Mission « Gestion du patrimoine
immobilier de l’État
»
Note d’analyse
de
l’exécution
budgétaire
2020
MISSION « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILI
ER DE L’ÉTAT
»
3
Compte d’affectation spéciale
« Gestion du
patrimoine immobilier de l’État
»
Programme
721
–
Contribution des cessions immobilières au
désendettement de l’État
Programme
723
–
Opérations immobilières et entretien des
bâtiments de l’État
Graphique n° 1 :
recettes et dépenses exécutées (en M€)
Graphique n° 2 :
évolution du solde de trésorerie (en M€)
4
COUR DES COMPTES
Synthèse
Les résultats de l’exercice
L’analyse de l’exécution budgétaire en 2020, qui ne s’est pas écartée
des principes et des règles du droit budgétaire, fait apparaître que :
-
les recettes encaissées sont significativement inférieures à la prévision
et, au total, diminuent des deux tiers d’une année à l’autre
; cette
évolution notable ne tient cependant qu’au fait que
trois opérations
exceptionnelles par leur montant
(461 M€, au total) ont
été achevées
en 2019 ;
-
sans ces dernières, les recettes des cessions sont stables en 2020
(157,5
M€, contre 152,5 M€ en 2019),
en dépit de la baisse du nombre
de biens cédés (-14,5 %), conséquence de la crise sanitaire qui a
conduit à suspendre les procédures de cession entre mars et mai 2020 ;
les recettes des redevances
(94,3 M€)
se sont par ailleurs établies à un
niveau inférieur mais proche de celui initialement prévu (-11,9 %) ;
-
la consommation des autorisations d’engagement diminue d’un tiers
du fait, notamment, que des opérations importantes avaient été
engagées fin 2019, tandis que la consommation des crédits de
paiement suit une tendance inverse ;
-
en fin d’exercice, le solde des restes à payer
se réduit et reste maîtrisé ;
combiné aux AE affectées, il atteint 69,5 % de la trésorerie disponible,
qui baisse
d’un quart d’une fin d’année à l’autre.
Les perspectives
Le CAS a compté pour 9,3 % des AE ouvertes pour 2020 au titre
des dépenses de l’État propriétaire (4,6 Md€). Il continue, à ce titre,
de
jouer un rôle modeste au sein de la politique immobilière de l’État.
Fin 2020, la situation budgétaire du CAS ne pose pas de difficulté.
À terme, la logique économique qui sous-tend son fonctionnement paraît,
en revanche, incertaine en raison de la raréfaction des biens attractifs pour
la vente.
Cette perspective conduit désormais la DIE à chercher à diversifier
davantage les ressources du CAS pour lui permettre de disposer de recettes
récurrentes et adaptées au financement de projets immobiliers pluriannuels.
Cette démarche devra être poursuivie
dans la perspective d’un
renforcement des moyens du CAS de nature à garantir la pérennité de sa
logique économique.
MISSION « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILI
ER DE L’ÉTAT
»
5
Si
la crise sanitaire n’a pas eu d’autres effets
, en 2020, que de
retarder le lancement ou la réalisation des opérations immobilières
financées sur le CAS, ses effets à moyen et long terme et ceux des
nouveaux usages (télétravail, notamment) sur le marché immobilier
professionnel sont encore indéterminés.
Enfin, la Cour recommandait de faire évoluer la forme et le contenu
du document de politique transversale relatif à l’immobilier de l’État et de
ses opérateurs de manière à rendre plus clairement compte de leur stratégie
et de leur performance dans ce domaine. Cette recommandation a été en
très grande partie mise en œuvre et n’est donc pas reconduite
.
6
COUR DES COMPTES
Recommandations
La Cour ne formule pas de recommandations.
MISSION « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILI
ER DE L’ÉTAT
»
7
Sommaire
Introduction
....................................................................................................
9
1
Les résultats de l’exercice
........................................................................
11
1.1
Une exécution conforme aux règles budgétaires
.................................
11
1.2
Une chute des recettes imputable à l’absence d’opérations
exceptionnelles
....................................................................................
12
1.3
Une mobilisation du foncier public qui marque le pas
........................
14
1.4
Une évolution contrastée des dépenses
...............................................
15
1.5
Des engagements maîtrisés
.................................................................
16
2
Les grandes composantes de la dépense
.................................................
19
2.1
Les opérations structurantes et de cession
...........................................
19
2.2
L’entretien à la charge du propriétaire
................................................
20
3
Les perspectives
........................................................................................
22
3.1
Des réflexions à faire aboutir sur l’avenir du
compte
.........................
22
3.2
Une performance qui progresse lentement
..........................................
23
3.3
Un document de politique transversale remanié et enrichi
..................
26
Annexes
.........................................................................................................
29
MISSION « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE
L’ÉTAT
»
9
Introduction
Le compte d’affectation spéciale (CAS) «
Gestion du patrimoine
immobilier de l
’État
», dont l’article 47 de la LFI pour 2006 définissait à
l’origine les principes de fonctionnement, est placé sous la responsabilité
de la direction de l’immobilier de l’État.
Il a vocation à mutualiser les recettes issues des produits de cessions
d’actifs immobiliers
1
et des produits de redevances domaniales ou de
loyers perçus afin de financer des opérations immobilières structurantes
2
et
des dépenses d’entretien dites «
du propriétaire »
3
réalisées au profit des
services de l’État et de ses opéra
teurs. De cette manière, les ministères
occupants sont assurés de se voir rétrocéder une part significative des
produits de cessions et, par là même, incités à restructurer le parc
immobilier qu’ils occupent.
Depuis sa création, la structure et le périmètre du CAS ont été
régulièrement modifiés, tant en recettes qu’en dépenses, afin de l’adapter
aux évolutions de la politique immobilière de l’État. La refondation de cette
dernière, décidée en 2016, a ainsi conduit à de nouveaux ajustements pour
faire du CAS
un vecteur plus cohérent des dépenses de l’État propriétaire
:
-
les dépenses d’entretien du propriétaire qui, jusqu’en 2016, étaient
financées à partir du programme 309 « Entretien des bâtiments de
l’État
», supprimé depuis, ont été transférées au CAS afin
d’offrir
davantage de souplesse et de simplicité aux gestionnaires concernés ;
-
jusqu’au 31 décembre 2025
4
, des dépenses d’investissement ou
d’entretien du propriétaire réalisées par l’État sur les infrastructures
opérationnelles de la défense nationale peuvent être financées par le
CAS alors même qu’elles n’y sont pas éligibles normalement, du fait
qu’elles combinent souvent bureaux et infrastructures techniques.
Afin de lui permettre de faire face à ces nouvelles dépenses, des
recettes non fiscales (redevances domaniales, loyers perçus) lui ont été
1
Entre 2006 et 2020, la vente d’implantations superflues a ainsi rapporté 7,7 Md€.
2
Acquisitions, constructions, restructurations, dépenses préalables à cession.
3
Maintenance préventive ou corrective, mise en conformité, remise en état, contrôles
réglementaires et diagnostics, par opposition à l’entretien courant, qui incombe à
l’occupant
sur ses propres crédits budgétaires, même si, en pratique, des recouvrements
peuvent exister.
4
Article 88 de la LFI pour 2019.
10
COUR DES COMPTES
affectées et le caractère obligatoire de sa contribution au désendettement
de l’État a été supprimé.
Fin 2020, le CAS comporte le programme 721 « Contribution des
cessions immobilières au désendettement de l’Éta
t
», qui n’est pas doté de
crédits, et le programme 723 « Opérations immobilières et entretien des
bâtiments de l’État
». Ce dernier est divisé en douze budgets opérationnels
de programme (BOP) centraux
–
correspondant aux ministères, qui
disposent de délégations de gestion pour exécuter les dépenses
–
, deux
BOP centraux mutualisés et vingt-
quatre BOP déconcentrés, s’agissant
notamment des opérations suivies par les préfets de région
5
.
Par ailleurs, toute opération engagée sur le programme 723 qui
contribue à accélérer la transition énergétique et à réduire la part
structurelle de la dépense publique entre formellement dans le champ du
grand plan d’investissement (GPI) lancé par l’État et fait l’objet, à ce titre,
d’un suivi spécifique sur le plan budgétaire
.
Enfin, en application de la loi de programmation des finances
publiques pour la période 2018 à 2022, le CAS est pris en compte pour
apprécier le respect de la norme de dépenses pilotables de
l’État.
Au total, le CAS a compté pour 9,3 % des autorisations
d’engagement
ouvertes
pour
2020
au
titre
des
dépenses
« du
propriétaire » (4,6
Md€
6
), contre 11,3 % en 2019. Il continue, à ce titre, de
jouer un rôle de plus en plus modeste au sein de la politique immobilière
de l’État qui s’appuie, en priorité, sur
:
-
les programmes supports des ministères ;
-
le programme 348 « Rénovation des cités administratives et autres
sites domaniaux multi-occupants » de la mission « Transformation et
fonctions publiques » ;
-
le programme 362 « Écologie » de la mission « Plan de relance » à
compter de 2021, dont une action est consacrée à la rénovation
thermique des bâtiments publics
7
.
5
Tandis que les préfets de département gèrent chacun une unité opérationnelle (UO).
6
Auxquels s’ajoutent, par ailleurs, 4,5
Md€ au titre des dépenses «
de l’occupant
».
7
Et pour laquelle la loi de finan
ces pour 2021 a ouvert 3,7 Md€ d’
autorisations
d’engagement
et 1,6 Md€ de
crédits de paiement.
MISSION « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE
L’ÉTAT
»
11
1
Les résultats de l’exercice
Le tableau suivant présente l’évolution du CAS en 20
20 et le solde
des différents agrégats en fin d’exercice.
Tableau n° 1 :
données de l’e
xécution budgétaire du CAS en 2020
Source : Cour des comptes, à partir de Chorus.
1.1
Une exécution conforme aux règles budgétaires
L’exécution budgétaire du CAS ne s’est pas écartée des principes et
des règles applicables. En particulier :
-
aucun virement ni
transfert de crédits n’est intervenu entre le budget
général et le CAS, dans le respect du II. de l’article 20 de la loi
organique relative aux lois de finances du 1
er
août 2001 (LOLF) ;
-
les recettes du CAS ont été complétées par des versements du budget
général à hauteur de 5,4
M€, soit
1 % des crédits de paiement initiaux
du CAS, dans la limite de 10 % fixée par le I. de l’article 21
;
-
le total des dépenses engagées ou ordonnancées en cours d’année n’a
pas excédé le total des recettes constatées, conformément au II. de
l’article 21
;
-
en application de ce même article, les montants d’autorisations
d’engagement (AE) et de crédits de paiement (CP) non consommés en
2019 et reportés en 2020, qui s’établissaient respectivement à
189,9
M€ et 710,6 M€, n’ont pas
excédé le solde de trésorerie du
compte fin 2019, soit 1 045,6
M€.
Par ailleurs, conformément aux principes et règles du droit
budgétaire applicables aux comptes d’affectation spéciale, la direction de
En M€
AE
CP
Recettes
Trésorerie
Restes
à payer
Solde fin 2019
189,9
710,6
s.o.
1 045,6
519,3
Crédits non reportés
-8,8
0,0
Crédits ouverts en LFI
428,0
447,0
Mouvements de crédits
4,2
-27,9
Solde disponible
613,3
1 129,7
Exécution
-392,5
-522,0
261,5
-260,5
-129,5
Solde fin 2020
220,8
607,7
s.o.
785,1
389,8
dont AE affectées
155,8
12
COUR DES COMPTES
l’immobilier de l’État doit, dans le cas des opérations d’investissement, qui
constituent
par définition une part importante de l’activité du CAS, affecter
les AE disponibles préalablement à leur consommation, celle-ci devant
intervenir dans les deux ans de leur affectation
8
pour que soit autorisé leur
éventuel report au-delà.
À cet égard, les autorisations d’engagement affectées non engagées
(AEANE) représentent, fin 2020, 70,6 % du solde des AE susceptibles
d’être reportées, contre 65,8
% fin 2019 et 17,0 % deux ans auparavant, ce
qui est cohérent avec l’évolution des dépenses sur cette période.
1.2
Une chute des recettes imputable
à l’absence
d’opérations exceptionnelles
Comme les années passées, le compte retrace en recettes,
principalement, le produit des cessions de b
iens immobiliers de l’État.
Les trois sources suivantes de recettes du domaine public et privé
non militaire de l’État
lui sont aussi attribuées :
-
les redevances des concessions ou autorisations de toute nature ;
-
les redevances des logements concédés par l
’État dont il est
propriétaire ;
-
les loyers et indemnités d’occupation.
En outre, l’article 93 de la LFI pour 2019 a prévu l’extension des
recettes du CAS aux redevances et loyers du domaine public et privé dont
le ministre des armées est le gestionnaire.
Le tableau suivant détaille les recettes enregistrées sur le CAS.
Tableau n° 2 :
recettes du CAS en 2020
Source : Cour des comptes, à partir des documents budgétaires et de Chorus.
8
Article 158 du décret GBCP.
LFI
2020
Total des recettes
729,1
380,0
261,5
Cessions immobilières
613,3
280,0
157,5
Redevances domaniales et loyers
107,1
100,0
94,3
Versements du budget général
4,6
0,0
5,4
Fonds de concours
4,1
0,0
4,3
Exécution
2020
En M€
Exécution
2019
MISSION « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE
L’ÉTAT
»
13
La LFI pour 2020 retenait un objectif de recettes de cessions
immobilières nettement en retrait par rapport à celles de 2019 (-48 %) ; elle
faisait, par ailleurs, l’hypothèse d’une
légère diminution des redevances
domaniales.
Les recettes de l’exercice ont finalement été sensiblement
inférieures à ces prévisions.
Dans le cas des redevances et recettes assimilées, la diminution
constatée est notamment imputable aux mesures de report
9
puis
d’annulation
10
prises à l’égard des débiteurs concernés à la suite de la crise
sanitaire et de ses conséquences économiques. Le niveau des redevances
reste néanmoins proche de celui prévu en LFI, ce qui
s’explique
, selon la
DIE, par une gestion restée dynamique dans ce domaine.
S’agissant des recettes des cessions immobilières, elles représentent
à peine un quart de celles de 2019, qui avaient cependant bénéficié de la
réalisation de trois cessions exceptionnelles
11
, ainsi que l’illustre le
graphique suivant.
Graphique n° 3 :
évolution des recettes du CAS
Source : Cour des comptes, à partir de Chorus.
9
A
rticle 6 de l’ordonnance 2020
-319 du 25 mars 2020 modifié par l'ordonnance
n° 2020-460 du 22 avril 2020.
10
Article 1 de la loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020.
11
Une partie de l
’îlot Saint
-Germain, situé dans le 7
e
arrondissement à Paris, pour
368,1
M€
,
l’hôtel de Seignelay, situé dans le même arrondissement,
pour 61,0
M€
et le
site de l’école normale supérieure Paris
-Saclay pour 31,8
M€.
0
100
200
300
400
500
600
700
800
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
En M€
Redevances et autres recettes
Cessions unitairement supérieures ou égales à 25 M€
Cessions unitairement inférieures à 25 M€
14
COUR DES COMPTES
Sans ces opérations exceptionnelles par leur montant, les recettes de
cession sont stables en 2020 (157,5 M€, contre 152,5 M€ en 2019), en dépit
de la baisse du nombre de biens cédés (567, soit -14,5 % par rapport
à 2019), conséquence de la crise sanitaire qui a conduit à suspendre les
procédures de cession entre le 16 mars et le 11 mai 2020.
Cette
situation d’ensemble
s’explique par la raréfaction, au fur et à
mesure des cessions depuis 2006, des biens attractifs. La direction de
l’immobilier de l’État (DIE) considère ainsi que
, fin 2020, plus des trois
quarts des 1 870 biens immobiliers déclarés inutiles et remis au Domaine
–
d’une surface utile brute de 3,6 millions de mètres carrés et d’une valeur
qu’elle estime à 1,4
Md€ environ
–
sont « Difficiles » ou « Très difficiles »
à céder.
Toutes choses égales par ailleurs, la
capacité de l’État à poursuivre
les cessions immobilières à un rythme et pour des montants suffisamment
élevés pour pouvoir continuer à financer la réalisation d’opérations
structurantes et de travaux de gros entretien paraît très limitée à long terme,
alors même que les nouvelles ressources qui ont été allouées au CAS à
partir de l’exercice 2017 jou
ent encore
le rôle de recettes d’appoint.
Cette situation incite à faire aboutir les réflexions engagées, il y a
plus de deux ans déjà, sur l’avenir du CAS (cf
.
infra
§ 3.1).
1.3
Une mobilisation du foncier public qui marque
le pas
Pour faciliter l’action de l’État, deux dispositifs juridiques
dérogatoires prévoient que ce dernier puisse céder, au-
delà même d’une
marge raisonnable de négociation, un actif immobilier à un prix inférieur à
celui du marché.
1.3.1
La restructuration des sites de défense
Depuis 2009, l’État peut céder à l’euro symbolique aux communes
qui en font la demande les emprises reconnues inutiles par le ministère des
armées dans le cadre de ses opérations de restructuration.
Mis en place jusqu’au 31 décembre 2014 par l’article 67 de la loi de
finances pour 2009, ce dispositif a été prorogé jusqu’au 31 décembre 2019
par l’article 39 de la loi de finances pour 2015.
Il
s’est traduit par des moindres recettes d’un montant
total de
273,8
M€ sur la période 2009
-2019. En 2020, elles se sont élevées à
15,0
M€
(contre 19,4 M€ en 2019)
.
MISSION « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE
L’ÉTAT
»
15
1.3.2
La décote « Duflot »
Afin de favoriser la production de logements, en tout ou partie
sociaux, l’État peut céder
12
un terrain, bâti ou non, de son domaine privé,
pour un prix inférieur à la valeur vénale de ce dernier, telle que déterminée
par la DIE en tenant compte du prix du foncier libre de référence.
Suite à la loi n
o
2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation
du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations
de production de logement social, la décote ainsi accordée peut représenter
jusqu’à la totalité de la valeur vénale (contre 35
% auparavant).
L’incidence de
la décote « Duflot » sur la situation budgétaire du
CAS immobilier diminue significativement
, ainsi que l’illustre le tableau
suivant.
Tableau n° 3 :
décotes « Duflot » accordées entre 2013 et 2020
Source
: direction de l’immobilier de l’État.
Sa faible utilisation, que la Cour a déj
à eu l’occasion de relever
13
,
se
confirme en 2020, avec un nombre très faible d’opérations réalisées.
1.4
Une évolution contrastée des dépenses
Le tableau suivant retrace l’exécution des crédits sur le CAS.
Tableau n° 4 :
crédits immobiliers ouverts
et consommés en 2020 sur le programme 723
Source : documents budgétaires et Chorus.
12
Ce principe général a été posé par l’article 95 de la loi du 18 janvier 2005 de
programmation pour la cohésion sociale et figure au I. de l’article L. 3211
-7 du code
général de la propriété des personnes publiques (CG3P).
13
Cour des comptes,
Référé sur l’évaluation du dispositif de la décote sur le foncier
public en faveur du logement social
, octobre 2017.
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Total
Nombre de cessions
1
11
19
34
20
18
11
3
117
Décote (en M€)
1,1
27,1
48,5
29,8
27,6
70,2
17,3
2,6
224,2
En M€
Consommé(e)s
en 2019
Ouvert(e)s
en LFI 2020
Consommé(e)s
en 2020
Autorisations d’engagement
598,3
428,0
392,5
Crédits de paiement
385,8
447,0
522,0
16
COUR DES COMPTES
Alors
que,
en
2019,
la
consommation
des
autorisations
d’engagements était repartie à la hausse, elle diminue de 34,4 % en 2020
en raison :
-
des opérations immobilières significatives lancées fin 2019 (cf.
infra
§ 2.1) ;
-
d’un plus faible niveau
de recettes encaissées en 2020, qui
conditionnent le lancement de toute nouvelle opération immobilière,
conformément à la charte de gestion du CAS ;
-
de la crise sanitaire, qui a notamment conduit à interrompre, au
moment du premier confinement, des projets immobiliers en cours ou
à retarder le lancement de nouveaux projets.
Compte tenu des délais, parfois longs en matière immobilière, entre
l’engagement d’une dépense, sa liquidation et son paiement, la
consommation de crédits de paiement suit une tendance inverse en 2020 de
celle de la consommation des autorisations d’engagement.
Par ailleurs, la part des dépenses consacrées à l’entretien du
propriétaire a progressé entre 2019 et 2020 (cf.
infra
§ 2), passant de
29,9 % à 39,3
% en AE, ce qui est conforme à l’objectif de 30
% minimum
fixé par le responsable de programme.
Enfin, la LFI pour 2020 estimait que 35,3 % des AE et 36,0 % des
CP ouverts étaient
susceptibles d’être consommés
14
pour financer des
opérations immobilières dans le champ du grand plan d’investissement.
1.5
Des engagements maîtrisés
Fin 2020, le solde des restes à payer excède largement la prévision
du projet annuel de performances (PAP) annexé au projet de LFI
pour 2020.
Cette dernière reposait, comme les années passées, sur l’hypothèse
d’un rythme de consommation des AE et CP proche de celui observé en
moyenne, ce que la nature des opérations financées rend en réalité très
incertain.
14
Les données d’exécution au 31 décembre 20
20 ne sont pas encore disponibles,
la dernière situation date du 30 juin.
MISSION « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE
L’ÉTAT
»
17
Tableau n° 5 :
évolution des restes à payer du programme 723
Source
: direction de l’immobilier de l’État.
Le solde combiné des restes à payer et des AE affectées, qui
correspond aux opérations immobilières en cours ou sur le point d’être
lancées, atteint 69,5 % de la trésorerie disponible, contre 61,9 % un an
auparavant.
Par ailleurs, si le solde des restes à payer a diminué de 25 % en un
an, ce dernier, exprimé en nombre de jours de consommation d’AE,
progresse, en réalité (360 jours, contre 314 jours fin 2019), ce qui est
c
ohérent avec le décalage calendaire qu’a entraîné la crise sanitaire dans la
mise en œuvre des projets immobiliers.
Enfin, la comptabilité générale de l’État apporte un éclairage sur la
nature de ces restes à payer : ils constituent, pour 8 % à peine, des passifs
exigibles à moins d’un an
; pour le reste, il
s’agit de passifs annuels ou
pluriannuels enregistrés en hors bilan.
Le tableau suivant présente la réconciliation des informations
portées par les deux comptabilités.
Tableau n° 6 :
solde des engagements financiers du CAS
Source : Chorus.
sur AE
consommées
avant 2020
sur AE
consommées
en 2020
PAP 2020
300,0
428
-181,8
-265,2
281,0
Exécution 2020
519,3
392,5
-374,5
-147,5
389,8
Restes à payer
(en M€)
Solde au
31 déc. 2019
AE consommées
en 2020
CP consommés en 2020
Solde au
31 déc. 2020
Nature de
l'engagement
Traduction
comptable
Service
fait ?
Traduction
comptable
Nature de
l'obligation
10,4
Dettes
18,8
Factures non parvenues,
charges à payer
Non
360,6
360,6
Engagements hors bilan
0,0
Autres charges à payer
Certaine
178,6
Provisions pour risques
et charges
Probable
ou certaine
0,0
Engagements hors bilan
Éventuelle
Absence
d'engagement
juridique
s.o.
s.o.
-
CAS 760 - OPÉRATIONS NON SOLDÉES
Comptabilité budgétaire
Comptabilité générale
Solde au
31 déc. 2020 (M€)
Existence d'un
engagement
juridique
Restes
à payer
Oui
29,2
Certaine
18
COUR DES COMPTES
Les provisions pour risques et charges enregistrées concernent, pour
leur presque-totalité, le coût prévisionnel du traitement
–
qui incombe à
l’État du fait de la loi –
des effets nocifs que des pollutions ont entraînés
sur des sites gérés par le ministère des armées ainsi que des bâtiments
amiantés qu’il contrôle.
Elles sont cependant largement sous-évaluées
15
et ne sont donc pas
une indication fiable
de l’effort budgétaire que l’État aurait
véritablement
à fournir à ce titre.
15
Cour des comptes,
Acte de certification des comptes de l’État –
Exercice 2019, avril
2020
, § 72 et suivants.
MISSION « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE
L’ÉTAT
»
19
2
Les grandes composantes de la dépense
Les dépenses financées sur le CAS concernent, en priorité, les
immeubles de bureau et de logement
dont l’État est propriétaire et
résultent, d’une part, d’opérations structurantes et de cession et, d’autre
part, d’actions d’entretien «
lourd ».
Elles sont récapitulées dans le tableau suivant.
Tableau n° 7 :
dépenses immobilières détaillées par action (en M€)
Source : documents budgétaires et Chorus.
2.1
Les opérations structurantes et de cession
Ces opérations concernent :
-
les
travaux de remise à neuf, de restructuration ou d’agrandissement
et, plus largement, tous ceux qui visent, par des modifications
structurelles, à en améliorer le potentiel de services, donc la valeur
vénale ;
-
les frais accessoires directement liés à la ce
ssion d’un bien
:
organisation matérielle, expertises techniques, honoraires, etc.
La consommation des AE en 2020 se situe en deçà du montant
ouvert en LFI et à un niveau très inférieur à celui de 2019. En particulier :
-
en 2019, le ministère de l’intérieur
avait consommé 113,7
M€ d’AE
en vue d’acquérir deux terrains à Saint
-Ouen, où sera construit le futur
site unique de la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI) ;
un tel niveau de consommation ne s’est pas reproduit en 2020
;
Consommé(e)s
en 2019
Ouvert(e)s
en LFI 2020
Consommé(e)s
en 2020
AE
419,6
268,0
238,1
CP
215,0
287,0
363,0
AE
107,8
93,0
78,8
CP
99,2
96,0
89,0
AE
47,9
45,0
50,6
CP
48,9
42,0
48,3
AE
23,0
22,0
25,0
CP
22,7
22,0
21,7
AE
598,3
428,0
392,5
CP
385,8
447,0
522,0
TOTAL
Opérations structurantes
et de cession
Gros entretien, réhabilitation, mise en conformité et remise en état
Maintenance à la charge du propriétaire
Contrôles réglementaires, audits, expertises et diagnostics
Entretien à la charge
du propriétaire
20
COUR DES COMPTES
-
la crise sanitaire a conduit à interrompre, au moment du premier
confinement, des projets immobiliers en cours ou à retarder le
lancement de nouveaux projets.
À
l’inverse, l
a consommation de CP progresse significativement par
rapport à 2019 (+68,8 %) :
-
elle a surtout concerné des opérations lancées au cours des exercices
précédents
, notamment celle précitée du ministère de l’intérieur
(113,7 M€ de CP consommés en 2020)
;
-
le ministère des armées a subventionné le projet immobilier de
l’Office national d’études et de recherche
s aérospatiales (ONERA)
à hauteur
de 58,6 M€
;
-
le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche
-
le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche a
consommé 25 M€ de CP
pour le projet de campus hospitalo-
universitaire du Grand Paris N
ord (CHUGPN) et 13,5 M€
au titre de
l’appel à projets « Financement d’actions d’économies d’énergie à
gains rapides dans les bâtiments de l’État », lancé par la direction de
l’immobilier de l’
État dans le cadre de France Relance.
2.2
L’entretien à la charge du
propriétaire
L’entretien du propriétaire, aussi appelé entretien «
lourd »,
recouvre des dépenses de natures diverses.
2.2.1
Les dépenses de gros entretien, réhabilitation, mise en
conformité et remise en état
Cette catégorie de dépenses correspond aux travaux significatifs
réalisés sur le bâti et les équipements qui ont pour but de restaurer le
potentiel de services de ces derniers, mais pas de l’augmenter
contrairement aux opérations structurantes (cf.
supra
§ 2.1).
Il s’agit, en pratique, de remédier à des si
tuations de vétusté et
d’obsolescence technique par
:
-
la mise en conformité avec les réglementations en vigueur
(désamiantage, rénovation des ascenseurs, etc.) ;
-
la remise en état des composants essentiels d’un bâtiment (toiture,
plomberie, chaufferie, etc.) ;
-
le remplacement d’équipements en fin de vie
;
-
la réalisation d’adaptations fonctionnelles.
MISSION « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE
L’ÉTAT
»
21
Comme dans le cas des opérations structurantes et de cession, la
consommation d’AE sur 2020 a été inférieure, d’un quart, à celle de 2019
,
du fait des retards occasionnés par la crise sanitaire, tandis que la
consommation des CP se maintient à un niveau proche de celui anticipé par
la LFI 2020.
2.2.2
La maintenance à la charge du propriétaire
La maintenance à la charge du propriétaire a pour objet de préserver
ou de re
staurer le fonctionnement normal d’un immeuble et de ses
équipements. Elle recouvre des travaux de moindre importance, de nature :
-
préventive, réalisés, selon les cas, de manière systématique (en
fonction d’un échéancier), conditionnelle (en cas de franchi
ssement
d’un seuil d’usure ou de sous
-performance) ou anticipée (suite à un
diagnostic ou un audit alertant d’une dégradation prévisible)
;
-
corrective, à visée curative (pérenne) ou palliative (temporaire).
La consommation des crédits s’est faite en 2020 à
un rythme
légèrement supérieur à celui envisagé en LFI et s’est avérée conforme
à celle de 2019.
2.2.3
Les contrôles réglementaires, audits, expertises et
diagnostics
La loi impose à l’État, comme à tout propriétaire, que les bâtiments
occupés par ses services
fassent régulièrement l’objet de contrôles et de
diagnostics techniques afin de s’assurer du bon fonctionnement des
installations et de leur conformité aux normes et réglementations.
Le niveau des dépenses engagées en 2020 est cohérent avec celui
observé en 2019.
22
COUR DES COMPTES
3
Les perspectives
La logique de fonctionnement du CAS tend à atteindre sa limite
depuis plusieurs années, ce qui a pour effet de contraindre sa contribution
à la politique immobilière de l’État, qu’il incarne sur le plan
interministériel.
3.1
Des réfle
xions à faire aboutir sur l’avenir
du compte
3.1.1
Une architecture budgétaire stable
Depuis le 1
er
janvier 2018, le CAS ne comporte plus qu’un seul
programme encore actif, le programme 721 « Contribution des cessions
immobilières au désendettement de l’État
» n
’
étant plus doté de crédits.
À politique constante, la contraction actuelle des recettes du CAS et
l’extension, depuis 2017, de son périmètre aux dépenses d’entretien du
propriétaire excluent qu’il puisse contribuer, avant longtemps, au
désendettement de l
’État.
Le maintien du programme 721 répond, de fait, à la préoccupation,
formelle, de respecter l’article 20 de la LOLF selon lequel un CAS est une
mission au sens de l’article 7 de cette même loi, c’est
-à-dire
« un ensemble
de programmes concourant à une politique publique définie »
, au nombre
minimum de deux, donc.
3.1.2
La recherche de nouveaux modes de valorisation du
parc
La charte de gestion du CAS garantit une situation budgétaire
maîtrisée, le lancement de toute nouvelle opération immobilière étant
condit
ionné par l’encaissement de recettes de cession équivalentes.
Elle entraîne aussi que le fonctionnement de ce dernier pourrait être
limité à terme, compte tenu de la difficulté croissante de céder les biens
inoccupés, même si le CAS dispose encore d’une tr
ésorerie significative
(cf.
supra
§ 1.5).
Dans les faits, cependant, la DIE y a parfois dérogé, par exemple en
ne mutualisant pas systématiquement les ressources nécessaires (cas du
projet du plateau de Saclay) ou en gageant la réalisation d’opérations
immobilières sur des cessions futures (cas des « avances » accordées au
ministère des affaires étrangères et à la mission « Pouvoirs publics »).
MISSION « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE
L’ÉTAT
»
23
Pour des projets immobiliers de grande ampleur, le recours à
d’autres supports budgétaires peut être préféré, comme dans le cas de la
rénovation des cités administratives, pour laquelle le programme 348 a été
spécialement créé pour une durée limitée.
À la suite du deuxième comité de la transformation publique du
29 octobre 2018, qui relevait que
«
le modèle d’une valorisation du parc
par la seule cession […] s’est essoufflé et n’est p
as soutenable »
, une
mission a été lancée pour étudier les modalités d’une meilleure valorisation
locative des biens inutilisés, y compris par leur occupation temporaire.
Ses conclusions, rendues
16
à l’été 2019, ont conduit à
définir une
nouvelle stratégie
patrimoniale s’agissant, dans un premier temps, des
biens les plus remarquables. Ainsi, deux hôtels
17
particuliers parisiens ont
fait l’objet en 2020 d’un appel d’offres pour la signature d’un bail
emphytéotique.
Cette démarche devra être poursuivie dans la
perspective d’un
renforcement des moyens du CAS afin de garantir la pérennité de sa
logique économique. Elle devra aussi être adaptée aux effets, encore
indéterminés, de la crise sanitaire et économique sur le marché immobilier
professionnel, dans le cadre, plus large, de la réflexion engagée par la DIE
sur l’adaptation de l’immobilier de l’État aux nouveaux usages (télétravail,
espaces partagés, dématérialisation des échanges avec les usagers, etc.).
3.2
Une performance qui progresse lentement
L’utilisation d
es crédits mis à disposition sur le CAS doit permettre
la réalisation d’opérations immobilières structurantes ou d’entretien du
propriétaire avec l’objectif principal «
d’optimiser le parc immobilier de
l’État
». Pour rendre compte de la performance de sa gestion au regard de
cet objectif, la DIE associe au CAS les deux indicateurs suivants :
-
le «
rendement d’occupation des surfaces
de bureaux », présenté au
niveau du CAS et exprimé en nombre de mètres carrés (m²) de surface
utile nette (SUN) d’immeubles de
bureau par poste de travail ;
-
les « surfaces de bureaux remis au Domaine, inoccupées depuis
36 mois ou plus », présenté au niveau du programme 723 et exprimé,
jusqu’en 2019, en pourcentage de la surface utile brute (SUB) totale
16
Elles ont aussi conduit à prolonger ses travaux, qui se poursuivent toujours, s’agissant
de la gestion du parc résidentiel social de l
’
État et de la gestion en « syndic » des sites
multi-occupants.
17
L
’hôtel de Mailly
-Nesle et
l’
hôtel de Grenelle, situés dans le 7
e
arrondissement.
24
COUR DES COMPTES
des immeubles de bureaux remis au Domaine et, désormais, en
pourcentage de leur valeur comptable.
Le graphique suivant permet d’apprécier l’évolution des deux
indicateurs précités depuis 2012 (les données ne sont disponibles qu’à
compter de 2018
s’agissant du second indicateur).
Graphique n° 4 :
évolution des indicateurs de performance du CAS
Source
: PAP 2015 à 2021. Données d’exécution, sauf pour 2020 (prévision).
3.2.1
Le rendement d’occupation des surfaces de bureaux
Cet indicateur est présenté pour l’ensemble du parc
et il est décliné,
par ailleurs,
sur le périmètre plus restreint d’une douzaine de programmes
du budget général. La cible est fixée à 12 m
2
par poste de travail.
En pratique, le rendement d’occupation des surfaces de bureaux, qui
représentent 30 % environ de la surface du parc occupé par les services de
l’État, est calculé, d’une part, en se fondant sur les déclarations des
occupants et, d’autre part, à l’aide des mesures de surfaces renseignées
dans le module immobilier, dit « RE-FX », du progiciel Chorus.
15%
16%
17%
18%
19%
20%
21%
22%
12
14
16
18
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
% de la valeur comptable totale
des bureaux remis au domaine
m²
Rendement d’occupation des surfaces (m²)
Valeur comptable des bureaux remis au Domaine depuis 36 mois et plus rapportée à
la valeur totale des bureaux remis au Domaine à la fin de l'exercice
MISSION « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE
L’ÉTAT
»
25
L’insuffisante fiabilité de ces
informations, régulièrement relevée
18
,
l’extension du périmètre des bâtiments pris en compte
19
pour le calcul de
cet indicateur fin 2017 et l’effet sur l’indicateur du «
mitage »
20
des
surfaces rendent nécessaire d’examiner son évolution sur une longue
période plutôt que de commenter sa valeur instantanée.
Ainsi, la relative stabilité, notamment depuis 2013, du rendement
d’occupation, qui ne parvient pas à franchir le seuil des 14 m² par agent,
témoigne des limites auxquelles se heurte désormais la démarche
d
’incitation des ministères à densifier le parc immobilier qu’ils occupent
en leur faisant bénéficier, par l’intermédiaire du CAS, d’une partie du
produit des cessions des bâtiments de bureaux devenus inutiles.
La prévision pour 2021 est estimée à 13,9 m², tandis que la cible
pour 2023 a été fixée de manière volontariste par la DIE à 13,5 m².
Pour l’avenir, la DIE indique que
« la SUN sera progressivement
abandonnée au profit de celui de la SUB
[…] en raison de l’évolution des
agencements des espaces de travail, la distinction des surfaces nettes
devenant moins pertinente, et d’une approche plus économique et
énergétique (les surfaces payées, entretenues, éclairées et chauffées sont
les surfaces brutes) »
.
3.2.2
Les bureaux remis au Domaine et restés inoccupés
depuis 36 mois ou plus
À
lui seul, l’indicateur du rendement d’occupation des surfaces ne
permet pas d’appréhender le correct dimensionnement du parc immobilier
de l’État au regard de ses besoins, qui passe aussi par la réduction des
superficies durablement inoccupées, le cas échéant.
Un indicateur qui mesure la part des bureaux remis au Domaine
restés inoccupés depuis au moins trois ans a donc été mis en place en 2018.
Le choix fait en 2020 de recourir à la valeur comptable plutôt qu’à
la
18
Sénat,
Rapport d’information n
o
570 sur l’avenir du CAS «
Gestion du patrimoine
immobilier de l’État
»
, mai 2017 et Cour des comptes,
Acte de certification des comptes
de l’État –
Exercice 2019
, avril 2020.
19
9 334 bâtiments fin 2018, soit une baisse de 1,7 % par rapport à fin 2017, mais une
hausse de 62,8 % par rapport à fin 2016.
20
Terme qui désigne la dispersion de surfaces inoccupées à la suite de réductions
d’effectifs, celles
-ci ayant pour effet, dans un premier temps, de dégrader le rendement
d’occupation des surfaces avant que, à une échéance plus éloignée, lesdites surfaces
inoccupées soient supprimées par le fait, par exemple, de réorganisations.
26
COUR DES COMPTES
superficie
21
des biens concernés afin de mieux prendre en compte leur
valeur relative et eu égard aux insuffisances relevées ci-avant.
Pour 2021, la DIE estime la valeur de l’indicateur à 20,5 %
et fixe
la cible pour 2023 à 19,5 %.
3.3
Un document de politique transversale
remanié et enrichi
L’État et ses opérateurs
occupent
un patrimoine immobilier d’une
surface utile brute totale de 90
millions de m², dont près d’un quart
concerne des immeubles de bureaux.
Pour l’entretenir et le valoriser, et
faire en sorte qu’il réponde, pour un coût maîtrisé, aux besoins fonctionnels
de ses occupants, l’État met en œuvre une politique interministérielle qui
représente une consommation annuelle
d’autorisations d’engagement
comprise entre 8 et 10
Md€, mobilisant
environ 12 000 équivalents temps
plein travaillé (ETPT), et dont il rend compte, chaque année, à l’occasion
du projet de loi de finances.
L’article 128 modifié de la loi n
o
2005-1720 du 30 décembre 2005
de finances rectificative pour 2005 prévoit, en effet, que sont présentés sous
forme
«
d’annexes générales au projet de loi de finances (PLF) des
documents de politique transversale (DPT) relatifs à des politiques
publiques interministérielles dont la finalité concerne des programmes
n’appartenant pas à une même mission
»
.
Dix-neuf politiques de cette nature donnent ainsi lieu à un DPT, dont
la politique immobilière de l’État (PIE) depuis le PLF 2013. Pour ce qui la
concerne, le document, préparé par la direction de l’i
mmobilier de
l’État
(DIE) et revue par la direction du budget, comporte :
-
la liste des programmes qui y concourent, parmi lesquels le CAS ;
-
une présentation de la stratégie mise en œuvre et des objectifs qui
figurent dans les projets et rapports annuels de performances ;
-
une évaluation détaillée des crédits et des emplois ;
-
une présentation des programmes.
Pour informatif et nécessaire que soit ce document, tant la PIE est
éclatée sur le plan budgétaire, la Cour avait néanmoins relevé, à l’occasion
de ses précédentes NEB, sa valeur ajoutée limitée.
21
Cette version de l’indicateur reste présentée dans le DPT relatif à la politique
immobilière de l’État.
MISSION « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE
L’ÉTAT
»
27
Ainsi, la recommandation suivante avait été émise au cours des
exercices précédents et maintenue au titre 2019 :
« Faire évoluer la forme
et le contenu du document de politique transversale relatif à l’immobilier
de l’État et de ses opérateurs de manière à rendre plus clairement compte
de leur stratégie et de leur performance dans ce domaine »
.
Cette recommandation a été en très grande partie
mise en œuvre
et
n’est donc pas reconduite
:
-
le DPT joint au PLF 2020 a évolué de manière, notamment, à ce que
les périmètres qui portent l’essentiel des enjeux immobiliers fassent
l’objet de développements plus importants
et davantage qualitatifs ;
par ailleurs, certaines informations ont été complétées, s’agissant
, par
exemple, des surfaces déclarées inutiles et remises par les ministères
à la DIE, et des biens cédés avec une décote ;
-
le DPT joint au PLF 2021 a été remanié de manière à simplifier et
clarifier la présentation de la politique immobilière de l’État et les
dévelo
ppements les plus détaillés font l’objet de nouvelles annexes
;
celles qui intéressent le CAS immobilier figurent désormais dans les
projets et rapports annuels de performances
qui s’y rapportent
;
-
il est aussi le premier à bénéficier d’une nouvelle maquet
te, appelée
à
continuer d’évoluer, qui facilite sa lecture.
Pour l’avenir, il serait
, par exemple, souhaitable de présenter la
valeur de certains indicateurs clés en regard des données disponibles dans
le secteur public ou privé qui permettent d’apprécier
, par comparaison,
la
performance immobilière de l’État
22
.
22
Le caractère suffisant ou non de ses dépenses annuelles de gros entretien (28,3 euros
par m²),
le degré d’efficacité énergétique du parc occupé (163 kWh par m² consommés
annuellement), etc.
Annexes
Annexe n° 1 :
liste des publications récentes de la Cour
des comptes en lien avec les politiques publiques
concernées par la NEB
Acte de certification des comptes de l’État –
Exercice 2019
(avril 2020).
Référé sur
l’évaluation du dispositif de la décote sur le foncier
public en faveur du logement social (octobre 2017).
Annexe n° 2 :
suivi des recommandations formulées
au
titre de l’exécution budgétaire 2019
N°
Recommandation formulée au
sein de la note d’exécution
budgétaire 2019
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation par
la Cour du
degré de mise
en œuvre
1
Faire évoluer la forme et le contenu
du document de politique
transversale relatif à l’immobilier de
l’État et de ses opérateurs de
manière à rendre plus clairement
compte de leur stratégie et de leur
performance dans ce domaine.
Les documents de politique
transversale joints aux PLF 2020 et
2021 ont fait l'objet de plusieurs
améliorations de fond et de forme,
notamment une meilleure hierachisation
des informations, le renforcement du
caractère qualitatif des développements
et l'utilisation d'une maquette plus
lisible.
La Cour ne reconduit pas sa
recommandation qui a, pour l'essentiel,
mise en œuvre.
Mise en œuvre
incomplète