Mission Crédits non répartis
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire
2020
MISSION CREDITS NON REPARTIS
3
Crédits non répartis
Programme
551
–
Provision relative aux rémunérations
publiques
Programme
552
–
Dépenses accidentelles et imprévisibles
Graphique n° 1 :
exécution des crédits de la mission en 2020
(CP, M€)
Source : Cour des comptes
4
COUR DES COMPTES
Synthèse
Une mission qui regroupe des crédits globaux
La mission
Crédits non répartis
regroupe deux dotations
dénommées programmes pour des raisons de nomenclature, mais dont les
crédits ne sont pas destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble
cohérent d’actions relevant d’un même ministère ou au titre d’une politique
publique précise.
La première, intitulée dotation pour mesures générales en matière
de rémunérations, correspondant au programme 551 « Provision relative
aux rémunérations publiques », permet de programmer des crédits de
titre 2 dont la répartition par programme ne peut être déterminée
précisément au moment du vote des crédits.
La seconde, intitulée dotation pour dépenses accidentelles et
imprévisibles (DDAI) et correspondant au programme 552, regroupe des
crédits destinés à faire face à des aléas de gestion.
Ces deux
dotations ne sont pas concernées par l’atteinte d’objectifs
ou le respect de plafonds d’autorisation des emplois rémunérés par l’État.
L’impératif de performance est ici remplacé par celui de régularité, liées
aux facilités de mise à disposition de ces crédits
1
.
Des crédits essentiellement utilisés pour faire face aux
conséquences de la crise sanitaire
S’agissant de la provision relative aux rémunérations publiques,
le
programme 551 a, pour la cinquième fois depuis la mise en place de la
LOLF, fait l’objet d’une budgétisati
on en loi de finances initiale pour 2020.
Sur les 16
M€
ouverts en LFI,
6 M€
ont été annulés puis ouverts au
profit du titre 2 de sept programmes de quatre missions du budget général
de l’État
2
, la mission Enseignement scolaire étant destinataire de 86 % des
crédits. Cette ouverture correspond au financement de la revalorisation du
régime indemnitaire de la filière sociale interministérielle, aussi appelée
convergence indemnitaire, mesure annoncée lors du rendez-vous salarial
1
Par décret pour les crédits de la dotation pour dépenses accidentelles ou imprévisibles,
par arrêté du ministre chargé des finances pour la dotation pour mesures générales en
matière de rémunérations.
2
Mission Défense, programme 212, mission Enseignement scolaire, programmes 230
et 214, mission Justice, programmes 107, 182 et 310, mission Solidarité, insertion et
égalité des chances, programme 124.
MISSION CREDITS NON REPARTIS
5
du
2 juillet 2019 entre le ministre de l’action et des comptes publics et les
organisations syndicales.
La quatrième loi de finances rectificative pour 2020 a annulé le
30 novembre 2020 le solde disponible de 10 M
€ sur le programme 551
,
montant initialement destiné à financer le « forfait mobilités durables ». Le
décret
qui précise les conditions de sa mise en œuvre
3
prévoit en effet un
décalage d’un an entre la demande et son versement
.
L’emploi de la DDAI a été en 2020 entièrement consacré au
financement de mesures destinées à faire face aux conséquences de la crise
sanitaire. Aucun crédit n’a été
utilisé au profit des prises à bail ou de
l’abondement des fonds spéciaux.
Après une première ouverture en urgence de 100
M€
par décret du
17 avril 2020, la deuxième loi de finances rectificative du 25 avril 2020 a
augmenté le montant de la dotation de 1,62
Md€
.
Au cours de l’année, quatre décrets supplémentaires ont ouvert les
crédits de la DDAI, pour un montant de 531,2
M€, au profit de quatre
autres missions : Économie, Culture, Médias, livres et industrie culturelle,
Sport, jeunesse et vie associative.
La quatrième loi de finances rectificative du 30 novembre 2020 a
annulé 1
Md€ de crédits de la DDAI
. Parallèlement, un montant équivalent
de crédits a été ouvert au profit de la mission Solidarité, insertion et égalité
des chances pour financer des aides exceptionnelles de solidarité
annoncées par le Gouvernement le 14 octobre 2020.
Une mission qui regroupe des programmes dont l’emploi
aisé des crédits impose la vigilance
Après un emploi très ponctuel jusqu’en 2018, la dotation
pour
mesures générales en matière de rémunérations est sollicitée en 2019, 2020
et 2021, principalement pour le financement des décisions prises lors des
rendez-vous salariaux annuels.
L
’utilité de la dotation pour mesures générales en matière de
rémunérations n’est pas
contestable mais l
a souplesse d’emploi offerte ne
doit toutefois pas constituer une solution de facilité.
En 2018 et en 2019, la Cour a noté que la direction du Bud
get l’a
utilisée, entre le vote du PLF et de la LFI pour l’année suivante, pour y
placer des crédits de titre 3 jusqu’à connaître leur répartition exacte. En
2020, elle relève qu’une mesure est financée par la dotation alors qu’elle a
3
Décret 2020-543 du 9 mai 2020 relatif au versement du « forfait mobilités durables »
dans la fonction publique de l'État.
6
COUR DES COMPTES
été décidée six mois avant le vote de la LFI, du fait de la détermination
complexe de son périmètre d’application
. En LFI pour 2021, la dotation
accueille un montant inédit de crédits depuis la mise en place de la LOLF
(198,5
M€)
, sans que celui-ci soit entièrement justifié par les documents
budgétaires.
En ce qui concerne la dotation pour dépenses accidentelles et
imprévisibles, l’année 2020 a été l’occasion de réaffirmer sa pertinence.
Disposant d’un niveau de crédits jamais atteint depuis sa création,
du fait
des abondements décidés en lois de finances rectificatives, elle a permis de
couvrir des besoins de financement dans l’attente de l’adoption des lois de
finances rectificatives successives.
A
lors que la gestion budgétaire de l’année 2021 sera
encore affectée
par les conséquences de la crise sanitaire, la Cour constate que la LFI a fixé
le montant des crédits de la DDAI au même niveau que dans les deux
dernières LFI.
Ainsi qu’elle le souligne dans son rapport sur le budget de
l’État en 2020, la Cour
regrette que la LFI
pour 2021 n’ait pas quelque peu
rehaussé le niveau de la dotation par rapport à
la période d’avant
-crise.
Dans
un
récent
rapport
public
thématique
concernant
la
gouvernance des finances publiques
4
, la Cour recommande de majorer
progressivement la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles,
tout en réduisant en conséquence le gel transversal des crédits, afin qu’elle
serve de réserve générale de crédits destinée à couvrir les aléas dépassant
ceux d’une gestion normale. Des règles précises d’utili
sation de cette
réserve générale devraient être fixées,
afin de garantir qu’elle ne puisse être
employée que pour couvrir des aléas imprévus et massifs et non par effet
d’aubaine.
4
Rapport public thématique
« Les finances publiques : pour une réforme du cadre
organique et de la gouvernance »
, Cour des comptes, novembre 2020.
MISSION CREDITS NON REPARTIS
7
RECOMMANDATION
Pas de recommandation au titre de 2020.
8
COUR DES COMPTES
Sommaire
Introduction
.....................................................................................
9
1
ANALYSE DE L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE
...................
10
1.1
La programmation initiale
....................................................
10
1.2
La gestion des crédits et sa régularité
...................................
15
1.3
Analyse de l’évolution de la dépense et de ses composantes
24
1.4
Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
.................
24
2
POINTS D’ATTENTION PAR PROGRAMME
...................
27
2.1
Programme n° 551
................................................................
27
2.2
Programme n° 552
................................................................
27
MISSION CREDITS NON REPARTIS
9
Introduction
La mission
Crédits non répartis
a été instituée sur le fondement de
l’article 7 de la LOLF.
Elle regroupe deux dotations, chacune assimilée à un programme
pour des questions de nomenclature. En effet, contrairement aux autres
programmes, ceux de la mission
Crédits non répartis
ne concourent pas,
par nature, à une politique publique définie, et ne sont pas astreints aux
impératifs habituels d’objectifs, d’évaluation et de performance.
La dotation pour mesures générales en matière de rémunération,
dont la répartition par programme ne peut être déterminée avec précision
au moment du vote des crédits, constitue le programme 551 « Provision
relative aux rémunérations publiques », doté de crédits ouverts uniquement
sur le titre des dépenses de personnel, en AE = CP.
La dotation pour dépenses accidentelles, destinée à faire face à des
calamités, et pour dépenses imprévisibles (DDAI), constitue le programme
552 « Dépenses accidentelles et imprévisibles
». Cette dotation est l’un des
principaux outils prévus par la LOLF pour faire face aux aléas de gestion.
Tel que précisé dans l’article 11 de la LOLF, les crédits ouverts sur
ces dotations sont répartis en cours de gestion, et en tant que de besoin, par
voie réglementaire : arrêté du ministre chargé des finances en ce qui
concerne les crédits du programme 551, décret du premier ministre sur
rapport du ministre chargé des finances pour ceux du programme 552,
annulant et ouvrant à due concurrence sur les programmes concernés.
Simple et rapide, sans plafond autre que les crédits ouverts au sein
des programmes de la mission, cette procédure sans consultation ni avis est
également une exception aux règles générales de contrôle et de limitation
posées par la LOLF, prévue dans ses articles 12 (virements et transferts) et
13
(décrets d’avance)
.
10
COUR DES COMPTES
1
ANALYSE DE L’EX
ÉCUTION
BUDGÉTAIRE
Différentes dans leur objet comme dans leur finalité, les deux
dotations constituant la mission font l’objet chacune d’une analyse séparée
de leur programmation puis de leur exécution budgétaire.
1.1
La programmation initiale
Tableau n° 1 :
exécution 2019 et programmation 2020 de la mission
Crédits non répartis
Source : Cour des comptes
Avec 440
M€ en AE et 140
M€ en CP
en loi de finances initiale
(LFI), le montant des crédits de la mission
Crédits non répartis
pour
l’année 2020 se maintient à un niveau similaire à ceux votés ces deux
dernières années en LFI.
En M€
PLF
2019
LFI 2019
Exéc.
2019
PLF
2020
LFI 2020
Prog. 551
AE
79
52,75
26,03
26
16
CP
79
52,75
26,03
26
16
Prog. 552
AE
424
424
83,64
424
424
CP
124
124
83,64
124
124
Total
mission
AE
503
476,75
109,67
450
440
CP
203
176,75
109,67
150
140
MISSION CREDITS NON REPARTIS
11
Graphique n° 2 :
mission Crédits non répartis
–
crédits votés en LFI
2012-
2020 (M€)
Source : Cour des comptes
1.1.1
La programmation initiale de la dotation pour mesures
générales en matière de rémunération
Pour la cinquième fois depuis la mise en place de la LOLF et la
troisième fois depuis 2016, des crédits ont été ouverts par la LFI pour 2020
sur la dotation pour mesures générales en matière de rémunération.
0
100
200
300
400
500
600
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
AE
CP
12
COUR DES COMPTES
Graphique n° 3 :
crédits ouverts en loi de finances initiale sur la
dotation pour mesures générales en matière de rémunération, 2006
–
2020 (M€)
Source : Cour des comptes
Le PLF pour 2020 prévoyait une dotation de 26
M€ (AE=CP
) sur le
programme 551, mais 10
M€ (AE=CP)
correspondant à des dépenses de
titre 3
5
ont été répartis sur 15 missions
6
par amendement au cours des
débats parlementaires.
En LFI pour 2020, la dotation pour mesures générales en matière de
rémunération s’élève donc à 16
M€
, correspondant au financement :
- de la revalorisation du régime indemnitaire de certains corps de la
filière sociale interministérielle
7
, pour un coût de 6
M€, mesure annoncée
lors du rendez-
vous salarial du 2 juillet 2019 entre le ministre de l’action
et des comptes publics et les organisations syndicales ;
5
Revalorisation du barème de remboursement des frais de repas des agents publics en
formation ou en mission de 15,25
€ à 17,5
€.
6
Amendement N° II-15 du 15 novembre 2019.
7
Alignement indemn
itaire des agents de catégorie A de la filière sociale de l’État et des
collectivités territoriales sur celui des autres fonctionnaires de catégorie A.
0
20
40
60
80
100
120
140
160
AE=CP
MISSION CREDITS NON REPARTIS
13
- du financement du « forfait mobilités durables », initialement
prévu en 2019 mais reporté du fait de l’adoption tardive de la loi
8
, réévalué
à hauteur de 10
M€
9
.
Bien que décidée six mois avant le vote de la LFI, la première de ces
mesures n’a p
u faire
l’objet d’un
e répartition précise lors du vote de celle-
ci. Sa mise en œuvre a en effet nécessité une étude destinée à identifier les
administrations où les régimes indemnitaires étaient les plus faibles puis
les sept programmes bénéficiaires.
1.1.2
La programmation initiale de la dotation pour
dépenses accidentelles et imprévisibles
Le rapport sur le budget de l’
État en 2017 soulignait la baisse, depuis
sa mise en place par la LOLF en 2006,
de l’utilité de la DDAI en même
temps que celle
de ses crédits de paiement, résultat de l’importance
grandissante de l’auto
-assurance et de la mise en réserve. En 2018, année
de la réduction du taux de mise en réserve de 8 à 3 %, la dotation a été
majorée par rapport à ses niveaux précédents de 100
M€ en AE et CP
,
atteignant 424
M€ en AE et 124
M€ en CP.
Ce niveau de crédits, plus en
rapport avec son objet, a été maintenu en LFI pour 2019 et pour 2020.
8
Loi n° 2019-
1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités.
9
Le montant initial prévu en LFI pour 2019 était de 9
M€ pour un plafond individuel
de 200
€ par an, soit 45
000 fonctionnaires concernés. Les crédits votés en LFI ont
anticipé
une montée en puissance progressive du dispositif au cours de l’année 2020.
14
COUR DES COMPTES
Graphique n° 4 :
crédits ouverts en loi de finances initiale sur la
dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles, 2006
–
2020
(M€)
Source : Cour des comptes
Depuis 2012, la différence de 300
M€ entre les AE et les CP
constitue pour la direction du budget une provision spécifique destinée à
procéder à des prises à bail réputées imprévisibles. Son montant fait écho
aux 256
M€ ouverts en urgence
en AE en juin 2011, pour une prise à bail
soudaine
au profit du Ministère de l’Intérieur.
Cette provision spécifique a
été utilisée pour la dernière fois en 2016.
Graphique n° 5 :
crédits destinés aux prises à bail 2011
–
2020
(AE, M€)
Source : Cour des comptes
0
100
200
300
400
500
AE
CP
0
50
100
150
200
250
300
350
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
AE votées en LFI
AE réparties en exécution
MISSION CREDITS NON REPARTIS
15
En 2016 puis en 2017, la Cour avait recommandé de réduire le
niveau des AE pour les prises à bail à un montant proche du maximum
exécuté au cours des cinq derniers exercices, afin de responsabiliser les
gestionnaires dans leur programmation immobilière. La direction du
Budget a toujours souhaité garder sur ce point une marge prudentielle à
hauteur de la dépense imprévue d
e 2011. De plus, en n’y consacrant que
des AE, elle estime que cela
n’affecte pas l’équilibre financier global
du
budget de l’État
. En 2018, la Cour a pris acte de la position de la direction
du Budget,
tout en soulignant que les autorisations d’engagement non
consommées de la DDAI doivent continuer à faire l’objet d’une annulation
sans report en loi de règlement,
comme c’est le cas jusqu’à présent,
et
qu’elle r
estera attentive à la réalité du caractère imprévisible des prises à
bail qui font appel aux crédits de la DDAI.
1.2
La gestion des crédits et sa régularité
L’exécution des crédits de la mission est présentée, po
ur les AE puis
les CP, dans les deux graphiques ci-dessous.
Graphique n° 6 :
exécution des crédits de la mission en 2020
(AE, M€)
Source : Cour des comptes
16
COUR DES COMPTES
Graphique n° 7 :
exécution des crédits de la mission en 2020
(CP, M€)
Source : Cour des comptes
1.2.1
Pour le programme 551
L’arrêté d
u 25 septembre 2020 portant répartition de crédits a annulé
5 992 908
€ sur le programme 551
, et a ouvert cette somme au profit du
titre 2 de sept programmes de quatre missions
du budget général de l’État
10
,
la mission Enseignement scolaire étant destinataire de 86 % des crédits.
Cette ouverture correspond au financement de la revalorisation du
régime indemnitaire de certains corps de la filière sociale interministérielle,
aussi appelée convergence indemnitaire, mesure annoncée lors du rendez-
vous salarial du 2 juillet 2019 entre le ministre de l’action et des comptes
publics et les organisations syndicales.
La quatrième loi de finances rectificative pour 2020
11
a annulé le
30 novembre 2020 le solde de 10 007 092
€
sur le programme 551,
correspondant en loi de finances initiales au financement du « forfait
mobilités durables »,
« en raison de moindres dépenses sur le régime
indemnitaire »
12
. Le décret n° 2020-543 du 9 mai 2020 relatif au versement
du « forfait mobilités durables » dans la fonction publique de l'État
, s’il
10
Mission Défense, programme 212, mission Enseignement scolaire, programmes 230
et 214, mission Justice, programmes 107, 182 et 310, mission Solidarité, insertion et
égalité des chances, programme 124.
11
Loi n° 2020-1473 du 30 novembre 2020 de finances rectificative pour 2020.
12
Projet de quatrième loi de finances rectificative pour 2020.
MISSION CREDITS NON REPARTIS
17
prévoit l’entrée en vigueur de ce dernier au 11 mai 2020, stipule
en effet
dans son article 5 que
« le forfait mobilités durables est versé l'année
suivant celle du dépôt de la déclaration
[…]
»
. Son article 10 précise
également que
« le montant du « forfait mobilités durables » et le nombre
minimal de jour prévus à l'article 2 sont réduits de moitié au titre des
déplacements réalisés au cours de l'année 2020 en application du présent
décret »
. Le coût, en 2021, du « forfait mobilités durables » pour 2020 sera
donc inférieur de moitié à la prévision de celui en année pleine,
jusqu’ici
évalué à 10
M€,
soit 5
M€.
Le solde de fin d’exercice du programme 551 pour l’année 2020 est
nul.
1.2.2
Pour le programme 552
L’emploi de
la DDAI a été en 2020 entièrement consacré au
financement (AE=CP) de mesures destinées à faire face aux conséquences
de la crise sanitaire.
Au regard du niveau des crédits de la dotation en LFI pour 2020
et
de
la nécessité d’être en capacité d’abonder les programmes de la mission
«
Plan d’urgence face à la crise sanitaire
», après une première ouverture
en urgence par décret du 17 avril 2020, le montant de la dotation a été
augmenté de 1,62
Md€ à l’occasion de
la deuxième loi de finances
rectificative du 25 avril 2020
13
.
Au cours de l’année,
quatre décrets supplémentaires ont ouvert les
crédits de la DDAI au profit de quatre autres missions, pour un montant de
531,2
M€
. La quatrième loi de finances rectificative du 30 novembre 2020
a annulé 1 016,8
M€ de crédits de la DDAI pour les ouvrir au profit de la
mission Solidarité, insertion et égalité des chances.
En fin d’exercice, le programm
e 552 affiche un solde de 396
M€
en
AE et 96
M€ en CP
.
13
Loi n° 2020-473 du 25 avril 2020 de finances rectificative pour 2020.
18
COUR DES COMPTES
Graphique n° 8 :
évolution des crédits du programme 552 pour
l’année 2020 (CP
, M
€)
Source : Cour des comptes
1.2.2.1
Les prises à bail
Pour la quatrième année consécutive, les AE de la DDAI destinées
aux prises à bail n’ont pas été utilisé
es.
1.2.2.2
L’abondement des fonds spéciaux
Pour la première fois depuis 2008, aucun crédit issu de la mission
Crédits non répartis
n’a été
en 2020 destiné aux fonds spéciaux.
Conformément à la recommandation de la Cour, les crédits attribués
au financement des fonds spéciaux, au sein de l’action n°
2 du programme
129
de la mission Direction de l’action du gouvernement, ont été
augmentés en LFI pour 2020 de 9,5
M€
par rapport au montant en LFI pour
2019, pour atteindre 76,36
M€.
Cette hausse avait été jugée par la Cour
« de nature à réduire de manière significative le recours aux autres
programmes et à la DDAI »
14
. De fait, seuls deux transferts de 3
M€ chacun
ont été effectués en gestion, tous les deux en provenance du programme
144 de la mission Défense.
En LFI pour 2021, les crédits à destination des fonds spéciaux
s’élèvent à 76
M€.
14
Note d’analyse de l’exécution budgétaire de la mission
Crédits non répartis
pour
l’année 2019, Cour des comptes, avril 2
020.
MISSION CREDITS NON REPARTIS
19
1.2.2.3
Les ouvertures de crédits au profit de la mission « Plan
d’urgence face à la crise sanitaire
»
L
’abondement
du Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la
crise sanitaire
La dotation pour dépenses imprévisibles et accidentelles a été
sollicitée une première fois le 17 avril 2020
15
, à hauteur de 100
M€
(AE=CP), au profit du Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de
la crise sanitaire, créé par ordonnance du 25 mars 2020
16
et qui constitue
le programme 357 de la mission «
Plan d’urgence face à la crise sanitaire
».
Initialement doté de 750
M€, le Fonds s’est rapidement trouvé dans
l’incapacité de répondre aux besoins
; à la mi-avril, 20 000 nouvelles
demandes d’entreprises é
taient reçues par jour. Le projet de deuxième loi
de finances rectificative pour 2020 prévoyait dès le 15 avril 2020
l’ouverture de 5,5
Md€ en autorisations d’engagement et crédits de
paiement pour assurer le financement du Fonds, tout en augmentant le
niveau de ses aides au profit des entreprises les plus en difficulté. Ce
montant a été confirmé lors de l’adoption de la loi n°
2020-473 du 25 avril
2020 de finances rectificative pour 2020.
Durant cet intervalle de dix jours, les besoins en financement du
programme 357 ont dû être comblés par la mobilisation de 100
M€ de
crédits de la DDAI, mais également par 15
M€
de crédit du programme
156
17
,
afin d’
éviter des ruptures de paiement dommageables aux
entreprises. La DDAI a donc été utilisée en dernier recours pour faire face
à des dépenses imprévisibles en réponse aux conséquences de la crise
sanitaire.
L’abondement de crédits de la dotation pour dépenses accidentelles et
imprévisibles par la deuxième loi de finances rectificative
La prévision de dépenses liées à la crise sanitaire étant incertaine et
la réserve budgétaire limitée de la DDAI ayant été pratiquement épuisée
par cette première sollicitation, la deuxième loi de finances rectificative a
ouvert à son profit 1,62
Md€ de crédits (AE=CP), not
amment dans
15
Décret n° 2020-443 du 17 avril 2020 portant ouverture et annulation de crédits.
16
Ordonnance n° 2020-317 du 25 mars 2020 portant création d'un fonds de solidarité à
destination
des
entreprises
particulièrement
touchées
par
les
conséquences
économiques, financières et sociales de la propagation de l'épidémie de covid-19 et des
mesures prises pour limiter cette propagation.
17
15
M€ ont été virés du programme 156 vers le programme 357 par décret n°
2020-
444 du 17 avril 2020. Par décret n° 2020-1016 du 7 août 2020, cette somme a été virée
du programme 357 vers le programme 156.
20
COUR DES COMPTES
l’optique d’être en mesure d’
abonder à nouveau les programmes de la
mission «
Plan d’urgence face à la crise sanitaire
».
Le projet de loi de finances rectificative du 15 avril prévoyait
l’ouverture de 2,5
Md€ au profit de la DDAI, mais 880
M€ (AE=CP) ont
été transférés par amendement
18
vers le programme Inclusion sociale et
protection des personnes (304) de la mission Solidarité, insertion et égalité
des chances, la dépense correspondante et son montant étant bien définis
19
.
1.2.2.4
Le financement de marchés d’acqui
sition de masques textiles à
usage non sanitaire
Par décret n° 2020-584 du 18 mai 2020, 284,2
M€ ont été annulés
sur la DDAI et ouverts sur le programme Développement des entreprises
et régulation (134), de la mission Économie.
Selon le rapport relatif au décret,
« ces crédits sont destinés à
permettre de notifier des marchés d’acquisition de masques textiles à
usage non sanitaire par le secrétariat général du ministère
de l’économie
et des finances,
[…] les besoins de fourniture de masques [ayant] en effet
augmenté dans la période récente, nécessitant la conclusion urgente de
cinq nouveaux contrats »
.
Dans les faits, une enveloppe de 20
M€
issue de ces crédits a été
consacrée
au financement d’une aide d'urgence aux centres équestres
recevant du public et aux poneys clubs, conformément à une annonce
conjointe du ministre de l’Action et des
comptes publics, du ministre de
l’Agriculture et de l’Alimentation ainsi que de la minist
re des Sports par
communiqué en date du 21 avril 2020.
Le dispositif d’aide,
défini par le
décret n° 2020-749 du 17 juin 2020 et par arrêté du 19 juin 2020
20
, a eu
pour objet principal d'aider ces établissements à faire face à l'entretien des
équidés dont ils ont la charge
21
.
18
Amendement n° CF216 du 16 avril 2020.
19
Aides exceptionnelles de solidarité d’un montant de 150 euros pour les ménages
bénéficiant du RSA ou de l’allocation de solidarité spécifi
que, et 100 euros
supplémentaires par enfant.
20
Décret n° 2020-749 du 17 juin 2020, portant création d'un dispositif d'aide
exceptionnelle pour les centres équestres et les poneys clubs recevant du public touchés
par les mesures prises pour ralentir la propagation de l'épidémie de covid-19, arrêté du
19 juin 2020 relatif à l'aide exceptionnelle pour les centres équestres et les poneys clubs
recevant du public touchés par les mesures prises pour ralentir la propagation de
l'épidémie de covid-19.
21
Selon le b
ilan dressé par l’IFCE
à fin 2020, 5490 structures établies sur le territoire
métropolitain et ultra-
marin ont bénéficié d’aides
, pour un montant total de 13,5
M€.
MISSION CREDITS NON REPARTIS
21
Le solde de 264,2
M€ a complété une ouverture de crédits
intervenue le 25 avril 2020, en deuxième loi de finance
s rectificative, d’un
montant de 221,6
M€ (AE=CP)
22
et un dégel de la réserve de précaution
du programme 134 (14,1
M€ en AE et 15,7
M€ en CP)
, portant à 499,9
M€
en AE et 501,5
M€ en CP l’enveloppe de crédits disponibles pour l’achat
de masques. Au 30 décembre 2020, 461,6
M€ en AE et 397,8
M€ en CP
ont été consommés
pour l’achat
dès le printemps de 333 millions de
masques textiles à usage non sanitaire (lavables 20 fois), le financement
des frais accessoires de stockage ou liés à la logistique des masques, puis
la conclusion à l’automne de
nouveaux contrats
pour l’acquisition de
102 millions de masques lavables 50 fois, afin de reconstituer les stocks de
l’État et
de faire
face à l’obligation de port du masque
pour les élèves
scolarisés de plus de 6 ans.
L’ouverture de crédits
issus du programme 552 au profit du
programme 134 apparaît conforme à la doctrine d
’emploi de la dotation
pour dépenses accidentelles et imprévisibles, destinée à faire face en
dernier recours à des dépenses imprévisibles.
1.2.2.5
Le soutien au monde de la culture
Deux décrets ont été pris au quatrième trimestre de l’année 2020
pour annuler des crédits de la DDAI et les ouvrir (AE=CP) sur les
programmes Création (131), de la mission Culture, et Livre et industries
culturelles (334), de la mission Médias, livre et industries culturelles.
Le premier décret a été pris le 14 octobre 2020
23
pour compenser les
pertes d’exploitations des
établissements culturels dues au prolongement
des mesures de distanciation sociale.
Ainsi, 13
M€
ont été ouverts sur le programme Création (131) pour
financer une subvention au profit de l’association de soutien au théâtre
privé (ASTP). 92
M€
ont été ouverts sur le programme Livre et industries
culturelles (334), 50
M€ étant destinés au Fonds de compensation pertes de
Aux termes de la convention de délégation de gestion de crédits, les crédits non
consommés ont donné lieu fin décembre 2020 à un rétablissement de crédits sur le
programme 134.
22
L’article 9 de la loi ouvre au profit de la mission Économie 281,1
M€ en AE et CP,
dont 59,5
M€ ont servi à financer soutien à l’investissement productif dans le domaine
des masques sanitaires et les mesures de soutien aux zoos et cirques.
23
Décret n° 2020-1258 du 14 octobre 2020 portant ouverture et annulation de crédits.
22
COUR DES COMPTES
billetterie
24
et 42
M€ au Fonds de secours entrepreneurs du spectacle vivant
musical, variétés, entreprises de la filière phonographique
25
.
Un second décret a été pris le 23 décembre 2020
26
à la suite de la
décision prise le 15 décembre 2020, deux semaines après le vote de la
quatrième loi de finances rectificative, de ne pas rouvrir les établissements
culturels. Destiné
au soutien financier de ces établissements jusqu’à la fin
2020, il a ouvert 8
M€
sur le programme Création (131), toujours au profit
de l’ASTP. Il
a prévu également 27
M€
sur le programme Livre et
industries
culturelles
(334),
destinés
au
soutien
de
la
filière
cinématographique porté par le Centre national du cinéma et de l'image
animée (CNC).
Au total, 140
M€ ont été annulés sur le programme 552 pour être
ouverts en soutien au monde de la culture : 21
M€ ont abondé les crédits
du programme Création (131) de la mission Culture et 119
M€ ont
complétés les crédits du programme Livre et industries culturelles (334) de
la mission Médias, livre et industries culturelles. Ces deux programmes
avaient procédé préalablement au dégel de leur réserve de précaution :
28,2
M€ en AE et 27,1
M€ en CP pour le programme 131 en juillet 2020,
6,77
M€ en AE et 7
M€ en CP
27
pour le programme 334 fin août 2020. Ils
avaient également bénéficié d’ouverture
s de crédits en quatrième loi de
finances rectificative : 25
M€ (AE=CP) pour le programme Création
(131)
28
et 101,2
M€ (en CP) au profit du programme
Livre et industries
culturelles (334)
29
.
Le recours aux crédits de la DDAI est donc intervenu après la
mobilisation de l’ensemble des crédits disponibles, en réponse à des
besoins non encore connus au moment de la préparation et du vote des
troisième et quatrième lois de finances rectificatives.
24
Dispositif mis en place le 1
er
octobre pour soutenir initialement les représentations
ayant lieu en jauge dégradée du fait des mesures de distanciation physique entre le 1er
septembre et le 31 décembre 2020, depuis étendu de 6 mois pour accueillir les demandes
relatives aux spectacles
se déroulant jusqu’au 30 juin 2021.
25
Créé le 1
er
juillet 2020 par le Centre national de la musique (CNM) avec une dotation
initiale de 15,5
M€.
26
Décret n° 2020-1699 du 23 décembre 2020 portant ouverture et annulation de crédits.
27
Sur une réserve de précaution en CP de 7,17
M€.
28
Dont 10
M€ au profit de l’ASTP.
29
Dont 30
M€ pour le CNC.
MISSION CREDITS NON REPARTIS
23
1.2.2.6
Le soutien aux entreprises et associations essentielles à la vie
sportive
Par décret n° 2020-1472 du 27 novembre 2020, 107
M€ ont été
annulés sur la DDAI et ouverts sur le programme Sport (219) de la mission
Sport, jeunesse et vie associative.
Selon le rapport relatif au décret,
« ces crédits visent ainsi à
compenser partiellement l’impact économique des mesures prises
[à
l’automne]
pour faire face à l’épidémie de covid
-19
[…] a
fin de soutenir
les entreprises et associations essentielles à la vie sportive qui connaissent
de graves difficultés financières ».
Celles-ci sont notamment liées aux
pertes de recettes de billetterie.
La nécessité d’un
soutien financier aux entreprises et associations
essentielles à la vie sportive est identifiée depuis septembre 2020, mais
l’
ouverture de crédit
s issus de la DDAI n’
est intervenue que le
27 novembre 2020, soit plus de trois semaines après le dépôt du projet de
quatrième loi de finances rectificative
30
et trois jours avant son adoption,
le texte ne prévoyant d’ailleurs aucune ouverture
sur le programme 219.
Le
s conditions d’une dépense rapide permise par le recours à la
DDAI n
’apparaiss
aient pas réunies, car le dispositif financé par cette
ouverture, créé par le décret n° 2020-1571 du 11 décembre 2020
31
, devait
être avalisé par la Commission européenne dans le cadre de la procédure
relative aux
aides d’État.
Cette dernière a répondu le 25 janvier 2021. Du
fait de ces délais de
mise en œuvre
, aucun crédit de
l’
enveloppe de 107
M€
n’a été consommé sur l’exercice 2020
et les crédits du programme 219 ont
été intégralement reportés
sur l’année 2021.
1.2.2.7
L’annulation de crédits par la quatrième loi de finances
rectificative
La quatrième loi de finances rectificative pour 2020
32
a annulé le
30 novembre 2020 1 016,8
M€ (AE=CP) de la dotation pour dépenses
accidentelles et imprévisibles.
C
omme précisé dans l’exposé des motifs du projet de quatrième loi
de finances rectificative pour 2020, ces crédits ont été ouverts sur la
mission Solidarité, insertion et égalité des chances (programme Inclusion
30
Dépôt le 4 novembre 2020.
31
Décret n° 2020-1571 du 11 décembre 2020 portant création d'une aide de l'État pour
compenser les pertes de recettes du sport professionnel en raison des mesures prises
pour faire face à l'épidémie de covid-19.
32
Loi n° 2020-1473 du 30 novembre 2020 de finances rectificative pour 2020.
24
COUR DES COMPTES
sociale et protection des personnes (304))
en vue du financement d’
aides
exceptionnelles de solidarité, annoncées par le Gouvernement le 14 octobre
2020
33
.
Au 30 novembre 2020, les crédits de paiement de la DDAI sont
passés de 1 147,8
M€ à 131
M€
.
1.3
Analyse de l
’évolution de la dépense
et de ses
composantes
L’étude de l’évolution de la dépense de la mission
Crédits non
répartis
s
e heurte aux limites de sa spécificité. Elle ne s’inscrit pas dans
une stratégie de performance, et regroupe des crédi
ts indicatifs qui n’ont
pas systématiquement vocation à être entièrement consommés.
La nature du programme 551 suppose une consommation totale des
crédits alloués,
sous couvert de la qualité de l’estimation, parfois complexe,
des besoins finaux par l’administration.
Eu égard au caractère accidentel
ou imprévisible des dépenses supportées par le programme 552,
il n’y pas
d
e corrélation entre pertinence d’emploi des crédits et taux d’utilisation
.
1.4
Perspectives associées à la trajectoire
budgétaire
1.4.1
La mission
Crédits non répartis
au sein de la loi de
fin
ances initiale pour l’année 2021
La mission
Crédits non répartis
est dotée
en LFI pour l’année 202
1
des crédits présentés au PLF, soit 622,5
M€ en AE et de
322,5
M€ en CP
.
Ce montant, le plus élevé pour la mission au stade de la programmation
initiale, est dû au niveau inédit des crédits (AE=CP) de la provision relative
aux rémunérations publiques (198,5
M€)
, ceux de la DDAI étant au même
niveau qu’en
2018, 2019 et 2020 (424
M€ en AE, 124
M€ en CP).
33
Aide de 150 euros pour les foyers bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA),
de l’allocation de solidarité spécifique (ASS) et de l’équivalent retraite, aide de
100 euros pour chaque enfant à charge pour les foyers percevant des aides personnelles
au logement (APL), aide de 150 euros pour les jeunes de moins de 25 ans apprentis,
étudiants salariés ou non étudiants qui perçoivent une aide personnelle au logement.
MISSION CREDITS NON REPARTIS
25
1.4.1.1
Les crédits ouverts au sein du programme 551
En LFI pour 2021, la dotation pour mesures générales en matière de
rémunération s’élève à 1
98,5
M€
(AE=CP).
Ce montant élevé n’est
pas
entièrement justifié dans les documents budgétaires, la direction du budget
indiquant que
«
la budgétisation s’est faite sur une base forfaitaire car il
n’est
pas possible de connaître précisément la dépense associée par
manque de données »
.
Cette base forfaitaire n’
est elle-même pas connue,
pas plus que la liste exhaustive des mesures censées être financées.
L
’
annexe au projet de loi de finances pour 2021 concernant la mission
Crédits non répartis
se contente ainsi de préciser que la dotation du
programme 551
« intègre »
un certain nombre de mesures, sans toujours
préciser leur besoin de financement :
- le « forfait mobilités durables », dont le premier financement prévu
en 2019 a été reporté en 2020 puis en 2021. Alors que son montant était
établi à 10
M€ en LFI pour l’année 2020, celui
-
ci n’est pas précisé
pour
2021. Si le coût de la mesure reste fortement
dépendant du nombre d’agents
concernés, le déca
lage d’un an entre le dépôt de la déclaration et le
versement du forfait favorise une évaluation globale de son coût annuel ;
- la prime de fidélisation en Seine Saint-Denis
, qui est l’une des
23 mesures du plan de transformation « l
’État plus fort en Sein
e Saint-
Denis » présenté par le Premier ministre le 31 octobre 2019. Entrée en
vigueur par décret n° 2020-1299 du 24 octobre 2020
à l’issue d’une étude
identifiant les services du département rencontrant des difficultés
importantes de fidélisation de leurs agents, e
lle est d’un montant
unitaire
de 10 000
€
et concerne les agents publics, civils et militaires remplissant
un certain nombre de conditions, dont une présence de cinq années
continues de services effectifs sur le ressort du département
34
. Alors que le
montant de la prime est connu depuis fin octobre 2019, la difficulté à
déterminer le périmètre des bénéficiaires n’a pas permis une budgétisation
exacte de la mesure avant le vote de la loi de finances initiale pour 2021 ;
- certaines des mesures annoncées dans le cadre du rendez-vous
salarial de 2020 du 24 juillet dernier. Ni les éléments contenus dans
l’annexe au projet de loi de finances pour 2021 concernant la mission
Crédits non répartis
ni ceux communiqués par la direction du budget ne
permettent de dresser une liste exhaustive des mesures concernées. Aucune
ventilation, même approximative, des crédits programmés
n’est donc
34
Décret n° 2020-
1299 du 24 octobre 2020 portant création d’une prime de fidélisation
territoriale dans la fonction publique de l’État
et arrêté du 24 octobre 2020 pris en
application de l’article
3 du décret n° 2020-1299 du 24 octobre 2020 portant création
d’une prime de fidélisation territoriale dans la fonction publique de l’État
.
26
COUR DES COMPTES
disponible.
L’une de ces mesures est la poursuite de la convergen
ce
indemnitaire, après celle de la filière sociale interministérielle en 2020
(cf. 1.2.1). Pour 2021, 57
M€
dont 7
M€ en faveur de la filière socio
-
éducative du ministère de la Justice
35
, sont prévus.
D’autres concernent la
revalorisation du capital décès,
dont le décret d’application e
st paru le
17 février 2021
36
,
et l’attractivité,
sans davantage de précision.
A contrario
,
il est indiqué que la reconduction de la garantie individuelle du pouvoir
d'achat (GIPA) au titre de 2020 et 2021, la finalisation de
la mise en œuvre
de PPCR en 2021,
la revalorisation de l’indemnité compensatrice CSG
et
les mesures bas salaires voient leur financement intégré dans les budgets
ministériels.
1.4.1.2
Les crédits ouverts au sein du programme 552
Malgré son utilisation au cours de la crise sanitaire et la poursuite
de cette dernière sur 2021, la dotation pour dépenses accidentelles et
imprévisibles dispose en LFI pour 2021 des mêmes crédits que ceux définis
avant la crise sanitaire en LFI
pour l’année 20
20, soit 424
M€ en AE et
124
M€ en CP.
1.4.2
La programmation des crédits de la mission
Crédits
non répartis
pour les années 2018 à 2022
La loi de programmation des finances publiques pour les années
2018 à 2022 prévoyait une augmentation de 700
M€ (AE=CP),
du plafond
des crédits de paiemen
t de la mission à l’horizon 2020, multipliant par
7
les montants de l’année 2018, et par 35 ceux de l’année 2017. Cette
augmentation était due à la constitution d’une réserve centr
ale de
budgétisation afin de répondre aux situations nouvelles, non anticipées au
moment du vote de la loi, au travers d’un rehaussement, lors de l’examen
du PLF, des plafonds de missions soumises à des dépenses plus
dynamiques que prévues ou imprévisibles, dépassant leur capacité
«
d’auto
-assurance ».
Cette réserve ayant été répartie entre les différentes missions du
budget général lors des votes du PLF puis de la LFI pour 2020,
elle n’a pas
été affectée à la mission
Crédits non répartis
.
35
Dont il n’est pas précisé pourquoi ces crédits n’ont pas directement abondé ceux de
la mission Justice.
36
Décret n° 2021-176 du 17 février 2021 portant modification temporaire des modalités
de calcul du capital décès servi aux ayants droit de l'agent public décédé.
MISSION CREDITS NON REPARTIS
27
2
POINTS D’ATTENTION PAR
PROGRAMME
2.1
Programme n° 551
Après un emploi très ponctuel
jusqu’
en 2018, la dotation est
sollicitée en 2019, 2020 et 2021, principalement pour le financement des
décisions prises lors des rendez-vous salariaux annuels.
L’utilité de la dotation pour mesures générales en matière de
rémunérations n’est pas contestable mais sa souplesse d’emploi offerte ne
doit toutefois pas constituer une solution de facilité.
En 2018 et en 2019,
la direction du Budget l’a utilisé
e, entre le vote
du PLF et de la LFI pour l’année suivante, pour y placer de
s crédits de titre
3
jusqu’à connaître le
ur répartition exacte. La Cour avait souligné à cette
occasion
37
que si c
et emploi n’
était pas en contradiction avec les règles de
la LOLF
38
, il ne devait pas conduire à confondre crédits de titre 2 et crédits
de titre 3.
Cette année, la Cour note que la dotation finance une mesure décidée
six mois avant le vote de la LFI du fait de la complexité à en définir le
périmètre d’application
(cf. 1.1.1).
Enfin, dans la LFI pour 2021, la dotation accueille un montant inédit
de crédits depuis la mise en place de la LOLF, sans que celui-ci soit
entièrement justifié (cf. 1.4.1.1).
La Cour continuera à rester vigilante aux modalités de recours à la
dotation pour mesures générales en matière de rémunérations, dont la
facilité d’emploi exige de la rigueur dans son
utilisation.
2.2
Programme n° 552
L’année 2020
a
été l’occasion pour la
dotation pour dépenses
accidentelles et imprévisibles de réaffirmer sa pertinence. Disposant en
gestion d’un niveau de crédit
s jamais atteint depuis sa création, la DDAI a
37
Note d’analyse de l’exécution budgétaire de la mission
Crédits non répartis
pour
l’année 2019, Cour des comptes, avril 2020.
38
L
’article 7 créant la dotation n’interdit pas d’y placer des crédits autres que de titre 2
mais
l’article 11, qui concerne la ventilation des crédits placés sur la dotation, précise
que ces crédits ne peuvent majorer que des crédits de titre 2.
28
COUR DES COMPTES
permis de couvrir
des besoins de financement dans l’attente de l’adoption
des lois de finances rectificatives successives.
Alors que la gestion budgétaire de l’année 2021 sera elle aussi
encore affectée par les conséquences de la crise sanitaire, la Cour constate
que la LFI a fixé le montant des crédits de la DDAI au même niveau que
dans les deux dernières LFI.
Ainsi qu’elle le souligne dans son rapport sur
le budget de l’État en 2020, la Cour regrette que la LFI pour 2021 n’ait pas
dans ce contexte quelque peu rehaussé le niveau de la dotation par rapport
à
la période d’avant
-crise.
Dans
un
récent
rapport
public
thématique
concernant
la
gouvernance des finances publiques
39
, la Cour recommande de majorer
progressivement la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles,
tout en réduisant en conséquence le gel transversal des crédits,
afin qu’elle
serve de réserve générale de crédits destinée à couvrir les aléas dépassant
ceux d’une gestion normale. Des règles précises d’utilisation de cette
réserve générale
devraient être fixées, afin de garantir qu’elle ne puisse être
employée que pour couvrir des aléas imprévus et massifs et non par effet
d’aubaine.
39
Rapport public thématique
« Les finances publiques : pour une réforme du cadre
organique et de la gouvernance »
, Cour des comptes, novembre 2020.