COMPTES
3.6.2.2 Utilisation opérationnelle
Seuls les programmes 156 et 302, qui supportent des unités
opérationnelles, ont un suivi infra-annuel des indicateurs des PAP.
Pour le programme 156, les indicateurs de performance sont
accessibles dans un infocentre spécifique (Opéra). Suivis mensuellement
par les bureaux métiers et directions du réseau, ils font l’objet d’un tableau
de bord trimestriel à destination du directeur général, permettant de
commenter les évolutions les plus significatives ainsi que de détailler, le
cas échéant, les leviers mis en
œ
uvre et les plans d’actions déclinés par
métier. À titre d’exemple, la dégradation des résultats de l’indicateur relatif
au délai de publication des fichiers immobiliers s’est traduit par la consigne
donnée aux services déconcentrés de ne pas faire porter l’effort de
suppressions d’emplois (sauf exception) sur les services de publicité
foncière en 2021.
Au vu de la situation particulière de l’année 2020, le tableau de bord
a été enrichi des données concernant le plan de continuité d’activité puis le
plan de reprise de l’activité, et a été transmis tout au long de l’année au
moins mensuellement.
Pour le programme 302, les indicateurs sont suivis au travers de
tableaux de bord aux périodicités variables :
-
hebdomadaires en matière de lutte contre la contrebande de tabac,
permettant un suivi fin de l’action des services ;
-
mensuels pour les résultats de lutte contre la fraude, afin de piloter
l’action de la DGDDI pour l’atteinte des objectifs fixés par le
PAP ;
-
trimestriels pour les résultats de la DGGDI en matière d’action
économique.
Ce suivi régulier permet à la DGDDI d’assurer le pilotage de
l’activité et de la performance et d’orienter l’action des services, en suivant
notamment l’évolution des tendances de long terme. Ce suivi s’est révélé
très utile dans le contexte de la Covid, qui a conduit à la mise en place de
tableau de bord
ad hoc
afin d’analyser les conséquences de la crise sur les
différents domaines d’activité de la DGDDI.
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES
RESSOURCES HUMAINES
59
Annexe n° 1 : Liste des publications récentes de la Cour
des comptes en lien avec les politiques publiques
concernées par la NEB (disponibles sur www.ccomptes.fr.)
La direction générale des douanes et des droits indirects
, rapport public
thématique, septembre 2020.
La fraude aux prélèvements obligatoires
, communication au Premier
ministre, novembre 2019.
Les conventions fiscales internationales
, référé, septembre 2019.
Les systèmes d’information de la DGFiP et de la DGDDI, Investir
davantage, gérer autrement
, communication à la commission des
finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée
nationale, avril 2019.
Les taxes à faible rendement
, référé, février 2019.
La comptabilisation des droits de mutation au titre de l’exercice 2017
,
référé, février 2019.
La DGFiP dix ans après la fusion
, rapport public thématique, juin 2018.
Les missions fiscales de la Douane
, rapport public annuel, février 2018.
Les remises et transactions en matière fiscale : une égalité de traitement
et une transparence à mieux assurer
, rapport public annuel, février 2018.
Les rémunérations de l’encadrement supérieur du ministère de
l’économie et des finances
, référé, décembre 2017.
Les régularisations d’avoirs à l’étranger
, communication à la commission
des
finances,
de
l’économie
générale
et
du
contrôle
budgétaire de l’Assemblée nationale, octobre 2017.
Le renouvellement des moyens aériens et navals de la Douane: des
échecs répétés et coûteux, une mutualisation à imposer
, rapport public
annuel, février 2017.
La gestion de la fiscalité directe locale par la DGFiP
, communication à la
commission des finances, de l’économie générale et du contrôle
budgétaire de l’Assemblée nationale, janvier 2017.
60
COUR DES COMPTES
Annexe n° 2 : Suivi des recommandations formulées au titre de l’exécution budgétaire 2019
N° 2018
Recommandation formulée au
sein de la note d’exécution
budgétaire 2019
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation par
la Cour du degré
de mise en
œ
uvre*
1
Mieux documenter les évolutions
des schémas d’emplois figurant
dans les PAP sur la base des
transformations des missions en
cours (recommandation 2018
reformulée)
L’administration indique partager l’objectif de meilleure documentation du
schéma d’emplois.
Le secrétariat général du MEFR indique que les PAP pourront comprendre
des informations supplémentaires de nature à éclairer le vote de la loi de
finances. Ils pourront notamment rappeler les réformes structurantes qui
participent à la détermination du schéma d’emplois. Des travaux pourront
également être menés avec les directions pour que les projets de performance
puissent détailler les mouvements liés aux relocalisations de services.
Le SG du MEFR précise que l’objectif devra être concilié avec le calendrier
de déclinaison des schémas d’emplois par chacun des programmes. En effet,
certaines décisions (et notamment les dialogues de gestion au sein des
directions) interviennent parfois après la rédaction du PAP rendant, de fait,
difficile une documentation précise au stade de ces derniers.
. En 2019, les MEF avait exprimé un refus de mettre
en
œ
uvre la recommandation. En 2020, le secrétariat
général du MEFR déclare partager l’objectif de
meilleure documentation du schéma d’emploi,
s’engageant à mener des travaux en ce sens.
En cours de mise
en
œ
uvre
2
Achever la convergence des
indicateurs de fiscalité des
entreprises des programmes 156 et
302 (recommandation 2018
reformulée)
La DGFiP et la DGDDI ont un indicateur relatif au taux de recouvrement
des créances non contentieuses des professionnels en partage, indicateur qui
converge année après année entre nos deux directions sans toutefois se
superposer.
La DGFiP et la DGDDI indiquent que leurs
indicateurs
respectifs
relatifs
au
taux
de
recouvrement des créances non contentieuses des
professionnels poursuivent leur convergence sans
toutefois être identiques.
Mise en
œ
uvre
incomplète
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES
61
Le calcul de l’indicateur de la DGDDI inclut à présent, comme pour celui de
la DGFiP, les restes à recouvrer. À la différence de ce dernier, il fait
intervenir au dénominateur des admissions en non-valeur (restes à recouvrer
admis en décharge) et au numérateur. Les travaux se poursuivent avec la
DGFiP afin d’obtenir une équivalence d’indicateur.
Le PAP 2021 a vu la création d’un nouvel indicateur commun aux deux
directions au niveau de la mission portant sur les réponses aux rescrits dans
les délais réglementaires. L’indicateur ainsi créé s’intitule « Taux de réponse
de la DGDDI et de la DGFiP aux demandes de rescrit dans les délais
réglementaires ». La méthode de calcul, exprimée en pourcentage de
réponses apportées, est similaire pour les deux directions. Côté DGDDI, elle
correspond au numérateur du sous-indicateur 2.1.1. « Taux de réponse aux
demandes de rescrits dans les délais réglementaires » du programme 302.
Ce numérateur est ensuite agrégé avec les données de la DGFiP. Le
dénominateur correspond à la somme des réponses apportées par la DGDDI
et la DGFiP
Tout en relevant que 2020 n’a pas été une année
propice à l’avancement de la convergence, la
recommandation est maintenue tout en étant
partiellement reformulée pour s’appuyer sur le
calendrier de transfert du recouvrement de taxes de
la DGDDI vers la DGFiP, qui s’étale sur la période
2020-2024.
* Totalement mise en
œ
uvre, mise en
œ
uvre en cours, mise en
œ
uvre incomplète, non mise en
œ
uvre, refus, devenue sans objet