Mission avances aux
collectivités territoriales
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire
2020
MISSION AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
3
Compte d’avances aux collectivités territoriales
Programme 832 – Avances aux collectivités et établissements
publics, et à la Nouvelle-Calédonie
Programme 833 – Avances sur le montant des impositions
revenant aux régions, départements, communes, établissements
et divers organismes.
Programme 834 – Avances remboursables de droits de
mutation à titre onéreux destinées à soutenir les départements
et d’autres collectivités affectés par les conséquences
économiques de l’épidémie de Covid-19
Graphique n° 1 : Exécution 2020 par programme (en M
€
)
4
COUR DES COMPTES
Graphique n° 2 : Recettes depuis 2016 (en M
€
)
Graphique n° 3 : Dépenses depuis 2016 (CP en M
€
)
MISSION AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
5
Graphique n° 4 : Solde cumulé depuis 2016 (en M
€
)
6
COUR DES COMPTES
Synthèse
Un déficit important en 2020, un écart entre prévisions et
réalisations du fait du contexte de la crise sanitaire
L’exécution du compte d’avances en 2020 aboutit à un solde
déficitaire de -2,873 Md
€
. Il est largement inférieur aux prévisions établies
en loi de finances initiale (LFI) mais légèrement supérieur au solde
prévisionnel issu des lois de finances rectificatives (LFR) successives, avec
un écart de 18 M
€
. Globalement excédentaire sur les derniers exercices, le
solde du compte d’avances marque ainsi une baisse significative de
3,694 Md
€
en comparaison de celui constaté en 2019.
Le programme 832 «
Avances aux collectivités et établissements
publics, et à la Nouvelle-Calédoni
e » n’a enregistré aucune dépense ni
recette en 2020. Ce programme n’a d’ailleurs pas été sollicité depuis 2013,
notamment en raison des conditions d’octroi d’avances particulièrement
strictes.
Les dépenses du programme 833 « Avances
sur le montant des
impositions
revenant
aux
régions,
départements,
communes,
établissements et divers organismes
» correspondent au montant des
avances de ressources fiscales versées aux collectivités territoriales et
garanties à ces dernières. Elles s’élèvent à 108,185 Md
€
en exécution, et se
sont accrues de 1,433 Md
€
(soit +1,34 %) par rapport à l’exercice 2019.
Elles sont inférieures de 1,776 Md
€
aux prévisions, hors marge
prudentielle. Cet écart notable provient pour l’essentiel de la fiscalité
directe locale (-1,743 Md
€
), dont le produit garanti aux collectivités n’est
pas connu en totalité lors de l’élaboration de la loi de finances
1
.
Les recettes enregistrées par le programme 833 sont constituées
d’une part par les recettes réellement encaissées auprès des contribuables
et les restes à recouvrer sur imposition antérieure, et d’autre part par les
compensations versées par le budget général au titre des dégrèvements
accordés aux contribuables et des rôles non recouvrés. Elles s’élèvent à
105,664 Md
€
et marquent un recul important de 1,941 Md
€
par rapport à
l’exercice précédent (-1,78 %). Bien que très éloignée des prévisions en
LFI qui anticipaient une hausse des recettes, l’exécution des recettes est
in
fine
en ligne avec les prévisions issues de la quatrième loi de finances
rectificative (LFR4) de 2020 et se situent très en deçà des dépenses.
1
Le montant garanti correspond aux produits d’imposition déterminés une fois les bases
d’imposition arrêtées par les services de l’État et les taux d’imposition fixés par les
assemblées délibérantes locales.
MISSION AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
7
Cet écart s’explique essentiellement par la baisse des recettes de
fiscalité directe locale et la baisse de la taxe intérieure de consommation des
produits énergétiques (TICPE) revenant aux départements. Outre les
défaillances de paiements, des reports de paiements ont pu être consentis pour
la taxe d’habitation, la taxe foncière et la cotisation foncière des entreprises
(CFE), et un assouplissement des modalités de paiement de la contribution sur
la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) a été offert aux entreprises.
L’ensemble de ces mesures ont ainsi contribué à une baisse globale des recettes
de fiscalité directe locale. Concernant la TICPE, la situation sanitaire a conduit
à une baisse de la consommation de carburant qui s’est immédiatement traduite
au niveau des recettes de TICPE, qui ont enregistré la plus forte baisse parmi
les 4 actions du programme 833, à savoir -19,31 % par rapport à 2019.
L’important déficit du compte d’avances s’explique enfin par la
création du programme temporaire 834 «
Avances remboursables de droits de
mutation à titre onéreux destinées à soutenir les départements et d’autres
collectivités affectés par les conséquences économiques de l’épidémie de
Covid-19
» à l’occasion de la LFR3. Celle-ci prévoyait 2,0 Md
€
de crédits,
réajustés à 0,5 Md
€
en LFR4 car seuls 40 départements sur les 80 éligibles
avaient sollicité le versement d’avances de DMTO. Néanmoins, l’exécution
des dépenses à hauteur de 0,352 Md
€
est inférieure aux prévisions. Par
construction, le solde est déficitaire l’année de sa création dans la mesure où
une collectivité territoriale ayant bénéficié d’avances ne commence à
rembourser qu’à compter de l’année suivant celle au cours de laquelle le
montant de ses recettes fiscales de DMTO sera égal ou supérieur à celui
constaté en 2019.
Un suivi insuffisant du programme 833 du compte d’avances, en
dépit des améliorations apportées dans la restitution d’informations
Le suivi de ce compte d’avances est marqué par une complexité
certaine, qui résulte non seulement de la diversité des actions impliquant en
gestion différents services au sein de la DGFiP et de la direction du budget,
mais également d’une restitution et d’une traçabilité des opérations longtemps
insuffisantes.
Des améliorations ont été apportées en 2019 et 2020 conformément aux
recommandations de la Cour :
- la mise en
œ
uvre en 2019, pour la première fois, de l’outil permettant
d’avoir une vision des dépenses ventilées par impôt
2
. Cela a permis une
meilleure analyse du solde par impôt et de son évolution en 2020 ;
2
La décomposition des recettes pour chaque catégorie d’impôts était déjà disponible.
8
COUR DES COMPTES
- le détail des recettes par « millésimes » s’agissant des impôts sur rôle,
permettant une meilleure compréhension de l’écart entre les montants
recouvrés par l’État et les montants versés aux collectivités territoriales pour
un exercice donné.
Cependant, un véritable pilotage de ce compte reste encore à mettre
en
œ
uvre, tant en prévision que pour l’exécution.
Une distinction entre les recettes réelles perçues auprès des
contribuables ou des redevables et les recettes pour ordre, en provenance
de la mission « remboursements et dégrèvements » permettrait de mieux
comprendre les décalages entre prévision et exécution d’une part, les écarts
entre recettes et dépenses d’autre part. Cette distinction, possible au niveau
agrégé, ne l’est pas actuellement pour chaque impôt.
Par ailleurs, la décomposition des recettes par « millésimes » pour
les impôts sur rôle devrait être étendue aux impôts auto-liquidés. Une
amélioration des systèmes d’information devrait être envisagée dans ce
sens. Ces observations amènent la Cour à reconduire en la reformulant sa
recommandation au titre l’exercice 2019 visant à expliciter le détail des
recettes comptabilisées dans le compte d’avances pour chacun des impôts.
MISSION AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
9
RECOMMANDATION
Recommandation
n°1
(DGFiP,
DB)
:
Expliciter
les
composantes des recettes pour chacun des impôts en précisant le
montant des recettes pour ordre et en distinguant les différents
millésimes.
(recommandation reformulée)
10
COUR DES COMPTES
Sommaire
Introduction
...................................................................................
11
1
ANALYSE DE L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE
...................
13
1.1
Le solde du compte d’avances
..............................................
13
1.2
Les recettes : évaluation initiale, modification en cours
d’exercice et exécution
.........................................................
18
1.3
Les dépenses : évaluation initiale, modification en cours
d’exercice et exécution
.........................................................
22
1.4
Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
.................
26
2
LES GRANDES COMPOSANTES DU COMPTE
D’AVANCES
.............................................................................
28
2.1
Les avances de fiscalité
........................................................
28
2.2
Les avances sur TICPE aux départements et aux régions
....
33
2.3
Les avances de frais de gestion
............................................
35
3
LA QUALITÉ DE LA GESTION
............................................
37
4
LES RECOMMANDATIONS DE LA COUR
........................
41
4.1
Le suivi des recommandations formulées au titre de 2019... 41
4.2
Recommandations formulées au titre de la gestion 2020
.....
41
MISSION AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
11
Introduction
Le compte de concours financiers
Avances aux collectivités
territoriales
a pour objet de verser des avances de fiscalité aux collectivités
territoriales, à des établissements publics nationaux, et aux chambres
consulaires. Ce compte est composé de trois sections.
La première section (programme 832
) concerne les avances
remboursables aux collectivités et établissements publics, et à la Nouvelle
Calédonie. Elle s’inscrit dans le cadre de la politique d’aide aux
collectivités qui connaissent des difficultés momentanées de trésorerie. Les
crédits ouverts en 2020 s’élevaient à 6 M
€
.
La seconde section (programme 833)
retrace les avances sur le
montant des impositions revenant aux régions, départements, communes,
établissements et divers organismes. Les crédits ouverts pour le
programme 833 s’élevaient à 112,990 Md
€
en 2020. Celui-ci se décline en
quatre actions.
La première action a pour objet de garantir aux collectivités
territoriales, aux établissements publics locaux à fiscalité propre et à divers
organismes locaux (essentiellement des chambres consulaires) le
versement par l’État des avances sur le montant des impositions directes
locales. Cette action représente 93 % des dépenses du programme en 2020.
La deuxième action garantit aux départements le versement mensuel
de la part de la taxe intérieure sur la consommation des produits
énergétiques (TICPE) leur revenant en compensation de la charge du
revenu de solidarité active. Cette action représente 5 % des dépenses du
programme en 2020.
La troisième action, créée en 2014, a pour objet l’attribution aux
départements des frais de gestion, précédemment acquis à l’État, de la taxe
foncière sur les propriétés bâties, conformément au pacte de confiance et
de responsabilité. La répartition du produit net de ces frais de gestion est
organisée selon un dispositif de compensation péréquée.
La dernière action, également créée en 2014 dans le cadre du même
pacte, a pour objet l’attribution aux régions, en substitution de l’ancienne
dotation
générale
de
décentralisation
relative
à
la
formation
professionnelle, d’une part de la TICPE ainsi que des frais de gestion
précédemment acquis à l’État au titre de la taxe d’habitation (TH), de la
cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et de la cotisation
foncière des entreprises (CFE).
12
COUR DES COMPTES
Ces deux dernières actions mobilisent chacune 1 % des crédits du
programme en 2020.
Enfin, la troisième section (programme 834)
du compte retrace
les avances remboursables au titre des droits de mutation à titre onéreux
(DMTO) destinées à soutenir les départements et d’autres collectivités
territoriales. Il s’agit d’un programme temporaire créé en 2020 pour aider
les collectivités faisant face à une perte de recettes de DMTO due à la crise
sanitaire. Les crédits ouverts en 2020 s’élevaient à 2,0 Md
€
en loi de
finances rectificatives (LFR3 pour 2020), réajustés à 0,5 Md
€
en LFR4.
MISSION AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
13
1
ANALYSE DE L’EXÉCUTION
BUDGÉTAIRE
1.1
Le solde du compte d’avances
1.1.1 Un solde fortement déficitaire en 2020, dont les
prévisions ont été significativement réévaluées à
l’occasion des lois de finances rectificatives
La loi de finances initiale (LFI) pour 2020 prévoyait un solde
négatif du compte d’avances aux collectivités territoriales, à hauteur
de - 0,126 Md
€
.
Ces prévisions ont été ajustées lors de la troisième loi de finances
rectificative pour 2020 (LFR3) établissant une détérioration du solde
prévisionnel à hauteur de -2,126 Md
€
. Cette réévaluation résultait de
l’ouverture de 2,0 Md
€
de crédits sur le programme 834 nouvellement créé
pour compenser une baisse attendue de 25 % des recettes de droits de
mutation à titre onéreux (DMTO) en 2020.
Avec la quatrième loi de finances rectificative (LFR4), le solde
prévisionnel du compte d’avances s’est de nouveau détérioré,
s’établissant
à -2,891 Md
€
,
pour deux raisons :
- les crédits du programme 834 ont fortement été réajustés à la baisse
pour s’établir à un montant de 0,5 Md
€
, seuls 40 départements sur les
80 éligibles ayant sollicité le versement d’avances de DMTO.
- les recettes du programme 833 ont également été réajustées à la
baisse (-2,265 Md
€
) en raison de la crise économique liée au contexte
sanitaire.
Le solde d’exécution du compte d’avances, avec un montant de
-2,873 Md
€
en fin d’année, s’avère légèrement supérieur à la prévision
en LFR4.
Ce solde négatif reflète le solde également négatif de chacun des
programmes 833 et 834, d’un montant respectif de -2,521 Md
€
et
- 0,352 Md
€
. Alors que la prévision en LFR4 s’est révélée supérieure de
0,165 Md
€
à l’exécution pour le programme 833, elle lui est inférieure de
0,148 Md
€
pour le programme 834, ce qui explique le faible écart avec la
prévision au niveau global (-0,018 Md
€
). Le solde du programme 832 est
quant à lui équilibré, aucune dépense ou recette n’ayant été enregistrée en
2020.
14
COUR DES COMPTES
La dégradation du solde du programme 833 en 2020 traduit une
diminution des recettes (-1,78 % par rapport à 2019) accompagnée
d’une hausse des dépenses (+1,34 %).
Cette évolution n’est pas en ligne
avec les prévisions : bien qu’anticipant une baisse du solde pour 2020, elles
annonçaient une hausse nettement plus forte des dépenses (+3 % hors
marge), en LFI comme en LFR, et une hausse des recettes en LFI (+2 %
hors marge), réévaluée à un niveau quasi-stable en LFR4.
Après avoir été créditeur deux années consécutives, le solde
cumulé du compte d’avances est de nouveau débiteur pour -1,611 Md
€
au 31 décembre 2020.
Comme le montre le tableau n° 1, ce retournement
aurait été observé même en l’absence du programme 834 nouvellement
créé.
Tableau n° 1 : Compte d’avances – prévisions et exécution
Montants en Md
€
Exécution
2019
LFI 2020
LFR3
2020
LFR4
2020
LFI+LFR
2020
Exécution
2020
Recettes
107,575
112,870
0
-2,265
110,605
105,664
Dépenses du
programme 832
0
0,006
0
0
0,006
0
Dépenses du
programme 833
106,753
112,990
0
0
112,990
108,185
Solde (hors
P834)
0,821
-0,126
0
-2,265
-2,391
-2,521
Solde cumulé
(hors P834)
1,261
-1,26
Dépenses du
programme 834
-
-
2
-1,5
0,5
0,352
Dépenses (CP)
106,753
112,996
2
-1,5
113,611
108,538
Solde
0,821
-0,126
-2
-0,765
-2,891
-2,873
Solde cumulé
1,261
-1,611
Source : DGFiP, les montants sont arrondis
1.1.2 Un retournement du solde avec la crise sanitaire
Comme le montre le graphique n° 1 ci-dessous portant sur les
exercices 2011 à 2020, le solde annuel du programme 833 était, malgré de
fortes variations à la hausse comme à la baisse selon les exercices,
structurellement excédentaire jusqu’en 2019 (à l’exception de l’année 2013
MISSION AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
15
mais avec un solde faiblement déficitaire). Il a en revanche fortement chuté
en 2020 pour devenir très déficitaire. Il en résulte également un
retournement du solde cumulé qui était créditeur lors des deux exercices
précédents et en constante amélioration depuis 2013. Les effets de la crise
sanitaire se sont donc fait sentir dès l’exercice 2020.
Graphique n° 5 : Évolution du solde et du solde cumulé du
programme 833 entre 2011 et 2020 en Md
€
Source : Cour des comptes à partir des données DGFiP
Le solde du programme 833 est détaillé par catégories d’avances
dans le tableau n°2 sur la période 2014-2020. Il en ressort que son évolution
est principalement affectée par les variations du solde de l’action 1 du
programme 833 relative aux « avances des impositions de fiscalité locale »,
dont le montant s’élève à -1 662 M
€
en 2020.
Différents facteurs, aussi bien structurels que conjoncturels,
expliquent que le compte d’avances ne soit pas équilibré.
D’une part, le décalage d’une année entre la collecte et le
reversement de la CVAE se traduit généralement par un solde positif en
période de croissance et négatif en période de récession. En effet, les
recettes de CVAE suivent la conjoncture et sont recouvrées l’année N
tandis que les dépenses correspondent aux encaissements de l’année N-1.
Dans le contexte de crise liée à la pandémie de Covid 19, le solde de CVAE
s’est ainsi révélé fortement négatif en 2020 (cf.
infra
).
16
COUR DES COMPTES
Tableau n° 2 : Soldes exécutés du programme 833 par catégories de
recettes et dépenses
Source : DGFiP, les montants sont arrondis
*
Part de TICPE revenant aux départements.
** Part de TICPE revenant aux régions dans le cadre de l’action 4.
*** La différence entre Chorus et Slam concerne les dépenses des actions 1 et 2
3
.
D’autre part, le solde du compte relatif à la TICPE est à l’inverse
structurellement déficitaire, comme l’illustre le tableau n°2, du fait de
l’activation de la garantie du droit à compensation pour les départements.
En effet, les recettes du compte d’avances, alimentées par une fraction
variable du produit de la TICPE réellement recouvré par l’État, se sont
jusqu’à présent révélées inférieures au montant des droits à compensation
dus aux départements (cf.
infra
, point 2.2). Le contexte de la crise a
entraîné une baisse de recettes de TICPE, donnant lieu à une hausse du
montant de ces droits et détériorant d’autant le solde de la TICPE.
Plus généralement s’agissant des recettes de fiscalité, l'évolution du
taux de recouvrement peut aussi conduire mécaniquement à un décalage
avec les dépenses, à la hausse ou à la baisse par rapport aux exercices
antérieurs.
Depuis
2019,
les
outils
disponibles
permettent
une
décomposition précise du solde exécuté selon les catégories d’impôts de la
fiscalité directe locale, permettant d’analyser avec davantage de précision
les résultats du solde et de son évolution.
Du côté du programme 834, le solde est nécessairement déficitaire
l’année de sa création dans la mesure où une collectivité territoriale ayant
bénéficié d’avances ne commence à rembourser qu’à compter de l’année
suivant celle au cours de laquelle le montant de ses recettes fiscales de
3
Chorus comptabilise le total des « rétablissements de crédits » qui font suite aux
remboursements effectifs des indus lorsqu’ils concernent des bénéficiaires d’avances
sirétisés, indépendamment de l’année sur laquelle ils ont été constatés. Au contraire,
Slam comptabilise l’ensemble des indus constatés sur l’année, qu’ils aient été
effectivement remboursés ou non sur cette même année. Par ailleurs, Slam gère la
ventilation des dépenses par groupe de taxes, ce que ne permet pas Chorus.
En Md
€
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Chorus***
2020
Slam***
Sous-total avances des
impositions de fiscalité
locale
1,107
0,264
1,525
0,316
0,777
1,040
-1,662
-1,655
TICPE*
-0,305
-0,210
-0,148
-0,162
-0,197
-0,220
-0,831
-0,866
Frais gestion et
fraction TICPE**
0,026
-0,012
0,005
0,005
0,002
0,002
-0,029
-0,029
TOTAL SOLDE
0,828
0,042
1,381
0,161
0,582
0,821
-2,521
-2,550
MISSION AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
17
DMTO sera égal ou supérieur à celui constaté en 2019. Les premiers
remboursements n’interviendront donc pas avant 2022 et la période de
remboursement s’étale ensuite sur 3 ans.
1.1.3 Une amélioration de l’information disponible
permettant de mieux analyser l’évolution du solde
Une amélioration notable dans la gestion du compte a été apportée
en 2019 conformément à une recommandation de la Cour
4
. En effet, pour
la première fois, la décomposition des prévisions et exécutions des soldes
pour chaque catégorie d’impôts de la fiscalité directe locale a été réalisée,
rendue possible par la décomposition des dépenses
5
.
Tableau n° 3 : Soldes du programme 833 par impôt de l’action 1
Montants en Md
€
Exécution
2019
LFI 2020
LFI+LFR
2020
Exécution
2020
Écart à la
prévision
(LFI+LFR)
TH
0,316
-0,138
-0,553
0,254
0,807
TF
-0,129
-0,238
-0,575
-0,641
-0,066
Autres taxes*
0,180
0,022
-0,089
0,082
0,171
CVAE
0,642
0,449
-0,174
-0,242
-0,068
CFE/IFER
0,030
-0,055
-0,098
-1,109
-1,011
TASCOM
0,001
0,000
-0,021
0,001
0,022
TOTAL
1,040
0,039
-1,51
-1,655
-0,145
Source : DGFiP, retraité Cour des comptes
*Intègre notamment les créances antérieures à 1998, la taxe professionnelle, la taxe de
balayage, la taxe sur les pylônes, la taxe sur l’exploitation d’hydrocarbures, la taxe pour
frais de chambres consulaires des auto-entrepreneurs, et la contribution sur les eaux
minérales
6
4
En 2018, une première correction a été apportée avec la déduction des restitutions de
trop-perçus de CVAE qui venaient artificiellement augmenter le volume des recettes du
compte. Elle est détaillée
infra
, dans le point 2.1.2.
5
La décomposition des recettes pour chaque catégorie d’impôts était déjà disponible.
6
Depuis le 1
er
janvier 2019, cette nouvelle taxe auto-liquidée (dite aussi contribution
sur les boissons non alcoolisées) est intégrée au programme 833. Son recouvrement est
passé de la DGDDI à la DGFiP et le versement aux collectivités bénéficiaires est
effectué par mensualités.
18
COUR DES COMPTES
Cette décomposition donnée par le tableau n° 3 révèle que le déficit
du solde de l’action 1 (-1 655 M
€
) relative aux impositions de fiscalité
directe locale tient pour plus de la moitié au déficit de la CFE/IFER
(- 1 109 M
€
), puis aux déficits de la TF (-641 M
€
) et de la CVAE
(- 242 M
€
).
De manière générale, on constate une dégradation du solde par
rapport à 2019 pour chacune des taxes, ce qui s’explique en grande partie
par une baisse des recettes (cf.
infra
, point 1.2.2). Un retournement du solde
précédemment positif est même observé pour la CFE/IFER et la CVAE.
1.2
Les recettes : évaluation initiale, modification
en cours d’exercice et exécution
1.2.1 Une exécution des recettes très en deçà des prévisions
Aucune recette n’a été enregistrée sur les programme 832 et 834 en
2020, conformément aux prévisions.
Les recettes du programme 833 sont constituées des recouvrements
de fiscalité et des compensations versées par le budget général
7
au titre des
dégrèvements accordés aux contribuables et des rôles non recouvrés.
Malgré une révision des prévisions en LFR4, les prévisions des
recettes du compte d’avances se sont révélées très supérieures à leur
exécution en 2020. La LFI prévoyait une hausse des recettes de 2,13% en
2020 pour un montant de 109,870 Md
€
auxquels s’ajoute, comme les
années précédentes, une marge prudentielle de 3,0 Md
€
, soit un total de
112,870 Md
€
.
La marge prudentielle, appliquée en recettes comme en dépenses,
est sans effet sur le solde du compte d’avances et s’explique par la volonté
de l’administration de disposer d’une marge de man
œ
uvre dans les crédits
disponibles en dépenses et sécuriser l’obligation de versement des avances
aux collectivités le 20 de chaque mois. Son montant, défini forfaitairement
par l’administration, est identique depuis plusieurs années. Il représente un
peu moins de 3% des dépenses ou des recettes du compte. L’existence et
le montant de cette marge prudentielle ne sont pas fixés par un texte et
relèvent de mesures de gestion du compte d’avances.
7
Cf. Mission
Remboursements et dégrèvements
, programme 201 « Remboursements et
dégrèvements d’impôts locaux ».
MISSION AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
19
En LFR4, le montant des recettes a été ajusté avec une baisse de
2,265 Md
€
, mais restait supérieur au montant exécuté en 2019 et donc
à celui exécuté en 2020 qui s’élève à 105,664 Md
€
.
L’écart est ainsi porté
à - 1,941 Md
€
8
, hors marge prudentielle, ce qui représente 1,80 % du
montant en prévision. Cet écart provient essentiellement des écarts de
prévision sur les recettes de fiscalité directe locale (-1,888 Md
€
). Comme
on peut le voir dans le tableau n° 4, l’analyse par impôt est cohérente avec
l’analyse effectuée sur les soldes avec des écarts particulièrement
importants pour CFE/IFER et TF.
Tableau n° 4 : Les prévisions et réalisations des recettes du
programme 833
Montants en Md
€
LFI 2020
LFI+LFR
2020
Exécution
2020
Écart à la
prévision
(LFI+LFR)
Action 1: fiscalité directe locale
102,584
101,035
99,147
-1,888
TH
25,216
24,802
24,602
-0,200
TF
44,683
44,346
43,700
-0,646
Autres taxes
0,437
0,326
0,411
0,085
CVAE
20,108
19,485
19,504
0,019
CFE/IFER
11,319
11,276
10,129
-1,147
TASCOM
0,821
0,800
0,801
0,001
Action 2 : TICPE
5,299
4,617
4,537
-0,080
Action 3 : Produit net frais gestion
TFPB
1,005
0,998
1,015
0,017
Action 4: Produit net frais gestion
CFE, CVAE, TH & fraction
TICPE
0,981
0,955
0,965
0,010
Sous total hors marge
prudentielle
109,870
107,605
105,664
-1,941
Marge prudentielle
3
3
-3
TOTAL
112,870
110,605
105,664
-4,941
Source : DGFiP, retraité Cour des comptes
8
Pour mémoire, il s’élevait à -21 M
€
en 2019.
20
COUR DES COMPTES
1.2.2 Une baisse des recettes en 2020 contrairement aux
exercices précédents
Si les recettes enregistraient une hausse à chaque exercice ces
dernières années (2,93 % en 2019), l’année 2020 a été marquée par un recul
important de -1,78 % par rapport à 2019.
Tableau n° 5 : Évolution des recettes effectives du compte d’avances
depuis 2016
Source : DGFiP, retraité Cour des comptes
Cette baisse des recettes de 1,941 Md
€
est due non seulement à la
fiscalité directe locale (-0,827 Md
€
), mais aussi et surtout à la TICPE
(-1,086 Md
€
). Excepté la TH pour des raisons liées à sa réforme et la TF
qui a connu une relative stabilité, tous les impôts du comptes d’avances ont
enregistré une baisse des recettes (cf. tableau n° 6).
Tableau n° 6 : Évolution détaillée des recettes du compte d’avances
Source : DGFiP, retraité Cour des comptes
2016
2017
2018
2019
2020
Recettes
constatées (Md
€
)
100,955
102,235
104,512
107,575
105,664
Évolution n/n-1
3,97
%
1,27 %
2,23 %
2,93 %
-1,78 %
Montants en Md
€
Exécution
2019
Exéc 2020
Écart à 2019
Évolution en
%
Action 1: fiscalité directe locale
99,974
99,147
-0,827
-0,83%
TH
24,317
24,602
0,285
1,17%
TF
43,369
43,700
0,331
0,76%
Autres taxes
0,491
0,411
-0,08
-16,29%
CVAE
19,830
19,504
-0,326
-1,64%
CFE/IFER
11,162
10,129
-1,033
-9,25%
TASCOM
0,805
0,801
-0,004
-0,50%
Action 2 : TICPE
5,623
4,537
-1,086
-19,31%
Action 3 : Produit net frais gestion TFPB
0,994
1,015
0,021
2,11%
Action 4: Produit net frais gestion CFE,
CVAE, TH & fraction TICPE
0,984
0,965
-0,019
-1,93%
TOTAL
107,575
105,664
-1,911
-1,78%
MISSION AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
21
Cette baisse globale des recettes s’explique tout d’abord par le
contexte de la crise sanitaire. D’une part, l’année 2020 est marquée par une
baisse des taux de recouvrement et des taux d’apurement des impôts directs
locaux (action 1) par rapport aux années précédentes (cf. tableau n° 7), très
probablement imputable à une augmentation des défaillances de paiements.
D’autre part, des reports de paiements ont pu être consentis pour la
taxe d’habitation, la taxe foncière et la CFE, et un assouplissement des
modalités de paiement de la CVAE a été offert aux entreprises. L’ensemble
de ces mesures ont ainsi contribué à une baisse globale des recettes.
Enfin, concernant la TICPE, la situation sanitaire a conduit à une
baisse de la consommation de carburant qui s’est immédiatement traduite
au niveau des recettes de TICPE qui ont enregistré la plus forte baisse
parmi les quatre actions du programme 833, à savoir -19,31 % par rapport
à 2019 (cf. tableau n° 6).
Tableau n° 7 : Taux de recouvrement et d’apurement des impôts
locaux (en %)
Source : DGFiP, les montants sont arrondis
Concernant le cas particulier de la TH, bien qu’inférieure aux
prévisions, une hausse des recettes a été observée. Outre les effets taux et
bases qui permettent d’expliquer le dynamisme de ces recettes, la réforme
fiscale qui touche 80 % des foyers en 2020 constitue également un facteur
explicatif de cette hausse. Les mesures d'allégement se traduisant par une
augmentation des dégrèvements à l'émission, les recettes d'ordre ont
augmenté à hauteur de ces montants. Or, comme le taux de recouvrement
sur ces dernières est de 100 %, les recettes du compte devraient s’en trouver
mécaniquement majorées. Ce raisonnement semble confirmé par l’analyse
des recettes par « millésimes », avec des recettes recouvrées au titre de
2020 ayant augmenté plus vite que les dépenses
9
. Cependant, si l’on
constate que le montant agrégé des recettes pour ordre a effectivement
augmenté en 2020, passant de 18,887 Md
€
en 2019 à 22,928 Md
€
en 2020,
la Cour n’a pu obtenir de décomposition par impôt.
9
Alors que les dépenses ont augmenté de 1,4 %, les recettes recouvrées exclusivement
au titre de l’année N ont augmenté de 2,9 %. Le reste des recettes, recouvrées en 2020
au titre des années antérieures s’élèvent à 1,551 Md
€
.
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Exercice courant
92,32
92,61
92,34
92,43
93,24
92,08
Exercice précédent
79,49
80,75
77,47
77,66
78,21
71,60
Exercices antérieurs
30,05
31,72
29,31
30,83
39,61
36,97
22
COUR DES COMPTES
Une
distinction
entre
recettes
réelles
perçues
auprès
des
contribuables ou des redevables et les recettes pour ordre, en provenance
de la mission « remboursements et dégrèvements » permettrait de mieux
comprendre ce phénomène, et ainsi le caractère plus ou moins volatile des
recettes. Cependant, comme cela a déjà été observé au cours des
précédentes notes d’exécution budgétaire, cette distinction n’est pas
actuellement possible techniquement pour chaque impôt.
Il en est de même concernant le détail des recettes par millésime. Si
cette information est disponible pour les impôts sur rôle, Chorus ne permet
actuellement pas d’avoir ce même niveau de détails pour les impôts auto-
liquidés. Une amélioration des systèmes d’information devrait donc être
envisagée dans ce sens. Un suivi des recettes par « millésimes » permettrait
une meilleure compréhension de l’écart entre les montants recouvrés par
l’État et les montants versés aux collectivités territoriales pour un exercice
donné.
Ce manque d’information sur les différentes composantes des
recettes nuit à la lisibilité de ce compte d’avances et amène la Cour à
reformuler la recommandation émise sur l’exercice 2019.
Recommandation n°1
(DGFiP, DB)
:
Expliciter les
composantes des recettes pour chacun des impôts en
précisant le montant des recettes pour ordre et en
distinguant les différents millésimes
(recommandation
reformulée).
1.3
Les dépenses : évaluation initiale, modification
en cours d’exercice et exécution
1.3.1 Une exécution des dépenses inférieure aux prévisions
En 2020, aucune dépense n’a été réalisée sur le programme 832. Ce
dernier a pour objet d’accorder des avances remboursables à des
collectivités qui connaissent des difficultés momentanées de trésorerie à
procéder au règlement de dépenses indispensables et urgentes, si cette
situation n’est pas due à une insuffisance de ressources affectées à la
couverture de ses charges, et en particulier à un déséquilibre budgétaire.
Les crédits inscrits en loi de finances, à hauteur de 6 M
€
chaque année,
résultent d’hypothèses de répartition de crédits susceptibles d’être alloués.
MISSION AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
23
Les conditions d’octroi de ces avances étant très strictes, le
programme est peu utilisé et la création du programme 834 a été nécessaire
pour soutenir les départements et les autres collectivités bénéficiaires des
droits de mutation à titre onéreux (DMTO), dont la situation financière a
rendu difficile l’absorption de la perte de recettes au titre des DMTO en
2020.
Dans ces conditions, se pose la question du maintien du programme
832 qui n’a d’ailleurs pas été sollicité depuis l’exercice 2013
10
.
En LFI, les dépenses du compte d’avances s’élevaient pour 2020 à
109,996 Md
€
auxquels s’ajoutent, à l’image des prévisions de recettes, une
marge prudentielle de 3 Md
€
.
Elles ont été réévaluée lors de la troisième et
de la quatrième loi de finances rectificative (cf.
supra
, point 1.1.1),
uniquement pour intégrer les crédits ouverts avec la création du programme
834, soit au total 0,5 Md
€
suite à la LFR4.
Les dépenses exécutées du programme 833 s’élèvent à
108,214 Md
€
, et sont ainsi inférieures de 1,776 Md
€
11
aux prévisions
de dépenses en LFI, hors marge prudentielle.
Cet écart notable est
attribuable à 98 % à la fiscalité directe locale (-1,743 Md
€
). Comme le
montre le tableau n°8, les écarts entre la prévision et la réalisation des
dépenses de fiscalité directe locale concernent essentiellement la TH (pour
plus de 50 % de l’action 1), la TF, et dans une moindre mesure le montant
CFE/IFER. La Direction du budget n’a cependant pas été en mesure
d’expliquer ces écarts et le fait que contrairement aux recettes, les dépenses
n’aient pas été réévaluées en LFR.
Lors de sa création, le programme 834 a également fait l’objet d’une
surestimation des crédits nécessaires. Ainsi, malgré une réévaluation en
LFR4 à 0,5 Md
€
contre 2,0 Md
€
en LFR3, l’exécution est plus faible que
la prévision, s’établissant à 0,352 Md
€
. Sur les 80 départements éligibles,
seuls 40 ont souhaité bénéficier d’avances remboursables en 2020. Celles-
ci feront par ailleurs l’objet d'un ajustement en 2021, une fois le montant
des recettes de DMTO de 2020 connu.
10
Suite à la demande du Gouvernement de Polynésie française pour faire face à ses
difficultés de trésorerie, il a été décidé de lui octroyer une avance remboursable de
41 900 001 euros.
11
Pour mémoire, cet écart est très inférieur à celui constaté en 2017, les prévisions
étaient supérieures de 613 M
€
.
24
COUR DES COMPTES
Tableau n° 8 : Les prévisions et réalisations des dépenses du compte
d’avances
Montants en Md
€
Prévision
2020
(LFI)
Prévision
2020
(LFI+LFR)
Exécution
2020 (Slam)
Écart à la
prévision
(LFI+LFR)
Action 1: fiscalité directe locale
102,545
102,545
100,802
-1,743
TH
25,355
25,355
24,348
-1,007
TF
44,921
44,921
44,341
-0,580
Autres taxes
0,415
0,415
0,329
-0,086
CVAE
19,659
19,659
19,746
0,087
CFE/IFER
11,374
11,374
11,238
-0,136
TASCOM
0,821
0,821
0,800
-0,021
Action 2 : TICPE
5,403
5,403
5,403
0,000
Action 3 : Produit net frais
gestion TFPB
1,017
1,017
1,015
-0,002
Action 4: Produit net frais gestion
CFE, CVAE, TH & fraction
TICPE
1,024
1,024
0,994
-0,030
Sous total hors marge
prudentielle
109,990
109,990
108,214
-1,776
Marge prudentielle
3
3
-3
TOTAL Programme 833
112,990
112,990
108,214
-4,776
TOTAL Programme 832
0,006
0,006
0,000
-0,006
TOTAL Programme 834
-
0,500
0,352
-0,148
TOTAL Compte d’avances
112,996
113,496
108,566
-4,930
Source : DGFiP, retraité Cour des comptes
1.3.2 Une augmentation des dépenses moins marquée en
2020 comparée aux années précédentes
En exécution du programme 833, contrairement aux recettes,
les dépenses sont en progression par rapport à l’exécution 2019, mais
dans des proportions moins importantes que les années précédentes :
1,461 Md
€
(soit +1,37 %).
Cette augmentation des dépenses relève pour
l’essentiel des avances du montant des impositions locales, mais a été
limitée par la baisse des dépenses de TICPE, en cohérence avec la baisse
de la consommation de carburant évoquée
supra
.
MISSION AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
25
Tableau n° 9 : Évolution des dépenses effectives du programme 833
depuis 2016
2016
2017
2018
2019
2020
Dépenses constatées
(en Md
€
)
99,573
102,074
103,930
106,753
108,214
Évolution (n/n-1)
2,59 %
2,51 %
1,82 %
2,72 %
1,37 %
Source : DGFiP, retraité Cour des comptes
Pour la première année, il est désormais possible, grâce aux
éléments fournis par la DGFiP dans le prolongement de la recommandation
de la Cour l’an dernier, d’analyser la variation de la fiscalité directe locale
en étudiant l’évolution détaillée par impôt. Il en ressort que les avances ont
augmenté pour tous les impôts, excepté la TASCOM qui a enregistré une
très légère baisse. Cette amélioration de l’information permettra de mieux
comprendre les évolutions de dépenses lors des prochains exercices.
Tableau n° 10 : Évolution détaillée des dépenses du compte d’avances
Montants en Md
€
Exécution
2019
Exécution
2020 (Slam)
Écart à 2019
Évolution
en %
Action 1: fiscalité directe locale
98,934
100,802
1,868
1,89%
TH
24,001
24,348
0,347
1,45%
TF
43,498
44,341
0,843
1,94%
Autres taxes
0,311
0,329
0,018
5,79%
CVAE
19,188
19,746
0,558
2,91%
CFE/IFER
11,132
11,238
0,106
0,95%
TASCOM
0,804
0,800
-0,004
-0,50%
Action 2 : TICPE
5,843
5,403
-0,44
-7,53%
Action 3 : Produit net frais gestion
TFPB
0,994
1,015
0,021
2,11%
Action 4: Produit net frais gestion CFE,
CVAE, TH & fraction TICPE
0,982
0,994
0,012
1,22%
TOTAL Programme 833
106,753
108,214
1,461
1,37%
TOTAL Programme 832
0,000
0,000
0,000
0
TOTAL Programme 834
-
0,352
-
-
TOTAL Compte d’avances
106,753
108,566
1,461
1,70%
Source : DGFiP, retraité Cour des comptes
26
COUR DES COMPTES
1.4
Perspectives associées à la trajectoire
budgétaire
Dans la mesure où aucune demande d’avance n’a été reçue en 2020
au titre du programme 832 dans le contexte de la crise sanitaire, les crédits
ouverts en LFI pour 2021 n’ont pas changé, s’élevant toujours à 6 M
€
, avec
une prévision de recettes nulle.
Dans le cadre du programme 834, les recettes sont estimées à 0
€
pour les raisons expliquée
supra
, alors qu’il est prévu un ajustement des
avances de DMTO de 700 M
€
. Ces avances étant remboursables et ce
programme étant temporaire, il ne suscite pas d’interrogation particulière
en matière de soutenabilité.
D’après les prévisions en LFI pour 2021 présentées dans le tableau
n° 11, le solde programme 833 devrait redevenir excédentaire pour un
montant de 84 M
€
. Les mesures du plan de relance avec une réduction de
50% de la CVAE correspondant à la suppression de la part région et la
baisse de moitié des impôts fonciers sur les entreprises affecteront de
manière équivalentes les dépenses et les recettes et seront donc neutres
pour le solde. En outre, le financement de la réduction de la CVAE par des
fractions de TVA sera également neutre pour le solde du programme 833.
Le solde du programme 833 devrait ainsi s’améliorer en raison
d’une part, d’une hausse des recettes via les effets de la réforme de la TH
(cf.
supra
), un rebond estimé de la taxe foncière (taux et base), et un impact
positif sur la TICPE d’une reprise attendue de la consommation de
carburant, et d’autre part une relative stabilité des dépenses.
MISSION AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
27
Tableau n° 11 : Évolution prévisionnelle du compte pour 2021
Montants en Md
€
Recettes
Dépenses
Solde
Exécution
2020
LFI 2021
Exécution
2020
LFI 2021
Exécution
2020
LFI 2021
Écart à
2020
Action 1: fiscalité
directe locale
99,147
101,84
100,802
101,335
-1,655
0,505
2,160
Action 2 : TICPE
4,537
5,168
5,403
5,403
-0,866
-0,235
0,631
Action 3 : Produit net
frais gestion TFPB
1,015
0,997
1,015
1,067
0
-0,070
-0,070
Action 4: Produit net
frais gestion CFE,
CVAE, TH & fraction
TICPE
0,965
0,592
0,994
0,709
-0,029
-0,117
-0,088
Sous total hors
marge prudentielle
105,664
108,597
108,214
108,513
-2,55
0,084
2,634
Marge prudentielle
3
3
0
0
TOTAL
Programme 833
105,664
111,597
108,214
111,513
-2,55
0,084
2,634
TOTAL
Programme 832
0
0
0
0,006
0
-0,006
-0,006
TOTAL
Programme 834
0
0
0,352
0,700
-0,352
-0,700
-0,348
TOTAL Compte
d’avances
105,664
111,597
108,214
111,513
-2,902
-0,622
2,280
Source : DGFiP, retraité Cour des comptes
En conclusion, la LFI prévoit une hausse sensible du solde du
compte d’avances pour 2021, devant s’établir à -622 M
€
. Ainsi la
soutenabilité du compte d’avances au regard de la situation sanitaire ne
semble pas compromise à ce stade.
28
COUR DES COMPTES
2
LES GRANDES COMPOSANTES DU
COMPTE D’AVANCES
2.1
Les avances de fiscalité
2.1.1 Les avances sur impôts sur rôle
S’agissant des impôts sur rôle
12
, l’État verse aux collectivités
territoriales le montant du produit émis chaque année dans les rôles
d’imposition locaux. Pour cette catégorie d’impôts, les ressources des
collectivités territoriales sont garanties en début d’exercice, une fois les
bases d’imposition arrêtées par les services de l’État et les taux
d’imposition fixés par les assemblées délibérantes locales, à hauteur du
produit voté par ces dernières.
En contrepartie, l’État supporte le coût qui résulte du décalage infra-
annuel entre le versement mensuel par l’État, dès le mois de janvier, des
avances aux collectivités territoriales et la mise en recouvrement des
impôts sur rôle, qui intervient majoritairement en fin d’année. Il supporte
également, sous la forme de compensations versées par le budget général
13
,
le coût des dégrèvements accordés aux contribuables et des rôles non
recouvrés
14
. À ce titre, il peut être rappelé que la réforme de la TH a déjà
conduit à une augmentation substantielle des dégrèvements en recettes,
mais ne modifie pas le montant des avances dues aux collectivités en
dépenses (cf. supra point 1.2.2).
12
Constitués de la taxe d’habitation (TH), des taxes foncières sur les propriétés bâties
et les propriétés non bâties (TFPB et TFNB), auxquelles s’ajoute la cotisation foncière
des entreprises (CFE) et l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER).
13
Cf. Mission
Remboursements et dégrèvements
, programme 201 « Remboursements
et dégrèvements d’impôts locaux ».
14
Le montant total des remboursements et dégrèvements attachés à la fiscalité locale,
incluant les admissions en non-valeur, s’élève à 22,928 Md
€
au titre de 2020.
MISSION AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
29
Les dégrèvements et le financement de la suppression de la taxe
d’habitation sur les résidences principales
1) Une suppression progressive entre 2018 et 2020 pour 80 % des
foyers.
L’article 5 de la loi de finances pour 2018 a institué, à compter des
impositions de 2018, un nouveau dégrèvement qui, s'ajoutant aux exonérations
existantes, permettra à environ 80 % des foyers d'être dispensés du paiement
de la TH au titre de leur résidence principale d'ici 2020. Cet objectif a été atteint
de manière progressive sur 3 ans. En 2018 et 2019, la cotisation de TH restant
à charge de ces foyers, après application éventuelle du plafonnement existant,
a été abattue de 30 % puis de 65 %.
L’État prend en charge les dégrèvements, dans la limite des taux et
des abattements en vigueur pour les impositions de 2017. Afin de compenser
cette dépense et de maintenir l’équilibre du compte d’avances, une écriture de
recettes « pour ordre », correspondant au montant du dégrèvement, est réalisée
du programme 201 vers le compte d’avances.
2) Une suppression progressive entre 2021 et 2023 pour les 20 %
restants.
En 2023, plus aucun foyer ne paiera de TH sur sa résidence principale.
La taxe sur les résidences secondaires et les locaux meublés non affectés à
l’habitation principale, ainsi que la taxe sur les locaux vacants sont maintenues.
Le produit de la TH sur la résidence principale sera affecté à l’État en 2021 et
2022.
L’article 16 de la loi de finances pour 2020 prévoit que la perte de
recettes pour les communes sera compensée dès 2021 par le transfert à leur
profit de la part départementale de taxe foncière sur les propriétés bâties
(TFPB).
Concernant les EPCI à fiscalité propre, les départements et la Ville de
Paris, leur perte de recettes sera compensée par une affectation de TVA qui
transitera via le compte d’avances, dont l’équilibre sera préservé en lui
affectant les recettes correspondantes actuellement versées au budget général.
Il résulte de ces éléments que les nouvelles modalités de financement
n’affecteront pas l’équilibre entre les recettes et les dépenses du compte
d’avances dues aux collectivités.
La disparition de la TH sur les résidences principales sera
compensée en 2021 aux communes (15 Md
€
environ) par le transfert de la
part départementale de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB). Afin
de neutraliser les écarts de compensation entre les communes (divergence
entre le montant de TH perdu et le produit de TFPB départementale
affecté), est instauré un mécanisme de coefficient correcteur : prélèvement
des communes « surcompensées » et reversement aux communes « sous
30
COUR DES COMPTES
compensées » avec un abondement de l’État afin d’équilibrer le dispositif.
Par ailleurs, les petites communes dont la « surcompensation » sera
inférieure à 10 000 euros ne seront pas prélevées, l’État se substituant à
leurs contributions.
Les départements, eux, bénéficieront d’une affectation de TVA en
2021 en remplacement de la TFPB transférée aux communes (15 Md
€
environ). Une fraction de TVA par département correspondant au produit
de TFPB perçu en 2020 sera ainsi déterminée. Les départements
bénéficieront également d’une part supplémentaire de TVA d’un montant
de 250 M
€
à compter de 2021.
S’agissant des intercommunalités et de la Ville de Paris, en
compensation de la perte de leur TH sur les résidences principales (8 Md
€
environ), elles bénéficieront, à l’instar des départements, d’une part de
TVA.
Par ailleurs, dans le cadre de la baisse des impôts de production
prévue en LFI pour 2021, il est prévu :
• de supprimer la part régionale de CVAE et de lui substituer une
part de TVA au profit des régions (9,7 Md
€
environ) ;
• de diminuer de 50% les montants de la CFE et de la TFPB pesant
sur les locaux industriels. La perte de recettes induite pour les communes
et les intercommunalités (3,3 Md
€
environ) sera prise en charge par l’État
via un prélèvement sur les recettes de ce dernier.
2.1.2 Les avances sur impôts auto-liquidés
Les impôts auto-liquidés sont la cotisation sur la valeur ajoutée des
entreprises (CVAE) et la TASCOM
15
, que l’État reverse aux collectivités
territoriales à hauteur des montants qu’il a encaissés
16
.
Les modalités du reversement de ces deux impôts aux collectivités
territoriales ne sont pas homogènes. Par exemple, s’agissant de la
TASCOM, le compte d’avances verse aux collectivités du bloc communal,
par douzième mensuel de janvier à décembre, un produit correspondant à
ses encaissements entre le 1
er
octobre de l’année précédente et le
30 septembre de l’année en cours.
15
Ainsi que d’autres « petites » taxes (taxe sur les pylônes, contribution sur les eaux
minérales, etc.).
16
Ou, le cas échéant, compensés par l’intermédiaire de la mission
Remboursements et
dégrèvements
.
MISSION AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
31
Il en va différemment de la CVAE : par l’intermédiaire du
programme 833, l’État reverse aux collectivités territoriales un montant
correspondant au produit de CVAE constaté l’année précédente dans les
recettes du compte d’avances. Le taux de variation du produit global de la
CVAE d’une année sur l’autre étant proche du taux d’évolution du PIB en
valeur, il en résulte un solde généralement positif. Cette situation peut
cependant se retourner en cas de baisse du produit de la CVAE pendant un
exercice, comme l’a montré l’exécution des exercices 2013 et 2015. Dans
ce cas, l’impact sur le solde du compte d’avances est absorbé par la marge
prudentielle.
La restitution des acomptes de CVAE trop perçus
Le programme 833 reçoit, par des recettes réelles, des acomptes de
CVAE en excédent de certaines entreprises pendant une année donnée (N). Ces
trop perçus sont constatés l’année suivante (N+1), au moment de la liquidation
du solde de CVAE due par les entreprises assujetties. Les montants versés en
trop sur acomptes de la CVAE et de la taxe additionnelle à la CVAE
« millésimée 2019 », s’élèvent à 746 M
€
en 2020, contre 791 M
€
en 2019 sur
la CVAE « millésimée 2018 ».
Le remboursement de ces excédents aux entreprises est réalisé par le
programme
201 « Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux ».
Les
excédents remboursés aux entreprises sont déduits ultérieurement (en N+2) des
versements effectués par le programme 833 au profit des collectivités
territoriales. Mais, jusqu’en 2017, ils n’étaient jamais déduits des recettes du
compte d’avances. Conformément aux recommandations de la Cour, depuis
2018, ils sont également déduits des recettes trop perçues.
2.1.3 Les prélèvements de fiscalité effectués sur le compte
d’avances aux collectivités
Différents dispositifs législatifs prévoient des prélèvements sur les
avances de fiscalité directe locale versées aux collectivités locales et aux
établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.
Ils se sont élevés à 7,6 Md
€
en 2020, contre 7,1 Md
€
en 2019. Ils sont
sans incidence sur le solde du compte d’avances.
32
COUR DES COMPTES
En effet, le solde du compte d’avances est constitué par la différence
entre :
-
les recettes fiscales recouvrées (encaissées ou pour ordre) des
taxes affectées aux collectivités et organismes assimilés ;
- et les recettes fiscales liquidées (ou dépensées) au profit des
bénéficiaires directs (avances aux collectivités après imputation des
prélèvements, par exemple des dégrèvements à la charge des collectivités)
et indirects (avances issues de prélèvements ou écrêtements effectués sur
d’autres collectivités).
Le compte d’avances comprend donc, en dépenses, certains
prélèvements effectués au profit du budget général, comme le prélèvement
relatif à la contribution au redressement des finances publiques (29 M
€
en
2020), ou les écrêtements suite à plafonnement de certaines impositions
(par exemple la part écrêtée de la taxe additionnelle à la CFE destinée aux
chambres de commerce et d’industrie, pour un montant de 116 M
€
en
2020). Ces dépenses ne concernant par les collectivités ou organismes qui
leur sont liés, il serait souhaitable de les présenter d’une manière distincte,
et en tout état de cause d’isoler dans les recettes concernées destinées aux
bénéficiaires, la part revenant
in fine
à l’État. Ces précisions pourraient
ainsi être apportées dans les documents budgétaires, notamment l’annexe
Transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales
(« jaune »
budgétaire).
Les dispositifs mis en
œ
uvre en application d'un mécanisme de
péréquation visant à réduire des écarts de ressources entre les collectivités
représentent l’essentiel de ces prélèvements. Parmi eux, les prélèvements
effectués au titre du fonds national de garantie individuelle des ressources
17
(FNGIR) s’élèvent à 4,0 Md
€
et ont pour objet de compenser le manque à
gagner pour les collectivités territoriales et leurs EPCI à fiscalité propre
résultant de la suppression de la taxe professionnelle.
Les prélèvements appliqués en vertu d'un principe général de
participation des collectivités à l'équilibre des finances publiques sont
constitués, à titre principal, par le prélèvement au titre de la contribution au
redressement des finances publiques
18
, dont le montant s’est élevé à
17
Instauré par l’article 78 de la loi de finances pour 2010.
18
La contribution au redressement des finances publiques (CRFP) a pour support à titre
principal la dotation forfaitaire, et, pour les collectivités dont l’assiette de DGF
forfaitaire n’est plus suffisante, un prélèvement est effectué sur les avances de fiscalité
directe locale. Ce prélèvement relatif à la contribution au redressement des finances
publiques a été instauré par l’article 132 de la LOI n° 2013-1278 du 29 décembre 2013
de finances pour 2014 .
MISSION AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
33
30,0 M
€
en 2020 contre 66,4 M
€
en 2019. Ils comportent en outre, pour la
seconde année consécutive, la mise en
œ
uvre du prélèvement sur les
avances de fiscalité locale au titre de l’article 24 de la loi de programmation
des finances publiques pour les années 2018 à 2022
19
(dispositif dit des
« contrats de Cahors ») à hauteur de 21,0 M
€
en 2020.
Les prélèvements effectués au titre de dégrèvements d'impôt mis à
la charge des collectivités s’élèvent à 26,0 M
€
en 2020 contre 19,9 M
€
pour 2019.
Au regard de l’importance des montants en jeu et de la diversité des
dispositifs, la Cour avait précédemment recommandé que l’ensemble des
prélèvements sur fiscalité directe locale soient retracés dans le détail de
leurs montants et de leurs destinations. Cette recommandation avait été
mise en
œ
uvre dès le PLF 2020 dans l’annexe relative aux
Transferts
financiers de l’État aux collectivités territoriales
(jaune budgétaire).
2.2
Les avances sur TICPE aux départements et
aux régions
Par analogie avec la procédure des avances sur imposition, la mise
à disposition des avances de TICPE est faite le 20 de chaque mois. La
régularisation annuelle fait l’objet d’un versement complémentaire, dès
que le montant en est connu.
Les avances de TICPE se répartissent en deux grandes catégories,
l’une revenant aux départements, l’autre aux régions.
2.2.1 Les avances de TICPE aux départements
Les avances versées aux départements représentent une fraction de
tarif de TICPE calculée de telle sorte qu’appliquée aux quantités de
carburants vendues sur l’ensemble du territoire national, elles assurent la
compensation des charges transférées
20
à chaque département.
19
Il s’agit de la reprise financière effectuée sur les recettes fiscales des collectivités
n’ayant pas respecté l’objectif de dépenses fixé dans le cadre de la contractualisation
avec l’État.
20
Pour la compensation du transfert du RMI prévue par l’article 59 de la loi de finances
pour 2004 ; et à compter du 1 er juin 2009 pour la compensation du transfert de
l’allocation de parents isolés lors de la création du RSA, et pour la compensation de
l’ensemble des charges résultant de la départementalisation de Mayotte depuis 2012.
34
COUR DES COMPTES
Lorsque le produit de la fiscalité est supérieur au droit à
compensation constitutionnellement garanti, la recette excédentaire est
définitivement acquise aux départements.
Lorsque le produit de la fiscalité transférée ne permet pas de couvrir
le montant du droit à compensation constitutionnellement garanti, l’État
doit procéder en janvier N+1 à l’attribution d’une part supplémentaire du
produit de TICPE lui revenant.
Dans ce dernier cas, les recettes de TICPE revenant à l’État utilisées
pour financer ce mécanisme n’ont pas de contrepartie en recettes
enregistrées sur le compte d’avances, ce qui compromet de manière
injustifiée l’équilibre du solde de TICPE. Ainsi, le solde et le solde cumulé
de TICPE s’élèvent respectivement à -0,866 Md
€
et -3,753 Md
€
en 2020
(cf. tableau ci-après).
En effet, le solde de la TICPE connait un déficit
structurel du fait de l’activation de la garantie du droit à compensation pour
les départements.
Interrogée sur ce point, la direction du budget indique privilégier la
voie d’une réduction du nombre de fractions de TICPE transférées aux
collectivités, au profit de crédits budgétaires, pour résorber le déséquilibre
qui résulte du dispositif actuel au détriment de l’État. Dans l’attente, il est
cependant nécessaire de clarifier les écritures budgétaires sur le compte
d’avances et le budget général, en identifiant la fraction supplémentaire de
TICPE qui relève du mécanisme de garantie. L’administration n’a pas été
en mesure de fournir cette information pour 2020.
Tableau n° 12 : Recettes et dépenses au titre de la TICPE attribuée
aux départements
Source : DGFiP
Montants en M
€
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Recettes
5 608
5 609
5 564
5 603
5 665
5 728
5 777
5 714
5 623
4 537
Dépenses
5 915
5 924
5 865
5 908
5,875
5 876
5 939
5 911
5 843
5 403
Solde
-307
-315
-301
-305
-210
-148
-162
-197
-220
-866
Solde cumulé
-1 029
-1 344
-1 645 -1 950
-2 160
-2 308
-2 470
-2 667
-2 887
-3 753
MISSION AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
35
2.2.2 Les avances de TICPE aux régions
En 2014, la dotation générale de décentralisation relative à la
formation professionnelle a été remplacée par l’attribution aux régions
d’une ressource garantie, composée aux deux tiers d’une part des frais de
gestion précédemment perçus par l’État pour la collecte de la CFE, la
CVAE et la TH, et à un tiers par une part de TICPE.
Ces ressources font l’objet d’une indexation annuelle à partir de
2015, la TICPE constituant une variable d’ajustement dans le cas où le
mécanisme d’indexation ne permettrait pas d’atteindre le montant de la
ressource garantie. En 2020, les ressources comptabilisées à l’action 4 du
compte d’avances (1,005 Md
€
) sont composées aux deux tiers des
transferts des frais de gestion de la fiscalité locale (704 M
€
) et à un tiers de
la part de TICPE (301 M
€
).
2.3
Les avances de frais de gestion
Créées en 2014 en application des articles 41 et 42 de la loi de
finances pour 2014, les avances de frais de gestion constituent l’essentiel
des actions 3 et 4 du programme 833 et représentent 2,009 Md
€
en 2020
Celles-ci se décomposent en deux grandes catégories.
Les départements bénéficient d’une part supplémentaire du produit
de la taxe sur les propriétés foncières bâties, par le transfert des frais de
gestion prélevés par l’État sur les contribuables. Ce transfert de ressources
revient à élargir le flux des impôts sur rôle transitant par le compte
d’avances, au moyen d’un complément de ressource fiscale pour les
collectivités bénéficiaires. Cette ressource est appelée à évoluer en fonction
de l’évolution des bases imposables de TFPB et n’est pas assortie d’un
pouvoir de taux.
Comme indiqué ci-dessus, les départements bénéficieront d’une
affectation de TVA en 2021 en remplacement de la TFPB transférée aux
communes (15 Md
€
environ), dans le cadre de la suppression de la taxe
d’habitation.
Les régions bénéficient du transfert par l’État d’un panier de
ressources constitué, d’une part, de frais de gestion antérieurement prélevés
par l’État sur les redevables de la CVAE, de la CFE et de la TH, d’autre
part, d’une fraction supplémentaire de TICPE décrite
supra
.
Dans son rapport relatif à la gestion de la fiscalité directe locale par
la DGFiP, demandé en application de l’article 58-2° de la LOLF par la
Commission des finances, de l’économie générale et du contrôle
budgétaire de l’Assemblée nationale et publié en janvier 2017, la Cour
36
COUR DES COMPTES
relève que ces rétrocessions ont abouti à dénaturer le dispositif des frais de
gestion et à le rendre illisible. Les sommes prélevées au titre des « frais de
gestion », censées couvrir les dépenses engagées par l’État leur sont
aujourd’hui inférieures. En outre, le transfert d’une partie du produit des
frais de gestion ne constitue pas un prélèvement sur recettes mais une
affectation de recettes. Or au regard de la charte de budgétisation au sens
strict, les affectations de recettes aux collectivités locales sont exclues de
la norme de dépenses. La Cour a donc formulé la recommandation de
revoir, dans un souci de transparence, le dispositif actuel des frais de
gestion prélevés sur les contribuables locaux afin d’en clarifier la finalité
et les destinataires.
MISSION AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
37
3
LA QUALITÉ DE LA GESTION
3.1
La conformité aux principes et règles de droit
budgétaire
Le compte d’avances aux collectivités territoriales ne répond pas
aux critères de fonctionnement des comptes de concours financiers. Les
concours versés aux collectivités locales et organismes assimilés par son
intermédiaire ne sont pas des prêts ou avances au sens de l’article 24 de la
loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances
(LOLF), dans la mesure où ils ne font pas l’objet de remboursement, à
l’exception (en principe) des avances de trésorerie du programme 832, qui
demeure inutilisé depuis plusieurs années, et du programme 834 créé en
2020 pour compenser les pertes de recettes de DMTO des départements.
Au demeurant, le programme 834 ne prévoit pas d’intérêts versés
par les collectivités bénéficiaires, alors que l’article 24 de la LOLF prévoit
que les prêts et avances accordés par l’État par l’intermédiaire d’un compte
de concours financier «
sont assortis d'un taux d'intérêt qui ne peut être
inférieur à celui des obligations ou bons du Trésor de même échéance ou,
à défaut, d'échéance la plus proche. Il ne peut être dérogé à cette
disposition que par décret en Conseil d'État
». Or, le décret n° 2006-1727
du 23 décembre 2006 prévoit bien une telle dérogation pour les avances de
fiscalité locale accordées
via
le programme 833, mais ce n’est pas le cas
pour le programme 834. Pour le moment, cette disposition ne trouve
toutefois pas à s’appliquer en pratique, les taux des obligations ou bons du
Trésor concernés étant actuellement négatifs.
S’agissant du programme 833, qui regroupe l’essentiel des dépenses
du compte, ces concours ne sont pas accordés pour une durée déterminée.
Ils ne font pas l’objet d’amortissements et ne peuvent donner lieu à un
recouvrement, un rééchelonnement ou la constatation d’une perte.
La Cour a précédemment relevé que le compte d’avances aux
collectivités territoriales est un cadre budgétaire en contradiction avec la
lettre et l’esprit de la LOLF, dont l’équilibre n’est pas financé de façon
assez transparente par le budget de l’État.
Elle ne méconnaît pas cependant la nécessité d’un compte spécial
destiné à retracer les recettes réelles ou pour ordre provenant de la fiscalité
destinée aux collectivités territoriales et organismes assimilés. La LOLF ne
permet pas en son état actuel de disposer d’un tel instrument : aucune des
catégories de comptes spéciaux existants ne satisfait aux conditions
38
COUR DES COMPTES
nécessaires. Le recours à un compte d’affectation spéciale est notamment
rendu impossible par le plafonnement des recettes provenant du budget
général qui empêcherait l’abondement du compte d’avances par le
programme 201 -
Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux
au
titre des dégrèvements législatifs.
La Cour a récemment recommandé de rassembler dans une nouvelle
mission budgétaire l’ensemble des concours de toute nature de l’État aux
collectivités territoriales
21
. Dans un tel schéma, le compte d’avances, qui
concerne la fiscalité locale et non des concours financiers apportés par
l’État, resterait hors du périmètre de cette mission. Il conviendrait toutefois
d’intégrer à la réflexion sur une modification de la LOLF la question de
l’adaptation des règles relatives aux comptes de concours financiers à la
situation spécifique du compte d’avances aux collectivités territoriales.
3.2
La démarche de performance
Le programme 833 est assorti en 2020 de deux objectifs visant à
mettre à la disposition des collectivités territoriales les ressources fiscales
leur revenant à la date prévue.
Le premier objectif du programme est de mettre des avances sur
contributions directes locales à la disposition des collectivités territoriales
à une date certaine. Le pourcentage cible de l’indicateur affecté à cet
objectif consiste à mesurer le pourcentage des opérations de versement
réalisées par les comptables à la date prévue, c'est-à-dire le 20 de chaque
mois ou le jour ouvré suivant cette date (en janvier, la date prévue est le
25). La cible est de 100 %. Le deuxième objectif du programme concerne
les avances de TICPE et est similaire au premier, tout comme l’indicateur
qui y est associé. La cible de l’indicateur est également de 100 %.
21
Les finances publiques : pour une réforme du cadre organique et de la gouvernance,
Cour des comptes, novembre 2020
MISSION AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
39
Tableau n° 13 : Les indicateurs de performance du programme 833
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
INDICATEUR 1.1 Taux de versement
des avances sur contributions
directes locales à une date certaine
97,33 %
99,17 %
99,59 %
99,58 %
99,38 %
94,58 %
94,95 %
INDICATEUR 2.1 Taux de versement
des avances de TICPE et de frais de
gestion à une date certaine
95,00 %
96,61 %
95,13 %
96,67 %
92,47 %
98,90 %
98,86 %
Source : DGFiP
Le résultat du premier indicateur
« Pourcentage des opérations de
versement de fiscalité directe locale réalisé par le comptable à la date
prévue »
a diminué fortement en 2019 et 2020, après avoir marqué une
légère baisse en 2018 et une stabilité entre 2016 et 2017. Pour mémoire, ce
taux atteignait 91,6 % en 2011. La DGFiP avait fourni deux types
d’explications à cette soudaine dégradation en 2019. Elle évoquait tout
d’abord des incidents techniques, des contraintes de calendrier et des
restructurations comptables effectuées en 2019. Elle expliquait ensuite la
faiblesse de l’indicateur par un changement de méthode
22
dans le but de
mesurer l’objectif de manière plus pertinente et réaliste. Cette explication
demeure valide sur l’exercice 2020, au cours duquel l’indicateur est
demeuré quasi-stable par rapport à l’année 2019.
À l’inverse, le second indicateur relatif au «
Pourcentage des
opérations de versement de TICPE réalisé par le comptable à la date
prévue
» avait marqué une forte hausse en 2019 confirmée en 2020, après
avoir connu une régression de plus de 4 points entre 2017 et 2018, lorsqu’il
se maintenait au-dessus de 95 % depuis 2014. Pour mémoire, en 2012, le
taux était de 85,08 % en 2012.
S’agissant du nouveau programme 834 créé en fin d’année 2020, les
deux indicateurs proposés portent d’une part sur le taux de consommation
des crédits, et d’autre part sur le taux de remboursement des crédits. Ce
programme ayant été créé en cours d’année, aucune cible n’a été fixée dans
le PAP 2020 pour ces indicateurs.
22
Alors que l’indicateur était construit auparavant à partir du nombre de DD/DRFiP
ayant versé, à la date prévue, le montant de fiscalité directe locale, toutes avances
confondues, il utilise à présent une information plus détaillée pour chaque avance.
40
COUR DES COMPTES
Tableau n° 14 : Les indicateurs de performance du programme 834
2020
INDICATEUR 1.1 Taux de
consommation
des
crédits
au
31/12/2020 (versés en octobre 2020)
78,86 %
INDICATEUR 1.2 Taux de
remboursement des crédits au
31/12/2020
17,14 %
Source : DGFiP
S’agissant du second indicateur, un rebond des DMTO étant anticipé
à compter de 2021, le remboursement ne pourra débuter, au mieux, avant
2022 et la cible de 100% ne pourra pas être atteinte d’ici là.
MISSION AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
41
4
LES RECOMMANDATIONS DE LA
COUR
4.1
Le suivi des recommandations formulées au
titre de 2019
La Cour avait formulé la recommandation suivante au titre de 2019.
Recommandation n°1
: (DGFiP, DB) Expliciter le détail des
recettes comptabilisées dans le compte d’avances pour chacun
des impôts.
(recommandation nouvelle)
Un suivi des recettes par « millésimes » permettrait en effet une
meilleure compréhension de l’écart entre les montants recouvrés par l’État
et les montants versés aux collectivités territoriales pour un exercice donné.
Or si cette information est disponible pour les impôts sur rôle, comme l’ont
montré les échanges entre la Cour et l’administration cette année, Chorus
ne permet actuellement pas, selon la DGFiP, d’avoir ce même niveau de
détails pour les impôts auto-liquidés. Par ailleurs, la décomposition des
recettes d’ordre par impôt serait utile.
4.2
Recommandations formulées au titre de la
gestion 2020
La Cour reformule la recommandation de l’exercice 2019.
Recommandation
n°1 :
(DGFiP,
DB)
Expliciter
les
composantes des recettes pour chacun des impôts en précisant le
montant des recettes pour ordre et en distinguant les différents
millésimes.
(recommandation reformulée)
42
COUR DES COMPTES
Annexe n° 1 : liste des publications récentes de la Cour des
comptes en lien avec les politiques publiques concernées
par la NEB
La gestion de la fiscalité directe locale par la DGFiP
, enquête réalisée en
application de l’article 58-2° de la LOLF par la Commission des finances,
de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale
et publié en janvier 2017.
MISSION AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
43
Annexe n° 2 : Suivi des recommandations formulées au titre de l’exécution budgétaire 2019
N°
Recommandation formulée au
sein de la note d’exécution
budgétaire 2019
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation
par la Cour du
degré de mise en
œ
uvre*
1
Expliciter le détail des recettes
comptabilisées dans le compte
d’avances pour chacun des
impôts.
Un suivi des recettes par « millésimes » est disponible pour les
impôts sur rôle uniquement.
Selon la DGFiP, Chorus ne permet actuellement pas d’avoir :
1)
le détail des recettes par « millésimes » pour les
impôts auto-liquidés ;
2)
le montant des recettes pour ordre pour chaque impôt.
L’information sur la décomposition des
recettes n’est pas suffisante, ce qui a
conduit la Cour à reformuler sa
recommandation afin de préciser le
niveau de détail nécessaire au suivi des
recettes.
Mise en
œ
uvre
incomplète
* Totalement mise en
œ
uvre, mise en
œ
uvre incomplète, mise en
œ
uvre en cours, non mise en
œ
uvre, refus, devenue sans objet