Compte d’affectation spéciale
« Financement des aides aux
collectivités pour
l’électrification rurale
»
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire
2020
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE « FINANCEMENT DES AIDES AUX
COLLECTIVITÉS POUR L
’ÉLECTRIFICATION RUR
ALE »
3
Compte d’affectation spéciale «
Financement
des aides aux collectivités pour l’électrification
rurale »
Programme
793
–
Électrification rurale
Programme
794
–
Opérations de maîtrise de la demande
d’électricité, de production par des énergie
s renouvelables ou
de proximité dans les zones non interconnectées, déclarations
d’utilité publique et intempéries.
Graphique n° 1 :
exécution 2020
(M€)
Source : Cour des comptes
4
COUR DES COMPTES
Graphique n° 2 :
s
oldes (en M€)
Source : Cour des comptes
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE « FINANCEMENT DES AIDES AUX
COLLECTIVITÉS POUR L
’ÉLECTRIFICATION RUR
ALE »
5
Synthèse
Un exercice perturbé par la crise sanitaire
L’année 2020 a été marquée par la crise sanitaire qui a induit
certains
retards dans les travaux d’électrification rurale
. Si le niveau
d’engagement d’AE est plus élevé que l’année passée (366,8 M€ contre
350,1 M€), la consommation des CP s’est
élevée à 46 % des crédits
disponibles, soit dix points de moins qu’en 2019.
De plus, la mission chargée du FACÉ
n’a pas pu mener l’ensemble
des contrôles prévus. Deux tiers seulement des opérations de contrôle des
travaux d’électrification rurale ont pu ê
tre conduites, principalement après
le premier confinement.
Un important déséquilibre encore à apurer
Un déséquilibre entre les engagements réalisés et les ressources
disponibles existe depuis la création du CAS en 2012. Il est lié à la reprise
des anciens
engagements d’EDF sous forme d’autorisations d’engagement
« techniques
», à hauteur de 410 M€, sans recettes correspondantes
et en
contradiction avec la LOLF. Ce déséquilibre
se reporte d’année en année
avec une légère diminution, liée d’une part à la per
ception de recettes
volontairement supérieures aux AE ouvertes et à la sous-réalisation des
programmes prévisionnels, d’autre part aux retraits d’engagements réalisés
sur certaines opérations de plus de quatre ans n’ayant pas consommé toute
leur subvention.
Les efforts de la mission chargée du FACÉ ont conduit à une
résorption partielle de ce déséquilibre
, qui s’élève
encore en 2020 à
267,9
M€. Les retraits d’engagement ont été plus élevés que
lors de la
gestion précédente
(13,5 M€ contre 5,7 M€). Ce n’est
cependant pas
suffisant pour apurer le déséquilibre à courte échéance. Il convient ainsi de
quantifier la contribution des différents leviers mobilisés au rétablissement
de l’
équilibre
, afin de définir un plan d’apurement efficace et rapide.
Un système d’
information à finaliser
Le système d’information FAC
É développé à partir de 2017 pour
servir d’interface avec les
autorités organisatrices de la distribution de
l’électricité (
AODE) et améliorer la gestion du FACÉ
n’est toujours pas
opérationnel. La crise sanitaire ainsi que des dysfonctionnements relevés
en ont repoussé la mise en place. L’évolution du cadre réglementaire
6
COUR DES COMPTES
survenue fin 2020, qui n’a pas été anticipée
par la maîtrise d’ouvrage
, a
imposé
le développement d’une deuxième version qui devrait abo
utir en
2021. Dans l’attente, les coûts de développement du système d’information
dérivent fortement et seront significativement plus élevés que les
prévisions initiales. Ce chantier doit être finalisé au plus vite.
Une démarche de performance rénovée
Les indicateurs de performance ont été revus et simplifiés en 2020,
permettant un recentrage sur les réalisations du FACÉ ainsi que sur les
stocks d’aide non décaissés. Cette évolution positive pourrait être
poursuivie en stabilisant les indicateurs du programme 793.
La réforme du FACÉ : un chantier engagé mais inabouti
Le cadre réglementaire a été profondément réformé en 2020. Le
nouveau décret relatif aux aides pour l'électrification rurale, paru le
10 décembre 2020, permet de répondre aux besoins identifiés par les
missions
parlementaires
et
les
Notes
précédentes :
meilleure
programmation des travaux, modulation des subventions versées, etc.
Cette
réforme
est
cependant
inaboutie.
Elle
n’a
pas
fondamentalement
modifié
la
définition
des
zones
relevant
de
l’électrification rurale. Le mécanisme de pénalités pour stock d’aides non
consommées n’a toujours pas d’assise juridique.
Le chantier de la refonte du FACÉ doit être mené à son terme.
L’extension de son périmètre aux «
opérations de transition énergétique »
et de « solutions innovantes » permet à cet égard de questionner la
pérennité du dispositif et de réinterroger l’exclusion du
FACÉ du périmètre
de la norme de dépenses pilotables.
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE « FINANCEMENT DES AIDES AUX
COLLECTIVITÉS POUR L
’ÉLECTRIFICATION RUR
ALE »
7
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1
(DGEC)
(
maintenue
) : Améliorer la
redevabilité et la gestion des retraits d’engagement.
Recommandation n° 2
(DGEC)
(
maintenue
) : Définir un plan
d’actions pour mieux dimensionner l’ouverture des CP en fonction des
AE octroyées.
Recommandation n° 3
(DGEC)
(
modifiée
) : Poursuivre
l’amélioration
du dispositif de contrôle et enrichir la base de données en intégrant
l’analyse de l’état d’achèvement des travaux.
Recommandation n° 4
(DGEC-DB)
(
reconduite
) : Établir en vue du
PLF 2022
un plan d’apurement pluriannuel du déséquilibre orig
inel
entre les engagements réalisés et les ressources disponibles.
Recommandation n° 5
(DGEC)
(
nouvelle
)
:
Finaliser l’évolution du
volet performance du CAS (en stabilisant les indicateurs du programme
793).
Recommandation n° 6
(DGEC)
(
modifiée
) : Finaliser la refonte du
cadre réglementaire et prendre des mesures visant à améliorer
l’efficacité globale du dispositif dans les collectivités ultramarines
.
L’annexe n° 2 récapitule l’appréciation de la mise en œuvre des
recommandations de la NEB 2019, ainsi que les suites données.
8
COUR DES COMPTES
Sommaire
Introduction
.....................................................................................
9
1
Les résultats de l’exercice
.........................................................
12
1.1
Le solde
................................................................................
12
1.2
Les recettes : évaluation initiale et exécution
.......................
13
1.3
Les dépenses : programmation et exécution
.........................
14
2
La gestion et le pilotage du CAS
..............................................
23
2.1
L’amélioration de la gestion
.................................................
23
2.2
Une meilleure appréciation du déséquilibre
.........................
27
2.3
Une démarche de performance à finaliser
............................
31
3
Les perspectives d’évolution
.....................................................
34
3.1
Des évolutions réglementaires du FACÉ entamées mais
inabouties
.............................................................................
34
3.2
Des perspectives d’évolution du circuit financier du FACÉ à
envisager à moyen terme
......................................................
36
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE « FINANCEMENT DES AIDES AUX
COLLECTIVITÉS POUR L
’ÉLECTRIFICATION RUR
ALE »
9
Introduction
Le FACÉ
–
Fonds d’amortissement des charges d’électrification
–
soutient l’effort des collectivités locales qui, en zone rurale
1
, financent et
exercent elles-mêmes la
maîtrise d’ouvrage des travaux, en tant
qu’autorités organisatrices de la distribution d’électricité (AODE)
. Cette
compétence est dévolue aux concessionnaires
2
en zone urbaine
3
. Le FACÉ
a été transformé en compte d’affectation spéciale à partir de 2012
4
. Le
regroupement des AODE, et donc de la maîtrise d'ouvrage, au niveau
départemental, a été encouragé par le législateur. Ainsi, les modalités de
versement des aides du FACÉ incluent depuis 2013 une incitation au
regroupement à l'échelle départementale, puisque les AODE d'un
département
où
le
regroupement
n'est
pas
effectif
peuvent
se
voir pénalisées par une diminution de leur dotation
5
. En conséquence, la
départementalisation est significative puisque sur les 95 départements
français ruraux bénéficiant de l’
aide du FACÉ
, 72 d’entre eux disposent
d’une unique AODE
. Les 23 autres peuvent présenter un
nombre d’AODE
important, dont le périmètre
est parfois limité à l’échelon
communal.
Le financement des réseaux de distribution repose sur une
péréquation assurée de deux façons : entre territoires, par un prélèvement
sur les recettes des concessionnaires (au prorata des kWh distribués) pour
financer les investissements des AODE rurales, via le FACÉ, et entre
abonnés, par le
tarif d’utilisation des réseaux publics d’électricité
(TURPE), qui garantit à tous les usagers un prix d’accès au réseau
identique.
Aujourd’hui, les dotations du FACÉ financent
environ un tiers
des investissements réalisés par les collectivités concédantes (AODE).
1
La zone rurale regroupe les communes de moins de 2 000 habitants, non comprises
dans une unité urbaine de plus de 5 000 habitants.
2
Les concessionnaires ont les AODE pour autorités concédantes.
3
Cour des comptes,
Les concessions de distribution d’électricité
: une organisation à
simplifier, des investissements à financer
, Rapport public annuel 2013.
4
Le compte d’affectation spéciale
(CAS)
Financement des aides aux collectivités pour
l’électrification rurale
a en effet été créé par l’article 7 de l
a loi n° 2011-1978 du 28
décembre 2011 de finances rectificative pour 2011.
5
L
es dotations départementales sont minorées jusqu’à 25 % pour le tau
x de
regroupement le plus faible et majorées au bénéfice des départements parvenus à un
regroupement à l’échelle départementale
. Trois départements sont concernés par de
telles pénalités en 2020 : le Nord (minoration de 25 %)
; la Corrèze et l’Isère
(minoration de 5 %).
10
COUR DES COMPTES
Celles-ci effectuent également des travaux grâce aux redevances des
concessions, aux contributions pour les raccordements électriques, et à la
taxe sur les
consommations finales d’électricité
6
. Le mécanisme de
financement des investissements sur les réseaux de distribution est résumé
dans le schéma n° 1.
Schéma n° 1 :
financement des investissements sur les réseaux de
distribution d’électricité (montants indicatifs)
Source : Direction du budget et DGEC
Grâce à ce dispositif, 40 % des investissements portent sur les
réseaux ruraux, alors qu’ils représentent 54 % du linéaire et 22 % des
abonnés. La qualité de la distribution et la sécurisation du réseau dans les
territoires ruraux ont également été améliorées, avec une résorption
progressive des fils nus
7
.
6
Source : Cour des comptes,
Le compte d’affectation spéciale «
FACÉ »
, Observations
définitives : «
La FNCCR évalue ainsi la part du FACÉ au tiers des investissements des
collectivités concédantes (AODE). ENEDIS fait une évaluation sur des bases
différentes : elle estime à 1,25 Md€ les aides du FACÉ sur la période 2012
-2015 et à
3,4 Md€ les investissements des AODE sur la zone rurale de desserte ENEDIS.
»
7
Les réseaux basse tension aériens en fils nus sont les réseaux les plus fragiles car
sensibles aux éléments extérieurs et exposés aux intempéries.
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE « FINANCEMENT DES AIDES AUX
COLLECTIVITÉS POUR L
’ÉLECTRIFICATION RUR
ALE »
11
Les règles de gestion des aides à l’électrification rurale sont fixées
par le décret n°2020-1561 du 10 décembre 2020 relatif aux aides pour
l’électrification rura
le, qui remplace le décret de 2013 qui prévalait
jusqu’alors
8
. Ce décret n’a pas modifié la gouvernance du FACÉ ni les
critères de ruralité (cf. partie 3.1). La gouvernance du FACÉ repose sur une
instance consultative
, le conseil à l’électrification rurale, représentant les
AODE, les distributeurs
d’électricité (concessionnaires
: Enedis et les
entreprises locales de distribution
–
ELD
–
)
et l’administration.
La gestion
et le secrétariat du conseil sont assurés par une « mission pour le
financement des travaux d’électrification rurale
» (MFER) intégrée à la
direction générale de l’énergie et du climat (DGEC
).
Le CAS comporte deux programmes placés sous la responsabilité
du directeur général de l’énergie et du climat : le programme 793 :
électrification rurale
(355,2
M€ en LFI), et le programme 794 (
4,8
M€)
:
opérations de maîtrise de la demande d’électricité, de production par des
énergies
renouvelables
ou
de
proximité
dans
les
zones
non
interconnectées, déclarations d’utilité publique et intempéries
.
Le programme 793 a pour objet principal le renforcement et la
sécurisation des réseaux d’électrification rurale
, qui sont notamment
constitués par la résorption des réseaux basse tension en fils nus, dont la
fragilité s’accroît lorsqu’ils sont de faible section
, et la suppression des
« départs mal alimentés »
(capacité électrique de l’ouvrage de distribution
insuffisante au regard du nombre d’abonnés).
Le programme 794 finance des actions en zone non interconnectée
(ZNI) au réseau continental. Son objectif prioritaire est le financement
d’unités de production décentralisée d’électricité, notamment dans les
départements, régions et collectivités
d’
outre-mer. Il favorise également la
production à partir de sources renouvelables ou les actions de maîtrise de
l’énergie
, pour éviter des extensions de réseaux.
8
Le décret n° 2013-46 du 14 janvier 2013 avait modifié les règles de gestion des aides
à l’électrification rurale, qui
étaient elles-mêmes précisées par un arrêté du 27 mars
2013.
12
COUR DES COMPTES
1
Les résultats de l’exercice
1.1
Le solde
L’aperçu général de l’exercice peut être résumé dans le
tableau n° 1
ci-dessous.
Tableau n° 1 :
a
perçu général de l’exécution 20
20
En M€
Programme 793
Programme 794
Total CAS
AE
CP
AE
CP
AE
CP
LFI 2019
355,2
355,2
4,8
4,8
360
360
LFI 2020
355,2
355,2
4,8
4,8
360
360
Mouvements LFR
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Autres mouvements de crédits (reports)
23,29
273,85
17,82
18,24
41,11
292,09
Fonds de concours et attribution de crédits
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Total des crédits ouverts (a)
378,49
629,05
22,62
23,04
401,11
652,09
Crédits consommés (b)
362,74
296,04
4,03
0,66
366,77
296,7
Écarts entre crédits ouverts et consommés
(a) - (b)
15,75
333,01
18,59
22,38
34,34
355,39
REJB
9
(c)
12,3
1,19
13,49
Crédits consommés nets des REJB (d)
Pour les AE = (b) - (c) ; pour les CP = (b)
10
350,4
296,04
2,84
0,66
353,28
296,7
Solde au 31/12/2019
335,42
Recettes 2020
375,51
Solde au 31/12/2020
414,23
LFI 2021
353,5
353,5
6,5
6,5
360
360
Source : DGEC, Documents budgétaires et Chorus INF-BUD-40
9
Les retraits d’engagements juridiques basculés –
REJB
–
reflètent les retraits d’AE
effectués pour ajuster l’engagement à la réalité de la dépense.
Selon l
’
article 160 du
décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable
publique (dit « décret GBCP »), «
seul le retrait d'un engagement de l'année en cours
rend les autorisations d'engagement correspondantes disponibles. Toutefois, (…) à titre
exceptionnel, le retrait d'un engagement d'une année antérieure peut rendre les
autorisations d'engagement correspondantes disponibles
».
Dans le cas du FACÉ, les retraits d’engagements concernent des opérations anciennes
(cf. partie 2.1.1) : les AE ne sont en général pas recyclées à un autre usage, elles sont
donc annulées, tout comme les CP correspondants.
10
Les crédits nets des REJB correspondent aux montants des extractions INF-BUD-40
de Chorus.
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE « FINANCEMENT DES AIDES AUX
COLLECTIVITÉS POUR L
’ÉLECTRIFICATION RUR
ALE »
13
Les montants ouverts en LFI 2020 pour le CAS étaient identiques à
ceux de 2019
(AE = CP = 360 M€).
Le rééquilibrage de 2,4
M€
opéré en
LFI 2019 entre les deux programmes, en faveur du programme 793, pour
tenir compte de la sous-consommation chronique du programme 794 (cf.
partie 1.3), a été reconduit en LFI 2020. Un rééquilibrage
de 1,7 M€
a été
proposé en LFI 2021.
Le montant des AE consommées (hors REJB) a représenté 91,4 %
des crédits ouverts, en légère hausse par rapport à 2019, où la
consommation d’
AE avait représenté 89 % des crédits ouverts.
Au 31 décembre 2020, comme en 2019, il restait en cours
d’instruction des dossiers d’engagement et de paiement qui n’ont pu être
finalisés avant la clôture budgétaire ou qui ont été reçus entre la clôture et
la fin décembre 2020
, engendrant ainsi un besoin de report d’AE
.
Par ailleurs, la totalité des CP non consommés est systématiquement
reportée d’une année sur l’autre
.
34,3
M€ d’AE
11
et 355,4
M€ de
CP non consommés ont donc été
reportés de 2020 à 2021. Les reports de 2019 à 2020
s’étaient
élevés à
41,1
M€ d’AE
(dont 23,3
M€ sur le
programme 793 et 17,8
M€ pour le
programme 794) et 292,1
M€ de CP
. Le montant des reports de CP sera
donc significativement plus élevé que celui de 2019 à 2020, et même que
celui de l’année précédente (313,8 M€)
, ce qui reflète une sous-
consommation significative des CP. Les CP consommés ont ainsi
représenté 82 % des crédits programmés en LFI ou 45 % des crédits
ouverts, à comparer à une consommation de 106 % des crédits programmés
en LFI et de 57 % des crédits ouverts en 2019.
1.2
Les recettes : évaluation initiale et exécution
Le montant des recettes votées du CAS est stable à 377
M€, malgré
la baisse du niveau des AE ouvertes, initiée en 2019 (360
M€)
, dans
l’objectif d’amorcer
et de
poursuivre l’
apurement du déséquilibre du CAS
(cf. partie 2.2).
Les taux de contribution des gestionnaires de réseaux de
distribution, fixés pour l'année 2020 par l'arrêté du 8 septembre 2020
12
, ont
11
Un arrêté devrait sortir au début de l’année
2021 répartissant les AE en
: 15,74 M€
sur le P.793 et 18,59 M€ sur le P.794.
12
Arrêté du 8 septembre 2020 relatif au taux 2020 de la contribution due par les
gestionnaires des réseaux publics de distribution pour le financement des aides aux
collectivités pour l'électrification rurale.
14
COUR DES COMPTES
été augmentés de 2,6 % en 2020, alors que le niveau de recettes attendu
était inchangé. Le montant des recettes perçues en 2020 a néanmoins été
légèrement inférieur au montant des
recettes notifiées (de l’ordre de
1,5
M€).
Cet écart supérieur ou inférieur entre les recettes perçues et notifiées
se constate tous les ans, comme illustré dans le tableau n° 2.
Tableau n° 2 :
évolution des recettes
13
versées au CAS
(en M€)
Année
(en €)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Recettes votées
377
377
377
377
377
377
377
Recettes notifiées par
la DGEC
377
377
377
377
377
377
377
Recettes versées au
CAS au titre de
l’année N
376,44
375,17
376,79
378,49
376,85
377,97
375,51
Source : DGEC et documents budgétaires
1.3
Les dépenses : programmation et exécution
La transformation du FACÉ en compte d’affectation spéciale s’est
accompagnée d’une simple transposition des actions et des modes de
financements antérieurs et de la constitution de deux programmes
budgétaires très inégaux en masse. À la suite des exercices 2012, 2013 et
2014
marqués
par des
retards
importants
d'engagements
et
de
consommation des crédits, imputables à la mise en place des procédures de
gestion des crédits au sein du ministère lors de la création du CAS ainsi
qu'à des difficultés organisationnelles ayant perturbé la gestion normale des
dossiers d'aides,
l’exécution
2020 confirme les progrès déjà constatés
depuis 2015. Le taux de consommation des autorisations d'engagements
ouvertes s'est établi à 91 % en 2020, au même niveau que 2018 (il était de
89 % en 2019).
En revanche, la crise sanitaire a eu un impact significatif sur la
consommation des crédits de paiement. Si l’on
constate traditionnellement
une sous-exécution en CP au regard des crédits disponibles (57 % de
13
Les principaux contributeurs au CAS FACÉ sont soumis au régime normal mensuel
d’imposition en matière de TVA. Les contributions versées au bénéfice des aides à
l’électrification rurale étant acquittées comme en matière de TVA, celles
-ci sont donc
généralement calculées mensuellement et liquidées le mois suivant. À ce titre, un léger
écart peut exister entre la contribution due au titre d’une année et la contribution versée
au CAS FACÉ cette même année.
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE « FINANCEMENT DES AIDES AUX
COLLECTIVITÉS POUR L
’ÉLECTRIFICATION RUR
ALE »
15
consommation en 2019), le retard pris sur de nombreux chantiers durant le
premier confinement (mars à mai 2020) conduit à une exécution de moins
de la moitié des crédits disponibles (45,5 %), et 82 % relativement aux
crédits prévus (hors reports).
Pour le programme 793, la répartition des droits à subvention entre
départements repose sur les données recueillies tous les deux ans dans le
cadre des inventaires perm
ettant de faire le point localement sur l’état du
réseau. À ces données sont appliquées des formules de calcul définies à
l'annexe de l'arrêté du 27 mars 2013. Pour le programme 794
, il s’agit de
financements de projets (sites isolés en métropole ou dans les départements
ultramarins
et réalisation d’installations de production de proximité dans
les ZNI
–
zones non interconnectées à un réseau intercommunal
–
telles que
les
communes de l’intérieur de la Guyane
ou Mafate à La Réunion).
Chacun des deux programme
s du CAS n’est constitué que d’un seul
budget
opérationnel de programme (BOP). Les programmes sont divisés en sous-
programmes, ou actions, dont la liste a été modifiée en 2013 faisant
notamment passer deux actions, «
déclaration d’utilité publique » et
« intempéries », du programme 794 au programme 793. Les décaissements
relatifs aux engagements antérieurs restent imputés au 794, dont l’intitulé
comporte toujours ces deux actions ; ils sont nuls pour 2020. En 2021, trois
nouveaux sous-programmes voient le jour (cf. partie 3.1) : « sécurisation
des fils nus » pour le programme 793, qui fusionne les sous-programmes 6
et 7, respectivement « sécurisation des fils hors faible section » et «
sécurisation des fils nus de faible section » ; ainsi que « transition
énergétique » et « appel à projets innovants » pour le programme 794.
La quasi intégralité, soit 99,9 % des dépenses du compte (CP),
relève du titre 6 (dépenses d’intervention), et pour le reste du titre
3
(dépenses de fonctionnement). Les dé
penses d’intervention du compte
concernent le financement des travaux d’amélioration des réseaux de
distribution
d’électricité
en
zone
rurale.
Elles
sont
totalement
discrétionnaires et limitées par la disponibilité de crédits. Le taux de
subvention des projets du programme principal (P.793) par les aides du
FACÉ est fixé au maximum à 80 % du coût hors taxe. S'agissant du
programme spécial (P.794), le taux de subvention est fixé par le ministre
chargé de l'énergie pour chaque projet, également dans la limite de 80 %
de son coût hors taxe.
Après quelques années erratiques au démarrage du CAS, les
dépenses se sont établies à un niveau évoluant entre 350 et 400
M€ par an.
Cette stabilisation a été remise en cause par la crise sanitaire : l
’année 2020
a été marquée par une importante sous-consommation, les crédits
16
COUR DES COMPTES
consommés s’élevant à 296,7 M€
seulement, principalement sur le
programme 793.
Graphique n° 3 :
répartition de la dépense par titre
–
en CP
(M€)
Source : Cour des comptes
La répartition des aides du FACÉ doit faire
l’objet d’un arrêté
annuel du ministre chargé de l’énergie. Cet arrêté n’avait pas été pris depuis
plusieurs années. Un arrêté de répartition a toutefois été pris pour les
années 2019
14
puis 2020
15
, après de multiples relances du contrôleur
budgétaire et comptable ministériel (CBCM) sur le sujet.
Le programme 793 (programme principal)
1.3.1.1
Une stabilité d’affectation entre les sous
-programmes
Les aides versées au titre du programme 793 visent à financer, dans
les territoires ruraux, des investissements sur les réseaux publics de
distribution d’électricité avec diverses finalités. Les enveloppes du
programme sont réparties au sein de différents sous-programmes
correspondant à chacune de ces finalités : renforcements, extensions,
enfouissement, sécurisation des fils nus et sécurisation des fils nus de faible
section, « DUP-
THT » (aides à l’enfouissement des réseaux basse tension
en contrepartie des contraintes liées à la création d’une ligne très haute
14
Arrêté n° 0087 du 12 avril 2019 - NOR : TRER1908431A.
15
Arrêté n° 0085 du 27 mars 2020 - NOR : TRER2008893A.
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE « FINANCEMENT DES AIDES AUX
COLLECTIVITÉS POUR L
’ÉLECTRIFICATION RUR
ALE »
17
tension) et « intempéries » (renforcement anticipé de réseaux basse tension
altérés par des intempéries). L’exécution du programme 793 peut être
résumée dans le tableau n° 3 ci-dessous.
Tableau n° 3 :
exécution du programme 793 en 2020
(M€)
Programme / Action
CP
exécutés
2019
LFI
2020
(AE =
CP)
AE
corrigées
des REJB
exécutés
2020
CP
exécutés
2020
Écart
AE /
LFI en
%
Écart
CP /
LFI en
%
3
Renforcement des réseaux
166,4
164,2
162,5
137,88
99
%
84
%
4
Extension des réseaux
46,5
41,6
32,37
29,01
78
%
70
%
5
Enfouissement et pose en façade
52,3
42,5
39,56
39,89
93
%
94
%
6
Sécurisation des fils nus (hors faible
section)
52,0
48,7
46,26
37,67
95
%
77
%
7
Sécurisation des fils nus de faible
section
53,5
52,5
49,8
41,62
93
%
79
%
8
Fonctionnement
0,4
0,2
0,3
0,31
150
%
155
%
9
Déclaration d’utilité publique (THT)
0,3
0,5
0
0,09
0
%
18
%
10
Intempéries
8,9
5
19,64
9,57
393
%
191%
Total
380,2
355,2
350,44
296,04
99 %
83 %
Source : DGEC
Les sous-programmes « renforcements » et « sécurisation des
réseaux (fils nus et fils nus de faible section) » constituent les postes
principaux de dépenses et représentent respectivement 47 % et 27 % des
aides octroyées dans le cadre du programme 793 en 2020.
1.3.1.2
Des modalités de programmation tenant compte des
événements exceptionnels
En 2020
, à l’occasion de la notification des droits à subvention de
début d’année
16
, une enveloppe de 8,48
M€ sur le programme 793 n’a fait
l’objet d’
aucune affectation spécifique afin de répondre aux besoins
identifiés en cours d’année.
Ce
montant de 8,48 M€ de «
mise en réserve » a été, à la suite de la
décision du conseil à l’électrification rural
e du 17 novembre 2020, affecté
en intégralité au sous-programme « intempéries », sur lequel ont été
16
Décision du conseil à l’électrification rurale du
19 février 2020 et arrêté du 27 mars
2020.
18
COUR DES COMPTES
également réaffectés 0,5 M
€ initialement affectés au sous
-programme
DUP-THT
17
. Du fait de redéploiements de crédits, certaines demandes de
financement ont pu être satisfaites, s’agissant notamment de départements
rhônalpins (Ardèche, Loire, Rhône, Isère), du Morbihan et de la collectivité
territoriale de Saint-Martin.
1.3.1.3
Un mécanisme de pénalités en évolution
18
Le mécanisme des pénalités associées aux aides non consommées
par les AODE doit inciter les collectivités à ne pas laisser
s’accroître
leur
stock
d’aides
. En effet, depuis la création du CAS, les dotations des
départements ayant un stock d’aides non consommées trop important
étaient diminuées de 5 ou 10 % pour des stocks supérieurs respectivement
à deux, trois ou quatre années de dotation annuelle, afin de les inciter à
utiliser les aides notifiées dans des délais plus courts. Les montants libérés
étaient réintégrés dans le calcul de la répartition et répartis entre les autres
départements au stade du lissage.
Ce mécanisme est fragile car il
ne s’appuie sur aucun fondement
juridique. En effet, les pénalités
pour stocks d’aides ne relève
nt
pas d’une
disposition règlementaire, mais d’une pratique de bonne gestion, mise en
place dès 2003 pour la répartition des aides de l’ancien f
onds, et soumise,
dans le cas du CAS FACÉ, au vote du c
onseil à l’électrification rurale.
Du
fait de cette absence d’assise juridique, il a été choisi de ne pas appliquer,
en 2020 comme en 2019, les pénalités de stocks aux départements en sous-
consommation de crédits.
Cette sous-consommation des CP fait toutefois
l’objet d’un effort
particulier de sensibilisation des AODE depuis 2018
, à l’occasion
notamment du conseil à l’électrification rurale
.
Par ailleurs, la DGEC souhaite depuis plusieurs années donner une
assise juridique à ce dispositif
, mais la refonte réglementaire de 2020 n’a
pas permis d’aboutir
. Si le décret n° 2020-1561 du 10 décembre 2020 ne
mentionne pas de mécanisme de pénalités
pour stock d’aides, un arrêté
devrait toutefois être pris au premier semestre 2021 pour introduire des
pénalités en cas de sous-consommation de crédits sur les sous-programmes
« renforcement », « extension », « enfouissement » et « sécurisation des
fils nus », qui seraient appliquées dès 2021.
17
Arrêté du 3 décembre 2020.
18
Il est question dans cette sous-
section uniquement des pénalités pour stocks d’aide et
non de la pénalité pour non regroupement au niveau départemental de la maîtrise
d’ouvrage (article 16 de l’arrêté du 27 mars 2013
). Cette de
rnière n’intervient pas sur
la consommation des aides mais sur le regroupement des bénéficiaires afin qu’il n’y en
ait qu’un par département.
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE « FINANCEMENT DES AIDES AUX
COLLECTIVITÉS POUR L
’ÉLECTRIFICATION RUR
ALE »
19
La sous-consommation de CP de 2020, plus forte du fait de la crise
sanitaire, ne permet pas de savoir si les efforts déployés par la mission
FACÉ pour améliorer la consommation de crédits portent leurs fruits. Un
mécanisme de pénalités robuste juridiquement est d’autant plus né
cessaire.
Le programme 794 (programme spécial)
Le
programme
794
soutient
des
opérations
particulières
d’électrification rurale. Contrairement aux aides du programme 793 qui
font l’objet de dotations, les aides du programme
794 sont attribuées par
projet, conformément à
l’article 13 du décret du 14 janvier 2013, sous
l’empire duquel se placent les projets de l'exécution 2020
, et dorénavant à
l’article 9 du décret du 10 décembre 2020
19
. L’exécution globale du
programme 794 est résumée dans le tableau n° 4.
Tableau n° 4 :
exécution du programme 794 en 2020
(M€)
Programme / Action
CP
exécutés
2019
LFI
2020
AE
corrigées
des
REJB
2020
CP
exécutés
2020
Écart
AE /
LFI en
%
Écart
CP /
LFI en
%
2
Sites isolés
0,61
1,0
-0,31
0,19
-131 %
19 %
3
Installations de proximité en zone non
interconnectée
0,32
3,0
3,55
0,37
118 %
12 %
4
Maîtrise de la demande d’énergie
0,62
0,8
-0,40
0,10
-150 %
12,5 %
5
Déclaration d’utilité publique (THT)
-
(Engagements avant le 01/01/2013)
0
0
0
0
0 %
0 %
6
Intempéries (Eng. avant le 01/01/2013)
0
0
0
0
0 %
0 %
Total
1,55
4,8
2,84
0,66
59 %
14 %
Source : DGEC et Chorus.
19
Sont dorénavant également concernés deux sous-programmes du P.793 :
enfouissement de réseaux pour les communes traversées par de nouvelles lignes
aériennes à très haute tension ; et renforcement anticipé de départs de réseaux
endommagés par des intempéries.
20
COUR DES COMPTES
Le montant des AE et CP ouverts pour le programme 794 en 2020
est identique à celui de 2019
(4,8 M€)
, en baisse significative par rapport à
2018 (- 33 %). Ce montant est revu à la hausse en LFI 2021
, s’établissant
à 6,5
M€
.
Le programme 794 est toujours marqué par une forte sous-
consommation de crédits : seuls 14 % des CP (mais plus de la moitié des
AE) ont été consommés en 2020
. Cela tient principalement à l’absence de
projets significatifs proposés en outre-mer, qu'il s'agisse de projets
d'installations de production d'électricité à partir
d’énergies
renouvelables
dans les sites isolés ou de projets de maîtrise de la demande d'énergie.
Si la crise sanitaire a pu peser
sur la consommation d’AE et de CP,
les AODE ont de manière plus structurelle des difficultés à monter des
projets et à les mener à bien dans les délais impartis, notamment du fait des
spécificités du terrain, mais aussi de leur structuration : la création de
syndicats départementaux susceptibles de mener les travaux en lieu et place
des communes serait probablement opportun.
L’administration indique
également que les AODE ne sont pas suffisamment au fait des possibilités
de financements de projets, par exemple de maîtrise de la demande
d'énergie.
Les actions d’informations ont été renforcées
depuis 2018, suivant
en cela une recommandation du rapport de la Cour sur le FACÉ
20
. Des
réunions ont notamment été organisées en vue d’accompagner le
SIDELEC
21
dans son
projet d’électrification du cirque de Mafate à La
Réunion. Ce programme d’envergure comporte un volet «
sites isolés en
zone non interconnectée » pour un montant estimatif pluriannuel de
travaux 2018-2020 porté à 20
M€
et réévalué à 17,2 M€ en septembre
2020. Toutefois ce programme a pris un retard significatif en raison de la
mauvaise qualité des dossiers, du délai de dépôt des demandes
d’autorisations d’urbanisme
et de la crise sanitaire. À ce stade
, 4,5 M€ ont
été engagés, et un peu moins de 219 000
€
consommés (en 2019,
1 M€
avaient été engagés et 89 000
€ payés)
.
Comme évoqué dans les NEB précédentes, un partenariat avec des
institutions agissant déjà sur ces thématiques dans ces territoires pourrait
20
Cour des comptes, Relevé d’observations définitives relatives au compte
d’affectation spécial «
Financement
des aides aux collectivités pour l’électrification
rural
e », exercices 2012-2015.
21
Syndicat intercommunal d’électricité de La Réunion
.
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE « FINANCEMENT DES AIDES AUX
COLLECTIVITÉS POUR L
’ÉLECTRIFICATION RUR
ALE »
21
être opportun (AFD
22
ou CDC
23
par exemple au-delà des DEAL
24
déjà
présentes). Cela pourrait permettre un accompagnement local que la DGEC
ne peut pas réaliser. Par ailleurs, même si la DGOM
25
est déjà
ponctuellement associée sur les thématiques spécifiques à l’outre
-mer, elle
pourrait utilement intégrer formellement le conseil à
l’
électrification rurale
(CER).
Dans tous les cas, le rythme de consommation des AE et CP sur ce
type de programme a été surestimé, questionnant ainsi la pertinence des
niveaux de reports en AE tels que celui prévu entre 2020 et 2021 (15, 7
M€
en AE)
ainsi que l’augmentation des crédits prévue en LFI 2021
. La DGEC
estime cependant que les deux nouveaux sous-programmes (« transition
énergétique » et « solution innovante ») devraient augmenter le nombre de
projets aidés et permettre une meilleure consommation du programme 794.
Des dépenses de fonctionnement stables mais
supérieures aux prévisions
Les frais de fonctionnement sont en totalité imputés sur le
programme 793, bien
qu’ils concernent également le programme 794.
Ils
s’élèvent en 2020 à
0,317 M
€
26
, soit un montant similaire à 2019
(0,358 M
€)
.
Tableau n° 5 :
répartition
des frais de fonctionnement (en €)
AE
CP
Missions
5 845,64
5 845,64
Développement logiciel SI-FACÉ
310 703,06
307 742,09
Total
316 548,70
313 587,73
Source : DGEC
Les montants des frais de fonctionnement concernaient, les années
précédentes,
essentiellement les mises à disposition (MAD) d’agents par
EDF pour la mission électrification rurale.
La mise à disposition d'agents par EDF
a permis d’assurer la
transition avec le dispositif précédent lors de la création du CAS et de la
22
Agence française de développement.
23
Caisse des dépôts et consignations.
24
Directions de l'environnement, de l'aménagement et du logement.
25
Direction générale des Outre-mer du ministère des Outre-mer.
26
Chorus recense 304
000 € de dépenses de fonctionnement en AE.
22
COUR DES COMPTES
mission FACÉ au sein du ministère de l'environnement. Depuis le départ à
la retraite, au printemps 2018, du dernier agent EDF, le bureau en charge
de la mission FACÉ est dorénavant intégralement constitué de
fonctionnaires.
Les six agents mis à disposition ont été remplacés. Deux agents
gestionnaires avaient été recrutés en 2017 en remplacement de deux agents
EDF. Alors que l’équipe de la mission FACÉ comptait 7 agents au
1
er
janvier 2017, elle a été entièrement renouvelée depuis et est constituée
de cinq agents en 2020 : deux gestionnaires (catégorie C), un contrôleur
(cadre A), une adjointe à la cheffe de la mission (cadre A), et la cheffe de
la mission (cadre A), qui a été remplacée début 2021.
Les frais de fonctionnement portent désormais uniquement sur les
frais de mission associés aux contrôles de l’usage des subventions
(cf. partie 2.1.4) ainsi que sur le développement du système informatique
de gestion des subventions, spécifique au FACÉ (cf. partie 2.1.2).
Le développement de ce système de gestion des subventions, le SI-
FACÉ, représente la majeure partie des dépenses de fonctionnement et est
plus coûteux que prévu.
Les commandes pour la réalisation du SI-FACÉ ont été passées sur
le marché n° 1300123473 de tierce maintenance applicative du CP2I
(devenu SNUM au 01/01/2019) avec ATOS Intégration
27
. Le montant
initial commandé en 2019 s’est
élevé à 340 686
€. Un complément de
36 308
€ a été commandé fin 2019 suite aux premiers tests de l’outil.
Les
besoins d’engagement
pour 2020, prévus initialement à 70 000
€
, ont été en
réalité bien supérieurs, du fait de la nécessité de développer une deuxième
version de l’applicatif (cf. partie 2.1.2), pour un montant engagé en 2020
de 0,22 M
€
. En tout, 0,308 M
€ ont été engagés en 2020 pour le SI
-FACÉ
toutes versions
confondues, et le système d’information
devrait nécessiter
un budget total de 0,822 M
€
entre 2018 et 2021, bien supérieurs à
l’estimation initiale de
0,3 M
€. Au 31 décembre 2020, il restait
0,155 M
€
à payer pour la fin du développement de la version 2 et les tests associés.
27
Il s’agit d’une commande sur devis dans le cadre d’un marché pluriannuel global.
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE « FINANCEMENT DES AIDES AUX
COLLECTIVITÉS POUR L
’ÉLECTRIFICATION RUR
ALE »
23
2
La gestion et le pilotage du CAS
2.1
L’amélioration de la gestion
L’amélioration
de la clôture des engagements et de la
gestion des retraits d’AE
La DGEC indique ainsi que «
chaque année,
[elle]
clôture les
dossiers de plus de 4 ans devenus sans objet
»
28
. Des opérations
d’apurement d’AE
(REJB) ont ainsi été effectuées en 2020, à hauteur de
13,49
M€
(contre 5,68 M€ en 2019)
, avec annulation des CP
correspondants. Malgré la crise sanitaire, un travail de fond a été fourni sur
ce sujet par le ministère.
Les dysfonctionnements constatés en 2019
29
ne se sont pas
reproduits en 2020, du fait de la mise en place en novembre 2019 d’une
nouvelle procédure permettant d’avoir un retour sur l’ensemble des
clôtures. Toutes les clôtures d’AE demandées
ont ainsi pu être effectuées.
Il est prévu de poursuivre en 2021
l’annulation des engagements
juridiques devenus caducs (de la programmation 2016 avec prorogation,
2017 sans prorogation) et
de réitérer les demandes d’annulation
des
engagements juridiques plus récents mais non opérées. Ces opérations
d’annulation permettent de faire décroître l
e montant des restes à payer du
CAS. Toutefois, la DB a constaté
que tous les retraits d’AE
opérés depuis
2012
n’avaient pas donné lieu à un retrait des CP correspond
ants,
engendrant ainsi une incertitude sur le montant exact des restes à payer. Il
conviendrait de poursuivre l’actualisation de Chorus pour garantir
l’évaluation des restes à payer
en s’assurant que Chorus reflète bien les
décisions de recyclage ou d’annu
lation des AE annulées depuis la création
du CAS.
Recommandation n° 1.
(DGEC) : Améliorer la redevabilité et la gestion
des retraits d’engagement.
(
Recommandation maintenue
)
28
En 2015, 31
295,55 € de REJB ont été recyclées et 1,259 M€ ont été annulées. En
2016 10,65 M€ de REJB ont été recyclées pour financer le PEI Corse. La même année
3,73 M€ de REJB identifiés ont été annulés.
29
C
ertaines clôtures d’engagement soldés ou annulés n’ont pas été effect
uées
budgétairement dans l’année par la direction des affaires financières du ministère,
entraînant un écart entre les clôtures et retraits d’AE demandés et réalisés
.
24
COUR DES COMPTES
L’amélioration de la gestion
grâce à la deuxième
version du s
ystème d’information
en cours de
développement
2.1.2.1
Un développement du SI-FACÉ marqué par la crise sanitaire
et les évolutions réglementaires
Des travaux de fiabilisation de la prévision d’exécution ont été
menés avec le CBCM. Ces travaux s’inscrivent dans
le projet de
dématérialisation des opérations et de gestion des subventions (SI-FACÉ)
initié en 2017 (cf.
supra
), qui a pour objectif de :
-
fluidifier l’interface avec les AODE, les rendre plus
autonomes dans le suivi de l’instruction de leurs demandes,
améliorer le suivi des anomalies lors des différentes phases
d’instruction, avoir une vision globale sur plusieurs années
des subventions octroyées et de la consommation des crédits ;
-
optimiser l’allocation des subventions, rendre plus interactif
le processus de demandes de paiement ;
-
développer l’action qualitative de la gestion du FAC
É
:
dématérialisation des procédures et des envois de documents,
amélioration du suivi des subventions octroyées et de
l’avancement des travaux, réduction des délais de paiement
par l’inte
rface avec Chorus.
Après des développements réalisés par le prestataire principalement
au cours de l’année 2018, u
ne phase de test de la première version du SI-
FACÉ a été réalisée durant la période estivale 2019, ce qui a conduit à
l’identification d’un
ce
rtain nombre d’anomalies bloquantes. Plusieurs
AODE se sont portées volontaires pour tester
l’outil suite à la levée des
anomalies. Le retard pris au fil des mois sur le chantier de dématérialisation
n’a pas permis
sa mise en production en janvier 2020 comme initialement
prévu.
Une nouvelle échéance a été fixée pour la finalisation de l’outil en
août 2020, qui n’a pas pu être tenue du fait de la crise sanitaire.
La perspective d’une modification réglementaire a condui
t la
mission FACÉ
à envisager une deuxième version de l’outil
(« V2 »), non-
anticipée initialement, et une ouverture des crédits correspondants (cf.
partie 1. 3. 3). Le déploiement de cette version, intégrant les demandes de
subventions liées au plan de relance, était prévu à la mi-janvier 2021, puis
en mars 2021.
Dans ce cadre, une prestation d’assistance est prévue, pour
un montant d’environ
50 000
€.
L
e développement de ce système d’information
a donc fait face à
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE « FINANCEMENT DES AIDES AUX
COLLECTIVITÉS POUR L
’ÉLECTRIFICATION RUR
ALE »
25
des difficultés
d’anticipation.
La Cour invite le ministère à mieux calibrer
ses besoins et ses attentes et anticiper les évolutions du cadre réglementaire
pour resserrer les délais de réalisation et tenir les coûts.
2.1.2.2
Utiliser le SI-FACÉ pour améliorer la gestion des CP
Selon la DGEC, des fonctionnalités de pilotage budgétaire et de
prévision de la dépense sont prévues au cahier des charges de
l’outil
.
Lorsque l’outil sera opérationnel, d
e telles fonctionnalités, en lien avec la
réforme du cadre réglementaire (cf. partie 3.1.), devraient donner
l’opportunité
d’affiner la programmation des crédits
, en tenant compte du
fait que le FACÉ
finance des projets d’infrastructure
s.
L’outil, grâce à la
transmission anticipée des décaissements prévisionnels des AODE,
permettrait une documentation plus fine du besoin de CP.
A
ujourd’hui, comme indiqué
supra
, la totalité des CP non
consommés est en effet
reportée d’une année sur l’autre. Toutefo
is le
montant des CP reportés ne reflète pas le niveau des restes à payer (voir
partie 2.2) et ne tient pas systématiquement
compte des REJB de l’année
(par exemple le montant des reports de CP de 2019 à 2020 est de 355,4
M€
alors que 13,5
M€ d’AE ont fait l’objet de retraits, ce qui
a entraîné les
annulations de CP correspondants).
La mise en place du SI-FACÉ, permettant ainsi un meilleur
dimensionnement des CP, devrait accroître la lisibilité des flux relatifs à la
gestion du CAS.
Recommandation n° 2. (DGEC) :
Définir un plan d’actions pour mieux
dimensionner l’ouverture des CP en fonction des AE octroyées
.
(
Recommandation maintenue)
Le développement du contrôle de l’usage des aides
30
En 2020, la situation sanitaire a réduit le nombre de contrôles
effectués. Vingt-et-une opérations de contrôle étaient ainsi programmées,
30
Il existe également un contrôle
a posteriori
mené par le CBCM. En effet, un arrêté
du 28 décembre 2018, portant suspension partielle du contrôle budgétaire a priori, au
ministère de la transition écologique et solidaire et au ministère de la cohésion des
territoires et des relations avec les collectivités territoriales, a permis d’exempter
complètement le FACÉ, en 2019 et 2020, de tout visa a priori des engagements de
crédits afin de réduire encore le délai d’attribution des subventions aux AODE. Cette
mesure conduit le contrôleur budgétaire et comptable à mettre en œuvre une nouvelle
forme de dialogue avec la DGEC, centrée sur la vérification de la soutenabilité de la
gestion, ainsi que sur l’effectivité et l’efficacité du dispositif de contrôle interne
26
COUR DES COMPTES
et seulement quatorze ont pu être réalisées (contre respectivement vingt et
dix-huit en 2019) par les membres de la mission du financement de
l’électrification rurale (MFER).
Ces contrôles concernent les opérations achevées et portent sur la
réalisation effective et qualitative des travaux prévus et pour lesquels un
financement a été accordé. De manière plus précise, les principaux points
de contrôle effectués visent la vérification
31
: du réel achèvement de
travaux (réception de fin de chantier, absence de reliquat de chantier ou de
l’ancien réseau
…)
; de la cohérence entre les montants des factures
présentées et ceux déclarés sur les certificats de demande de paiement
adressés à la mission FACÉ ; de la cohérence des longueurs et des
caractéristiques des différents câbles HTA et BT posés et déposés (réseaux
et branchements) entre les plans et les factures ; du métrage de portions des
principaux câbles
HTA, BT à l’aide d’un odomètre
; des caractéristiques
des poteaux facturés (béton armé ou bois) en pose ou en dépose ; de
l’absence de ligne de facturation liée à l’éclairage public
; de la valorisation
des fils nus en cuivre déposés ;
de l’existence des différents coffrets
réseaux.
Eu égard à l’impact faible ou nul des incohérences constatées en
2020 sur le financement des travaux par le FACÉ, aucune demande de
remboursement des subventions accordées n’a été formulée.
Une base de données relative aux coûts de travaux a par ailleurs été
constituée courant 2018. Celle-ci est alimentée en continu depuis 2019, à
partir de données des annexes techniques jointes aux certificats de
budgétaire. En contrepartie de cet allègement des contrôles a priori, un contrôle a
poster
iori a été mené sur l’exécution du CAS.
31
Les observations principales et récurrentes à l’issue des contrôles
de 2020 et les axes
d’amélioration des pratiques
portent sur :
-
les lignes de facturation liées à l’éclairage public pour
la moitié des syndicats
contrôlés, mais portant sur des montants marginaux (de l’ordre de quelques
dizaines voire quelques centaines d’euros)
;
-
les défauts d’homogénéité entre les différents plans de récolement produits
pourtant au sein du même AODE ;
-
la non-traçabilité des évolutions du chantier du fait de la modification opérée
lors de la réalisation ;
-
la dépose des supports en béton armé non réalisée du fait de supports
communs avec les lignes téléphoniques, pour trois syndicats : cette situation
bloque les syndicats
dans la clôture du dossier pour l’AODE (attente de
parfait achèvement) et le solde de
l’opération n’est pas effectif
;
-
l’absence de repérage «
terrain » des coffrets réseaux, repérés sur les plans,
compensée par l’utilisation de plus en plus
fréquente de la géolocalisation des
coffrets.
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE « FINANCEMENT DES AIDES AUX
COLLECTIVITÉS POUR L
’ÉLECTRIFICATION RUR
ALE »
27
paiement
pour
solde.
Elle
est
opérationnelle
et
comprend
un
échantillonnage d’opérations de plus en plus conséquent
. Cette base a pour
objectif de transmettre des informations diverses aux syndicats, telles que
des ratios de comparaison durant les opérations de contrôle ou lors de la
diffusion du bilan annuel des contrôles effectués.
La base permet un contrôle plus efficace des coûts
ex post
des
opérations. L’établissement des coûts moyens des travaux par sous
-
programme, le suivi de l
’évolution annuelle des coûts et la transmission
des informations aux syndicats est facilitée. Il est ainsi plus aisé de
renseigner les indicateurs de performance (cf.
infra
). Par ailleurs, en 2020
a été institué une vérification des annexes techniques et financières par le
contrôleur en amont du règlement du solde. Tout écart significatif donne
lieu à une demande de justification pour corriger éventuellement la donnée
renseignée.
Cependant, l’efficacité de la base dépend de la précision des
renseignements des annexes techniques fournies par les syndicats. Par
ailleurs, elle ne permet de connaître ni les coûts unitaires des matériaux, ni
les coûts par type de prestations, ce qui pourrait pourtant permettre le
parangonnage.
Recommandation n° 3.
(DGEC)
: Poursuivre l’amélioration du dispositif
de contrôle et enrichir la base de données en intégrant
l’analyse de l’état
d’achèvement des travaux
. (
Recommandation modifiée
)
2.2
Une meilleure appréciation du déséquilibre
Des restes à payer structurels
Le niveau important de reste à payer constaté sur le CAS chaque
année est une conséquence d’un échelonnement des décaissements sur
quatre années, parfois cinq par dérogation
32
. Le rythme moyen de
consommation de CP observé entre 2012 et 2017 est présenté pour
mémoire dans le tableau n° 6.
32
Les dispositions du décret 2013-
46, sous l’empire desquelles se place l’exercice 2020,
imposent de solder les aides par leur bénéficiaire au plus tard à la fin de la troisième
année suivant l'année de programmation de celles-ci. Le décret 2020 reprend ces
dispositions (art. 6, II.).
28
COUR DES COMPTES
Tableau n° 6 :
rythme de décaissement observé pour une dépense
engagée l’année N (rythme moyen constaté entre 2012 et 2017)
Année
N
N+1
N+2
N+3
N+4
Total
% de CP engagés
7,6 %
44,8 %
23,5 %
15,7 %
8,3 %
99,9 %
Source : PAP 2020
Ce tableau explique
le caractère structurel d’un montant élevé de
restes à payer, induit par le fonctionnement des aides du FACÉ lui-même.
Le montant des restes à payer au 31 décembre 2020
(retraits d’engagements
déduits)
s’élève
ainsi à 682,1
M€, comme illustré par
le tableau n° 7.
Tableau n° 7 :
restes à payer (RAP)
au 31/12 de l’année considérée,
en M€, retraits d’engagements pris en compte
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Total de RAP
au 31/12
considéré
RAP au 31/12/14
33,29
88,1
191,17
257,72
579,6
RAP au 31/12/15
7,99
36,15
77,65
171,26
329,75
628,12
RAP au 31/12/16
1,88
5,07
29,85
83,05
174,57
328
622,74
RAP au 31/12/17
1,37
2,84
4,67
32,38
96,95
194,43
291,77
624,73
RAP au 31/12/18
0,1
0,91
3,22
5,14
38,57
103,4
192,08
318,74
662,16
RAP au 31/12/19
0
0
0
1,92
10,24
31,69
102,34
186,14
293,2
625,53
RAP au 31/12/20
0
0
0
0
0
6,43
41,93
111,52
206,97
315,25
682,1
Source : DGEC
Une situation héritée de la création du CAS
La LFI 2012 a plafonné à 377
M€
le niveau des autorisations
d’engagement et des crédits de paiement se rapportant au CAS.
Les
montants institués par le décret n° 2011-2033 du 28 décembre 2011 portant
répartition des crédits et découverts autorisés par la loi n° 2011-1977 du
28 décembre 2011 de finances pour 2012 permettaient de couvrir les
dépenses relatives à l’exercice
2012 mais pas les dépenses au titre des aides
attribuées les années antérieures mais restant à payer, correspondant aux
engagements d’EDF et s’élevant à
410
M€
.
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE « FINANCEMENT DES AIDES AUX
COLLECTIVITÉS POUR L
’ÉLECTRIFICATION RUR
ALE »
29
Les autorisations pour l’engagement de
ces dépenses restant à payer
au 31 décembre 2011
n’ont
ainsi été accordées par la direction du budget
que le 13 avr
il 2012, sous forme d’autorisations d’engagement
dites
« techniques »
33
. Cette opération a fait l
’objet d’une régularisation
ex post
dans le cadre de la loi de règlement pour 2012 qui a prévu, à ce titre, «
une
ouverture exceptionnelle en autorisations d’engagement
».
Ainsi, 787 M€ d’AE étaient disponibles à l’ouverture du CAS
compte tenu des AE ouvertes en LFI 2012 (377 M€) et de la reprise de
410
M€ d’AE
(sous forme d’AE techniques)
. Les recettes se sont élevées
cette même année à 367 M€ et 241 M€ de CP ont été consommés, portant
le solde au 31 décembre 2012 à 126 M€. 711 M€ d’AE ayant été engagé
es
(AE ouvertes en 2012 et AE techniques), le reste à payer global
(engagements antérieurs à 2012 et engagements de 2012) était alors de
470
M€ (711
-
241=470 M€).
Au 31 décembre 2012, le CAS était donc en déséquilibre
d’environ
344
M€ (470
-
126=344 M€).
Le graphique n° 4 présente un historique des recettes perçues, AE
engagées, CP payés, restes à payer, soldes et déséquilibres du CAS depuis
sa création en 2012. Il met en lumière le fait que le CAS a toujours été en
déséquilibre significatif,
d’
une année de CP environ à chaque clôture
d’exercice
(en moyenne 336
M€ depuis 2012).
Comme expliqué
supra
,
cette situation
ne résulte pas d’un manque
de recettes cumulé mais
d’
un
déséquilibre
initial non apuré, lié à la reprise des engagements d’EDF sous
forme d’AE techniques, sans les CP nécessaires
pour les honorer.
33
Cour des comptes,
Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2012
, 2013.
30
COUR DES COMPTES
Graphique n° 4 :
recettes perçues, AE engagées (REJB déduits), CP
payés, restes à payer, solde et déséquilibre
au 31 décembre de l’année
(en
M€)
Note : les AE sont présentées nettes des REJB. Toutefois, il existe une incertitude sur
la prise en compte des retraits d’engagements de 2016.
Source : Cour des comptes
d’après don
nées DGEC et CBCM
Le déséquilibre constaté en 2020 est ainsi de 267,9
M€,
en
amélioration comme en 2019. Il a diminué par rapport à 2019 en raison du
moindre niveau des AE consommées
34
, marginalement du fait de la crise
sanitaire, tandis que les recettes étaient proches des prévisions.
Ce déséquilibre du CAS doit être redressé. La direction du budget
propose ainsi de progresser dans
l’
apurement grâce à la baisse des restes à
payer, induite par des retraits d’engagements.
La mission FACÉ a réalisé
en 2020 un effort de retrait
des autorisations d’engagement
35
: 13,5 M€ de
REJB ont été effectués, contre seulement 5,7
M€ en 2019. Elle envisage de
poursuivre en 2021 ce travail de retrait plus rapide des engagements
juridiquement basculés.
34
Pour mém
oire, c’est la consommation des AE qu’il convient de prendre en compte
pour la résorption du déséquilibre, et non celle de CP.
35
E
n moyenne, depuis la création du CAS, 1,7 % d’AE engagées ne sont pas demandées
et ne donnent donc lieu à aucun paiement (cf. partie 2.1.1).
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE « FINANCEMENT DES AIDES AUX
COLLECTIVITÉS POUR L
’ÉLECTRIFICATION RUR
ALE »
31
La mission propose également d
e poursuivre l’utilisation de
la
différence entre le niveau de recettes et le niveau des engagements pour
réduire le déséquilibre
. Il s’agit avant tout de maintenir un écart de 17 M€
entre recettes et crédits ouverts en LFI (à l’instar de ce qui a été
programmé
en 2018, 2019 et 2020). Cependant, comme la résorption prendrait alors 16
ans, la direction du budget considère qu’il faut réaliser un effort
supplémentaire sur la budgétisation des AE
36
ou augmenter la taxe
37
. Par
ailleurs, à rendement fiscal inchangé de la taxe affectée au FACÉ, et
compte tenu des difficultés d’exécution dans le contexte sanitaire actuel,
un creusement du déséquilibre est possible.
Il serait souhaitable
que l’apurement attendu par ces différents
leviers soit quantifié, afin d’obtenir une lisibilité sur l’horizon de résorption
du déséquilibre. Une résorption à hauteur de celle constatée en 2020
(comprenant l’écart entre recettes et dépenses précédemment mentionné,
le sous-engagement et la baisse des restes à payer), et sans évolution du
dispositif du FACÉ, conduirait à un apurement en un peu plus de douze
ans.
Recommandation n° 4.
(DGEC-DB) : Établir en vue du PLF 2022 un plan
d’apurement
pluriannuel du déséquilibre originel entre les engagements
réalisés et les ressources disponibles (
Recommandation maintenue
).
2.3
Une démarche de performance à finaliser
Une refonte importante des indicateurs de performance de la
mission a été réalisée dans le PLF 2020
, visant à mieux quantifier l’apport
du FACÉ dans l’amélioration de la qualit
é des réseaux électriques en
milieu rural.
Le nombre d’indicateurs a été revu largement à la baisse
par
rapport à la période précédente, passant de onze à trois indicateurs
seulement
38
.
Sur la mission FACÉ en général, un indicateur est instauré afin de
mesu
rer l’objectif «
d’
améliorer le rythme de décaissement des
subventions attribuées aux AODE
». Deux données sont mesurées :
36
La Cour avait noté dans la NEB précédente que cet effort devait conduire à baisser
les AE en LFI plutôt qu’à compter sur une sous
-exécution systématique des
programmes.
37
La direction du budget juge ainsi utile de mener une réflexion pour la prise en compte
du FACÉ dans le cadre du TURPE 6, afin de majorer les recettes du CAS.
38
Les anciens indicateurs ne sont plus suivis. Les sources des données sont au
demeurant toujours existantes (inventaire des besoins et base de données de la mission
FACÉ à la DGEC).
32
COUR DES COMPTES
-
le stock de crédits engagés sur les programmations des années
N-1 à N-4 mais non encore décaissés au 31 décembre de
l’année N,
rapporté à la dotation annuelle moyenne (en
valeur) ;
-
la p
art des départements disposant d’un stock de subventions
non décaissées représentant plus de deux années de dotation
moyenne (en %).
Sur le programme 793, deux indicateurs perm
ettent d’apprécier
l’o
bjectif «
d’
amélioration de la qualité des réseaux de distribution
» :
-
le premier, intitulé «
Sécurisation des réseaux basse tension
en fils nus
» mesure, en pourcentage,
d’un côté la «
part des
km de fil nu déposé en N-
2 avec l’aide du CAS Facé
» (sur le
nombre de lm de fils nus total) et par ailleurs la «
part des km
de fil nu déposé en N-
2 sans l’aide du CAS Facé
» (pour
information).
-
l
’autre indicateur intitulé «
résorption des départs mal
alimentés (DMA)
» mesure en pourcentage
d’un côté la «
part
des départs mal alimentés résorbés en N-
2 avec l’aide du CAS
FACÉ
» (sur le nombre de DMA total)
et d’un autre côté la
«
part des départs mal alimentés résorbés en N-
2 sans l’aide
du CAS FACÉ
» (pour information).
Les indicateurs relatifs aux stocks de subventions sont alimentés par
des données issues de Chorus. Les deux autres indicateurs (DMA et km de
fils nus déposés) sont alimentés
à partir des données de l’inventaire biennal
des besoins renseignés par les AODE en N au titre des années N-1 et N-2.
Compte tenu du caractère singulier et du faible nombre des projets
soutenus par le programme 794, il n’a pas été jugé pertinent d’établir
d’indicateur sur ce programme.
Les tableaux du réalisé 2020 des indicateurs de performance sont
donnés ci-après.
Tableau n° 8 :
indicateur de performance de la mission
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE « FINANCEMENT DES AIDES AUX
COLLECTIVITÉS POUR L
’ÉLECTRIFICATION RUR
ALE »
33
Source : PAP 2021 et RAP 2020 (pour le réalisé 2020)
Tableau n° 9 :
indicateur de performance du P 793
Source : PAP 2021 et RAP 2020 (pour le réalisé 2020)
Cette refonte permet effectivement une meilleure appréciation de
l
’efficacité des aides (indicateurs de résultats du programme 793) et de
l’efficience
de la gestion du CAS
(indicateur de stock d’aides).
Ils sont plus
pertinents que les précédents indicateurs, en ce qu’ils sont liés au volume
de financements accordés aux
AODE et à l’évolution du rythme de
décaissement des subventions attribuées.
L
’indicateur 1.1 de la mission est
pertinent car il mesure déjà les
efforts de
pédagogie menés par la mission. La démarche sera d’autant plus
complète lorsque les pénalités de stock seront opposables et appliquées : il
sera alors possible d’évaluer leur effet sur le stock de subventions restant à
décaisser par les AODE.
Par ailleurs, les cibles des indicateurs du programme 793 ne
semblent pas complètement lisibles ni stabilisées. Le PAP 2020 est fondé
sur le réalisé 2018, sans commune mesure avec le réalisé 2020, en
particulier pour l’indicateur 1.2. Pour les départs mal alimentés (DMA),
cette différence est également due à un changement de la méthode de
comptabilisation des DMA, identifiant davantage de contraintes sur le
réseau basse tension en zone rurale et conduisant à un résultat d’indicateur
plus faible.
Recommandation n° 5.
(DGEC)
:
Finaliser l’évolution du volet
performance du CAS (en stabilisant les indicateurs du programme 793)
(
Recommandation nouvelle
)
.
34
COUR DES COMPTES
3
Les perspectives d’évolution
3.1
Des évolutions réglementaires du FACÉ
entamées mais inabouties
La DGEC a mis en place une réforme du FACÉ, suivant certaines
propositions du
rapport d’information présenté par M.
Genest au nom de
la Commission des finances du Sénat en 2017.
Le décret n° 2020-1561 du 10 décembre 2020, pris notamment en
application de l’article 14 de la loi du 8 novembre 2019 relative à l’énergie
et au climat, abroge le décret du 14 janvier 2013 (art. 21
39
). Il a revu les
règles relatives aux aides pour l’électrification rurale
notamment pour
élargir ses objectifs à la transition énergétique et renforcer le caractère
pilotable des dépenses du CAS.
Un élargissement aux « opérations de transition
énergétique »
Le décret élargit les objectifs du FACÉ aux « opérations de
transition énergétique ». Ces opérations visent
à financer l’installation de
dispositifs intelligents de gestion de la demande en puissance ou en
stockage, et à développer des « solutions innovantes permettant une gestion
plus efficace du réseau électrique » présentant un caractère innovant pour
la distribution d’électricité
(art. 1
er
, 2°
40
). Ils forment deux nouveaux sous-
programmes du programme 794. Le ministère note cependant la difficulté
à évaluer la mobilisation qu’ils susciteront auprès des AODE.
Une amélioration du caractère pilotable des dépenses
du CAS
Pour renforcer le caractère pilotable des dépenses du CAS, le
nouveau cadre réglementaire prévoit la transmission plus rapide des
programmations de travaux, au 30 septembre et non plus au 31 décembre
de chaque année, pour laisser
au ministère le temps d’in
struire les dossiers.
39
Sauf les dispositions relatives aux modalités de versement des avances, acomptes et
soldes des années de programmation antérieures à 2021, pour les opérations engagées,
jusqu’à leur terme.
40
La Cour avait recommandé, dans son insertion au RPA 2016, de «
centrer les
financements du FACÉ sur les investissements prioritaires pour la qualité de la
distribution d’électricité et la transition énergétique
».
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE « FINANCEMENT DES AIDES AUX
COLLECTIVITÉS POUR L
’ÉLECTRIFICATION RUR
ALE »
35
L’objectif est de
faciliter
l’engagement de la totalité des AE dans l’année,
sans avoir recours à des reports sur l’année suivante
(art. 7, I).
Par ailleurs, le démarrage des travaux est prévu
dans l’année suivant
la décision attributive de subvention (au lieu de deux à trois ans
actuellement) sans quoi la subvention est réputée caduque (art. 14).
L’objectif est
d’
accélérer le rythme des décaissements.
Le décret instaure également une modulation des subventions
versées. Le montant du versement prévisionnel de trésorerie (avance) passe
de 10 % à 20 % du montant de la subvention, pour accélérer le rythme des
décaissements
et
accroître
la
part
immédiatement
prévisible
de
consommation de chaque sous-programme. Le taux de 80 % de
subventionnement des projets devient par ailleurs un plafond. Le taux de
subvention est fixé selon un barème prévu par arrêté ministériel (sous-
programme
renforcement
des
réseaux,
extension
des
réseaux,
enfouissement ou pose en façade des réseaux pour des raisons d’ordre
esthétique et de sécurisation des fils nus) ou, pour les autres lignes du
programme (notamment intempéries et haute tension), annuellement par le
ministre selon le
nombre de demandes rapporté à l’enveloppe budgétaire
totale affectée au sous-programme et des caractéristiques des projets
(art. 3).
Une plus grande souplesse et clarté dans l’attribution des
subventions
: l’AODE peut modifier l’état prévisionnel de ses projets de
travaux jusqu’à l’échéance de la fin des travaux pour tenir
compte de
l’évolution de leurs priorités (
art. 7, II) et de la possibilité donnée à une
AODE de renoncer au bénéfice d’une aide (
art. 7, IV). Les études
préalables peuvent être financées (art. 8, al. 2).
Une refonte du cadre réglementaire inaboutie
Plusieurs modifications envisagées (cf.
NEB 2019) n’ont pas été
adoptées.
La refonte des critères de ruralité avait été proposée. Le classement
dans le régime urbain ou rural a en effet des conséquences en termes de
répartition des compétences entre concessionnaire et concédant pour le
financement et la réalisation des travaux sur le réseau de distribution. La
réflexion engagée en 2017 concernant une nouvelle définition de la ruralité
a donné lieu à des propositions en 2019, qui
n’ont pas été
retenues (cf.
annexe n° 3). Cette évolution avait été envisagée à moyens budgétaires
constants : le niveau médian des aides aurait été adapté en fonction du
nombre de bénéficiaires. Le Conseil pour l
’électrification rurale a
cependant refusé une telle évolution dans son avis du 18 décembre 2019.
36
COUR DES COMPTES
Pour autant, la modification des critères de ruralité ne peut être écartée à
moyen terme.
Les communes nouvelles demeurent pour leur part éligibles aux
aides du FACÉ pour la ou les parties de leur territoire qui
l’
étaient
antérieurement
jusqu’au prochain renouvellement général des conseils
municipaux
41
.
Par ailleurs, une base juridique devra également être donnée aux
pénalités
pour stock d’aides.
Le décret du 10 décembre 2020 ne mentionne
pas un tel mécanisme. Un arrêté devrait paraître prochainement pour
fournir cette assise selon le ministère.
Enfin, le nouveau cadre réglementaire ne propose pas de solution
aux difficultés rencontrées par les collectivités ultramarines (cf.
partie 1. 3.). Des mesures spécifiques restent nécessaires, telles que la
modification de la clé de répartition des crédits ou la création d’un sous
-
programme spécial.
Recommandation n° 6.
(DGEC)
: Finaliser la refonte du cadre
réglementaire et
prendre des mesures visant à améliorer l’efficacité globale
du dispositif dans les collectivités ultramarines (
Recommandation
modifiée
).
3.2
Des p
erspectives d’évolution
du circuit
financier du FACÉ à envisager à moyen terme
Comme l’indiquait la NEB 2
019, trois réformes du FACÉ peuvent
être envisagées.
Il serait possible tout d’abord de généraliser le modèle de gestion de
la distribution d’électricité en zone urbaine. Dans ce modèle, les
gestionnaires du réseau de distribution exerceraient la maîtrise d’ouvrage
des travaux, qu’ils soient en zone urbaine ou rurale, ces investissements
étant financés par les recettes usuelles du tarif d’utilisation des réseaux
publics d’électricité –
le TURPE (cf. encadré).
Les tarifs d’utilisation des réseaux publics d’électricité
(TURPE)
Les
gestionnaires
de
réseaux
assurent
le
développement,
l’exploitation et l’entretien des réseaux publics de transport et de
distribution d’électricité. Pour accomplir ces
missions, ils perçoivent,
auprès des utilisateurs du réseau
(c’est
-à-dire les consommateurs
41
Art. 257 de la loi n°2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021.
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE « FINANCEMENT DES AIDES AUX
COLLECTIVITÉS POUR L
’ÉLECTRIFICATION RUR
ALE »
37
d’électricité), les tarifs d’utilisation des réseaux publics d’électricité
(TURPE). La CRE fixe les méthodologies utilisées pour établir ces tarifs.
Le TURPE est facturé au travers de plusieurs composantes : 1/ la
composante de gestion, qui couvre les coûts de gestion clientèle supportés
par les gestionnaires de réseaux ; 2/ la composante de comptage qui couvre
les coûts de comptage, de contrôle, de relève, de transmission de données
de facturation ; 3/ la composante de soutirage qui couvre principalement les
charges d’exploitation et de capital liées aux infrastructures de réseau ainsi
que le coût d’achat des pertes.
Le TURPE comprend également la
contribution d’Ene
dis et des ELD au FACÉ.
Il serait également envisageable, par souci de simplification, de
limiter l’application de la réforme du modèle de gestion
à la seule zone de
desserte Enedis, impliquant le recentrage du CAS FACÉ sur les 5 % du
territoire couverts par EDF SEI et les entreprises locales de distribution
(ELD).
Il serait enfin
possible d’envisager une réforme moins radicale, dans
laquelle les AODE ne seraient pas dépossédées de leurs prérogatives sur la
maîtrise d’ouvrage des travaux, mais percevraient
directement les
prélèvements inclus dans le TURPE
–
qui alimentent actuellement le
FACÉ
–
, selon le même circuit de financement que les redevances au titre
des investissements.
La DGEC exclut ces pistes de réforme, qui reviendraient selon elle
à priver le
s AODE des moyens d’exercer la maîtrise d’ouvrage des travaux
sur leurs territoires. Elle considère en particulier que le pilotage des
investissements sur les réseaux électriques doit se faire au plus près des
besoins du terrain, et exclut de ce fait une généralisation du régime urbain
de gestion des réseaux de distribution. Pourtant, une telle généralisation ne
s’opposerait pas à ce que la maîtrise d’ouvrage ait une connaissance fine
du développement des territoires et de leurs activités stratégiques.
La direction du budget
estime quant à elle qu’une réforme en ce sens
permettrait un financement unifié des investissements dans les réseaux tant
urbains que ruraux par le TURPE
, et qu’
a minima
un recentrage sur les 5 %
des territoires non-couverts par Enedis serait opportun. Pour autant, la DB
considère que la priorité pour la budgétisation à venir consiste davantage à
définir un plan d’apurement du déséquilibre persistant que présente
toujours le CAS aujourd’hui.
Dans le contexte
de l’
extension du périmètre du FACÉ à de
nouveaux projets, u
ne telle réforme présenterait également l’avantage
d’éviter un effet d’aubaine
pour des projets de transition énergétique ou des
projets pilotes de solutions innovantes qui, sous couvert de leur portage par
38
COUR DES COMPTES
le FACÉ, se verraient allouer des enveloppes significatives qui devraient
normalement relever de crédits budgétaires « classiques »
42
.
L’extension du périmètre du FACÉ engagée en 2021 conduit
légitimement à s’interroger
sur son exclusion de la norme de dépenses
pilotables
43
.
Cette réflexion paraît d’autant plus justifiée que les décisions
attributives de subvention sont notifiées chaque année par le ministère aux
AODE et suivent une logique d’enveloppe, confirmant leur caractère
discrétionnaire et pilotable.
42
Notamment pour ne pas créer d’inégalités d’accès aux financements entre les
territoires, puisque les territoires urbains ne disposeront pas des mêmes facilités de
subventionnement.
43
Le recours au CAS FACÉ permet en effet de s’affranchir de la norme de d
épenses
pilotables de l’État, puisque cette norme exclut les dépenses des comptes d’affectation
spéciale «
portant à titre principal sur des contributions aux collectivités territoriales
»,
comme précisé dans l’annexe 4 à la loi
n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de
programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE « FINANCEMENT DES AIDES AUX
COLLECTIVITÉS POUR L
’ÉLECTRIFICATION RUR
ALE »
39
Annexe n° 1 :
Liste des publications récentes de la Cour
des comptes en lien avec les politiques publiques
concernées par la NEB
«
Les aides pour l’électrification rural
e : un instrument de
péréquation efficace, qui doit s’adapter à de nouveaux besoins
»,
Insertion au RPA, février 2018 ;
« Les concessions de
distribution d’électricité : une organisation à
simplifier, des investissements à financer », Insertion au RPA,
février 2013.
40
COUR DES COMPTES
Annexe n° 2 :
s
uivi des recommandations formulées au titre de l’exécution budgétaire 201
9
N°
2018
Recommandation formulée au sein
de la note d’exécution budgétaire
2019
Réponse de
l’administration
Appréciation par
la Cour du degré
de mise en
œuvre*
Justification
Devenir
1
Améliorer la redevabilité et la gestion
des retraits d’engagement
(destinataire : DGEC)
Mise en
œuvre en
cours : solde des
engagements
correspondant à des
opérations achevées et
campagnes d’annulation
des engagements
juridiques caducs à
poursuivre en 2021
Mise en œuvre en
cours
Poursuite des travaux engagés.
Recommandation maintenue
2
Définir un
plan d’actions pour mieux
dimensionner l’ouverture des CP en
fonction des AE octroyées
(destinataires : DGEC).
Mise en œuvre en
cours : Dans le cadre de
la réforme
règlementaire, diverses
modifications des règles
de gestion sont prévues,
permettant
d’éviter les
reports importants et de
cadencer annuellement
Mise en œuvre en
cours
Des modifications ont lieu dans la réforme
réglementaire. Le système d’information
permettrait
par
ailleurs
de
mieux
dimensionner la consommation des CP.
Modification de la
recommandation : «
Mener à
son terme le développement et la
mise en place du SI-FACÉ,
notamment pour mieux
dimensionner la consommation
des CP
»
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE « FINANCEMENT DES AIDES AUX CO
LLECTIVITÉS POUR L’É
LECTRIFICATION RURALE »
41
les CP en fonction des
AE octroyées
3
Poursuivre l’amélioration du dispositif
de contrôle des travaux et compléter la
base de données sur les
caractéristiques des opérations, leur
coût constaté et leur efficacité
(destinataire : DGEC).
Totalement mise en
œuvre
: base données
existante depuis fin
2018 dont
l’incrémentation de
données se poursuit au
fil de l’eau. Quelques
améliorations prévues
en 2020. Démarche à
poursuivre
Mis en œuvre en
cours
Le dispositif du contrôle s’améliore, les
dysfonctionnements relevés en 2019 n’ont
pas eu lieu, et la base de données existe.
Il s’agit maintenant de l’enrichir et de
poursuivre l’amélioration du dispositif de
contrôle.
Modification
de
la
recommandation :
« Poursuivre
l’amélioration du dispositif de
contrôle et enrichir la base de
données en intégrant l’a
nalyse de
l’état d’achèvement des travaux
»
4
Établir en vue du PLF 2021 un plan
d’apurement pluriannuel du
déséquilibre originel entre les
engagements réalisés et les ressources
disponibles
(destinataires DGEC
–
DB)
Mise en œuvre en
cours : Maintien du
montant des recettes à
appeler à un montant
supérieur aux AE et
CP+ Solde des
engagements
correspondant à des
opérations achevées et
campagnes d’annulation
des engagements
juridiques caducs à
poursuivre en 2021
Mise en œuvre
incomplète
La perception de recettes supérieures au
plafond d’AE ouverts en LFI permettra
notamment progressivement de résoudre le
déséquilibre. Cependant cette seule mesure
ne permettrait de résorber le déséquilibre
qu’au bout de 16
ans.
Il est toujours souhaitable de proposer un
plan d’action quantifié sur le sujet.
Recommandation maintenue
(exceptée la référence au PLF
2021)
:
« Établir
un
plan
d’apurement
pluriannuel
du
déséquilibre originel entre les
engagements
réalisés
et
les
ressources disponibles »
42
COUR DES COMPTES
5.
Mener à bien les réformes
réglementaires du CAS engagées et
prendre des mesures visant à améliorer
l’efficacité globale du dispositif dans
les collectivités ultramarines
(destinataire : DGEC).
Totalement mise en
œuvre
: publication le
11/12/2020 du décret
2020-1561 du 10
décembre 2020
intégrant des évolutions
réglementaires. L’arrêté
correspond sera publié
début 2021
Mise en œuvre en
cours
Le cadre réglementaire a été revu, mais sa
refonte n’est pas aboutie.
Il convient de prendre les mesures juridiques
pour les communes nouvelles, pour les
pénalités pour stock d’aides, ainsi que pour
résoudre les difficultés des collectivités
ultramarines.
Modification
de
la
recommandation : «
Finaliser la
refonte du cadre réglementaire et
prendre des mesures visant à
améliorer l’efficacité globale du
dispositif dans les collectivités
ultramarines. »
*
Totalement mise en œuvre, mise en œuvre en cours, mise en œuvre incomplète, non mise en œuvre, refus, devenue sans objet
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE « FINANCEMENT DES AIDES AUX
COLLECTIVITÉS POUR L
’ÉLECTRIFICATION RUR
ALE »
43
Annexe n° 3 :
modification non-retenue des critères de
ruralité
L’éligibilité des aides du FAC
É est conditionnée aux critères de
ruralité, détaillées dans l’encadré
infra
.
Définition de la ruralité
Selon le décret n° 2020-1561 du 10 décembre 2020 relatif aux aides
pour l'électrification rurale
44
, une commune est considérée comme rurale et
est éligible aux aides du FACÉ si elle remplit deux conditions cumulatives :
- une population totale inférieure à 2 000 habitants ;
- une situation hors du périmètre d'une unité urbaine (au sens de
l’INSEE)
dont la population totale est supérieure à 5 000 habitants.
Toutefois, le préfet peut, à la demande d'une autorité organisatrice
du réseau public de distribution d'électricité et après avis du ou des
gestionnaires de réseau concernés, étendre par arrêté motivé le bénéfice des
aides à des travaux effectués sur le territoire de communes dont la
population totale est inférieure à cinq mille habitants, compte tenu
notamment de leur isolement ou du caractère dispersé de leur habitat.
Le préfet peut également soustraire une AODE, à sa demande, du
bénéfice du régime de l'aide à l'électrification rurale
La redéfinition des critères de ruralité est notamment rendue
nécessaire du fait que la politique de regroupement de communes et de
création de
communes nouvelles amène certaines d’entre elles à dépasser
les 5 000 habitants
45
, sans que le territoire ne cesse de présenter des
caractéristiques rurales justifiant l'intervention du FACÉ (habitat dispersé,
faible densité démographique).
La loi n° 2016-1500 du 8 novembre 2016 relative aux communes
nouvelles
a
prévu
une
mesure
transitoire
–
jusqu'au
prochain
renouvellement général des conseils municipaux de 2020
–
pour ces
communes, qui demeureront éligibles aux aides du FACÉ «
pour la partie
ou les parties de leur territoire qui y étaient éligibles la veille de leur
création
». Ainsi, l’échéance de révision réglementaire du critère de ruralité
du FACÉ a été fixée à la date des élections municipales de 2020. Ce
44
Ces critères sont les mêmes que dans le décret n° 2013-46 du 14 janvier 2013 relatif
aux aides pour l'électrification rurale modifié par le décret n° 2014-496 du 16 mai 2014.
45
Actuel seuil au-
delà duquel une commune n’est plus éligible automatiquement aux
aides du FACÉ.
44
COUR DES COMPTES
dispositif a été reconduit par la loi de fin
ances pour 2021 jusqu’au prochain
renouvellement général des conseils municipaux.
La piste
qu’a suivie
la DGEC a conduit à adapter les règles
d’éligibilité pour conserver dans le dispositif les communes nouvelles
résultant de fusions, qui sans perdre leur caractère rural individuellement,
franchissent les seuils de population actuels et basculent dans le régime
urbain : le bénéfice antérieur des aides affectées à cette commune reste
acquis, le préfet pouvant arrêter après le renouvellement général des
conseils municipaux la liste des communes relevant du régime de
l’électrification rurale
, « compte tenu notamment de leur isolement ou du
caractère dispersé de leur habitat ».
Le critère supplémentaire qui avait été initialement prévu était plus
large, consistant
à donner pouvoir au préfet d’
étendre le bénéfice des aides
à des communes dès lors que celles-ci seraient classées « très peu denses »
ou « peu denses » au titre de la grille communale de densité telle que
définie par l’INSEE, et que la densité de leur population ne dépasserait pas
135 hab/km
2
.
Actuellement 27 000 communes bénéficient des aides du FACÉ,
pour une population de 16,8 millions d’habitants. Cette
dernière piste aurait
conduit à rendre 26 372 communes potentiellement éligibles, selon les
estimations de la DGEC, soit une variation de l’ordre de 1
% par rapport à
la situation actuelle.