Mission Remboursements et
dégrèvements
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire
2020
MISSION REMBOURSEMENTS ET DEGREVEMENTS
3
Mission Remboursements et dégrèvements
Programme
200
–
Remboursements et dégrèvements d’imp
ôts
d’État
Programme
201
–
Remboursements et dégrèvements d’impôts
locaux
Graphique n° 1 :
mission remboursements et dégrèvements -
exécution 2020 (CP, en Md
€)
Source : Chorus
COUR DES COMPTES
4
Synthèse
La mission Remboursements et dégrèvements comporte deux
programmes
: les dépenses relatives aux impôts d’État sont
comptabilisées
dans le programme 200, celles relatives aux impôts locaux dans le
programme
201.
Les
remboursements
et
dégrèvements
sont
en
quasi-
totalité classés en dépenses d’interv
ention (titre 6).
La mission porte des crédits équivalant à 37,1 % des recettes fiscales
brutes du budget général en 2020. Les remboursements et dégrèvements
d’impôts d’État (programme 200) se sont établis à 128,1
Md€ en 2020,
dont 60,0
Md€ pour les seuls
remboursements de crédits de TVA. Les
remboursements et dégrèvements d’impôts locaux (programme 201) ont
atteint 22,9
Md€.
Les dépenses ont dépassé l’inscription de la LFI de10,1
Md€
Les ouvertures de crédits au titre de cette mission ont été revues lors
de chacune des LFR
de l’année, avec une révision particulièrement forte
à
dans la quatrième LFR. Les dépenses de la mission ont finalement dépassé
la prévision initiale de 10,1
Md€
, en raison de la plus grande inclination
des entreprises à se faire rembours
er leurs crédits de TVA plutôt qu’à les
imputer, du fait des actions de la DGFiP pour soutenir la trésorerie des
entreprises et de dépenses nouvelles de contentieux non prises en compte
en LFI.
Les dépenses de la mission se sont accrues de près de
11
Md€ e
n 2020 par rapport à 2019
Les remboursements et dégrèvements ont fortement progressé en
2020 pour atteindre 151,0
Md€ après 140,
1
Md€ en 2019
, soit + 10,9
Md€
(+ 6,9
Md€ sur les impôts d’État et +
4,0
Md€ sur les impôts locaux)
. Cette
croissance s’explique principalement
par de forts décaissements dans le
cadre d’affaires contentieuses,
par la dernière étape du dégrèvement de taxe
d’habitation
au profit de 80 % des ménages et par la mise en place du
prélèvement à la source. À l’inverse, la disparition du crédit d’impôt
compétitivité et emploi (CICE) a réduit les restitutions.
La crise a eu un effet sur les dépenses de la mission
Afin de venir en aide aux entreprises en difficulté, des restitutions
de créances des entreprises ont été accélérées pesant sur les dépenses de la
MISSION REMBOURSEMENTS ET DEGREVEMENTS
5
mission. À l’inverse
, le ralentissement du fonctionnement des services de
contrôle fiscal et de gestion des contentieux a pu ralentir les restitutions.
Les dépenses de la mission ont atteint un pic en 2020
Après avoir atteint un très haut niveau en 2020, les remboursements
et dégrèvements devraient sensiblement reculer à partir de 2021, en raison
de la transformation des dégrèvements de taxe d’habitation en exonération,
de la disparition progressive des créances de CICE et de la baisse du
dégrèvement barémique de CVAE consécutif à la baisse de 50 % de cet
impôt en 2021.
Les
indicateurs de performance se sont dans l’ensemble
dégradés avec les effets de la crise sur le fonctionnement des services
L’amélioration
du premier indicateur de performance, relatif à la
rapidité du traitement des dossiers de remboursements de crédit de TVA et
de restitutions de trop versé d’IS
ayant reçu une suite favorable, traduit la
volonté de la DGFiP d’accélérer le traitement des dos
siers et de cibler les
investigations sur les cas présentant des anomalies manifestes ou une
présomption de fraude. Les autres indicateurs se sont dégradés en raison
du ralentissement du fonctionnement des services pendant la crise
sanitaire.
COUR DES COMPTES
6
RECOMMANDATIONS
Recommandation
n°1 (
DGFiP
)
:
Enrichir
les
annexes
budgétaires
d’informations
rétrospectives
relatives
aux
contentieux et notamment aux contentieux de série
(nouvelle
recommandation).
Recommandation n°2 (DGFiP)
: Prévoir dans la programmation
de l’
évolution
des systèmes d’information de la DGFiP,
la
possibilité de retracer les admissions en non-valeur par année de
prise en charge comptable de la créance et par impôt, pour chacun
des deux programmes
(recommandation reformulée).
Recommandation n°3 (DB, DGFiP) :
Comptabiliser les
remboursements et dégrèvements d’impôts locaux en dépenses
budgétaires de l’État
(recommandation reformulée).
MISSION REMBOURSEMENTS ET DEGREVEMENTS
7
Sommaire
Introduction
.....................................................................................
9
1
LA CRISE SANITAIRE A CONDUIT À MAJORER LES
CRÉDITS DE LA MISSION INSCRITS EN LFI
..................
12
1.1
Une année particulière marquée par le vote de quatre LFR . 12
1.2
La crise a eu des effets sur les montants remboursés
...........
15
2
LES DÉPENSES ONT FORTEMENT PROGRESSÉ EN 2020
PAR RAPPORT À 2019
............................................................
21
2.1
Des remboursements et dégrèvements des impôts d’État tirés
par des dégrèvements contentieux exceptionnels
.................
21
2.2
La suppression progressive de la taxe d’habitation a majoré
les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux
........
27
3
LA DEPENSE DEVRAIT DECROÎTRE À PARTIR DE
2021
.............................................................................................
31
3.1
Les dépenses ont fortement progressé durant la dernière
décennie
...............................................................................
31
3.2
Les remboursements et dégrèvements devraient décroître à
partir de 2021
.......................................................................
32
4
LE FONCTIONNEMENT RALENTI DES SERVICES
PENDANT LA CRISE EXPLIQUE LA DEGRADATION DE
LA PLUPART DES INDICATEURS DE PERFORMANCE 34
5
LES RECOMMANDATIONS DE LA COUR
........................
37
5.1
Le suivi des recommandations formulées au titre de la gestion
2019
......................................................................................
37
5.2
Récapitulatif des recommandations formulées au titre de la
gestion 2020
.........................................................................
39
MISSION REMBOURSEMENTS ET DEGREVEMENTS
9
Introduction
Les dépenses de la mission
Remboursements et dégrèvements
ont
atteint 151,0
Md€ en 20
20, soit 37,1 % des recettes fiscales brutes du
budget général. Ces dépenses se répartissent entre les deux programmes de
la mission : 128,1 Md€ (84,8 % des dépenses totales) sur le programme
200 -
Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État
et
22,9 Md€ sur le
programme 201 -
Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux
. Le
responsable des deux programmes que comporte la mission est le directeur
général des finances publiques. La quasi-totalité des crédits est classée en
dépenses d’interventio
n (titre 6).
Des crédits de natures diverses
La mission
Remboursements et dégrèvements
regroupe les dépenses
liées à des situations dans lesquelles l’État restitue des impôts, taxes ou
contributions à des contribuables, ou dans lesquelles l’État ne recou
vre pas
certaines créances sur les contribuables.
Les raisons pour lesquelles l’État peut être amené à restituer des
sommes aux contribuables sont multiples. Depuis 2010, elles sont
présentées en trois catégories dans la nomenclature du programme 200 -
Rem
boursements et dégrèvements d’impôts d’État
:
-
des raisons liées à la mécanique de l’impôt : les sommes payées au
titre d’acomptes dépassent l’impôt dû (impôt sur les sociétés, impôt sur le
revenu depuis la mise en place du prélèvement à la source) ; le mécanisme
de gestion de la TVA (les entreprises reversent à l’État la différence entre
la TVA collectée et la TVA déductible) place certains redevables en
situation créditrice vis à vis de l’État ;
- des raisons liées aux politiques publiques : le contribuable
bénéficie d’un crédit d’impôt qui dépasse l’impôt dû, il bénéficie alors d’un
remboursement ;
-
des raisons liées à la gestion de l’impôt : corrections apportées au
calcul initial de l’impôt à l’avantage du contribuable (suite à la constatation
d’une e
rreur matérielle par exemple) ; remboursements de sommes à la
suite d’une décision judiciaire, éventuellement accompagnés du paiement
d’intérêts moratoires ; reversements d’impôts perçus dans le cadre de
conventions fiscales avec des pays étrangers.
COUR DES COMPTES
10
Cette dernière catégorie
gestion de l’impôt
rassemble également les
situations dans lesquelles l’État
effectue
« l’apurement comptable » d’une
créance sans l’avoir recouvrée. Cet apurement conduit à enregistrer une
recette comme si la créance était recouvrée. Cette recette « pour ordre » est
compensée par l’enregistrement d’une dépense « pour ordre » du même
montant sur la mission
Remboursements et dégrèvements
. Cette procédure
s’applique à
différents
types d’opérations :
- les admissions en non-valeur de créances jugées irrécouvrables ;
- les remises de débet accordées à des comptables publics ;
- les remises gracieuses aboutissant à une annulation ou une
diminution de la dette du contribuable ;
- les « dations en paiement » qui dispensent un contribuable du
paiement en numéraire de son impôt.
Le programme 201, qui recense des opérations de même nature que
celles du programme 200 mais relatives aux impôts locaux, conserve une
ventilation des dépenses par impôt (contribution économique territoriale,
taxes fo
ncières, taxe d’habitation) ainsi qu’une action retraçant les
admissions en non-valeur.
Des dépenses difficiles à prévoir et peu pilotables en gestion
Le montant des remboursements et dégrèvements (R&D) est affecté
par un grand nombre de facteurs : les modifications de la législation fiscale,
la dynamique propre des impôts auxquels les R&D s’appliquent, le partage
variable des crédits d’impôt entre imputation sur l’impôt dû et restitution
aux contribuables (seule la partie restituée est comptabilisée dans la
mission), les comportements des contribuables (notamment l’utilisation
des crédits d’impôt), les coûts éventuels de contentieux, l’enregistrement
de remboursements d’un montant élevé (comme des restitutions d’IS à de
grandes entreprises).
Les prévisions sont donc difficiles à réaliser. Pour les impôts au plus
fort rendement (TVA, IS, IR), les services du ministère des finances
prévoient directement les recettes fiscales nettes des remboursements et
dégrèvements puis, pour les documents budgétaires, décomposent leurs
estimations en une prévision des recettes fiscales brutes et une évaluation
des R&D. Par ailleurs, les remboursements et dégrèvements sont des
dépenses qui, pour l’essentiel, s’imposent à l’État et ne sont donc pas
pilotables en cours de gest
ion. C’est le cas notamment des remboursements
de crédits de TVA, des régularisations de trop
versés d’impôt, des
restitutions de crédits d’impôt, des décisions de justice.
MISSION REMBOURSEMENTS ET DEGREVEMENTS
11
En conséquence de la difficulté de prévoir les dépenses et de les
piloter en cours de gestion, les crédits de la mission
Remboursements et
dégrèvements
sont des crédits évaluatifs (article 10 de la LOLF du 1er août
2001). En cours d’année, les plafonds de crédits des deux programmes
peuvent être ajustés, parfois significativement, comme cela a été le cas en
2020,
à l’occasion des lois de finances rectificatives, en fonction des
dépenses constatées.
Les remboursements et dégrèvements ont augmenté sur longue
période passant de 69,4 Md€ en 2005 à 1
51,0
Md€ en 20
20. Cette
croissance (+ 117,6 %) excède très largement celle du produit intérieur brut
(+ 29,7 %). Sur cette période, ils ont connu une forte croissance depuis
2005 avec un pic en 2009, une phase de décrue jusqu’en 2013, et
augmentent de nouveau depuis. Ils s’établissent en 20
20 à 6,6 % du PIB.
COUR DES COMPTES
12
1
LA CRISE SANITAIRE A CONDUIT À
MAJORER LES CRÉDITS DE LA
MISSION INSCRITS EN LFI
1.1
Une année particulière marquée par le vote de
quatre LFR
Quatre lois de finances rectificatives, votées en 2020, ont conduit à
revoir sensiblement les ouvertures de crédits de la mission.
Graphique n° 2 :
crédits ouverts et crédits exécutés de la mission
Remboursements et dégrèvements
Source : DGFiP
Si le vote de la LFR 1 (144,9
Md€) a revu à la hausse les crédits
ouverts en LFI (140,8
Md€), c’est surtout la prévision de la LFR
4 qui a
rehaussé la prévision d’exécution (152,1
Md€). Finalement, les crédits
exécutés (151,0
Md€) ont été inférieur
s de 1,1
Md€ aux crédits ouverts en
LFR 4.
La forte révision de la prévision en LFR 4 (+ 9,8
Md€) provient
d’une réévaluation des dépenses de l’action
mécanique de l’impôt
(+ 5,3
Md€) et de l’action
gestion de
s produits de l’État
(+ 4,1
Md€)
du
programme 200
–
Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État
. Les
ouvertures de crédits de la LFR 4 ont été l’occasion de prendre en compte
140,8
144,9
140,6
142,3
152,1
151,0
130
135
140
145
150
155
LFI
LFR 1
LFR 2
LFR 3
LFR 4
Exécution
MISSION REMBOURSEMENTS ET DEGREVEMENTS
13
les dyna
miques mensuelles observées sur les premiers mois de l’année
1
.
Les inscriptions des trois premières LFR ont été en effet réalisées parfois
de manière conventionnelle dans l’urgence, avec une très faible visibilité
des effets de la crise et par des administrations dont le fonctionnement a
été très fortement perturbé par le premier confinement.
Tableau n° 1 :
crédits ouverts et consommés de la mission
(Md€)
Action
LFI
2020
LFR 1
2020
LFR 2
2020
LFR 3
2020
LFR 4
2020
Exéc.
2020
Mécanique de
l'impôt
80,9
82,1
78,7
79,7
85,0
85,1
Politiques
publiques
22,6
23,4
22,7
23,5
23,4
23,5
Gestion des
produits de
l'Etat
14,2
16,8
16,6
16,6
20,7
19,5
Total P. 200
117,7
122,3
118,0
119,8
129,1
128,1
Total P. 201
23,2
22,6
22,6
22,5
23,0
22,9
Total mission
140,8
144,9
140,6
142,3
152,1
151,0
Source : DGFiP
Plus précisément, les remboursements de crédits de TVA ont été
revus de 5,0
Md€ (soit 9
,0
%) entre la LFR 3 et la LFR 4 en raison d’une
hausse des demandes de remboursement et aussi
d’une accélération du
rythme de traitement des demandes (
cf. infra 2.1
).
1
Par exemple, il a fallu attendre la LFR 4 pour que soit inscrit le montant effectif des
avances de crédits d’impôt à l’IR pourtant décaissées en janvier 2020.
COUR DES COMPTES
14
Tableau n° 2 :
crédits ouverts et consommés de la sous-action
mécanique de l’impôt du
programme 200
Sous
action
LFI
2020
LFR 1
2020
LFR 2
2020
LFR 3
2020
LFR 4
2020
Exéc.
2020
IS
12,4
13,5
13,2
13,9
13,1
13,4
TVA
58,6
57,8
55,0
55,3
60,3
60,0
IR
9,7
10,6
10,3
10,3
11,5
11,5
Autres
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
Total
80,9
82,1
78,7
79,7
85,0
85,1
Source : DGFiP
La progression de 1,2
Md€ de dépenses de remboursement d’IR de
l’action
mécanique de l’impôt
émane principalement (1
Md€) d’un
changement, entre la LFR 3 et la LFR 4, de la convention de l’ordre de
liquidation de l’impôt
2
. Cela a pour effet de majorer les dépenses de
l’action
mécanique de l’impôt
et de minorer à due concurrence les dépenses
de l’action
politiques publiques
si bien qu’elle est neutre sur l’ensemble
des remboursements et dégrèvements d’IR.
L’ouverture de crédits de 4,1
Md€ entre la LFR 3 et la LFR 4 sur
l’action gestion des produits de l’État s’explique
notamment par la prise en
compte de divers dégrèvements :
-
quelques
dégrèvements d’un montant cumulé de 2
Md€ à la suite
d’erreurs déclaratives
dans la déclaration, en 2020, des revenus de
2019. Ces erreurs, compensées par une hausse à due concurrence
des recettes brutes,
sont neutres sur les recettes nettes d’IR
;
-
des reversements à des États étrangers conformément aux
conventions internationales. Ainsi, 0,5
Md€, soit
une révision de
0,2
Md€
entre LFR 3 et LFR 4, ont été restitués à la Suisse,
l’Allemagne et
la Belgique correspondant à des compensations
fiscales concernant les retraités ou les travailleurs frontaliers.
-
des remboursements dans le cadre du contentieux OPCVM revus
en hausse de 1,1
Md€ entre la LFR 3 et la LFR 4
en raison du
2
Le montant comptabilisé dans les actions
mécanique de l’impôt
et
politiques publiques
est fonc
tion de l’ordre, conventionnel, d’imputation des acomptes versés et des crédits
d’impôt sur l’impôt dû.
MISSION REMBOURSEMENTS ET DEGREVEMENTS
15
rythme de traitement des dossiers plus rapide que ce qui était
anticipé.
Tableau n° 3 :
crédits ouverts et consommés de la sous-action gestion
des produits de l’État du programme 200
Sous
action
LFI
2020
LFR 1
2020
LFR 2
2020
LFR 3
2020
LFR 4
2020
Exéc.
2020
IR
1,5
1,5
1,4
1,4
4,2
4,4
IS
1,9
3,9
3,8
3,8
4,2
3,0
AID
2,7
2,5
2,5
2,5
3,3
3,8
Autres
8,1
8,9
8,9
8,9
9,0
8,3
Total
14,2
16,8
16,6
16,6
20,7
19,5
Source : DGFiP
Lecture : AID : autres impôts directs et taxes assimilées, inclut les remboursements
des contentieux précompte et OPCVM.
L’écart entre l’inscription de la LFR 4
des crédits de la mission
(152,1
Md€) et l’exécution (151,0
Md€) s’explique
essentiellement par la
sous-
exécution des remboursements d’IS (
- 1,2
Md€) en
partie en raison
d’un coût d’un contentieux
exceptionnel moins élevé qu’anticipé
(- 0,3
Md€
).
1.2
La crise a eu des effets sur les montants
remboursés
1.2.1
Les mesures prises pour soutenir la trésorerie des
entreprises ont majoré les remboursements et
dégrèvements
En complément des reports qu’il a accordés
pour le versement des
impôts, l’État a pris une diversité de mesures afin de soulager la trésorerie
des entreprises.
Une
mesure législative
, votée à l’article 5 de la LFR 3
, a permis aux
entreprises de mobiliser plus rapidement leur créance de report en arrière
de déficits. Le report en arrière d’un déficit sur le bénéfice de l’exercice
précédent, dans la limite d’un million d’euros fait en effet naître une
créance qui peut être utilisée pour le paiement de l’IS des cinq années
COUR DES COMPTES
16
suivantes. Si la créance n’a
pas été utilisée dans ce délai de cinq ans,
l’entreprise peut en demander le remboursement. La LFR 3 a aménagé cette
règle pour permettre le remboursement immédiat du stock de créances
existant. Ce dispositif, dont le coût était évalué à 0,4
Md€
3
n’
a été que très
peu mobilisé par les entreprises (environ 50
M€
4
) sans qu’il soit possible
de déterminer si cette faible activation provient d’une méconnaissance du
dispositif ou d’une volonté de ne pas
y recourir.
La LFR 3 a également été l’occasion de permettre
aux communes et
établissements publics de coopération intercommunale de voter un
dégrèvement à hauteur des deux tiers de la cotisation foncière des
entreprises de 2020 au bénéfice des entreprises de certains secteurs
particulièrement touchés par la crise (tourisme, hôtellerie, restauration,
sport, culture, transport aérien, évènementiel). Ce dégrèvement destiné aux
entreprises ayant réalisé un chiffre d’affaires inférieur à 150
M€ en 2018
5
,
a été adopté par une minorité de collectivités (35 % des EPCI et 4 % des
communes). Son coût, retracé dans la première action du programme 201,
s’est
établi à 0,1 Md
€
Une mesure sectorielle de soutien au secteur du transport routier a,
par ailleurs, été prise par
voie réglementaire
. La périodicité des
remboursements partiels de TICPE acquittés par les transporteurs routiers
de marchandises et par les transporteurs en commun de voyageurs a en
effet été revue par le décret 2020-665 du 2 juin 2020. Si, avant le 1
er
juillet
2020, les entreprises déposaient semestriellement leurs demandes de
remboursement, à partir de cette date elles ont déposé leur demande
relativement au trimestre écoulé. Les montants remboursés en 2020 ont
donc porté sur les consommations du deuxième semestre 2019, du premier
semestre 2020 et du troisième trimestre de 2020. Les remboursements ont
donc porté sur cinq trimestres de consommation pour un surcoût d’environ
0,3
Md€. Cette mesure a soutenu les remboursements partiels de TICPE
qui baissaient spontanément en raison des effets de la crise sanitaire sur le
transport routier.
Au-delà de ces mesures législatives et réglementaires, la DGFiP a
donné des
instructions
aux services gestionnaires de l’impôt (services des
impôts des entreprises -
SIE) pour qu’ils
accélèrent les restitutions
auxquelles sont éligibles les contribuables.
La DGFiP a d’abord accélér
é le traitement des demandes de
remboursement de crédit de TVA, dont la masse a augmenté, en allégeant
3
Évaluation préalable de l’article 2 du PLFR 3 pour 2020.
4
Donnée provisoire.
5
Dans le cas général.
MISSION REMBOURSEMENTS ET DEGREVEMENTS
17
les contrôles et en les ciblant sur les cas présentant une anomalie manifeste
ou une présomption de fraude. Cela a été réalisé des trois manières :
-
le rehaussement du seuil financier pris en compte dans la décision
de procéder au traitement automatisé de la demande. Les SIE ont
mis à jour ce seuil décidé par leur direction locale en fonction des
enjeux financiers, du tissu fiscal et des moyens humains
disponibles ;
-
l’adoption de traitements plus rapides pour certaines demandes
orientées en circuit long
6
;
-
une augmentation des seuils de délégation pour permettre aux SIE
de prendre des décisions pour certaines demandes relevant jusque-
là de la compétence de la direction locale.
Le surcroît de crédits de TVA restitués aux entreprises explique en
partie la révision à la hausse de 5,0
Md€ des remboursements en LFR 4 par
rapport à la LFR 3.
Les restitutions se sont ainsi très fortement accrues au mois de
mars 2020
(8,6 Md€ contre 4,8
Md€ en mars 2019
soit + 79,2 %) et à un
degré moindre en avril et mai.
6
Selon le risque et les enjeux, les demandes de remboursement de crédits de TVA sont
expertisées selon un circuit court (par les SIE) ou selon un circuit long (dans les pôles
de compétence et d’expertise –
PCE). En pratique, les SIE vérifient la régularité
formelle d’une demande en circuit court tandis
que les PCE procèdent à une instruction
au fond des demandes en circuit long.
COUR DES COMPTES
18
Graphique n° 3 :
évolution mensuelle des remboursements de crédits
de TVA par rapport au même mois de l’année 2019
Source : DGFiP
Faisant suite à l’annonce du report de l’
a
compte de l’IS payable au
15 mars, la DGFiP a également annoncé que les entreprises ayant déjà payé
cet acompte pourraient bénéficier d’un remboursement de la somme
acquittée. Environ 0,8
Md€ ont ainsi été remboursés aux entreprises
expliquant en partie la
révision d’un milliard d’euros des remboursements
d’excédents d’IS entre la LFI et l’exécution 2020.
Toujours en matière d’IS, des consignes ont été données aux
services gestionnaires pour traiter de manière accélérée les demandes de
remboursement de créd
it d’impôt.
-2,0%
8,2%
79,2%
22,6%
14,6%
-6,4%
-26,8%
-7,7%
-10,3%
-14,0%
9,8%
-2,3%
Janvier
Février
Mars
Avril
Mai
Juin
Juillet
Août
Septembre
Octobre
Novembre
Décembre
MISSION REMBOURSEMENTS ET DEGREVEMENTS
19
Graphique n° 4 :
évolution mensuelle des remboursements de crédits
d’impôts à l’IS par rapport au même mois de l’année 2019
Source : DGFiP
Toutes ces instructions ont été mises en œuvre
rapidement par les
services gestionnaires sans qu’il ait été
nécessaire, à une exception près
7
,
de mesures législatives ou réglementaires pour les mettre en place.
S’il
n’est pas possible de les chiffrer précisément, l’ensemble de
ces mesures a
accru les remboursements de la mission en 2020.
En revanche, la crise s
anitaire ne semble pas avoir eu d’impact
notable, à ce stade, sur l’octroi de remises gracieuses, comptabilisées dans
cette mission. Il est vraisemblable que
l’existence d’
autres dispositifs de
soutien (activité partielle, mise en place du fonds de solidarité, prêts
garantis par l’État, report des échéances fiscales) n’ait pas conduit les
entreprises à solliciter de telles mesures de bienveillance.
1.2.2
La crise a ralenti le fonctionnement des services
gestionnaires
Certaines activités qualifiées de non prioritaires dans le plan de
continuité d’activité de la DGFiP
ont sensiblement ralenti en 2020. Les
activités de contrôle fiscal et de suivi des contentieux se sont en effet
interrompues durant quelques semaines. Cela conjugué aux effets de la
7
Arrêté du 18 mars 2020 relevant temporairement les plafonds de délégation de
signature s’agissant des demandes de remboursement de crédit de taxe sur la valeur
ajoutée et de re
mboursement de crédit d’impôt.
28,6%
-11,1%
142,9%
125,0%
-35,3%
-12,5%
-60,0%
-58,3%
-50,0%
-66,7%
-53,3%
-33,3%
-100%
-50%
0%
50%
100%
150%
janvier
février
mars
avril
mai
juin
juillet
août
septembre
octobre
novembre
décembre
COUR DES COMPTES
20
crise sur le fonctionnement des tribunaux a freiné les dégrèvements
prononcés dans le cadre de contentieux à la suite de contrôles fiscaux.
Par ailleurs, l
e ralentissement de l’activité des services de la
publicité foncière (SPF) a allongé les délais de mise à jour du fichier
immobilier et majoré
les contentieux d’attribution en matière de taxe
foncière (
cf. infra 2.2
).
Enfin, les retards de mise à jour des occupants des locaux a
également entraîné un surcroît de dépenses contentieuses en matière de
taxe d’habitation.
MISSION REMBOURSEMENTS ET DEGREVEMENTS
21
2
LES DÉPENSES ONT FORTEMENT
PROGRESSÉ EN 2020 PAR RAPPORT À
2019
Les remboursements et dégrèvements ont fortement progressé en
2020 par rapport à 2019 (+ 7,8 % soit + 10,9
Md€) pour atteindre
151,0
Md€. Aussi bien les remboursements et dégrèvements d’impôts
d’État (+
6,9
Md€ soit +
5,7
%) que d’impôts locaux (+
4,0
Md€ soit
+ 21,4 %) se sont accrus.
Tableau n° 4 :
crédits exécutés de la mission Remboursements et
dégrèvements
Exécution
2019
Exécution
2020
Évolution 2019 - 2020
en Md€
en %
Programme 200
121,2
128,1
6,9
5,7%
Programme 201
18,9
22,9
4,0
21,4%
Mission
140,1
151,0
10,9
7,8%
Source : DGFiP
2.1
Des remboursements et dégrèvements des
impôts d’État tirés par des dégrèvements
contentieux exceptionnels
La progression des dépenses de remboursements et dégrèvements
d’impôts d’État entre 2019 et 2020 (+
6,9
Md€) s’explique par la hausse
sur les actions
mécanique de l’impôt
(+ 10,4
Md€) et
gestion des produits
de l’État
(+ 5,6
Md€) que n’a pas compensé
e
le recul sur l’action
politiques
publiques
(- 9,2
Md€).
Tableau n° 5 :
crédits exécutés du programme 200
–
Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État
Intitulé
Exécution
2019
Exécution
2020
Évolution
(en
Md€)
(en %)
Mécanique de
l'impôt
74,7
85,1
10,4
14,0%
COUR DES COMPTES
22
Intitulé
Exécution
2019
Exécution
2020
Évolution
(en
Md€)
(en %)
Politiques
publiques
32,7
23,5
-9,2
-28,0%
Gestion des
produits de l'Etat
13,9
19,5
5,6
40,8%
R&D impôts d'Etat
121,2
128,1
6,9
5,7%
Source : DGFiP
2.1.1
Les dépenses liées avec la mécanique de l’impôt se sont
accrues
Les dépenses de l’action 200
-11 -
mécanique de l’impôt
progressent
de 10,4
Md€ entre 2019 et 2020 e
ssentiellement en raison de l
’entrée en
vigueur d
u prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu. La mise en
place d’un système d’acomptes et de solde associé à l’absence de prise en
compt
e des réductions et crédits d’impôts dans le calcul des acomptes a
conduit à de fortes restitutions. Elles sont toutefois compensées en partie
par le repli des restitutions de crédit d’impôt après la quasi disparition du
CIMR
8
(6,0
Md€ en 2019).
Tableau n° 6 :
crédits e
xécutés de l’action mécanique de l’impôt du
programme 200
Intitulé
Exécution
2019
Exécution
2020
Évolution
(en Md€)
(en %)
IS
17,3
13,4
-3,9
-22,7%
TVA
57,1
60,0
2,9
5,2%
IR
0,1
11,5
11,4
19391,5%
Autres
0,2
0,2
0,0
-10,3%
Total
74,7
85,1
10,4
14,0%
Source : DGFiP
Les remboursements de crédit de TVA ont progressé sensiblement
(+ 5,2 %) pour atteindre 60,0
Md€ (après 57,1
Md€ en 2019) en dépit d’un
recul de la TVA brute collectée (- 3,5 %). Cet accroissement
s’explique
,
d’une part
par une hausse des dépôts de demande de remboursement
(2,0
Md€) et d’autre part par l’accélération du rythme de
traitement des
8
Le crédit d’impôt modernisation du recouvrement (CIMR) efface l’impôt dû au titre
des revenus courants 2018 (année blanche) inclus dans le champ de la réforme du
prélèvement à la source. Une partie complémentaire du CIMR (BIC, BNC, BA, revenus
de dirigeants) pouvait être déclarée au titre des revenus 2019 et donner lieu à un crédit
d’impôt en 2020.
MISSION REMBOURSEMENTS ET DEGREVEMENTS
23
demandes (0,9
Md€). Si ce dernier effet émane d’une volonté de
l’administration de faire bénéficier les entreprises au plus vite
de leur
créance (
cf. supra
), la hausse du dépôt des demandes concomitantes à la
chute de TVA collectée
s’explique par deux phénomènes.
D’une part, au début de la crise sanitaire, la concomitance de TVA
collectée faible et de TVA déductible encore élevée (car relative à des
achats effectués avant le début de la crise) a conduit à des remboursements
plus dynamiques que les encaissements. D’autre part, le comportement des
entreprises
disposant d’un
crédit de TVA a légèrement changé. En effet,
celles-ci peuven
t soit décider de l’imputer sur leurs reversements suivants
de TVA à l’État
, soit en demander le remboursement. Si en 2019, 77,2 %
des crédits de TVA avaient été remboursés, cette part a crû en 2020 pour
atteindre 79,0 %.
Graphique n° 5 :
part des crédits de TVA remboursés
Source : Documents budgétaires et DGFiP
Ces accroissements de dépenses de l’action
mécanique de l’impôt
ont été, en partie, compensés par le repli de 3,9
Md€ des remboursements
d’excédents d’impôt sur les sociétés. Ce recul s’explique d’une part
, par la
forte accélération du bénéfice fiscal en 2019 (+ 19,4 % de croissance contre
3,8 % en 2018) due essentiellement aux allégements de cotisations sociales
accordés en substitution du CICE
et, d’autre part, par la
suppression du
CICE.
76,9%
77,5%
78,1%
78,6%
78,6%
78,9%
78,8%
77,7%
77,1%
77,2%
79,0%
76%
77%
78%
79%
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
COUR DES COMPTES
24
A contrario
, le remboursement du premier acompte déjà acquitté
(
cf. supra 1.2.1
) a raffermi les dépenses (0,8
Md€).
Ces décaissements sont
neutres sur les recettes nettes d’IS puisqu’
une écriture de recette leur est
associée.
2.1.2
Les remboursements en lien avec les politiques
publiques se sont repliés
Les remboursements de l’action
politiques publiques
se sont
fortement contractés (-9,2
Md€) pour atteindre 23,5
Md€.
Tableau n° 7 :
c
rédits exécutés de l’action politiques publiques du
programme 200
Intitulé
Exécution
2019
Exécution
2020
Évolution
(en Md€)
(en %)
IR
8,2
2,1
-6,1
-74,5%
IS
16,2
12,9
-3,3
-20,5%
TICPE
2,0
2,2
0,2
7,8%
Acompte crédit
et réduction
d’
IR
5,5
5,5
0,0
-0,6%
TICFE
0,0
0,2
0,2
-
Autres
0,6
0,6
0,0
-4,2%
Total
32,7
23,5
-9,2
-28,0%
Source : DGFiP
Lecture : la ligne « Acompte crédit et réduction
d’IR
»
comptabilise l’acompte de
60
% versé en janvier au titre de certains crédits et réductions d’impôt
.
Le remboursement de crédits d’impôts à l’IR (
-
6,1 Md€) et à l’IS
(- 3,3
Md€) se sont en effet repliés respectivement en raison de la quasi
disparition du CIMR (- 5,4
Md€)
et de la baisse du CICE (- 3,8
Md€).
La baisse d
es remboursements de crédits d’impôt pour prêts à taux
zéro (0,1
Md€ en 2020 après 0,5
Md€ en 2019)
a été compensée par une
hausse des imputations de ce crédit d’impôt
en raison de l
’accélération du
bénéfice fiscal en 2019
de sorte que le crédit d’impôt est relativement stable
en 2020 (- 0,1
Md€)
.
À l
’
inverse, la forte progression d
es restitutions de crédit d’
impôt
recherche (4,9
Md€ après 4,2
Md€ en 2019 soit +
15,0 %)
n’a pas été
compensée par une baisse des montants imputés. Au contraire, les
imputations ont également progressé (+ 0,5
Md€) de sorte que le
s
entreprises ont davantage utilisé en 2020 ce dispositif (7,7
Md€ pour la
somme des fractions imputées et restituées contre 6,6
Md€ en 2019).
MISSION REMBOURSEMENTS ET DEGREVEMENTS
25
Tableau n° 8 :
c
rédits d’impôts à l’IS (en M€)
2019
2020
Part
imputée
Part
restituée
Part
imputée
Part
restituée
CICE
7 679
10 613
2 075
6 833
CIR
2 368
4 249
2 836
4 887
PTZ et PTZ renforcé
691
527
1 003
133
Autres
1 193
832
1 331
1 007
Total
11 931
16 221
7 245
12 860
Source : DGFiP
Le changement de rythme des remboursements partiels de TICPE
(
cf. supra
) explique la hausse des restitutions de TICPE de 0,2
Md€. Enfin,
auparavant enregistrées dans l’action
gestion des produits de l’État
,
la
comptabilisation, pour la première fois en 2020, de remboursements de
taxe intérieure de consommation finale d’électricité (TICFE) dans l’action
politiques publiques
en a accru la masse de 0,2
Md€.
2.1.3
Les remboursements d’impôts suite à des contentieux
ont dopé les dépenses de gestion des produits de l’État
Les remboursements et dégrèvements de l’action
gestion des
produits
de l’État
ont fortement augmenté (+ 40,8 %) pour atteindre
19,5
Md€ en 2020 après 13,9
Md€ en 2019.
Tableau n° 9 :
c
rédits exécutés de l’action gestion
des produits de
l’État
du programme 200
Intitulé
Exécution
2019
Exécution
2020
Évolution
(en Md€)
(en %)
IR
2,1
4,4
2,3
106,4%
IS
2,0
3,0
1,0
48,3%
AID
1,5
3,8
2,3
157,6%
ENR
2,1
0,7
-1,4
-67,3%
IM
0,6
1,8
1,3
227,7%
Autres
5,5
5,8
0,2
4,2%
Total
13,9
19,5
5,6
40,8%
Source : DGFiP
COUR DES COMPTES
26
Lecture : AID : autres impôts directs et taxes assimilées
–
ENR : enregistrement,
timbre, autres contributions et taxes indirectes
–
IM : intérêts moratoires.
Les remboursements et dégrèvements
d’IR ont plus que doublé
(4,4
Md€ après 2,1
Md€ en 2019) en raison de l’octroi de
quelques
dégrèvements exceptionnels, neutres sur les recettes fiscales nettes, pour
un montant de 2,0
Md€. Dans le même temps, le dénouement d’un
contentieux exceptionnel en IS a tiré les remboursements et dégrèvements
d’IS. Ces
dégrèvements exceptionnels conduisent à des dépenses au titre
de l’IR et de l’IS
sensiblement supérieures à celles observées les années
précédentes.
L’année 2020 a également été marquée par des décaissements
particulièrement élevés de contentieux de série (1,6
Md€
9
pour le
contentieux OPCVM et 0,8
Md€ pour le contentieux
précompte contre
respectivement 0,3
Md€ et 0,1
Md€ en 2019
) qui expliquent la croissance
de 2,3
Md€ des remboursements des autres impôts directs.
Le dénouement de ces contentieux exceptionnels, souvent anciens,
explique la forte progression du versement d
’intérêts moratoires
particulièrement élevés (1,8
Md€
après 0,6
Md€ en 2019
).
Graphique n° 6 :
intérêts moratoires remises de débets et dations en
paiement (en Md€)
Source : DGFiP
Lecture : Si le graphique représente les intérêts moratoires, remises de débets et
dations en paiement, les intérêts moratoires représentent une fraction très majoritaire
9
Ce chiffre, ainsi que le suivant, est hors intérêts moratoires.
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
MISSION REMBOURSEMENTS ET DEGREVEMENTS
27
de l’ensemble (92
% en 2020) si bien que la dynamique de la série est celle des
intérêts moratoires versés.
La persistance de montants élevés de remboursements suite à des
contentieux et, notamment, des contentieux de série nécessite une
documentation supplémentaire synthétique de ces restitutions dans les
documents budgétaires actuellement peu développés sur ces questions.
Recommandation n° 1
(DGFiP) :
enrichir les annexes
budgétaires d’informations
rétrospectives relatives aux contentieux et
notamment aux contentieux de série
(nouvelle recommandation).
Enfin,
a contrario
, la non reconduction, en 2020
, d’écritures
erronées en matière de fiscalité douanière
10
(- 1,1
Md€) explique le recul
de la sous-action 200-13-05
Enregistrement, timbre, autres contributions
et taxes indirectes
–
dégrèvements et restitution de sommes indûment
perçues
.
2.2
La suppression progressive de la taxe
d’habitation
a majoré les remboursements et
dégrèvements d’impôts locaux
Les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux ont atteint
22,9
Md€ en 2020 soit 4,0
Md€ de plus qu’en 2019 (+ 21,4
%).
Tableau n° 10 :
crédits exécutés du programme 201
–
Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux
Intitulé
Exécution
2019
Exécution
2020
Évolution
(en Md€)
(en %)
CET
6,2
6,1
-0,1
-0,9%
TF
1,7
1,9
0,2
12,9%
TH
10,6
14,5
3,9
37,0%
ANV
0,5
0,5
0,0
-5,4%
Total
18,9
22,9
4,0
21,4%
Source : DGFiP
La dépense relative à la première sous-action « Taxe professionnelle
et contribution économique territoriale
» n’a que peu varié en 2020
10
Cf page 17 de la note d’exécution budgétaire de 2019 de la m
ission
Remboursements
et dégrèvements
, disponible sur www.ccomptes.fr, pour une description détaillée.
COUR DES COMPTES
28
(6,1
Md€ après 6,2
Md€ en 2019) en raison de l’évolution opposée de ses
deux principales composantes : le plafonnement sur la valeur ajoutée
(1,2
Md€ en 2020
soit + 65
M€ par rapport à 2019) et le dégrèvement
barémique de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE
–
4,5
Md€ en 2020 soit
- 45
M€
).
Les remboursements et dégrèvements des taxes foncières sur les
propriétés bâties et non bâties ont sensiblement augmenté entre 2019 et
2020 (+ 0,2
Md€ soit +
12,9 %) et ont atteint en 2020 un niveau
historiquement élevé (1,9
Md€).
Graphique n° 7 :
remboursements et dégrèvements des taxes
foncières
(en Md€)
Source : DGFiP
Cette progression provient,
d’une part
, du renchérissement du coût
du dégrèvement pour pertes de récoltes (0,1 Md
€) et d’autre part de la
hausse du contentieux d’attribution (envoi d’un avis d’imposition à un
contribuable erroné). Les montants dégrevés à ce titre ont atteint 628
M€
soit un niveau jamais atteint depuis 2015.
Tableau n° 11 :
c
oût du contentieux d’attribution (M€)
2015
2016
2017
2018
2019
2020
154
247
386
538
490
628
Source : DGFiP
0,58
0,73
0,66
0,84
0,99
1,47
1,66
1,88
0,0
0,4
0,8
1,2
1,6
2,0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
MISSION REMBOURSEMENTS ET DEGREVEMENTS
29
Cette situation s’explique par la hausse du délai moyen de mise à
jour du fichier immobilier en 2020 (142 jours soit presque cinq mois contre
130 jours en 2019)
en raison du ralentissement de l’activité des services de
la publicité foncière (SPF) durant la période de confinement.
La mise à jour tardive du fichier immobilier est certes neutre sur le
budget de l’État
(qui dégrève l’imposition erronée mais perçoit le produit
des rôles supplémentaires émis au nom du bon contribuable) et des
collectivités territoriales (auxquelles l’État garantit le versement du produit
voté), mais ils induisent des effets indésirables. Les services fiscaux
doivent d’abord dégrever l’impôt et le réémettre tandis que les notaires
doivent attendre plus longtemps avant de solder le compte de leurs clients.
Enfin, cela peut donner une image négative des services fiscaux aux
contribuables qui doivent solliciter une demande de dégrèvement.
Plusieurs éléments permettent de penser que les délais de mise à jour
du fichier immobilier devraient décroître. L’accès des notaires au fichier
immobilier déployé à partir de 2021 devrait permettre de recentr
er l’activité
des SPF sur la tenue du fichier immobilier. Par ailleurs, des partenariats
noués entre les DDFiP et les chambres des notaires devraient alléger la
charge de mise à jour de ce fichier par le biais de contrôles allégés en
partenariat. Enfin, la création progressive sur tout le territoire, entre 2021
et 2023, de près d’une vingtaine de services d’appui à la publicité foncière
(SAPF) qui traiteront à distance une partie de l’activité des services de
publicité foncière des métropoles devrait contribuer au raccourcissement
des délais de mise à jour du fichier immobilier.
Les dégrèvements de taxe d
’
habitation continuent de croître
(14,5
Md€ en 2020 après 10,6
Md€ en 2019) en raison de la fin de la
montée en charge du dégrèvement progressif (30 % en 2018, 65 % en 2019
puis 100 % en 2020) en faveur de 80 % des ménages les moins aisés. Le
plafonnement de taxe d’habitation en fonction du revenu a par ailleurs été
supprimé en 2020, les foyers auparavant éligibles bénéficiant du
dégrèvement progressif pour 80 % des foyers.
Tableau n° 12 :
remboursements et dégrèvements de taxe
d’habitation (Md€)
2018
2019
2020
Dégrèvement 80% des foyers
2,9
6,6
13,7
Plafonnement en fonction du revenu
3,1
3,2
0,0
Autres dégrèvements
0,7
0,8
0,8
Total
6,7
10,6
14,5
Source : DGFiP
COUR DES COMPTES
30
Enfin, les admissions en non-
valeur sur les impôts locaux n’ont pas
varié entre 2019 et 2020 (0,5
Md€).
MISSION REMBOURSEMENTS ET DEGREVEMENTS
31
3
LA DEPENSE DEVRAIT DECROÎTRE À
PARTIR DE 2021
3.1
Les dépenses ont fortement progressé durant la
dernière décennie
Sur longue période, les dépenses de la mission ont très fortement
progressé. Atteignant 69,4
Md€ en 2005, elles se sont établies à 151,0
Md€
en 2020. Leur croissance a sensiblement excédé celle du PIB et des recettes
fiscales brutes si bien que leur part dans le PIB est passée de 3,9 % en 2005
à 6,6 % en 2020 tandis que, dans le même temps, elles ont atteint 37,1 %
des recettes fiscales brutes en 2020 après 20,9 % en 2006.
Graphique n° 8 :
croissance comparée des remboursements et
dégrèvements, des recettes fiscales brutes et du PIB (base 100 en
2006)
Source : document budgétaires, comptes nationaux
Plusieurs raisons expliquent ce fort dynamisme. D’
abord, la création
du CICE dopant sensiblement les
restitutions d’IS à partir de 2014
(10,6
Md€ remboursés en 2019 avant sa suppression) a plu
s que compensé
la disparition de la prime pour l’emploi qui atteignait 2,
0
Md€
en 2015
avant sa suppression. Ensuite, la mise en place du prélèvement à la source
de
l’impôt sur le revenu, conduisant à la mise en place de versements
d’acomptes
,
ne prenant pas en compte les réductions et crédits d’impôts
, et
80
120
160
200
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
RFB
PIB
R&D
COUR DES COMPTES
32
d’un solde a accru les restitutions d’IR d’environ 15
Md€. L’émergence de
contentieux de série (précompte, OPCVM, taxe à 3 % sur les dividendes)
a, dans le même temps, soutenu la dépense.
Graphique n° 9 :
remboursements et dégrèvements liés à la gestion
de l’impôt (en Md€)
Source : document budgétaires
Enfin, le dégrèvement de
taxe d’habitation pour 80
% des foyers a
accru les dég
rèvements d’impôts locaux d’
environ 10
Md€.
3.2
Les remboursements et dégrèvements
devraient décroître à partir de 2021
Après avoir beaucoup progressé depuis une décennie, la dépense
devrait très significativement décroître en 2021 (129,3
Md€
attendus en
LFI 2021 soit
–
21,7
Md€ par rapport à l’exécution pour 2020).
Tableau n° 13 :
crédits exécutés et votés de la mission
remboursements et dégrèvements
Exéc. 2020
LFI 2021
Évolution 2020 - 2021
(en Md€)
(en %)
Programme 200
128,1
122,4
-5,7
-4,4%
Programme 201
22,9
6,9
-16,0
-69,9%
0
5
10
15
20
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
IR
IS
TVA
Autres impôts directs
Autres
MISSION REMBOURSEMENTS ET DEGREVEMENTS
33
Exéc. 2020
LFI 2021
Évolution 2020 - 2021
(en Md€)
(en %)
Total
151,0
129,3
-21,7
-14,4%
Source : DGFiP
L
es remboursements d’impôts suite à demande contentieuse
devraient refluer en 2021. Les deux dégrèvements exceptionnels d’IR pour
2
Md€ n’ont pas vocation à être reconduits. De même le coût des
contentieux de série devrait se stabiliser voire décroître en lien avec la
stabilisation des provisions pour litiges fiscaux.
Tableau n° 14 :
p
rovisions pour litiges fiscaux (en M€)
2014
2015
2106
2017
2018
2019
16 308
21 044
23 980
20 170
20 400
20 810
Source
: rapport fait au nom de la commission des finances, de l’économie générale et
du contrôle budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2021 (n° 3360) annexe n°37
Remboursements et dégrèvements
Les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux
se replieront
fortement sous deux effets. D’une part,
la réforme de la fiscalité locale
prévoit en 2021 la disparition du dégrèvement de taxe d’habitation pour
13,7
Md€
et son remplacement par le transfert aux communes de la part
départementale de la taxe
foncière sur les propriétés bâties. D’autre part, la
baisse des impôts de production en 2021 conduira au repli du dégrèvement
barémique de CVAE pour environ 2
Md€
.
À moyen terme, la disparition des dernières créances de CICE
(14,1
Md€ détenues par les ent
reprises au 31 décembre 2020) des
entreprises réduir
a les décaissements de l’État.
Tableau n° 15 :
restitutions attendues de créance de CICE en
l’absence d’imputation
(en Md€)
2021
2022
2023
2024
7,2
6,0
0,8
0,1
Source : DGFiP
COUR DES COMPTES
34
4
LE FONCTIONNEMENT RALENTI DES
SERVICES PENDANT LA CRISE
EXPLIQUE LA DEGRADATION DE LA
PLUPART DES INDICATEURS DE
PERFORMANCE
La mission comporte quatre indicateurs, trois concernant le
programme 200 et un concernant le programme 201 mesurant la qualité de
service aux redevables. Trois des quatre indicateurs se dégradent en 2020
et n’atteignent pas leur cible. Cela s’explique par le
ralentissement du
fonctionnement des services gestionnaires de l’impôt
. En revanche, le
premier indicateur retraçant une priorité de la DGFiP pendant la crise
sanitaire
s’améliore
sensiblement.
L’indicateur 1.1
du programme 200 «
Part des demandes de
remboursement de crédit de TVA et des restitutions de trop versé d’IS
,
ayant reçu une suite favorable ou partiellement favorable, traitées dans un
délai égal ou inférieur à 30 jours
»
s’améliore beaucoup en passant de
88,1 % en 2019 à 92,5 % en 2020
alors qu’il évoluait dans une fourchette
étroite (entre 88 % et 90 %) depuis dix ans.
Tableau n° 16 :
v
aleurs de l’indicateur 1.1 du programme 200
Exécuté
Cible
Prévision
2018
2019
2020
2020
2021
88,3
88,1
92,5
80,0
80,0
Source : DGFiP
Cette hausse retraçant la volonté de soutenir la trésorerie des
entreprises dans le contexte de crise peut être rapprochée de celle observée
en 2009, l’indicateur avait alors atteint 93,4
%.
MISSION REMBOURSEMENTS ET DEGREVEMENTS
35
Graphique n° 10 :
part des restitutions de crédit de TVA et de trop
versé d’IS ayant reçu une suite favorable ou partiellement favorable
traitées dans un délai égal ou inférieur à 30 jours
Source : documents budgétaires
La réalisation de l’indicateur reste
durablement au-dessus de
l’objectif fixé à 80
%. Du point de vue de la démarche de performance,
l
’existence d’un écart important depuis plusieurs années entre la cible et la
réalisation doit amener à s’interroger sur la pertinence du niveau de
l’objectif et la pratiqu
e des services.
L’indicateur 1.2
«
Ancienneté des demandes de remboursement de
crédit de TVA non imputable qui ont fait l’objet d’un remboursement
(partiel ou total) dans un délai strictement supérieur à 30 jours
»
s’est
dégradé (65,6 jours en 2020 contre 63,9 jours en 2019) et est resté
au-dessus de la cible de 60 jours.
Tableau n° 17 :
v
aleurs de l’indicateur 1.
2 du programme 200
Exécuté
Cible
Prévision
2018
2019
2020
2020
2021
61,3
63,9
65,6
60,0
60,0
Source : DGFiP
L’indicateur 1.3
«
Taux net de réclamations contentieuses en
matière d'IR et de contribution à l'audiovisuel public des particuliers
traitées dans un délai de 30 jours par les services locaux
»
a également
89,5%
90,7%
89,5%
93,4%
89,5%
90,3%
88,3%
88,9%
89,9%
88,1%
92,5%
88%
90%
92%
94%
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
COUR DES COMPTES
36
régressé (94,4 % après 95,6 % en 2019)
pour s’établir à un niveau proche
de la cible fixée (94,6 %).
Tableau n° 18 :
v
aleurs de l’indicateur 1.3 du programme 200
Exécuté
Cible
Prévision
2018
2019
2020
2020
2021
96,3%
95,6%
94,4%
94,6%
94,6%
Source : DGFiP
Enfin, le seul indicateur du programme 201, le « Taux net de
réclamations contentieuses relatives à la
taxe d’habitation traitées dans le
délai de 30 jours par les services locaux »,
s’est dégradé (95,
3 % après
95,8 % en 2109 et 97,1 % en 2018)
et n’a pas atteint la cible fixée (
95,5 %).
Tableau n° 19 :
v
aleurs de l’indicateur du programme 201
Exécuté
Cible
Prévision
2018
2019
2020
2020
2021
97,1%
95,8%
95,3%
95,5%
95,5%
Source : DGFiP
Le maintien de la taxe d’habitation pour les seules résidences
secondaires dès 2023 après sa suppression progressive pour les ménages
des deux derniers déciles de revenu pose la question du maintien de cet
indicateur.
Il serait souhaitable de le supprimer et de créer, à la place, un
indicateur favorisant un meilleur suivi de la gestion des régularisations
d’impôt sur le revenu
. Cela permettrait de compléter le premier indicateur
du programme 200
–
Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État
qui
ne retrace
les restitutions qu’aux seules entreprises.
MISSION REMBOURSEMENTS ET DEGREVEMENTS
37
5
LES RECOMMANDATIONS DE LA
COUR
5.1
Le suivi des recommandations formulées au
titre de la gestion 2019
Sur les quatre recommandations formulées au titre de l’exercice
2019, aucune n’a été mise en œuvre.
Recommandation n°1
:
fixer le calendrier de mise en œuvre de
l’alignement de l’architecture du programme 201 sur celle du programme
200 (recommandation reconduite)
La DGFiP estime que cet alignement nécessite de lourds travaux
informatiques qui apparaissent hors de portée dans le contexte actuel. Elle
souligne par ailleurs que les réformes récemment adoptées (suppression de
la taxe d’habitation sur les résidences principales, division par deux du
dégrèvement barémique de CVAE) vont considérablement réduire les
restitutions du programme 201.
La réforme en cours de la fiscalité locale conduira à une forte baisse
des montants retracés par le programme 201. Pour cette raison, il est
proposé de ne pas reconduire cette recommandation.
Recommandation n°2 :
retracer dans le PAP et dans le RAP les
admissions en non-valeur par année de prise en charge comptable de la
créance et par impôt, pour chacun des deux programmes (recommandation
reconduite)
L’administration s’est déclarée défavorable à cette recommandation
pour deux raisons :
- une présentation synthétique des informations contenues dans les
PAP et les RAP sur les ANV n’apparaît pas compatible avec la
ventilation détaillée recommandée par la Cour ;
-
les outils informatiques ne permettent d’effectuer que des
décompositions partielles (l’année de mise en recouvrement d’une
créance d’impôt auto
-
liquidé faisant l’objet d’une admission en non
-
valeur n’est pas connue
).
COUR DES COMPTES
38
Face aux difficultés du sy
stème d’information à satisfaire
pleinement
dans l’immédiat
cette recommandation, la Cour la reformule.
Celle-ci participe en effet
d’un
souci d’
améliorer
l’infor
mation apportée au
Parlement face aux enjeux
financier, d’égalité devant l’impôt
et
d’efficacité de l’action publique
que recouvrent ces ANV.
Recommandation n°3 :
retracer comme pour les produits fiscaux, les
admissions en non-valeur sur les amendes et produits divers (nouvelle
recommandation).
La DGFiP a exprimé son opposition à cette recommandation en
soulignant que les admissions en non-valeur relatives aux amendes et
produits divers ne sont pas relatives à des produits fiscaux et n’ont
, par
conséquent, pas vocation à être comptabilisées au titre des dépenses de la
mission. Elle ajoute que cela conduirait à enregistrer de manière
incohérente au sein de cette mission les admissions en non-valeur mais pas
les autres remboursements et dégrèvements au titre de ces produits.
Compte tenu des précisions apportées par l’administration l
a Cour
ne renouvelle pas cette recommandation.
Recommandation n°4
:
modifier la présentation du tableau d’équilibre
des ressources et des dépenses dans les lois de finances en déduisant des
recettes fiscales brutes de l’État les seuls remboursements et dégrèvements
relatifs à des impôts d’État pour la détermination des recettes fiscales
nettes (recommandation reconduite).
La
DGFiP
s’est
déclarée
également
défavorable
à
cette
recommandation pour les raisons suivantes :
-
par
similitude
avec
les
prélèvements
sur
recettes,
les
remboursements et dégrèvements d’impôts locaux peuvent continuer à être
déduits des recettes de l’État en présentation
;
- le rattachement des remboursements
d’impôts locaux aux dépenses
de l’État dégraderait la lisibilité des dépenses de l’État et leur pilotage
budgétaire ;
-
l’ensemble de l’effort de l’État en faveur des collectivités
territoriales est présenté dans l’annexe budgétaire «
Transferts financiers
de l’État aux collectivités territoriales
» ;
-
en comptabilité nationale les dégrèvements d’impôts locaux
constituent des moindres recettes de l’État.
Le rattachement des dégrèvements d’impôts locaux à une mission
de dépense budgétaire regroupant également le prélèvement sur recettes
MISSION REMBOURSEMENTS ET DEGREVEMENTS
39
aux collectivités territoriales, la fiscalité partagée et les dépenses de
l’actuelle mission
Relations avec les collectivités territoriales
permettrait
une clarification importante du financement des collectivités comme l’a
souligné le rapport public thématique de novembre 2020 de la Cour relatif
à la gouvernance des finances publiques
11
. La Cour maintient donc sa
recommandation en la reformulant.
5.2
Récapitulatif des recommandations formulées
au titre de la gestion 2020
Recommandation n° 1
(DGFiP) : Enrichir les annexes budgétaires
d’informations
rétrospectives relatives aux contentieux et notamment aux
contentieux de série
(nouvelle recommandation
).
Recommandation n°2
(DGFiP) : Prévoir dans la programmation de
l’
évolution des systèmes
d’information de la DGFiP, la possibilité de
retracer les admissions en non-valeur par année de prise en charge
comptable de la créance et par impôt, pour chacun des deux programmes
(recommandation reformulée)
.
Recommandation
n°3
(DB,
DGFiP) :
Comptabiliser
les
remboursements et dégrèvements d’impôts locaux en dépenses budgétaires
de l’État
(recommandation reformulée).
11
²Cour des comptes, Rapport public thématique,
Les finances publiques : pour une
réforme du cadre organique et de la gouvernance
, novembre 2020, 159 p., disponible
sur www.ccomptes.fr.
COUR DES COMPTES
40
Annexe n° 1 :
liste des publications récentes de la Cour des
comptes en lien avec les politiques publiques concernées
par la NEB
Cour des comptes,
Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2019 de la
mission Remboursements et dégrèvements
, avril 2020, disponible sur
www.ccomptes.fr.
Cour des comptes,
Les finances publiques : pour une réforme du cadre
organique et de la gouvernance
, novembre 2020, disponible sur
www.ccomptes.fr.
MISSION REMBOURSEMENTS ET DEGREVEMENTS
41
Annexe n° 2 :
suivi des recommandations formulées au
titre de l’exécution budgétaire 20
19
N°
Recommandation formulée au
sein de la note d’exécution
budgétaire 2019
Réponse de
l’administration
Analyse de la
Cour
Appréciation
par la Cour
du degré de
mise en
œuvre
*
1
(Direction du Budget, DGFiP) :
fixer le calendrier de mise en
œuvre de l’alignement de
l’architecture du programme 201
sur celle du programme 200
(recommandation reconduite).
La DGFiP y est
défavorable (nécessite
de lourds
investissements
informatiques et
recommandation de
portée limitée avec le
recul des enjeux
budgétaires du
programme 201
–
Remboursements et
dégrèvements d’impôts
locaux
).
Suppression de
la
recommandation
Refus
2
(Direction du Budget, DGFiP) :
retracer dans le PAP et dans le
RAP les admissions en non-valeur
par année de prise en charge
comptable de la créance et par
impôt, pour chacun des deux
programmes (recommandation
reconduite).
Opposition de la
DGFiP, les
informations figurant
dans les PAP et RAP
doivent être
synthétiques et le
système d’information
ne permettrait pas de
répondre totalement à
la recommandation.
Reformulation
de la
recommandation
Refus
3
(Direction du Budget, DGFiP) :
retracer, comme pour les produits
fiscaux, les admissions en non-
valeur sur les amendes et produits
divers (nouvelle recommandation).
La DGFiP est
défavorable s’agissant
d’opérations qui ne
sont pas relatives à des
recettes fiscales.
Suppression de
la
recommandation
Refus
COUR DES COMPTES
42
4
(Direction du Budget,
DGFiP): modifier la
présentation du tableau
d’équilibre des ressources et
des dépenses dans les lois de
finances en déduisant des
recettes fiscales brutes de
l’État les seuls
remboursements et
dégrèvements relatifs à des
impôts d’État
pour la
détermination des recettes
fiscales nettes
(recommandation
reconduite).
Désaccord de la DGFiP
pour les raisons
suivantes :
-
analogie avec la
comptabilisation
des PSR ;
-
en comptabilité
nationale, les
remboursements et
dégrèvements
d’impôts locaux
sont des moindres
recettes ;
-
la lisibilité et le
pilotage des
dépenses seraient
affectés ;
-
l
’effort de l’État en
faveur des
collectivités est
déjà présenté dans
une annexe
budgétaire.
Reformulation de
la
recommandation
Refus
*
Totalement mise en œuvre, mise en œuvre incomplète, mise en œuvre en cours, non mise
en
œ
uvre, refus, devenue sans objet