Mission Sécurités
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire
2020
MISSION SECURITES
3
Avant-propos
En application des dispositions des articles L. 143-1 et L. 143-4 du
code des juridictions financières, la Cour rend publiques ses observations
et ses recommandations, au terme d’une procédure contradictoire qui
permet aux représentants des organismes et des administrations contrôlées,
aux autorités directement concernées, notamment si elles exercent une
tutelle, ainsi qu’aux personnes éventuellement mises en cause de faire
connaître leur analyse.
4
COUR DES COMPTES
Sécurités
Programme
176
–
Police nationale
Programme
152
–
Gendarmerie nationale
Programme
161
–
Sécurité civile
Programme
207
–
Sécurité et éducation routières
Graphique n° 1 :
Mission Sécurités -
exécution 2020 (CP, en M€)
Source : Cour des comptes
MISSION SECURITES
5
Synthèse
L’exécution 2020
est marquée par une sous-consommation
conjoncturelle des dépenses de personnel du fait de la crise sanitaire
La loi de finances pour 2020 ouvre au profit de la mission
Sécurités
21,36
Md€ d’autorisations d’engagement et 20,
48
Md€ de crédits de
paiement, respectivement en augmentation de 3,85 % et de 3,69 % à
périmètre constant par rapport à 2019.
La loi de finances 2020 est en effet marquée par des mesures de
transferts significatives vers le programme 216, au titre de mutualisations,
avec la création d’une direction du numérique et d’un service de l’achat,
de l’innovation et de la logistique pour le ministère de l’
intérieur mais aussi
en raison du transfert des
secrétariats généraux pour l’administration. Ces
mesures ont permis de desserrer la contrainte budgétaire sur les dépenses
de personnel, notamment pour le programme 176-
Police Nationale
.
Les dépenses de la mission
Sécurités
sont constituées à 85,7 % de
dépenses de personnel. En 2020, la forte augmentation des crédits ouverts
alloués à celles-ci en loi de finances initiale, de 4,34 % à périmètre
constant,
s’explique par
l’importance des
mesures nouvelles.
En exécution, ce poste de dépense, en augmentation de 2 % par
rapport à
l’exécution
2019 à périmètre constant, apparaît dynamique, sous
l’effet,
d’une
part,
de
la
poursuite
du
plan
de
recrutement
de 10 000 policiers et gendarmes supplémentaires entre 2018 et 2022 et,
d’aut
re part, des mesures de revalorisation des carrières et des
rémunérations. À cet égard, l
’exercice 2020
traduit les effets des deux
protocoles obtenus par les policiers et les gendarmes en avril 2016, en
contrepartie de leur forte mobilisation, dont le coût annuel supplémentaire
est de 133,4 M€ pour 2020. À cela s’est ajouté le protocole signé
le 18 décembre 2018, dans le contexte de la mobilisation des « gilets
jaunes », pour un surcoût de près de 97,7
M€ en 2020
.
Malgré ce dynamisme, l’exécution 2020
, atypique en raison de la
crise sanitaire, a été marquée par une sous-consommation conjoncturelle.
Les dépenses de rémunération (17,67 Md
€ en exécution
) ont ainsi été
inférieures à celles programmées (17,81 Md
€
ouverts en LFI). En effet, le
confinement et la
mise en œuvre de
s protocoles sanitaires ont conduit à
réduire l’activité opérationnelle des forces mobiles
pendant la première
partie de l’année
et à décaler les incorporations
vers la fin d’année
. Le
retard pris engendre un effet de rebond de ces économies conjoncturelles
sur 2021, par
l’extension en année pleine du schéma d’emplois
notamment.
6
COUR DES COMPTES
Ainsi, les primes exceptionnelles en raison de la pandémie ont pu
être versées en gestion et
l’intégralité de la réserve de précaution
de la
mission sur les dépenses de personnel a été annulée en loi de finances
rectificative n°4. Par ailleurs, pour la première fois depuis 2011, le
programme 176-
Police Nationale
a pu opérer une fongibilité asymétrique
du titre 2 vers le hors titre 2, destinée à financer les surcoûts liés à la crise.
Un rebond
des dépenses d’équipement
,
d’investissement
et
d’intervention
du fait de la crise sanitaire
Après une forte baisse depuis 2018, l
’exécution des dépenses de
fonctionnement et d’équipement de la mission (
2
238,53 M€
1
), est en
hausse de 3 % par rapport à 2019, à périmètre constant. En 2020, les
dépenses d’équipement ont
ainsi représenté 2,8 % des dépenses totales
(hors CAS
Pensions
) des programmes 152-
Gendarmerie nationale
et 176-
Police nationale
, contre 3 % en 2017, mais seulement 2,5 % en 2019.
À rebours des années précédentes, les dépenses de fonctionnement
et d’investissement
exécutées dépassent les crédits disponibles du fait des
dépenses exceptionnelles liées à la pandémie
et des achats d’équipements
.
En premier lieu, ce
rééquilibrage s’est traduit par
le dégel partiel de
la réserve de précaution pour couvrir les surcoûts induits par la crise
sanitaire et financer les plans « poignées de portes »
2
pour la police et la
gendarmerie nationales.
En second lieu, des crédits ont été ouverts en loi de finances
rectificative pour l’achat d’équipements du quotidien
. Par ailleurs, la police
a choisi de d
’affecter
une partie des crédits dégagés par la sous-
consommation des dépenses de personnels au financement
de l’achat
d’équipement, notamment
3 000 pistolets à impulsion électrique,
permettant ainsi d’accélérer la dotation des services.
Les crédits d’investissement ouverts en loi de finances initiale
s’élèvent à
395,3
M€ en autorisations d’engagement et
à 459
M€ en crédits
de paiement, en baisse à périmètre constant par rapport à 2019,
respectivement de 16 % et de 12 %, et ce malgré des priorités affichées en
terme d’investissement (renouvellement du parc automobile pour la police
et la gendarmerie, des avions pour la sécurité civile). En revanche, les
dépenses d’investissement ont connu une hausse en gestion.
Les taux
d’exécution, pour la mission,
sont supérieurs à la programmation de 1 %
1
En crédits de paiement.
2
Plan de réalisation d'opérations d'entretiens et de petits travaux - nommé "Poignées de
porte" assuré par le ministre de l’intérieur. Engagé dès le mois d'août à hauteur de 26
M€, le plan a permis la réalisation de près de 3 700 opérations dans les locaux
des
services de police nationale et de gendarmerie.
MISSION SECURITES
7
pour
les autorisations d’engagement
et de 6 % pour les crédits de paiement.
La différence entre les crédits programmés et exécutés a été compensée par
l’ouverture de crédits supplémentaires en loi de finances rectificative
n° 3
pour les programmes 152-
Gendarmerie nationale
, 175-
Police nationale
et 161-
Sécurité civile
, crédits destinés, dans le cadre du plan de relance, à
l’acquisition de véhicules et d’hélicoptères.
Cette hausse des crédits d’équipement et d’investissement ne
s’intègre toutefois pas dans un plan pluriannuel de renforcement des
capacités et interroge le
caractère pérenne de la compensation à l’effet
structurel d’éviction des dépenses de
rémunération sur le matériel.
Enfin, les dépenses d’intervention (
198,5
M€
en CP), reposant à
près de 71,5 % sur le programme 161-
Sécurité civile
, augmentent de 13 %
par rapport à l’exercice
2019. Les crédits exécutés sont supérieurs à la
programmation de 16 %, du fait
de l’ouverture de crédits
en loi de finances
rectificative pour soutenir les associations de sécurité civile engagées sur
le terrain mais privées de ressources externes par la pandémie.
En dépit d’une exécution
atypique, des risques financiers continuent
à peser sur les dépenses de personnel
et l’équilibre
de la mission
En dépit de cette sous-consommation conjoncturelle, des risques
financiers pèsent sur la soutenabilité des dépenses de personnel en raison
de
l’effet conjugué d’un
plan de recrutement ambitieux et du poids cumulé
des mesures catégorielles, mais aussi du maint
ien d’un stock d’
heures
supplémentaires pour la police nationale. En 2020, deux campagnes de
régulation du flux ont permis
d’indemniser
2,2 millions d’heures
. Malgré
un rééquilibrage en faveur de l’indemnisation
, la dette du
stock d’heures
supplémentaires, évaluée
au coût d’heures travaillées
à 825,5
M€
au 31 décembre 2019, grève les capacités opérationnelles de la police
nationale. Il en résulte un effort budgétaire considérable et un dynamisme
qui participe à la dégradation de la soutenabilité de la dépense publique.
Malgré le renversement conjoncturel observé en 2020, l
’empris
e
structurelle
des coûts salariaux, au détriment des dépenses d’équipement
et
d’investissement
, appelle à un rééquilibrage pérenne du financement de la
politique de sécurité intérieure. La conjugaison de l’augmentation des
effectifs, du dépassement de la durée du temps de travail réglementaire et
de l’attribution d’avantages catégoriels pour compenser l’exposition aux
risques et la pénibilité des missions réduit les moyens affectés et grève les
marges de manœuvre
budgétaires nécessaires aux investissements.
Ainsi, les gestionnaires de la mission ont utilement saisi
l’opportunité de
la baisse inattendue des besoins des dépenses de personnel
et le plan de relance pour procéder à un rattrapage de
l’équipement des
8
COUR DES COMPTES
forces de l’
ordre, que la Cour avait appelé
de ses vœux
à plusieurs reprises
3
.
Néanmoins
, ces marges de manœuvres n’
ont pas été utilisées pour
poursuivre
l’apurement du stock d’heures supplémentaires de la police
nationale.
Il reste à construire un budget en 2021 et en 2022 intégrant de
manière pérenne
les besoins des forces de l’ordre en matière
d’équipement
et d’investissement
, et ce
dans un contexte budgétaire qui s’annonce moins
favorable.
3
Cf. rapport public de la Cour, à demande de la commission des finances du Sénat, sur
le fondement du 2° de l’article 58 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois
de finances
:
« L
’équipement des forces de l’ordre, un effort de mutualisation et de
rationalisation à poursuivre »
(mai 2018).
MISSION SECURITES
9
RECOMMANDATIONS
Projet de recommandation n°
1
(DGPN, DGGN et DB)
:
Maintenir des écarts limités entre le plafond d’emplois et les
e
ffectifs réels de la police et de la gendarmerie nationales d’ici
2022.
Recommandation reformulée.
Projet de recommandation n°
2
(DGPN et DGGN)
:
Mettre fin
aux mises à disposition gratuites de personnels lorsqu’elles ne
sont pas conformes aux textes.
Recommandation reconduite.
Projet de recommandation n°
3
(DGPN, DGGN, DGSCGC)
:
Maîtriser l’évolution des restes à payer de la mission, dans l
e sens
des dispositions de l’article 17 de la loi de programmation des
finances
publiques
pour
les
années
2018
à
2022.
Recommandation reconduite.
Projet de recommandation n°
4
(DGPN, DGGN et DB)
:
Compléter les documents budgétaires des dépenses fiscales
relatives à l’exonération d’impôt sur les revenus des indemnités
versées aux réservistes de la police et de la gendarmerie nationale.
Recommandation reconduite.
Projet de recommandation n°
5 (
DGPN et DGGN
) :
Finaliser
les travaux destinés à permettre une mesure effective de la
présence des effectifs sur la voie publique.
Recommandation
reformulée.
10
COUR DES COMPTES
Sommaire
Introduction
...................................................................................
11
1
ANALYSE DE L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE
...................
13
1.1
La programmation initiale
....................................................
13
1.2
La gestion des crédits et sa régularité
...................................
22
1.3
Analyse de l’évolution de la dépense et de ses composantes
33
1.4
Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
.................
59
2
POINTS D’ATTENTION PAR PROGRAMME
...................
64
2.1
Des risques sur la soutenabilité des dépenses de personnel . 64
2.2
Un rebond des dépenses d’équipement de la police et
gendarmerie nationales
.........................................................
71
3
MOYENS CONSACRÉS P
AR L’ÉTAT À LA POLITIQUE
DE SECURITE
..........................................................................
77
3.1
Les dépenses fiscales
............................................................
77
3.2
Les opérateurs
......................................................................
80
3.3
Les fonds sans personnalité juridique
..................................
82
3.4
La démarche de performance
...............................................
83
3.5
L’évolution de la dépense totale sur moyenne période
........
87
11
MISSION SECURITES
Introduction
La mission
Sécurités
, dont l’objet est la protection et le secours des
populations sur le territoire national, réunit, depuis 2014, les programmes
152-
Gendarmerie nationale
, 176-
Police nationale
, 161-
Sécurité civile
et
207-
Sécurité et éducation routières
4
. Ce dernier programme ne comporte
plus de dépenses de personnel depuis 2015.
Dotée d’un budget de 20,5 Md€
5
, la mission
Sécurités,
qui
relève
entièrement du ministère de l’intérieur
, finance plus de 248 000 ETPT
6
, ce
qui lui confère, après l’enseignement scolaire, la
deuxième place au regard
de l’importance de ses effectifs.
En 2020, le périmètre de la mission a été modifié de manière
importante, principalement en raison de différentes mesures de transfert
qui traduisent des mutualisations de fonctions support vers le programme
216- C
onduite et pilotage des politiques de l’intérieur
. Les plus
significatives sont la création de la direction du numérique ainsi que du
service de l’achat, de l’innovation, de la logistiq
ue du ministère de
l’intérieur
et le rattachement des s
ecrétariats généraux de l’administration
du ministère de l’intérieur hors Île
-de-France au programme 216.
Les dépenses fiscales, dont l’évaluation doit être affinée, restent
proportionnellement modestes, de l’ordre de 144 M€, et portent
essentiellement su
r l’exonération d’impôt sur les revenus des indemnités
versées aux sapeurs-pompiers volontaires et aux réservistes de la
gendarmerie ainsi que sur l’exonération d’impôt sur les revenus des
indemnités journalières d’absence temporaire (IJAT) versées aux
gendarmes mobiles et aux CRS.
Les financements de l’État sont complétés d’attributions de produits
et de fonds de concours d’un montant de 206
M€ provenant essentiellement
du remboursement de prestations de sécurité effectuées au profit de tiers
4
Depuis 2013, le périmètre de la mission a connu des modifications significatives : En
2013, le programme 207-
Sécurité et éducation routières
a été incorporé à la mission
Sécurités
. En 2014, cette dernière a absorbé la mission
Sécurité civile
, fusionnée en un
programme unique, et en 2015, les effectifs et les rémunérations correspondantes du
programme 207-
Sécurité et éducation routières
ont été transférés au programme 216-
Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur
. Toute comparaison dans le temps de
l’évolution des crédits ou des effectifs de la mission
Sécurités
doit donc tenir compte
de ces variations de périmètre.
5
20
484 M€ de crédi
ts de paiement (CP) ouverts en loi de finances initiale pour 2020.
6
248 023 ETPT exécutés en 2020.
COUR DES COMPTES
12
(EDF, Banque de France, C
ommissariat à l’énergie atomique
) et de
services d’ordre indemnisés.
Enfin, la mission
Sécurités
a fait l’objet, en 2020, d’une
expérimentation
7
destinée à améliorer les outils et le suivi de la
programmation budgétaire.
En 2020, le contexte de la mission
Sécurités
a été exceptionnel du
fait de la crise sanitaire. En effet, les forces de sécurité intérieure ont connu
une baisse de l’activité opérationnelle, notamment pour le maintien de
l’ordre. En revanche, la menace terroriste s’est maintenue
à un niveau
élevé. Concernant la sécurité civile, l’année 2020 a été marquée par une
saison feux de forêt moyenne malgré un allongement notable de sa durée
et son extension sur l’ensemble du territoire mais également par des
événements climatiques de grande ampleur.
Dans le cadre du plan de recrutement annoncé en octobre 2017
8
, la
création de 10 000 emplois est prévue dans la police et la gendarmerie
nationales sur la période 2018-2022, dont environ 1 473 policiers et
527 gendarmes en 2020.
Malgré le dynamisme de la masse salariale, l
’exécution des crédits
de rémunération de la police et de la gendarmerie nationales a été marquée,
en 2020, par une sous-consommation atypique, en grande partie liée à la
crise. L’excédent dégagé a servi à abonder les dépenses
de fonctionnement
et d’investissement
pour le programme 176-
Police Nationale
.
En outre, la mission
Sécurités
a bénéficié de crédits supplémentaires
dans le cadre du plan de relance, permettant à la police, la gendarmerie et
la sécurité civile de finance
r l’acquisition de moyens de mobilité terrestres
ou aériens (véhicules, hélicoptères).
L’exercice 2020 marque ainsi une rupture par rapport aux
précédents, les dépenses d’équipement connaissant un véritable rebond
face à des dépenses de rémunération en retrait. Des interrogations
persistent toutefois sur la pérennité de ce renversement de tendances,
essentiellement dû à la crise sanitaire, d’une part du fait du décalage sur
2021 de nombreuses dépenses de rémunération, d’autre part compte tenu
des investissements ayant bénéficié du plan de relance.
7
P
rotocole du 20 décembre 2019 relatif à la mise en œuvre par le ministère de l’
intérieur
de
l’arrêté du 17 décembre 2019 et
note du contrôleur budgétaire et comptable
ministériel
du 10 janvier 2020 relative aux modalités et au calendrier d’examen des
nouveaux documents de programmation pour l’exercice 2020.
8
Discours du président de la République aux forces de sécurité du 18 octobre 2017.
13
MISSION SECURITES
1
ANALYSE DE L’EX
ÉCUTION
BUDGÉTAIRE
1.1
La programmation initiale
1.1.1
Des mesures de transfert significatives en loi de finances
2020
Aucune mesure de débudgétisation n’affecte en
2020 les crédits de
la mission
Sécurités
.
En revanche, en 2020, le périmètre de la mission
s’est
contracté du
fait des transferts sortants de 419,8
M€ en AE et
de 405 M
€ en CP
vers le
programme 216
- Conduite
et pilotage des politiques de l’intérieur
. Ces
transferts visent des mutualisations prévues par « Action Publique 2022 »,
dont les plus importantes sont la création de la direction du numérique
(DNUM) et
du service de l’achat, de l’innovation, de la logistique du
ministère de l’intérieur (SAILMI)
en remplacement du service de l'achat,
des équipements et de la logistique de la sécurité intérieure (SAELSI) et le
rattachement des secrétariats généraux de l’administration du ministère de
l’intérieur
(SGAMI) hors Île-de-France au programme 216.
Ces transferts sortants concernent avant tout le programme 176-
Police nationale
, pour 82 % des transferts de la mission en crédits de
paiement. Le montant de transferts est élevé
en titre 2 (220 M€
dont
153,5
M€ hors contribution au CAS
Pensions
) comme en hors titre 2
(116,99
M€
en AE et 113,20
M€ en CP), pour un total de
337 M
€
en AE
et 333M
€
en CP
à l’échelle du programme
. En comparaison, 14 % des
mesures de transfert affectant le périmètre de la mission concernent la
gendarmerie, soit 66 M
€
en AE et 55 M
€
en CP dont 51,6
M€ d’AE et
40,3
M€ de CP en hors titre 2.
En premier lieu, la création de la DNUM induit des transferts hors
titre 2 pour tous les programmes : le programme 176 à hauteur de 101
M€
en AE et 97
M€ en CP,
le programme 152 pour 50 M
€ en AE et
39
M€ en
CP et le programme 161 pour 13,9
M€ en AE et 14,
8
M€ en CP
.
En deuxième lieu, la création du SAILMI conduit à des transferts
sortants importants de 219 ETPT (14 M
€
en titre 2) pour le programme
152.
En troisième lieu, 4 031 ETPT du programme 176 sont transférés au
programme 216 au titre du transfert des SGAMI (- 220
M€, dont
COUR DES COMPTES
14
-
153,6 M€ HCAS
), avec des conséquences significatives pour les
dépenses de personnel de la police nationale.
Si les montants sont
d’une
incidence relative au regard des crédits
de paiement ouverts pour le programme 176
–
Police nationale
(3 % de
10,9
Md€)
et pour le programme 152 (1 % de
8,9 Md€),
ces mesures de
transfert, à visée principalement budgétaire, ont pour effet de desserrer en
partie la contrainte qui pèse sur le dynamisme des dépenses de personnel
de la police et, dans une moindre mesure, de la gendarmerie dont les
dépassements en crédits de paiement
s’élevaient
respectivement à 159
M€
et à 166
M€ en 2019
. Par ailleurs, les mesures de transferts ont un effet
notable sur le plafond d'emplois 2020 de la police nationale, minoré de - 4
049 ETPT, soit 2,7
% du plafond d’emploi fixé en loi de finances initiale
pour ce programme.
Toutefois, les gains et la cohérence de ces changements de périmètre
restent à vérifier et appellent plusieurs observations
. Tout d’abord, le
rattachement des SGAMI au programme 216-
Conduite et pilotage des
politiques de l’intérieur
n’est pas complet
puisque le SGAMI Île-de-France
reste rattaché au programme 176
–
Police nationale.
Par ailleurs, le choix
du rattachement des autres SGAMI, répartis sur le territoire, à un
programme portant sur les crédits d’administration centrale n’apparaît pas
cohérent, et semble ne poursuivre
d’autres objectifs
que la sanctuarisation
du budget des fonctions supports
face au risque d’éviction de la masse
salariale.
Ensuite, si la création du SAILMI s’accompagne d’objectifs
d’économies d’échelle
, les gains devront être vérifiés et documentés, y
compris pour les programmes de la mission
Sécurités.
Enfin, le transfert
des crédits informatiques au sein du programme 216
–
Conduite et pilotage
des politiques de l’intérieur
est purement budgétaire puisque la
responsabilité des projets informatiques demeure confiée aux services
informatiques d’origine
.
Compte tenu de ces mesures de transfert affectant le périmètre de la
mission
, l’évolution de la programmation sera analysé
e à périmètre
constant, par un retraitement de ces mouvements. Ce traitement devrait être
reconduit les années suivantes pour une analyse sans discontinuité.
1.1.2
Une programmation marquée par l’importance
des
mesures nouvelles
À périmètre constant, les crédits ouverts en loi de finances initiale
pour 2020 étaient supérieurs à ceux ouverts en 2019, de 3,85 % en
au
torisations d’engagement et
de 3,69 % en crédits de paiement.
L’
augmentation générale des crédits ouverts recouvre une forte hausse des
crédits de masse salariale de 4,34
% à l’échelle de la mission
.
15
MISSION SECURITES
Les crédits de masse salariale ouverts en LFI 2020 pour le
programme 176-
Police nationale
s’élevaient à 6
728,1
M€
hors
contribution au CAS-
Pensions
, soit une progression de + 6,35 % par
rapport à la LFI 2019 à périmètre constant, correspondant à + 401,4
M€
hors CAS dont 330
M€
de mesures nouvelles. Pour la gendarmerie, les
crédits de
masse salariale ouverts s’
élevaient à 4 219,7
M€
hors CAS, soit
une hausse de 3,2 % par rapport à la LFI 2019 à périmètre constant, avec
un rebasage de 129,8 M
€
pour le titre 2 hors CAS dont 96,2 M
€
de mesures
nouvelles.
La sécurité routière voit également ses crédits ouverts en LFI 2020
augmenter de 6, 3% en AE et de 6,7 % en CP par rapport à 2019. Les
autorisations d’engagement ouvertes au profit du programme 161
-
Sécurité
civile
, augmentent de 14,6 % en AE pour les crédits hors titre 2.
Tableau n° 1 :
crédits ouverts par programme
en loi de finances initiale
En Md€
2019
2019 format
2020
2020
Évolution 2019
–
2020 à périmètre
courant
Évolution 2019 -
2020 à périmètre
constant
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
P 152
9,50
8,81
9,44
8,76
9,76
8,96
2,69 %
1,65 %
3,36 %
2,27 %
Titre 2
7,49
7,49
7,48
7,48
7,68
7,68
2,45 %
2,45 %
2,64 %
2,64 %
Hors titre
2
2,01
1,32
1,96
1,28
2,09
1,28
3,56 %
-3,11 %
6,04 %
0,04 %
P 176
10,96
10,74
10,62
10,41
11,07
10,96
0,97 %
2,01 %
4,01 %
5,05 %
Titre 2
9,61
9,61
9,39
9,39
9,95
9,95
3,48 %
3,48 %
5,70 %
5,70 %
Hors titre
2
1,35
1,14
1,23
1,02
1,11
1,01
-21,52 % -12,50 %
-11,00 %
-1,29 %
P 161
0,46
0,54
0,44
0,52
0,49
0,52
6,84 %
-3,68 %
9,69 %
-0,79 %
Titre 2
0,18
0,18
0,18
0,18
0,19
0,19
1,54 %
1,54 %
1,86 %
1,86 %
Hors titre
2
0,27
0,35
0,26
0,34
0,31
0,33
10,08 %
-6,61 %
14,64 %
-2,12 %
P 207
0,04
0,04
0,04
0,04
0,04
0,04
0,36 %
2,13 %
6,30 %
6,71 %
Hors titre
2
0,04
0,04
0,04
0,04
0,04
0,04
0,36 %
2,13 %
6,30 %
6,71 %
Mission
20,96
20,13
20,54
19,73
21,36
20,48
1,89 %
1,71 %
3,85 %
3,69 %
Titre 2
17,28
17,28
17,05
17,05
17,82
17,82
3,02 %
3,02 %
4,34 %
4,34 %
Hors
titre 2
3,68
2,85
3,50
2,68
3,55
2,67
-3,78 %
-7,02 %
1,44 %
-0,63 %
Sources : LFI pour 2020
COUR DES COMPTES
16
L’analyse du passage
de la loi de finances pour 2019 à la loi de
finances pour 2020 fait à nouveau
ressortir l’importance des mesures
nouvelles, à hauteur de 609,9
M€ en CP pour l’ensemble de la mission
dont
610,8
M€
pour le titre 2.
Ces nouvelles mesures pérennes concernent principalement les
crédits de rémunération des deux forces de sécurité intérieure à
hauteur de 609,86 M€ dont 426,6 M€ hors CAS Pensions
,
soit 142,2 M€
dont 96,5
M€ hors CAS pour le programme 152
-
Gendarmerie
nationale
et
467 M€ dont 330
M€
hors CAS pour le programme 176-
Police nationale
, traduisant le dynamisme du schéma d’emplois (16,4 M€
pour la gendarmerie et 47,5 M
€ pour la police) et l’impact des mesures
catégorielles, indemnitaires et statutaire (92,6
M€
hors CAS pour la
gendarmerie et 276,2
M€
hors CAS dont 83,9
M€
au titre de l’annualité
2019 du protocole du 19 décembre 2018
9
pour la police).
En crédits hors titre 2, ces mesures sont constituées des dépenses
consacrées au renforcement des équipements des forces mobiles (10
M€),
au développement de la procédure pénale numérique (5,49
M€) et 5
M€
pour le financement du plan « stupéfiants
» (5M€)
pour le programme
176
–
Police nationale
(20,49
M€
)
. Pour les autres programmes, l’impact
négatif vise des économies structurelles qui restent à vérifier.
Tableau n° 2 :
incidence des mesures nouvelles en loi de finances
initiale pour 2020
En M€ et en CP
LFI 2019
Mesures de
transfert
10
Évolution
tendancielle
Mesures
nouvelles
11
LFI 2020
Dépenses de T2 hors
CAS- Pensions
10 709,53
-162,77
105,97
428,18
11 080,87
dont P161
130,2
-0,023
1,3
1,62
133,04
dont P152
4099,57
-9,65
33,27
96,52
4219,7
dont P176
6479,76
-153,1
71,4
330,04
6728,13
CAS- Pensions
6 571,64
-70,77
55,45
182,66
6 738,68
dont P161
53,16
-0,02
0,64
-0,64
53,13
dont P152
3390,3
-4,64
27,04
45,72
3458,13
9
Le protocole social ayant été signé le 19 décembre 2018, le financement des mesures
n'était pas prévu en LFI 2019. Ainsi, l'annuité 2019 (83,9 M€ HCAS) est retraitée dans
les mesures nouvelles en 2020.
10
Mesures de transfert affectant le périmètre de la mission
11
Et dépenses exceptionnelles
17
MISSION SECURITES
En M€ et en CP
LFI 2019
Mesures de
transfert
10
Évolution
tendancielle
Mesures
nouvelles
11
LFI 2020
dont P176
3128,18
-66,11
27,77
137,58
3227,42
Dépenses hors titre 2
2 853,48
-204,23
18,10
-0,94
2 666,30
dont P207
41,69
-1,95
2,85
/
42,59
dont P161
353,81
-14,89
2,29
-9,33
331,87
dont P152
1322
-40,3
12,6
-12,1
1282,1
dont P176
1135,98
-147,09
0,36
20,49
1009,74
Total mission
20 134,65
-437,77
179,52
609,90
20 485,85
Sources : responsables de programme
Pour les économies structurelles, l
’évaluati
on des principaux gains
et de la performance des mutualisations entre les deux forces (DNUM,
SAILMI) relève désormais du programme 216. Néanmoins, les économies
structurelles attendues pour la gendarmerie et la police, respectivement de
21,2 M€ et de
20,9
M€, sont
principalement liées à la création du service
des achats, de l’innovation, de la logistique du ministère de l’intérieur
(SAILMI)
12
. Celles-ci ne sont pas documentées et devront être vérifiées.
Dans sa réponse, la direction du budget indique que les sous-jacents des
estimations
du ministère de l’intérieur d’économies structurelles
très
conséquentes (57,8 M€ en 2020 sur le périmètre ministériel)
ne lui ont pas
été communiqués
13
.
En l’absence d’une information partagée entre le
ministère de l
’intérieur et celui du budget, l
a Cour sera particulièrement
attentive à la justification de la réalité de ces économies structurelles et à
leur correcte évaluation, dès la prochaine note d’exécution budgétaire.
Pour la police, pour le titre 2,
la valorisation d’économies
structurelles, à hauteur de 5,8 M€ HCAS correspond surtout aux économies
liées à la mise en place des mesures de substitution au sein de la Police
nationale. Les économies structurelles du hors T2 comprennent aussi, hors
le SAILMI, celles prévues sur le quinquennat (12,9
M€
).
12
Source : responsables de programme.
13
«
Sur le périmètre ministériel, le ministère de l’intérieur affirme avoir documenté
57,8 M€ d’économies pour un objectif initial de 66 M€ en 2020 –
sans pour autant que
les éléments utilisés dans le cadre de cette estimation n’aient été communiqués à la
direction du budget »,
réponse de la direction du budget au relevé d’observations
provisoires de la note d’exécution budgétaire n° S2021
-0433 relative à la mission
«
Sécurités »,
8 mars 2021.
COUR DES COMPTES
18
Pour le programme 161
–
Sécurité civile,
les économies présentées
en hors titre 2 concernent les subventions aux acteurs du secours dans le
cadre de la dotation de soutien aux investissements structurants
(DSIS)
14
(3
M€), le projet
Système d'alerte et d'informations aux
populations
(
SAIP)
(3,4 M€) et les travaux immobiliers (2,
9
M€).
Tableau n° 3 :
passage de la LFI pour 2019 à la LFI pour 2020
En M€ en CP
P152
P176
P161
P207
HT2
T2*
HT2
T2*
HT2
T2*
HT2
Crédits LFI pour 2019
(en CP)
1 321,8
7 489,9
1 135,98
9 607,94
353,81
183,32
41,69
+/- Mesures de
périmètre et transferts
-28,7
-14,6
-113,2
-220
-14,89
-0,04
-2
+/- Écart des
attributions de produits
et fonds de concours
/
/
/
/
/
/
/
+ Évolution tendancielle
12,6
60,3
0,36
113,40
2,29
1,93
2,90
+ Dépenses
exceptionnelles
/
/
18,9
/
/
/
+Nouvelles dépenses
pérennes (dont
rebasages)
/
142,2
20,49
440,00
/
3,49
/
-Économies non
reconductibles
-2,5
/
/
-2,52
/
-Économies structurelles
-21,2
0
-33,89
-5,8
-9,33
/
/
= crédits LFI pour 2020
(en CP)
1 282,1
7 677,8
1 009,74
9 954,44
331,87
186,18
42,59
Sources : responsables de programme * Contributions au CAS- Pensions comprises
14
La dotation de soutien aux investissements structurants finance le projet de système
d’information et de commandement unifié des services d’incendie et de secours et de
la sécurité civile (NexSIS 18-
112) porté par l’Agence du numérique de la sécurité civile.
19
MISSION SECURITES
1.1.3
Une programmation marquée par
l’
amélioration de la
prévision budgétaire
En 2020, la programmation a fait l’objet d’une expérimentation
réglementaire. L
es règles sont fixées par l’arrêté du 17 décembre 2019
15
et
déclinées au sein du protocole du 20 décembre 2019 signé entre le
contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) et le secrétaire
général du m
inistère de l’
intérieur. Cette évolution réglementaire,
prévoyant
l’évolution des documents initiaux de programmation
, la mise à
disposition initiale d’au moins 75 % des crédits
et le renforcement du suivi
mensuel, a eu un effet positif sur la qualité de la budgétisation en 2020.
Les programmations de la mission «
Sécurités »
, soumises au visa
du contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM), respectent les
crédits disponibles, ce qui traduit une amélioration de la prévision
budgétaire par rapport à 2019. Ainsi, le CBCM a donné un avis favorable
à tous les programmes sur le document de programmation unique (DPU)
et le document prévisionnel de gestion des emplois et crédits de personnel
(DPGECP),
contrairement à l’année dernière
. Dans une démarche
d’allègement des contrôles et en fonction des risques et des mesures de
précaution prises, ont été suspendus :
- en hors T2, les contrôles
a priori
sur la base de listes de briques
complètes, et sur l’en
semble des briques du programme 207 ;
- en T2, de manière transversale, le visa sur les contrats de
recrutements et leurs avenants dont l’équivalent
indice majoré (IM) est
inférieur à 800 et, à titre dérogatoire, les avis et visas portant sur les
concours de recrutement toutes catégories confondues sous réserve
d’information en temps réel.
Pour le programme 152-
Gendarmerie nationale
:
Le
schéma d’emplois
pour 2020 était fixé à
+
490 ETP
16
en loi de
finances initiale, dont + 500 ETP au titre du plan présidentiel de création
de 10 000 emplois. La prévision de consommation moyenne annuelle du
15
Arrêté du 17 décembre 2019 portant expérimentations relatives
à l’élaboration, au
contenu, à la validation, et au contrôle des documents de programmation et de
répartition budgétaires
16
+ 500 ETP dans le cadre du plan présidentiel de création de 10 000 emplois sur 5 ans
pour les forces de sécurité intérieure, -
33 ETP au titre des suppressions d’emplois sur
le périmètre de l’administration centrale pour contribuer à l’effort global de
rationalisation des effectifs, + 27 ETP au titre du renforcement de la filière
renseignement territorial, -
4 ETP pour la contribution à la création d’emplois sur le
programme 161 « Sécurité civile » (projet annuel de performance, 2020).
COUR DES COMPTES
20
plafond s’élevait à
99 654 ETPT, inférieure de 774 emplois au plafond
d’emplois fixé en loi de finances initiale pour
2020 (100 428 ETPT).
Compte tenu de l’engagement de réaliser une économie de 20 M€
hors
CAS sur un panier de mesures pour compenser des contraintes sur les
dépenses de personnel, la prévision de masse salariale
s’établit à
7
722,83 M€
dont 4
252,46 M€ hors CAS, en deçà des crédits disponibles.
Ainsi, la programmation des dépenses en T2 était sincère, sous réserve de
la réalisation de l’économie de 20
M€.
De même, la programmation des
dépenses hors titre 2 ne présentait pas de dépassement par rapport aux
crédits disponibles (2 067,19
M€ en AE et 1
281,11
M€ en CP).
Pour le programme 176-
Police nationale
:
Le
schéma d’emplois
en loi de finances initial s’établissait à
+
1 398 ETP
17
, dont 1 473 ETP dans le cadre du plan présidentiel de
création de 10 000 emplois. La prévision de consommation annuelle de
146 932 ETPT respectait le
plafond d’emplois fixé en loi de finances
initiale (147 398 ETPT). La prévision de dépense correspondante
s’établi
ssait à 9 905,52
M€
, à hauteur des crédits disponibles.
Certaines contraintes sur les dépenses de personnel (55,34
M€
hors
CAS),
s’expliqu
ant par la prise en compte de la réserve de précaution de
33,6
M€,
des mesures nouvelles à financer non prévues en LFI pour
3,8
M€
, des reports de charges de 2019 sur 2020 (10
M€) et l’actualisation
du coût de l’extension en année pleine du schéma d’emplois 2019 sur 2020
(+ 7,8
M€)
, ont été gagées sur des enveloppes dont certaines étaient
pilotables (décalage de mesures catégorielles inscrites en LFI 2020 pour
13
M€) et d’autres
dont la soutenabilité dépendait de
l’activité
opérationnelle (IJAT et heures supplémentaires des CRS, CET, heures de
nuit, de dimanche et de jours fériés).
Le CBCM identifiait deux
points d’attention
: (i) le gage des
économies sur certa
ines enveloppes d’indemnités opérationnelles et
(ii)
l’absence de programmation du financement d’une nouvelle opération de
diminution en 2020 du stock d’heures supplémentaires,
prévue en LFR,
contrairement à la programmation du financement du flux annuel des
heures supplémentaires (26,5
M€
).
La prévision de dépenses hors titre 2
du programme s’établissait à
1 160,3
M€ en AE et 993,8
M€ en CP à hauteur des crédits disponibles
.
Par ailleurs, les dépenses obligatoires et inéluctables représentaient
17
+1473 ETP dans le cadre du plan présidentiel de création de 10 000 emplois sur 5
ans pour les forces de sécurité intérieure, -8 ETP pour la contribution à la création
d’emplois sur le programme 161 « Sécurité civile » et
-67 ETP du plan de réduction des
personnels de l’admi
nistration centrale (projet annuel de performance, 2020).
21
MISSION SECURITES
respectivement 78,3 % et 91 % des ressources disponibles du hors T2 en
AE en CP, ce qui laissait
une marge de manœuvre face aux aléas de gestion.
Pour le programme 161-
Sécurité civile
:
La prévision de
schéma d’emplois
du programme était conforme au
schéma initial, +12 ETP correspondant au renouvellement de la flotte
aérienne amorcé en 2018
. Le plafond d’emplois prévisionnel (
2 473 ETPT)
respectait celui fixé en loi de finances initiale (2 479 ETPT). La prévision
de dépense correspondante, qui s’établissa
it à 184,9
M€
, se situait en deçà
du montant des crédits disponibles de 0,7
M€ de crédits
.
Les prévisions de dépenses hors titre 2 (375,74
M€ en AE et
328,30
M€ en CP
) respectaient la prévision de crédits disponibles. Suite à
des événements postérieurs à la budgétisation (augmentation de la
participation de
l’État
à la BSPP et besoins de financement pour les
colonnes de renfort ou d’investissements opérationnels aérien
), le
financement des dépenses obligatoires et inéluctables a été permis par une
baisse sensible des investissements immobiliers. Le CBCM soulignait donc
l’existence de risques (saison feux de forêt, retrait anticipé des avions
Tracker
et autres risques intrinsèques
à l’activité opérationnelle
) sur la
soutenabilité de ces dépenses.
Pour le programme 207-
Sécurité et éducation routières
:
La prévision de dépenses du programme 207-
Sécurité et éducation
routières
(44,79
M€ en AE et 42,92
M€
) était égale au montant des crédits
disponibles, conduisant le CBCM à émettre un avis favorable sur cette
programmation. Le seul aléa identifié à ce stade initial concernait le
dispositif du permis à un euro par jour car sa budgétisation était effectuée
à partir d’un
taux prévisionnel
d’OAT
(+ 0,5 %) susceptible de varier.
Ainsi, il convient de souligner l
’amélioration de la qualité
de la
programmation de 2020 et de la mise en évidence de ses sous-jacents ainsi
que les effets positifs de l’
expérimentation budgétaire.
La consolidation de la programmation du titre 2, suite aux sous-
budgétisations de 2018 et de 2019, conduit la Cour à ne pas renouveler sa
recommandation
tenant à l’établissement d’une programmation qui
comprenne l’ensemble d
es besoins inéluctables connus. Toutefois, il faut
relever
l’importance des
changements de périmètre en 2020, desserrant la
contrainte budgétaire, ainsi que le dynamisme soutenu des besoins de
titre 2 en raison du plan de recrutement présidentiel et des mesures
catégorielles, paramètres à l’aune desquels il faudra évaluer la
qualité de la
programmation de la mission à moyen terme.
COUR DES COMPTES
22
1.2
La gestion des crédits et sa régularité
Graphique n° 2 :
d
e la LFI à l’exécution
(
CP, en M€)
18
Source : Cour des comptes
1.2.1
Une réserve de précaution exclusivement mobilisée
pour le hors titre 2
Pour l’exercice
2020, le taux de mise en réserve était de 0,5 % pour
les crédits de rémunération, en distinguant la fraction affectée au
CAS-
Pensions
de la fraction hors CAS-
Pensions
, et de 4 % pour les autres
crédits
19
. Tous les responsables des programmes ont participé à
l’effort
de
faire porter le gel sur les dépenses non obligatoires.
18
Pour les lois de finances rectificatives, les montants ouverts sont présentés en solde
des annulations de la réserve (59,8 M€). Sans prendre en compte les annulations de la
réserve, 150,7 M€ ont é
té ouverts en LFR pour la mission
Sécurités.
19
Le taux de mise en réserve hors T2 était de 3 % en 2019 et 2018. Au PLF 2020, la
hausse du taux de mise en réserve s’explique par la réduction du taux de gel de
23
MISSION SECURITES
Dans le cadre de l’exécution
2020, le responsable du programme
176
–
Police nationale
a positionné la réserve de précaution concernant les
dépenses de personnel (
33,6 M€ HCAS
)
d’une part,
sur plusieurs
enveloppes
indemnitaires identifiées comme pilotables en cas d’aléas de
gestion et, d’autre part, sur des mesures catégorielles
dont les montants
prévisionnels
n’étaient pas définitif
s
20
.
S’agissant du
reste des dépenses du
programme, le respo
nsable de programme a fait le choix d’exonérer de gel
non seulement les dépenses obligatoires et inéluctables mais aussi les
dépenses opérationnelles.
Le responsable du programme de la gendarmerie nationale a fait
porter la réserve du titre 2 sur une assiette de plusieurs mesures
manœuvrables (primes, indemnités et cont
ributions employeur). Le gel
hors titre 2 a été réparti de façon homothétique sur toutes les activités
budgétaires non obligatoires, y compris sur le fonctionnement courant afin
de réduire la pression sur les investissements, ce qui a conduit à une
contraction de 11% des crédits notifiés aux régions de gendarmerie.
Outre la réserve de précaution, les deux programmes 152
–
Gendarmerie nationale
et 176
–
Police nationale
se sont vus appliquer une
réserve ministérielle de 0,25 % des crédits de rémunération et de 1 % des
crédits hors titre 2.
Pour la police, la réserve ministérielle pour le T2 (16,8
M€ HCAS)
a été positionnée sur la réserve civile (16,1 M
€
) mais aussi des enveloppes
d’
indemnités opérationnelles (heures de nuit, de dimanche et de jours
fériés, IJAT et heures supplémentaires des CSR et le CET). Sur le hors T2,
la réserve ministérielle a été placée sur les dépenses des forces mobiles
(10,99 M
€
en AE et 9,96
M€ en CP).
Pour la gendarmerie, la réserve ministérielle sur le T2 était de
10,5
M€ HCAS.
La réserve ministérielle hors T2, de 12,1 M
€ en
AE et
12,7 M
€ en CP
, a été affectée à 70
% pour l’achat de véhicules et
à 30 %
pour le fonctionnement des forces mobiles.
programmes très contraints à 0,5 %, compensée sur des programmes dont les dépenses
sont plus modulables afin de garantir le niveau global de réserve.
20
La réserve de précaution était donc répartie entre la prime de résultat exceptionnelle,
les dépenses d’indemnisation du compte
-épargne-temps, le lissage de certaines mesures
du protocole de valorisation des carrières signé le 11 avril 2016, le décalage de 2020 à
2021 de la mise en œuvre de la revalorisation de la prime d’officier de police judiciaire
et du reclassement des agents spécialisés de la police technique scientifique (ASPTS)
en technicien de la police technique et scientifique, l’indemnisation des astreintes,
l’indemnisation des heures supplémentaires pour les CRS, la prime de fidélisation.
COUR DES COMPTES
24
Tableau n° 4 :
évolution 2019 de la réserve de précaution de la
mission
Sécurités
(T2 et HT2)
En M€
152
176
161
207
Mission
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Gel initial sur LFI*
121,53
89,42
93,06
88,96
10,40
11,47
1,72
1,70
226,72
191,54
Surgels
0,00
0,00
0,00
0,00
0,15
0,15
0,00
0,00
0,15
0,15
Annulations prises sur
la réserve en cours de
gestion
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Dégels pour emploi
51,03
51,03
15,05
39,19
9,47
10,54
0,00
0,00
75,55
100,76
Dégels pour
annulation en LFR
70,51
38,39
78,01
49,77
1,08
1,08
1,72
1,70
151,32
90,94
Solde
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
% d’annulation
58,01%
42,93%
83,83%
55,95%
10,25%
9,31%
100%
100 %
66,70%
47,44%
% de restitution
41,99%
57,07%
16,17%
44,05%
89,75%
90,69%
0,00%
0,00%
33,30%
52,56%
Sources : Cour des comptes d’après responsables de programme et CBCM ministère de l’intérieur
* Ces données n’intègrent que la réserve de précaution
et pas la réserve ministérielle.
À
l’échelle de la mission, les taux de restitution sont de 33,3
% en
AE et de 52,5 % en CP, contre respectivement 51,9 % et 66,6 % en 2019.
Ces taux de restitution, en augmentation, témoignent toutefois de
mouvements variés puisque le dégel de la réserve de
précaution n’a
concerné en 2020 que le hors T2
alors qu’il s’expliquait en 2019 par le
dépassement des dépenses de personnel.
En effet, la réserve de précaution sur les crédits de personnels a été
entièrement annulée, et ce pour tous les programmes de la mission en loi
de finances rectificative n°4 (30 novembre 2020) du fait de la réduction des
besoins en titre 2, en raison des décalages des recrutements et de la moindre
activité opérationnelle.
En revanche, en 2020, les dégels en gestion ont porté sur les crédits
hors titre 2 mis en réserve (51 M
€
en CP pour la gendarmerie, 39,1 M
€
en
CP pour la police et 7,3 M
€
en CP pour la sécurité civile). Pour le
programme
152
–
Gendarmerie nationale,
la réserve de précaution sur les
crédits hors T
2 a été dégelée dans un premier temps à hauteur de 15 M€
afin de permettre le financement
du plan d’entretien et de travaux
« poignées de porte », puis de 36
M€ afin de couvrir les surcoûts liés à la
25
MISSION SECURITES
gestion de la crise sanitaire COVID-19. Le reste des crédits hors T2
(32
M€
) mis en réserve ont été annulés dans le cadre de la LFR n° 4.
Pour le
programme 176
–
Police nationale,
le montant du dégel de
la réserve de précaution hors T2
s’élè
ve pour 2020 à 15
M€ en AE et 39
M€
en CP.
Dans un premier temps, le dégel a servi pour 11
M€
à financer le
plan « poignées de porte ».
Dans un second temps, le dégel d’un montant
de 4,05
M€ en AE et
de 28,18
M€
en CP a permis de réaliser
l’acquisition
d’équipements programmé
e en début de gestion en limitant
l’ef
fet
d’éviction
de l
’acquisition d’urgence d’équipements de protection sanitaire
du fait de la crise sanitaire.
Par ailleurs, les réserves ministérielles sur les crédits hors T2 des
programmes 176 et 152 ont été utilisées en totalité,
pour l’acquisition de
véhicules et
d’équipement
s.
Le
programme 161- Sécurité civile
a bénéficié d’un dégel partiel
de la réserve de crédits hors T
2, soit 7,3 M€ de crédits de paiement afin de
compenser l’arrêt des
Tracker
(transaction et location d'hélicoptères), la
facturation plus dynamique que prévue pour le maintien en conditions
opérationnelles des hélicoptères, la décision modificative votée en conseil
de Paris abondant le budget de la BSPP et la projection en Guyane de
l'ESCRIM
21
dans le cadre de la lutte contre l'épidémie de la COVID-19.
Comme la transaction relative au retrait des
Tracker
n’a pu être réalisé
e en
2020, 3,75 M€ de crédits dégelés ont été reportées en 2021, ainsi que le
solde de la réserve de précaution hors T2 (3,2M
€
), en vue de couvrir les
dépenses liées aux inondations d’octobre 2020 dans les Alpes
-Maritimes.
1.2.2
Des mouvements en cours de gestion à l’origine d’une
augmentation des crédits disponibles
1.2.2.1
Des reports d’autorisations d’engagement
stables, bénéficiant
principalement à la police nationale et à la sécurité civile
Les reports (188,4
M€ en AE
et 7,7
M€
en CP) représentent
respectivement 0,86
% des autorisations d’engagement
et 0,038 % des
crédits de paiement disponibles.
Le programme 176-
Police nationale
contribue à titre principal aux
reports d’autorisations
d’engagement, à raison de 94
M€, en baisse
de 13 % par rapport à 2019 (108
M€)
. I
l s’agit pour l’essentiel (81,7 M€)
d’autorisations d’engagement affectées non engagées (AENE)
pour de
21
L’élément de sécurité civile rapide d’intervention médicale (ESCRIM) est l’hôpital
de campagne projetable de la sécurité civile.
COUR DES COMPTES
26
l’immobilier, de l’équipement et des systèmes d’information et de
communication.
Le programme 161-
Sécurité civile
a bénéficié de 75,9
M€ de reports
d’autorisations d’
engagement, en hausse de 31 % par rapport à 2019
(57,7
M€
)
, constituées d’AENE
(75,4
M€
pour l’achat d’
avions, la
rénovation avionique et l’immobilier)
.
Pour le programme 152
–
Gendarmerie nationale
, 14,92 M€ d’AE
ont été reportés de 2019 à 2020
, correspondant pour l’essentiel à des AENE
pour de l’immobilier
.
1.2.2.2
Des fonds de concours et des attributions de produits constants
En 2020, les fonds de concours et les attributions de produits
s’élèvent à 2
06
M€ en AE et
en CP, en baisse de 4,8 % par rapport à 2019
(
216,2 M€
).
Pour le programme 152
–
Gendarmerie nationale
, les fonds de
concours et attributions de produits, de 163,6 M
€
, ont augmenté de 6,3 %
en un an du fait
, d’une part, de la mise en œuvre de nouvelles
prestations
auprès
d’Île
-de-France mobilités et du Royaume-Uni (dans le cadre du
BREXIT) et,
d’autre part,
de la hausse du coût des prestations. Le montant
des fonds de concours s’établit à
6,4
M€. Les
attributions de produits
s’élèvent à 157,2
M€
, dont 105,7
M€ en crédits de rémunération
pour des
prestations
22
. Les services d’ordre indemnisés représentent
8,2
M€.
Pour le programme 176
–
Police nationale,
le montant des crédits
de fonds de concours et d’attributions de
produits pour 2020 est de
38,8
M€,
soit une baisse 7,13 % par rapport à 2019
, qui s’explique par une
baisse des services d’ordres indemnisés.
Le programme 176-
Police
nationale
a bénéficié de fonds de concours à hauteur de 25,6
M€, en
hausse
par rapport à 2019
. L’essentiel des crédits proviennent de trois fonds
: la
participation de l’Union européenne au fonctionnement de la police
nationale
23
pour 7,8
M€
, en hausse par rappor
t à 2019 (5,6 M€),
la
participation des acteurs publics et privés à la lutte contre l’insécurité
24
22
Au profit de EDF, la Banque de France, le Commissariat à l'énergie atomique et aux
énergies alternatives, US Army, le réacteur thermonucléaire expérimental international
(ITER), le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), etc.
23
Ce fonds de concours bénéficie de rattachements aux fonds européen pour les
frontières extérieures (FFE), fonds européen pour le retour (FR), fonds de sécurité
intérieure (FSI) ainsi q
u’au fonds Frontex.
24
L’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC)
et l’Agence nationale de traitement automatisé des infractions (ANTAI) sont les
principaux contributeurs. Elles financent des projets d’acquisition d’équ
ipements.
27
MISSION SECURITES
(10,4
M€) et la participation au financement de divers travaux
d’équipement
25
(5,8
M€). Les attributions de produits
s’établissent
à 12,8
M€,
dont
9,3 M€
de se
rvices d’ordres indemnisés, soit 72,3
% des
attributions de produits recouvrées en 2020.
Pour le programme 161-
Sécurité civile
, le montant des fonds de
concours perçus (2,7
M€
) est en nette diminution par rapport aux attendus
de 2019 (16,65
M€
), du fait du transfert du volet numérique du projet de
l’INPT
26
au programme 216. La variation des attributions de produits
s’explique par baisse des prestations réalisées par la
direction générale de
la sécurité civile et de la gestion des crises (
DGSCGC) du fait de la crise
sanitaire.
1.2.2.3
Des virements et des transferts de faible incidence
Les décrets de virement ou de transfert intervenus en 2020 ont eu
une faible incidence sur les crédits disponibles. À
l’échelle de la mission,
les crédits de paiement de la mission ont été augmentés de 7,2
M€ par les
décrets de virement ou de transfert. Le décret de virement n°2020-1449 du
24 novembre 2020 a
d’une part
soustrait 22
M€
en AE et 5
M€
en CP au
programme 176
–
Police Nationale
pour le
financement de l’immobilier
des SGAMI (18,8 M
€
en AE et 1,3 M
€
en CP) et des remboursements de
commandes de lutte contre la COVID-19, vers les programmes 216 et 152
et a
d’autre part transféré 4,
5
M€ en AE et CP au programme 161 (en
provenance du programme 204-
Santé publique et prévention
) destiné au
financement des tests virologiques aux frontières.
25
Ce fonds de concours reçoit les contributions du conseil régional d’Île
-de-France aux
programmes immobiliers de la police nationale dans la région.
26
Infrastructure nationale partageable des transmissions ; fonds de concours
« Contribution des services départementaux d'incendie et de secours et d'autres
partenaires aux frais de fonctionnement de l'infrastructure partagée des transmissions
supportant le service Antares ».
29
MISSION SECURITES
Tableau n° 5 :
mouvements 2020 des
crédits de la mission
En M€
176
152
161
207
Mission
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
LFI
11 066,08
10 964,13
9 764,35
8 959,98
491,40
518,05
42,94
42,59
21 364,76
20 484,75
LFR*
37,65
30,10
237,65
70,65
53,20
50,00
-
-
328,50
150,75
Total des mouvements de crédits, dont :
74,65
-4,18
21,83
8,13
80,50
9,38
3,19
1,66
180,17
15,00
Reports de crédit 2019
94,08
0,49
14,93
0,51
75,89
4,78
3,51
1,98
188,40
7,75
Virements
-23,59
-7,42
7,20
7,92
-0,38
-0,38
-0,31
-0,31
-17,08
-0,19
Transferts
4,16
2,75
-0,29
-0,29
4,98
4,98
0,00
0,00
8,85
7,44
Fonds de concours et attributions de produits
38,79
38,79
163,65
163,65
3,59
3,59
0,09
0,09
206,12
206,12
Total des crédits ouverts
11 217,17
11 028,85
10 187,48
9 202,40
628,68
581,02
46,22
44,35
22 079,56
20 856,62
Gel initial de la réserve initiale
93,06
88,96
121,53
89,42
10,40
11,47
1,72
1,70
226,72
191,54
Surgels
0,15
0,15
0,15
0,15
Total des crédits disponibles
11 124,11
10 939,89
10 065,95
9 112,99
618,13
569,40
44,50
42,64
21 852,84
20 665,08
Rappel des crédits disponibles 2019 à périmètre constant
20 787,09
19 912,22
Crédits consommés
10 895,19
10 915,89
9 517,47
9 100,34
474,26
555,36
41,83
41,39
20 928,76
20 612,98
Solde
228,93
24,00
548,47
12,65
143,87
14,04
2,67
1,25
924,09
52,10
Source : CHORUS et CBCM ;
*Les annulations portant sur la réserve de précaution, seules les ouvertures en LFR sont présentées.
COUR DES COMPTES
30
Des ouvertures et des annulations reflets de la crise sanitaire et du
plan de relance
Les annulations de la réserve de précaution sont intervenues en loi
de finances rectificative n° 4 du 30 novembre 2020. Le montant total des
annulations s’élève
à 151
M€ d’AE et 91 M€ de CP en 2020
contre
respectivement
93,6 M€ d’AE et 57,1 M€ de CP en 2019
.
Pour les programmes 152-
Gendarmerie nationale
et 176 -
Police
nationale,
l
’intégralité des crédits
de la réserve de précaution des dépenses
de personnel, respectivement 38,4
M€
et
49,7 M€
, a été annulée ainsi
qu’
une partie des crédits de la réserve hors T2, respectivement 32,1 M
€
et
28,2 M
€
. Pour le programme 161-
Sécurité civile,
seule la réserve de
précaution des dépenses de masse salariale a été annulée (1,08 M
€
).
En revanche, la police et la gendarmerie nationales ainsi que la
sécurité civile ont bénéficié
d’ouvertures
d’AE et de
CP en loi de finances
rectificative dans le cadre du plan de relance. Ces ouvertures, concernant
des dépenses pluriannuelles pour la gendarmerie et la sécurité civile, ont
donné lieu à des reports sur 2021. Par ailleurs, la sécurité civile a aussi
bénéficié d’ouvertures
supplémentaires pour les associations agréées.
La gendarmerie nationale a bénéficié d’ouvertures
au titre du plan
de relance pour l’achat d’hélicoptères H160 (200
M€ en AE et 20
M€ en
CP), po
ur la commande de véhicules et de bornes électriques (37,7 M€ et
30,1 M€ en CP
), pour financer des équipements du quotidien et pour le
reliquat des voitures commandées précédemment (20,6 M
€ en CP).
Les AE
et les CP pour l’achat d’hélicoptères ont été en pa
rtie reportés en 2021.
La police nationale a obtenu une ouverture de crédits de 37,65
M€
en AE et 30,10
M€ en CP en LFR
n° 3 au titre du plan de relance pour
l’acquisition de
véhicules.
La sécurité civile a bénéficié de 32M
€
en AE et 28,8
M€ en CP,
crédits votés en LFR n° 3, au titre du p
lan de soutien à l’aéronautique
pour
l’acquisition d
e deux hélicoptères. Le responsable du programme 161 a
toutefois a
demandé un blocage technique d’une partie des CP ouverts, en
vue de sanctuariser le report de
12,8 M€
su
r l’exercice 2021
. Par ailleurs,
un crédit exceptionnel de
21,2 M€ en AE et en CP
a été ouvert en LFR
n° 4 pour les associations agréées de sécurité civile afin de compenser la
perte de recettes enregistrée en raison de la crise sanitaire.
Ainsi, les ouvertures en loi de finances rectificative (328,5
M€
d’AE et 150,7 M€ de
CP), portent sur les crédits hors T2 alors que les
annulations concernent les crédits de personnel. À rebours de
l’exécution 2019
au cours de laquelle les dépassements des dépenses de
31
MISSION SECURITES
personnel avaient conduit à une ouverture de crédits en fin de gestion,
les besoins de crédits de titre 2 ont été bien inférieurs à la prévision initiale
de 2020
et le plan de relance a permis d’ouvrir des crédits pour améliorer
le niveau d’équipement des
deux forces de sécurité intérieure et de la
sécurité civile.
Tableau n° 6 :
ouvertures et annulations de crédits de la mission
Sécurités
152
176
161
207
Mission
En M€
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Ouverture en LFR
3 du 30 juillet 2020
237,65
50,1
37,65
30,1
32
28,8
307,3
109
dont titre 2
Solde LFR 3
237,65
50,1
37,65
30,1
32
28,8
307,3
109
Dont titre 2
Ouverture en LFR
4 du 30 novembre
2020
20,55
21,20
21,20
21,20
41,75
Dont titre 2
Annulations en
LFR 4 du 30
novembre 2020
70,51
38,39
78,01
49,7
1,08
1,08
1,72
1,70
151,32
90,94
Dont titre 2
38,39
38,39
49,7
49,7
1,08
1,08
89,24
89,24
Solde LFR4
-70,51
-17,84
-78,01
-49,7
20,12
20,12
-1,72
-1,70
-130,12
-49,19
dont titre 2
-38,39
-38,39
-49,7
-49,7
-1,08
-1,08
-89,24
-89,24
Solde LFR3 +
LFR4
167,14
32,26
-40,36
-19,67
52,12
48,92
-1,72
-1,70
177,18
59,81
dont titre 2
-38,39
-38,39
-49,77
-49,77
-1,08
-1,08
-89,24
-89,24
Source : Cour des comptes d’après LFR
n° 3 et n° 4
1.2.3
Un recours important à la fongibilité asymétrique vers
le hors titre 2 pour la police nationale
Pour la première fois depuis 2011, le programme 176-
Police
nationale
a utilisé la technique de la fongibilité asymétrique.
En effet,
du fait de la crise sanitaire, la sous-consommation conjoncturelle des
dépenses de masse salariale a permis de réaliser une fongibilité
asymétrique au profit du hors T2 dont les besoins en équipement ont été
accrus par la crise sanitaire. En ce sens, le responsable de programme a
même obtenu le dégel des crédits de titre 2 de la réserve ministérielle
(24
M€
) pour participer à un mouvement de fongibilité asymétrique.
COUR DES COMPTES
32
Au total, la fongibilité asymétrique s’est élevée à 62,8 M€
HCAS,
dont 9,68
M€ ont été reportés sur la gestion 2021, et s’est déclinée en trois
mouvements en novembre et décembre. En premier lieu, ces opérations ont
servi à
financer le renforcement de l’équipement informatique des services
d’administration central
e, de la sécurité publique, des services de la police
judiciaire et des CRS ainsi que le plan de renouvellement informatique de
la préfecture de Police (8,2
M€)
. En second lieu, la fongibilité asymétrique
a permis d’acquérir
3 000 pistolets à impulsion électrique
, d’équiper des
salles de commandement (
murs d’image) et d’acheter des
systèmes radio
des véhicules et individuels (20,5 M€). Enfin, ces mouvements ont permis
d’
accroître la dotation des services immobiliers
(26 M€)
.
1.2.4
Un taux de consommation élevé
Le
taux d’exécutio
n des crédits disponibles reste élevé : 95,8 % des
autor
isations d’engagement et de 99,7
% des crédits de paiement. Le solde
d’autorisations d’engagement en fin d’année a été
toutefois multiplié par
2,3 (698
M€ contre 293,6 M€ en 2019). Il
est imputable au solde du
programme 152, du fait des programmes de renouvellement des véhicules
blindés à roue et de maintien de l’ordre (200
M€
) et au faible taux de
consommation du programme 161
–
Sécurité civile
(76,5 %) du fait des
projets pluriannuels dédiés aux moyens aériens. Les AE seront reportées.
Tableau n° 7 :
consommation des crédits de la mission
Sécurités
En M€
176
152
161
207
Mission
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
LFI
11 066,1
10 964,1
9 764,4
8 960
491,4
518,1
42,9
42,6
21 364,8
20 484,8
Total des crédits
disponibles
11 124,1
10 939,9
10 065,9
9 113
620
569,4
44,5
42,6
21 854,6
20 664,9
Rappel des crédits disponibles 2019 à périmètre constant
21 478,9
20 520,9
Crédits consommés
10 895,2
10 915,9
9 517,5
9 100,3
474,3
555,4
41,8
41,4
20 928,8
20 613,0
Solde
1,0
24,0
548,5
12,7
145,8
14,0
2,7
1,2
698
51,9
Taux de
consommation
98,58 %
98,58 %
94,55 %
99,86 %
76,49 %
97,53 %
94,00 %
97,07 %
95,76 %
99,75 %
Source : CHORUS
33
MISSION SECURITES
1.3
Analyse de l
’évolution de la dépense et de ses
composantes
Les dépenses de la mission
Sécurités
enregistrent une hausse de
2,9 % en CP et de 0,7 % en AE par rapport à 2019 à périmètre constant,
contre environ 5 % en CP et en AE entre 2018 et 2019.
Si la
comparaison d’exécution à exécution
témoigne des forts
dépassements de 2019 et du caractère exceptionnel des modalités de
l’exécution 2020, l’évolution
des crédits de paiement, retraitée des mesures
de transferts en LFI, reste dynamique avec une augmentation de 581 M
€
à
l’éche
lle de la mission et respectivement de 379
M€
et 177,5 M
€
à l’é
chelle
des programmes 176-
Police Nationale
et 152-
Gendarmerie Nationale
.
Graphique n° 3 :
éxécution 2016-
2020 (Md€)
Sources : Cour des comptes
Les dépenses exécutées, en crédits de paiement, dépassent les
crédits ouverts en loi de finance initiale de 128,2
M€
. Cette sur-exécution
s’explique par les dépenses
en hors titre 2 générées par la crise et les crédits
ouverts au titre du plan de relance. Toutefois, pour la police
, l’exécution
présente un écart de - 48 M
€
avec la programmation, du fait de la sous-
exécution de la masse salariale de - 165 M
€
dont
-
96,5
M€ HCAS
.
COUR DES COMPTES
34
Graphique n° 4 :
LFI et exécution 2016-
2020 (AE, Md€)
Graphique n° 5 :
LFI et exécution 2016-
2020 (CP, Md€)
Sources : Cour des comptes
Le poids des dépenses de personnel demeure prépondérant au sein
de la mission
Sécurités
(85,7 % des CP exécutés), engendrant
structurellement
un effet d’éviction sur les autres dépenses, notamment
l’investiss
ement, qui ne représente que 2,4 % des dépenses de la mission.
35
MISSION SECURITES
Toutefois, pour l’an
née 2020, du fait de la sous-consommation de la masse
salariale, des dépenses générées par la crise comme de la participation des
administrations publiques au plan de relance,
la tendance s’est renversée
entre le titre 2 et le hors T2.
Ainsi, l’effet d’évi
ction des rémunérations
sur le matériel a été réduit en gestion, notamment du fait de
l’annulation de l’intégralité de la réserve
sur les crédits de titre 2 et du
dégel des crédits hors T2, de la fongibilité asymétrique pour le
programme 176 et de
l’ouverture de crédits supplémentaires
pour les
dépenses d’équipement
en lois de finances rectificatives.
Graphique n° 6 :
les dépenses 2016-2020 de la mission par titre
(CP, en M€)
, à périmètre courant
Source : Cour des comptes
1.3.1
Une sous-consommation des dépenses de personnel
malgré la croissance soutenue des emplois
Les dépenses de rémunération augmentent de 2 % à périmètre
constant par rapport à 2019. Au sein de la mission, le programme 176
enregistre la plus forte augmentation (2,8 %) des dépenses de personnels à
périmètre constant.
COUR DES COMPTES
36
Le schéma d’emplois de la mission
était en loi de finances initiale
de 1 900 ETP, en baisse par rapport à 2019 (2 388 ETP), en
s’établissant à
des niveaux de 2018 (1 870 ETP). Les crédits de rémunération ouverts pour
le financer en loi de finance pour 2020 progressaient de 4,34 %, dans une
proportion supérieure à l’évolution du plafond d’emplois, fixé à 250
305,
stable par rapport à 2019 à périmètre constant (- 4270 ETPT de
transferts
27
).
Tableau n° 8 :
structure de la variation des dépenses de personnel
(hors CAS-
Pensions
) en 2020
En M€
P152
P176
P161
Mission
Exécution 2019 hors CAS- Pensions
4 206
6 554,5
129,11
10 889,6
+/- Impact des mesures de transfert et
de périmètre
- 9,6
- 153,1
-0,02
-162,7
- Débasage de dépenses atypiques
-67,4
- 61,6
-5,55
-134,6
+/-
Impact du schéma d’emplois 2019
(effet année pleine)
29,1
34,9
1,23
65,2
+/-
Impact 2020 du schéma d’emplois
2020
- 20,8
4,6
-1,65
-17,9
+ Mesures générales
2,6
2
0,09
4,7
+ Mesures catégorielles
92,6
170,3
1,98
264,9
+ GVT positif
56,2
80,5
1,13
137,8
- GVT négatif
- 66,4
- 37,1
-0,36
-103,9
Rebasage de dépenses atypiques
56,5
54
5,65
116,2
+/- Mesures diverses
- 27,9
-17
-0,71
-45,6
Total : Montant exécuté 2020
4 251
6 632
130,89
11 013,9
Source : responsables de programme (en attente de confirmation pour le programme 176)
1.3.1.1
Une
réalisation du schéma d’emplois
décalée par la crise
Le schéma d’emplois réalisé en
2020 par la mission
Sécurités
(1 914 ETP) est supérieur de 14 ETP (0,7 %) à celui prévu en loi de
27
Pour rappel, la gestion 2020 a été marquée par un volume de transferts d
’ETPT très
important en LFI se traduisant par la sortie de 4 049 ETPT du programme 176, dont
4 031 ETPT des personnels exerçant des missions « support » de la police nationale
affectés dans les SGAMI, hors Ile de France et de 219 ETP pour le programme 152 vers
le programme 2016 au titre de la création du SAILMI.
37
MISSION SECURITES
finances initiale (1 900 ETP). Malgré une baisse de 19 % par rapport à
2019, le schéma d’emplois exécuté en 2020 traduit le dynamisme des
emplois de la mission
Sécurités.
En dépit de la crise et de ses conséquences
directes
sur le recrutement et la formation, ce schéma d’emplois a
bien été
réalisé, mais tardivement, reportant
l’impact financier à 2021
en année
pleine.
Tableau n° 9 :
évolution 2014-2019
de l’exécution des schémas
d’emplois de la mission
Sécurités
2015
2016
2017
2018
2019
2020
773 ETP
4 730 ETP
2 299 ETP
1 750 ETP
2 362 ETP
1 914 ETP
Source : RAP 2015 à 2019 et responsables de programme
La réalisation du schéma d’emplois est imputable
à 73 % au
programme 176-
Police nationale
(1 398 ETP) et à 26 % au programme
152
–
Gendarmerie nationale
(516 ETP)
.
Pour la police nationale,
le schéma d’emplois 2020 a été exécuté
dans le respect de la cible fixée. Toutefois, les écarts des sorties et des
entrées avec le
schéma d’emplois prévisionnel
sont consécutifs à la crise
sanitaire sur le volume et le rythme des incorporations des adjoints de
sécurité et des cadets de la République, décalées et compensées par le
prolongement des contrats en cours.
Ainsi, l’impact du schéma d’emploi
2020 est bien inférieur (4,6
M€)
à celui estimé (18,46
M€), avec
un effet
rebond en extension année pleine en 2021.
Pour la gendarmerie,
le schéma d’emplois
réalisé en 2020 affiche un
solde excédentaire (+ 26 ETP) par rapport à la cible. Cet excédent est dû à
des mouvements intervenus en fin de gestion, notamment la création des
effectifs nécessaires au renforcement de la lutte contre le cyber-djihadisme
(+ 13 ETP) et dans le cadre de Frontex, pour renforcer les contrôles aux
frontières (+ 11 ETP).
De même que pour la police, l’impact
2020 du
schéma d’emplois est très inférieur (
- 20,8 M
€
) aux prévisions (- 5,04 M
€
)
.
La sécurité civile n’a pas pu réaliser son schéma d’emploi qui portait
sur le recrutement de 12 personnels des moyens aériens, en raison du
décalage des périodes de formation par la crise sanitaire. Le report de ces
recrutements, très tôt identifié, a été inscrit en LFI 2021.
COUR DES COMPTES
38
Tableau n° 10 :
r
éalisation du schéma d’emplois de la mission
P 161
P 152
P 176
Mission
LFI
Exécution
LFI
Exécution
LFI
Exécution
Exécution
Sorties
429
427
11 153
11 239
7 326
8 389
20 070
dont retraites
45
48
3 127
3 289
2 173
2 296
5 767
Entrées
441
427
11 643
11755
8 724
9 787
21 984
Schéma d’emplois
12
0
490
516
1 398
1 398
1 914
Source : Responsables de programme.
Le dynamisme du
schéma d’emplois de la mission
relève du plan de
création de 10 000 emplois sur la période 2018-2022 de 1 473 ETP pour la
police et de 527 ETP pour la gendarmerie.
Pour l’année 2021, le schéma
d’emplois de la police est révisé à la baisse (+
1 145 ETP) pour tenir
compte du schéma d’emplois sur les préfectures, abaissant le volume de
créations de - 261 ETP
, et d’un débasage de 37 ETP dans le cadre de la
lutte contre le cyberdjihadisme
. Le schéma d’emplois de la gendarmerie
sera de + 317 ETP.
Par ailleurs, l
e schéma d’emplois de la mission pour
2020 intégrait
le plan de substitution d’emplois des personnels actifs par des personnels
civils
28
. Pour la police, le schéma d'emplois positif des personnels
administratifs, techniques et scientifiques (PATS) en 2020, à hauteur de
670, a permis de dépasser
l’objectif
de substitution prévu par la
programmation pluriannuelle. En revanche, pour la gendarmerie, en 2020,
243 substitutions ont été réalisées sur la cible à 300
29
.
28
La programmation pluriannuelle de la mission prévoit une cible globale de 4 000
substitutions pour 2018-2022 (500 par an pour la police et 300 par an pour la
gendarmerie), afin de mobiliser les personnels de catégorie active et les militaires en
priorité sur les missions où leurs prérogatives particulières sont indispensables.
29
Pour atteindre l’objectif, la DGGN a lancé à l’été 2020 les travaux d’identification
des 400 postes restant à substituer.
39
MISSION SECURITES
1.3.1.2
Des écarts
avec le plafond d’emplois voté
du fait du décalage
des incorporations
Graphique n° 7 :
plafond d’emplois et exécution
(en ETPT pour la mission)
Graphique n° 8 :
plafond d’emplois et exécution
(en ETPT pour les opérateurs)
Sources : Cour
des
comptes
COUR DES COMPTES
40
En 2020,
à périmètre constant, retraité des transferts d’effecti
fs en
LFI, le plafond d’emplois exécuté de la mission enregistre une hausse
de + 1 463 ETPT par rapport à 2019
, alors que le plafond d’emplois
prévisionnel en LFI 2020 était stable (+ 68 ETPT).
Le plafond d’emplois exécuté, représentant
247 629 ETPT, est
inférieur de 2 676 ETPT à celui fixé en loi de finances initiale. Si l
’
écart
entre le plafond d’emplois fixé en loi de finances i
n
itiale et l’exécution
a
diminué de 35 % par rapport à 2019, cette réduction correspond à une
consommation de la marge sous le plafond prévisionnel
, qui n’a pas été
revu à la baisse à périmètre constant.
Tableau n° 11 :
é
volution du plafond d’emplois
En ETPT
2017
2018
2019
2019
format
2020*
2020
Plafond LFI
P 152
100 192
100 768
100 491
100 271
100 428
P 176
149 079
150 708
151 532
147 483
147 398
P 161
2 450
2 483
2 484
2 483
2 479
Mission
251 721
253 959
254 507
250 237
250 305
Exécution
P 152
98 924
99 251
99 141
98 921
99 206
P 176
148 116
147 563
148 841
144 792
145 969
P 161
2 411
2 444
2 454
2 453
2 454
Mission
249 451
249 258
250 436
246 166
247 629
Écart entre le plafond et l’exécution
- 2 270
- 4 701
- 4 071
-4 071
-2 676
Source : RAP 2017 et 2019 et documents annexés à la LFI 2020
*Retraité des transferts d’effectifs en LFI 2020
L’écart par rappor
t au plafond
d’emplois voté
, après transferts de
gestion, est de - 1 054 ETPT dans la police et de - 1 221 ETPT dans la
gendarmerie. Non seulement ces écarts se réduisent par rapport à 2019 mais
surtout la sous-consommation des emplois dans la police et la gendarmerie
nationales est principalement imputable au décalage des incorporations.
41
MISSION SECURITES
Toutefois, si la programmation de 2020 respecte l
’article 11 de la loi
de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022
30
,
qui
prévoit la mise en œuvre de mesures d’ajustement pour rapprocher le
plafond d’emplois voté en loi de finances de celui susceptible d’être
exécuté, un écart subsiste entre le plafond voté et son exécution,
représentant 1 %
de l’exécution
. Par conséquent, la Cour reconduit sa
précédente recommandation en la matière, en la reformulant pour prendre
en compte les démarches entreprises par les responsables de programme et
l’existence d’une marge nécessaire au titre de la vacance frictionnelle.
Projet de recommandation n° 1.
(DGPN,
DGGN)
Maintenir des écarts limités entre le plaf
ond d’emplois et
les effectifs réels de la police et de la gendarmerie
nationales d’ici 2022.
1.3.1.3
Une
sous-consommation
conjoncturelle
de
la
masse
salariale du fait de la crise sanitaire
L’exécution 2020 des crédits de titre 2 a été marquée par une sous
-
consommation atypique, en grande partie liée à la crise sanitaire, avec la
baisse de l’activité opérationnelle et l’interruption temporaire des
incorporations qui a décalé les entrées d’effectifs. Cette exécution
intervient dans un contexte
d’amélioration
de la programmation budgétaire
pour le titre 2.
Concernant le programme 152
–
Gendarmerie nationale
, la LFI
pour 2020 enregistrait une augmentation des crédits de paiements ouverts
de 2,64 % à périmètre constant, avec notamment des mesures nouvelles de
142
M€
. La dépense exécutée
pour l’année 2020
est de
4 251,0 M€ hors
CAS, soit 31,3
M€ de plus qu’en LFI mais 3,8 M€
(0,09 %) de moins que
les crédits disponibles après attributions de produits et annulation de la
réserve sur les crédits du titre 2 (
21,1
M€
)
. La gestion en 2020 a donc été
exécutée dans le respect des crédits disponibles même si la crise a modifié
les composantes et la cinétique de la dépense.
En premier lieu, la crise sanitaire a particulièrement dégradé le
rythme normal des incorporations du fait des mesures de protection mises
30
Selon cet article de la LPFP, à compter de l’exercice 2019, le plafond des
autorisations d’emplois prévu en loi de finances initiales ne peut excéder de plus de 1
%
la consommation d’emplois constatée dans la dernière loi de règlement
, corrigée de
l’incidence des schémas d’emplois, des mesures de transfert et de périmètre.
COUR DES COMPTES
42
en place dans les écoles, aboutissant à un décalage des entrées et à une
dégradation de l’ETPT
(15,6
M€
hors CAS).
En second lieu, la crise a généré des reports de charges sur 2021 du
fait du décalage de l’activité
opérationnelle. La réserve opérationnelle et la
gendarmerie mobile ont connu un engagement fort à compter de la fin du
premier confinement sanitaire (sécurité du quotidien, contrôle aux
frontières, lutte anti-terrorisme). Ainsi, un report de charge exceptionnel
sur 2021 de 21,2 M€
pour la réserve opérationnelle
31
, de 6,8 M
€
d’indemnité journalière d’absence temporaire (
IJAT), et de 1,3 M
€
HCAS
pour les incorporations, seront pris sous le plafond des ressources de 2021.
Ces moindres dépenses ont permis de financier la prime
exceptionnelle COVID-19
32
pour 10,7 M
€
en faveur de 16 051 agents.
Pour le titre 2, le programme 176
–
Police nationale
a connu une
sous-exécution de 96,5M
€
hors CAS par rapport à la loi de finances initiale
(6
728 M€
hors CAS) et de 62,86 M
€
hors CAS par rapport aux crédits
disponibles, du fait de la crise sanitaire, après annulation de la réserve sur
les crédits de titre 2, alors même que les crédits ouverts en loi de finances
initiale pour 2020 avaient été
marqués par l’importance des mesu
res
nouvelles et la prise en compte du dynamisme des dépenses indemnitaires
liées à l’activité opérationnelle
. Sans lien avec la programmation, les
facteurs de la sous-exécution sont donc conjoncturels.
En premier lieu, la sous-exécution des dépenses de personnel
s’explique
par les conséquences de la crise, pour un total estimé à 21,2
M€
.
Le ralentissement de l’activité opérationnelle
a généré une baisse
des indemnités opérationnelles des forces mobiles pour 9,3
M€
(IJAT pour
1,5 M
€, heures supplémentaires
versées aux CRS pour 5,1 M
€, heures
de
nuit, dimanche et jours fériés pour 1,7 M
€, astreintes
pour 1M
€) et de la
faible mobilisation de la réserve civile, pour
5 M€
.
M
algré la réalisation du schéma d’emplois,
le décalage des
incorporations et la diminution de la capacité d'accueil des écoles font
baisser l’impact financier du
schéma d’emploi 2020
de 6,9
M€
.
Par ailleurs, certaines économies indirectes sont partiellement
induites par le décalage des incorporations et génèrent un report des
31
Ce report pourrait être mis en regard de la baisse des crédits alloués au financement
de la réserve de -28 M
€
, ramenés de 98,7 M
€
(LFI 2019) à 70,7 M
€
en 2020 (enveloppe
reconduite
en 2021). Toutefois, comme pour les IJAT, l’enveloppe de la réserve
opérationnelle a été sous-consommée en 2020 du fait de la crise.
32
Financement en gestion de la prime exceptionnelle versée aux agents mobilisés dans
le cadre de l'état d'urgence sanitaire (décret n°2020-570 du 14 mai 2020).
43
MISSION SECURITES
paiements sur 2021 (11,1
M€
sur les primes de fidélisation, d’installation,
prestations sociales).
Ainsi,
la
sous-consommation
imputable
au
retard
des
incorporations se traduit principalement par un décalage des
dépenses, avec un effet rebond des dépenses de personnel en 2021.
En second lieu, la sous-exécution par rapport à la programmation
initiale
s’explique par
le report en 2021 de
l’entrée en vigueur de mesures
catégorielles du protocole de 2016, retardée pour améliorer les dispositifs
envisagés, à hauteur de 22
M€
dont :
10,82 M€
pour le report de la mesure d'avancement semi-
automatique dès 25 ans d'ancienneté sur 2021, au sein de
la réforme des voies d’avancement du CE,
2,2
M€
pour le
report de la mise en œuvre de la
revalorisation de la prime des officiers de police judiciaire,
1,96 M€
pour le
report de la mise en œuvre des
reclassements au sein de la police technique et scientifique.
Le décalage
de l’entrée en vigueur de ces mesures
aura un effet sur
la soutenabilité des crédits de dépense de personnel en 2021.
En troisième lieu,
l’enveloppe de l’indemnisation des jours de
compte épargne temps (CET)
33
a été sous-exécutée de 16,6 M
€
,
notamment du fait
de l’
indemnisation défiscalisée
jusqu’à 5 000 €
des
heures supplémentaires dans le cadre de campagnes spécifiques.
Cette sous-consommation a permis ainsi de financer la prime
COVID-19
34
(14,1
M€
hors CAS pour 22 075 agents bénéficiaires soit
15 % des effectifs).
En revanche, elle n’a pas été l’occasion d’accroître
les
efforts de réduction du stock d’heures supplémentaires.
Le montant total
indemnisé (
27,1 M€
), supérieur de 0,6
M€
à celui prévu en LFI (26,5
M€
),
n’est pas
proportionnel à la sous-exécution alors même que 62,5 M
€
ont
été transférés vers le hors T2 (fongibilité asymétrique).
Ainsi, l
’exécution des crédits de masse salariale des programmes
152
–
Gendarmerie nationale
et 176
–
Police nationale
ne s’inscrit pas
dans la ligne des tensions imputables à la croissance des emplois et au
33
En 2019, une hausse de +
14,7 M€ avait été constatée, soit une exécution de 51,5 M€,
due pour grande partie aux « mesures Dussopt »
(revalorisation de 10 € du barème
d’indemnisation et possibilité d’indemnisation à c
ompter du 16
ème
jour et non plus du
21
ème
jour). Cette dynamique devait se poursuive en 2020 et un montant de 64,6 M€
avait été alloué en LFI à ce titre.
34
En fonction notamment de la durée de mobilisation des agents, trois taux ont été
appliqués : 330 euros, 660 euros et 1 000 euros.
COUR DES COMPTES
44
dynamisme des mesures salariales. Toutefois, la crise sanitaire a surtout
modifié la cinétique des dépenses de personnel avec un glissement vers la
fin d’année,
et donc
sur l’exécution 2021.
1.3.1.4
Des mises à disposition gratuites de personnel qui perdurent
En 2020, 5 160 fonctionnaires et militaires étaient mis à la
disposition d’organismes tiers
. La plupart de ces mises à disposition
donnent lieu à remboursement, comme le prévoit la réglementation, à
l’exception de 179 d’entre elles qui se font à titre gratuit
. Le nombre total
de ces mises à disposition gracieuses a augmenté de 5 ETP en 2020, en
raison notamment de décisions d’affectation de policiers
dans ce cadre
(+ 10 ETP pour le programme 176-
Police Nationale).
Tableau n° 12 :
effectifs de la mission mis à disposition
P161
P152
P176
Mission
Payantes
Gratuites
Payantes
Gratuites
Payantes
Gratuites
Payantes
Gratuites
2019
0
3
4 471
55
154
116
4 992
174
2020
0
3
4 882
35
50
99
126
4 981
179
Source : responsables de programme
Dans la gendarmerie, le nombre de mises à disposition gratuites a
diminué de 5 ETP et 99 % des mises à disposition sont payantes. Toutefois,
l
es mises à disposition au profit d’associations d’élus, d’organismes
sociaux de la gendarmerie et d’une fondation, qui n’entrent pas dans le
cadre des dérogations possibles au principe de rémunération, perdurent.
Dans la police nationale, 126 agents sont concernés par la mise à
disposition gratuite pour un coût salarial induit de 11,8
M€
. Parmi les
bénéficiaires de ces mises à disposition gratuites figurent certaines
administrations publiques (35 ETP), les services du Premier ministre
36
(18 ETP) et les institutions européennes (54 ETP). Pour Interpol, dont le
siège est en France et qui bénéficie de 19 ETP mis à disposition à titre
gratuit, il est rappelé que les dérogations au principe de rémunération des
35
2 279
en ne comptant que les mises à disposition sous plafond d’emplois du
programme 152. En effet, 2 603 gendarmes sont restés affectés au ministère des armées
à la suite de l’intégration de la gendarmerie au ministère de l’intérieur.
36
La mise à disposition de personnels du corps de commandement et de direction auprès
des services du Premier ministre s’inscrit dans le cadre du déploiement de la
coordination nationale du renseignement et de la lutte contre le terrorisme, en
application du décret n° 2017-1095 du 14 juin 2017.
45
MISSION SECURITES
mises à disposition ont vocation à cesser s’agissant d’une «
organisation
internationale intergouvernementale
»
37
.
Pour la sécurité civile, les enjeux sont limités. Trois personnels
exercent leur activité à l’extérieur du ministère de l’intérieur, au profit
d’organismes de coordination de politiques publiques de sécurité
(le centre
interrégional de coordination de la sécurité civile, la direction de la sécurité
aéronautique et la direction de la maintenance aéronautique).
Même si ces mesures semblent
marginales rapportées à l’ensemble
des effectifs de la mission
Sécurités
, elles ne sont pas régulières au regard
des principes découlant de la LOLF et elles continuent même d’augmenter
cette année. A l’heure où un effort budgétaire d’importance a été réalisée
au profit de la mission, les responsables de programme doivent d’autant
plus se conformer aux règles de gestion du personnel, en mettant un terme
à cette pratique de mises à disposition gratuites, conduisant la Cour à
renouveler sa recommandation.
Projet de recommandation n° 2.
(DGPN,
DGGN)
Mettre fin aux mises à disposition gratuites de personnels
lorsqu’elles ne sont pas conformes aux textes.
1.3.2
Des dépenses de fonctionnement en progression
Les dépenses de fonctionnement et d’équipement représentent
10,86 % des crédits de la mission
Sécurités
exécutés en 2020.
Après une stabilité entre 2018 et 2019 (+ 0,6 %), les crédits de
paiements de titre 3 de la mission
Sécurités
ouverts en loi de finances
initiale pour 2020 (2
024,63 M€) étaient en baisse de 4
% par rapport à
2019. Cette baisse est à mettre en regard de la différence de l’évolution du
périmètre de la mission, consécutif dans le cas des dépenses de
fonctionnement, au transfert des projets informatiques au sein de la DNUM
(programme 216). À périmètre constant, les ouvertures de crédits sont en
progression (+ 3
%) à l’échelle de la mission et en hausse de l’ordre de 4
%
pour le programme 176 et de 7 % pour le programme 161.
La différence
entre les autorisations d’engagement et les crédits de
paiemen
t, tant en programmation qu’en exécution, est en majeure partie dû
aux dépenses de loyers de la gendarmerie qui détermine les autorisations
d’engagement pour la totalité de la durée des baux.
37
Article 33 de la loi n
°
2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux
droits et obligations des fonctionnaires.
COUR DES COMPTES
46
En exécution, les crédits de paiement consommés s’élèvent à
2 2
38,53 M€, soit 213,9 M€ de plus que le montant des crédits initiaux
fléchés sur ce titre de dépenses. Le financement de cette sur-exécution a
été différent selon les programmes (
cf. infra
).
Tableau n° 13 :
exécution des crédits de fonctionnement
de la mission
Sécurités
En CP et en M€
P 152
P176
P 161
P 207
Mission
Exécution 2019
1 183,12
894,63
146,64
29,48
2 253,87
Exécution 2019
format 2020
1 141,62
813,48
127,83
29,18
2 112,11
LFI 2020
1 103,97
770,44
122,73
27,49
2 024,63
Exécution 2020
1 215,32
862,93
129,09
31,20
2 238,53
Variation de
l’exécution à
périmètre constant
6,46%
6,08%
0,98%
6,92%
5,99
Sources : CHORUS, documents annexés à la LFI 2020 et responsables de programme
pour le retraitement des dépenses 2019 à périmètre constant.
À périmètre constant, les dépenses de fonctionnement du
programme 176-
Police nationale
progressent de 6 %. La différence entre
les crédits programmés en loi de finances initiale (770,44
M€) et ceux
exécutés (862,93
M€) a été compensée par le dégel partiel
de la réserve de
précaution, notamment pour financer les dépenses non programmées liées
à la crise sanitaire ; dépenses qui ont entraîné, en début de gestion, un effet
d’éviction sur les autres dépenses d’équipement du programme. En effet,
29 M€ ont été nécessaires à l’acquisition de masques, gants, visières, etc.
ainsi qu’à la désinfection et au nettoyage des bureaux et véhicules. Par
ailleurs, en 2020, la police nationale ayant pu recourir, pour la première
fois depuis 2011, à la fongibilité asymétrique,
62,77 M€ d’autorisations
d’engagement et de crédits de paiement dégagés du titre 2 ont notamment
permis le financement d’équipements (pistolets à impulsion électrique et
munitions) et de besoins en systèmes d’information et de communication
(système radio des véhicules, acquisition de poste de travail NOEMI
38
).
L’exécution 2020 est ainsi supérieure à la programmation de
37,8
M€ pour le fonctionnement courant, de 33
M€ pour l’équipement et
de 24,7
M€ pour le fonctionnement des systèmes d’information.
38
PC totalement sécurisé et chiffré permettant de se connecter à
l’environnement
numérique du ministère via un VPN depuis n’importe quelle connexion internet
.
47
MISSION SECURITES
Les frais de fonctionnement des CRS augmentent de 15 %, passant
de 44,4 à 51,2
M€. Cette hausse est imputable à l’augmentation des frais
d’hébergement (+
35% par rapport à 2019) que le responsable de
programme justifie par la nécessité, du fait des mesures sanitaires, de
procurer un hébergement et des sanitaires individuels aux CRS
39
,
habituellement logés par deux. En revanche, pendant la crise, et en
particulier durant le confinement, les déplacements des forces de police ont
été réduits à un périmètre restreint, ce qui a induit des économies de
carburant ou de péages et location de véhicules. Le recul est net en termes
de moyens mobiles (99 M€ pour 104,4
M€ programmés alors
que 112,8 M€ avaient été exécutés en 2019).
Ainsi, toutes les dépenses supplémentaires liées à la pandémie
excèdent les économies réalisées.
Prises en compte en programmation depuis l’exercice 2019, les
dépenses de mise en fourrière ont néanmoins été à nouveau sous-estimées
en 2020 avec un écart de 3,5
M€ en autorisations d’engagement et
7,5
M€
en crédits de paiement entre la programmation et l’exécution
40
.
D’une part,
l’engagement pluriannuel des conventions passées avec les gardiens de
fourrière s’est achevé, d’autre part l’exécution de la dépense étant
déconcentrée, le montant d’AE nécessaires n’avait pu être estimé avec
précision. En termes de crédits de paiement, la consommation moyenne sur
les derniers exercices (11 M€) avait servi de référence à la programmation.
Or, en 2020,
la résorption d’un stock de charges à payer comptabilisées
en
2019 et payées en 2020
41
, la croissance
de l’activité métier et la réduction
du délai d’indemnisation des gardiens de fourrière
ont entraîné une
augmentation de la dépense estimée à 6,6 M€
.
Enfin, dans le cadre de l’amélioration des conditions de travai
l des
policiers, le plan de réalisation d'opérations d'entretiens et de petits travaux
dit "
Poignées de portes
" a été engagé dès le mois d'août, après dégel de la
réserve. Pour la police, 2 000 opérations, pour 2,4
M€, ont été réalisées en
2020, le poste « entretien-maintenance » progressant ainsi de 30 %.
À périmètre constant, les dépenses de fonctionnement du
programme 152-
Gendarmerie nationale
, sont en progression de 6,5 % par
rapport à 2019, s’élevant à 1
215,32
M€, contre 1
103,97 M€ prévus en loi
de
finances initiale. Le rattachement de fonds de concours et d’attributions
de produits engendrés par des prestations réalisées par la gendarmerie au
profit de tiers (56,8 M€ ont été perçus en 2020 au profit du hors
T2), ainsi
39
Le surcoût est estimé à 20
M€.
40
20,36 M€ d’AE exécutées pour 16,6 programmée
; 17,6 M€ de CP exécutés pour
10,1 programmés.
41
Toutes les factures comptabilisées en 2020 ont été payées en 2020.
COUR DES COMPTES
48
que des ouvertures de crédits en loi de finances rectificative (destinés
notamment à la préservation des moyens de fonctionnement) ont permis de
financer le dépassement de la loi de finances initiale.
Le dynamisme de ce poste de dépense est essentiellement dû à la
pandémie, dont les impacts directs ont été valorisés à 30
M€ (équipements
de protection, solutions de télétravail, indemnités de repas des élèves,
achats urgents, etc.). Le poste «
achat, location et entretien de matériel
»
progresse de 136 % (50,34
M€ contre 21,3
M€ exécutés e
n 2019)
42
.
Par ailleurs, comme pour la police, dans le cadre de l’amélioration
des conditions de travail des gendarmes, le plan «
Poignées de portes
» a
été engagé dès le mois d'août, après ouverture de 15
M€ en loi de finances
rectificative 3. Ce sont ainsi plus de 10 000 opérations qui ont été réalisées
entre septembre et décembre 2020, le poste « entretien-maintenance »
progressant ainsi de plus de 27
%. L’annulation, en loi de finances
rectificative 4, de la réserve du titre 2 (21, 4
M€ hors CAS pensions
) et
l’ouverture de 20,5
M€, en crédits de paiement, a également permis
d’acquérir pour moitié des équipements du quotidien et des pistolets à
impulsion électrique et pour moitié des équipements informatiques.
Enfin, les frais de fonctionnement de la gendarmerie mobile sont en
légère régression dans l’ensemble, à hauteur de 69,1 M€ en 2020 (pour
73,2 en 2019), malgré des dépenses de carburant supplémentaires
engendrées par la pandémie et la multiplication des contrôles (6
M€). Cette
diminution est à mettre
en regard du niveau élevé de l’activité
opérationnelle en 2019, qui avait engendré des dépenses supplémentaires
en termes de déplacement et d’hébergement des forces mobiles.
Les crédits de fonctionnement exécutés au titre du programme 161-
Sécurité civile
, restent stables à périmètre constant, progressant d’un peu
moins de 1
%, et s’établissent à un niveau supérieur à la programmation
(+ 6,36 M€). L’année 2020 a en effet été marquée par plusieurs événements
notables qui ont engendré une forte activité opérationnelle. Les différents
acteurs de la sécurité civile ont été impliqués dès le mois de mars pour
lutter contre la pandémie (services d’incendie et de secours, associations,
forces militaires d’intervention de la sécurité civile
-FORMISC),
notamment en termes de transport hospitalier
43
et de déploiement des
hôpitaux de campagne
44
. Le financement et l’achat de tests (3,3
M€) ainsi
que les différents surcoûts en dépenses de fonctionnement (logistique du
centre interministériel de crise, achats de postes mobi
les, d’équipements de
42
Source : Chorus.
43
384 transports ont été effectués en mars et avril 2020.
44
Mulhouse et la Guyane.
49
MISSION SECURITES
protection ou d’achats dédiés, notamment pour le stockage des corps) dus
à la pandémie sont estimés à 6,6
M€.
Parallèlement, la saison de feux débute avec une flotte de six avions
Tracker
clouée au sol
45
. Au regard de l’importance du
guet aérien armé, le
dispositif aérien a été renforcé par la location de deux hélicoptères
bombardiers d’eau pour un montant de 2,5
M€, location reconduite pour
2021. L’intensité de cette saison, plus faible que celle de 2019 s’inscrit
dans la moyenne de l
a décennie et le niveau d’engagement des moyens
nationaux est légèrement plus faible que de celui de 2019. Ainsi, la
DGSCGC a coordonné l’engagement de 49
500 hommes par jour (52 000
en 2019) et les avions ont réalisé près de 3
500 largages à l’occasion de
1 700 heures de vol (3 600 largages et 2 300 heures de vol en 2019).
L’absence d’activité
des
Tracker
a entraîné une baisse des dépenses
de produit « retardant »
46
(- 48 %) par rapport à 2019 et une dépense au
titre du marché de maintien en condition opérationnelle des avions
inférieure à la programmation (39,1
M€ contre 43,4
M€ programmés).
Bien que liées à l’activité opérationnelle, ces dépenses sont relativement
rigides, la faible intensité de la saison des feux de forêt se traduisant par
moins d’interventions mais davantage d’entraînements. Il en va de même
pour les dépenses de fonctionnement des moyens terrestres, en raison du
pré-positionnement des colonnes de renfort sur les zones à risque.
Les retards de facturation du service des essences des armées et
l’effet prix de la crise sanitaire ont réduit les dépenses de carburant
aéronautique (- 44 %
) alors qu’un effet rattrapage de facturation a
augmenté les dépenses relatives au maintien en condition opérationnelle
des hélicoptères (+ 18 %).
45
Après un incident technique fin 2019, la décision a été prise, en février 2020, de ne
plus faire voler ces avions, alo
rs qu’ils devaient être en service jusqu’en 2022. Une
transaction, estimée à 3,75
M€, est en cours avec le titulaire du marché de MCO pour
solder le retrait de ces
Tracker
. Les crédits ont été demandés en report.
46
Le retardant est un concentré liquide qu'on ajoute à une dose d'eau. Il combine du sel
ignifugeant (du phosphate d'ammonium, plus précisément), un "épaississant" (de la
gomme ou de l'argile), et de l'oxyde de fer qui agit en fait comme colorant. Le sel
ignifugeant entrave la décomposition de la cellulose
au cœur des végétaux., ce qui
augmente, la température de combustion et a pour effet de ralentir l’incendie
. Il est
répandu à partir du ciel par les avions
Tracker
.
COUR DES COMPTES
50
Tableau n° 14 :
évolution de certaines dépenses de fonctionnement
En CP et en
M€
Nature
Montant 2019
Montant 2020
Variation
P 152
Transport et
déplacements
24,5
21,8
-11,02%
Immobilier*
652,9
698,8
7,03%
dont entretien,
maintenance
57
72,6
27,37%
Achat petit
matériel
21,3
50,3
136%
Alimentation
Gend. Mobile
33,5
32
-4,48%
Transport et
déplacements
Gend. Mobile
38,8
37
-4,64%
P 176
Réservations
hôtels
28
39
39,29%
Alimentation
CRS
13,1
12
-8,40%
Carburant
55,7
50
-10,23%
Immobilier*
220,5
239,4
8,57%
dont entretien,
maintenance
25,9
33,7
30,12%
Moyens de
protection
20,8
45,2
117,31%
P 161
MCO Avions
41,8
39,1
-6,46%
Retardant
5
2,6
-48,00%
MCO
Hélicoptères
19
22,4
17,89%
Carburant
aéronefs
11,9
6,6
-44,54%
Source : CHORUS
Concernant le programme 207-
Sécurité et éducation routières
, les
crédits exécutés (31,2 M€) sont en hausse par rapport à 2019 (6,9 %). Cette
progression est essentiellement due à des dépenses supplémentaires
induites par la crise sanitaire qui sont supérieures aux économies réalisées
en raison d’annulation de mani
festations ou de moindre activité dans les
auto-écoles. Les dépenses de communication sont ainsi en hausse de 31 %
(11,4
M€ pour 8,7
M€ en 2019), notamment du fait de campagnes
51
MISSION SECURITES
supplémentaires déployées lors du déconfinement de la fin du printemps.
L’acquisition d’équipements et de solutions de protection (masques, gel
hydroalcoolique) représente un surcoût de 0,3
M€ pour le programme.
1.3.3
Un effort d’investissement en hausse en cours de gestion
Les dépenses d’investissement constituent toujours une faible par
t
(2,4 %) du budget de la mission
Sécurités
, soit 487,2 M€ de crédits de
paiement exécutés sur le titre 5.
Les crédits d’investissement ouverts en loi de finances initiale pour
2020 représentaient 395,3
M€ en autorisations d’engagement et 459
M€ en
crédits de paiement, en baisse, respectivement de 21 % et de 17 % par
rapport à 2019. À périmètre constant, la réduction est de 16 % pour les
autorisations d’engagement et de 1
2 % pour les crédits de paiement, et ce
malgré des priorités affichées en terme
d’investissement (renouvellement
du parc automobile pour la police et la gendarmerie, renouvellement des
avions pour la sécurité civile).
Les taux d’exécution, pour la mission, sont supérieurs à la
programmation de 1 % pour les autorisations d’engagement (400,1 M€) et
de 6 % pour les crédits de paiement (487,25 M€ exécutés). Par rapport à
2019, à périmètre constant, les montants exécutés sont stables en
autorisations d’engagement et en hausse de 13
% en crédits de paiement.
La différence entre les crédits programmés et exécutés a été
compensée par l’ouverture de crédits supplémentaires en loi de finances
rectificative n° 3 pour les programmes 152-
Gendarmerie nationale
,
176-
Police nationale
et 161-
Sécurité civile
pour acquérir des véhicules.
Tableau n° 15 :
éxécution d
es crédits d’investissement
En M€
Exécution 2019
Exécution 2019
Format 2020
LFI pour 2020
Exécution 2020
Taux
d’exécution des
CP ouverts en
LFI
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
P 152
136,52
148,03
135,51
147,07
139,33
163,75
168,17
170,80
104,31%
P 176
267,24
219,81
238,00
187,80
217,30
200,87
187,61
218,04
108,55%
P 161
25,81
98,41
22,25
94,43
35,08
90,81
42,47
95,61
105,29%
P 207
3,08
2,55
2,60
2,11
3,56
3,56
1,85
2,80
78,75%
Mission
432,65
468,80
389,36
431,41
395,28
458,98
400,09
487,25
106,16%
Sources : CHORUS, documents annexés à la LFI 2020 ; responsables de programmes pour le retraitement des données 2019.
COUR DES COMPTES
52
Le taux d’engagement des crédits d’investissement de la police
nationale régresse en 2020
47
, alors que les crédits de paiement dépassent la
progr
ammation, avec un taux d’exécution de 108 %, contre 80
% en 2019.
En montant, à périmètre constant, les autorisations d’engagement reculent
de 21 % alors que les crédits exécutés progressent de 16 %.
L’immobilier et les véhicules ont constitué les investis
sements
prioritaires du programme 176-
Police nationale
. Les opérations
immobilières représentent en effet 56 % de ces dépenses, contre 51 % en
2019. Le relogement du commissariat de police de Saint-Denis et des
laboratoires parisiens du service national de police scientifique, dont le
coût total devrait s’élever à 55 M€, constitue toujours la principale
opération immobilière du programme (21,9 M€ de CP en 2020).
La programmation immobilière 2020 a permis de poursuivre les
opérations lancées précédemment et de mettre à disposition des SGAMI
les crédits de maintenance lourde. Par ailleurs, 10 opérations, jugées
prioritaires au regard des enjeux de sécurité de personnel notamment, ont
été engagées en 2020 (pour 53,6
M€ en AE et 22,1
M€ en CP). Seuls les
trav
aux de l’hôtel de police de Cayenne ont fait l’objet d’un report en 2021.
Cette opération a été budgétée à hauteur de 42,9
M€. La préfecture de La
Guyane a toutefois déclaré infructueux l’appel d’offre à la suite du surcoût
de 6
M€ affiché par le moins dis
ant. Des négociations
48
, conduites par le
préfet, sont en cours, afin de revoir à la baisse les offres reçues. Les
autorisations d’engagement programmées ont d’ores et déjà été affectées
afin de permettre un démarrage immédiat, dès la fin des négociations. Ces
autorisations d’engagement ayant été déléguées, il conviendra de s’assurer
du rythme de décaissement pour chacune des phases du projet.
Les projets immobiliers d’Amiens, d’Annecy et Vélizy, déjà soumis
à l’expertise du
secrétariat général pour
l’investissement (SPGPI)
en 2018
et 2019, ont à nouveau été communiqués au SGPI au titre de 2020 pour
suivi de l’évolution du projet, sans retour du SGPI à date.
Le projet de
construction d’un nouvel hôtel de police à Amiens, dont le montant est
évalué ent
re 25 et 30 M€, hors coût d’acquisition du terrain d’un montant
de 1,9 M€, sera certifié haute qualité environnementale (études et travaux)
et une démarche « bâtiment à énergie positive » (BEPOS) est envisagée.
L’hôtel de police d’Annecy est situé dans un
immeuble loué par la mairie
d’Annecy, dont le bail est arrivé à échéance le 31 décembre 2020. Le
47
Il est en 2020 de 86,34 % des crédits ouverts en LFI, pour un taux de 93,7 % en 2019.
48
Ces négociations sont destinées à corriger les incohérences financière tout en
maîtrisant le calendrier afin d’éviter un retard trop important du projet.
53
MISSION SECURITES
montant du projet est estimé à 22
M€ hors foncier
49
. La troisième opération
concerne la création d’un nouveau cantonnement de CRS sur le site de
Vélizy, pour un coût initial estimé à 25,5
M€.
Deuxième poste d’investissement, les acquisitions de véhicules sont
en nette progression en 2020 (+ 21 % par rapport à 2019, soit 11,6
M€ de
crédits de paiement de plus), ce qui signale la volonté de poursuivre le
renouvellement de la flotte automobile engagée dès 2015 et qui avait connu
un sévère ralentissement en 2019
50
. Cette décision a bénéficié d’une
ouverture de crédits supplémentaires en loi de finances rectificative n° 3
(37,65
M€ en autorisations d’engagement et 30,1
M€ en crédits de
paiement). Dans le cadre du plan de relance de l’économie, ces crédits ont
permis l’achat de 627 véhicules Zoé, 627 véhicules 5008 et 750 vélos
électriques. Ce renouvellement s’accompagne ainsi d’un verdissement du
parc et les économies d
e carburant attendues sont estimées à 3,6 M€. En
n’annulant pas les crédits de paiement de la réserve de précaution, la loi de
finances rectificative n° 4 a permis le paiement des véhicules en 2020.
Tableau n° 16 :
principaux investissements de la police nationale
(en CP
et en M€)
Nature
Exécution
2019
Exécution
2020
En % des crédits
d’investissement exécutés
Immobilier
112,4
121,2
56%
Véhicules
55,3
66,9
31%
Systèmes d’information
29,4
5,7
3%
Dépenses d'équipement (mobilier et matériel)
6
5,7
3%
Source : CHORUS
Pour le programme 152-
Gendarmerie nationale
, les crédits engagés
et exécutés, sont supérieurs à ceux ouverts en loi de finances initiale pour
2020 (de plus de 21 % pour les AE et de près de 4 % pour les CP). Ils sont
en progression par rapport à 2019
51
. En montant et à périmètre constant,
les AE progressent de 24 % et les CP de 16 %.
49
La ville d’Annecy a signé, le 14 décembre 2020, l’acte notarié concrétisant
l’acquisition du terrain destiné à l’implantation du futur commissariat et mis à
disposition du ministère de l’intérieur par le biais d’un bail à construire.
50
La différence avec les données présentées
en partie 2 s’explique par la différence de
périmètre. Sont ici prises en compte les seules acquisitions de véhicules. La partie 2
tient aussi compte du coût d’équipement des véhicules et du coût de leur maintien en
condition opérationnelle.
51
Ces taux étaient respectivement de 80,3 % et de 85,1 %.
COUR DES COMPTES
54
Les investissements de la gendarmerie ont principalement porté sur des
acquisitions de véhicules : 48 % des crédits exécutés, en hausse de 76 % par
rapport à 2019. Les crédits ouverts en lois de finances rectificatives n° 3 et n°
4 ont permis la commande de 1 300 véhicules, dont une partie électriques, et
celle de bornes de recharge. 30,1
M€ de crédits de paiement ont servi à régler
les avances engagées pour les commandes (37,7
M€ d’autorisations
d’engagement) et 7,6
M€ ont été affectés au paiement du reliquat des véhicules
commandés précédemment dans l’année.
Les opérations immobilières représentent le deuxième poste
d’investissement (46 % des crédits exécutés) de la gendarmer
ie, en baisse
de 7 % par rapport à 2019. Un projet de réhabilitation de la caserne
Nanterre-
Rathelot, d’un montant total de 49,5 M€, a été lancé en 2019
52
.
Quatre opérations, pour un montant de 8,3
M€ en
AE
et 1,2 M€ en
CP, ont
toutefois dû être reportées. Le responsable de programme justifie ces
reports par un choix de programmation pour trois d’entre elles (Mirande,
Grenoble et Bagnères) et par des contraintes de calendrier de la Direction
de l’immobilier de l’État pour la quatrième (Chambéry).
Les investissements en moyens blindés et en hélicoptères restent
stables. Cependant, dans le cadre du plan de soutien à l’aéronautique, la
gendarmerie nationale a bénéficié d’une ouverture de crédits en loi de
finances rectificative 3 afin d’acquérir 10 hélicoptères
H160 (200
M€ en
autorisations d’engagement et 20
M€ en crédits de paiement). Pour faire
suite à un décalage dans la notification du marché, conclu en lien avec la
direction générale de l’armement auprès d’Airbus, la gendarmerie a
demandé le report de ces c
rédits sur l’année 2021. Affectés sur tranche
fonctionnelle, ils seront transférés sur le programme 363-
Compétitivité
.
Tableau n° 17 :
principaux investissements de la gendarmerie nationale
(en CP et en M€)
Nature
Exécution
2019
Exécution
2020
En
%
des
crédits
d’investissement exécutés
Immobilier
85,4
79,17
46 %
Véhicules
46,8
82,4
48 %
Moyens blindés et aéromobilité
1,2
1,3
1 %
Source : CHORUS
52
En 2020, 4,9
M€ de crédits de paiement ont été consommés et 1,1 M€ d’autorisations
d’engagement reportées ont été engagées. Cette opération s’échelonnera jusqu’en 2025.
55
MISSION SECURITES
Les taux d’exécution des crédits d’investissement du programme
161
–
Sécurité civile
, sont en progression. Les montant exécutés sont
supérieurs à la programmation initiale tant pour les autorisations
d’engagement (121
%) que pour les crédits de paiement (105 %)
53
. En
montant, et à périmètre constant, les crédits exécutés augmentent de
1,18
M€.
Dans le cadre du marché de renouvellement de la flotte
aéronautique, dont l’échéancier de paiement s’échelonnera jusqu’en
2024
54
, le paiement et la livraison d’un deuxième avion multi
-rôle
Dash
ont eu lieu en juin 2020, pour 65,6 M
€
, pour remplacer les avions
Tracker
.
La sécurité civile a par ailleurs bénéficié, au titre du plan de soutien
à l’aéronautique, d’une ouverture de crédits en loi de finances
rectificative n°
3 (32 M€ en autorisations d’engagement et 28,8
M€ en
crédits de paiement), destinés l’acquisition de deux hél
icoptères de type
H145D3 Airbus Helicopters
55
. 24,4
M€ d’autorisations d’engagement et
16
M€ de crédits de paiement ont d’ores et déjà été exécutés en 2020. La
livraison des appareils est prévue en octobre et décembre 2021.
Les autres investissements importants ont porté sur les véhicules des
unités d’instruction et d’intervention de la sécurité civile (UIISC), à
hauteur de 3,9 M€, la modernisation de la flotte d’hélicoptères (2,3 M€) et
le volet infrastructure de la modernisation du système d’alerte aux
pop
ulations (SAIP) qui doit remplacer l’actuel réseau national d’alerte, à
hauteur de 1,9
M€ exécutés sur le titre 5
56
. Le niveau de réalisation, en
2020, des crédits programmés pour le projet SAIP s’avère toutefois
inférieur à la programmation initiale
57
. Le déploiement de la première
vague de sirènes a été finalisé, les sites restant à installer sont plus
complexes sur le plan technique, entraînant ainsi des retards de
consommation de crédits. Par ailleurs, la crise sanitaire a eu un fort impact
sur l’activité
des différents prestataires concourant à l’installation de sites.
L’investissement immobilier de la sécurité civile a souffert de la
crise sanitaire et de nombreux retards se sont accumulés en 2020.
Enfin, le programme de rénovation des hélicoptère EC145,
indispensable au maintien des capacités opérationnelles actuelles, continue
53
Ces taux étaient respectivement de 61 % et de 95 % en 2019.
54
Le coût total du projet est évalué à 366,7 M€ en AE et CP et 73 M€ de crédits de
paiements sont programmés au titre de 2021.
55
Un support initial de maintien en condition opérationnelle de 2 ans par le constructeur
a été intégré dans le marché, avant intégration dans les marchés de MCO DMAé.
56
Le volet numérique étant transféré à la DNUM (programme 216), de même que la
totalité du projet ANTARES.
57
1,9 M€ d’AE et de CP consommés pour 2,2 M€ d’AE et 3,15 M€ CP programmés.
COUR DES COMPTES
56
à faire l’objet de nombreux retards et sa planification est constamment
revue, l’ampleur des retards ayant conduit le report de l’affermissement de
la seconde tranche conditionnelle à 2022.
Tableau n° 18 :
principaux investissements de la sécurité civile
(en CP et en
M€)
Nature
Exécution
2019
Exécution
2020
En % des crédits
d’investissement exécutés
Achat avions
64
65,6
69 %
Achat hélicoptères
0
16
17 %
Véhicules et équipements spécialisés des UIISC
8,2
3,9
4 %
Immobilier
6,1
2,9
3 %
Projet SAIP
3,4
1,9
2 %
Modernisation des hélicoptères
2,5
2,3
2 %
Source : CHORUS
Les crédits d’investissement du programme 207
-
Sécurité et
éducation routières
, ont été engagés et exécutés à hauteur, respectivement,
de 1,8
M€, soit 52
% des autorisations d’engagement ouvertes en loi de
finances initiale, et de 2,8 M€ pour les crédits de paiement, soit 78,8 % de
ceux votés, en baisse pour les autorisation d’engagement par rapport à
2019, mais en nette progression pour les crédits de paiement
58
. Le faible
taux
d’engagement
s’explique
par
la
nature
des
opérations
d’investissement qui concernent essentiellement des constructions de
nouveaux centres d’examen, leur mise en sécurité ou leur rénovation.
Réalisés sur plusieurs exercices budgétaires, ces projets sont par ailleurs
sujets à des glissements calendaires. Ainsi, la reconstruction du centre
d’examen du permis de conduire de Carentan
-Saint-Hilaire-Petitville,
initialement prévue en 2020, pour un montant de 270
103 € a dû être
reportée suite à un abandon de l’architecte initial.
1.3.4
Des dépenses d’intervention en augmentation constante
En loi de finances initiale, les crédits d’intervention ouverts au profit
de la mission étaient de 171,86
M€
, en hausse de 2,6 % par rapport à 2019.
En exécution, ces dépenses représentent un peu moins de 7 %,
contre 5 % en 2019 des crédits hors T2 de la mission, soit 198,5
M€, et sont
58
Ces taux étaient respectivement de 79,2 % et 65,7 % en 2019.
57
MISSION SECURITES
majoritairement assurées par le programme 161-
Sécurité civile
(à hauteur
de 142,05
M€ en
crédits de paiement). En hausse de 13 % par rapport à
2020, les crédits exécutés sont supérieurs à la programmation de 16 %,
essentiellement du fait de la pandémie (
cf. infra
).
Tableau n° 19 :
é
xécution des crédits d’intervention de la mission
En CP en M€
Exécution 2019
LFI pour 2020
Exécution 2020
P 152
12,76
14,42
12,62
P 176
37,06
33,62
36,44
P 161
116,93
112,28
142,05
P 207
8,47
11,54
7,39
Mission
175,22
171,86
198,50
Source :
CHORUS et documents annexés à la LFI pour 2020.
Pour
le
programme
176-
Police
nationale
,
les
dépenses
d’intervention exéc
utées (
36,4 M€
)
sont supérieures de 2,8 M€ aux crédits
ouverts en LFI. Cet écart s’explique par l’exécution en dépenses
d’intervention de subventions initialement prévues en dépenses de
fonctionnement.
Les dépense
s d’intervention du programme 152
-
Gendarmerie
nationale,
sont composées de subventions aux collectivités territoriales qui
financent des opérations de construction de casernement
59
, à hauteur de
9,27
M€ de crédits de paiement, contre 10,4 M€ en 2019. Les d
onnées
Chorus font cependant état d’une exécution du titre 6 supérieure aux
données transmises par le responsable de programme (12,6 M€
60
). L’écart
constaté avec la programmation est lié aux aléas calendaires qui perturbent
la bonne réalisation des travaux immobiliers et, par conséquent, décalent
les périodes de versement des subventions.
Les dépenses d’intervention du programme 161
-
Sécurité civile,
sont en progression par rapport à 2019 (+ 29,77 M€) et excèdent les crédits
programmés. Ce dépassement s’exp
lique par les dépenses non prévues
59
Dispositif du décret n°93-130 du 28 janvier 1993.
60
Le responsable de programme explique les éca
rts par l’utilisation, par le programme,
du référentiel de programmation par activité d’exécution. Ainsi, une activité considérée
comme étant du titre 6 peut être exécutée, en partie sur du titre 3. Ces écarts se
retrouvent également sur les données communiquées par le responsable de programme
pour les titre 3 et 5.
COUR DES COMPTES
58
occasionnées d’une part par la pandémie, d’autre part par la tempête Alex.
Ainsi, afin de soutenir financièrement les associations de sécurité civile,
fortement engagées sur le terrain mais privées de ressources externes
(annulation des manifestations notamment), 21,2
M€ de crédits ont été
ouverts en loi de finances rectificative 4. Malgré une activité opérationnelle
réduite en termes de risques courants, les nombreux événements intervenus
dès novembre 2019
61
et donc remboursés en 2020, ont abouti à un
dépassement des crédits programmés en loi de finances initiale au titre des
colonnes de renforts (6,5 M€ exécutés contre 2,4 M€ programmés). Les
principales dépenses concernent les colonnes de renfort « feux de forêt »
(4,2
M€
), les tests Covid-19 dans les aéroports (1,2
M€)
62
, les renforts
envoyés dans le cadre de la gestion de l’épidémie de Covid
-19, de la
tempête Alex et de l’explosion du port de Beyrouth.
Par ailleurs, principale dépense d’intervention de la sécurité civile
(65 % du total), la subvention au budget spécial de la Ville de Paris au titre
du financement de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris (BSPP) a
encore progressé cette année, s’élevant à 91,6 M€ pour 87,8 M€ en 2019
63
,
dépassant la programmation malgré la vigilance du responsable de
programme
64
. L’année 2020 marque le lancement par la BSPP d’un plan
d’investissement pluriannuel, arbitré indépendamment de la budgétisation
du programme. Le déséquilibre généré a pu être supporté en 2020 mais
présente un risque de soutenabilité pour les années à venir.
L’abondement du régime d’indemnisation des sapeurs
-pompiers
volontaires (RISP) s’élève à 12,06 M€, et le montant de la prime de fidélité
et de reconnaissance à 3,8
M€.
Enfin, l’école nationale supérieure des
officiers de sapeurs-
pompiers, premier établissement à recueillir les rapatriés de Wuhan, a vu
sa subvention augmenter de 0,5 M€ en gestion pour atteindre 4
M€.
Les dépenses de titre 6 du programme 207-
Sécurité et éducation
routières,
s’élèvent à 7,4 M€ en 2020. L’écart par rapport à la
programmation initiale (11,5 M€) s’explique notamment par la
61
Cyclone à Mayotte, inondations dans le Sud, séisme en Albanie, tempête Gloria.
62
Et 3,3
M€ en autorisations d’engagement. Cette opération étant destinée à se
prolonger, la sécurité civile a b
énéficié à cet effet, d’un transfert de 4,5
M€ de crédits
du ministère de la santé.
63
Ce montant est en progression régulière et son calcul (prévu par le code général des
collectivités territoriales) ne permet pas au responsable de programme d’en maîtriser
l’évolution. Il est revu en programmation chaque année à l’issue du vote en conseil de
Paris du budget primitif et à l’issue du vote de juillet en première décision modificative.
64
90 M€ ont été budgétisés alors que la LFI n’en prévoyait que 87 M€.
59
MISSION SECURITES
sous-réalisation du dispositif du « permis de conduire à un euro par
jour »
65
. 6,4 M€ étaient prévus en LFI pour une exécution de 1,9 M€
seulement, dont 0,3 M€ au
titre de 2019 Par ailleurs, du fait de la crise
sanitaire, le volume de bénéficiaires a été inférieur de plus d’un quart par
rapport aux exercices antérieurs, s’élevant
à 63 665 contre 84 061 en 2019.
L’ensemble des dépenses hors
T2 de la mission
Sécurités
s’élève
ainsi à 2
939,4 M€ en 2020 contre 2
911,41
M€
en 2019, en progression
de 1 %. À périmètre constant
66
, cette hausse s’élève à 7
% et marque
le renversement conjoncturel de tendance qui s’est effectué en 2020 au
sein de la mission
Sécurités
.
Contrairement aux années précédentes, en
gestion, l’effet d’éviction des dépenses hors
T2 au profit des dépenses de
titre 2 n’a pas eu lieu. La sous
-consommation des crédits de personnel et
l’ouverture de crédits en lois de finances rectificatives, destinés à des
dépenses de fonctionnement, d’investissement ou d’intervention, ont ainsi
permis
non seulement d’appréhender les dépenses imprévues, mais aussi
de financer des opérations reportées.
Une partie de la sous-consommation de dépenses de personnel et
l’ouverture de crédits en lois de finances rectificatives étant des
conséquences directes
de la pandémie, et du plan de relance qui s’en est
suivi, la question se pose de la pérennité de ce renversement de tendance.
1.4
Perspectives associées à la trajectoire
budgétaire
1.4.1
Une dépense qui dépasse
l’objectif normé
La loi de programmation des finances publiques pour les années
2018 à 2022
67
fixe à 13,73
Md€
le plafond de crédits de paiement, hors
contributions au CAS -
Pensions
, de la mission
Sécurités
, susceptibles
d’être exécutés en 2020
. Les crédits exécutés, hors contributions au CAS -
Pensions
, s’éta
blissent à 13,9 M
d€,
déduction faite des fonds de concours
et des attributions de produits et retraité des mesures de transfert, hors CAS,
soit 328,7
M€
au-
dessus de l’objectif normé.
65
L
’hy
pothèse de programmation du dispositif était bâtie sur une augmentation du taux
des obligations assimilables du Trésor à deux ans, auquel est adossé le cautionnement
de l’État auprès des banques, qui ne s’est pas réalisée. Le coût du dispositif a par
conséquent été inférieur à ce qui était programmé.
66
Les dépenses de l’année 2019 s’élevaient à
2 732,3
M€ à périmètre constant.
67
Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour
les années 2018 à 2022 ; la prévision de la LPFP sont retraitées de la différence entre
l'inflation prévue et l'inflation constatée en 2018 et estimée en 2019.
COUR DES COMPTES
60
En 2019, la mission
Sécurités
était déjà au-dessus
de l’objectif
normé,
d’environ 146
M€.
Depuis 2019, le dynamisme du schéma
d’emploi et l’importance des mesures de revalorisation salariale, ont
conduit à un dépassement du plafond de dépenses prévu par la
programmation pluriannuelle des finances publiques.
Tableau n° 20 :
comparaison
de l’exécution
2020
avec l’objectif de
dépenses fixé par la LPFP 2018-2022 (en CP)
Norme LPFP 2018-2022 pour la mission
Sécurités (I)
13 730 M
€
Exécution 2020 (a)
20 613 M
€
Fonds de concours et attributions de produits (b)
211,4 M
€
Contribution au CAS-
Pensions
(c)
6 659,6 M
€
Mesures de transfert hors CAS (d)*
316,77 M
€
Exécution 2018 hors fonds de concours et
contributions au CAS-
Pensions
(II = a-b-c + d)
14 058,77
M€
Écart entre l’exécution et le plafond de dépenses
fixé par la LPFP (III= II-I)
328,7 M
€
Sources : LPFP pour 2018-2022, CHORUS et responsables de programmes
*Le retraitement permet de comparer l’exécution
à la LPFP à périmètre constant
La progression des dépenses entre 2019 et 2020, hors CAS
,
est de
3,56 %, contre 3,1 % entre 2018 et 2019. La mission
Sécurités
contribue
ainsi
à l’accélération des dépenses du budget général de l’
État.
Tableau n° 21 :
évolution 2018
–
2019 des dépenses de la mission
Sécurités
En CP en M€
Exécution CAS compris
Exécution hors CAS
2019
2019 format
2020*
2020
Évolution
2019
2019 format
2020*
2020
Évolution
P 207
40,5
38,5
41, 4
7,38%
40,5
38,5
41,4
7,38 %
P 161
548,3
533, 3
555,3
4,13%
497,09
482,1
503,53
4,43 %
P 152
8 977,38
8 922, 47
9 100,39
1,99%
5 549, 96
5 499, 25
5 649, 76
2,74 %
P 176
10 902,96
10 537, 49
10 915,89
3,59%
7 754,85
7 453, 59
7 758, 65
4,09 %
Mission
20 469,15
20 031, 85
20 612,98
2,90%
13 842,4
13 473, 55
13 953, 34
3,56 %
Source : CHORUS ; *retraité des mesures de transfert en LFI 2020
61
MISSION SECURITES
1.4.2
Des échéances de court et moyen terme importantes
Selon les données fournies par le CBCM, les charges à payer à la
augmentent de 5
%, pour s’établir à
337,4
M€. La
hausse des charges à
payer concerne tous les programmes sauf le 161-
Sécurité civile
.
Le montant des charges à payer du programme 176
–
Police
nationale
augmente de 8,2
M€ en
tre 2019 et 2020. Les charges concernées
recouvrent des retards liés à la prise en charge en paie des promotions de
grade et d’échelon, aux recrutements de fin d’année, au pai
ement des
indemnités
et aux rattrapages liés au contentieux de l’avantage spécifique
d’ancienneté (ASA). Le programme 152
-
Gendarmerie nationale
contribue aux charges à payer à hauteur de 143,1
M€
, en augmentation de
15,6 %, essentiellement au titre des loyers (57,5
M€)
et des dépenses
d’équipement (23,6
M€).
Tableau n° 22 :
c
harges à payer à la clôture de l’exercice
En M€
P 152
P 176
P161
P 207
Mission
2019
123,8
173,8
23,0
0,9
321,5
2020
143,1
182
11,1
1,2
337,4
Progression 2019 - 2020
5 %
Sources : CBCM
Les engagements à moyen terme de la mission baissent de 10 %. Les
autorisations d’engagement non engagées (AENE) dont le report est
demandé sur l’exercice suivant s’élèvent ainsi à
156,6
M€.
Pour la sécurité
civile, les AENE concernent
l’immobilier (9,8 M€)
, les moyens aériens
(54,6
M€)
dont le
marché avions multi-rôles bombardier d’eau, les
transports (45
M€)
et
un projet relatif au système d’alerte et d’information
des populations
–
SAIP (15,6
M€).
Dans la police, les AENE, stables,
concernent des proje
ts immobiliers (75,3 M€)
.
Tableau n° 23 :
m
ontant des AENE en fin d’exercice
En M€
P 152
P 176
P161
P 207
Mission
2019
14,42
81,72
75,42
1,53
173,10
2020
14,16
67,80
72,29
2,32
156,57
Progression 2019 - 2020
-10%
Sources : CBCM
Les restes à payer augmentent, quant à eux, de 4 % à la clôture de
l’exercice (3,
5
Md€).
Ce montant rentre en contradiction avec le principe
COUR DES COMPTES
62
général établi par la loi de programmation des finances publiques pour les
années 2018 à 2022
68
de ne pas excéder le niveau de 2017 (2,2 Md
€
).
Le montant des restes à payer est supérieur au niveau atteint en 2017
de près d’un milliard d’euros
. Pour la sécurité civile, le dépassement du
montant de 2017
s’explique par le marché d’acquisiti
on des avions multi-
rôles, dont l'engagement (322,06
M€) est intervenu en début de marché
.
Tableau n° 24 :
montant des restes à payer (hors charges à payer) en
fin d’exercice
En M€
P 152
P 176
P161
P 207
Mission
2019
1 798,6
1 198,3
427,3
8
3 432,2
2020
2 192,96
1 041,78
328,34
8,42
3 571,5
Progression 2019 - 2020
4 %
Source : CBCM
La DGPN et la DGGN expliquent la forte augmentation des restes à
payer depuis 2017 par une modification ultérieure des règles de
comptabilisation des engagements pluriannuels. Pour la DGGN, les restes
à payer sont majoritairement dus aux
loyers (1 250 M€).
Pour la DGPN,
cette évolution a eu un impact à hauteur de 254,8
M€
sur des marchés,
notamment l’habillement (
57,8
M€), l’énergie et la téléphonie (
106,6
M€),
les loyers (
179,14 M€
), les frais de fourrières (26
M€
), la contribution de
la France à Interpol (3,7
M€
)
. À cela s’ajoute l’opération de l’îlot Perrée,
(fusion des commissariats des quatre arrondissements centraux), qui a pris
la forme d’un partenariat public privé engagé en 2019
(30M
€)
. Cependant,
ces changements de comptabilisatio
n et l’opération de l’îlot Perrée
n’expliquent que
284,8
M€, soit un
quart
des restes à payer en fin d’année.
Pour la sécurité civile, l’augmentation des restes à payer reflète le
poids du marché d’acquisition des avions multi
-rôles
Dash
(
217,6 M€)
et
le passage en marchés à
engagement pluriannuel des dépenses d’électricité.
La situation des restes à payer évolue favorablement sous le double effet de
l’avancée des paiements sur le marché de
maintien en conditions
opérationnelles (MCO) des avions et
de l’échéancier de
l’achat des avions
multi-rôles. Cependant, le nouvel engagement pour le MCO des avions en
2022 et tout
lancement d’un programme d’investissement aéronautique
significatif sont susceptibles de faire remonter les restes à payer.
68
L’article 17 de la LPFP pour les années 2018
-2022 prévoit que le montant de restes
à payer, retracé en annexe au projet de loi de règlement, ne peut excéder, pour chacune
des années 2018 à 2022, le niveau atteint fin 2017.
63
MISSION SECURITES
Projet de recommandation n° 3.
(DGPN,
DGGN,
DGSCGC) Maîtriser l’évolution des restes à payer de la
mission, dans le sens
des dispositions de l’article 17 de la
loi de programmation des finances publiques pour les
années 2018 à 2022.
COUR DES COMPTES
64
2
POINTS D’ATTENTION PAR
PROGRAMME
2.1
Des risques sur la soutenabilité des dépenses de
personnel
2.1.1
Le poids conjugué des revalorisations salariales et du
dynamisme des recrutements
Le principal risque pesant sur la soutenabilité des dépenses de la
mission
Sécurités
réside dans le poids des mesures de revalorisation
salariale accordées en 2016 puis en 2018
69
. En 2020, l
’augmentation des
mesures nouvelles de dépenses de personnel en loi de finances initiale
visait à financer ces mesures catégorielles pour un montant de 91,22 M
€
pour la gendarmerie et de 276,26 M
€
pour la police, dont 192,36
M
€
au
titre de 2020 et
83,9 M€ pour l’application
, en 2019, du protocole de
2018
70
.
Selon les protocoles conclus en 2016, les policiers et les gendarmes
bénéficient de mesures indiciaires, indemnitaires et de carrière,
complémentaires à celles nécessaires à la transposition aux différents corps
de la police et de la gendarmerie du protocole de modernisation des
parcours professionnels, des carrières et des rémunérations de 2015
(PPCR).
L’ensemble de ces mesures catégorielles ont un coût
supplémentaire annuel cumulé estimé à 475,3
M€ en 2022
pour la mission,
hors contribution au CAS -
Pensions
71
. Par ailleurs, toutes ces mesures,
indemnitaires et statutaires, ont des effets de repyramidage des corps,
augmentant mécaniquement la part des gradés les plus élevés et les
dépenses de personnel associées.
69
Protocole PPCR, protocoles d’avril 2016, protocole de décembre 2018.
70
Le protocole social ayant été signé le 19 décembre 2018, le financement des mesures
n'était pas prévu en LFI 2019. Ainsi, l'annuité 2019 est retraitée dans les mesures
nouvelles de 2020 pour ces dépenses soclées en gestion 2019.
71
Pour sa part, la sécurité civile est concernée au titre des 372 personnels de police
présents au sein du programme 161. Le coût cumulé en 2022 du protocole de 2016
s’élève pour ce programme à près d’1 M€ (donnée
: responsable de programme).
65
MISSION SECURITES
Tableau n° 25 :
coûts annuels supplémentaires liés aux protocoles de
2016 (hors contributions au CAS-
Pensions
)
En M€
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Coût cumulé
en 2022
Gendarmerie nationale
Dont coûts hors PPCR
Dont coûts PPCR
3,5
3,5
/
64,1
46,1
18,0
27,2
27,2
/
51,3
20,3
31,0
54,9
10,9
44
3,6
2,5
1,1
1,4
1,4
/
206
111,9
94,1
Police nationale
Dont coûts hors PPCR
Dont coûts PPCR
2,8
1,4
1,4
70,9
12,5
58,4
28,1
28,1
/
60,3
24
36,3
79,9
24,3
55,6
18,6
13,6
5,1
8,7
8,7
/
269,3
112,6
156,7
Total
6,3
135
55,3
111,6
133,4
22,1
10,1
475,3
Source : Cour des comptes d’
après responsables de programme
En 2020, le coût supplémentaire des protocoles de 2016 est
de 54,9
M€ pour la gendarmerie et de 79,9 M€
pour la police. Ce surcoût a
baissé
de 17,2 M€ par rapport à l'estimation fournie l'an dernier
par la
police nationale
, en raison du décalage de l’entrée en vigueur de
certaines
mesures à 2021
, dont l’avancement semi
-automatique des sous-officiers au
grade de brigadier après 25 ans de service, la prime des officiers de police
judiciaire et les reclassements au sein de la police technique et scientifique
(PTS). Ce report, induisant une charge supplémentaire estimée à 13
M€ au
titre de 2021, se justifie par une réforme plus globale visant à la
simplification de
s voies d'avancement du corps d’encadrement et
d’application (CEA) et
à la revalorisation de la filière d'investigation.
En outre, de nouvelles mesures de revalorisation indemnitaire
72
en
faveur de la police et, par extension, de la gendarmerie nationale, ont été
adoptées à la suite du protocole signé en décembre 2018, entre le ministre
de l’intérieur et les organisations syndicales représentatives du corps
d’encadrement et d’applicatio
n, pour répondre aux attentes exprimées dans
le contexte de la forte activité générée par le mouvement des « gilets
jaunes
». L’entrée en vigueur des mesures s’effectue
en trois temps :
-
Pour l’année 2019,
au 1
er
janvier, avec une première revalorisation
applicable
de l’allocation de maîtrise
(40
€) et l’augmentation d’un
demi-
point supplémentaire d’indemnité de sujétions spéciales de
police puis au 1
er
juillet, avec une seconde revalorisation conditionnée
72
Revalorisation de l’allocation de maîtrise (AM) pour la police nationale, de
l’allocation de mission judiciaire (AMJ) pour la gendarmerie na
tionale, et de
l’indemnité de sujétion spéciale police (ISSP) de 0,5 % sans préjudice de
l’augmentation prévue de 0,5 % par le protocole du 11 avril 2016.
COUR DES COMPTES
66
à l’aboutissement des négociations sur l’organisat
ion du temps de
travail, les heures supplémentaires et la fidélisation fonctionnelle ou
territoriale des policiers (30
€)
.
-
Pour l’année 2020, avec une
seconde revalorisation au 1
er
janvier de
l’allocation de maîtrise
(30
€).
En 2020, le coût du protocole
de 2018 atteint 60,7 M€ pour la police
et 37
M
€ pour la gendarmerie. Au total, le coût du protocole de 2018
atteindra alors, pour les deux programmes, un coût annuel cumulé de
238,5
M€ en 2021, hors contribution au CAS
-
Pensions
.
Tableau n° 26 :
coûts annuels supplémentaires liés aux protocoles de
2018 (hors contributions au CAS-
Pensions
)
En M
€
2019
2020
2021
Coût cumulé
en 2021
Police nationale
Revalorisation AM
Revalorisation ISSP
83,91
69,15
14,76
60,70
60,41
0,29
2,74
2,55
0,19
147,35
132,11
15,24
Gendarmerie nationale
Revalorisation AMJ
73
Revalorisation ISSP
54,2
45,0
9,2
37
37
/
/
/
/
91,2
82,0
9,2
Total
138,2
97,7
2,6
238,5
Source : Cour des comptes d’après les responsables de programmes
Ainsi
, en exécution 2020, l’impact financier de ces deux protocoles
est de 170,4
M€
pour le programme 176
- Police Nationale,
soit 22
M€ de
moins que le prévisionnel initial, du fait du report de certaines mesures, et
de 92,6 M
€
pour le programme 152-
Gendarmerie Nationale
.
Le coût supplémentaire total des mesures catégorielles en exécution
2020 est de 263 M
€
. En 2021, le coût supplémentaire estimé est de
47,7
M
€
74
. Enfin, le coût supplémentaire cumulé de
la mise en œuvre de
ces protocoles atteindra un montant 713,8 M
€
en 2022 et, sans compter
d’éventuelles mesures
catégorielles supplémentaires, continuera à peser
après cette échéance sur le dynamisme de la masse salariale de la mission.
La mise en œuvre d
es protocoles se superpose au renforcement des
effectifs. En effet, la création de 10 000 emplois supplémentaires au cours
de la période 2018-2022 est prévue, soit 7 500 dans la police et 2 500 dans
73
Allocation des missions judiciaires de la Gendarmerie
74
Projet annuel de performance, 2021
67
MISSION SECURITES
la gendarmerie
75
. Pour financer ces emplois et leurs coûts associés, les
crédits exécutés de titre 2 de la mission ont progressé de 517,1
M€
par
rapport à 2019 (de 17 27
4,2 M€ à 17 791,3
M€
76
).
Ainsi, à coûts identiques, l’augmentation des emplois de la mission
Sécurités
pour 2021 nécessite un financement supplémentaire de près de
397,1
M€ (CAS
-
Pensions
compris) par rapport à 2020
77
. Or, la norme de
dépenses pilotables pour 2021 est, à périmètre courant, de 13,9
Md€ en
2020, hors CAS -
Pensions
, soit une progression de 0,15
Md€ par rapport
à la loi de finances pour 2020
78
.
Ainsi, la conjugaison du plan de renforcement des effectifs et des
mesures résultant des protocoles de 2016 et 2018 constitue un effort
budgétaire considérable pour la mission
Sécurités
et participe à la
dégradation de la soutenabilité de la dépense publique.
Enfin, à l’occasion du «
Beauvau de la sécurité », il a été annoncé
que l’État prendrait en
charge la gratuité des transports nationaux au profit
des policiers et participerait à leur mutuelle. Si ces mesures sont confirmées
et si elles ne se traduisent pas par une convention entre l’
État et la SNCF
sur des crédits de fonctionnement hors T2, leur impact financier pourrait
porter des effets dès 2021.
2.1.2
Un
stock d’
heures supplémentaires encore générateur
de risques financiers pour la police
Dans son référé «
l’organisation du temps de travail et les heures
supplémentaires dans la police nationale
» en date du 29 octobre 2020, la
Cour a mis en évidence les risques financiers soulevés par un stock
de 20,9 millions
d’heures
supplémentaires au 31 décembre 2019,
auxquelles s’ajoutaie
nt environ 29 millions
d’heures d’autres droits à
repos.
75
En 2018, le coût de ces créations d’emplois
était estimé par le min
istère de l’intérieur
à
328 M€
pour les années 2018 à 2022, à
raison respectivement de 243,7 M€ dans la
police et de 84,7 M€ dans la gendarmerie
.
76
En retraitant les mesures de transfert affectant le périmètre de la mission et la dotation
exceptionnelle d’indemnisation des heures supplémentaires
77
Cette évaluation, réalisée par la Cour à partir du schéma d’emplois de la mission pour
2020 (1914 ETP) et 2021, n’intègre pas d’autres facteurs d’
évolution des dépenses de
personnel, comme le glissement vieillesse-
technicité, les coûts moyens d’entrée et de
sortie et les mois moyens d’entrée et de sortie, susceptibles d’évoluer.
78
La norme de dépenses pilotables pour la mission «
Sécurités »
est inscrite en projet
de loi de finances pour 2021, hors cadre pluriannuel.
COUR DES COMPTES
68
Graphique n° 9 :
évolution du
stock d’heures su
pplémentaires entre
2008 et 2019, au 31 décembre de chaque année
79
Sources
: Cour des comptes d’après DRCPN Mission temps de travail
-DGPN
Si la campagne d’indemnisation de 2019 a permis de diminuer le
stock des heures supplémentaires de 9,5
%, la Cour a relevé qu’elle
avait
été conduite dans des conditions insatisfaisantes. Fin 2019, sur décision du
ministre de l’intérieur, la DGPN a organisé le paiement d’une partie
du
stock des heures supplémentaires des fonctionnaires de police, en
contrepartie à
l’octroi d’une revalorisation indemnitaire
80
au profit du corps
d’encadrement et d’application dans le cadre du protocole
de 2018.
Au
total,
3,46
millions
d’heures
ont
été
indemnisées,
au
profit
de 30
648 agents, pour un coût de 44,25 M€.
Organisée dans l’urgence, la campagne d’indemnisation de 2019 ne
s’est pas déroulée dans des conditions
favorables, du fait de
l’indemnisation irrégulière d’heures de repos octroyées aux agents en
compensation des heures supplémentaires travaillées.
Contrairement à la
campagne de 2019,
les modalités de liquidation des heures supplémentaires
79
Le bilan du flux et du stock des heures supplémentaires au 31 décembre 2020 ne sera
disponible que dans la deuxième quinzaine du mois de mars 2021.
80
L
a revalorisation de l’allocation
de maîtrise à hauteur de 40 € par mois et l’octroi
d’un demi
-
point d’indemnité de sujétion spéciale de police (ISSP) supplémentaire à,
deux mesures indemnitaires (deux tranches supplémentaires de 30 € par mois pour
l’allocation de maîtrise, les 1
er
juillet 2019 et 1
er
janvier 2020).
18,1
18,3
19,35 19,35
18,97 18,61
17,19
18,79
21,12
21,79
23,01
20,9
0
5
10
15
20
25
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Stock en millions d'heures
69
MISSION SECURITES
ont été révisées en 2020 eu égard aux observations de la Cour afin de ne
prévoir l'indemnisation que des seules heures supplémentaires.
La loi de finances initiale 2020 a prévu une dotation exceptionnelle
de
26,5 M€ au titre de l’indemnisation du flux des heures supplémentaires.
Deux campa
gnes d’indemnisation
ont eu lieu :
La première, régulant le flux, a reposé sur le volontariat. Elle a ainsi
concerné 16 287 agents pour un total de 858 650 heures effectuées,
indemnisées au taux brut de 12,47
€, et un coût de 10,7 M€
;
La seconde, apurant le stock, a été conduite fin 2020, avec un volet
obligatoire, permettant
d’indemniser automatiquement
les agents
présentant un stock d’heures sur les comptes actifs et historiques égal
ou supérieur à 500 heures au 30 septembre 2020, dans la limite des
heures imposées et des plafonds d’exonération d’impôts sur le revenu.
Au total, 16 117 agents ont été indemnisés pour plus de 1,3 million
d’heures,
au taux brut de 12,47
€
, et un coût 16,4
M€.
En 2020, ce sont ainsi plus de 2,2 millions d’heures qui ont été
indemnisées pour un montant total de 27,1 M€, sans qu’une ouverture de
crédits supplémentaires soit nécessaire du fait des possibilités ouvertes par
la baisse des besoins du titre 2 en fin de gestion.
L’effort de réduction du
stock a été supérieur de +
0,6 M€ par rapport aux prévisions de la loi de
finances
initiale
pour
un
nombre
plus
important
d’heures
ca
r
l
’indemnisation a été réalisée
a
u coût horaire de 12,47 € brut
81
.
Toutefois, eu égard aux marges disponibles sur les dépenses de
personnel cette année
, on peut s’interroger sur le choix d’utiliser une
fongibilité asymétrique à hauteur de 62 M€ au profit
du hors T2 plutôt
que d’indemniser
plus
d’heures supplémentaires
, comme cela avait été
acté en compte rendu de gestion n°2 en septembre 2020
82
, pour
dégager des marges
de manœuvre
à moyen et long terme.
Pour la campagne de 2021, outre la nécessaire régularisation
réglementaire qu’elle effectue,
la révision du décret du 3 mars 2000 par le
décret n°2020-1398 du 17 novembre 2020 permet, conformément aux
81
1820
e
du traitement annuel brut soumis pour pension afférent à l’indice brut 342,
multiplié par 1,25.
82
«
La prévision de dépenses actualisées de la masse salariale de la police nationale,
dans le cadre du CRG 2, met en éviden
ce une diminution des dépenses qui s’élèvent à
6 659,7 M€ HCAS. Ce montant inclut une dépense de 33 M€ au titre de l’indemnisation
du flux des heures supplémentaires de façon à en réduire le stock, contre 26,5 M€ en
budgétisation initiale, répartie entre u
ne campagne d’indemnisation à mi
-année
(10,7
M€) et une campagne de fin d’année (22,3 M€)
», synthèse du compte rendu de
gestion n°2 pour le programme 176-
Police Nationale
COUR DES COMPTES
70
recommandations de la Cour
dans le sens d’une rééquilibrage entre
récupération et indemnisation
83
, de revaloriser, même faiblement, le taux
horaire de l'indemnisation de 12,47
€/h
à 13,25
€
/h
84
pour rendre
l’indemnisation financièrement attractive
et d'intégrer dans l'assiette des
services supplémentaires indemnisables les majorations en temps,
favorisant la réduction du stock grâce au paiement des heures majorées.
Si
les
estimations
du
stock
d’heures
supplémentaires
au 31 décembre 2020 ne sont pas encore disponibles, la campagne de 2020
a principalement indemnisé le flux. À titre indicatif, au taux horaire
de 13,25
€/h,
le stock des heures supplémentaires au 31 décembre 2019 de
20,9 millions
d’heures
représente une charge de 276,9
M€
. Cette charge
est sous-évaluée du fait des conditions de liquidation des heures
supplémentaires dans la police nationale sous la forme de repos
compensateurs, de congés de longue durée ou de départs anticipés. En
l’absence d’indemnisation des heures supplémentaires, leur coût pour
l’
État équivaut en pratique à celui des heures travaillées. Ainsi, en heures
travaillées, le st
ock d’heures supplémentaires
fin 2019 est de 825,5
M€
,
dont
535 M€
hors CAS
85
.
En dépit de ce rééquilibre favorable entre récupération et
indemnisation des heures supplémentaires en 2020, la charge financière du
stock reste porteuse de risques
pour l’
État. En premier lieu, la question de
la pérennisation de
l’indemnisation du flux
dans le budget du programme
176- Police Nationale
se pose
86
.
En second lieu, seul un changement de
l’organisation du temps de travail permettrait de
freiner à moyen terme la
constitution d’un stock aussi conséquent
.
83
«
Irrégularité de la campagne 2019 d’indemnisation des heures supplémentaires
dans la police nationale »,
communication de la Procureure générale près la Cour des
comptes
,
27 juin 2020 ; «
L’organisation du temps de travail et les heures
supplémentaires dans la police nationale
» - Cour des comptes, référé du 29 octobre
2020 - Recommandation n°5 : (SGMI, DGPN)
trouver un équilibre pour la
compensation des services supplémentaires qui privilégie l’indemnisation des heures
supplémentaires travaillées en fonction des conditions de leur réalisation et réduise le
niveau des compensations horaires
; à cette fin, revaloriser le niveau d’indemnisation
des heures travaillées »
.
84
Substitution de l’indice brut 372 à l’indice brut 342
; le taux horaire d’indemnisation
reste très inférieur au coût moyen horaire de la récupération (39,5
€
CAS compris)
85
Coût estimé par la Cour à partir des données de la DRCPN pour un coût horaire
moyen hors CAS de 25,6
€
et pour un coût horaire moyen CAS compris de 39,5
€
.
86
Pour 2021, la dotation exceptionnelle de 26,5 M
€
est reconduite au titre de
l’indemnisation
des heures supplémentaires.
71
MISSION SECURITES
2.2
Un rebond des dépenses d’équipement de la
police et gendarmerie nationales
2.2.1
L’année 2020 marque un sursaut dans l’effort
d’équipement
Les dépenses d’équipement
87
des forces de police et de gendarmerie
ont augmenté entre 2012 et 2017
sous l’effet des plans de renforcement des
capacités décidés dans le contexte des attentats de 2015. Ainsi, entre 2015
et 2017, les cinq plans qui se sont succédé ont permis à la police et la
gendarmerie nationales de bénéficier d’une au
gmentation significative de
crédits, qui a permis un renforcement sensible de leur équipement
(
cf.
tableau n° 28). Il en résulte une hausse
des dépenses d’équipement
entre 2012 et 2019 de 186 % pour la police et de 114 % pour la
gendarmerie.
Aucun nouveau
plan n’ayant pris le relai afin de poursuivre cet
effort, le ratio entre les dépenses de rémunération et les dépenses
d’équipement s’est fortement dégradé dès 2017, surtout au sein de la
gendarmerie, au risque, à terme, de porter atteinte à la capacité
opérationnelle des forces de sécurité intérieure.
Cet effet d’éviction des dépenses de rémunération sur les dépenses
d’équipement a été analysé à plusieurs reprises par la Cour, dans différentes
notes d’exécution budgétaire de la mission «
Sécurités »
(exercices 2011 à
2014, puis 2019) ainsi que dans la communication à la commission des
finances du Sénat sur «
l’équipement des forces de l’ordre
» de mai 2018.
L’année 2020 marque une véritable rupture avec cette tendance
puisque les dépenses d’équipement progr
essent de plus de 20 % par rapport
à 2019, avec une hausse de plus de 34 % pour la gendarmerie.
87
Sont ici concernées les dépenses d’armes et munitions, d’habillement et de moyens
de protection, qui relèvent toutes du titre 3, ainsi que l’acquisition et la maintenance des
véhicules, inscrites en dépenses d’investissement.
COUR DES COMPTES
72
Graphique n° 10 :
c
omparaison de l’évolution des dépenses
d’équipement de la police et de la gendarmerie nationales, en M€
Sources : Responsables de programme
Tableau n° 27 :
évolution
des dépenses d’équipement de la police et
de la gendarmerie nationales
En CP et en
M€
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Variation
2012/2020
Variation
2019/2020
Total des
dépenses
d’équipement
P152
63,9*
85,1
92,7
128,0
184,7
178,2
148,1
136,4
183,5
187 %
34,5 %
P176
68,5*
85,2
108,3
121,9
192,6
195,2
191,6
196,0
217,02
217 %
10,7 %
Total
132,4
170,3
201,0
249,9
377,3
373,4
339,7
332,4
400,5
203 %
20,5 %
Sources : Responsables de programme
* Données du rapport sur l’équipement des forces
de l’ordre en l’absence de données transmises par les responsables de programme.
En 2020, les dépenses d’équipement ont représenté 2,8 % des
dépenses totales (hors CAS
Pensions
) des programmes 152-
Gendarmerie
nationale
et 176-
Police nationale
, contre 3 % en 2017, mais seulement
2,5 % en 2019.
73
MISSION SECURITES
Graphique n° 11 :
é
volution des dépenses d’équipement (en M€) et
de leur part dans les crédits de la police et de la gendarmerie
Sources
: Cour des comptes d’après RAP 2012 à 2018 et responsables de programmes
Tableau n° 28 :
part re
spective des dépenses d’équipement dans les
crédits de la police et de la gendarmerie (hors CAS
Pensions
)
En CP
et en
M€
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
P152
Crédits du P152 (hors
CAS
Pensions
)
4 874,7
4 936,2
4 952,6
4 995,9
5 118,6
5 308,4
5 410,4
5 550,0
5 649,7
Ratio dépenses
d’équipement/crédits gendarmerie
1,3%
1,7%
1,9%
2,6%
3,6%
3,4%
2,7%
2,5%
3,2%
P 176
Crédits du P176 (hors
CAS
Pensions
)
6 626,9
6 632,8
6 644,5
6 838,6
7 045,8
7 281,8
7 511,5
7 754,9
7 758,7
Ratio dépenses
d’équipement/crédits police
1,0 %
1,3 %
1,6 %
1,8 %
2,7 %
2,7 %
2,6 %
2,5 %
2,8 %
Moyenne
1,2 %
1,5 %
1,8 %
2,2 %
3,2 %
3,0 %
2,6 %
2,5 %
3 %
Sources
: Cour des comptes d’après RAP 2012 à 2018 et responsables de programmes
Très prononcé entre 2012 et 2016, l’effort d’équipement de la
gendarmerie nationale s’est infléchi jusqu’à
atteindre 2,5 % des crédits du
programme en 2019
, avant d’enregistrer une hausse en 2020
(3,2 % des
crédits). Moins prononcée que pour la gendarmerie, la régression de la part
COUR DES COMPTES
74
d’équipement de la police entre 2016 et 2019 (entre 2,7 et 2,5
%) marque
également un coup d’arrêt en 2020 pour s’établir à 2,8
%.
La volonté assumée de répondre aux besoins en équipement des
personnels de la gendarmerie s’est traduite, en 2020, par l’ouverture
en loi
de finances rectificative
de crédits dédiés à l’achat d’équipements du
quotidien (13
M€) au bénéfice des unités. Le plan de relance
a également
permis l’ouverture de crédits pour l’acquisition de véhicules (37,7
M€)
.
Pour sa part, la police a choisi de dédier une partie des crédits dégagés par
une sous-consommation des dépenses de personnels au financement de
pistolets à impulsion électrique et accessoires supplémentaires (5,5
M€),
permettant d’accélérer la dotation
des services. La police a aussi bénéficié
d’ouvertures de crédits en lois de finances rectificatives, dans le cadre du
plan de relance, pour renouveler son parc de véhicules (37,65
M€).
Enfin, eu égard au niveau des recrutements similaires à celui de
2019,
la gendarmerie a assuré, en 2020, le financement de l’équipement
individuel
88
des nouvelles recrues par la reconduction du niveau des
dotations dédiées aux équipements. La police, pour sa part, avait sollicité,
lors de la préparation du projet de loi de finances pour 2020, une nouvelle
mesure « coût sac à dos » au titre des recrutements prévus. Cette mesure
n’a pas été retenue lors des arbitrages finaux. Pour autant, la police a prévu
les crédits nécessaires à l’équipement des nouvelles recrue, crédits qui
se
sont élevés à 11
M€ en 2020.
2.2.2
L’effort reste essentiellement porté sur les véhicules
Entre 2012 et 2017, la hausse des dépenses d’équipement concerne
toutes les catégories de matériel.
Au sein de la police, le ralentissement de l’effort d’équipement à
partir de 2017 s’est traduit par une diminution des dépenses d’armement et
de protection. La stabilité, en valeur absolue, des dépenses d’équipement
(0,4 % entre 2017 et 2019), est principalement portée par les dépenses de
véhicules. Au sein de la gendarm
erie, toutes les dépenses d’équipement,
hormis l’habillement, diminuent entre 2017 et 2019.
En 2020, même les
dépenses d’habillement commencent à régresser
. Pour les deux forces, le
maintien à un niveau élevé des dépenses d’habillement jusqu’en 2019 peut
s
’expliquer par l’importance des
recrutements alors le décalage des
recrutements en fin d’année
justifie la baisse de ces dépenses en 2020.
88
Cet équipement se compose du pack habillement (ensemble des tenues mises à
disposition des élèves dès leur incorporation en école) et armement (arme de dotation
et gilet pare-
balles individuel mis à disposition de chaque personnel pour l’ensemble de
la
carrière, dès la sortie de l’école).
75
MISSION SECURITES
Tableau n° 29 :
s
tructure des dépenses d’équipement de la police
et
de la gendarmerie nationales
89
En CP
et en M€
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Variation
2012/2020
Variation
2019/2020
Armes et
munitions
P152
5,0
4,4
3,2
15,3
13,1
15,9
13,8
11,9
28,1
462 %
136,1 %
P176
7,1*
6,9
10,2
7,2
35,6
24,5
17,5
17,8
20,4
188 %
14,7 %
Total
12,1
11,3
13,4
22,5
48,7
40,4
31,3
29,7
48,5
301 %
63,4 %
Habillement
P152
28,3
30,6
36,0
26,6
33,6
35,6
39,5
39,9
32,4
14 %
-18,8 %
P176
24,5*
38,0
18,3
25,9
34,2
42,6
38,0
48,7
36,4
48 %
-25,3 %
Total
52,8
68,6
54,3
52,5
67,8
78,2
77,5
88,6
68,8
30 %
-22,4 %
Moyens de
protection
P152
0,3
3,5
1,6
13,2
34,9
33,8
12,4
13,2
9,7
3135 %
-26,5 %
P176
1,9*
4,2
3,6
11,0
36,7
49,0
19,1
21,5
45,8
732 %
113 %
Total
2,2
7,7
5,2
24,2
71,6
82,7
31,5
34,7
55,5
2425 %
60,1 %
Véhicules
P152
30,3
46,6
51,9
72,9
103,1
92,9
82,4
71,4
113,3
274 %
58,7 %
P176
35,0*
36,1*
76,2
77,8
86,1
79,1
117,0
108,0
114,4
175 %
5,9 %
Total
65,3
82,7
128,1
150,7
189,2
172,0
199,4
179,4
227,7
249 %
26,9 %
Sources : Responsables de programme
* Données du rapport sur l’équipement des forces de l’ordre en l’absence de données transmises par les responsables de programme.
Les
véhicules
représentent
le
premier
poste
de
dépenses
d’équipement des deux forces de sécurité intérieure, à hauteur de 62
%
pour la police comme pour la gendarmerie, en nette hausse par rapport à
2019 (50 % pour la police et 52 % pour la gendarmerie). Au 31 décembre
2019,
malgré les acquisitions de l’année 2020, le parc de la gendarmerie
est toujours en régression (30 340 contre 30 350 en 2019), de même que le
taux de disponibilité des véhicules (91,
3 % contre 92,9 % en 2019). L’âge
moyen du parc augmente légèrement pour les quatre roues (7,3 ans contre
7 ans en 2019) mais diminue pour les deux-roues (6,2 ans contre 6,8 ans en
2019). Le responsable de programme explique cet état par la différence qui
existe entre les crédits engagés et la « photo
» du parc et de l’âge moyen au
31 décembre. Selon les données du SAILMI, 73,3 % des véhicules
commandés en 2020 dans le cadre du plan de relance seront livrés en 2021,
de même que 75,9 % des véhicules commandés dans le cadre du plan de
remplacement annuel. Toutes ces acquisitions ne sont pas encore recensées
au sein du parc, et la photographie devrait
s’améliorer
en 2021.
89
La différence qui peut exister entre les données de la présente note d’exécution
budgétaire et celles de la communication au Sénat de mai 2018 sur «
l’équipement des
forces de l’ordre
» s’explique par la prise en comp
te de périmètres différents. Elle ne
remet pas en cause le sens de l’analyse qui est faite de ces données.
COUR DES COMPTES
76
Le phénomène est semblable pour la police nationale, les
acquisitions de 2020
n’étant pas encore toutes recensées. Ainsi, après une
augmentation entre 2017 et 2019, son parc chute à nouveau en 2020,
passant de 31 139 véhicules à 30
482 en 2020 et l’âge moyen des v
éhicules
a légèrement diminué en 2020 (7,1 ans contre 7,4 en 2019). De même, le
taux de disponibilité des véhicules est resté stable, autour de 92,8 %.
Deuxième poste de dépense d’équipement des deux forces de
sécurité intérieure jusqu’en 2019, l’habillement ne représentait plus
, en
2020, que 18
% des dépenses d’équipement du programme 152
-
Gendarmerie nationale
en 2018, contre 44 % en 2012, et 17 % de celles du
programme 176-
Police nationale
, contre 36 % en 2012.
D’aut
res matériels ont vu leur poids augmenter, tels que les moyens
de protection (gilets pare-balle, casques, etc.) dont les dépenses ont été
multipliées par 14 entre 2012 et 2019
, de 2,2 M€ à 34,7
M€, soit la plus
forte hausse de toutes les catégories de dépenses sous revue. En 2020, ces
dépenses régressent fortement au sein de la gendarmerie (- 26,5%) qui
explique avoir sollicité moins de crédits pour renouveler ces équipements.
Pour sa part, la police indique avoir dû reporter plus de la moitié de la
commande prévue de gilets pare-balles afin de dégager les ressources
nécessaires aux commandes induites par la crise sanitaire. En effet,
l
’acquisition d’urgence d’équipements de protection sanitaire a eu un effet
d’éviction sur l’acquisition d’équipements
prévue en début de gestion,
nécessitant le dégel de la réserve de précaution.
Pour leur part, les dépenses d’armes et de munition, après avoir
baissé entre 2017 et 2019, enregistrent une forte hausse en 2020, passant
ainsi de 11,9
M€ à 28,1
M€ pour la gendarmerie et de 17,8
M€ à 20,4
M€
pour la police. Le responsable du programme 176-
Police nationale
évoque
le débat public sur les techniques d’intervention qui s’est traduit par
l’acquisition de 3
000 nouveaux pistolets à impulsion électrique.
Ainsi, la gestion de l’année 2
020, marquée par des économies
conjoncturelles en dépenses de personnel comme par le plan de relance, a
permis aux forces de sécurité d’investir à nouveau dans des équipements
pour leurs personnels. Toutefois, sans véritable plan de renforcement des
capacités, le risque d’éviction des rémunérations sur le matériel
demeure,
d’autant plus qu’une partie des dépenses de personnel prévue en 2020 a été
décalée, du fait du report de mesures catégorielles et de recrutements tardifs
qui pèseront sur la gestion de 2021. La conciliation entr
e l’augmentation
des effectifs et le
maintien d’un niveau d’équipement en adéquation avec
les besoins opérationnels des forces de sécurité intérieure reste
l’
enjeu
prioritaire de la mission
Sécurités
.
77
MISSION SECURITES
3
MOYENS CONSACRÉ
S PAR L’
ÉTAT À
LA POLITIQUE DE SECURITE
3.1
Les dépenses fiscales
Graphique n° 12 :
dépenses fiscales et budgétaires de la mission
(Md€)
Seules figurent les dépenses fiscales rattachées à titre principal.
Source : Cour des comptes
À l’issue de l’examen de l’exécution budgétaire des exercices 2014
à 2019, la Cour relevait que les dépenses fiscales de la mission
Sécurités
étaient mal répertoriées et évaluées. Ces insuffisances ne sont pas
intégralement corrigées au terme de l’exercice 2020.
Le projet annuel de performance pour 2021 recense six dépenses
fiscales pour un montant de 168 M€. Quatre d’entre elles sont portées à
titre principal par les programmes de la mission
Sécurités
, à hauteur de
78
M€, les deux autres, évaluées à
9
0 M€, étant rattachées à titre
subsidiaire
90
. Or, l’augmentation de la part des dépenses fiscales rapportées
à l’ensemble des dépenses est imputable au dynamisme de l’exonération
d’impôt sur le revenu des indemnités versées aux réservistes en période
d’instruction, aux personnes accomplissant un service civique ou une autre
forme de volontariat qui est pourtant une dépense subsidiaire du
programme.
L’exonération d’impôt sur les revenus de l’indemnité journalière
d’absence temporaire (IJAT) figure, depuis 2018, dans le projet annuel de
performance, comme le recommandait la Cour en 2017.
90
Sont considérées comme subsidiaires les dépenses fiscales pesant sur le programme
mais rattachées à titre principal à une autre mission.
COUR DES COMPTES
78
Tableau n° 30 :
évolution des dépenses fiscales de la mission
Nature
N° de
dépense
Fondement
2016
2017
2018
2019
2020
P 176 et
152
Exonération de droits de mutation
des successions des personnels
décédés dans l’accomplissement
de leur mission
520122
CGI
art.796-I-9°
ns
91
ns
ns
ns
ns
P161
520116
CGI
art.796-I-8°
ns
ns
ns
ns
ns
P161
Exonération d’impôt sur le revenu
des vacations et des avantages
retraites servies aux sapeurs-
pompiers volontaires
120123
CGI
art 81-29°
55 M€
55 M€
55 M€
64 M€
64 M€
P 176 et
152
Exonération d’impôt sur le revenu
de
l’IJAT versée aux personnels
des compagnies républicaines de
sécurité et aux gendarmes
mobiles
120145
CGI
81-23° ter
8 M€
10 M€
10 M€
11 M€
14 M€
P152
Exonération d’impôt sur le revenu
des indemnités versées aux
réservistes en période
d’instruction,
aux personnes
accomplissant un service civique
ou une autre forme de
volontariat*
120127
Décision
ministérielle
CGI 81-17°
47 M€
63 M€
74 M€
86 M€
90 M€
P152 et
161
Exonération de droits de mutation
des dons en numéraire reçus par
les victimes d’actes
terroristes ou,
en cas de décès, par leurs proches
et des dons numéraires reçus par
les militaires, policiers,
gendarmes, sapeurs-pompiers ou
agents des douanes blessés en
opération ou, en cas de décès, par
leurs proches*
520127
CGI
796 bis
nc
92
nc
nc
nc
nc
Part de la dépense totale de la mission (CP)
0,59
0,65
0,66
0,79
0,82
Total (en M€)
110
128
139
161
168
Sources : projet annuel de performance 2021 ;
* Dépense fiscale qualifiée de subsidiaire pour le programme.
91
Non significatif.
92
Non chiffrable.
79
MISSION SECURITES
Il n’a pas été remédié à l’erreur de
base juridique, déjà relevée lors
de l’examen de l’exécution budgétaire de 2016 à 2019, affectant le calcul
de la dépense fiscale n° 120-127
« Exonération des indemnités versées aux
réservistes en période d'instruction, aux personnes accomplissant un
service civique ou une autre forme de volontariat »,
dont l’assiette ne
comprend pas les indemnités versées aux réservistes de la gendarmerie
93
.
Le coût de la dépense fiscale précitée, qui figure dans les documents
budgétaires du programme 152 -
Gendarmerie nationale
, inclut également
les réservistes du programme budgétaire 178 -
Emploi des forces
, et les
volontaires des ministères des armées, de l’Europe et des affaires
étrangères, de l’économie et des finances. Aussi, la gendarmerie la qualifie
-
t-elle de « dépense subsidiaire ». Il en résulte une connaissance imparfaite
du coût de cette dépense fiscale pour le programme 152-
Gendarmerie
nationale
.
Par ailleurs, les documents budgétaires ne mentionnent pas la
dépense fiscale constituée
par l’exonération d’impôt
sur les revenus dont
bénéficient les indemnités versées aux réservistes de la police nationale
94
,
dont le montant est estimé à 24,3 M€ en 2020. Initialement prévue pour
2020, l’intégration de cette dépense fiscale dans les projets annuels de
performance n’e
st toujours pas réalisée.
S’agissant de cette dernière dépense fiscale, comme de celle
constituée par l’exonération d’impôt sur les revenus des indemnités
attribuées aux réservistes de la gendarmerie nationale (dépense fiscale
n° 120-127), pour un montan
t total d’indemnités versés aux réservistes de
la gendarmerie de 57 M€ en 2020, la Cour rappelle de manière constante
95
que ces exonérations, fondées sur une décision ministérielle du 11 janvier
2004, sont dépourvues de base légale et demande qu’il soit mis
un terme à
cette situation de fait
96
. Le responsable du programme 176 précise que le
ministère de l’intérieur proposera de formaliser cette exonération fiscale
93
Les articles 81-17° du code général des impôts et 7 de la loi n° 2005-159 du 23 février
2005 relative au contrat de volontariat de solidarité internationale, mentionnés dans le
PAP comme fondement juridique de cette exonération, ne concernent pas les
indemnités versées aux réservistes mais celles attribuées aux seuls volontaires.
94
Cette exonération résulte de l’application d’un courrier du ministre du budget
du 11 juin 2004, confirmé le 2 mars 2012 par note de la direction de la législation
fiscale, et non du code général des impôts.
95
Notamment, communication du Procureur général près la Cour des comptes du
22 juillet 2013, sous la référence 13/044/CPG66
723, au ministre de l’économie et des
finances, au ministre ch
argé du budget et au ministre de l’intérieur.
96
L’article 81
-17° du CGI, évoqué dans le PAP comme fondement juridique de cette
exonération, ne concerne pas les indemnités versées aux réservistes.
COUR DES COMPTES
80
dans le CGI, pour répondre à la demande de la Cour, dans le cadre de la
préparation du PLF pour 2022.
Projet de recommandation n° 4.
(DGPN, DGGN et DB)
Compléter les documents budgétaires des dépenses
fiscales relatives à l’exonération d’impôt sur les revenus
des indemnités versées aux réservistes de la police et de
la gendarmerie nationale.
3.2
Les opérateurs
Trois opérateurs,
l’École nationale supérieure de police (ENSP),
l’Institut national de la police scientifique (INPS) et l’Agence du
numérique de la sécurité civile (ANSC) ainsi qu’un établissement public
97
,
l’École nationale supérieure des officiers de sapeurs
-pompiers (ENSOSP)
concourent à la réalisation des objectifs de la mission. Les deux premiers
sont financés par le programme 176 -
Police nationale
, l’ANSC et
l’ENSOSP par le programme 161
-
Sécurité civile
.
Créée en octobre 2018
98
, l’ANSC est chargée d’assurer la
conception, le déploiement, la maintenance et le fonctionnement des
systèmes d’informations d’alerte des SDIS. Le financement de l’Agence
devant progressivement être transféré aux SDIS, elle perdrait à terme sa
qualité d’opérateur
99
.
Parmi ces organismes, l
’ENSP, l’ENSOSP et l’ANSC sont soumis
à un plafond d’emplois
100
, qui est respecté. Les effectifs de l’INPS, stables
par rapport à 2019
101
, ainsi que la masse salariale correspondante sont
supportés par le programme 176 -
Police nationale
.
97
Bien que n’étant pas principalement financé par l’État, il
est traité avec la même
considération que ses opérateurs.
98
Décret n° 2018-856 du 8 octobre 2018 portant création de l'Agence du numérique de
la sécurité civile.
99
Les premiers financements des SDIS sont intervenus en 2020 (9,3
M€)
, mais la
subvention ne devrait pas diminuer avant 2022.
100
Pour l’ENSP
et l’ANSC
, qui relèvent de la catégorie des opérateurs, le plafond
d’emplois est fixé en loi de
finances. Pour l’ENSOSP, l’autorisation d’emplois résulte
d’une délibération du conseil d’administration.
101
Le pl
afond d’emploi était de 869 ETPT en 2020 (
- 1 par rapport à 2019). Au
31 décembre 2020, l’INPS comptait 847 effectifs (deux
de plus que fin décembre 2019).
81
MISSION SECURITES
Graphique n° 13 :
éxécution des plafo
nds d’emplois (ETPT)
En ETPT
Exécution 2019
Plafond 2020
Exécution 2020
ENSP
252
281
265
ENSOSP
202
205
201
ANSC
9
12
10
Sources : responsables de programmes
Au total, le budget alloué à ces organismes progresse de 4 % par
rapport à 2019, de 39,3 M€ à 40,8 M€.
Graphique n° 14 :
subventions attribuées
102
En M€
Exécution 2019
Prévision 2020
103
Exécution 2020
ENSP
24
25,6
25,7
INPS
8,4
8,5
8
ENSOSP
3,8
3,5
4
ANSC
3,1
3,1
3,1
Sources : responsables de programme
Grâce au déploiement d’un plan de continuité de l’activité, l’ENSP
a développé le télétravail et permis aux personnels et élèves de poursuivre
leurs actions et leur apprentissage dans les meilleures conditions en dépit
de la crise sanitaire. Le montant de la subvention pour charges de service
public (SCSP) attribué
e à l’ENSP (25,6
M€) était en progression de 7 %
par rapport à 2019
104
. À cette subvention, s’est ajoutée, comme en 2019,
une dotation exceptionnelle destinée à engager les travaux nécessaires à
l’aménagement des résidences des élèves officiers (0,7
M€). Lor
s du
budget rectificatif, une seconde dotation exceptionnelle de 0,9
M€ a été
attribuée afin de financer, en sus de fonds propres, diverses opérations de
travaux de fonctionnement (sécurisation, raccordement électrique) ou
d’investissement (mobiliers, sanitaires, etc.). Les opérations n’ayant pu
être réalisées en 2020 en raison de la crise sanitaire restent programmées
et seront effectuées en 2021.
En 2020, l’INPS s’est engagée dans la préfiguration du service
national de police scientifique, mobilisant de nombreux agents de la
102
Subvention seule (exécutée en T3 ou T6)
103
Réserve comprise.
104
Une réserve de 304 271
€ a minoré l
e montant initial de 25,96
M€.
COUR DES COMPTES
82
direction et des laboratoires de police. Le montant de la subvention pour
charge de service public attribuée à l’INPS de 8,5
M€
est restée stable par
rapport à 2019. Cependant, dans le contexte de suppression de l’institut au
1
er
janvier 2021
105
, la
décision visant à réduire cette subvention d’un
montant de 0,48
M€, correspondant à des dépenses non engagées, a été
validée en toute fin d’année par décision du conseil d’administration. À
cette subvention, s’ajoute une dotation en fonds propre d’un montant de
2,7
M€, destinée au financement de l’accompagnement en matériel du
déménagement du laboratoire de police scientifique de Paris. Cette
dotation a été amputée de 2,5
M€, correspondant à des dépenses engagées
par l’INPS et qui n’ont pu êt
re réglées avant le 31 décembre 2020.
Comme au cours des exercices précédents, l’ENSOSP a bénéficié,
en complément d’une subvention de fonctionnement de 3,5
M€
106
(3,8
M€
en 2019), d’une dotation de 3
M€ pour le remboursement du capital de
l’emprunt contracté pour la construction de ses bâtiments, comptabilisée
en dépenses d’opérations financières (titre 7). L’ENSOSP a également reçu
une subvention exceptionnelle de 0,5
M€ pour faire face aux dépenses
supplémentaires générées par la pandémie, notamment l’accueil en
isolement, dès février 2020, des ressortissants rapatriés de Wuhan. Le
montant consolidé de 673
366 €
107
a été remboursé début septembre, en
recette except
ionnelle, par l’ARS Provence
-Alpes-
Côte d’Azur.
L’ANSC a reçu, quant à elle, une subvention pour charges de
services publics d’un montant de 3,1
M€ à laquelle s’est ajoutée une
dotation en fonds propres d’un montant de 3,7
M€
108
.
3.3
Les fonds sans personnalité juridique
La Cour avait relevé dans les notes d’exécution budgétaire 2017 à
2019 les conditions de gestion du régime d’indemnisation des sapeurs
-
pompiers volontaires (RISP), fonds sans personnalité juridique attaché à la
mission. Géré par la Caisse des dépôts et consignations
109
, le RISP
105
Décret n° 2020-1779 du 30 décembre 2020 portant création du service à compétence
nationale dénommé service national de police scientifique.
106
Aux 3,76
M€ inscrits en LFI, s’est appliqué un taux de réserve de 4 %.
107
357 029 de dépenses directes et 316
ő € de perte d’exploitation.
108
Aux 3,15
M€ inscrit en LFI
pour la subvention, s’est appliqué un taux de réserve de
0,5 % pour les charges de personnel ; sur les 3,85
M€ inscrits en LFI pour la dotation,
s’est appliqué un taux de
réserve de 4 % pour les charges de fonctionnement autres.
109
Le régime d’indemnisation des sapeurs
-pompiers volontaires a été instauré par la loi
n° 75-1258 du 27 décembre 1975 et sa gestion confiée à la Caisse des dépôts et
consignations par le décret n° 92-620 du 7 juillet 1992. Une convention a été signée
83
MISSION SECURITES
bénéficie d’un abondement du programme 161
-
Sécurité civile
, à hauteur
de 12,1 M€ en 2020, l’exécution de ses dépenses étant retracée au sein du
programme 743-
Pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre
et autres pensions
. Le RISP dispose par ailleurs de capitaux propres
110
.
La DGSCGC indique avoir finalisé le projet de convention de
mandat avec la Caisse des dépôts et consignations pour prendre en compte
les dispositions de l’article 40 de la loi n° 2014
-1545 du 20 décembre 2014
relative à la simplification de la vie des entreprises et son décret
d’application. La convention qui en découlera remplacera la convention de
gestion en vigueur
111
. La signature de cette nouvelle convention devrait
intervenir avant le pa
iement de la participation 2021 de l’État au RISP.
3.4
La démarche de performance
3.4.1
Une maquette de performance légèrement rénovée
À l’occasion du projet de lois de finances 2020, les directions
générales de la police et de la gendarmerie ont mené, en concertation, la
rénovation de leur maquette de performance respective.
Une première réflexion a porté sur le périmètre des indicateurs des
forces de sécurités. D’un côté, certains indicateurs ont été recentrés sur
l’usager. C’est notamment le cas de l’indicateur
1.2.2 « nombre de
cambriolages »
devenu
1.2.2 « nombre de cambriolages de résidences
principales et secondaires »
, l’objectif 1 étant renommé «
Évaluer la
prévention et l’activité répressive des forces de sécurité
». Par ailleurs, la
mesure de l’engagement des forces mobile prend en compte l’intensité de
leur engagement dans les missions d’ordre public, en plus de leur action en
prévention de proximité. Enfin, à la lumière des priorités fixées dans le
cadre du programme « Action publique 2022 » et conformément à
l’engagement de la transparence des services publics à l’égard des usagers,
le choix a été fait d’intégrer deux sous
-indicateurs :
5.1.1 « délai de prise
en charge de l’usager après arrivée au commissariat
»
et
5.2 « taux
entre le ministère de l’inté
rieur et la Caisse des dépôts et consignations en janvier 2012,
renouvelée en janvier 2015, puis en janvier 2018 pour une durée de 3 ans. La Caisse
des dépôts et consignations est chargée
par l’État
de liquider et allouer les prestations
dues aux sapeurs-
pompiers volontaires et/ou à leurs ayants cause, lors d’accident
survenu ou de maladie contractée, en service commandé.
110
Les
capitaux propres du RISP s’élevaient
à 3,5 M
€ (après affectation du résultat) fin
2019 et le solde du compte bancaire était de 3,5
M€
.
111
L’actuelle convention de gestion omet de viser la loi n° 2014
-1545 du 20 décembre
2014 qui définit en son article 40 les conditions dans lesquelles l’État
peut confier à un
organisme public ou privé l'encaissement de recettes ou le paiement de dépenses.
COUR DES COMPTES
84
d’obtention d’un rendez
-vous dans les 10 jours après une pré-plainte en
ligne »
.
La note d’exécution budgétaire pour 2019 recommandait à la police
et à la gendarmerie de revoir la mesure de la présence des effectifs sur la
voie publique, qui rapporte l’ensemble des activités réalisées
hors des
locaux de la police par les effectifs de la sécurité publique et de la
préfecture de police à leur activité totale (indicateur
2.5 « taux
d’engagement des effectifs sur le terrain
»
) :
-
les activités réalisées hors des locaux de la police s’ente
ndaient
largement
112
;
-
tous les personnels étaient pris en compte dans le nombre d’heure
s
total d’activité, y compris ceux qui n’ont pas vocation à exercer sur le
terrain
113
, ce qui avait pour effet de minorer le résultat de l’indicateur.
Consciente des limi
tes de l’indicateur, la police nationale indique
qu’une réflexion est en cours sur son remplacement, en tenant compte des
systèmes d’information existants et des priorités opérationnelles. Cette
réflexion s’articule autour de deux axes
:
Un indicateur portant sur trois critères non cumulatifs : les missions
conduites hors des locaux, au contact de la population, dans le but
d’assurer la sécurité des personnes et des biens ou le traitement
judiciaire des infractions. Cet indicateur couvrirait les activités de
sécurité publique, de la préfecture de police, de la police aux frontières
et des compagnies républicaines de sécurité. La mesure porterait sur
l’évolution des heures réalisées en N par rapport à N
-1.
Un indicateur recentré sur les patrouilles sur la voie publique, mesurant
l’évolution des heures effectuées par les effectifs de la sécurité
publique, de la préfecture de police et des CRS.
La direction générale de la police nationale (DGPN) souhaite faire
aboutir ces travaux d’ici la prochaine conférence d
e performance, en lien
avec la direction générale de la gendarmerie nationale et le responsable de
la fonction financière ministérielle, afin de présenter un indicateur commun
aux deux forces de sécurité intérieure.
Pour sa part, la direction générale de la gendarmerie indique que le
nouvel indicateur « Redonner confiance aux forces de l'ordre et les
112
Tel est le cas de certaines missions de police de la circulation (constat d’accident,
fourrière), d’assistance (escortes, gardes statiques) ou encore de p
olice générale
(réunion avec des partenaires institutionnels).
113
Le système d’information ne permettant pas de distinguer les catégories d’emplois
(actifs, personnels administratifs, techniques et scientifiques).
85
MISSION SECURITES
moderniser », généré par la feuille de route ministérielle, pourrait, à termes,
remplacer l’indicateur « Taux d’engagement des effectifs sur le terrain ».
Compte tenu de la nécessaire convergence des indicateurs des programmes
152 et 176, cette substitution doit également être validée par la DGPN.
Ces réflexions doivent permettre d’aboutir à un indicateur fiable
pour mesurer le taux d’engagement des effectifs s
ur la voie publique. À ce
sujet, l’indicateur de présence
sur la voie publique suivi par la préfecture
de police de Paris pourrait servir de référence. La Cour reconduit ainsi sa
recommandation en la reformulant pour prendre en compte ces premières
études.
Projet de recommandation n° 5.
(DGGN,
DGPN) :
Finaliser les travaux destinés à permettre une mesure
effective de la présence des effectifs sur la voie publique.
3.4.2
Des objectifs et des cibles contrariés par la pandémie
La plupart des indicateurs des différents programmes de la mission
Sécurités
ont été affectés par la crise sanitaire (notamment les périodes de
confinement et restrictions de déplacement) et enregistrent des évolutions
contrastées, voire atypiques.
Alors que la diminution des violences physiques crapuleuses,
atteintes aux biens et cambriolage se confirme, accentuée par le contexte
de la crise, les violences physiques non crapuleuses et violences sexuelles
continuent leur progression en zone gendarmerie : le nombre de victimes
augmentant de plus de 10 % en 2020
114
. Afin de professionnaliser la prise
en charge des victimes, de nouvelles formations spécifiques aux violences
contre les femmes et les enfants ont été mises en place en 2020 au sein de
la gendarmerie.
En termes de taux d’engagement des effectifs sur le terrain, et eu
égard à l’indicateur actuellement utilisé pour mesurer cette présence, la
police constate que la crise sanitaire a accentué la présence des effectifs sur
la voie publique (+ 5,48 %) lors des contrôles des attestations notamment,
la pandémie ayant eu pour conséquence une baisse des procédures pénales
du fait de la diminution de la petite délinquance. La police poursuit à cet
égard un effort de simplification des procédures à droit constant, avec
généralisation du recours aux visioconférences pour la présentation des
114
39 % de ces victimes sont des victimes de violences intrafamiliales, des femmes
pour les trois-
quarts d’entre
-elles.
COUR DES COMPTES
86
personnes gardées à vue aux magistrats, la limitation des investigations
engagées pour les infractions d’une gravité modérée, l’identification et la
suppression des tâches annexes (réduction des gardes statiques et escortes,
transfèrements judiciaires, etc.). Si cet indicateur est en hausse pour la
police, il est à nouveau en léger recul pour la gendarmerie (- 1,87 %), à
57,9 %, loin des 63 % ciblés. La gendarmerie explique cette évolution par
deux facteurs. D’une part, l’évolution structurelle de
l’activité reste
d’actualité, notamment la charge importante que représente le temps
consacré aux enquêtes d’atteinte volontaire à l’intégrité physique,
essentiellement les violences intrafamiliales et les violences sexuelles, en
forte progression, qui so
nt plus longues et complexes. D’autre part, la crise
sanitaire a perturbé l’activité des forces de gendarmerie. Si les heures de
maintien de l’ordre ont été réduites et profit des missions de contrôle, cet
engagement accru pour la protection de la population et le respect des
règles sanitaires n’a pas été compensé par les effets de ces mêmes règles
sur l’activité des unités. Ainsi, des rotations ont été nécessaires pour éviter
une trop grande concentration de personnels dans les véhicules. Par
ailleurs, l’a
pplication de ces règles sanitaires a compliqué la réalisation
d’enquêtes, d’interpellations, auditions, etc.
En ce qui concerne le programme
207- Sécurité et éducation
routières
, si la crise (confinement et restrictions de circulation) a un effet
bénéfique sur l’indicateur
1.1 « nombre annuel des tués »
, avec une baisse
de 20,47 %
115
, l’indicateur
2.1 «
délai d’attente médian
116
aux examens du
permis de conduire et coût unitaire d’o
btention du permis de conduire »
s’est fortement dégradé. La prévision a été actualisée à 63 jours contre une
prévision initiale de 42 et le coût unitaire actualisé à 86,6
€ contre une
prévision initiale de 65,40
€. En effet, lors du premier confinement, l
a
délégation à la sécurité routière a été contrainte d’annuler l’ensemble des
examens du permis de conduire de mi-mars à mi-juin. Lors du deuxième
confinement, les examens ont été maintenus mais les leçons de conduite
suspendues. Malgré des mesures visant
à augmenter l’offre de places
d’examen et qui ont contenu l’augmentation du délai médian, l’indicateur
prévisionnel a dû être revu à la hausse et le nombre d’examens non réalisés
n’a pu être compensé, entraînant une baisse de 20
% du nombre de permis
délivrés en 2020, augmentant
de facto
le coût unitaire du permis. Le
responsable de programme estime que le retour aux prévisions initiales du
délai médian, en 2021, devrait se traduire par une hausse du nombre de
permis délivrés, qui en fera diminuer mécaniquement le coût unitaire.
115
2 782 personnes décédées en 2020 sur les routes de France métropolitaines et ultra-
marines, contre 3 498 en 2019.
116
Délai en dessous duquel la moitié des candidats obtient une pl
ace d’examen après
un premier échec à l’épreuve pratique du permis de conduire.
87
MISSION SECURITES
3.5
L’évolution de la dépense totale sur moyenne
période
L’essentiel des dépenses de la mission
Sécurités
est constitué de
dépenses budgétaires. Les dépenses fiscales, à titre principal, et
extrabudgétaires représentent une part faible et constante des dépenses de
la mission
Sécurités
, s’élevant respectivement à 0,3 et 0,2 %. La mission
retrace fidèlement les crédits consacrés à cette politique publique.
Graphique n° 15 :
dépense budgétaire, extrabudgétaire et fiscale
2015-
2020 (M€)
Source : RAP 2015-2019 et Chorus.
Le dynamisme des dépenses consacrées à la sécurité est porté par
les dépenses budgétaires de la mission, qui augmentent de plus de 12 % sur
la période 2015-2020.
COUR DES COMPTES
88
Annexe n° 1 :
évolution 2018-
2020 de l’exécution de la
mission Sécurités par programme et par titre
Exécution 2018
Exécution 2019
Exécution 2020
Montants ouverts en LFI
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Titre 2
175 207 991
175 207 991
180 359
688
180 336
497
182 721 695
182 721 695
186 183 629
186 183 629
Programme
161
–
Sécurité
civile
Titre 3
125 173 328
154 294 805
125 282
608
146 639
476
98 912 582
129 085 643
151 800 564
122 729 706
Titre 4
-
-
Titre 5
351 027 302
63 152 463
25 810
363
98 413
985
42 465 293
95 606 568
35 080 581
90 806 224
Titre 6
114 809 205
120 147 259
114 946
123
116 926
203
144 261 495
142 048 139
112 278 876
112 278 876
Titre 7
2 295 939
2 295 939
5 995 548
5 995 548
5 899 520
5 899 520
6 053 520
6 053 520
Σ HT2
593 305 773
339 890 466
272 034
642
367 975
212
291 538 890
372 639 870
305 213 541
331 868 326
Total P161
768 513 765
515 098 457
452 394
330
548 311
709
474 260 585
555 361 565
491 397 170
518 051 955
Programme
207
–
Sécurité et
éducation
routières
Titre 2
-
-
Titre 3
29 960 735
30 460 640
28 968
272
29 478
351
32 274 518
31 200 233
27 837 388
27 492 388
Titre 4
-
-
Titre 5
1 527 946
1 355 428
3 076 682
2 552 701
1 850 438
2 803 630
3 560 000
3 560 000
Titre 6
6 789 703
6 820 829
8 897 577
8 468 762
7 710 854
7 388 634
11 539 852
11 539 852
Titre 7
1 632
-
-1 632
Σ HT2
38 280 016
38 636 897
40 942
530
40 499
813
41 834 178
41 392 497
42 937 240
42 592 240
Total P207
38 280 016
38 636 897
40 942
530
40 499
813
41 834 178
41 392 497
42 937 240
42 592 240
89
MISSION SECURITES
Exécution 2018
Exécution 2019
Exécution 2020
Montants ouverts en LFI
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Programme
152
–
Gendarmerie
nationale
Titre 2
7 348 691 724
7 348 691 204
7 633 467 794
7 633 467 794
7 701 596 332
7 701 596 332
7 677 833 963
7 677 833 963
Titre 3
1 376 465 952
1 206 470 120
1 832 126 120
1 183 124 461
1 637 469 047
1 215 320 831
1 942 183 702
1 103 972 905
Titre 4
-
-
-
-
-
-
Titre 5
176 493 896
169 666 702
136 522 023
148 027 860
168 165 650
170 798 954
139 334 787
163 749 430
Titre 6
14 586 013
10 154 998
16 145 696
12 761 645
10 240 166
12 622 579
5 000 000
14 422 539
Titre 7
480
480
-
-
-
-
Σ HT2
1 567 546 342
1 386 292 300
1 984 793 839
1 343 913 966
1 815 874 863
1 398 742 364
2 086 518 489
1 282 144 874
Total P152
8 916 238 066
8 734 983 504
9 618 261 633
8 977 381 760
9 517 471 195
9 100 338 696
9 764 352 452
8 959 978 837
Programme
176
–
Police
nationale
Titre 2
9 400 808 078
9 400 808 078
9 743 944 850
9 743 944 850
9 789 267 446
9 789 267 446
9 954 390 637
9 954 390 637
Titre 3
1 142 069 858
953 770 306
1 013 385 233
894 625 192
873 765 213
862 926 702
855 952 721
770 439 879
Titre 4
-302
-
-
-
-
-
Titre 5
230 592 463
205 853 803
267 238 098
219 811 648
187 609 754
218 043 887
217 302 058
200 865 881
Titre 6
34 450 302
34 413 404
41 075 319
37 060 897
35 945 158
36 439 833
33 223 082
33 618 273
Titre 7
899 824
899 824
8 140 236
7 520 000
8 591 848
9 212 084
4 814 433
4 814 433
Σ HT2
1 408 012 146
1 194 937 337
1 329 838 886
1 159 017 736
1 105 911 973
1 126 622 506
1 111 292 294
1 009 738 466
Total P176
10 808 820 224
10 595 745 415
11 073 783 735
10 902 962 586
10 895 179 419
10 915 889 952
11 066 078 122
10 964 129 103
Total mission
Sécurités
20 531 852 072
19 884 464 274
21 185 382 229
20 469 155 868
20 928 745 377
20 612 982 710
21 364 764 984
20 484 752 135
COUR DES COMPTES
90
Annexe n° 2 :
Liste des publications récentes de la Cour
des comptes en lien avec les politiques publiques
concernées par la NEB
L’organisation du temps de travail et les heures supplémentaires
dans la
police nationale (janvier 2021)
Les polices municipales (octobre 2020)
Les moyens affectés à la lutte contre le terrorisme (juillet 2020)
La mise à jour du contrat général interministériel en matière de sécurité
civile (octobre 2019)
La brigade des sapeurs-pompiers de Paris (septembre 2019)
Les rémunérations et le temps de travail dans la police et la gendarmerie
nationales (mars 2018)
L’équipement des forces de l’ordre, un effort de mutualisation et
de
rationalisation à poursuivre (mai 2018)
91
MISSION SECURITES
Annexe n° 3 :
s
uivi des recommandations formulées au titre de l’exécution budgétaire 2019
N°2019
Recommandation formulée au
sein de la note d’exécution
budgétaire 2019
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation par
la Cour du degré
de mise en
œuvre*
1
(
DGPN, DGGN et DB)
:
Établir
une programmation des crédits en
fonction des besoins connus et
prévisibles afin d’éviter les sous
-
estimations de la dépense, en
particulier pour les crédits de
personnel.
La DGGN indique que la programmation des crédits de personnel du
P152 a été consolidée suite aux sous-budgétisations de 2018 et 2019.
En 2020, l’écart entre la prévision et l’exécution des crédits de
personnel résulte des impacts de la crise sanitaire.
La DGPN souligne que, conformément à cette recommandation, les
dépenses obligatoires de titre 2 et leurs évolutions, ont été budgétisées
à hauteur des besoins dans le cadre des travaux de budgétisation du
PLF 2020. En gestion 2020, l'impact de la crise sanitaire a participé à
la sous-exécution des dépenses de personnel.
Les
rapporteures
ont
constaté
une
programmation plus sincère, notamment pour
les dépenses de titre 2. L’expérimentation
budgétaire et les transferts en LFI ont participé
à programmer à hauteur du dynamisme des
dépenses de personnel.
La mise en œuvre de
cette recommandation devra être vérifiée pour
les exercices futurs.
Totalement mise
en œuvre
2
(DGPN et DGGN)
:
Afin de
réduire les écarts constatés,
rapprocher progressivement le
plafond d’emplois et les effectifs
réels de la police et de la
gendarmerie nationales d’ici 2022,
en cohérence avec les dispositions
La DGGN estime que la consommation en ETPT du plafond d’emploi
est en adéquation avec les ressources budgétaires dont dispose le P152
et que l
’écart entre le plafond d’emplois et les effectifs réels (ETPT)
se rédui
t en application de l’article 11 de la LPFP 2018
-2022.
La DGPN constate que l'article 11 de la LPFP a été appliqué en gestion
2020 et a conduit à réduire le plafond d'emplois du programme 176.
Les
rapporteures
constatent
que,
si
la
programmation de 2020
respecte l’article 11 de
la loi de programmation des finances publiques
pour les années 2018 à 2022, un écart subsiste
entre le plafond voté et son exécution. Par
conséquent, la Cour reconduit sa précédente
recommandation
en
la
matière,
en
la
Mise en œuvre en
cours
COUR DES COMPTES
92
de l’article 11 de la loi de
programmation des finances
publiques pour les années 2018 à
2022.
reformulant pour prendre en compte les
démarches entreprises par les responsables de
programme
mais aussi l’existence d’une marge
nécessaire au titre de la vacance frictionnelle
3
(DGPN et DGGN)
:
Mettre fin aux
mises à disposition gratuites de
personnels lorsqu’elles ne sont pas
conformes aux textes.
La DGGN affirme que 99% des mises à disposition sont payantes et
que la gratuite n’est décidé que si l’affectation (i) contribue à la
performance du programme, (ii) est croisée avec une affectation
gratuite sur le P152 et (iii) se substitue à une formation, en permettant
au militaire d’acquérir des compétences rares, valorisables au profit de
la GN tout au long de son parcours de carrière.
La DGPN rappelle que les mises à dispositions des agents rémunérés
sur le titre 2 sont réalisées en principe à titre onéreux et qu’un contrôle
et une procédure de validation spécifiques existent pour les
conventions relatives à des mises à disposition gratuites.
Les rapporteures constatent que le nombre de
mises à disposition gracieuses augmente de 5
ETP en 2020, du fait de son augmentation au
sein du programme 176-
Police Nationale
(+10
ETP).
Même
si
ces
mesures
semblent
marginales
rapportées
à
l’ensemble
des
effectifs de la mission Sécurités, elles ne sont
pas
régulières
au
regard
des
principes
découlant de la LOLF et elles continuent même
d’augmenter cette année.
Non mise en
oeuvre
4
(DGPN, DGGN, DGSCGC)
:
Maîtriser l’évolution des restes à
payer de la mission, da
ns l’esprit
des dispositions de l’article
17 de
la loi de programmation des
finances publiques pour les années
2018 à 2022.
La DGGN indique que la maîtrise de l’évolution des restes à payer est
une priorité pour le programme 152, qu’ils sont désormais
identifiés
dès le début de gestion afin d’être couverts prioritairement par les
crédits de paiement de l’année. La DGGN souligne également que
la
lecture du reste à payer est perturbée par l’évolution des règles de
budgétisation pour certaines dépenses, dont les loyers.
Les rapporteurs constatent que les restes à
payer de la mission restent supérieurs au seuil
de 2017 et ne peuvent être intégralement
imputés
à l’évolution des règles comptables.
Non mise en
oeuvre
93
MISSION SECURITES
La DGPN explique l’augmentation de ses restes à payer en fin d’année
par l’évolution des règles de comptabilisation des engagements.
La DGSCGC estime que le dépassement du seuil de 2017 provient
exclusivement du marché d’acquisition des
avions multi-rôles (
Dash
)
dont l'engagement (322,06 M€) est intervenu en tout début de marché
et dont les paiements se font au fur et à mesure de l'avancée de leur
construction
jusqu’en 2022
. La DGSCGC considère que le marché
fausse la comparaison et
qu’à
périmètre constant, le programme
respecte l’article 17, et ce même en prenant en compte le passage en
marchés pluriannuels des dépenses de fluides.
5
(
DGPN et DGGN
) :
Revoir la
mesure de la présence des effectifs
sur la voie publique.
La DGPN est consciente des limites de cet indicateur, qui s’appuie sur
les données de la main courante informatisée (MCI), notamment sur le
test d’emploi des personnels (police de la circulation, police générale,
assistance) Le système d’information ne permettant pas de distinguer
les catégories d’emplois (actifs, personnels admi
nistratifs, techniques
et scientifiques), tous les personnels sont pris en compte dans le
nombre d’heures totales d’activité (potentiel horaire utilisé), y compris
ceux qui n’ont pas vocation à exercer leurs missions en dehors des
locaux de police. Par ailleurs, cet indicateur recouvre des missions
considérées comme relevant des tâches périphériques (constat
d’accident, fourrière, escortes, gardes statiques, réunions avec les
partenaires institutionnels).
Les rapporteures constatent que la DGPN a
engagé une réflexion sur le remplacement de
l’indicateur, qu’elle souhaite faire aboutir d’ici
la prochaine conférence de performance, en
lien avec la DGGN. Pour la DGGN, le
remplacement de l’indicateur pourrait être mis
en place, sous réserve de la convergence entre
les deux forces de sécurité intérieure.
L’indicateur doit toutefois permettre une
mesure effective de la présence des effectifs sur
la voie publique.
mise en œuvre en
cours
COUR DES COMPTES
94
Pour cette raison, le responsable de programme a entamé une réflexion
sur le remplacement de cet indicateur en tenant compte des systèmes
d’information existant et des priorités opérationnelles.
La DGPN souhaite faire aboutir ces travaux d’ici la prochaine
conférence de performance (PLF 2022), en lien avec la DGGN et le
responsable de la fonction financière ministérielle.
La DGGN confirme que l'indicateur "taux d'engagement des effectifs
sur le terrain" sera maintenu dans les PAP/RAP 2020 et 2021. Celui-
ci traduit le rapport entre la somme des heures gendarmes d'activité
exécutée à l’extérieur des unités et la somme des heures gendarmes
d’activité des unités de gendarmerie, exprimé en %.
Pour autant, la feuille de route ministérielle a généré un nouvel
indicateur attaché à l'objectif " Redonner confiance aux forces de
l'ordre et les moderniser". Il s'agit du "nombre d'heures de policiers et
gendarmes en patrouille sur la voie publique", dont les résultats sont
rendus publics par le SSMSI. Ce nouvel indicateur PN et GN pourrait
effectivement remplacer le "taux d'engagement des effectifs sur le
terrain" à compter du PAP 2022. L’indicateur a vocation à représenter
le nombre d’heures consacrées par les fonctionnaires de police et
militaires de la gendarmerie, des unités territoriales comme des forces
mobiles, à des missions dont la nature permet de les qualifier de «
patrouilles de voie publique » les rendant disponibles pour assurer la
sécurité du quotidien des citoyens présents sur le territoire national.
95
MISSION SECURITES
La convergence des indicateurs PN/GN tant dans leur libellé que dans
leur assiette et mode de calcul, est une démarche constante de la
Direction du budget relayée par la DEPAFI, mais qui nécessite
l'assentiment de chaque RPROG. La PN doit encore valider la
substitution de ces deux indicateurs.
6
(DGPN, DGGN et DB)
Compléter les documents
budgétaires des dépenses fiscales
relatives à l’exonération d’impôt
sur les revenus des indemnités
versées aux réservistes de la
police et de la gendarmerie
nationales.
La DGPN indique que le chiffrage des dépenses fiscales n'est pas
réalisé par le responsable de programme. Conformément à cette
recommandation, à l'occasion des échanges préalables à la conférence
fiscale du PLF 2020, le responsable du programme 176 a fait une
proposition pour que cette exonération fiscale soit mentionnée dans le
Code général des impôts et que la dépense fiscale correspondante fasse
l'objet d'un recensement dans les documents budgétaires.
La DGGN indique que ces informations relèvent de la direction de la
législation fiscale.
Cette recommandation n’est pas mise en
œuvre. Le P
LF 2021
n’a en outre pas été
l’occasion de faire évoluer la base juridique de
cette dépense fiscale.
non mise en
œuvre
* Totalement mise en œuvre, mise en œuvre incomplète, mise en œuvre en cours, non mise en œ
uvre, refus, devenue sans objet