Compte d’affectation spéciale
« Contrôle de la circulation et
du stationnement routiers »
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire
2020
COMPTE D’AFFECTATION SPECIALE « CONTROLE DE LA CIRCULATION
ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS »
3
Avant-propos
En application des dispositions des articles L. 143-1 et L.
143-4 du code des juridictions financières, la Cour rend publiques
ses observations et ses recommandations, au terme d’une
procédure contradictoire qui permet aux représentants des
organismes et des administrations contrôlées, aux autorités
directement concernées, notamment si elles exercent une tutelle,
ainsi qu’aux personnes éventuellement mises en cause de faire
connaître leur analyse.
4
COUR DES COMPTES
Contrôle de la circulation et du stationnement
routiers
Programme 751 – Structures et dispositifs de sécurité routière ;
responsable : délégué à la sécurité routière (DSR) ; CBCM :
ministère de l’intérieur
Programme 753 – Contrôle et modernisation de la politique de
la circulation et du stationnement routier ; responsable :
délégué à la sécurité routière ; CBCM : ministère de l’intérieur
Programme 754 – Contribution à l’équipement des collectivités
territoriales pour l’amélioration des transports en commun, de
la sécurité et de la circulation routière ; responsable : directeur
général des collectivités locales (DGCL) ; CBCM : ministère de
l’intérieur
Programme 755 – Désendettement de l’État ; responsable :
sous-directeur de la 5
ème
sous-direction à la direction du budget
(DB)
COMPTE D’AFFECTATION SPECIALE « CONTROLE DE LA CIRCULATION
ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS »
5
Synthèse
Le compte d’affectation spéciale n’offre pas la lisibilité
attendue
Le périmètre du compte d’affectation spéciale « Contrôle
de la circulation et du stationnement routiers » n’intègre pas
l’ensemble des recettes issues de la verbalisation des infractions
de circulation et de stationnement et ses dépenses ne sont pas
toutes en lien avec la sécurité routière. En LFI 2020, seules 72 %
des amendes sont affectées au CAS et près de 38 % des dépenses
sont sans rapport avec la politique de sécurité routière.
Par ailleurs son architecture interne et la répartition des
recettes entre les programmes sont complexes. Les réformes
récentes, en particulier la réforme du stationnement payant en
2018
1
, ont induit des adaptations dans l’affectation des recettes,
pour compenser les pertes de l’État, qui nuisent à la
compréhension du dispositif.
Ainsi, malgré quatre documents annexés au projet de loi
de finances, ni la politique de sécurité routière, ni l’usage des
amendes ne bénéficient d’une présentation claire, susceptible de
répondre aux attentes d’une lisibilité suffisante.
Les recettes issues des amendes de circulation et de
stationnement routiers (1 387 M
€
) ne représentent en effet que
moins d’un tiers des dépenses décrites dans le document de
politique transversale « Sécurité routière », qui évalue les
dépenses de la politique à 3 728 M
€
en 2020.
La Cour souligne depuis plusieurs années la complexité et
l’insuffisante transparence du CAS dont elle demande désormais
la suppression.
1
La loi n°2014-58 du 27 janvier 2014 modifiée de modernisation de l'action
publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM)
6
COUR DES COMPTES
Un impact de la crise sanitaire important
Les recettes exécutées sont inférieures de 27 % aux
prévisions de la LFI.
La baisse du trafic routier liée aux périodes de
confinement et au développement du télétravail apparaissent
comme les causes premières de ce constat, même s’il n’est pas
possible d’en mesurer précisément l’impact.
Par ailleurs la création d’une infraction pour non-respect
des restrictions liées à la crise sanitaire, verbalisée par procès-
verbal électronique (Pve), a induit des difficultés de gestion, le
produit de ces amendes ayant été dans un premier temps versé au
CAS.
Enfin les dépenses de l’ANTAI ont été affectées par la
baisse de la verbalisation, ce qui a contribué à une augmentation
de son fonds de roulement, déjà très élevé depuis plusieurs
années.
COMPTE D’AFFECTATION SPECIALE « CONTROLE DE LA CIRCULATION
ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS »
7
RECOMMANDATION
Projet de recommandation n° 1
(DB-DSR-DGCL)
:
Supprimer le CAS et présenter, dans une annexe budgétaire
unique, l’ensemble des dépenses de sécurité routière et les
recettes issues des amendes de sécurité routière.
COMPTE D’AFFECTATION SPECIALE « CONTROLE DE LA CIRCULATION
ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS »
9
Sommaire
INTRODUCTION
...................................................
11
1 UN CAS QUI NE REMPLIT PAS SA MISSION 13
1.1 Un périmètre qui ne répond pas à l’objectif de
lisibilité d’un CAS
..........................................
14
1.2 Une architecture et un mode de gestion
complexes
.......................................................
17
1.3 Des indicateurs de performance qui ne reflètent
pas les résultats de la politique de contrôle
sanction automatisé
.........................................
19
1.4 Des documents nombreux qui n’apportent pas
la clarté attendue
.............................................
20
2 ANALYSE DE L’EXECUTION
BUDGETAIRE
.....................................................
25
2.1 Une programmation des recettes des amendes
en légère diminution par rapport à 2019, une
augmentation prévisionnelle de 7.4 % pour le
CAS 25
2.2 La gestion des crédits et sa régularité
.............
28
2.3 Analyse de l’évolution de la dépense et de ses
composantes
....................................................
32
2.4 Perspectives associées à la trajectoire
budgétaire
.......................................................
35
3 POINTS D’ATTENTION PAR PROGRAMME
ET OPERATEUR
.................................................
39
3.1
Programme n°751 -
Structures et dispositifs de
sécurité routière
..............................................
39
3.2
Programme n°754-
Contribution à l'équipement
des collectivités territoriales pour
l’amélioration des transports en commun, de la
sécurité et de la circulation routières
.............
42
3.3
L’ANTAI
........................................................
44
COMPTE D’AFFECTATION SPECIALE « CONTROLE DE LA CIRCULATION
ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS »
11
Introduction
Le compte d’affectation spéciale (CAS)
Contrôle de la
circulation et du stationnement routiers
, a été créé par l’article 49
de la loi de finances pour 2006
2
dans l’objectif de rendre lisible
l’usage qui était fait des recettes des amendes issues de la
verbalisation par radar. Après des modifications intervenues en
2008 et en 2011, il intègre désormais en recettes une partie du
produit des amendes forfaitaires (AF) et forfaitaires majorées
(AFM)
de
circulation
et
de
stationnement
routiers,
indépendamment du mode de verbalisation. Les bénéficiaires du
CAS sont la délégation à la sécurité routière, les collectivités
locales et l’État.
La Cour a souligné depuis plusieurs années la complexité
du CAS, encore accrue par la mise en
œ
uvre de la réforme du
stationnement, dont les effets se sont faits pleinement sentir en
2020. Ainsi le CAS routier ne répond pas à l’objectif initial de
lisibilité, qui justifiait sa création. Il ne contient pas l’ensemble
des recettes issues des amendes de circulation et de stationnement
routiers et l’ensemble de ces dépenses ne sont pas en rapport avec
cet objet.
Aucune amélioration n’a pourtant été apportée en 2020 au
périmètre du CAS ni à son architecture interne.
L’année 2020 a été marquée par une diminution des
recettes et des dépenses pour partie induite par la crise sanitaire
et la diminution du trafic routier, ce qui a encore accru les
difficultés de gestion.
Après une présentation du CAS et des raisons pour
lesquelles son existence ne semble plus justifiée, la présente note
analyse l’évolution des recettes et des dépenses du compte, puis
de son opérateur, l’ANTAI.
2
Loi n°2005-1719 du 30 décembre 2005
COMPTE D’AFFECTATION SPECIALE « CONTROLE DE LA CIRCULATION
ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS »
13
1
UN CAS QUI NE REMPLIT PAS SA
MISSION
Le compte d’affectation spéciale a été créé en 2006,
quelques années après la mise en
œ
uvre de la politique de contrôle
automatisé. Il avait pour objectif de répondre aux critiques selon
lesquelles le déploiement des radars et la hausse de la
verbalisation auraient pour objectif premier le désendettement de
l’État et non la sécurité routière. Le CAS devait donc attester du
lien entre les recettes issues de la verbalisation automatisée et les
dépenses de sécurité routière
Après
quinze
ans
d’existence,
et
de
nombreuses
modifications, le CAS ne répond plus à la demande de lisibilité.
Son architecture et sa gestion sont devenues complexes et le lien
entre le produit des amendes de circulation et la politique de
sécurité routière s’est estompé.
14
COUR DES COMPTES
Source : Direction du budget
1.1
Un périmètre qui ne répond pas à l’objectif de
lisibilité d’un CAS
L’architecture du CAS est le fruit d’évolutions juridiques
successives et nombreuses (quatre lois en en moins de 15 ans) qui
ont fait perdre de vue l’objectif à l’origine de sa création et distendu
le lien entre les recettes et les dépenses de sécurité routière.
3
3
Création du CAS par l’article 49 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre
2005 ; la loi n° 2010-1357 du 29 décembre intègre la répartition du produit des
amendes forfaitaires majorées et la répartition des autres amendes de la police
de circulation, sans rapport avec la verbalisation automatisée. La loi n°2014-
58 du 27 janvier 2014 modifiée de modernisation de l'action publique
territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM) a organisé la
dépénalisation et la décentralisation du stationnement payant, dont les
COMPTE D’AFFECTATION SPECIALE « CONTROLE DE LA CIRCULATION
ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS »
15
L’année 2020 n’a apporté aucune amélioration, et les
constats effectués les années antérieures sur la complexité du
CAS restent d’actualité. Ils sont rappelés ici brièvement.
Alors que son objet est de rendre compte de l’usage des
recettes et des dépenses liées à la sécurité routière, le compte
d’affectation spéciale ne reçoit qu’une partie de ces recettes
(1 573 M
€
prévus en LFI, soit 78 % des recettes prévisionnelles
issues des amendes de circulation). Sont exclues du CAS des
dépenses en lien avec la sécurité routière (193 M
€
prévus en LFI
pour l’agence de financement des infrastructures des transports
de France (AFITF))
4
.
Sont également exclus 45 M
€
affectés au budget de l’État
et, depuis 2019, 26 M
€
destinés aux établissements de santé via
le fonds pour la modernisation des établissements de santé publics
et privés (FMESPP).
Il reçoit à l’inverse, de manière marginale, des recettes
issues des procès-verbaux électroniques (Pve) sans lien avec la
sécurité routière. En effet jusqu’en 2020, l’ensemble des amendes
issues de la verbalisation par Pve était déversé dans le CAS, ce
qui inclut des infractions aussi diverses que les promenades de
chiens
sans
laisse,
l’occupation
de
halls
d’immeuble,
l’installation illégale sur un terrain… La part de ces Pve hors
sécurité routière était cependant faible jusqu’en 2020 (0,3 % en
2017, 2 % en 2019). La Cour avait déjà souligné les risques liés à
la diversification de l’usage des Pve, notamment par les réformes
visant à forfaitiser des délits, ou la loi LOM, qui crée de nouvelles
infractions sans lien avec la sécurité routière. En 2020, la création
d’une infraction pour non-respect des règles sanitaires de
collectivités ont la maîtrise à compter du 1er janvier 2018. De ce fait, les
recettes issues du stationnement payant ne transitent plus par le CAS, sauf
exception (communes qui n’ont pas souhaité entrer dans la réforme et amendes
pour stationnement dangereux) ; l’article 45 de la loi de finances pour 2016
organise la compensation des pertes de l’État par un prélèvement sur la fraction
du produit des amendes forfaitaires radar à destination de la section 2.
4
Le budget prévisionnel de l’agence en 2020 s’élève à 2 982 M
€
16
COUR DES COMPTES
prévention de la Covid 19 (port du masque, règles de
confinement) a créé des difficultés de gestion. En effet en 2020 il
a été décidé de retirer des recettes du CAS, les amendes Covid et
les amendes pour consommation de stupéfiant. Cependant alors
que les Pve Covid ont représenté 14 % des infractions verbalisées
par Pve, le produit de leurs amendes n’a été retiré des recettes du
CAS qu’après la loi de finances rectificative n°4
5
.
Inversement sont intégrées dans le CAS des dépenses sans
lien avec la sécurité routière. La LFI 2020 prévoit l’affectation
de 586 M
€
, soit 37,2 % des dépenses totales du CAS, au
programme 755 «
Contribution au désendettement de l’État
».
Ainsi la LFI prévoit de n’affecter que 72 % des
amendes au CAS et de soustraire de la politique de sécurité
routière près de 38 % des recettes du CAS.
Cette observation appelle un double constat.
En premier lieu, le CAS ne répond pas à sa mission de
lisibilité et peut même accréditer l’idée fausse que les dépenses
de sécurité routière seraient inférieures aux recettes issues des
amendes de circulation et stationnement routiers. Le débat devrait
pourtant être sans objet tant les sommes considérées sont
différentes. Les recettes issues des amendes de circulation et de
stationnement routiers (1 144 M
€
) représentent en effet moins
d’un tiers des dépenses décrites dans le document de politique
transversale « Sécurité routière », qui évalue les dépenses de la
politique à 3 728 M
€
en 2020.
En second lieu, le CAS ne respecte pas les termes de
l’article 21 de la LOLF, qui prévoit que les comptes d'affectation
spéciale retracent des opérations budgétaires financées au moyen
de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe
avec les dépenses concernées.
5
Le produit des amendes Covid 19 a fait l’objet d’un arbitrage de réaffectation
au budget général en mai 2020. Une première affectation des recettes a eu lieu
au mois de juillet 2020
COMPTE D’AFFECTATION SPECIALE « CONTROLE DE LA CIRCULATION
ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS »
17
Par ailleurs est exclu du CAS le programme 207, placé
sous la responsabilité de la délégation à la sécurité routière et
rattaché à la mission « Sécurités », dont les actions
6
relèvent de
manière très directe de la politique de sécurité routière.
1.2
Une architecture et un mode de gestion
complexes
Le schéma ci-dessus présente les deux sections et les
modalités
de
déversement
des
recettes
dans
les
quatre
programmes du CAS.
La première section est principalement consacrée aux radars :
Les recettes proviennent exclusivement d’une partie des
amendes forfaitaires issues du contrôle automatisé.
Les dépenses sont celles de l’unique programme de la
section, le programme 751 -
Structures et dispositifs de
sécurité routière,
dont l’objet principal est la mise en
œ
uvre
de la politique de contrôle automatisé, mais également le
traitement du fichier des permis de conduire.
La seconde section a un objet moins bien défini dans ses recettes
comme ses dépenses :
Les recettes sont très majoritairement issues des
amendes forfaitaires majorées (AFM), quel que soit le
mode de verbalisation, et des amendes forfaitaires (AF)
issues de la verbalisation par procès-verbal électronique
(Pve) et très marginalement désormais par carnet à souche.
Cette section comprend également une partie des recettes
issues des amendes forfaitaires radars, qui est désormais
répartie entre les trois programmes de la section. La
6
Financement des observatoires locaux de l’accidentalité, de l’observatoire
interministériel de la sécurité routière (ONISR), études visant à approfondir les
connaissances en matière de sécurité routière ou encore à promouvoir les
nouvelles technologies de la sécurité routière.
18
COUR DES COMPTES
complexité de la répartition théorique des recettes au sein
de la seconde section, accentuée par la nécessité de
compenser les recettes de l’Etat dans la suite de la mise en
œ
uvre de la réforme du stationnement et décrite dans la
NEB 2019, est pérennisée en 2020
7
. La diminution des
recettes exécutées n’a cependant pas permis de respecter ce
dispositif de compensation en 2020, répétant le constat déjà
effectué en 2019.
Les dépenses sont réparties entre trois programmes : le
programme 753 - Contrôle et modernisation de la politique
de
la
circulation
et
du
stationnement
routiers, essentiellement consacré à la gestion du Pve ; le
programme 754 – Contribution à l’équipement des
collectivités territoriales pour l’amélioration des transports
en commun, de la sécurité et de la circulation routière et le
programme 755 – Désendettement de l’État.
Au total, parmi les quatre programmes du CAS, seul le
programme 751
- Structures et dispositifs de sécurité routière
fait
l’objet d’une évaluation des dépenses et des recettes en lien avec
une prévision d’activité.
Les programmes 754 –
Contribution à l’équipement des
collectivités territoriales pour l’amélioration des transports en
commun, de la sécurité et de la circulation routière
et 755 –
Désendettement de l’État
ne sont pas à proprement parler des
programmes, mais plutôt des supports budgétaires qui permettent
des reversements de recettes.
La gestion du programme 754 est particulièrement
complexe puisqu’est distribué aux collectivités territoriales en
7
Le mode de compensation de l’État est prévu par l’article 45 de la loi de finances pour
2016, qui l’organise à l’intérieur du CAS, par prélèvement sur la fraction du produit des
amendes radars fléchée vers le CAS. La loi précise que la perte nette de recettes pour
l’État
« correspond à la part du
produit perçu par l'État, lors de la dernière année
connue, au titre des amendes forfaitaires et amendes forfaitaires majorées
relatives au stationnement payant. »
- c’est-à-dire le montant perçu par l’État
au titre des amendes dressées en 2017.
COMPTE D’AFFECTATION SPECIALE « CONTROLE DE LA CIRCULATION
ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS »
19
année n le montant des recettes constatées en année n-1 sur la base
du nombre d’amendes constatées en année n-2. Seul le versement
de 64 M
€
aux départements est fondé sur les recettes de l’année
en cours. Ainsi ce n’est qu’en 2020 que les conséquences de la
réforme du stationnement, entrée en vigueur le premier janvier
2018, s’applique à l’ensemble de la chaine de répartition du
produit des amendes aux collectivités.
Le programme 753 –
Contrôle et modernisation de la
politique de la circulation et du stationnement routiers
, créé pour
organiser le remplacement des amendes papier par les procès-
verbaux électroniques, a perdu de sa légitimité, puisque la
réforme est désormais mise en
œ
uvre. Ses dépenses ne font plus
l’objet d’une estimation précise : elles sont reconduites à hauteur
de 26,2 M
€
en LFI d’année en année, sous forme d’une
subvention à l’ANTAI, et aucun suivi spécifique de l’usage de ces
crédits n’est effectué. Depuis plusieurs années, la délégation à la
sécurité routière (DSR) demande sa fusion avec le programme
751, qui comprend lui aussi une subvention à l’ANTAI. Les
programmes 751 et 753 appartiennent cependant à deux sections
différentes du CAS et leur fusion nécessiterait une modification
de l’architecture du CAS par voie législative. Le
statu quo
est
maintenu dans l’attente d’une décision plus globale sur l’avenir
du compte d’affectation spéciale.
1.3
Des indicateurs de performance qui ne
reflètent pas les résultats de la politique de
contrôle sanction automatisé
La dispersion de la présentation de la politique de sécurité
routière au sein du CAS, d’une part, et de la mission sécurité,
d’autre part, a impliqué un choix dans la répartition des
indicateurs de performance entre ces deux missions.
La décision a été prise d’affecter l’indicateur de
performance « nombre de morts sur les routes » à la mission
Sécurité
. Ainsi cette donnée essentielle pour juger de l’efficacité
de la politique, n’est pas intégrée dans les indicateurs de
20
COUR DES COMPTES
performance du CAS. Pourtant l’évolution de la mortalité est
essentiellement liée, selon la DSR, à celle des comportements, et
particulièrement à la réduction de la vitesse, surtout obtenue grâce
à la politique de contrôle automatisé mise en
œ
uvre, qui est portée
par le programme 751 -
Structures et dispositifs de sécurité
routière
, bien que l’action de contrôle de la police et de la
gendarmerie y contribuent également.
Les indicateurs du CAS sont davantage des indicateurs de
moyens qui ne permettent pas de mettre en regard les recettes, les
dépenses et des résultats de sécurité routière.
Les principaux indicateurs de performance du CAS et les
résultats obtenus sont présentés au chapitre 3.
1.4
Des documents nombreux qui n’apportent pas
la clarté attendue
Le manque de lisibilité du CAS est un constat partagé
depuis plusieurs années. Il a suscité la création en LFI 2016 d’un
document annexe au PLF précisant l'utilisation par l'agence de
financement des infrastructures de transport de France (AFITF)
et par les collectivités territoriales du produit des recettes qui leur
est versé par le compte d'affectation spéciale. Désormais, le PLF
comprend quatre documents de présentation de la sécurité
routière :
-
le document de politique transversale (DPT) sécurité
routière ;
-
le rapport au Parlement sur l’usage des crédits par
l’AFITF et les collectivités locales, dont le texte législatif
qui l’a créé indique par erreur qu’il bénéficie des recettes
du CAS, augmentant ainsi la confusion sur le périmètre du
CAS ;
-
le CAS circulation et stationnement routiers ;
-
la présentation du programme
207- Sécurité et éducation
routière
, inclus dans la mission sécurité.
Ces documents, trop nombreux, reposent sur des
périmètres et des approches différentes de la politique de sécurité
COMPTE D’AFFECTATION SPECIALE « CONTROLE DE LA CIRCULATION
ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS »
21
routière. Ils gagneraient à être remplacés par un document unique
retraçant l’ensemble de cette politique.
Malgré les efforts accomplis par la DSR pour parfaire
l’information sur l’usage des crédits de l’AFITF et des
collectivités territoriales, les critiques exprimées les années
passées restent d’actualité : manque de d’études spécifiques sur
la part des investissements routiers de l’AFITF qui contribuent
effectivement à la sécurité routière, absence de connaissance de
l’usage
des
crédits
par
les
communes
de
plus
de 10 000 habitants (plus de 80 % des recettes affectées), malgré
la présentation de quelques exemples en annexe du document. Le
document annexé au PLF 2021 apporte de nouvelles précisions :
il présente pour la première fois des informations relatives aux
versements effectués par le CAS via le programme 754 à la région
Île-de-France et à Île-de-France Mobilités (IDFM). Il détaille,
également l’usage par les établissements de santé bénéficiaires de
l’enveloppe de 26 M
€
provenant de l’augmentation anticipée
(mais non réalisée) du produit des amendes issues du contrôle
automatisé liée à l’abaissement de la vitesse à 80 km/h.
L’ensemble de ces constats montre que l’existence même
du CAS, dans sa construction actuelle, reste problématique.
Pendant plusieurs années la Cour a recommandé des évolutions
significatives dans le périmètre comme dans l’architecture du
CAS. Trois des quatre recommandations émises en 2019 allaient
dans ce sens. Ces recommandations n’ont pas été mises en
œ
uvre,
pour trois raisons :
- Les modifications seraient très importantes puisqu’elles
concerneraient tant le périmètre du CAS que son architecture, la
définition des programmes (notamment le programme 753) et les
modalités de déversement des recettes.
- Des évolutions régulières concernent le périmètre de la
verbalisation automatisée par radar et par Pve. La dépénalisation
22
COUR DES COMPTES
du stationnement payant
8
, entrée en vigueur au 1
er
janvier 2018,
qui implique que les recettes issues du stationnement payant ne
transitent plus par le CAS, sauf exception (cas des communes qui
ne sont pas entrées dans la réforme et amendes pour
stationnement dangereux), a fait perdre de son sens à la
dénomination même du CAS.
L’usage des Pve se diversifie au-delà des sujets de sécurité
routière. La loi mobilité
9
ouvre la voie à l’usage des radars pour
la verbalisation d’infractions en lien avec les questions de
circulation en général mais hors sécurité routière (usage des voies
réservées, respect des zones à faible émission…). Ainsi les règles
d’affectation du produit des amendes issues de la verbalisation
par Pve au CAS doivent être adaptées.
- Enfin l’hypothèse de la suppression du CAS a incité à
l’immobilisme.
Cette
suppression
serait
conforme
aux
préconisations du rapport d’information relatif à la mise en
œ
uvre
de la loi organique relative aux lois de finances
10
. L’assemblée
nationale y reprend les arguments de la Cour sur les difficultés
présentées par le CAS « Circulation et stationnement routier » et
engage à «
faire une revue approfondie de la pertinence des
11 comptes d’affectation spéciale existants et engager une
réflexion sur les modalités de suppression des comptes qui ne
respectent pas les règles inscrites dans la LOLF
. »
Le constat de l’impossibilité de répondre aux défauts du
CAS a justifié la recommandation par la Cour dans la note
d’analyse budgétaire 2019, de supprimer le CAS et de créer, pour
apporter la lisibilité attendue sur l’usage des amendes de
8
La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 modifiée de modernisation de l'action
publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM) a organisé la
dépénalisation et la décentralisation du stationnement payant, dont les
collectivités ont la maîtrise à compter du 1
er
janvier 2018.
9
Loi n° 2019-142 du 29 décembre 2019 d’orientation des mobilités.
10
Rapport d’information n°2 210 de la commission des finances de l’économie
générale, et du contrôle budgétaire enregistré à la présidence de l’assemblée
nationale le 11 septembre 2019 relatif à la mise en
œ
uvre de la loi organique
relative aux lois de finances.
COMPTE D’AFFECTATION SPECIALE « CONTROLE DE LA CIRCULATION
ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS »
23
circulation, une annexe budgétaire unique décrivant l’ensemble
des recettes et dépenses affectées à la sécurité routière.
Tout en reconnaissant les imperfections du CAS, la
déléguée interministérielle à la sécurité routière souligne l’intérêt
de maintenir, sur le plan budgétaire, un lien entre les recettes
issues des amendes de circulation et les dépenses qu’elles
permettent. C’est pourquoi elle envisage favorablement des
modifications du CAS mais non sa suppression.
La direction du budget constate, à l’instar de la Cour, les
nombreuses difficultés induites par les évolutions successives du
CAS et l’ampleur des transformations nécessaires, sans garantie
d’un résultat satisfaisant. C’est pourquoi elle approuve la
recommandation de suppression du CAS.
Compte tenu de ces éléments, la recommandation est
renouvelée, légèrement amendée dans sa rédaction. Elle prévoit
le maintien du lien entre les recettes issues des amendes et la
sécurité routière par le création d’une nouvelle annexe budgétaire.
Projet de recommandation n° 1
Supprimer le CAS et présenter,
dans une annexe budgétaire unique, l’ensemble des dépenses de
sécurité routière et les recettes issues des amendes de la
circulation.
Par souci de cohérence, les trois autres recommandations
concernant, d’une part, une évolution du rapport au parlement sur
l’usage des crédits par l’AFITF et les collectivités locales et,
d’autre
part,
la
programmation
budgétaire
ne
sont
pas
renouvelées.
COMPTE D’AFFECTATION SPECIALE « CONTROLE DE LA CIRCULATION
ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS »
25
2
ANALYSE DE L’EXECUTION
BUDGETAIRE
Compte tenu de la complexité du CAS, auquel seule une
partie des recettes des amendes issues des contrôles de la
circulation et du stationnement routier est affectée, l’analyse de la
programmation budgétaire diffère selon que l’on considère les
recettes ou les dépenses. Dans le premier cas, la compréhension
nécessite une analyse de l’ensemble des recettes des amendes, y
compris avant attribution au CAS, tandis que l’analyse des
dépenses ne concerne que le CAS lui-même.
2.1
Une programmation des recettes des amendes
en légère diminution par rapport à 2019, une
augmentation prévisionnelle de 7.4 % pour le
CAS
Les recettes du CAS étaient estimées à 1573 M
€
en LFI
2020, en hausse de 7,4 % par rapport à la LFI 2019 alors que le
produit total des amendes de sécurité routière retenu en LFI était
sensiblement identique en 2020 (1 827 M
€
) et en 2019
(1 867 M
€
), en légère diminution toutefois de 2,1 %.
Ce constat s’explique, d’une part, par les règles de
répartition des crédits issus des amendes et, d’autre part, par les
modalités de calcul prévisionnel des recettes des deux sections.
2.1.1Des hypothèses de calcul revues à la baisse pour les
recettes forfaitaires des amendes radars
Le calcul des recettes prévisionnelles des amendes radars
est effectué par la DSR selon des hypothèses explicites. Celles-ci
avaient été majorées en 2019
11
. Les hypothèses concernant 2020
sont beaucoup plus réalistes, en particulier concernant le nombre
11
Les recettes réelles 2019 étaient inférieures de plus de 45 % aux prévisions
LFI.
26
COUR DES COMPTES
de messages d’infraction, ce qui conduit à une baisse
prévisionnelle des recettes forfaitaires des amendes radars de plus
de 30 %.
Tableau n° 1 : Hypothèses de recettes forfaitaires radars
en 2019 et 2020
2019
2020
Nombre
d’équipements
de
contrôles installées
4 700
4 400
Taux
de
disponibilité
des
équipements
93 %
93 %
Nombre
de
messages
d’infractions (MIF)
en M
32,25
24,30
Taux
de
transformation des
MIF en avis de
contravention
(ACO)
Nombre
d’ACO
(M)
64.64 %
25,32
62 %
15,08
Taux de paiement
ACO
immatriculations
françaises
ACO
immatriculation
étrangères
79
64
79
65
COMPTE D’AFFECTATION SPECIALE « CONTROLE DE LA CIRCULATION
ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS »
27
Total (M
€
)
1 036
831
Evolution
2020/2019
- 31,8 %
Source : Cour des comptes d’après données DSR
Cependant l’impact sur le CAS en LFI est neutre, puisque
par construction ce sont les crédits de l’AFITF, solde entre les
recettes et les autres affectations prioritaire, qui jouent le rôle de
variable d’ajustement.
2.1.2Des recettes en forte augmentation anticipées pour
les autres amendes (amendes radars majorées et
amendes Pve forfaitaires et majorées)
Compte tenu de l’hétérogénéité de ce groupe de recettes
et de l’absence de responsable « métier » de leur évaluation, les
estimations en PLF reposent sur une approche globale.
Le produit des amendes forfaitaires hors contrôle
automatisé et des amendes forfaitaires majorées fait l’objet, selon
la direction du budget, de prévisions sur la base du constat des
recettes encaissées en année n-1. Ces évolutions sont analysées
en lien avec la montée en puissance du procès-verbal électronique
depuis 2012 et le fait qu’il présente un taux de paiement spontané
plus élevé que pour les amendes papier. Ce dernier point ne joue
cependant plus réellement comme une variable, compte tenu de
la généralisation de l’usage du Pve et du caractère très marginal
depuis plusieurs années des amendes papier. Ainsi les recettes
prévisionnelles
tiennent-elles
compte
essentiellement
de
l’exécution de l’année antérieure. Fortement sous-évaluées en
2019 dans le contexte de la récente réforme du stationnement
payant, ces recettes ont fait l’objet, en LFI 2020, d’une prévision
proche du réalisé 2019 (1 108 M
€
en LFI 2020 pour une exécution
de 1 108 M
€
en 2019)
28
COUR DES COMPTES
Tableau n° 2 : Recettes votées en LFI autres que les amendes
forfaitaires radars en 2019 et 2020
2019
2020
Total (M
€
)
831
1 108
Evolution
2020/2019
+33.3 %
Source : Cour des comptes
Cette évaluation a cependant peu d’impact puisque les
dépenses du programme 754 correspondent aux recettes
constatées de l’année antérieure et que les dépenses du
programme 755 sont plafonnées.
2.2
La gestion des crédits et sa régularité
2.2.1Des recettes du CAS en baisse de 27 % par rapport
à la LFI
Les recettes issues des amendes étaient estimées
à 1 837 M
€
en LFI. Elles ont été exécutées à hauteur de1 387 M
€
,
soit une diminution de 25 %. Cette baisse a été répercutée de
manière plus que proportionnelle sur le CAS, dont les recettes
sont inférieures de 27 % aux recettes attendues. Contrairement à
2019, où une forte une augmentation des recettes de la section 2
par rapport aux prévisions était observée, la diminution est
constatée quelle que soit l’origine des recettes (amendes
forfaitaires radars ou amendes forfaitaires hors radars et ensemble
des amendes majorées) en 2020.
2.2.1.1
Des recettes issues de la verbalisation automatisée
inférieures de 24% à la LFI
Le produit des amendes forfaitaires radars s’est élevé
à 553 M
€
pour une estimation en LFI de 729 M
€
(- 24 %). Cette
diminution n’est que de 7 % pour les recettes affectées à la
section 1, la diminution ayant porté de manière prioritaire sur le
COMPTE D’AFFECTATION SPECIALE « CONTROLE DE LA CIRCULATION
ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS »
29
versement de recettes à la section 2 (39 M
€
au lieu des 170 M
€
prévus) et dans une moindre mesure sur l’AFITF (172 M
€
au lieu
des 193 M
€
initialement prévus).
Les conditions particulières de l’exercice ne permettent
pas d’identifier clairement les causes du décalage entre les
recettes réelles et les recettes attendues. Celui-ci est le résultat,
dans des proportions vraisemblablement importantes mais
impossibles à déterminer dans le cadre de la NEB, de la baisse du
trafic routier liée aux confinements sanitaires. Par ailleurs
certaines hypothèses qui ont servi à évaluer les recettes en PLF
sont apparues surévaluées. Ainsi le taux de disponibilité des
radars était estimé à 93 % alors qu’il a oscillé entre 79 % et 86 %
en 2020. Le parc radars déployé au 31 décembre de l’année est
légèrement inférieur aux prévisions (4 224 radars pour une
prévision de 4 400 radars déployés) ; en revanche, le taux de
transformation
des
messages
d’infraction
en
avis
de
contravention,
qui
s’applique
cependant
à
un
nombre
d’infractions inférieur aux prévisions, s’est révélé nettement
supérieur aux prévisions (75 % pour une hypothèse de 62 %).
2.2.1.2
Des recettes de la section 2 inférieures de 25 % à la
LFI
S’il est plus difficile d’identifier les causes de cette
diminution par rapport aux prévisions, différents éléments
peuvent être relevés, outre l’imprécision des données servant à
l’estimation.
D’une part, l’impact des confinements sur le trafic routier
et l’économie a également concerné le nombre d’amendes émises
par Pve en lien avec la sécurité routière, compte tenu d’un nombre
sans doute moins élevé de situations d’infractions et d’une
disponibilité moins importante des forces de sécurité intérieures
pour ce type de contrôles.
D’autre part, les conséquences de la réforme du
stationnement sont désormais pleinement tirées.
30
COUR DES COMPTES
Enfin le taux de paiement des amendes au stade majoré
reste faible, tandis que l’accroissement du paiement des amendes
forfaitaires issues de Pve diminue les montants à recouvrer.
Tableau n° 3 : Pve routier majorées : évolution 2017-2020 des
sommes à recouvrer et taux de recouvrement
année
Familles
d’amendes
Montant pris
en charge en
€
Taux
de
recouvrement
en %
2017
Pve routier
Dont
stationnement
payant
916 895 674
109 728 432
27,49
40,95
2019
Pve routier
Dont
stationnement
payant
1 219 360 780
273 310
27,42
20,62
2020
Pve routier
Dont
stationnement
payant
697 871 226
69 021
ND
ND
Source : DGFIP
2.2.2Des ajustements en loi de finances rectificative n° 4
Les prévisions de recettes ayant été revues à la baisse en
fin d’année, la quatrième loi de finances rectificative a ajusté les
montants de ressources prévus par affectataire. Ces ajustements
ont conduit à :
-
une compensation partielle de la baisse des recettes
affectées à l’AFITF, qui a ainsi pu percevoir 172 M
€
(contre 193 M
€
prévus en LFI 2020 et 17 M
€
si les
COMPTE D’AFFECTATION SPECIALE « CONTROLE DE LA CIRCULATION
ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS »
31
affectations de ressources n’avaient pas été ajustées en
LFR4) ;
-
la minoration des versements au P751 de 24 M
€
en CP,
répercutée sur le versement de la subvention à l’ANTAI
et de 131 M
€
à la section 2 du CAS (P754 et P755,
respectivement -71 M
€
et -60 M
€
).
Sur la section 2 du CAS, la baisse du produit des amendes
forfaitaires hors radars et des amendes majorées (1 108 M
€
en
LFI pour un montant constaté de 834 M
€
) et la minoration du
reversement du produit des amendes forfaitaires de la section 1
(-131 M
€
) ont eu pour conséquences :
-
une forte diminution du montant versé au budget général
(P755) par rapport au montant voté en LFI (342 M
€
au lieu de
586 M
€
prévu soit -244 M
€
; 397 M
€
étaient disponibles sur le
programme mais seuls 42 M
€
ont été exécutés, selon une
prévision d’exécution finale réalisée mi-décembre et en
l’absence de plusieurs données du fait d’une date de clôture des
versements fixée au 23 décembre) ; un versement du P754 pour
2021 sur la base des recettes 2020 qui sera en net retrait par
rapport à l’année écoulée (404 M
€
, soit -251 M
€
par rapport à
2020). Cette diminution est liée à la baisse constatée des
recettes de la section 2, mais également à la contribution qui est
demandée aux collectivités (71 M
€
) pour contribuer à la
compensation de la baisse des recettes affectées à l’AFITF.
2.2.3Des difficultés de gestion
Outre la diminution des recettes, la crise sanitaire a eu un
fort impact sur la gestion du CAS. Le produit des nouvelles
amendes dites « COVID » (non-respect du confinement, non-
respect du port du masque), émises par PVe, ont dans un premier
temps été comptabilisées dans le CAS, compte tenu du circuit de
gestion
DGFiP
des
amendes.
Celles-ci
sont
retraitées
périodiquement par la DGFiP (une fois en juillet, puis une fois en
janvier sur la base du solde) afin d’exclure la part des Pve qui ne
sont pas inclus dans le CAS. Ainsi des recettes trop importantes
issues des amendes Covid par Pve ont été prévues en LFR (le total
des amendes forfaitaires radars et amendes forfaitaires majorées
32
COUR DES COMPTES
était de 853 M
€
en LFR alors que les recettes exécutées se sont
élevées à 834 M
€
). Compte tenu du mode de déversement des
recettes (première ponction hors CAS pour le budget général,
versement prioritaire au sein du CAS pour le programme 753),
c’est le programme 755
- Désendettement du budget de l’État
qui
a été affecté en 2020. Il n’a reçu que 342 M
€
, montant inférieur
de 55 M
€
aux recettes effectivement réalisées et constatées en
janvier 2021.
2.2.4Une évaluation des dépenses en AE=CP non
conforme aux règles de la LOLF
Le CAS effectue ses prévisions budgétaires en AE = CP.
Parmi les quatre programmes, seul le programme 751
- Structures
et dispositifs de sécurité routière
fait l’objet d’une évaluation des
dépenses et des recettes en lien avec une prévision d’activité.
Bien qu’il effectue, dans sa préparation budgétaire, une
programmation différente des crédits en AE et CP, qui traduit le
décalage entre les commandes d’équipements de contrôle issues
de marchés parfois pluriannuels et les réalisations, cette
présentation n’est pas retenue en LFI, au profit d’une présentation
globale des crédits du CAS en AE = CP.
La Cour avait recommandé les années précédentes de
modifier cette pratique. Cependant, compte tenu des nombreuses
difficultés présentées par le CAS, et de la recommandation n°1, il
est proposé de ne pas renouveler cette recommandation, qui
n’apporterait pas une amélioration décisive.
2.3
Analyse de l’évolution de la dépense et de ses
composantes
2.3.1Une diminution des dépenses depuis 2018
Les dépenses du compte d’affectation spéciale ont
diminué en 2020 de 4.4 % en CP, après la la diminution de 5,5 %
en CP constatée en 2019 par rapport à 2018. Ainsi, après une forte
évolution des dépenses en 2018, le niveau constaté en 2020 est
COMPTE D’AFFECTATION SPECIALE « CONTROLE DE LA CIRCULATION
ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS »
33
proche, mais légèrement inférieur au niveau des dépenses
constatées en 2016.
Tableau n° 4 : Évolution des dépenses du CAS 2016-2020 (CP)
en M
€
Source : Cour des comptes
Tableau n° 5 : Évolution des dépenses du CAS par programme
2019-2020 (CP) en M
€
CAS
2019
2020
Évolution
(%)
P751
294,1
301,6
+ 2.5
P753
26,2
26,2
0
P754
571,4
655,8
+ 14.8
P755
495,3
342,7
- 30,8
Total
1 387.1
1 326.3
4,4
Source : Cour des Compte-DB
34
COUR DES COMPTES
Le programme 754, qui représente près de 50 % des
dépenses, et dont les dépenses sont fondées sur les recettes 2019,
permet de limiter la diminution globale des dépenses du CAS en
2020.
2.3.2Une structure de dépenses par titre similaires aux
années antérieures
Tableau n° 6 : Évolution des dépenses du CAS par titre (2016-2020)
Source : Cour des comptes
COMPTE D’AFFECTATION SPECIALE « CONTROLE DE LA CIRCULATION
ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS »
35
2.4
Perspectives associées à la trajectoire
budgétaire
2.4.1Soldes budgétaire et cumulés
M
€
2015
2016
2017
2018
1019
2020
Total
recettes du
CAS
1 329
1 421
1 528
1 462.5
1 347
1 145
Total
dépenses
du CAS
1 286
1 342
1 362
1 465.5
1 387
1 326
Solde
budgétaire
43
79
166
- 4
- 40
- 182
Solde
comptable
799
878
1 043
1 039
999
817
Source : direction du budget
Comme en 2018 et 2019, mais dans des proportions plus
importantes, le solde budgétaire est négatif en 2020. Cette
situation est expliquée par les modalités de consommation des
recettes du programme 754.
Le solde cumulé, en diminution, reste par construction
élevé, compte tenu des augmentations des recettes de la section 2
jusqu’en 2017.
2.4.2Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
2.4.2.1
Le mode de gestion du programme 754 engendre des
reports de crédits élevés
Le montant des reports 2019 est de 0,24 M
€
en AE et
32,81 M
€
en CP pour le P751, compte tenu du décalage entre les
commandes et la passation des marchés concernant les radars, la
fourniture de la prestation, et leur paiement.
36
COUR DES COMPTES
Pour le programme 754, les crédits reportés en 2020
s’élèvent à 425,68 M
€
en AE et 426,56 M
€
en CP
12
.Ils ont été
utilisés pour verser les sommes aux collectivités bénéficiaires de
la répartition 2019 du produit des amendes de police ainsi qu’aux
dernières collectivités bénéficiaires des répartitions 2018, 2017,
2016 et 2015.
Ces reports sont liés au mode de gestion particulier du
programme. En effet, les sommes mises en répartition au titre des
amendes de police et versées annuellement aux collectivités
territoriales correspondent, pour ce qui concerne les communes et
EPCI, au produit effectivement recouvré au cours de l’exercice
précédent.
À cet effet, des crédits prévisionnels sont inscrits en LFI
de l'année n, après avoir été calculés à partir d'une estimation du
produit des amendes à recouvrer, qui peut être ajustée le cas
échéant en loi de finances rectificative. Seul le versement aux
départements est assuré sur les crédits de l’année.
Il en va ainsi des crédits exécutés en 2020 (655 M
€
) :
-
64 M
€
correspondant à la part départementale proviennent de
crédits ouverts en LFI pour 2020. Le solde des crédits votés
et non-consommés, correspondant à la part communale, sont
reportés en n+1 au vu des recettes réellement constatées ;
-
le reste de la dépense provient des crédits votés en 2019, non-
consommés et reportés au vu des recettes réellement
constatées, correspondant à la part communale de l’exercice
2019
.
2.4.2.2
Une diminution des recettes des amendes forfaitaire
radars qui fragilise le financement de l’AFITF et met
12
Arrêté du 12 février 2020.
COMPTE D’AFFECTATION SPECIALE « CONTROLE DE LA CIRCULATION
ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS »
37
en question leur contribution au financement des
collectivités
Jusqu’en 2017, les recettes des amendes forfaitaires radars
ont
constamment
augmenté.
Depuis
2018,
ces
recettes
diminuent
13
. Cette situation a nécessité une modification des
modalités de répartition du produit des amendes forfaitaires radar,
dont l’attribution à la deuxième section a diminué de manière
drastique afin de ne pas pénaliser les seules recettes de l’AFITF,
qui aurait reçu 17 M
€
au lieu des 193 M
€
initialement prévus en
LFI sans cette mesure
Pour la première fois, les collectivités territoriales n’ont
reçu aucune contribution au titre des amendes forfaitaires radar,
ce qui risque de poser des difficultés si la situation devait se
renouveler, comme le montrent les différentes questions
parlementaires posées lors de ces derniers mois.
À supposer que les années 2018-2020, exceptionnelles, ne
dessinent pas une trajectoire, les recettes des amendes radar
restent cependant susceptibles d’être affectées sur le long terme
par les transformations des modes de travail (télétravail) et des
déplacement
(augmentation
des
transports
en
commun,
développement des usages de déplacement non motorisés…).
Par
ailleurs
l’hypothèse
d’un
changement
de
comportement des conducteurs ne peut, également, être exclue.
La NEB 2019 faisait état d’une diminution des contraventions
pour des véhicules d’entreprise, qui pouvait s’expliquer par
l’obligation nouvelle d’identifier le conducteur responsable de
l’infraction. Les dernières données disponibles montrent une
baisse de la vitesse moyenne des véhicules de tourisme. Celle-ci
s’élevait à 78.3 km/h en 2019
14
alors qu’elle approchait
les 81 km/h en 2017.
13
. Les principales causes en sont celles qui affectent l’ensemble de la société
: mouvement de gilets jaunes en 2018 et 2019, qui a provoqué une dégradation
massive du parc des radars, pandémie de covid 19 en 2020.
14
Les données 2020 ne seront disponibles qu’au troisième trimestre 2021.
COMPTE D’AFFECTATION SPECIALE « CONTROLE DE LA CIRCULATION
ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS »
39
3
POINTS D’ATTENTION PAR
PROGRAMME ET OPERATEUR
Compte tenu de la particularité des programmes 753 et
755, seuls les programmes 751 et 754 sont présentés.
3.1
Programme n°751 -
Structures et dispositifs de
sécurité routière
Les dépenses du programme 751-
Structures et dispositifs
de sécurité routière
ne présentent pas de particularité en 2020.
Elles sont consacrées pour plus de 57 % au déploiement et à la
maintenance
des
dispositifs
de
contrôle
automatisé.
Le
programme a consommé en AE, l’ensemble des crédits autorisés
par la LFR. Comme les autres années, les dépenses en CP sont
légèrement inférieures, ce qui est expliqué par le décalage entre
les commandes, notamment d’équipements de contrôles parfois
intégrés dans des marchés pluri annuels, et leur réception
effective.
Tableau n° 7 : Évolution des dépenses du programme 751
(2018-2020)
2018
2019
2020
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Action 1
185,7
142,3
189,1
168,6
195
173,9
Action 2
76
76
82
82
67,9
68
Action 3
21
17.4
21,5
12,5
11,2
19
Action 4
28,3
28,1
34,3
31,1
41,6
40,6
Total
310,9
263,6
326,8
294,1
315,7
301,6
Source : DSR
40
COUR DES COMPTES
3.1.1Des dépenses liées aux dispositifs de contrôle en
augmentation
Les dépenses de l’action 1-
Dispositifs de contrôle
sont
consacrées à la maintenance, au déploiement et au pilotage des
équipements du contrôle automatisé. Elles ont régulièrement
augmenté en AE et en CP entre 2018 et 2020, sous l’effet de la
diversification et de la modernisation du parc de radars, mais
également de l’augmentation des coûts de maintenance. Cette
augmentation est essentiellement liée aux actes de vandalisme
subis par les radars en 2018 et 2019. Cependant, certains
équipements ou modes de contrôles plus récents présentent un
coût de maintenance plus élevé que la moyenne des équipements
de contrôle, ce qui doit appeler à la vigilance.
Tableau n° 8 : Coût de maintenance annuelle par type de radars (
€
)
Types de radars
Coût de maintenance
Radars fixes
3 636,36
€
Radars tourelles
3 778.33
€
Radars discriminants
11 008,39
€
Radars mobiles
1 596,81
€
Voitures radars
30 693,06
€
Radars « feux rouges »
4 458,59
€
Radars «passage à niveaux »
2 631,57
€
Radars « vitesse moyenne »
13 157,89
€
Radars pédagogiques
455,06
€
Radars Chantiers
26 506,02
€
Source : DSR
Malgré ces évolutions, la DSR s’est fixée comme objectif
de baisser régulièrement le coût de la maintenance des radars, afin
COMPTE D’AFFECTATION SPECIALE « CONTROLE DE LA CIRCULATION
ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS »
41
de parvenir sur trois ans à ce que le coût cumulé de la maintenance
et du déplacement des radars corresponde au coût actuel de la
maintenance. Dans cette perspective, les marchés les plus récents
et les marchés à venir devront intégrer le coût global des
nouveaux types de radars acquis, de manière à mieux maîtriser les
coûts de maintenance. Une attention particulière devra être portée
à la mise en
œ
uvre effective de cet objectif.
3.1.2Une diminution de la subvention accordée à
l’ANTAI
Les dépenses de l’action 2 –
Centre national de traitement
concernent le versement de la subvention par le programme 751
à l’agence nationale du traitement automatisé des infractions.
Cette subvention a été minorée de 24,08 M
€
en 2020 par
rapport aux prévisions initiales inscrites en LFI. Cette minoration
s’explique par la situation de trésorerie de l’agence en 2019 et
2020 et par la réduction de l’activité de l’agence. La crise sanitaire
a engendré une baisse du volume des messages d’infraction et des
avis de contravention en 2020 par rapport aux prévisions initiales
(
infra
).
3.1.3Des dépenses d’étude et de communication en
augmentation
Les dépenses de l’action 3-
Soutien au programme
correspondent au fonctionnement courant du programme. Elles
comportent
notamment
les
dépenses
d’études
et
de
communication.
La progression des CP repose sur la consommation en
2020 de crédits engagés en AE en 2019 (l’engagement
pluriannuel du marché de conseil stratégique de communication
de la DSR avait mobilisé 4,45 M
€
pour la première phase du
marché sur la période d’octobre 2019 au 1
er
janvier 2021).
42
COUR DES COMPTES
3.1.4Des crédits en augmentation pour moderniser le
fichier national du permis de conduire
Les dépenses de l’action 4-
Fichier national du permis de
conduire
sont consacrées au fonctionnement du fichier national
du permis de conduire et aux évolutions de son système
d’information. L’action 4 du programme 751 correspond depuis
2017 au périmètre de l’ancien programme 752. Ces dépenses ont
régulièrement augmenté en AE et en CP entre 2018 et 2020,
compte tenu de la mise en
œ
uvre progressive de la modernisation
du système d’information de l’éducation routière et du permis de
conduire.
3.2
Programme n°754-
Contribution à l'équipement
des collectivités territoriales pour l’amélioration
des transports en commun, de la sécurité et de la
circulation routières
Les sommes affectées au programme 754 sont attribuées
aux communes et aux groupements de communes selon le nombre
d’amendes dressées sur le territoire de chaque collectivité
concernée au cours de l’exercice n-2 et aux départements et
métropoles en fonction de la longueur de leur voirie.
Le programme 754 effectue plusieurs répartitions de
crédits au cours d’un même exercice :
au printemps de l’année n pour la part du produit des
amendes revenant aux communes et groupements au titre
de l’année n-1. Ce calendrier a été modifié en 2020 en
raison de la nécessité, imposée par la crise sanitaire, de
consulter le comité des finances locales (CFL) sur la
répartition : la première répartition a donc eu lieu en juillet
2020, ce qui a pu retarder la réalisation de certains projets ;
en novembre ou décembre de l’année n pour la part des
amendes attribuée aux départements au titre de l’année n
(64 M
€
fixés par l’article 47 de la loi de finances initiale
2013). En 2020, cette répartition a été présentée au comité
des finances locales du 1er décembre.
COMPTE D’AFFECTATION SPECIALE « CONTROLE DE LA CIRCULATION
ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS »
43
Les dépenses 2020 sont résumées dans le tableau ci-
dessous.
Tableau n° 9 : Dépenses 2020 du programme 754
AE
CP
dépenses au titre de la répartition 2018
234 441,93
€
234 441,93
€
dépenses au titre de la répartition 2019
592 654 007,72
€
592 378 776,72
€
dépenses au titre de la réserve pour rectifications
523,98
€
523,98
€
dépense au titre de la répartition 2020
(consommation des amendes radars 2020)
63 926 206
€
63 210 088
€
TOTAL
656 815 180
€
655 823 831
€
Source DGCL
.
Au 31 décembre 2020, les crédits non consommés et dus
aux collectivités locales du programme 754 s’élevaient à
183 143 341
€
en AE et à 185 009 182
€
en CP, correspondant
aux éléments suivants :
Tableau n° 10 : Crédits non consommés et dus aux collectivités
territoriales du programme 754
AE
CP
Crédits dus au titre de la répartition 2015
3 704
€
3 704
€
Crédits dus au titre de la répartition 2016
85 589
€
95 106
€
Crédits dus au titre de la répartition 2017
50 311
€
50 311
€
Crédits dus au titre de la répartition 2018
80 325
€
202 784
€
Crédits dus au titre de la répartition 2019
10 178 845
€
11 196 591
€
Crédits dus au titre de la répartition 2019 – solde
de la réserve pour rectifications
799 482
€
799 482
€
Crédits au titre de la répartition 2020 (LFI 2020 -
LFR 2020 - consommation des amendes radars
2020)
171 945 085
€
172 661 204
€
TOTAL
183 143 341
€
185 009 182
€
Source DGCL
.
Ces crédits ont fait l’objet d’une demande de report pour
2021.
Compte tenu du décalage annuel de consommation des
crédits, c’est en 2021 que les collectivités territoriales seront
affectées par les réductions de crédits de l’année 2020, validées
par le LFR.
44
COUR DES COMPTES
3.3
L’ANTAI
L’ANTAI est un opérateur particulièrement essentiel à la
réalisation des missions du CAS, puisque c’est lui qui organise la
chaine de traitement automatisé des contrôles routiers et des Pve,
ce qui explique qu’il porte la plupart des indicateurs de
performance du CAS.
Placé sous la tutelle de la DSR, il voit cependant son
activité se diversifier, ce que traduit son nouveau contrat
d’objectifs et de performance. Comme les années précédentes, on
constate une anticipation budgétaire favorable des nouvelles
missions et projets, qui conduit à un décalage entre le plafond
d’emplois et les recrutements effectifs et maintient un fonds de
roulement très élevé et croissant, malgré les diminutions de la
subvention accordée par le programme 751-
Structures et
dispositifs de sécurité routière du CAS
.
3.3.1L’exercice de la tutelle de l’agence
Les délégués à la sécurité routière, qui se sont succédé en
2020 ont exercé, comme les années précédentes, une tutelle
rigoureuse
de
l’agence.
Quatre
réunions
du
conseil
d’administration se sont tenues. Le contrat d’objectifs et de
performance (COP) de l’agence établi pour la période 2016-2019
étant arrivé à échéance, un nouveau contrat a été adopté le 18 juin
2020. Il structure la démarche stratégique de l’ANTAI, sur la
durée
quadriennale
2020-2023,
autour
de
quatre
axes
stratégiques :
Axe 1 : Poursuivre la modernisation et la sécurisation de la
chaine de traitement automatisé.
Axe 2 : Répondre aux nouveaux besoins de l’État et des
collectivités publiques.
Axe 3 : Améliorer la relation de service dans un contexte de
dématérialisation croissante.
Axe 4 : Garantir l’exemplarité budgétaire et opérationnelle
de l’agence.
COMPTE D’AFFECTATION SPECIALE « CONTROLE DE LA CIRCULATION
ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS »
45
Les indicateurs de performance de l’agence ont été revus
et complétés.
3.3.2Subventions versées à l’opérateur et poids de
l’opérateur dans la mission
Le budget de l’ANTAI est essentiellement abondé par les
subventions des programmes 751 –
Structures et dispositifs de
sécurité routière
et 753 –
Contrôle et modernisation de la
politique de la circulation et du stationnement routiers
. Malgré
une baisse de la subvention versée en 2020 (94,12 M
€
en 2020,
contre 108,2 M
€
en 2019), celle-ci représente, en 2020, 90 %
l’ensemble des recettes de l’agence, proportion en hausse par
rapport en 2019 (86,95 % en 2019). Cela s’explique par la
diminution des recettes issues du traitement des forfaits post
stationnement, en lien avec la crise sanitaire. Elles se sont élevées
à 9,4 M
€
en 2020, contre 14,5 M
€
en 2019.
L’ANTAI représente 7,1 % des dépenses du CAS en 2020
(7,4 % en 2019).
3.3.3Des dépenses en forte baisse
L’exécution des dépenses s’élève à 89,7 M
€
, en baisse par
rapport à 2019, dans la continuité des constats effectués les
années passées. Elle est surtout très inférieure au budget initial
(157 M
€
) et au budget rectificatif voté en mars 2020 (146,7 M
€
).
Quatre raisons principales expliquent cette situation :
la baisse d’activité sur l’éditique, compte tenu de la crise
sanitaire (- 20,6 M
€
) ;
le report en 2021 du décaissement pour l’acquisition du
centre
national
de
traitement
(CNT)
de
Rennes
(- 24,1 M
€
), l’engagement ayant été effectué fin 2020 ;
le non-engagement de la provision au titre des projets de
la LOM (- 5 M
€
) ;
le report en 2021 du renouvellement de la convention
tripartite ANTAI/DGPN/DGGN, relative à la prise en
46
COUR DES COMPTES
charge des frais de location des 12 772 nouveaux outils de
verbalisation (NEO) (- 2,3 M
€
).
Tableau n° 11 : Évolution des dépenses de l’ANTAI
(2015-2020) en M
€
2016
2017
2018
2019
2020
Personnel
1,56
2,48
3,1
4
4,1
Fonctionnement
112,29
92,19
91,3
87,2
75,6
Investissement
1,57
12,9
13,2
11,9
10
TOTAL
115,42
108,17
107,6
103,1
89,7
Source : DSR
3.3.3.1
Les dépenses de fonctionnement et d’intervention :
87,2 M
€
en CP
Elles constituent le premier poste de dépenses de l’agence
(84,2 %), correspondant pour l’essentiel aux dépenses d’éditique,
d’exploitation informatique et de support (gestion du centre
national de traitement (CNT) et dépenses courantes de l’agence).
Les dépenses d’éditique 2020 ont connu une baisse
de 20,6 M
€
par rapport au budget rectificatif n°1, liée à la
diminution, notamment, du nombre d’avis de contravention au
titre du contrôle automatisé et du nombre d’avis de paiement au
titre du FPS en raison de la crise sanitaire.
3.3.3.2
Les dépenses d’investissement : 10 M
€
en CP
En baisse par rapport à l’exécution 2019 (11,9 M
€
), elles
concernent principalement des dépenses d’évolutions et de
développements informatiques. Ces dépenses intègrent les
différents paliers d’évolution ou demandes de travaux réalisés
dans le cadre des projets relatifs à la modernisation de la chaîne
de traitement et des projets spécifiques comme la forfaitisation
des délits ainsi que les développements permettant l’intégration
des nouvelles infractions liées au non-respect des mesures de
confinement et des autres règles sanitaires
L‘exécution des dépenses du titre 2, stable par rapport à
l’année 2019, est très inférieure à la prévision initiale (5,02 M
€
).
Cette sous-exécution s’explique par la non-réalisation du schéma
COMPTE D’AFFECTATION SPECIALE « CONTROLE DE LA CIRCULATION
ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS »
47
d’emplois 2020 (six ETPT sous plafond) et par le non-
recrutement de deux apprentis hors plafond, dû notamment à la
difficulté à recruter sur des emplois d'expertise dans un contexte
de crise sanitaire.
3.3.3.3
Les dépenses de personnel : 4 M
€
en CP
L‘exécution des dépenses du titre 2, stable par rapport à
l’année 2019, est très inférieure à la prévision initiale (5,02 M
€
).
Le plafond d’emplois prévoyait en effet la création de six ETP en
2020 qui a été reportée en budget 2021 et de deux créations hors
plafond d’emplois. L’agence explique cette situation par un
nombre élevé de départs non anticipés et par la difficulté à
recruter sur des emplois d’experts.
La note budgétaire 2019 soulignait les difficultés de l’ANTAI
à concrétiser les augmentations d’effectifs prévues par les
plafonds d’emplois depuis plusieurs années et appelait à la
vigilance pour 2020, compte tenu de l’augmentation importante
de six ETP. Le constat d’une anticipation constamment favorable
des estimations budgétaires est confirmé.
La masse salariale (dépenses de personnel et dépenses de
fonctionnement pour le remboursement des personnels rémunérés
par d’autres administrations) a progressé de 4 % entre
le 31 décembre 2019 et le 31 décembre 2020, compte tenu de la
prise en charge en année pleine d’un nouveau recrutement (+ un
ETP), afin d’accompagner le développement de recettes propres
(partenariat TRANSDEV), intervenue dans le cadre du budget
2019, ainsi que de l’évolution des rémunérations des personnels
notamment à l’occasion du renouvellement de leur contrat.
48
COUR DES COMPTES
3.3.4 Un fonds de roulement qui continue à augmenter
Tableau n° 12 : Évolution du fonds de roulement 2016-2019
Exercices
(au 31/12)
Exécution
2016
Exécution
2017
Exécution
2018
Exécution
2019
Exécution
2020
Niveau du
fonds de
roulement
37,8 M
€
41,3 M
€
52,5 M
€
71,3 M
€
87,5 M
€
Niveau de la
trésorerie
38,8 M
€
40,2 M
€
44,3 M
€
65,6 M
€
80,1 M
€
Source : DSR
En 2019, le fonds de roulement représentait 7,6 mois
d’activité, ratio dont le caractère particulièrement élevé a été
souligné par le CBCM lors du compte-rendu de gestion (CRG)
n°2. En 2020, le fonds de roulement représente plus de onze mois
d’activité.
Cette augmentation est liée au décalage dans l’acquisition de
l’immeuble de Rennes pour le CNT et à la baisse des dépenses
d’affranchissement liée à la crise.
La DSR souligne, comme les années passées, le caractère
temporaire de la situation, puisque le budget initial 2021 intègre
notamment la dépense exceptionnelle de 24,1 M
€
pour le
paiement de l’acquisition du CNT à Rennes, dans le cadre de la
mise en
œ
uvre de la clause d’option d’achat du nouveau bail
conclu en 2018 ; la promesse de vente a été signée en décembre
2020, pour une réalisation de la vente au 31 mars 2021.
Le budget initial 2021 présente ainsi un déficit entre le niveau
de recettes attendu (130,5 M
€
) et les prévisions de dépenses
(155,4 M
€
), engendrant un résultat de -24,9 M
€
.
Néanmoins, le fonds de roulement devrait rester très
important. Il conviendra de veiller à adapter la subvention
accordée par les programmes 751 et 753 aux besoins réels de
l’agence.
COMPTE D’AFFECTATION SPECIALE « CONTROLE DE LA CIRCULATION
ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS »
49
3.3.5Des indicateurs de performance aux résultats
encourageants
Le CAS comprend cinq indicateurs de performance :
l’évolution de la vitesse moyenne, le taux de transformation des
messages d’infraction émis par les dispositifs de contrôle
automatisé des vitesses en avis de contravention, le taux de
disponibilité des radars, le nombre total de lettres de restitution et
de retrait de points adressées et le taux de transformation des
messages d’infraction émis par les dispositifs de verbalisation
électronique
en
avis
de
contravention
(immatriculations
françaises et étrangères).
Ces indicateurs sont majoritairement inclus dans le COP
de l’ANTAI et montrent une évolution favorable.
Concernant plus spécifiquement les indicateurs du CAS
15
,
on constate des résultats positifs, en progression par rapport à
2019.
3.3.5.1
Évolution des vitesses moyennes
Depuis les années 1980, l’ONISR fait réaliser des mesures
de vitesse sur un ensemble de points du réseau routier
métropolitain ainsi que des observations de comportement des
usagers sur la route.
Les observations des vitesses pratiquées en 2019
16
indiquent une légère baisse de la vitesse moyenne des véhicules
de tourisme (VT) sur l’ensemble des réseaux hors agglomération.
En agglomération, la tendance est à la stagnation voire à la
hausse, 1 km/h de plus pour les VT en traversée de petites
agglomérations et pour les véhicules utilitaires (VU) dans les
grandes agglomérations. Sur les routes limitées à 80 km/h depuis
mi-2018, la vitesse moyenne pratiquée sur l’année baisse de
- 2,5 km/h
15
Il s’agit d’éléments provisoires.
16
Les données 2020 même provisoires, ne sont pas disponibles.
50
COUR DES COMPTES
Graphique n° 1 : Évolution de la vitesse moyenne des véhicules de
tourismes (2009-2019
Source : DSR
3.3.5.2
Taux de transformation des messages d’infraction
émis par les dispositifs de contrôle automatisé des
vitesses en avis de contravention.
Le ratio ACO/DIF (avis de contravention/dossiers
d’infraction) du contrôle automatisé des vitesses pour les
immatriculations françaises s’élève à 75,6 % sur l’année 2020. Il
est en hausse par rapport au ratio 2019 de 65,1 % (+ 10,5 points),
en raison de la réduction des photos noires inexploitables suite
aux réparations ou remplacements de nombreux radars vandalisés
pendant les mouvements sociaux de mi-2018 à début 2019 (3 %
de dossiers avec une photo noire transmise par un radar dégradé
en 2020, contre 13 % en 2019).
Le ratio ACO/DIF du contrôle automatisé des vitesses
pour les immatriculations des pays partenaires s’élève à 71,7 %
sur l’année 2020, supérieur de 4,2 points à celui de 2019
(67,5 %), également lié à la réhabilitation du parc des radars.
3.3.5.3
Disponibilité des radars
Le taux de disponibilité des radars a oscillé en 2020 entre
79 % et 86 %, (entre 67,82 % et 82,27 % en 2019). Ces résultats
sont obtenus grâce à une activité de maintenance active pendant
COMPTE D’AFFECTATION SPECIALE « CONTROLE DE LA CIRCULATION
ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS »
51
l’année, malgré les périodes de confinement. Le remplacement
des radars fixes détruits en 2018 et début 2019 est désormais en
phase d’achèvement. Tous les radars fixes détruits sur des routes
départementales ont été remplacés au 31 décembre 2020 ; 126 des
171 radars vandalisés sur autoroutes ont été également remplacés
en 2020.
3.3.5.4
Nombre total de lettres de restitution et de retrait de
points
L’indicateur de performance du CAS pour l’année 2020
relatif au nombre de lettres de restitution et de retraits de points
s’établit ainsi :
- lettres 48 :
7 510 000 ;
- lettres 46 :
9 230 000.
Le nombre total correspond à l’ensemble des lettres
produites et expédiées par l’Imprimerie nationale, tant pour les
retraits (lettres portant la référence 48), que pour les restitutions
de points (lettre portant la référence 46). Il est en baisse
de 1,09 million par rapport l’année 2019, année qui connaissait
déjà une baisse par rapport à 2018, conséquence de la baisse du
volume d’infractions.
3.3.5.5
Taux de transformation des messages d’infraction
émis par les dispositifs de verbalisation électronique en
avis de contravention (immatriculations françaises et
étrangères).
Le ratio ACO/DIF du procès-verbal électronique (PVe)
des services de l’État s’élève à 99,7 % en 2020, soit un niveau
bien supérieur au ratio de 2019 (94,4 %). Cette forte amélioration
s’explique par un report d’envois d’ACO initiaux début 2020 au
lieu de fin 2019 à la suite d’incidents techniques ayant affecté le
traitement des dossiers en décembre 2019. Sur l’ensemble des
deux années (2019 et 2020), le ratio ACO/DIF PVe État s’établit
à 97,3 %.
52
COUR DES COMPTES
Ce ratio élevé indique que la crise sanitaire n’a pas eu
d’impact négatif sur la capacité à traiter les dossiers d’infraction
pour envoi d’un avis de contravention.
Il convient par ailleurs de souligner au sein des indicateurs
du COP de l’ANTAI, l’évolution particulièrement favorable en
2020, des coûts de traitement unitaire de production des avis de
contravention, en forte baisse, qui résulte de la baisse des prix
obtenue lors du renouvellement du marché d’éditique et de mise
sous pli et du développement de la dématérialisation.
•
Le coût unitaire d’un avis de contravention pour infraction
relevée par un radar (ACO CA) est en baisse de 40 %
passant de 0,66
€
à 0,39
€
sur 2020 ;
•
Le coût unitaire d’un ACO Pve est en baisse de 21 % sur
2020 par rapport à l’année 2019, passant de 0,23
€
à 0,18
€
.
COMPTE D’AFFECTATION SPECIALE « CONTROLE DE LA CIRCULATION
ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS »
53
Annexe n° 1 : Suivi des recommandations formulées au
titre de l’exécution budgétaire 2019
N°
Recommandation formulée
au sein de la note
d’exécution
budgétaire 2019
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation par
la Cour du degré
de mise en
œ
uvre*
1
(Délégation à la sécurité
routière) :
Porter à la
connaissance du Parlement
l’usage des crédits du
programme 754 par les
communes de plus de 10 000
habitants, la région Île-de-
France et à Île-de-France
Mobilités
(reformulée).
La DSR signale les
améliorations effectuées en
PLF 2021, qui présente
désormais présente également
des informations relatives aux
versements effectués par le
CAS via le programme 754 à
la région Ile-de-France et à Ile-
de-France Mobilités (IDFM).
Les
compléments
apportés
sont
intéressants
mais
ne
répondent pas à l’ensemble
des insuffisances du rapport
La recommandation n’est pas
reconduite en 2020
Mise en
œ
uvre
incomplète
2
(Direction du budget,
délégation à la sécurité
routière, direction générale
des collectivités territoriales) :
Supprimer le CAS et regrouper
dans un DPT amendé
l’ensemble des dépenses de
sécurité routières, intégrant
une identification de l’usage
du produit des amendes de
circulation routière.
La direction du budget est très
favorable à la
recommandation, qu’elle
espère mettre en
œ
uvre dès le
PLF 2022.
La DSR y est opposée car elle
craint que sa suppression soit
mal comprise et alimente les
critiques sur le fait que les
amendes de circulation ont
pour objectif premier le
désendettement de l’État et non
la politique de sécurité
routière.
La DGCL n’a pas de position de
principe
dès
lors
que
les
recettes
qui
reviennent
actuellement aux collectivités
territoriales
sont
préservées.
Elle
souligne
que
sa
rebudgétisation
impliquerait
donc
un
choix politique d’ampleur
sur la manière d’associer
les collectivités à la lutte
La
réponse
de
la
DSR
exprime
une
position
de
principe qui ne réfute pas les
critiques effectuées dans le
ROD
Non mise en
œ
uvre
54
COUR DES COMPTES
contre
l’insécurité
routière.
3
(Délégation à la sécurité
routière, direction du budget) :
Accentuer les efforts de
rationalisation de la
programmation budgétaire
engagés en 2016, en
s’appuyant sur des prévisions
de recettes prenant mieux en
compte les informations
disponibles au moment du vote
de la loi de finances initiale
(réitérée).
La DSR indique que les
prévisions sont effectuées en
fonction des données
disponibles à la fin de l’été.
Les autres directions ne
répondent pas à cette
recommandation
Les données 2020 montrent
effectivement
une
certaine
amélioration
La recommandation n’est pas
reconduite en
Mise en
œ
uvre
incomplète
4
(Délégation à la sécurité
routière,
direction
du
budget)
:
Définir
une
programmation différente
en AE et en CP sur le
programme 751 (réitérée).
La DSR approuve cette
recommandation.
La Direction du budget ne
souhaite pas de modification
dans la programmation du
CAS, compte tenu de la
recommandation 2
La recommandation n’est pas
reconduite en 2020
Non mise en
œ
uvre
COMPTE D’AFFECTATION SPECIALE « CONTROLE DE LA CIRCULATION
ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS »
55