Mission Action et
transformation publiques
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire
2020
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
2
Mission
Action et transformation publiques
Programme 348 –
Rénovation des cités administratives et autres
sites domaniaux multi-occupant
Programme 349 –
Fonds pour la transformation de l’action
publique (FTAP)
Programme 351 –
Fonds d’accompagnement interministériel
Ressources humaines (FAIRH)
Programme 352 –
Fonds pour l’accélération du financement des
start-up d’État (FAST)
Graphique n° 1 : Mission Action et transformation publiques –
exécution 2020 (CP, en M
€
)
1
Source : Chorus, traitement Cour des comptes
1
Le programme 351 met les crédits à disposition des projets lauréats du FAIRH par
décret de transfert et décret de virement (4,8 M
€
en 2020). Ce graphique ne comprend
pas les dépenses de personnel au titre des programmes 349 et 352, qui recourent
également à des décrets de transfert et de virement pour financer les dépenses de
personnel des projets qu’ils soutiennent.
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
3
Graphique n° 2 : LFI et exécution 2018-2020 (AE, M
€
)
2
Source : Chorus, traitement Cour des comptes
Graphique n° 3 : LFI et exécution 2018-2020
3
(CP, M
€
)
Source : Chorus, traitement Cour des comptes
2
L’exécution ne comprend pas la consommation de crédits sous forme de décret de
transfert et décret de virement et elle est entendue hors fonds de concours.
3
L’exécution ne comprend pas la consommation de crédits sous forme de décret de
transfert et décret de virement et elle est entendue hors fonds de concours.
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
5
Synthèse
Une mission aux programmes hétéroclites et de constantes
évolutions de périmètre et de gouvernance
La mission
Action et transformation publiques,
créée en 2018,
comporte quatre programmes, qui répondent tous à des objectifs différents,
allant de la rénovation de cités administratives au financement de nouveaux
services et outils numériques au sein des administrations publiques. Les
modalités de fonctionnement de ces programmes sont également
différentes. Les programmes 348 et 349 disposent d’une enveloppe
pluriannuelle limitative de crédits et ont vocation à s’éteindre dès lors que
ces crédits auront été consommés alors que les programmes 351 et 352
n’ont pas été explicitement définis comme non-pérennes.
Le point commun de ces programmes résidait jusqu’ici dans leur
gouvernance interministérielle, dans leur fonctionnement par appels à
projets et dans le fait que leurs crédits étaient intégralement labellisés au
titre du grand plan d’investissement (GPI).
La mission a connu, depuis sa création, de nombreuses évolutions.
Les programmes 351 et 352 ont été créés en 2019. Le programme 352 a vu
son périmètre s’élargir et il comprend depuis 2020 des dispositifs de
soutien à l’emploi. À partir de 2021, la mission s’intitule
Transformation
et fonction publiques
et absorbe le programme 148
Fonction publique,
qui
relevait précédemment de la mission
Gestion des finances publiques et des
ressources humaines.
En 2021 également, la délégation interministérielle
à la transformation publique (DITP) s’est vue transférer la responsabilité
du programme 349 en remplacement de la direction du budget (DB), sous
l’effet de la création du ministère de la Transformation et de la fonction
publique.
Les critères d’éligibilité au Fonds pour la transformation de l’action
publique (FTAP), porté par le programme 349, ont également connu de
nouvelles évolutions en 2021. Ainsi, le critère du niveau d’économies
générées par le projet candidat a été assoupli, attestant d’une réduction du
degré d’ambition du FTAP à cet égard. En outre, les seuils d’éligibilité des
projets candidats au FTAP ont été réduits, afin de pouvoir sélectionner des
projets de plus faible envergure, susceptibles d’être mis en
œ
uvre plus
rapidement.
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
6
Une budgétisation particulièrement optimiste
L’analyse de l’exécution budgétaire de la mission fait apparaître une
budgétisation initiale au-delà des besoins à hauteur de près d’un quart de
la totalité des CP ouverts en 2020 (
a minima
105 M
€
sur 434,8 M
€
). Elle
résulte à la fois du programme 348 (40 M
€
), du programme 349 (35 M
€
)
et du programme 351 (30 M
€
).
La direction de l’immobilier de l’État (DIE) a en effet sollicité un
montant de crédits de paiement (en ouverture en LFI et en reports de 2019
vers 2020) largement supérieur aux besoins que les lauréats avaient fait
remonter. En outre, le calendrier d’avancement des projets retenus par la
DIE apparaissait très optimiste et susceptible de glisser en partie de 2020
vers 2021 avant même la crise sanitaire. Pour ce qui concerne le FTAP, les
ouvertures de CP reposaient sur des hypothèses particulièrement optimistes
s’agissant notamment des besoins de financement des lauréats 2018 et
2019.
Enfin, le programme 351, support du FAIRH, s’est vu attribuer,
comme l’année précédente, un montant de 50 M
€
de CP alors même que
le comité de sélection du FAIRH avait fixé aux lauréats 2019 au titre de
l’année 2020 un plafond de dépenses autorisées de 14,57 M
€
. Du fait des
délais inhérents à leur sélection, il était prévisible que les lauréats 2020
n’auraient qu’un besoin budgétaire très modeste au cours de cette même
année, conduisant à une surbudgétisation des crédits du programme 351.
Une mission à la montée en charge qui demeure lente, en
partie cette année sous l’effet de la crise sanitaire
Seuls 21,3 % des AE et 23,7 % des CP ouverts en LFI pour 2020 et
reportés de 2019 vers 2020 ont été consommés
4
. Une fraction des crédits
dont il apparaissait qu’ils ne seraient pas mobilisés a fait l’objet d’une
annulation en loi de finances rectificative (LFR). Ainsi, 323,5 M
€
de CP
ont été annulés au niveau de la mission, soit près des trois quarts des crédits
ouverts en LFI. Ceci s’explique à la fois par une programmation
excessivement ambitieuse comme mentionné
supra
, par les modalités de
fonctionnement de la mission, sous forme d’appels à projets sources de
délais incompressibles et d’incertitudes quant aux trajectoires de
décaissement des projets lauréats et par les effets de la crise sanitaire sur la
mission.
4
Ces chiffres sont entendus hors fonds de concours.
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
7
La situation sanitaire a eu des effets de deux ordres sur les
trajectoires de décaissement des programmes. Elle a fait prendre du retard
aux procédures de désignation des nouveaux lauréats qui a conduit à une
montée en charge plus lente qu’attendue des projets déjà sélectionnés les
années précédentes. Ainsi, les projets liés à la réforme de l’organisation
territoriale de l’État soutenus par le FAIRH ont été reportés à 2021. Les
rénovations, constructions et reconstructions soutenues dans le cadre du
programme 348 ont également pris du retard : certains travaux ont dû
s’interrompre, des études préalables au début de plusieurs chantiers ont été
repoussées et un délai supplémentaire a été laissé aux entreprises dans la
plupart des projets qui étaient en phase de consultation.
Cependant, en dépit des circonstances particulières et des
difficultés inhérentes aux prévisions budgétaires portant sur des projets
extérieurs aux responsables des programmes de la mission, la Cour relève
que l’annulation de crédits par la LFR de fin de gestion a permis la
consommation de près de 78 % des CP ouverts à l’issue de cette LFR, alors
qu’en 2019 seuls 42 % des CP ouverts
post
LFR avaient été consommés.
Du point de vue de la maquette de performance de la mission, la
Cour constate les évolutions intervenues au sein des programmes 349 et
351, qui s’inscrivent dans le prolongement de sa recommandation formulée
l’an passé. Ces progrès amènent la Cour à ne pas reconduire cette
recommandation, tout en soulignant que le programme 352 ne s’est
toujours pas doté d’indicateurs permettant de mesurer l’efficience des
procédures de sélection et de quantifier l’impact des projets retenus.
Le FAIRH n’a toujours pas fait la preuve de sa pertinence
Comme en 2019, tous les projets soumis au comité de sélection du
FAIRH en 2020 ont été acceptés. Si la rapidité des délais d’instruction du
Fonds d’accompagnement interministériel RH (FAIRH), soit 27,5 jours en
2020 (contre 130 jours cette même année pour le Fonds pour la
transformation de l’action publique – FTAP- et 60 jours en année
ordinaire), s’explique en partie par les modalités de fonctionnement de ce
fonds
5
, elle peut néanmoins conduire à s’interroger sur le degré de
sélectivité de la procédure d’examen des projets. La valeur ajoutée du
FAIRH en matière de détection de projets ne semble pas avérée, la DGAFP
apparaissant en capacité d’identifier seule les projets les plus pertinents et
5
Le FAIRH fonctionne selon une logique « au fil de l’eau » où les dossiers sont
examinés dès leur réception et les porteurs de projets, avant de déposer, ont le plus
souvent des échanges avec la DGAFP afin de s’assurer qu’ils répondent aux exigences
du fonds.
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
8
cette mission ayant d’ailleurs vocation à être exercée par la future agence
d’accompagnement à la mobilité et la reconversion des agents de l’État. À
ce constat s’ajoute le fait que les projets soutenus par le FAIRH sont
souvent déjà connus longtemps avant qu’ils ne soient lancés. Ces éléments
amènent la Cour à recommander à nouveau la suppression de ce fonds.
Deux programmes qui gagneraient à être absorbés par
d’autres programmes poursuivant des objectifs similaires
Si le FAIRH n’était pas supprimé, il gagnerait à être rattaché au
programme 148
Fonction publique.
Le programme 148 poursuit en effet
des objectifs proches de ceux du FAIRH, parmi lesquels l’appui aux
organismes en transformation ou en restructuration. En outre, un tel
rapprochement permettrait, par une augmentation du volume du
programme 148, d’en faciliter la gestion infra annuelle en accroissant les
marges de man
œ
uvre des gestionnaires du programme. Enfin, cela
faciliterait la coordination entre le FAIRH et les différents fonds portés par
la DGAFP et soutenus dans le cadre de ce programme
6
.
Le programme 352, ainsi que la Cour le relevait déjà l’an passé,
gagnerait à rejoindre le programme 129
Coordination du travail
gouvernemental.
En effet, ce programme est le programme support de la
Direction interministérielle du numérique et il portait jusqu’en 2019 la
plupart des dépenses désormais mises en
œ
uvre par le programme 352
7
.
6
Le programme 148 porte trois fonds : le fonds d’innovation RH (FIRH), le fonds
interministériel pour l’amélioration des conditions de travail (FIACT) et le fonds en
faveur de l’égalité professionnelle (FEP).
7
À l’exception des dépenses liées aux Entrepreneurs d’intérêt général, précédemment
financées dans le cadre du programme d’investissements d’avenir.
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
9
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°1
(DGAFP)
:
Supprimer le FAIRH ou, à
défaut, le rattacher au programme 148
Fonction publique
(recommandation reformulée).
Recommandation n°2
(DINUM)
:
Rattacher les actions portées
par le programme 352
Fonds d’accélération des startups d’État
au programme 129
Coordination du travail gouvernemental
(recommandation nouvelle).
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
10
Sommaire
Introduction
...................................................................................
11
1
ANALYSE DE L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE
...................
15
1.1
Une programmation initiale volontariste
..............................
15
1.2
Une sous-consommation significative et des difficultés de
gestion qui demeurent
..........................................................
21
1.3
Deux programmes qui gagneraient à être absorbés par
d’autres programmes poursuivant des objectifs similaires ... 26
2
POINTS D’ATTENTION PAR PROGRAMME
...................
28
2.1
Programme 348 –
Rénovation des cités administratives et
autres sites domaniaux multi-occupants
..............................
28
2.2
Programme 349 –
Fonds pour la transformation de l’action
publique
................................................................................
34
2.3
Programme 351 –
Fonds d’accompagnement interministériel
Ressources humaines (FAIRH)
............................................
43
2.4
Programme 352 –
Fonds pour l’accélération du financement
des start-up d’État (FAST)
...................................................
47
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
11
Introduction
La mission
Action et transformation publiques
, créée en 2018,
était, jusqu’au 1
er
janvier 2021, l’un des supports budgétaires du grand plan
d’investissement (GPI). Elle contribuait à la réalisation de deux des quatre
objectifs du GPI, l’accélération de la transition écologique (axe n°1 du
GPI) et la construction de l’État de l’âge numérique (axe n°4).
Les crédits de la mission étaient, jusqu’à cette même date,
labellisés au titre du GPI et visaient à financer, sur la durée du quinquennat
et par la voie d’appels à projets, des opérations de rénovation ou de
construction de bâtiments publics et des réformes structurelles des
administrations publiques. Ils n’étaient pas soumis à la régulation
budgétaire et bénéficiaient d’une exonération de mise en réserve, mais ils
pouvaient néanmoins faire l’objet de réallocations vers d’autres initiatives
labellisées au titre du GPI en cas de performance insuffisante
8
. Une partie
des programmes de la mission, non pérennes selon la documentation
budgétaire, faisait l’objet d’un calendrier contraint d’engagement des
crédits d’ici 2022
9
.
Il est à noter que depuis le début de l’année 2021, l’adoption du
plan de relance a conduit à la disparition du GPI car «
les trois axes du plan
de relance – verdissement, indépendance et compétitivité, cohésion
territoriale et sociale – recoupent les quatre priorités identifiées dans le
cadre du Grand plan d’investissement (GPI) – transition écologique,
compétences, compétitivité, numérique –, les initiatives poursuivant par
ailleurs le même objectif d’accompagnement des réformes structurelles et
de transformation de notre économie
»
10
. Les programmes de la mission
sont donc considérés, depuis la LFI pour 2021, comme des programmes
budgétaires ordinaires. Ils peuvent donc faire l’objet de mises en réserve et
sont soumis à la régulation budgétaire.
Composée, lors de sa création par la loi de finances initiale (LFI) pour
2018, de deux programmes, la mission
Action et transformation publiques
en compte quatre, depuis la loi de finances pour 2019.
8
Annexe au projet de loi de finances pour 2019
Grand plan d’investissement.
9
Il s’agit des programmes 348 et 349.
10
Exposé des motifs de l’article 55 du projet de loi de finances n°3360 pour 2021.
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
12
Le
programme 348
–
Rénovation des cités administratives
11
et autres
sites domaniaux multi-occupants
, créé en 2018 et porté par la direction de
l’immobilier de l’État (DIE) a pour objectif «
d’accélérer la transition
énergétique du parc immobilier de l’État
»
12
. Doté d’une enveloppe
pluriannuelle limitative de 1 Md
€
, ce programme permet de financer
intégralement les coûts des études techniques, des opérations de
restructuration immobilière, d’acquisition ou de construction de bâtiments
neufs, ainsi que des travaux.
Le
programme 349
–
Fonds pour la transformation de l’action
publique
, créé en 2018 et placé sous la responsabilité de la direction du
budget (DB) jusqu’en 2020 vise à «
accompagner la transformation de
l’action des services de l’État et de ses opérateurs, en vue d’améliorer le
service rendu aux usagers, la qualité de vie au travail des agents publics
et de réduire la dépense publique, améliorant ainsi le potentiel de
croissance du pays
»
13
. Il a été décidé qu’il bénéficierait d’une enveloppe
totale de 700 M
€
de crédits
14
, sous réserve des ouvertures de crédits
effectivement décidées par le législateur en loi de finances. Chaque projet
doit générer au bout de trois ans un montant d’économies annuelles
pérennes au moins égal au montant du financement demandé. À la suite du
lancement de la démarche de réforme de l’organisation territoriale de
l’État
15
, le Premier ministre a décidé la mise à disposition des préfets de
région d’une enveloppe déconcentrée du Fonds de transformation de
l’action publique (FTAP). Une avance de 6 M
€
16
a ainsi été mise à la
disposition des préfets de région en juillet 2019, assortie d’un complément
de près de 28 M
€
accordé en 2020, portant le total des crédits déconcentrés
aux préfets de région pour accompagner la mise en place de la réforme de
11
L’instruction n° 07-035-D8 du 19 janvier 2007 de la direction générale de la
comptabilité publique définit la notion de cité administrative comme
« un ensemble
immobilier où sont logés au moins trois services administratifs, cette condition devant
s’apprécier au regard de départements ministériels différents. »
12
Projet annuel de performance 2019 de la mission
Action et transformation publiques.
13
Rapport annuel de performance 2018 de la mission
Action et transformation
publiques.
14
Un amendement gouvernemental dans le cadre des débats sur le PLF pour 2021 a
retiré 10 M
€
à ce programme en AE et en CP, afin de contribuer au financement du
développement de l’apprentissage dans la fonction publique d’État. Un prélèvement de
5 M
€
en AE était également intervenu par voie d’amendement parlementaire dans le
cadre des débats sur le PLF pour 2019. Ces prélèvements pourraient avoir pour effet de
minorer l’enveloppe totale du FTAP pour la porter à 685 M
€
.
15
Circulaire du 12 juin 2019 relative à la mise en
œ
uvre de la réforme de l’organisation
territoriale de l’État.
16
0,4 M
€
par préfecture de région sauf pour la Corse, la Réunion, la Guadeloupe, la
Guyane, la Martinique et Mayotte qui ont chacune bénéficié de 0,2 M
€
.
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
13
l’organisation territoriale de l’État à 34 M
€
. Le montant total accordé à
chaque préfet correspond au niveau des économies susceptibles d’être
générées par la mise en
œ
uvre des projets de réorganisation portant sur son
territoire.
Le
programme 351
–
Fonds d’accompagnement interministériel
ressources humaines
, créé en 2019 a pour responsable la directrice
générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP). Sa
création a été annoncée lors du Comité interministériel de la transformation
publique du 29 octobre 2018
17
. Il permet de financer «
des dispositifs de
formation, de valorisation ou d’acquisition des compétences ainsi que des
indemnités versées aux agents pour faciliter les mobilités ou les départs
hors de la fonction publique
»
18
. Les projets soutenus par le fonds
d’accompagnement interministériel ressources humaines (FAIRH) doivent
s’articuler avec les enjeux de transformation ministérielle, ils doivent être
cofinancés par les porteurs et ils sont également évalués sur leur impact sur
les effectifs et la masse salariale.
Le
programme 352
–
Fonds pour l’accélération du financement des
start-up d’État
est placé sous la responsabilité du directeur interministériel
du numérique (DINUM) et a été créé par voie parlementaire dans le cadre
de la LFI pour 2019. Ce fonds a pour objectif «
d’investir dans des projets
d’innovation radicale dans le secteur public. En ciblant des problèmes de
politique publique remontés par des agents, le FAST cofinance le
lancement de startups d’État en charge de résoudre les problèmes en
question »
19
.
Il participe au financement de produits et services numériques
ainsi que de la démarche d’animation de ces nouveaux outils.
La sous-exécution constatée au cours de l’année 2019 a conduit à
d’importants reports de l’exercice 2019 vers l’exercice 2020. Ainsi,
1,2 Md
€
d’AE et 33,7 M
€
de CP ont été reportés en 2020, amoindrissant
les besoins des programmes en crédits ouverts au titre de la LFI pour 2020.
Les AE ouvertes en LFI pour 2020 (339,2 M
€
) ont ainsi été divisées par
plus de 3,5 par rapport à la loi de finances initiale pour 2019. Les CP
ouverts en LFI pour 2020 ont quant à eux cru de près de 40 % (de 312,1 M
€
à 434,8 M
€
), après avoir été multipliés par plus de quinze entre la LFI pour
2018 et la LFI pour 2019.
Cependant, sous l’effet de la crise sanitaire et notamment des
mesures de restriction de déplacements et d’activités qui en ont résulté, de
nombreux projets soutenus par les programmes ont pris du retard et les
17
Conclusions du CITP du 29 octobre 2018.
18
Projet annuel de performance 2020 de la mission
Action et transformation publiques.
19
Présentation du FAST sur le site blog.beta.gouv.fr.
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
14
procédures de sélection des nouveaux lauréats ont dû être adaptées et
allongées. Les effets de ce contexte exceptionnel ne suffisent toutefois pas
à expliquer la sous-consommation constatée une fois de plus en 2020.
Seules 21,3 % des AE ouvertes en LFI pour 2020 et reportées de 2019 vers
2020 ont ainsi été consommées et 23,7 % des CP
20
. Ainsi que l’avait déjà
relevé la Cour en 2018 et en 2019, la mission est demeurée, en 2020, assise
sur des hypothèses particulièrement volontaristes au regard du rythme
d’avancement des projets lauréats et des risques de glissement calendaire
inhérents à la plupart d’entre eux, indépendamment du contexte
économique, sanitaire et social national.
20
Ces chiffres sont entendus hors fonds de concours.
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
15
1
ANALYSE DE L’EXÉCUTION
BUDGÉTAIRE
1.1
Une programmation initiale volontariste
Les crédits alloués à la mission par la LFI pour 2020 tiennent compte
de l’important volume de reports de l’exercice 2019 vers l’exercice 2020,
en particulier en ce qui concerne les AE (1,2 Md
€
d’AE reportées) et, dans
une moindre mesure, les CP (33,7 M
€
de CP reportés)
21
. Ainsi, seuls
339,2 M
€
d’AE ont été ouvertes en LFI mais le total des AE disponibles
était quant à lui nettement supérieur, à 1,5 Md
€
. La LFI pour 2020 a
également procédé à l’ouverture de 434,8 M
€
de CP, soit une augmentation
de 40 % par rapport à la précédente LFI et le total des CP disponibles s’est
quant à lui établi à 468,5 M
€
.
Graphique n° 4 : Mission
Action et transformations publiques –
évolution des crédits votés en loi de finances (en M
€
)
Source : Chorus, traitement Cour des comptes
21
Arrêtés de report du 22 janvier 2020, du 6 février 2020 et du 12 février 2020.
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
16
Après la création, en 2019, de deux nouveaux programmes, le
programme 351
-
Fonds d’accompagnement interministériel ressources
humaines
et le
programme 352
-
Fonds pour l’accélération du
financement des start-up d’État,
la maquette de la mission est demeurée la
même en 2020. Les programmes 348 et 349 entrent dans leur troisième
année d’existence et les programmes 351 et 352 dans leur deuxième année.
Pour autant, en dépit d’une montée en charge prévisible, les hypothèses
sous-jacentes sur lesquelles a été bâtie la prévision 2020 apparaissent
volontaristes, voire décorrélées des besoins anticipés des projets lauréats.
Une mission en constante évolution
La mission
Action et transformation publiques
n’a pas connu de
phase de stabilité depuis sa création en 2018. En effet, après la création de
deux nouveaux programmes en 2019, ses programmes ont vu leurs règles
de gestion et, pour certains, leur contenu et leurs modalités de gouvernance,
évoluer en 2021.
L’extinction du Grand plan d’investissement (GPI) a eu pour effet
de faire disparaître depuis le 1
er
janvier 2021 le régime d’exception que se
voyaient appliquer les quatre programmes de la mission qui bénéficiaient
d’une labellisation au titre de ce plan. Leurs crédits ne sont désormais plus
protégés contre d’éventuelles mises en réserve et décisions de régulation
budgétaire.
De plus, le
programme 352
a vu son périmètre s’élargir
progressivement. D’abord centré en 2019 sur le soutien aux incubateurs de
services numériques portés par des acteurs publics, il s’est vu transférer en
2020, l’initiative
Entrepreneurs d’intérêt général (EIG)
22
.
Cette dernière
permet à des administrations ayant des besoins ponctuels d’amélioration de
leurs outils et services numériques de faire appel, pour une durée de 10 mois,
à des profils qualifiés en numérique (
data scientists
, développeurs…)
23
. En
2021, de nouvelles modalités permettant de financer le recours par des
administrations à des experts du numérique ont également vu le jour au sein
du programme
24
. Les types de projets pouvant être financés dans le cadre
du FAST ont également connu plusieurs évolutions. Le premier appel à
projets 2019 du FAST a permis de financer des projets en phase d’amorçage
ainsi que des projets en phase d’accélération. À partir du second appel à
projets FAST de 2019 il a été décidé de cibler ce fonds sur les projets en
22
Loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.
23
Présentation du programme
Entrepreneurs d’intérêt général
sur le site internet
http://entrepreneur-interet-general.etalab.gouv.fr.
24
Selon le PAP 2021 du programme, le programme 352 permet désormais de financer
le recours à des designers d’intérêt général (DIG) ainsi qu’à divers experts numériques.
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
17
phase d’accélération
25
. Depuis le 6
ème
appel à projets du FAST de décembre
2020, les incubateurs portés par les ministères sont devenus éligibles au
fonds, ce qui n’était pas le cas précédemment
26
.
Le
programme 352
a, en outre, depuis sa création, une appellation
inadéquate, qui ne traduit pas la réalité du contenu des actions qu’il finance.
Il avait en effet été nommé
Fonds pour l’accélération du financement des
start-up d’État (FAST)
alors même que les dépenses engagées au titre du
FAST ont toujours été minoritaires au sein du programme
27
. Cette
dénomination est devenue encore plus inadaptée depuis l’intégration de
l’initiative EIG au sein du programme, ce qui a amené à son changement de
nom en LFI pour 2021 au profit de l’appellation
Innovation et
transformation numériques
.
La mission a également vu son nom évoluer dans le cadre de la LFI
pour 2021, afin de refléter les évolutions de portefeuilles ministériels
intervenus dans le cadre du remaniement de juillet 2020. Elle est désormais
appelée
Transformation et fonction publiques
et intègre en complément des
quatre programmes de l’ex-mission
Action et transformation publiques
le
programme 148
Fonction publique
, auparavant porté par la mission
Gestion
des finances publiques et des ressources humaines
.
Enfin, la gouvernance du
programme 349
a connu une évolution
notable au cours de l’année 2020. À la suite du remaniement ministériel de
juillet 2020 ayant conduit à la création d’un ministère de la transformation
et de la fonction publiques, le FTAP, placé jusque-là sous la responsabilité
du ministre de l’action et des comptes publics, a été transféré, pour des
raisons de cohérence de portefeuille, à la ministre de la transformation et de
la fonction publiques. La responsabilité du programme a donc été amenée à
évoluer, ce qui a été consacré lors de la LFI pour 2021. La direction du
budget (DB) n’est plus, depuis le 1
er
janvier 2021, la responsable du
programme, la délégation interministérielle à la transformation publique
(DITP) assumant désormais cette fonction.
1.1.1 Des hypothèses de budgétisation très optimistes
Les crédits de paiement disponibles en 2020 au titre des programmes
348 et 349 apparaissent supérieurs à la réalité des besoins, du fait
d’hypothèses de budgétisation volontaristes.
25
Cahiers des charges des différents appels à projets du FAST.
26
Cahier des charges de l’appel à projets n°6 du FAST.
27
Moins de 5 % des AE et des CP consommés en 2019 ont financé des projets
sélectionnés par le FAST et, en 2020, les projets FAST représentent à peine 22 % du
total des CP consommés par le programme.
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
18
La programmation budgétaire de la mission en LFI pour 2020, à
l’image de celle de 2019, repose sur l’hypothèse d’une montée en charge
rapide des programmes, et en particulier des
programmes 348
et
349
.
Concernant
le programme 348
, la DIE avait anticipé que les
besoins des 39 projets lauréats du programme, dont la liste définitive a été
connue en juillet 2019
28
, nécessiteraient l’engagement en 2020 ou,
a
minima,
l’affectation de la totalité du milliard d’euros alloué au
programme, à l’exception d’une provision de 71,9 M
€
destinée à faire face
au risque de révision de prix et aux aléas pouvant survenir au cours des
travaux. Cette ambition a amené le contrôleur budgétaire et comptable
ministériel des ministères économiques et financiers à donner un avis
favorable sur la programmation mais à souligner «
son caractère
volontariste, qui appellera une réévaluation, lors de nos prochains rendez-
vous de gestion
»
29
. Ces prévisions apparaissaient peu réalistes en
comparaison des besoins remontés en fin d’année 2019 par les projets
lauréats, faisant état d’un besoin en AE de 616,5 M
€
, soit un tiers de moins
que le volume d’AE disponibles au titre du programme pour 2020
(902,4 M
€
dont 822,4 M
€
de reports issus de 2019).
Les prévisions de décaissement en CP au titre du programme 348
apparaissent également excessivement optimistes. En effet, l’hypothèse
retenue par la DIE d’une notification de plus de la moitié des marchés
globaux de performance (MGP) et des marchés de maîtrise d’
œ
uvre au
cours de l’année n’apparaissait pas réaliste et ce d’autant qu’une part
importante de ces notifications était prévue pour le 4
ème
trimestre 2020,
plaçant ces projets en risque de glissement vers l’exercice 2021,
indépendamment du contexte économique et sanitaire. En outre, les
porteurs de projets eux-mêmes estimaient, en fin d’exercice 2019, leur
besoin en CP pour 2020 à 143,6 M
€
, soit 58 M
€
de moins que le volume
de crédits disponibles (201,6 M
€
dont 168 M
€
de CP ouverts en LFI et
33,6 M
€
de crédits reportés de 2019 vers 2020).
Même en considérant une marge de précaution de 10 % de CP
supplémentaires au regard des besoins anticipés par les lauréats, la
surbudgétisation au titre du programme 148 s’établirait à plus de 40 M
€
.
Concernant
le programme 349
, la direction du Budget avait estimé
que les besoins en CP au titre du FTAP s’établiraient à 205,6 M
€
dont
195,6 M
€
de crédits hors titre 2. Considérant qu’il était prévisible, en se
28
20 projets ont été retenus par la CNIP entre fin novembre 2018 et mi-février 2019,
13 projets ont été sélectionnés en mai 2019 et 6 projets en juillet. Ces six derniers projets
lauréats ont bénéficié de l’inéligibilité d’un projet qui avait été présélectionné.
29
Examen préalable des documents prévisionnels de gestion valant avis sur le
programme 348, CBCM des ministères économiques et financiers, 21 février 2020.
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
19
fondant sur le bilan de l’année passée, que les lauréats 2020 n’aient qu’un
besoin de financement modeste
30
, cela signifie que cette prévision se
fondait quasi exclusivement sur les besoins des lauréats 2018 et 2019. Or,
le montant ouvert en LFI pour 2020 représentait 62 % du cofinancement
FTAP accordé aux lauréats 2018 et 2019 sur toute la durée de leur projet
et 71 % de la totalité du financement restant à leur verser. En reprenant
cette hypothèse très optimiste d’une consommation par les lauréats 2018,
sur la seule année 2020, de 71 % de leur reliquat de financement, cela aurait
porté leur besoin en CP à 92,7 M
€
. Il était en outre possible d’approcher le
besoin en CP des lauréats 2019 en utilisant la clé de décaissement observée
chez les lauréats 2018 : au cours de l’année suivant leur sélection, ces
derniers avaient consommé 21 % de leur financement FTAP. En prenant
une hypothèse plus volontariste d’une consommation par les lauréats 2019
d’un quart de leur financement FTAP en 2020, ces derniers auraient donc
consommé 40,1 M
€
. Le besoin total des lauréats 2018 et 2019 aurait donc
été, après application de ces hypothèses déjà particulièrement optimistes,
d’environ 133 M
€
. En anticipant une consommation par les lauréats 2020
de 10 M
€
, soit cinq fois plus que le montant consommé par les lauréats
2019 l’année de leur sélection, le besoin total en CP au titre du programme
se serait établi à environ 143 M
€
. En ajoutant à ces crédits les 28 M
€
mis
à disposition des préfets de région dans le cadre de l’enveloppe
déconcentrée du FTAP en 2020, le besoin total au titre du programme
pouvait être anticipé à 171 M
€
.
Ainsi, il apparaît que les CP ouverts au titre du programme 349
étaient supérieurs aux besoins prévisionnels
a minima
de 35 M
€
.
La Cour relève également que le niveau des crédits de titre 2 dont
bénéficie le FTAP (10 M
€
en LFI) s’établit à un niveau excédant les
dépenses prévisibles des porteurs de projets. Ceci s’explique sans doute,
ainsi que la Cour l’avait déjà souligné l’année dernière, par les contraintes
de gestion propres à ces crédits. Le programme ne les met pas en
œ
uvre
directement, ce dernier ne portant pas d’emplois, mais ils font l’objet de
décrets de transfert ou de virement à destination des programmes supports
des projets lauréats. Or, les décrets de virement sont plafonnés à hauteur de
2 % des crédits ouverts en LFI sur le programme émetteur et sur le
programme
récipiendaire
du
transfert
31
.
Afin
de
contourner
ce
30
Pour rappel, l’année de leur sélection, les lauréats 2019 n’ont consommé que 2,1 M
€
de crédits de paiement. Même si l’ambition du FTAP était de procéder aux sélections
des lauréats plus tôt dans l’année, il était certain que le besoin en CP des lauréats 2020
demeurerait très modeste.
31
Article 12 de la LOLF.
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
20
plafonnement, une majoration du volume de crédits ouverts en LFI a
vraisemblablement été pratiquée.
Enfin, si les CBCM concernés ont tous émis des avis favorables en
termes de soutenabilité des différents programmes, le CBCM des
ministères économiques et financiers a toutefois constaté que les reports
demandés de 2019 vers 2020 au titre du programme 352 «
conduisaient à
recréer un déséquilibre entre les engagements et les crédits de paiement
disponibles pour les couvrir […] La différence de 5 M
€
entre les
ouvertures d’AE et de CP lors de la création du programme n’a été
compensée qu’à hauteur de 3,13 M
€
à ce stade
»
32
1.1.2 Une programmation décorrélée de la réalité des besoins
du FAIRH
Depuis sa création en 2019, le programme 351, support du FAIRH,
a à chaque fois bénéficié d’ouvertures de crédits en LFI à hauteur de 50 M
€
en AE et en CP, dont 40 M
€
de crédits de titre 2. Ce montant semble avant
tout résulter, ainsi que la Cour l’avait déjà relevé l’an dernier, de la décision
prise lors du 2
ème
comité interministériel de la transformation publique du
29 octobre 2018 de doter le FAIRH «
d’au moins 50 M
€
par an
»
33
et non
des besoins réels des lauréats.
Le comité de sélection du FAIRH avait fixé aux lauréats 2019 au
titre de l’année 2020 un plafond de dépenses s’établissant à 6,83 M
€
au
titre des dépenses de personnel et à 7,74 M
€
au titre des dépenses hors titre
2, portant le plafond total de dépenses autorisées en 2020 pour les lauréats
2019 à 14,57 M
€
. En outre, il était prévisible que, compte-tenu des délais
inhérents à leur sélection, les lauréats 2020 n’auraient qu’un besoin
budgétaire très modeste au cours de cette même année. Il apparaît donc que
les crédits alloués au programme 351 ont été surbudgétisés, d’un montant
estimé
a minima
à 30 M
€
.
*
En définitive, la Cour appelle de nouveau l’attention des
responsables des programmes de la mission sur cette tendance à une
programmation excessivement optimiste, qui apparaît avoir excédé de plus
de 100 M
€
en 2020 les besoins anticipés des programmes de la mission.
32
Examen préalable des documents prévisionnels de gestion valant avis sur le
programme 352, CBCM des ministères économiques et financiers, 7 février 2020.
33
Dossier de presse du 2
ème
comité interministériel de la transformation publique
(29 octobre 2018).
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
21
1.2
Une sous-consommation significative et des
difficultés de gestion qui demeurent
1.2.1 Une annulation en loi de finances rectificative de plus
des trois quarts des crédits inscrits en loi de finances
initiale
Seuls 21,3 % des AE et 23,7 % des CP ouverts en LFI pour 2020 et
reportés de 2019 vers 2020 ont été consommés
34
. Une fraction des crédits
dont il apparaissait qu’ils ne seraient pas consommés a fait l’objet d’une
annulation en loi de finances rectificative (LFR). Ainsi, 40 M
€
d’AE et
323,5 M
€
de CP ont été annulés, au niveau du programme 348 (- 162,4 M
€
en CP), du programme 349 (- 8,3 M
€
en AE et - 127,9 M
€
en CP), du
programme 351 (- 31,7 M
€
en AE et en CP) et du programme 352
(- 1,5 M
€
en CP). Près des trois quarts des CP ouverts en LFI pour 2020
ont ainsi été annulés.
Graphique n° 5 : de la LFI à l’exécution (CP, en M
€
)
Source : Chorus, traitement Cour des comptes
34
Ces chiffres sont entendus hors fonds de concours.
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
22
Cette annulation significative de crédits de paiement en LFR
s’explique par trois motifs principaux : l’existence d’une surbudgétisation
en LFI de plus de 100 M
€
, le fonctionnement de la mission sous forme
d’appels à projets induisant des délais de sélection ainsi que des trajectoires
de consommation de crédits difficiles à anticiper et la crise sanitaire.
Le contexte sanitaire a en effet eu un impact significatif sur
l’exécution 2020, sans qu’il soit possible, comme indiqué
supra
, de
considérer ces événements exceptionnels comme la cause unique de la
sous-consommation constatée au cours de cet exercice. La situation
sanitaire a eu des effets de deux ordres sur les trajectoires de décaissement
des programmes de la mission. Elle a fait prendre du retard aux procédures
de désignation des nouveaux lauréats et elle s’est traduite par une montée
en charge plus lente qu’attendue des projets déjà sélectionnés les années
précédentes.
Des projets liés à la crise sanitaire financés par le programme 352
Le volet
Incubateurs de services numériques
du programme a
apporté un concours financier à trois projets en lien direct avec la gestion de
la crise sanitaire. La plateforme
pretermainforte.fr
a permis, lors du premier
confinement, à des bénévoles disposant de compétences hors du champ du
soin de se manifester et d’être mis en relation avec des établissements de
santé et médico-sociaux ayant besoin de renforts ponctuels dans leur champ
de compétence (accueil, communication, logistique…). Le dispositif
Solidarités Français de l’étranger
(SOS Un toit) est un service numérique
mis en place pendant la crise sanitaire, qui a permis aux Français bloqués à
l’étranger de faire part de leur besoin d’hébergement et d’être mis en
relation, le cas échéant, avec des Français résidant dans ce même pays et
désireux de les accueillir. Enfin, à la fin de l’année 2020, l’interface
volontaires.fonction-publique.gouv.fr
a été lancée afin de faciliter la mise à
disposition d’agents publics au sein d’administrations et d’organismes
particulièrement sollicités dans le contexte de la crise sanitaire.
Le FAST a quant à lui permis de cofinancer le déploiement national
du projet
Signaux faibles
, initié en 2014 en région Bourgogne-Franche-
Comté. Ce projet permet d’utiliser les données publiques issues de
l’URSSAF, des DIRECCTE ou bien encore de la Banque de France pour
détecter de façon plus précoce, grâce à un algorithme, les entreprises en
difficulté afin que des solutions d’accompagnement puissent leur être
proposées.
Tout d’abord, les processus de sélection des nouveaux lauréats ont
été décalés. Le processus de sélection des lauréats de la 1
ère
session 2020
du FTAP a pris deux mois de plus que prévu compte-tenu de l’impossibilité
de tenir les auditions des porteurs de projets à la mi-mars du fait du
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
23
confinement. Le report des auditions au 17 avril a entraîné un report de la
date du comité de pilotage, qui s’est tenu le 9 juin 2020, soit deux mois
après la date initialement prévue. La date limite de dépôt des candidatures
au titre de la 2
ème
session 2020 du FTAP a également été décalée du 5 juin
au 31 juillet, pour laisser plus de temps aux porteurs de projets, compte
tenu du contexte, pour se faire connaître. Ce décalage a entraîné un
glissement d’un mois de la date de sélection des lauréats, au 6 octobre 2020
au lieu du début du mois de septembre.
La crise sanitaire s’est également traduite par une montée en
puissance bien plus lente qu’anticipée des projets lauréats des années
précédentes. Le FAIRH finance plusieurs projets liés à la réforme de
l’organisation territoriale de l’État, parmi lesquels la mise en place de
secrétariats généraux communs aux préfectures de département et aux
directions départementales interministérielles (DDI) ou bien encore la mise
en place des directions régionales de l’économie, de l’emploi, du travail et
des solidarités. Or, ces deux réformes, qui devaient initialement voir le jour
en 2020, ont été respectivement décalées au 1
er
janvier et au 1
er
avril 2021.
Les dépenses liées à la mise en
œ
uvre opérationnelle de ces réformes, qui
auraient dû faire l’objet en 2020 d’un financement au titre du FAIRH, ne
se matérialiseront donc qu’en 2021.
Graphique n° 6 : de la LFI à l’exécution (AE, en M
€
)
Source : Chorus, traitement Cour des comptes
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
24
Les projets de rénovation ou de reconstruction des 39 cités
administratives lauréates du programme 348 ont également pris du retard
sous l’effet du contexte sanitaire. Ainsi, les travaux en cours au sein de la
cité administrative de Rouen ont dû s’interrompre durant le premier
confinement. Certaines études préalables
35
au début des travaux dans
plusieurs cités administratives ont dû être repoussées car elles nécessitaient
que le prestataire se déplace physiquement sur le site. Les projets au stade
de la consultation des entreprises ont, de manière générale, souhaité laisser
plus de temps aux soumissionnaires pour se faire connaître, ce qui a
également entraîné un glissement calendaire. À ce stade, la DIE constate
un retard d’environ trois mois dans la signature des différents marchés,
certaines maîtrises d’ouvrage jugeant crédible un rattrapage de ce retard,
d’autres non.
En dépit des circonstances particulières et des difficultés
inhérentes aux prévisions budgétaires portant sur des projets extérieurs aux
responsables des programmes de la mission, la Cour relève que
l’annulation de crédits par la LFR de fin de gestion a permis la
consommation de près de 78 % des CP ouverts à l’issue de cette LFR, alors
qu’en 2019 seuls 42 % des CP ouverts
post
LFR avaient été consommés.
1.2.2 Des difficultés de gestion qui demeurent
La Cour constate, comme elle l’avait déjà fait en 2019, que les
contraintes de gestion identifiées au titre du
programme 351
, support du
FAIRH et, dans une moindre mesure
du programme 349
, support du
FTAP et du
programme 352
, support du FAST, demeurent. Ces
contraintes portent sur les modalités de financement des dépenses de
personnel des projets lauréats des programmes 349, 351 et 352 ainsi que
sur le financement des dépenses hors titre 2 du programme 351.
Le financement des dépenses de personnel est accordé «
de
manière exceptionnelle
»
36
à certains lauréats du FTAP mais il est un axe
important du FAST
37
et une composante majeure du FAIRH
38
, qui
accompagne des projets de restructuration dans leur volet ressources
humaines. Ces programmes ne portant pas d’emplois, le financement des
35
Ces études consistent notamment en des fouilles archéologiques, et en des diagnostics
divers (structure, potentiel photovoltaïque, amiante…).
36
Cahier des charges du FTAP.
37
27 % des CP consommés au titre du programme 352 en 2020 ont servi à financer des
dépenses de personnel.
38
En LFI pour 2020, 80% des AE et des CP ouverts au titre du programme 351 étaient
des crédits de titre 2.
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
25
projets lauréats impose des décrets de virement ou des décrets de transfert
39
à destination des programmes budgétaires supports de ces projets. En 2020,
1,7 M
€
ont ainsi fait l’objet d’un transfert ou d’un virement depuis le
programme 349, 0,5 M
€
depuis le programme 351 et 1,5 M
€
depuis le
programme 352.
Les responsables du FAIRH ont fait le choix de financer les
dépenses hors titre 2 des lauréats du fonds de la même manière, grâce au
recours exclusif aux décrets de transfert et aux décrets de virement. 4,4 M
€
ont ainsi été transférés en 2020 vers les programmes supports des projets
lauréats au titre des dépenses hors titre 2. Le FAIRH ne consomme ainsi
directement aucun crédit.
Or, comme rappelé
supra
, les décrets de virement, qui concernent
les mouvements intervenant entre programmes d’un même ministère, sont
plafonnés à 2 % des crédits ouverts en LFI sur le programme émetteur et
sur le programme récipiendaire
40
. Ce plafonnement a notamment conduit à
une surbudgétisation des crédits de titre 2 ouverts sur le programme 349 en
2020, pour pouvoir financer les dépenses de personnel des lauréats relevant
des ministères économiques et financiers et en particulier de la DGFiP,
comme cela avait déjà été le cas en 2019. Le plafonnement des décrets de
virement a également amené la DINUM à conclure avec la direction du
budget une convention de délégation de gestion pour cofinancer la
rémunération de deux entrepreneurs d’intérêt général (EIG). En effet, le
montant de crédits de titre 2 à virer à la DB se montait à 55 248
€
, ce qui
excédait le montant de 2 % ouverts sur les crédits de titre 2 (30 000
€
).
En outre, le programme 351 a de nouveau été amené à contourner
cette règle en 2020, comme cela avait déjà été le cas en 2019. Le
programme 351 a sélectionné en 2019 le projet d’accompagnement du
volet ressources humaines de la restructuration de la DGFiP, direction
relevant du même ministère que la DGAFP. Le besoin de financement de
ce projet s’établissait à 2,04 M
€
pour 2020. Ce montant dépassait
largement le plafond de 2 % des crédits
41
ouverts sur le programme 351,
qui se montait à 0,2 M
€
pour les dépenses hors titre 2 et à 0,8 M
€
pour les
dépenses de titre 2. La direction du budget a donc décidé de procéder à une
39
En application de l’article 12 de la LOLF, lorsqu’un projet est porté par un
programme ne relevant pas du même ministère que le programme portant les crédits,
un décret de transfert est pratiqué. Lorsqu’un projet est porté par un programme du
même ministère, un décret de virement est réalisé.
40
Article 12 de la LOLF.
41
Le programme 351 disposait de 40 M
€
de crédits de titre 2 ouverts en LFI pour 2020
et de 10 M
€
de crédits hors titre 2. Par conséquent, le montant total de crédits pouvant
faire l’objet d’un décret de virement s’établissait à 0,8 M
€
pour les dépenses de T2 et
de 0,2 M
€
pour les dépenses hors titre 2, soit 2% des montants totaux ouverts.
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
26
levée de la réserve de précaution du programme 156 porté par la DGFiP, à
hauteur du montant financé par le FAIRH
42
(2,04 M
€
) et de neutraliser
l’impact budgétaire de cette décision en majorant à due proportion le
montant des crédits du programme 351 annulés en loi de finances
rectificative.
Cette difficulté cessera néanmoins de se poser pour les projets portés
par la DGFiP à compter de 2021. En effet, le remaniement ministériel de
juillet 2020 a entraîné la création d’un ministère de la transformation et de
la fonction publiques, auquel sont rattachées la DITP, nouveau responsable
du programme 349, et la DGAFP, responsable du programme 351. Ces
deux directions relevaient jusque-là du périmètre des ministères
économiques et financiers. Ce changement de périmètre permettra à ces
deux programmes de financer les projets portés par la DGFiP par le biais
de décrets de transfert, non plafonnés, et non plus de décrets de virement –
car la DGFiP relève toujours du ministère de l’économie, des finances et
de la relance. Cependant, de nouvelles difficultés de gestion risquent de se
poser pour les futurs lauréats de ces fonds qui relèveront du périmètre du
ministère de la transformation et de la fonction publiques.
1.3
Deux programmes qui gagneraient à être
absorbés par d’autres programmes
poursuivant des objectifs similaires
La création en juillet 2020 d’un ministère de la transformation et de
la fonction publique regroupant l’ensemble des leviers à la main de l’État
sur cette thématique invite à ce qu’un effort similaire de regroupement soit
engagé sur la maquette budgétaire. La Cour relève qu’une première étape
a déjà été engagée avec le regroupement des quatre programmes de la
mission et du programme 148
Fonction publique
au sein d’une mission
commune
Transformation et fonction publiques,
qui a succédé en 2021 à
la mission
Action et transformation publiques
43
.
La Cour suggère, dans le prolongement de ce rapprochement, que le
FAIRH, s’il n’est pas supprimé (voir 2.3.1.), soit rattaché au programme
148
Fonction publique
. En effet, l’un des objectifs du programme 148 est
d’appuyer les transformations et les réorganisations des administrations
publiques, ce qui est également l’objectif du FAIRH. En outre, un tel
42
Tamponné n°27 du 16 novembre 2020 et tamponné n°28 du 24 novembre 2020.
43
Le programme 148 était quant à lui rattaché à la mission
Gestion des finances
publiques et des ressources humaines,
devenue depuis la LFI pour 2021 mission
Gestion des finances publiques
afin de prendre en compte la sortie du programme 148.
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
27
regroupement répondrait à la problématique de fragmentation budgétaire
déjà relevée par la Cour tout en accroissant le volume du programme 148.
La gestion infra annuelle en serait facilitée, car les gestionnaires du
programme
disposeraient
ainsi
de
marges
de
man
œ
uvre
plus
conséquentes
44
.
Cette solution permettrait également une meilleure articulation entre
le FAIRH et les autres fonds portés par le programme 148. Le programme
148 porte en effet trois fonds, le fonds d’innovation RH (FIRH), le fonds
interministériel pour l’amélioration des conditions de travail (FIACT) et le
fonds en faveur de l’égalité professionnelle (FEP). Des recoupements
existant nécessairement entre ces différents fonds, il semble opportun
qu’ils relèvent d’une gouvernance et d’un programme budgétaire
communs.
Recommandation n°1
(DGAFP)
: Supprimer le FAIRH,
ou, à défaut, le rattacher au programme 148
Fonction
publique (recommandation reformulée).
Il serait utile d’opérer un mouvement similaire pour ce qui concerne
le programme 352
Fonds d’accélération des startups d’État,
qui gagnerait
à rejoindre le programme 129
Coordination du travail gouvernemental.
En
effet, le programme 129 est le programme support de la Direction
interministérielle du numérique et il portait jusqu’en 2019 la plupart des
dépenses désormais mises en
œ
uvre par le programme 352
45
. Ainsi que la
Cour le rappelait déjà l’an passé, «
la valeur ajoutée du portage de ces
crédits par un programme spécifique et distinct du programme 129 semble
donc limitée
»
46
. Ce constat demeure, amenant la Cour à formuler en ce
sens une recommandation.
Recommandation n°2
(DINUM)
: Rattacher les actions
portées par le programme 352
Fonds d’accélération des
startups d’État
au programme 129
Coordination du travail
gouvernemental (recommandation nouvelle).
44
En 2021, le programme 148 a été doté de 224,4 M
€
en CP, soit 5,4 fois plus que le
programme 351 (41,3 M
€
).
45
À l’exception du dispositif des entrepreneurs d’intérêt général (EIG) qui étaient
financés dans le cadre du programme d’investissements d’avenir.
46
Mission
Action et transformation publiques –
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire 2019, avril 2020, Cour des comptes.
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
28
2
POINTS D’ATTENTION PAR
PROGRAMME
2.1
Programme 348 –
Rénovation des cités
administratives et autres sites domaniaux multi-
occupants
Graphique n° 7 : Écart entre les crédits disponibles en 2020
47
et les
crédits consommés
Source : Chorus, traitement Cour des comptes
Les AE ouvertes en LFI pour 2020 (80 M
€
) représentaient moins de
9 % du total des AE disponibles au titre du programme, du fait d’un
important montant reporté de 2019 vers 2020 (822,3 M
€
). En CP, en
complément des 168 M
€
de crédits ouverts en LFI, 33,6 M
€
ont été
reportés de 2019 vers 2020, portant le total des crédits disponibles à
201,6 M
€
. Une ouverture complémentaire de 1,6 M
€
en AE et en CP est
47
Il s’agit des crédits budgétaires ouverts en LFI pour 2020, des crédits reportés de
l’exercice 2019 vers l’exercice 2020 et des virements opérés en provenance d’autres
programmes pour abonder le programme 348.
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
29
intervenue en cours d’année au bénéfice du programme
48
. Ce décret de
virement a permis au programme 148
Fonction publique,
de financer les
travaux d’aménagement du restaurant inter-administratif de la cité de
Mâcon, ce type de travaux étant habituellement pris en charge au titre de
ce programme.
Au vu des crédits réellement disponibles au titre du programme, la
sous-exécution apparaît donc particulièrement importante. Seules 18 % des
AE et 17 % des CP disponibles ont ainsi été consommés.
2.1.1 Un objectif d’engagement de l’ensemble des AE d’ici à
2022 entouré d’incertitudes
L’objectif du programme 348 demeure de parvenir à un engagement
de l’ensemble des AE du programme (1 Md
€
) d’ici à 2022. Cependant, en
particulier à l’aune de la sous-consommation constatée en 2020, cet
objectif demeure entouré de réelles incertitudes. Depuis le démarrage du
programme, à peine plus du quart des AE ont été engagées et plus du tiers
des AE ne sont toujours pas affectées. Ce décalage calendaire est en partie
imputable au fait que la DIE a dû retravailler avec certaines équipes afin
de s’assurer que leur projet s’inscrirait dans l’enveloppe initialement
prévue
49
, ce qui procède d’une approche de maîtrise des risques.
48
Décret n°2020-1016 du 7 août 2020 portant virement de crédits.
49
Mission
Action et transformation publiques –
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire 2019, avril 2020, Cour des comptes.
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
30
Graphique n° 8 : État de la consommation des AE depuis le
lancement du programme
Source : DIE, traitement Cour des comptes
L’atteinte de l’objectif d’un engagement intégral des AE du
programme d’ici à 2022 repose essentiellement sur l’anticipation d’un
exercice 2021 particulièrement dynamique. Les hypothèses sous-jacentes
de budgétisation de la LFI pour 2021 au titre du programme se fondent sur
une prévision de consommation de plus de 605 M
€
d’AE au cours de cette
année
50
, soit près de quatre fois plus qu’en 2020. La trajectoire de
décaissement des crédits de paiement semble également particulièrement
optimiste. Selon ses dernières prévisions de décembre 2020, la direction de
l’immobilier de l’État (DIE) anticipe une consommation totale des CP du
programme en 2023. Au cours de la seule année 2023, un décaissement
d’un tiers de la totalité des CP du programme est anticipé (328,6 M
€
). En
l’état actuel des informations disponibles, il semble peu probable que cette
trajectoire soit tenue.
Dans l’hypothèse où cet objectif ne serait pas atteint en 2022, la DIE
pourrait être amenée à reporter les AE non engagées vers les exercices 2023
et suivants ou annuler toutes les AE non engagées à la fin de l’année 2022,
50
La LFI pour 2021 ne prévoit pas d’ouverture d’AE au titre du programme mais repose
sur l’hypothèse d’un report intégral des AE non consommées au titre de l’exercice 2020
soit 735,2 M
€
.
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
31
ce qui conduirait au redimensionnement ou à la déprogrammation de
certaines opérations.
La nouvelle cité administrative lilloise
Ce projet, le plus coûteux des 39 lauréats sélectionnés, devrait
mobiliser à lui seul 15 % de la totalité de l’enveloppe allouée au
programme et générer 5 M
€
d’économies par an.
Le projet consiste à regrouper en un site unique l’ensemble des
services administratifs, jusque-là éclatés entre 16 sites distincts (7 sites
locatifs et 9 sites domaniaux). Le nouveau bâtiment, d’une surface de près
de 36 000 m², accueillera ainsi près de 2000 postes de travail.
Ce projet poursuit un triple objectif :
- la mise en conformité sanitaire et incendie, l’ancienne cité
administrative étant en effet un immeuble de grande hauteur contenant de
l’amiante ;
- une moindre emprise au sol, avec une réduction de 21 000 m² par
rapport à la surface occupée actuellement), qui permettra des économies
d’énergie estimées à 0,5 M
€
/an;
- une économie de loyers et de charges (4,5 M
€
/ an), auxquels
s’ajouteront les produits de cessions des immeubles domaniaux.
Actuellement, le projet en est à la phase de consultation des
candidats potentiels. Selon les prévisions des porteurs du projet, les travaux
devraient s’achever à la mi-2023.
2.1.2 Une part minoritaire des dépenses de travaux depuis le
lancement du programme, signe des retards pris dans
sa montée en charge
Les retards pris en 2020 par le programme, sous l’effet d’une phase
de contractualisation plus lente que prévue et de la crise sanitaire, amènent
les dépenses de travaux, qui sont pourtant le c
œ
ur du programme, à
demeurer, comme en 2019, minoritaires.
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
32
Graphique n° 9 : Ventilation des autorisations d’engagement
consommées en 2020 par type de dépenses
Source : DIE, traitement Cour des comptes
Les dépenses de travaux ne représentent en 2020 que 35 % des AE
et 41 % des CP consommés (57,9 M
€
en AE et 14,4 M
€
en CP). Les crédits
engagés au titre de l’action
Travaux et gros entretien à la charge du
propriétaire
ont principalement été couvert le démarrage des travaux des
cités de Bordeaux et de Colmar. Selon les prévisions de la DIE, les travaux
ne devraient constituer la majorité des dépenses du programme qu’en 2022
où leur coût représenterait près de 68 % des dépenses annuelles du
programme et près des trois quarts des CP ouverts chaque année au titre du
programme, au cours des exercices 2023 et suivants.
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
33
Graphique n° 10 : Ventilation des crédits de paiement consommés en
2020 par type de dépenses
Source : DIE, traitement Cour des comptes
En 2020, ce sont encore les dépenses liées aux études ainsi que celles
liées aux acquisitions qui ont mobilisé l’essentiel des crédits du
programme. Ainsi, les crédits engagés au titre des études (10,2 M
€
en AE
et 7,1 M
€
en CP) ont principalement couvert la partie conception des
marchés globaux de performance, notamment pour le projet de Colmar
ainsi que des dépenses liées à la rémunération des assistances à maîtrise
d’ouvrage et des études et expertises préalables au démarrage de travaux,
en particulier des diagnostics amiante. Les dépenses dites d’acquisition et
de construction (97,6 M
€
en AE et 13,4 M
€
en CP) ont quant à elles
principalement porté sur les acquisitions foncières et immobilières dans le
cadre des projets de Lyon et de Toulon ainsi que sur les frais liés au
démarrage attendu des travaux de la nouvelle cité d’Amiens.
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
34
2.2
Programme 349 –
Fonds pour la transformation
de l’action publique
Graphique n° 11 : Écart entre les crédits disponibles en 2020
51
et les
crédits consommés
52
Source : Chorus, traitement Cour des comptes
2.2.1 Un programme dont les derniers lauréats seront
connus en 2021, un suivi à renforcer
Depuis sa création en 2018, le FTAP a sélectionné 97 lauréats. Le
coût total des projets portés par ces lauréats s’élève à près de 1 200 M
€
,
dont 612,4 M
€
53
sont financés par le FTAP.
En 2018, deux appels à projets ont permis d’allouer une enveloppe
de 165,9 M
€
à 30 projets lauréats, pour un coût total des projets s’élevant
à près de 400 M
€
. Un unique appel à projet a été lancé en 2019, divisé en
51
Il s’agit de la somme des crédits budgétaires ouverts en LFI pour 2020 ainsi que des
reports de crédits de l’exercice 2019 vers l’exercice 2020.
52
Il s’agit de la somme des crédits budgétaires consommés ainsi que des dépenses
intervenues sous forme de décrets de transfert ou de virement, aux fins de financement
des dépenses de personnel des projets lauréats.
53
Montant consolidé tenant compte de l’abandon de trois projets lauréats (France
Connect, France Cloud et Padotems) et des sommes mises à disposition dans le cadre
de l’enveloppe déconcentrée.
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
35
deux sessions, l’une en mars et l’autre en juin. Ces deux sessions ont permis
de sélectionner 32 projets lauréats, représentant un coût total d’environ
300 M
€
dont 160,4 M
€
pris en charge par le FTAP, auxquels sont venus
s’ajouter la mise à disposition d’une avance aux préfets de région au titre
de la nouvelle enveloppe déconcentrée du FTAP, pour un montant de 6 M
€
.
Graphique n° 12 : Thématiques des projets lauréats 2020
Source : DITP, traitement Cour des comptes
Ce format en deux sessions a été repris pour l’année 2020, avec une
première session clôturée au mois de juin et une seconde en octobre.
35 lauréats ont été identifiés, pour un coût total de près de 500 M
€
dont
252,2 M
€
financés
par
le
FTAP.
De
l’enveloppe
quinquennale
prévisionnelle de
700 M
€
, ramenée sous l’effet de deux amendements
parlementaires à
685 M
€
54
, il ne reste donc que 72,6 M
€
pour financer de
54
Un amendement parlementaire dans le cadre des débats sur le PLF pour 2021 a retiré
10 M
€
à ce programme en AE et en CP, afin de contribuer au financement du
développement de l’apprentissage dans la fonction publique d’État. Un prélèvement de
5 M
€
en AE était également intervenu par voie d’amendement parlementaire dans le
cadre des débats sur le PLF pour 2019, ramenant le niveau de crédits pouvant être
engagé par le FTAP à 685 M
€
.
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
36
nouveaux lauréats. Un cinquième et dernier appel à projets a été lancé en
novembre 2020, qui devrait permettre d’engager cette somme résiduelle.
L’année 2021 sera donc essentiellement consacrée au suivi et à
l’accompagnement des lauréats déjà sélectionnés. La DITP veillera en
particulier à ce que les lauréats respectent le calendrier sur lequel ils se sont
engagés. Le suivi de l’atteinte des objectifs d’impact des projets sur les
conditions de travail des agents et sur la qualité des relations avec les
usagers devra également monter en puissance. Enfin, du point de vue
quantitatif, la Cour souligne la nécessité de suivre l’atteinte par les projets
de leur cible d’économies.
Graphique n° 13 : Enveloppe allouée aux lauréats par le
FTAP depuis 2018
55
(en M
€
)
Source : DB, traitement Cour des comptes
La DITP s’est dotée d’une équipe pour assurer le suivi du FTAP.
Celle-ci est composée d’une responsable FTAP, d’un chargé de mission
ainsi que d’un demi équivalent temps plein chargé du suivi budgétaire. Il
convient de souligner que les besoins de suivi budgétaire vont s’accroître
à partir de 2021, du fait de la montée en puissance des projets. En effet, le
55
Ces montants incluent l’enveloppe déconcentrée mise à disposition des préfets de
région pour financer des projets territoriaux liés à la réforme de l’organisation
territoriale de l’État.
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
37
FTAP repose, pour les projets portés par les administrations centrales
56
, sur
une mise à disposition annuelle des AE et des CP et sur une consommation
des crédits après certification du service fait, ce qui tend à multiplier les
opérations lorsque la plupart des projets ont démarré et sont en phase de
montée en charge.
2.2.2 Une volonté de diversification des projets lauréats qui
ne semble pas avoir porté ses fruits
Alors que la Cour avait observé une augmentation du nombre de
projets locaux en 2019
57
, cette tendance ne s’est pas poursuivie en 2020,
car seuls quatre projets lauréats étaient portés ou accompagnés par des
acteurs territoriaux
58
. Ceci pourrait notamment s’expliquer par la mise en
place d’une enveloppe déconcentrée du FTAP, d’un montant total de
34 M
€
. Cette enveloppe, déléguée aux préfets de région, leur permet de
financer des projets liés à la réforme de l’organisation territoriale de l’État
et pourrait être à l’origine d’un effet de substitution au détriment du FTAP.
Au niveau national, la Cour relève, comme en 2019, une
concentration des projets sur quelques périmètres ministériels, au premier
rang desquels le ministère de l’économie, des finances et de la relance
59
. À
l’inverse,
certains
ministères
sont
sous-représentés
60
,
voire
non
représentés
61
.
Confirmant la tendance observée en 2019
62
, l’année 2020 est
marquée par une nouvelle diminution de la part des projets ayant un impact
sur les usagers, qui ne représentent que 53 % des projets, au profit d’une
montée en puissance des projets de transformation interne. Afin de corriger
ce déséquilibre, un objectif de 70% de projets ayant un impact sur les
56
Pour les projets portés par les opérateurs, les modalités sont simplifiées : les AE sont
mises à disposition en intégralité à la signature du contrat et les CP sur une base
annuelle.
57
10 projets lauréats portés par des acteurs locaux en 2019, contre 2 en 2018.
58
Au total, sur 65 candidatures reçues en 2020, seules 13 étaient portées par des acteurs
locaux.
59
8 projets sur 35 relèvent de ce périmètre en 2020 (23% des lauréats) ; 18 projets (dont
15 portés par le ministère de l’action et des comptes publics) sur 62 relevaient déjà de
ce périmètre en 2018 et 2019 (29% des lauréats).
60
Le ministère de la transformation et de la fonction publique ainsi que le ministère de
la cohésion des territoires ne sont porteurs que d’un seul projet lauréat et les ministères
de l’Agriculture, du Travail et des Armées de deux projets chacun.
61
C’est le cas par exemple du ministère des Affaires étrangères.
62
En 2019, 59% des projets avaient un impact direct sur la qualité de service aux
usagers, contre 84% en 2018.
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
38
usagers a été assigné au programme dans le cadre de la LFI pour 2021,
cible que la Cour considère particulièrement ambitieuse et qui ne pourra
être atteinte sans une stratégie de communication adaptée.
Graphique n° 14 : Répartition des lauréats du FTAP par périmètre
ministériel en 2020 (en nombre de projets)
63
Source : DITP, traitement Cour des comptes
63
Le nombre total de projets figurant dans le graphique est supérieur au nombre de
projets lauréats, certains projets étant portés par plusieurs ministères et étant donc
comptés plusieurs fois.
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
39
2.2.3 Un nouvel assouplissement des critères de sélection et
un élargissement des candidatures éligibles pour
permettre une montée en charge plus rapide
La Cour relève que la volonté d’accroître le nombre de candidatures
au FTAP a sans doute été à l’origine du nouvel assouplissement apporté au
critère d’économies, cinquième critère de sélection du FTAP
64
, qui
présente désormais un moindre degré d’ambition. En effet, la cible de
rendement d’un euro pérenne d’économies trois ans après l’investissement
d’un euro fixée initialement aux porteurs de projets avait déjà fait l’objet
d’un premier assouplissement à l’occasion du quatrième appel à projets du
FTAP, comme la Cour le relevait déjà en 2019. En cas de non-atteinte de
cette cible, il était précisé que «
le rapport entre le montant demandé au
FTAP et le cumul des économies sur la période 2020-2023 sera étudié et
donnera lieu à une appréciation au cas par cas
». Le cahier des charges du
cinquième appel à projets du FTAP renonce à fixer un objectif aux projets
en termes d’économies attendues et se contente de préciser que «
les
économies permises par le projet continueront d’être appréciées lors de la
sélection des candidats
». Les gestionnaires du programme font valoir que
les économies générées ne sont plus appréciées projet par projet mais
qu’elles font néanmoins l’objet d’une évaluation et d’un suivi à l’échelle
de l’ensemble du fonds.
Ces évolutions ont également pu être motivées par le choix de
privilégier les projets ayant un impact sur les usagers et non ceux à visée
de transformation interne. En effet, ces derniers, qui comportent souvent
des éléments de réorganisation et de rationalisation des effectifs, semblent
davantage propice aux économies que les projets ayant un impact sur les
usagers.
En outre, la très lente montée en charge du programme et la volonté
de disposer de projets pouvant être mis en
œ
uvre à brève échéance
semblent avoir motivé l’évolution du seuil d’éligibilité des projets
nationaux, passé de 1 M
€
à 250 000
€
65
et le nouvel abaissement du seuil
d’éligibilité des projets locaux
66
. En effet, l’année 2020 s’est caractérisée
par une montée en puissance des projets de grande ampleur. Plus d’un quart
des 35 projets lauréats ont un coût supérieur à 20 M
€
et cinq d’entre eux
64
Cahier des charges du 5
ème
appel à projets du FTAP.
65
Les seuils portent sur le coût global des projets.
66
Après un premier abaissement du seuil d’éligibilité des projets locaux de 500 000
€
à 200 000
€
en 2019, ce seuil a à nouveau été réduit à 150 000
€
en 2020.
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
40
bénéficient d’un financement FTAP supérieur à 20 M
€
67
. Or, ces projets
structurants se caractérisent souvent par des trajectoires de décaissement
lentes, du fait de leur plus forte inertie.
Trois lauréats du FTAP concentrent à eux seuls près d’un tiers
des financements attribués aux 35 projets lauréats
Le projet
Portail commun de recouvrement fiscal et social
(44,8 M
€
dont 28,9 M
€
de subvention FTAP) est porté par la Mission France
Recouvrement (Secrétariat général des ministères économiques et
financiers), avec le soutien de l’Agence centrale des organismes de sécurité
sociale (ACOSS), de la direction générale des douanes et des droits indirects
(DGDDI) et de la direction générale des finances publiques (DGFiP). Il a
pour ambition de simplifier, pour les professionnels, la collecte des recettes
par les administrations fiscales et sociales. Ce portail permettra notamment
à chaque usager de visualiser les paiements et les déclarations à réaliser ou
déjà réalisés.
Le projet
Refonte des systèmes d’information de la PAC
(44,4 M
€
dont 28,8 M
€
de subvention FTAP) est porté par l’Agence de services et de
paiement, en collaboration avec le ministère de l’agriculture et de
l’alimentation. Dans le cadre de la nouvelle programmation pluriannuelle
de la PAC pour les années 2021 à 2027, ce projet vise à créer un nouvel
outil de gestion des aides d’État et un nouveau système de paiement pour
toutes les aides. Il permettra également de mieux suivre les évolutions des
surfaces agricoles grâce à une application. Enfin, ce nouvel outil consolidera
tous les indicateurs de performance par l’intermédiaire d’une interface
unique.
Le projet
France Identité Numérique
(46 M
€
dont 27,7 M
€
de
subvention FTAP) est porté par la direction du programme interministériel
France Identité Numérique du ministère de l’Intérieur. Il vise à permettre à
chaque usager de prouver son identité en ligne de façon simple mais très
sécurisée. Cette identité numérique sera fondée sur les titres d’identité
délivrés par l’État, dont la carte nationale d’identité électronique, qui sera
déployée à partir de 2021, et elle sera interopérable au niveau européen.
Cela signifie que les citoyens pourront, à terme, activer leur identité
numérique et s’authentifier pour accéder, via France Connect, aux
démarches administratives en ligne ainsi qu’à certains services privés,
comme la consultation et les opérations auprès de banques privées.
67
À titre de comparaison, en 2018, seuls deux projets (Intelligence Emploi et France
Cloud) ont bénéficié d’une enveloppe supérieure à 20 M
€
et en 2019, il n’y en avait
qu’un seul (Prison expérimentale).
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
41
La Cour relève que l’objectif initial, lié au GPI, d’une extinction du
programme en 2022 ne sera pas atteinte, du fait de cette montée en charge
bien moins rapide qu’anticipé. 18 % des crédits de paiement du FTAP
(128,1 M
€
) sont désormais positionnés en 2023 et au-delà.
Graphique n° 15 : Évolution du montant moyen octroyé aux
lauréats du FTAP (en M
€
)
Source : DITP, traitement Cour des comptes
2.2.4 Une évolution de la maquette de performance en
cohérence avec la recommandation de la Cour
En 2019, la Cour avait recommandé d’apporter deux modifications
à la maquette de performance du programme : d’une part la suppression de
l’indicateur de suivi du taux de sélectivité du fonds, qui ne constituait pas
un objectif de gestion, et d’autre part l’ajout d’un sous-indicateur relatif au
délai de contractualisation, considérant que cette phase participe des
retards pris dans la trajectoire de décaissement du programme.
La Cour note avec satisfaction deux évolutions intervenues dans
la maquette de performance du programme, qui s’inscrivent dans le
prolongement de cette recommandation. Le taux de sélectivité du fonds ne
figure ainsi plus dans les indicateurs de performance et un sous-indicateur
relatif au délai de contractualisation
68
a été ajouté dans le cadre du PAP
2021.
68
Cf. PAP 2021 : « pourcentage de lauréats pour lesquels le contrat est signé au cours
de leur année de sélection ».
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
42
La Cour note également une évolution pertinente de l’indicateur
relatif à l’impact des projets. Ce dernier est à présent décliné en deux sous-
indicateurs, l’un relatif à l’impact sur la qualité de service aux usagers et
l’autre à l’impact sur la qualité de travail des agents
69
, qui permet
d’apporter une information plus fine quant à la nature et aux effets des
projets soutenus par le FTAP.
En revanche, la Cour réitère le constat de l’absence d’indicateur
lié à la réalisation des projets, déjà formulé à l’occasion des deux exercices
précédents. Un tel indicateur, qui permettrait notamment de s’assurer du
respect du calendrier des projets, n’a toujours pas été intégré aux
indicateurs de performance du programme.
69
Cf. PAP 2021 : « part des projets ayant un impact direct sur la qualité de service aux
usagers » et « part des projets ayant un impact direct sur la qualité de travail des
agents ».
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
43
2.3
Programme 351 –
Fonds d’accompagnement
interministériel Ressources humaines (FAIRH)
Graphique n° 16 : Écart entre les crédits ouverts en LFI pour 2020 et
les crédits consommés
Source : Chorus, traitement Cour des comptes
Le programme 351 se caractérise par une sous-exécution
particulièrement importante puisque moins de 10 % des crédits ouverts en
LFI pour 2020 ont effectivement été consommés.
En 2020, le programme a soutenu ses projets lauréats à hauteur de
4,8 M
€
en AE et en CP. Treize projets, très majoritairement issus de la
session 2019 du FAIRH, ont ainsi pu être financés, parmi lesquels la
restructuration des pôles 3E des DIRECCTE ou bien encore les projets de
transformation de Météo France et de l’Institut français du cheval et de
l’équitation (IFCE) et le projet de réforme de la Direction générale des
entreprises.
Comme indiqué
supra
, un projet sur les treize, celui de la
réorganisation du réseau de la DGFiP, n’a pu être financé par décret de
virement du fait du plafonnement. Il a nécessité une annulation de crédits
sur le programme 351 en LFR, compensée par une moindre annulation à
due proportion sur le programme support du projet de la DGFiP, le
programme 156, à hauteur de 2,04 M
€
.
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
44
2.3.1 Un programme sans réelle valeur ajoutée
Ainsi que le relevait déjà la Cour en 2019, «
l’utilité [du programme
351] n’apparaît pas avérée et ses modalités de fonctionnement se révèlent
inadaptées
».
Le délai d’instruction du FAIRH demeure particulièrement court,
ce qui peut conduire à s’interroger sur la procédure d’examen des projets
et sur la sélectivité de ce fonds, qui n’a refusé aucun des dossiers qui lui
ont été soumis en 2020.
En dépit du contexte sanitaire, le délai d’instruction du FAIRH
s’est en moyenne établi à 27,5 jours, ce qui apparaît très modeste en
comparaison par exemple du délai moyen d’instruction du FTAP, de 130
jours en 2020 et de 60 jours environ en année classique. L’examen des
dossiers dès leur réception et non lors de deux sessions par an comme c’est
le cas pour le FTAP explique en partie cet écart. La préparation des
candidatures en amont de leur dépôt, grâce au dialogue entre la DGAFP et
les porteurs de projets, peut également expliquer en partie la brièveté des
délais d’instruction du FAIRH. Il est aussi possible, comme la Cour le
relevait déjà l’année dernière, «
que les objectifs ambitieux de
consommation de crédits assignés au programme aient pu contribuer à
cette dynamique
»
70
.
Comme en 2019, tous les projets soumis au comité de sélection du
FAIRH en 2020 ont été acceptés. La DGAFP conduit en effet un travail en
amont du dépôt des dossiers afin d’identifier les candidats potentiels ou, au
contraire, de dissuader certains porteurs dont les projets ne seraient pas
éligibles au fonds. La valeur ajoutée du FAIRH en matière de détection de
projets ne semble donc pas avérée, la DGAFP apparaissant en capacité
d’identifier seule les projets les plus pertinents. En outre, la création à venir
d’une agence d’accompagnement à la mobilité et la reconversion des
agents de l’État, toujours en préfiguration, devrait amener ce futur
organisme à procéder lui-même à ce repérage, sans qu’il lui soit nécessaire
de s’aider du FAIRH.
À ce constat s’ajoute le fait que les projets soutenus par le FAIRH
sont souvent déjà connus longtemps avant qu’ils ne soient lancés.
70
Mission
Action et transformation publiques –
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire 2019, avril 2020, Cour des comptes.
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
45
Il s’agit en effet :
- de projets d’envergure, à l’image des projets liés à la réforme de
l’organisation territoriale de l’État
71
;
- de projets concernant des opérateurs dont l’entrée en phase de
réorganisation ou de transformation était déjà connue
72
;
- de projets de réorganisation d’administrations ayant fait l’objet, en
amont de leur formalisation, de nombreux échanges avec les services
compétents
73
Les projets à fort impact RH pourraient donc être identifiés par
la DGAFP et, à terme, par l’agence d’accompagnement à la reconversion
et à la mobilité des agents de l’État, et faire l’objet d’un financement par
abondement de leurs programmes budgétaires support en LFI ou en LFR.
C’est
la
raison
pour
laquelle
la
Cour
renouvelle
sa
recommandation en faveur de la suppression de ce fonds (voir
recommandation n°2 au point 1.2.)
2.3.2 Une maquette de performance enrichie
À la suite de la recommandation formulée en 2019 par la Cour
invitant le programme à se doter d’indicateurs visant à évaluer
l’avancement, l’efficience et l’impact du programme
74
, plusieurs
évolutions sont intervenues en 2021 en ce qui concerne la maquette de
performance. Cette dernière ne comportait jusque-là qu’un seul indicateur,
portant sur le délai d’instruction des projets.
La Cour se félicite de l’ajout d’un indicateur d’impact permettant de
s’assurer de l’efficience des projets cofinancés et doté de trois sous-
indicateurs, comme l’indique le tableau ci-dessous.
71
Création des secrétariats généraux communs aux préfectures de département et aux
DDI, réforme des services de développement économique au sein des DIRECCTE.
72
Restructuration de l’Office national d’information sur les enseignements et les
professions (ONISEP), restructuration de l’Institut français du cheval et de l’équitation,
transformation de la Réunion des musées nationaux – Grand Palais notamment.
73
Nouveau réseau de proximité des finances publiques (DGFiP), réorganisation de la
direction générale des entreprises.
74
Voir annexe n°4 pour plus de précisions.
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
46
Tableau n° 1 : Objectifs et indicateurs de performance retenus au
titre du PAP 2021
Objectifs
Indicateurs
Sous-indicateurs
1.
S’assurer
d’un
fonctionnement
efficient du FAIRH
1.1. Efficience du
FAIRH
Délai d’instruction des projets à
compter de l’accusé de réception
des dossiers complets par le
comité de sélection
Taux de consommation effective
des plafonds de cofinancement
alloués
2. Accompagnement
des agents publics
2.1. S’assurer de
l’efficience
des
projets
cofinancés
Nombre d’agents bénéficiaires
des mesures d’accompagnement
cofinancées
Nombre d’agents bénéficiaires
d’un ou plusieurs dispositifs
indemnitaires
Nombre d’agents bénéficiaires
d’un
ou
plusieurs
autres
dispositifs d’accompagnement
Un nouveau sous-indicateur visant à mesurer le taux de
consommation effective des plafonds de cofinancement alloués est venu
compléter le sous-indicateur portant sur le délai d’instruction des projets.
Ce nouvel indicateur a, selon la DGAP, vocation à apprécier l’état
d’avancement du projet sur une année.
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
47
2.4
Programme 352 –
Fonds pour l’accélération du
financement des start-up d’État (FAST)
Graphique n° 17 : Écart entre les crédits disponibles en 2020 et les
crédits consommés (M
€
)
Source : Chorus, traitement Cour des comptes
Le programme 352 disposait, en 2020, de 16,6 M
€
d’AE
disponibles et de 16,4 M
€
de CP. Ce chiffre inclut les reports de crédits de
2019 vers 2020 ainsi que les crédits issus de fonds de concours. La sous-
exécution constatée au cours de l’année a amené à une annulation de
1,5 M
€
en CP en LFR. Il est à noter qu’en complément des 6,2 M
€
de
crédits budgétaires et issus de fonds de concours consommés au titre du
programme et retracés dans le graphique ci-dessus, 1,45 M
€
de crédits de
titre 2 ont été transférés sur huit programmes budgétaires pour financer le
recours à des entrepreneurs d’intérêt général ou à d’autres dispositifs de
soutien à l’emploi portés par le programme. Ils sont retracés dans le
graphique ci-dessus dans la rubrique
Dépenses de T2 sous forme de décrets
de transfert et de virement
. En effet, le programme 352 ne portant pas
d’emploi, il ne lui est pas possible d’utiliser directement ces crédits, qui
doivent donc faire l’objet de décrets de transfert ou de virement à
destination des programmes budgétaires supports des administrations
accueillant ces profils.
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
48
2.4.1 Un programme dont la très large majorité des dépenses
ne concerne pas l’accélération des start-ups d’État
Moins d’un quart des crédits consommés par le programme en 2020
ont permis de financer les projets lauréats du FAST, fonds qui donne
pourtant son nom au programme 352. En effet, sur les 5,6 M
€
de crédits
budgétaires consommés ou transférés aux fins de mise en
œ
uvre des projets
soutenus par le programme, seuls 0,9 M
€
concernent le FAST. Près de la
moitié du total des dépenses du programme porte sur l’incubateur de
services numériques de la DINUM, auparavant porté par le programme
129, support budgétaire de la DINUM.
Graphique n° 18 : Ventilation des dépenses par dispositif
75
(en CP)
Source : Chorus, traitement Cour des comptes
La Cour relève également que ce programme semble avoir été, dans
un contexte de crise sanitaire, utilisé par la DINUM comme une réserve de
budgétisation officieuse. En effet, l’existence de crédits disponibles au titre
du programme a amené à financer par décrets de transfert des dépenses
liées à la crise sanitaire sans lien avec le programme 352. Ainsi, 4 M
€
d’AE
ont été transférés vers le programme 129, support budgétaire de la DINUM,
afin de contribuer à l’acquisition d’ordinateurs portables pour faciliter le
télétravail des agents de l’État. De même, 0,5 M
€
en AE et en CP ont servi
à financer, par l’intermédiaire d’un décret de virement, le service de
webconférence interministériel de l’État, porté par le programme 217
75
Chiffres hors fonds de concours mais incluant les décrets de transfert liés à la prise
en charge des dépenses de personnel des dispositifs Entrepreneurs d’intérêt général
(EIG), Designers d’intérêt général (DIG) et Commando UX.
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
49
Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de
la mobilité durables
.
Le FAST en 2020
En 2020, le FAST a sélectionné 21 lauréats parmi 71 candidatures
au travers de quatre appels à projets qui se sont conclus en avril, juillet,
septembre et décembre 2020. Un montant total de 3,67 M
€
leur a été
accordé, représentant environ la moitié du coût total des projets retenus.
Depuis, un projet lauréat a été abandonné et deux autres n’ont
finalement pas souhaité mobiliser de financements FAST. Ces deux lauréats
ont en effet considéré les conditions posées par le fonds comme trop
contraignantes. Ainsi, le projet
Civils de la Défense,
portail de recrutement
de civils du ministère des Armées s’est poursuivi sans cofinancement
FAST. Le ministère a considéré que la demande faite par le FAST de
transformer cet outil en un portail des métiers numériques de l’État ne
répondait pas à ses besoins et l’aurait amené à affecter des ressources
humaines à un projet qui ne lui aurait que marginalement bénéficié.
2.4.2 Une maquette de performance qui ne comporte
toujours pas d’indicateurs d’efficience et d’impact
La maquette du programme 352 n’ayant pas évolué, la Cour réitère
le constat qu’elle avait formulé l’an passé de l’absence d’indicateurs
permettant d’apprécier l’efficience du fonctionnement du fonds et d’en
quantifier l’impact
76
. Cependant, du point de vue de la démarche de
performance globale de la mission, les évolutions positives intervenues au
titre des programmes 349 et 351 conduisent la Cour à ne pas reconduire la
recommandation qu’elle avait formulée l’an passé.
76
Voir annexe n°4 pour plus de précisions.
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
50
Annexe n° 1 : Liste des projets lauréats du FTAP
Première session (juin 2020)
Les 16 lauréats de la première session peuvent être regroupés en 4 grandes
catégories :
Intérieur – Défense – Justice
:
France Identité Numérique
permet aux
usagers de prouver leur identité en ligne et de faciliter la dématérialisation
des usages sensibles associés. Développée par le Ministère des Armées, la
plateforme
Maison numérique des blessés
vise à dématérialiser les
démarches des militaires blessés et des familles endeuillées.
Bracelet anti-
rapprochement pour lutter contre les violences conjugales et les
féminicides
améliore la réactivité et la prise en compte du phénomène
d’emprise via un dispositif de géolocalisation et d’alerte
. Outillage pour
le capacitaire renforcé
vise à l’acquisition d’outils de simulation pour
éclairer la prise de décision de la Direction générale de l’armement en
matière d’investissement. Enfin, les Ressources humaines du Ministère de
l’Intérieur modernisent leur système d’information grâce à l’outil
Transformation du pilotage budgétaire
.
Agriculture – Transition écologique
: Le projet
Refonte des systèmes
d’information de la PAC
a pour ambition d’améliorer le paiement de
l’ensemble des aides agricoles. Porté par la Direction régionale de
l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL),
Data Hub
de la transition écologique au Grand-Est
consiste en la mise en place
d’un hub de partage et de valorisation des données territoriales dans le
domaine de la transition écologique entre la DREAL et ses partenaires.
Économie et finances
:
Plan 2020-2022 pour les achats de l’État
est un
projet visant à mettre en
œ
uvre un plan global de transformation de la
fonction achat de l’État.
Recouvrement Optimisé des Créances du
Secteur public
est une application offrant aux usagers une vision complète
de leur situation au regard du recouvrement forcé des différents types de
créances de la sphère publique. Initiative interministérielle pilotée par la
Douane, le
Point de contact unique aux frontières
est une plateforme
numérique via laquelle les acteurs de la chaîne logistique peuvent assurer
l’ensemble des formalités aux frontières.
Refonte du Fichier des Comptes
Bancaires et Assimilés
est un projet de modernisation et de fiabilisation
du fichier. Enfin, la Douane modernise le
data center
de son site
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
51
d’hébergement toulousain dans l’optique, à horizon 2023, de répondre aux
normes techniques et environnementales afin de transférer certaines
activités de Paris vers la province.
Enseignement supérieur – Travail
: Porté par le CNRS, le projet
User first
vise à faciliter le travail au sein des laboratoires de recherche en fournissant
un ensemble d’outils numériques (accès aux données de pilotage ou cahier
de laboratoire électronique par exemple).
Support coopératif renforcé
d’agents digitaux
est un projet visant à améliorer le partage de solutions
aux problèmes rencontrés par les universités. Proposé sur les territoires
guadeloupéens et martiniquais, le projet
Mettre fin aux handicaps liés à
l’insularité
a pour ambition de développer et d’améliorer la qualité l’offre
de cours à distance et d’outils numériques à destination des étudiants.
Enfin, dans l’optique de limiter les doubles saisies d’informations par les
divers acteurs mobilisés,
Portail de surveillance de l’exposition des
travailleurs aux rayonnements ionisants
est un portail unique de
renseignement et de consultation des données sur la santé au travail.
Seconde session (octobre 2020)
Cinq problématiques se détachent parmi les 19 lauréats de cette seconde
session :
Transition écologique
: La Direction générale de l’aménagement, du
logement et de la nature a développé un
Référentiel d’occupation et
d’usage des sols
qui permet de diffuser les données relatives à
l’artificialisation des sols pour permettre à l’Etat et aux territoires de lutter
contre l’étalement urbain.
S’appuyant sur des techniques d’intelligence
artificielle, le projet
Contrôles automatisés visant à diminuer la
circulation de véhicules polluants et à améliorer la qualité de l’air
permet la mise en
œ
uvre de contrôles et de verbalisations automatisés afin
de sanctionner les véhicules circulant dans des voies et zones réservées aux
transports en commun, taxis, covoiturage ou véhicules peu polluants. Le
dispositif
Trackdéchets
est une plateforme de suivi des déchets
dangereux, permettant à la Direction générale de la prévention et des
risques de détecter des sites illicites de production de déchets. Le projet
Forêt 4.0
, qui s’inscrit dans le chantier de transformation numérique des
métiers de l’ONF, permet aux agents forestiers d’avoir accès à une base de
données et à un certain nombre d’autres outils numériques lors de leurs
déplacements. L’IGN développe la technologie
Lidar Haute Densité
, qui
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
52
améliore la qualité et la précision de ses cartographies en trois dimensions.
Enfin, la Direction des affaires maritimes met en place un
Portail
« démarches-plaisance
» qui permet aux plaisanciers d’effectuer leurs
démarches de manière dématérialisée.
Insertion et protection sociale
: L’Agence du travail d’intérêt général et de
l’insertion professionnelle (ATIGIP) crée un système d’information,
baptisé
ATIGIP360°
, permettant de visualiser en temps réel les offres de
travaux et de formations proposées en établissement pénitentiaire. La
préfecture et la Direction régionale des entreprises, de la concurrence, de
la consommation, du travail et de l'emploi
(
DIRECCTE) d’Île-de-France
ainsi que la Direction départementale de la cohésion sociale (DDCS) de
Paris
développent
conjointement
une
plateforme
numérique
de
Mutualisation, dématérialisation et informatisation des procédures
visant la protection et l’emploi des enfants âgés de moins de seize ans
dans le spectacle en Île de France
, qui permet notamment de déposer en
ligne les dossiers de demande d’autorisation d’emploi. Enfin, le projet
Résorption-bidonvilles
, également lauréat du FAST, est une plateforme
de partage d’informations sur les bidonvilles, telles que leur localisation ou
les actions qui y sont déployées. Elle est alimentée par les différentes
parties prenantes : préfectures, DDCS, opérateurs.
L’attractivité économique et culturelle
: Le projet de création du
Portail
commun du recouvrement fiscal et social
vise d’une part à offrir aux
contribuables une interface unique de messagerie ainsi qu’un tableau de
bord recensant l’ensemble de leurs paiements et déclarations, et d’autre
part, à simplifier la collecte de l’ensemble des recettes par les
administrations fiscales et sociales. La
Plateforme d’assistance et
d’orientation du guichet unique formalités
permet aux entreprises de
réaliser l’ensemble de leurs démarches administratives (création, cession,
etc.) de manière dématérialisée. France Éducation international développe
une
Solution automatisée d’aide et d’assistance à la correction
d’épreuves d’expression écrite en langue française
, basée sur
l’intelligence artificielle, qui permet d’assister les correcteurs dans
l’évaluation du niveau d’expression écrite des candidats. Enfin, le projet de
Sécurité économique augmentée
consiste à intégrer l’intelligence
artificielle dans les outils du Service de l’Information Stratégique et de la
Sécurité Économique afin de mieux identifier les secteurs, technologies et
entités stratégiques.
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
53
Sécurité
: La Direction générale de la police nationale développe
Geopol
,
un outil numérique de gestion du temps de travail pour la police nationale.
La Direction générale de la gendarmerie nationale lance quant à elle un
projet de
fusion des deux régions de gendarmerie Haute et Basse
Normandie
.
Coopération interministérielle
: Le projet
Design System de l’État
consiste à mettre à disposition des services de communication des
administrations un ensemble de canevas de pages web, formulaires et
boutons afin d’harmoniser les sites internet de l’Etat. Porté par la région
des Pays de la Loire,
CAP 2030
regroupe un ensemble de 17 actions de
modernisation
de
son
administration,
parmi
lesquelles
une
dématérialisation de l’archivage et la mise en place d’un incubateur. Le
projet
Sciences comportementales et optimisation de l’action publique
a pour ambition de promouvoir les sciences comportementales comme
outil d’évaluation des politiques publiques, via le lancement d’une
trentaine de partenariats entre l’équipe sciences comportementales de la
DITP et d’autres administrations. Enfin, la Direction générale des
collectivités locales met en place un
Système d’information pour le
pilotage et le suivi des Contrats de plan État-Régions
.
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
54
Annexe n° 2 : Liste des projets lauréats 2020 du FAIRH
1. Les projets portés par une administration
Direction générale des entreprises (DGE)
: La DGE s’est engagée depuis
2018 dans un recentrage stratégique sur les enjeux économiques
prioritaires (numérique, innovation, transition écologique) et a allégé sa
structure hiérarchique (suppression de l’échelon des bureaux et des
fonctions d’adjoint à tous les niveaux). Cette restructuration entraîne une
suppression de postes et par voie de conséquence, l’utilisation d’outils
indemnitaires et la mise en place d’un dispositif d’accompagnement
personnalisé à destination des agents concernés.
Secrétariat général des ministères économiques et financiers – pôles
3E DIRECCTE
: Le projet, qui porte sur la restructuration partielle des
pôles chargés de l’économie, des entreprises et de l’emploi (pôles 3E),
avait déjà été sélectionné en 2019. L’enveloppe allouée en 2019 permettra
d’accompagner le reclassement de la majorité des agents concernés par la
restructuration. L’enveloppe de 2020 permet quant à elle de financer des
indemnités de départ volontaire ainsi que des indemnités de rupture
conventionnelle pour les agents non reclassés.
2. Les projets portés par une agence ou un opérateur
Atout France
: L’opérateur de l’État en matière de tourisme s’est engagé
dans un plan de réduction de sa masse salariale, cette rationalisation ayant
pour ambition de lui permettre de s’adapter aux évolutions du marché. Les
agents concernés, mis à disposition d’Atout France par la direction
générale des entreprises, doivent partir à la retraite ou être reclassés. Le
reclassement suppose la mise en
œ
uvre d’actions de formation et
d’accompagnement ainsi que le versement de pécules et d’indemnités de
licenciement.
Office national d’information sur les enseignements et les professions
(ONISEP)
: Le transfert aux régions de certaines compétences jusqu’alors
exercées par les délégations régionales de l’ONISEP, conséquence de la
mise en
œ
uvre de la « loi pour la liberté de choisir son avenir
professionnel » du 5 septembre 2018, conduit à une redéfinition de leurs
missions. Ce transfert de compétences entraîne une réorganisation en
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
55
profondeur de l’ONISEP (se traduisant par des modifications voire des
suppressions de postes) et l’instauration d’un protocole RH afin
d’accompagner les personnels dans cette restructuration.
Météo France
: L’opérateur est actuellement engagé dans un plan de
transformation qui devrait notamment aboutir à un resserrement de ses
implantations territoriales. Déjà lauréat en 2019, le projet avait reçu une
première
enveloppe
ayant
vocation
à
financer
des
mesures
d’accompagnement individuel (bilans de compétence ou formations).
L’enveloppe accordée en 2020 sert quant à elle à financer le volet
indemnitaire de la restructuration.
Voies Navigables de France (VNF)
: Engagé dans une automatisation et
une
dématérialisation
de
ses
systèmes,
l’opérateur
souhaite
professionnaliser sa filière RH pour mieux accompagner les agents
concernés par ces évolutions.
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
56
Annexe n° 3 : Liste des projets lauréats 2020 du FAST
Troisième appel à projet du FAST (avril 2020)
Parmi 26 candidatures, 5 lauréats ont été sélectionnés.
Deux projets sont en phase d’accélération. Initié par la Direccte Occitanie,
le portail
Fiche commune Entreprise
permet aux différents acteurs
impliqués dans l’accompagnement et le contrôle des entreprises
d’échanger leurs informations, et d’avoir accès dans le même temps à
l’ensemble des données publiques sur l’identité et l’activité des entreprises.
Résorption Bidonvilles
est une plateforme de partage d’informations sur
les bidonvilles, par exemple leur localisation ou les actions qui y sont
déployées. Elle est alimentée par les différentes parties prenantes :
préfectures, DDCS, opérateurs.
Deux projets lauréats ont renoncé au bénéfice de leur financement FAST,
du fait du refus par les ministères porteurs des objectifs associés à
l’attribution du financement FAST. Le ministère des Armées a refusé que
sa plateforme de recrutement de contractuels,
Civils de la Défense
, puisse
être répliquée par d’autres ministères souhaitant développer une offre
proche. Ce projet a donc vu le jour, mais sans avoir bénéficié des
financements FAST auxquels il aurait eu droit. Le projet
Aidants Connect
,
porté par l’Agence nationale de la cohésion des territoires, a également été
poursuivi mais sans cofinancement au titre du FAST. La plateforme
Aidants Connect a bien été créée et elle permet aux aidants professionnels,
comme les travailleurs sociaux ou les médiateurs numériques, de réaliser,
avec l’accord des bénéficiaires, certaines démarches administratives à leur
place.
Enfin, un projet a dû être abandonné. Il s’agit du projet
Focus plus
, porté
par le ministère de l’Éducation nationale. Ce projet devait faciliter la
conception de documents « handi-accesibles » par les agents publics, en
leur permettant de visualiser comment leur document serait perçu par une
personne en situation de handicap, à l’image d’une personne mal voyante
ou d’une personne atteinte de daltonisme.
Quatrième appel à projet du FAST (juillet 2020)
Cet appel à projet a abouti à la sélection de 5 lauréats sur un total de 11
candidatures.
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
57
Trois projets sont en phase de construction.
CarbuRe
est une base de
données sur laquelle les différents acteurs impliqués dans la production
(opérateurs) et la gestion administrative (Direction générale de l’énergie et
du climat, services douaniers) peuvent partager les données. La plateforme
a ainsi pour ambition de permettre une gestion centralisée et sécurisée des
flux physiques et administratifs de biocarburants.
Potentiel
est une
plateforme de gestion commune des projets d’énergie renouvelable
soutenus par les appels d’offres de l’Etats. L’ambition de ce projet est que
les différents acteurs impliqués dans cette gestion – CRE, DGEC, DREAL,
porteurs de projets – puissent échanger l’ensemble de leurs informations
de manière dématérialisée. Enfin,
Acceslibre
est une plateforme
permettant de collecter et diffuser les informations d’accessibilité pour les
personnes handicapées des établissements recevant du public en France.
Deux projets sont en phase d’accélération. La plateforme numérique
Aides-territoires
permet de centraliser et diffuser l’ensemble des aides à
destination des collectivités. La base de données de la plateforme est
alimentée par les différents porteurs d’aides.
Registre de Preuve de
covoiturage
est une plateforme permettant aux opérateurs de covoiturage
de renseigner les trajets effectués par leurs utilisateurs. Ces opérateurs
disposent en outre d’un label ainsi que d’outils d’accompagnement pour
faciliter le développement du covoiturage sur leur territoire.
Cinquième appel à projet du FAST (septembre 2020)
4 lauréats ont été sélectionnés parmi 15 candidatures.
En phase de construction,
Oz Ensemble
est une plateforme d’addictologie
dématérialisée sous la forme d’une application mobile et à destination de
tous les usagers exposés au risque d’addictologie. L’application inclut
notamment un agenda interactif de consommation et un point d’accès à un
professionnel de soin.
Deux projets sont en phase d’accélération.
Domi’Fa
est un outil numérique
s’adressant aux structures d’hébergement pour personnes sans domicile
stable. Celles-ci peuvent instruire et valider des demandes par le biais de
cette
plateforme
ainsi
qu’enregistrer
les
passages
de
manière
dématérialisée.
MobiLIC
est une version numérique du livret individuel
de contrôle (LIC) sur lequel les salariés du secteur routier peuvent
renseigner leur temps de travail.
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
58
Seul projet en phase de consolidation,
Signaux faibles
est un algorithme
permettant à la Direction générale des entreprises de détecter les entreprises
en difficulté via le croisement de données collectées par l’URSSAF, les
Direccte ou encore la Banque de France.
Sixième appel à projet du FAST (décembre 2020)
Ce dernier appel à projet de 2020 a abouti à la sélection de 7 lauréats sur
un total de 19 candidatures.
Déjà présenté lors du cinquième appel à projet et accepté lors du sixième,
Ecolab
est un service de mise à disposition des données environnementales
collectées par l’ADEME permettant aux citoyens de connaître l’impact
écologique de leurs gestes quotidiens.
La Nouvelle Calédonie a mis en place deux dispositifs :
NC Connect
permet aux Calédoniens d’accéder à différents téléservices publics (impôts,
emploi, cadastre, immatriculation) depuis un compte usager unique ;
Guichet Entreprises
est quant à lui un service d’accompagnement à la
création d’entreprises en Nouvelle Calédonie.
Deux solutions numériques de ce sixième appel à projet s’adressent
spécifiquement aux jeunes :
Réseau Pro
est une plateforme de mise en
relation des étudiants avec des pourvoyeurs d’emplois ; En début de
construction, le projet
Mission Apprentissage
a pour ambition de
développer
certains
outils
numériques
pour
lever
les
freins
à
l’apprentissage ; pour l’instant, seul un catalogue d’informations relatives
à l’apprentissage a été constitué ; il a été intégré sur « Parcoursup ».
Enfin, le Ministère de la Culture et le Ministère de l’Europe et des affaires
étrangères se sont dotés d’un incubateur, respectivement l’
Atelier
Numérique du Ministère de la Culture
et
DISINFO
.
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
59
Annexe n° 4 : Suivi des recommandations formulées au titre de l’exécution budgétaire 2019
N° 2019
Recommandation formulée au
sein de la note d’exécution
budgétaire 2019
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation par
la Cour du degré
de mise en
œ
uvre*
1
Supprimer le programme 351.
Ce fonds permet de financer en temps réel des réformes structurantes
quel que soit le ministère en charge, il permet d’allouer des crédits dès
que le besoin apparaît
et il permet un accompagnement des projets
interministériels grâce à la diffusion de bonnes pratiques à l’échelle
interministérielle.
La Cour maintient cette recommandation au
regard de l’exécution 2020.
Non mise en
œ
uvre
2
Compléter
les
indicateurs
de
performance des programmes de la
mission Action et transformation
publiques afin de mieux mesurer
l’efficience
des
procédures
de
sélection, l’avancement des projets
financés ainsi que leur impact.
La DIE n’a pas introduit d’indicateur d’avancement des projets dans le
volet performance du programme 348. Elle considère qu’un tel
indicateur peut en effet être affilié à la famille des « indicateurs
d’activité ou de production traduisant l’activité des agents et mesurant
le résultat du processus productif du service », dont le retrait a été
préconisé par la DB en avril 2020. Elle a toutefois intégré au sein de la
présentation stratégique du PAP 2021 un tableau de suivi de l’état
d’avancement des projets recensant le nombre de projets labellisés, de
programmes validés et de travaux commencés.
En ce qui concerne le volet performance du programme 349, la
recommandation de la Cour a été suivie en supprimant l’indicateur de
La Cour prend acte des améliorations de la
maquette de performance du programme 349,
qui intègre désormais un sous-indicateur relatif
au délai de contractualisation et qui a supprimé
l’indicateur concernant le taux de sélectivité
des projets, qui ne constituait pas un indicateur
de gestion pertinent.
La Cour constate également que les indicateurs
de performance du programme 351 se sont
enrichis et permettent désormais d’en mesurer
mieux l’impact (en termes de nombre d’agents
Mise en
œ
uvre
incomplète
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
60
suivi du taux de sélectivité et en ajoutant un sous-indicateur relatif au
délai de contractualisation. Il a en outre été choisi de décliner
l’indicateur « part des projets ayant un impact direct sur la qualité de
service aux usagers ou sur la qualité du travail des agents » en deux
sous-indicateurs, l’un relatif aux agents et l’autre relatif aux usagers.
Le volet performance du programme 351 a été enrichi d’un nouvel
indicateur (« taux de consommation effective des plafonds de co-
financement alloués ») et d’un second objectif – « Accompagnement
des agents publics » – lui-même décliné en trois sous-indicateurs selon
la nature du dispositif d’accompagnement.
Enfin, pour le programme 352, la DINUM n’a apporté aucune
modification à la maquette de performance du programme.
accompagnés et/ou bénéficiant de dispositifs
indemnitaires).
Ces évolutions favorables conduisent la Cour à
ne pas reconduire cette recommandation.
Toutefois, un indicateur d’impact pourrait être
ajouté à la maquette de performance du
programme 352 ainsi qu’un indicateur lié à
l’efficience des procédures de sélection.
* Totalement mise en
œ
uvre, mise en
œ
uvre incomplète, mise en
œ
uvre en cours, non mise en
œ
uvre, refus, devenue sans objet
MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
61