Compte de concours financier
Avances à l’audiovisuel public
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire
2020
2
COUR DES COMPTES
Avances à l’audiovisuel public
Programme 841 – France Télévision
Programme 842 – Arte France
Programme 843 – Radio France
Programme 844 – France Médias Monde
Programme 845 – Institut national de l’audiovisuel
Programme 847 – TV5 Monde
Graphique n° 1 : Exécution 2020 du compte (CP TTC,
M
€
)
Source : Cour des comptes à partir de données DGMIC
2 481,9
281,1
599,6
260,5
88,2
77,8
3 789,0
-
500,0
1 000,0
1 500,0
2 000,0
2 500,0
3 000,0
3 500,0
4 000,0
841
842
843
844
845
847
Total
mission
COMPTE DE CONCOURS FINANCIER AVANCES À L’AUDIOVISUEL PUBLIC
3
Synthèse
Les exercices 2018, 2019 et 2020 se caractérisent par la diminution
des dotations de l’État aux entreprises de l’audiovisuel public, en
cohérence avec le projet de réforme présenté par le gouvernement en juillet
2018, qui visait l’adaptation de l’audiovisuel public aux enjeux actuels et
prévoyait 190 M
€
d’économies entre 2018 et 2022.
La crise sanitaire a conduit à renoncer au projet de loi audiovisuel
dont l’examen était prévu au premier semestre 2020 et à l’abandon du
projet de société-mère à la tête d’un groupe rassemblant quatre entreprises
du secteur de l’audiovisuel public.
Néanmoins, les mesures les plus urgentes ont été adoptées
1
et cinq
contrats d’objectifs et de moyens (COM) avec les sociétés d’audiovisuel
public pour la période 2020-2022 devaient être signés au premier semestre
2021. Cette synchronisation a pour objectif d’améliorer la coordination
entre les entreprises du secteur.
Par ailleurs, les dotations de l’État aux entreprises de l’audiovisuel
public n’ont pas été affectées et la trajectoire d’économies pour les années
à venir n’est pas remise en cause.
Les efforts d’économies sont d’autant plus nécessaires que la
contraction des recettes publicitaires et d’exploitation des opérateurs n’a
pas été compensée par une diminution équivalente des dépenses, tandis que
d’autres ont dû être reportées sur 2021.
Les entreprises du secteur n’apparaissent pour autant pas menacées.
Afin de compenser une partie de la chute de leurs ressources propres et de
leur permettre de jouer pleinement leur rôle d’amortisseur de la crise à
différents niveaux de l’écosystème audiovisuel, artistique et culturel, des
dotations complémentaires leur ont en effet été allouées à hauteur de 70 M
€
dans le cadre du plan de relance (65 M
€
CP en 2021 et 70 M
€
en AE sur la
période 2020-2022).
1
Décrets du 5 août 2020 portant modification du régime de publicité télévisée pour l’un
et modification du régime de diffusion des
œ
uvres cinématographique sur les services
de télévision et loi promulguée le 3 décembre 2020 portant diverses dispositions
d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière (dite
DDADUE), qui intègre des dispositions en vue de la transposition par ordonnance des
directives « services de médias audiovisuel » (SMA), « droits d’auteur » ainsi que les
règles sur l’exercice du droit d’auteur et des droits voisins applicables à certaines
transmissions en ligne et retransmissions de programmes de télévision et de radio (dite
directive CabSat).
4
COUR DES COMPTES
Par ailleurs, en 2020, la réforme de la taxe d’habitation reste
toujours sans effet sur la contribution à l’audiovisuel public (CAP), les
redevables 2018 le demeurant, même s’ils sont désormais exonérés de taxe
d’habitation.
Enfin, le taux de TVA de 2,1 % applicable à la CAP, sorti en 2020
de la liste des dépenses fiscales, permet aux entreprises de l’audiovisuel
public de ne pas être assujetties à la taxe sur les salaires. Ce soutien indirect
consenti par l’État aux opérateurs n’est aujourd’hui pas quantifié dans les
documents budgétaires, ce qui nuit à la lisibilité de l’effort consenti en
faveur de l’audiovisuel.
COMPTE DE CONCOURS FINANCIER AVANCES À L’AUDIOVISUEL PUBLIC
5
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1 (nouvelle)
: Publier dans les documents
budgétaires le montant de l’avantage correspondant à l’absence
de taxation sur les salaires des entreprises de l’audiovisuel public.
6
COUR DES COMPTES
Sommaire
Introduction
.....................................................................................
7
1
ANALYSE DE L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE
.....................
8
1.1
La programmation initiale
......................................................
8
1.2
Les résultats de l’exercice
....................................................
10
1.3
Perspectives de la trajectoire budgétaire
..............................
15
2
MOYENS CONSACRÉS PAR L’ÉTAT A L’AUDIOVISUEL
PUBLIC
......................................................................................
18
2.1
Les dépenses fiscales
............................................................
18
2.2
L’évolution de la dépense totale sur moyenne période
........
20
COMPTE DE CONCOURS FINANCIER AVANCES À L’AUDIOVISUEL PUBLIC
7
Introduction
La mission Avances à l’audiovisuel public est un compte de
concours financiers qui permet principalement de suivre les conditions
d’affectation du produit de la contribution à l’audiovisuel public (CAP),
imposition de toute nature au sens de l’article 3 de la LOLF
2
, aux sociétés
et à l'établissement public visés par les articles 44, 45 et 49 de la
loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 modifiée relative à la liberté de
communication. Jusqu’en 2018, ces recettes étaient complétées par le
remboursement par le budget de l’État des dégrèvements à la contribution
à l’audiovisuel public ainsi que par des ressources additionnelles issues de
la taxe sur les opérateurs de communications électroniques.
Depuis sa création au 1
er
janvier 2006, ce compte retrace, en
dépenses, le montant des avances à chacun de ces organismes et, en
recettes, les remboursements d’avances. Depuis 2016, plus aucun crédit
budgétaire n’est inscrit au programme 313 de la mission
Médias, livre et
industries culturelles
et le compte retrace l’ensemble des crédits de
l’audiovisuel public. La totalité des crédits de la mission est inscrite au titre
7 qui correspond dans la nomenclature de la LOLF à des dépenses
d’opérations financières.
Jusqu’en 2019, trois dépenses fiscales étaient rattachées à la mission
qui ne compte aucun emploi, ni dépense de personnel.
Les
remboursements
d’avances
ne
constituent
pas
des
remboursements réels par les organismes audiovisuels publics, mais un jeu
d’écritures conduisant à alimenter le compte par deux flux : le produit de
la contribution à l’audiovisuel public et la valeur du montant des
dégrèvements.
La mission comprend six programmes. Avec 65,5 % des crédits de
la mission, le programme 841 –
France Télévisions
est largement
prépondérant, alors que les programmes 845 –
Institut national de
l’audiovisuel
et 847 –
TV5 Monde
ne représentent, respectivement, que
2,3 % et 2,1 % des crédits de la mission.
2
En comptabilité nationale, cette contribution est considérée comme une recette
publique hors prélèvements obligatoires.
8
COUR DES COMPTES
1
ANALYSE DE L’EXÉCUTION
BUDGÉTAIRE
Le périmètre de la mission, stable par rapport aux exercices
précédents, regroupe six programmes correspondant aux cinq sociétés de
l’audiovisuel public (France Télévisions, Arte France, Radio France,
France Médias Monde, TV5 monde) et à l’Institut national de l’audiovisuel
(INA).
Dans le cadre du projet de transformation de l’audiovisuel public et
en cohérence avec les objectifs de redressement des finances publiques et
de réduction de la pression fiscale, la trajectoire budgétaire de la mission a
été révisée en 2018 par rapport à la somme des dotations publiques prévues
aux contrats d’objectifs et de moyens conclus entre 2015 et 2017. De fait,
après plusieurs années de hausse des dotations, l’année 2018 a marqué une
rupture, avec une baisse de 36 M
€
TTC, poursuivie en 2019 (-35 M
€
) et
2020 (-70,6 M
€
).
Depuis mai 2018, les versements de l’Etat au compte de concours
financiers ont été intégrés par l’INSEE dans le champ des organismes
divers d’administration centrale et sont donc pris en compte dans la norme
de dépenses, à hauteur de 3 789 M
€
pour 2020, montant respecté en 2020.
La crise sanitaire a eu pour effet de diminuer les recettes propres, en
particulier publicitaires, ainsi que certaines dépenses (une partie ayant été
reportée sur 2021).
1.1
La programmation initiale
Les rapports publics consacrés au secteur par la Cour des Comptes
ces dernières années
3
soulignent la nécessité, pour les entreprises de
l’audiovisuel public, d’engager des réformes structurelles afin de mieux
maîtriser leurs charges. La mise en
œ
uvre de la plupart de ces réformes est
en cours.
Le plan présenté par le gouvernement en 2018 visait à adapter
l’audiovisuel à un nouvel environnement, notamment numérique, en pleine
mutation et à renforcer son efficacité et sa valeur ajoutée. Les axes de cette
réforme ont été déclinés dans le projet de loi relatif à la communication
audiovisuelle et à la souveraineté culturelle à l’ère numérique, dont
l’examen était prévu au premier trimestre 2020.
3
Voir liste en annexe n° 1.
COMPTE DE CONCOURS FINANCIER AVANCES À L’AUDIOVISUEL PUBLIC
9
La crise sanitaire n’a pas permis l’examen de cette loi et les mesures
les plus urgentes ont été prises par décret. Ainsi, deux décrets du 5 août
2020 ont assoupli le régime encadrant la publicité télévisée
4
et mis fin à
l’interdiction de diffuser des films de cinéma certains jours ou soirs. En
outre, la loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union
européenne en matière économique et financière (DDADUE), promulguée
le 3 décembre 2020, habilite le gouvernement à transposer par ordonnance
les directives « services de médias audiovisuel »
5
et « droits d’auteur et
droits voisins »
6
.
Le projet de création d’une société-mère, France Médias,
rassemblant les quatre plus gros acteurs de l’audiovisuel public n’est en
revanche plus à l’ordre du jour.
Pour autant, afin de faciliter le développement des synergies, de
nouveaux contrats d’objectifs et de moyens alignés sur la période 2020-
2022 pour l’ensemble des opérateurs ont été élaborés et devraient être
signés au premier semestre 2021, à l’issue de leur examen par le CSA et
les commissions parlementaires. Ces COM destinés à favoriser les
synergies ont en commun les mêmes priorités stratégiques transversales, la
moitié de la dizaine d’objectifs assignée à chaque entreprise, et une liste de
projets de coopérations prioritaires.
Dotations 2019 et 2020 (M
€
TTC)
Prog
LFI 2019
LFI
2020
1/n (M
€
)
n-1/n (%)
841
France Télévisions
2 543,12
2 481,87
-61,25
97,59%
842
Arte
283,33
281,11
-2,22
99,22%
843
Radio France
604,71
599,60
-5,11
99,16%
844
FMM
261,53
260,51
-1,02
99,61%
845
INA
89,19
88,19
-1,00
98,88%
847
TV5 Monde
77,75
77,75
0,00
100,00%
Total
3 859,62
3 789,02
-70,60
98,17%
Source : DGMIC
Le projet de réforme de l’audiovisuel public prévoyait aussi 190 M
€
d’économies entre les budgets 2018 et 2022, dont 160 M
€
portés par
France Télévisions et 20 M
€
par Radio France. Cette trajectoire a été
4
Notamment autorisation de la publicité « segmentée », et, pendant dix-huit mois, des
publicités télévisées en faveur du cinéma (décrets 2020-983 et 2020-984 du 5 août
2020).
5
Cette directive vise à impliquer les plateformes dans le financement de la production
cinématographique et audiovisuelle française.
6
Cette directive a pour objectif de permettre aux médias d’être rémunérés lors de la
réutilisation de leur production éditoriale par les agrégateurs d'informations.
10
COUR DES COMPTES
respectée en 2020, avec une baisse des dotations de 70,6 M
€
par rapport à
2019, après 35 M
€
de diminution en 2019, soit au total -105,7 M
€
par
rapport à 2018.
1.2
Les résultats de l’exercice
1.2.1 L’exécution en recettes
L’affectation à France Télévisions d’une part de la taxe sur les
services fournis par les opérateurs de communications électroniques
(TOCE) ayant été supprimée par le PLF 2019, le compte de concours
financiers AAP est désormais alimenté par deux recettes : la contribution à
l’audiovisuel public (CAP) et la prise en charge des dégrèvements de CAP
par le budget général de l’État. Ces deux recettes représentent un total de
3 789 M
€
en 2020 (3 859,6 M
€
en 2019).
Recettes (en M
€
)
2016
2017
2018
2019
2020
Prév.
2021
Encaissements nets
3 111,2
3 174,0
3220,5
3 236,4
3 135,5
3 231,1
Dégrèvements
compensés par l'État*
Dont mécanisme de
garantie
617,1
103,3
592,2
28,9
587,7
623,3
71,3
653,5
111,4
487,9
Total
3 728,3
3 766,2
3 894,6
3 859,6
3 788,9
3 719,0
*Montant réalisé sauf 2020 (données définitives non encore disponibles).
Source : Cour des comptes à partir de données PLF 2021 et DGMIC.
1.2.1.1 L’assiette et les encaissements de la contribution à
l’audiovisuel public (CAP)
Le montant unitaire de la CAP, 139
€
en 2018 et 2019, a été
symboliquement diminué d’un euro dans le cadre du PLF 2020, afin de
refléter la trajectoire d’économies définie dans le cadre de la réforme de
l’audiovisuel public. La loi de finances pour 2021 reconduit le montant
2020 de 138
€
par foyer en métropole et 88
€
outre-mer
7
.
En 2019, 27,7 millions de foyers y étaient assujettis. Le nombre de
foyers bénéficiant d’un dégrèvement demeure quant à lui stable entre 2019
et 2020 (4,58 M).
7
Par dérogation au principe d’indexation de la CAP prévu par l’article 1605 du code
général des impôts.
COMPTE DE CONCOURS FINANCIER AVANCES À L’AUDIOVISUEL PUBLIC
11
L’article 16 de la LFR 3 pour 2020 prévoit, pour les contribuables
concernés, la prolongation du dégrèvement durant la période de sortie des
exonérations de taxe d'habitation et introduit une condition de revenus. Ce
dispositif n’est pas prolongé au-delà de 2020, ce qui devrait se traduire en
2021 par un léger recul des dégrèvements.
Le faible dynamisme de l’assiette s’explique aussi par la diminution
tendancielle du taux d’équipement en téléviseurs : de 98 % en 2012, il n’est
plus que de 92,5 % en 2019. La crise sanitaire a conjoncturellement porté
les ventes de téléviseurs en 2020 et ses effets en termes de recettes ne sont
pas encore mesurés. Il y a par ailleurs lieu de se demander si les chiffres de
2020 ne marquent pas l’inflexion amorçant la baisse structurelle
d’équipement en téléviseurs liée à l’évolution des pratiques de
consommation (recours à d’autres écrans : mobiles, tablettes, etc.). Sur ce
point, il faut en effet rappeler que la pérennité du modèle de la CAP ne
paraît plus assurée compte tenu des évolutions des modèles de
consommation audiovisuelle, des mutations technologiques et de la
suppression programmée en 2023 de la taxe d’habitation.
Nombre de foyers assujettis à la CAP
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2019
/2020
Nombre de
foyers
assujettis
27,25
27,43
27,59
27,68
27,77
27,6
-0,17
dont foyers
payants
23,59
23,08
23,16
23,15
23,19
23,00
-0,19
dont foyers
exonérés
3,66
4,35
4,43
4,53
4,58
4,6
0,02
Source : Cour des comptes à partir de données DGMIC
1.2.1.2 La compensation des dégrèvements de CAP/ la garantie de
ressources
Le niveau des recettes du compte est assuré par un mécanisme de
« garantie de ressources » aux organismes. Il consiste, si un différentiel est
constaté entre le montant prévisionnel de CAP et les encaissements nets, à
compenser la différence par un versement à due concurrence, financé par
le budget général, au-delà donc de la seule compensation des dégrèvements
(542,1 M
€
dans la prévision initiale). Ce mécanisme a été activé en 2020 à
hauteur de 111,4 M
€
. Il l’avait également été en 2010 (2 M
€
), en 2016
(103,3 M
€
), 2017 (28,9 M
€
) et 2019 (71,3 M
€
).
12
COUR DES COMPTES
Seuls les dégrèvements contentieux ne sont pas compensés. 365 221
réclamations contentieuses d’assiette ont été formulées en 2020 (400 000
en 2019), représentant près de 14 % de l’ensemble du flux annuel de
l’activité contentieuse fiscale.
Le rendement prévu en LFI 2020 était de 3 246,9 M
€
et le montant
de dégrèvements pris en charge fixé à 542,1 M
€
. Le rendement effectif
(3 135,5 M
€
), inférieur au montant prévisionnel inscrit en loi de finances
(3 264,9 M
€
), s’est traduit par 653,5 M
€
de dégrèvements, un montant
supérieur aux estimations de la loi de finances.
Le montant des encaissements nets prévu pour 2021 est de
3 231,1 M
€
et le montant des dégrèvements pris en charge de 487,9 M
€
,
correspondant à une augmentation du nombre de foyers exonérés. Dans le
cadre de la contradiction, la direction du budget précise que ces prévisions
de recettes inscrites en LFI 2021, établies sur la base du dernier du montant
définitif de 2019, anticipait alors recul de 5,3 M
€
. Compte tenu de
l’ampleur du recul observé en 2020, elle paraît aujourd’hui excessivement
optimiste.
La baisse déjà constatée en 2020 du nombre de redevables de la CAP
conduit à s’interroger sur la signification de cette évolution. Si, comme
évoqué
supra
, elle traduisait l’amorce de la décrue tendancielle qui semble
devoir affecter le niveau des équipements en téléviseurs du fait de
l’évolution des pratiques de consommation,
la diminution de recettes en
résultant emporterait la nécessité de leur substituer des recettes
budgétaires par activation du mécanisme de garantie, se traduisant
par une charge supplémentaire pour le budget de l’État. Cette
circonstance invite à reprendre et à faire aboutir la réflexion sur
l’avenir de la CAP et sur son articulation avec une réflexion sur la
gouvernance et le financement de l’audiovisuel public.
1.2.2 L’exécution en dépenses
L’intégralité des dépenses de la mission est inscrite en titre 7
(dépenses d’opérations financières), le compte retraçant les avances aux
six organismes constituant chacun un programme de la mission.
COMPTE DE CONCOURS FINANCIER AVANCES À L’AUDIOVISUEL PUBLIC
13
Exécution des dépenses par programme (M
€
)
CP
(TTC)
841
842
843
844
845
847
France
Télé.
Arte
Radio
France
FMM
INA
TV5
Monde
Total
LFI
2020
2 481,87
281,11
599,60
260,51
88,19
77,75
3 789,02
Total des
crédits ouverts
2 481,87
281,11
599,60
260,51
88,19
77,75
3 789,02
Crédits
disponibles
2 481,87
281,11
599,60
260,51
88,19
77,75
3 789,02
Crédits
consommés
2 481,87
281,11
599,60
260,51
88,19
77,75
3 789,02
Source : DGMIC
En 2020, la crise sanitaire a affecté le résultat prévisionnel des
opérateurs de l’audiovisuel public dans des proportions variables, en
fonction notamment de la part dans leur financement des ressources
propres (recettes publicitaires et recettes commerciales principalement).
Les résultats nets prévisionnels seraient ainsi négatifs pour Radio
France et l’INA :
-
Le déficit d’exploitation de Radio France est estimé à -18,2 M
€
pour
2020, conséquence des provisions passées en 2019 et 2020 au titre des
plans de départ, mais aussi de l’effondrement des ressources
publicitaires et des recettes de billetterie des concerts. Ces baisses
n’ont été que partiellement compensée par des économies en dépenses.
-
Dépendante de ses activités commerciales pour près du tiers de ses
ressources, l’INA subit, du fait du confinement, un recul
du chiffre
d’affaires de 2,73 M
€
par rapport à 2019. Les économies de
fonctionnement ont permis de limiter à - 4,44 M
€
le déficit prévu pour
2020.
En revanche, le résultat net des quatre autres programmes de la
mission serait équilibré ou positif :
-
Malgré la rétractation des recettes publicitaires et des recettes
commerciales , le résultat net de France Télévisions reste positif en
2020 (18,1 M
€
)
8
, le ralentissement lié à la crise sanitaire s’étant
notamment traduit par une diminution du coût de la grille ainsi qu’une
réduction des effectifs plus importante que prévu ;
-
Le poids limité des ressources propres dans le modèle d’Arte France a
permis de limiter les effets de la crise sanitaire sur la chaîne qui a
enregistré des succès d’audience pendant le confinement. Les
8
Sous réserve de la certification des comptes 2020 par les commissaires aux comptes
et de leur approbation par le conseil d’administration.
14
COUR DES COMPTES
dernières prévisions présentent un résultat net à l’équilibre en 2020.
Les économies de gestion permettent même à Arte France d’accroître
de près de 2 M
€
les dépenses de production et d’achats par rapport au
budget 2020, et de diminuer le niveau de prélèvement sur son fonds de
roulement ;
-
Ses ressources propres ne représentant que 4,2 %, France Médias
Monde a été peu affectée par la crise sanitaire. Du fait d’économies
liées à la baisse d’activité et du report de certaines dépenses la société
conserverait un résultat net excédentaire de 5,3 M
€
en 2020, qui lui
permettrait de reconstituer ses capitaux propres, dégradés en 2019 en
raison de la provision exceptionnelle passée au titre de son plan de
départs volontaires ;
-
D’après les dernières prévisions d’exécution, la crise sanitaire n’aurait
pas eu d’effet significatif sur le résultat de TV5 Monde, équilibré.
1.2.3
Le solde
Le solde du compte de concours est théoriquement nul, l’égalité
entre les dépenses et les recettes étant assurée par le mécanisme de garantie
de ressources.
En pratique, il existe un solde cumulé légèrement positif, de
3,83 M
€
(en légère diminution par rapport à fin 2019).
Graphique n° 2 : Variation annuelle du solde (en M
€
)
Le ministère n’apporte pas d’explication concernant l’existence de
ce solde positif.
COMPTE DE CONCOURS FINANCIER AVANCES À L’AUDIOVISUEL PUBLIC
15
Graphique n° 3 : Soldes cumulés depuis 2015 (en M
€
)
1.3
Perspectives de la trajectoire budgétaire
L’objectif d’économies fixé en 2018 est maintenu en 2021, mais
ajusté de 10 M
€
pour tenir compte du maintien, au moins jusqu’à l’été
2021, de la chaîne France 4.
En raison des effets du contexte sanitaire sur les dépenses et recettes
des sociétés de l’audiovisuel public, la soutenabilité du compte repose donc
plus que jamais sur leur capacité à mener des réformes de structure.
À France Télévisions, le mouvement de transformation est engagé
depuis le précédent contrôle de la Cour (2016) mais la crise sanitaire a
compliqué et ralenti la mise en
œ
uvre des mesures d’accompagnement des
départs volontaires, tout en posant de nouvelles questions sur la stratégie
éditoriale, illustrées par la prolongation de France 4.
Sans être remis en cause, le plan de restructuration et de départs
volontaires engagé à Radio France, qui doit concerner 340 salariés, est
également perturbé par la crise sanitaire. Par ailleurs, le confinement a
retardé le chantier de la Maison de la Radio, occasionnant de nouveaux
surcoûts.
Pour Arte France, la préservation de la parité de financement du
groupement européen d’intérêt économique nécessite la poursuite du
programme d’économies.
Le projet de transformation de l’INA en société anonyme qui
figurait dans projet de réforme de la gouvernance de l’audiovisuel public a
quant à lui été abandonné.
16
COUR DES COMPTES
Concernant France Médias Monde, les économies se poursuivent et
la transformation porte principalement sur des mutualisations ciblées et un
plan de départs pour un coût prévisionnel de 6 M
€
.
Enfin, pour TV5 Monde, la stabilisation des recettes décidée par les
actionnaires pour 2021 et 2022 devra s’accompagner d’un plan
d’économies afin de financer des renouvellements de matériels et du projet
de la plateforme TV5 Monde +.
Sans remettre en cause la trajectoire d’économies dessinée en 2018,
et afin de contrer le risque d’attrition de l’investissement dans les
programmes, tout en permettant la poursuite des transformations engagées,
une dotation exceptionnelle est octroyée aux opérateurs en 2021 dans
le cadre du plan de relance
9
.
Au sein de cette dotation de 65 M
€
en CP
(2021) et 70 M
€
en AE (2021-2022), près de 70 % des crédits 2021
(45 M
€
) sont fléchés vers France télévisions et le quart (15 M
€
) vers Radio
France qui bénéficiera aussi de 5 M
€
(CP) en 2022.
Dans le cadre de la contradiction, la direction du budget précise que
ces
crédits exceptionnels ne transitent pas par le compte de concours financier
et ne remettent pas en cause la trajectoire d’économies programmée et liées à
aux plans de transformation des sociétés concernées
.
Effet du plan de relance sur les dotations (M
€
)
Dotation
2020
Trajectoire
économie
2021
Dotation
2021
Plan de
relance
Variation
nette
attendue
en 2021
Montant
total
crédits
ouverts
France
télévisions
2 481,9
-60,8
2 421,1
45,0
-15,8
2 466,1
Radio
France
599,6
-8,2
591,4
15,0
6,8
606,4
Arte
France
281,1
-2,0
279,0
2,0
0,0
281,0
FMM
260,5
-0,5
260,0
0,5
0,0
260,5
INA
88,2
1,5
89,7
2,0
3,5
91,7
TV5
Monde
77,7
0,0
77,8
0,5
0,5
78,3
Total
3 789,0
-70,0
3 719,0
65,0
-5,0
3 784,0
Source : DGMIC.
9
Action 5 du programme 363 – Plan de relance
COMPTE DE CONCOURS FINANCIER AVANCES À L’AUDIOVISUEL PUBLIC
17
Certes, comme le rappelle la direction du budget, le financement de
l’audiovisuel public repose, depuis la création du compte de concours
financier, à la fois sur l’affectation du produit de la CAP, et sur une
subvention d’équilibre issue du budget de l’État.
Toutefois, dans le contexte, souligné plus haut, d’obsolescence
de la CAP et de baisse de son rendement, la Cour souligne qu’une
attention particulière devra être portée à la trajectoire d’économies
des sociétés de l’audiovisuel public, à la sortie du plan de relance (fin
des crédits exceptionnels) et après 2023 (fin de la taxe d’habitation),
afin que le mécanisme de garantie ne conduise pas à une remise en
cause de la structure d’un système de financement ne reposant
jusqu’ici que marginalement sur des ressources budgétaires de l’État.
18
COUR DES COMPTES
2
MOYENS CONSACRÉS PAR L’ÉTAT A
L’AUDIOVISUEL PUBLIC
2.1
Les dépenses fiscales
Par souci de cohérence entre toutes les NEB 2020 et sauf mention
contraire, les montants 2019, 2020 et 2021 mentionnés dans ce point sont
tirés des Voies et moyens 2021
.
Jusqu’à 2019 inclus, trois dépenses fiscales étaient rattachées à la
mission, pour un montant total estimé à 1 212 M
€
en 2019 (691,7 M
€
en
2015) :
-
la déduction intégrale de TVA pour les organismes du service
public de la communication audiovisuelle découlant de la
soumission de la redevance au taux de TVA de 2,1 % ;
-
le dégrèvement en faveur des personnes de condition modeste ;
-
le dégrèvement en faveur des personnes de condition modeste au
titre des « droits acquis ».
À l’occasion du PLF 2020, le taux de TVA à 2,1 %, principale
dépense fiscale du compte d’avance, a été retiré de la liste des dépenses
fiscales.
2.1.1 Le taux de TVA à 2,1 % applicable à la CAP
Dans son rapport de 2016 sur la contribution à l’audiovisuel public,
la Cour des Comptes préconisait de
revoir les documents budgétaires
présentant le bien-fondé de la dépense fiscale n° 740 106, relative au taux
réduit de TVA applicable aux entreprises de l’audiovisuel public, d’étudier
les conséquences qu’aurait la suppression de cette dépense fiscale et
l’assujettissement des entreprises de l’audiovisuel public à la taxe sur les
salaires
.
La première partie de la recommandation a été mise en
œ
uvre en
2017. Le calcul de la différence entre l’application d’un taux standard de
20 % et le taux de 2,1 %, a permis de calculer plus précisément le montant
de la dépense fiscale. Celle-ci est alors passée de 205 M
€
à 655 M
€
.
En 2018, suivant la deuxième partie de la recommandation, le
ministère de la Culture a examiné les conséquences d’une éventuelle
suppression de la taxe. Il a évalué à 135 M
€
l’impact net défavorable sur le
secteur si le paiement de la taxe sur les salaires remplaçait le paiement de
la TVA à 2,1 %, impact alors jugé non soutenable avant 2022. Le ministère
COMPTE DE CONCOURS FINANCIER AVANCES À L’AUDIOVISUEL PUBLIC
19
notait alors que cette opération entraînerait une nouvelle répartition de la
charge fiscale, les entreprises dont la masse salariale est la plus élevée se
voyant davantage taxées (Radio France). La Cour a réitéré sa
recommandation en 2019, considérant que cette taxation a pour intérêt
d’inciter à contenir la masse salariale.
En LFI 2020, le taux de TVA à 2,1 % a été retiré de la liste des
dépenses fiscales
10
dans le cadre d’une revue des dépenses fiscales menée
dans le cadre du PLF 2020. La disparition de toute quantification d’un
soutien de l’État au secteur avait conduit la Cour à préconiser la
reclassification de ce taux réduit parmi les dépenses fiscales, à l’occasion
de la NEB 2019.
Réinterrogée à ce sujet, DGFip rappelle qu’au regard des règles de
la TVA, la CAP doit être considérée comme une subvention au secteur, en
principe non imposable.
Le maintien l’application de la TVA à la CAP est dérogatoire
11
et
son objectif est d’exonérer les opérateurs du paiement de la taxe sur les
salaires.
Dès lors, il existe bien un soutien de l’État via cette TVA à taux
réduit, mais il ne doit pas être calculé par référence à un taux normal (20 %)
mais par rapport au montant de taxe sur les salaires qui serait dû si la CAP
n’était pas assujettie à la TVA.
En appliquant le taux moyen de la taxe sur les salaires (13 % pour
des entreprises de cette taille) à la masse salariale du secteur (1 600 M
€
),
le montant de la taxe sur les salaires aurait été de 208 M
€
en 2019.
La TVA à 2,1 % représentant 79 M
€
en 2019, le soutien de l’État
accordé par le biais du maintien de cette taxation dérogatoire serait de
129 M
€
(différentiel taxe sur les salaires non acquittée – TVA reversée).
10
Dans
VEM II PLF 2019
cette dépense fiscale (n° 740 106) était chiffrée à 655 M
€
en
2019 et 2020.
11
La DGFIP précise que la taxation (depuis 1969) de la CAP est dérogatoire aux
principes de la directive n°2006/112/UE relative au système commun de la TVA (article
168 de la directive, transposé à l'article 271 du CGI), car la CAP perçue par les
opérateurs de l'audiovisuel n'est pas la contrepartie d'une prestation de services
individualisée et à défaut de lien direct, ne devrait pas être soumise à la TVA. Elle doit
s'analyser en matière de TVA comme une subvention non imposable. Cette taxation
dérogatoire repose sur une clause de gel figurant à l’article 370 de la directive TVA,
aux termes de laquelle les Etats membres peuvent continuer à taxer les opérations
mentionnées à l’annexe X partie A de la directive TVA lorsqu’elles étaient taxées au
1er janvier 1978, dont « les activités des organismes publics de radiotélévision autres
que celles ayant un caractère commercial ».
20
COUR DES COMPTES
Si elle ne préconise pas l’application de la taxe sur les salaires aux
entreprises de l’audiovisuel public, la Cour, soucieuse de transparence
concernant les soutiens apportés au secteur, aimerait connaître la position
des ministères concernées sur cette problématique et pourrait, selon les
réponses qui lui seront apportées, être
amenée à formuler la
recommandation suivante :
Projet de recommandation n°1 : Publier dans les
documents
budgétaires
le
montant
de
l’avantage
correspondant à l’absence de taxation sur les salaires des
entreprises de l’audiovisuel public.
2.1.2 Les dégrèvements de CAP
Le montant estimé des deux dépenses fiscales relatives aux
dégrèvements reste globalement stable entre 2019 et 2020 :
-
le dégrèvement en faveur des personnes de condition modeste,
604 M
€
en 2018, 614 M
€
en 2019, représenterait 619 M
€
en
2020 ;
-
le dégrèvement au titre des droits acquis poursuivrait en 2020 la
diminution observée au cours des derniers exercices (15 M
€
en
2018, 12 M
€
en 2019, 10 M
€
en 2020).
La loi de finances anticipe une baisse du montant de la prise en
charge par l’État de ces dégrèvements, avec un montant total estimé à
487,9 M
€
en 2021.
2.2
L’évolution de la dépense totale sur moyenne
période
2.2.1 Evolution des dotations à l’audiovisuel public
Comme évoqué plus haut, la diminution des dotations engagée en
2018 a été confirmée en 2020, avec une nouvelle baisse de 70,6 M
€
TTC
en LFI (-69,2 M
€
HT). En 2020, France Télévisions a supporté près de
87 % des économies réalisées par rapport à 2019 (ne représentant toutefois
que 2,4 % de sa dotation 2019), Radio France un peu plus de 7 % (moins
de 1 % de la dotation 2019).
COMPTE DE CONCOURS FINANCIER AVANCES À L’AUDIOVISUEL PUBLIC
21
Cette tendance se poursuivra en 2021, avec des dotations
représentant 3 719 M
€
, correspondant à une nouvelle diminution de 70 M
€
TTC. Toutefois, la dotation à France Télévisions de 2 371,3 M
€
HT (-59,6
M
€
par rapport à 2020 soit - 2,5 %) tient compte, à hauteur de +9,8 M
€
HT
en 2021, du surcoût que supportera le groupe en raison du report d’un an
de l’arrêt de France 4.
Malgré ces économies, qui rendent les réformes structurelles
d’autant plus indispensables, une approche en temps plus long montre que
le montant total des dotations à l’audiovisuel public demeure supérieur de
122,2 M
€
en 2020 au niveau 2015
12
.
Les dotations complémentaires au titre du plan de relance, limitées
dans le temps, n’ont pas vocation à infléchir la trajectoire d’économie
tracée jusqu’en 2022.
Graphique n° 4 : Dotations aux sociétés de l’audiovisuel public
(M
€
TTC)
Source : Cour des comptes à partir des documents budgétaires.
12
Montant réparti comme suit : France Télévisions (+112,51 M
€
), Arte France
(+13,86 M
€
) et France Médias Monde (+13,43 M
€
) ; Radio France (-14,79 M
€
), INA
(-2,68 M
€
) et TV5 Monde (-0,08 M
€
).
2015
2016
2017
2018
2019
2020
LFI
2021
France télévisions
2 369,4 2 559,6 2 597,8 2 567,9 2 543,1 2 481,9 2 421,0
Arte France
267,3
269,8
280
285,4
283,3
281,1
279
Radio France
614,4
619,5
625,1
608,8
604,7
599,6
591,4
FMM
247,1
249,1
256,8
263,2
261,5
260,5
260
INA
90,9
90,9
90,9
90,4
89,2
88,2
89,7
TV5 Monde
77,8
78,5
80
79
77,7
77,7
77,7
Total
3 666,8 3 867,4 3 930,6 3 894,7 3 859,6 3 789,0 3 719,0
0,0
500,0
1 000,0
1 500,0
2 000,0
2 500,0
3 000,0
3 500,0
4 000,0
4 500,0
22
COUR DES COMPTES
2.2.2 Evolution du coût global
La suppression, par la LFI 2020, du taux de TVA à 2,1 % de la liste
des dépenses fiscales a pour effet une apparente diminution importante du
soutien de l’État au secteur. En réalité, la diminution des dotations (CAP,
dégrèvement et mécanismes de garantie) est plus limitée, comme illustré
par le graphique n° 4.
Evolution des moyens consacrés à l’audiovisuel public
2018
2019
2020
PLF 2021
CAP
3220,5
3236,4
3 135,50
3 231,10
Compensation dégrèvements et
mécanisme de garantie
587,7
623,3
653,5
487,9
Part affectée TOCE
86,4
0
0
0
Total recette du compte
3 894,7
3 859,6
3 789,0
3 719,0
TVA 2,1 %
655
655
0
0
Total de l’affichage des moyens
consacrés à la mission
4549,6
4 514,7
3 789,0
3 719,0
Source : DGMIC
COMPTE DE CONCOURS FINANCIER AVANCES À L’AUDIOVISUEL PUBLIC
23
Annexe n° 1 : Liste des publications récentes de la Cour
des comptes en lien avec les politiques publiques
concernées par la NEB
Radio France, des audiences en progrès, des blocages persistants,
une situation financière toujours fragile
, février 2019,
2.pdf
France Télévisions, mieux gérer l’entreprise, accélérer les
réformes
, novembre 2016,
France-Televisions.pdf
Radio France, les raisons d’une crise, les pistes d’une réforme
,
avril 2015,
Radio-France.pdf
La Cour a en outre transmis aux commissions compétentes de
l’Assemblée nationale et du Sénat un rapport sur la contribution à
l’audiovisuel public (2017), un rapport sur Arte France (2019) et un rapport
sur TV5 Monde (2020).
24
COUR DES COMPTES
Annexe n° 2 : Suivi des recommandations formulées au titre de l’exécution budgétaire 2019
N°
Recommandation formulée au
sein de la note d’exécution
budgétaire 2019
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation par
la Cour du degré
de mise en
œ
uvre*
1
(DGFiP) Reclasser comme
dépense fiscale le taux de TVA à
2,1 % applicable à la contribution à
l’audiovisuel public.
Introduite historiquement pour permettre le droit à
déduction de France Télévision, l'application de la TVA à la CAP
n'a plus cette finalité du fait de l'évolution des règles de déduction.
Conformément à la recommandation de la Cour des
comptes, la méthode de chiffrage de la dépense n° 740106 a été
revue en PLF 2018 et concernait depuis le « taux de TVA de
2,10 % applicable à la contribution à l'audiovisuel public ». Or, le
taux réduit de 2,1 % de la contribution à l'audiovisuel public n'a
aucune incidence budgétaire pour l’État et majore artificiellement
le montant total des dépenses publiques.
Pour ces raisons, la dépense fiscale n° 740106 a été
supprimée du Tome II des Voies et moyens et n'a pas vocation à y
réapparaître.
Les précisions complémentaires apportées par
la DGFiP dans le cadre de l’instruction
permettent de considérer qu’il n’y a
effectivement plus lieu de considérer la TVA à
2,1 % comme dépense fiscale.
Toutefois, ce taux constitue un soutien indirect
de l’État en ce qu’il permet aux entreprises du
secteur d’être exonérées de taxe sur les
salaires
Devenue sans
objet
* Totalement mise en
œ
uvre, mise en
œ
uvre incomplète, mise en
œ
uvre en cours, non mise en
œ
uvre, refus, devenue sans objet