Réf. : ROD2/FC/
09-359
Bénouville, le 8 juillet 2009
RAPPORT D'OBSERVATIONS DÉFINITIVES
SUR LA GESTION
DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE
ET DE SECOURS DE L’ORNE (SDIS)
Années 2001 à 2008
Rappel de procédure
La chambre a inscrit à son programme l'examen de la gestion du service départemental
d’incendie et de secours (SDIS) de l’Orne à partir de l'année 2001 qui a été confié à M. Chanliau,
conseiller. Par lettre en date du 12 mars 2008, le président de la chambre en a informé
M. Gérard Burel, président du SDIS jusqu’au 19 mars 2008 et M. Alain Lambert, président en
fonctions. Les entretiens de fin de contrôle ont eu lieu le 31 octobre 2008 entre M. Gérard Burel
d'une part, M. Alain Lambert d'autre part, et le rapporteur.
Lors de sa séance du 3 décembre 2008, la chambre a arrêté des observations provisoires
portant sur les années 2001 à 2008. Celles-ci ont été transmises dans leur intégralité à
M. Alain Lambert et M. Gérard Burel, et, pour les parties qui les concernent, aux personnes
nominativement ou explicitement mises en cause. Seul le président du SDIS a répondu et aucun des
destinataires n’a demandé à être entendu par la chambre.
Après avoir entendu le rapporteur et pris connaissance des conclusions du procureur
financier, la chambre a arrêté, le 13 mai 2009, le présent rapport d'observations définitives dans la
composition suivante : M. Leyat, président, M. Phelouzat, président de section, et M. Chanliau,
conseiller-rapporteur.
Le rapport a été communiqué à l’ordonnateur en fonctions et, pour la partie le concernant,
à son prédécesseur en fonctions au cours de la période examinée. Seul le président en fonctions y a
répondu. Cette réponse, qui engage sa seule responsabilité, est jointe au présent rapport qui devra
être communiqué par le président à son assemblée délibérante lors de la plus proche réunion
suivant sa réception. Il fera l’objet d’une inscription à l’ordre du jour, sera joint à la convocation
adressée à chacun de ses membres et donnera lieu à un débat.
Ce rapport sera, ensuite, communicable à toute personne qui en ferait la demande en
application des dispositions de la loi n°78-753 du 17 juillet 1978.
2/18
Synthèse des principales observations
La départementalisation issue de la loi du 3 mai 1996 n’a pas produit les économies
d’échelle escomptées : le budget du SDIS de l’Orne s’est accru de plus de 80 % en 10 ans, en
dépit des rationalisations entreprises.
Malgré les efforts de l’établissement, les objectifs de recrutement de sapeurs-pompiers
volontaires ne sont pas atteints, alors que ceux-ci représentent plus de 90 % des effectifs du SDIS.
La prestation de fidélité et de reconnaissance (PFR) ne répond pas aux objectifs fixés en
matière de volontariat.
La situation financière du SDIS de l’Orne est globalement saine. Toutefois, sa section de
fonctionnement se caractérise par une augmentation des produits inférieure à celle des charges.
Le service départemental d’incendie et de secours (SDIS) de l'Orne employait, au 31
décembre 2007, 80 sapeurs-pompiers professionnels (SPP) et 1 253 sapeurs pompiers volontaires
(SPV), ainsi qu'une cinquantaine de personnels médicaux ; son budget annuel s'élevait, en 2008, à
21,7 M€, dont 13,8 M€ en fonctionnement et 7,8 M€ en investissement.
Erigé en établissement public depuis la loi du 3 mai 1996, il est classé en 4
ème
catégorie,
sur les cinq répertoriées par le ministère de l'intérieur.
Son organisation repose sur trois groupements territoriaux opérationnels regroupant
chacun plusieurs centres d'intervention et de secours (CIS).
Le siège de sa direction à Alençon est situé depuis 2001 sur un site industriel réhabilité,
comprenant les locaux de la direction, le centre de traitement de l'alerte, le centre opérationnel ainsi
que l'école départementale de sapeurs-pompiers dotée d'un plateau technique dévolu à la formation
pratique des sapeurs-pompiers. Un pôle technique a également été installé sur le site en 2005.
Le présent examen de la gestion, qui n'est pas exhaustif, a porté sur l'organisation
matérielle et administrative du SDIS, sur la conformité de certaines procédures aux dispositions
règlementaires, sur la réalisation de ses objectifs et, enfin, sur sa situation financière.
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I – La mise en place de la départementalisation
Selon un rapport de la mission d'inspection de la défense et de la sécurité civiles de
décembre 2006, le budget du service départemental d'incendie et de secours de l'Orne (SDIS)
s'élevait en 1996, à environ 11 M€, année de la loi sur la départementalisation des SDIS, dont un
des objectifs était la réalisation d'économies d'échelle. Dix ans plus tard, le budget du SDIS de
l'Orne s'est accru de plus de 80 % ; il atteint même 17,55 M€ au titre de l'année 2008, hors
opérations d’ordre. Cette évolution résulte pour l’essentiel de l'accroissement sensible des dépenses
de fonctionnement, et notamment des charges de personnel en raison de l’augmentation du coût
salarial des sapeurs pompiers volontaires (SPV), même si l’on tient compte du coût intrinsèque des
changements induits par les transferts de moyens et la mise en oeuvre d’un budget adapté au
nouveau contexte.
Il n'apparaît donc pas que la départementalisation ait produit les économies d'échelle
escomptées, ni que les dépenses réalisées par le SDIS de l'Orne depuis ces dernières années ait eu
pour résultat un accroissement des moyens opérationnels. Selon les données du ministère de
l'intérieur, cette tendance est celle constatée pour les SDIS sur l'ensemble du territoire national.
Selon le SDIS, l’accroissement quantitatif des moyens ne constituait pas un objectif prioritaire,
mais plutôt leur rationalisation, à l’exemple du parc de véhicules dont l’âge moyen a pu être
diminué entre 2001 et 2006. L’établissement justifie cette démarche par sa volonté d’adapter les
moyens et leur implantation géographique aux risques recensés sur le département.
La départementalisation du SDIS de l'Orne n'a été réalisée qu'en 1999. Un rapport
d'inspection d'avril 2002 précise que le transfert des immeubles des centres d'interventions et de
secours (CIS) a été effectué au 1
er
janvier 2000. Vingt-sept centres ont été transférés en pleine
propriété, les autres étant mis à disposition. Le capital des emprunts souscrits par les communes
pour la construction des CIS (2,7 M€) leur a été remboursé lors de la signature des conventions
passées entre les communes et le département, le SDIS souscrivant lui-même à cette fin un emprunt.
L'évolution sur la période des normes techniques - très présentes dans cette activité - n'a fait
qu'accroître le coût de fonctionnement, tandis que les interventions sont désormais plus longues de
30 % par rapport à la décennie précédente. L'augmentation du coût des contrats de maintenance est
également non négligeable. L'état des casernes a nécessité une remise à niveau coûteuse, ces
réalisations n'entrainant pas une hausse importante du coût par habitant, actuellement l'un des plus
bas au niveau national. Les interventions du SDIS en lieu et place des services de santé
représentent, selon lui, un coût net dans la mesure où le coût par intervention est estimé à 350 €,
alors que la réglementation en vigueur, régissant les facturations est nettement inférieure à ce
montant.
II – Les observations relatives à l’organisation et le fonctionnement du SDIS
1 - Les outils et les moyens
Le dernier schéma départemental d'analyse et de couverture des risques (SDACR) en
vigueur a été arrêté par le préfet de l'Orne le 25 octobre 2006. Il prévoit de nombreuses orientations
dans le domaine opérationnel afin de parer aux risques identifiés. Les objectifs liés à la couverture
de ces risques sont quantifiés et un plan d'équipement ciblé a été élaboré à partir de ce document
(plan d'équipement pluriannuel 2007-2011, devenu depuis
"plan d'investissement pluriannuel 2008-
2011"
).
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S’agissant des effectifs, le nombre de sapeurs pompiers professionnels est demeuré stable
sur la période examinée :
Effectifs SPP
2001
2004
2007
- Officiers supérieurs
3
3
4
- Autres officiers
8
15
13
- Sous-officiers
31
28
33
- Hommes de rang
41
37
30
TOTAL
83
83
80
Source : SDIS de l'Orne
Quant aux sapeurs-pompiers volontaires, qui représentent plus de 90 % de l’effectif total
du SDIS, leur nombre s’élevait en moyenne, sur la même période, aux environs de 1 250.
Les statistiques nationales 2007 établies par la direction de la défense et de la sécurité
civile du ministère de l'intérieur situent le SDIS de l'Orne, au sein de la 4
ème
catégorie, dans la strate
moyenne nationale en fonction de plusieurs critères (nombre de SP pour 100 000 habitants,
implication citoyenne en matière de volontariat). Il s’en distingue par une moindre importance des
effectifs de pompiers professionnels pour 100 000 habitants, la faiblesse des effectifs de garde, et, à
contrario, le haut niveau des effectifs d'astreinte.
2 - Le suivi des conventions
La convention avec le Conseil général de l'Orne
La convention de financement pluriannuel passé entre le Conseil général de l'Orne et le
SDIS l'a été tardivement, le 25 janvier 2008. Il n'a pas été trouvé trace dans les procès-verbaux du
conseil d'administration d'une convention antérieure, bien que celle-ci soit obligatoire depuis la loi
n° 2004-811 du 13 août 2004. Selon le procès-verbal du conseil d'administration en date du
7 décembre 2005, la mise en oeuvre d'une telle convention nécessitait la production d'un rapport
d'analyse financière dont les résultats puissent être communiqués au Conseil général afin que celui-
ci estime au mieux sa participation budgétaire. Cette analyse ayant été présentée avec retard, la
convention n'a été effective qu'à compter de 2008.
Elle prévoit la contribution départementale annuelle au budget du SDIS jusqu'en 2011
(8,3 M€ en 2008, 8,7 M€ en 2009, 9 M€ en 2010 et 9,5 M€ en 2011). De nombreux objectifs précis
sont fixés au SDIS en contrepartie : estimation des besoins du SDIS en fonction du SDACR,
fixation d'objectifs internes, optimisation de l'emploi des ressources de fonctionnement (possibilité
de redéploiement interne du personnel permanent, mutualisation des services), planification selon
une programmation pluriannuelle de la remise à niveau des ressources humaines, planification du
volontariat, mise à jour du plan pluriannuel de formation, maîtrise des dépenses de fonctionnement,
étudier les domaines non couverts où la responsabilité du SDIS peut être recherchée, mise en oeuvre
d'un programme d'investissement concernant les équipements, poursuivre et développer le contrôle
de gestion, transmettre au Département une copie de l'ensemble des documents financiers annuels,
budget primitif et compte administratif.
L'article 7 dispose que :
"Le SDIS et le Département s'engagent à réfléchir aux modalités
de partenariat entre les deux collectivités dans différents domaines, en particulier, le conseil en
matière juridique et l'appui technique pour la gestion rationnelle du patrimoine mobilier et
immobilier"
. Au vu des nouveaux outils de trésorerie utilisés par le SDIS et de l'évolution
réglementaire des achats publics, il serait souhaitable d'étendre cette clause au domaine comptable
et financier.
Les subventions attribuées par le SDIS
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Le SDIS de l’Orne a versé, en 2007, la somme globale de 27 524 € à plusieurs organismes
de droit privé, imputée sur le compte 6574 « subventions de fonctionnement aux associations et
autres organismes.
Une subvention de 60 146 € a été également versée, sur le compte 6474 « versement aux
oeuvres sociales – subvention au comité des oeuvres sociales », au comité des oeuvres sociales du
SDIS de l’Orne. Une convention a été signée avec l’organisme bénéficiaire, conformément à une
délibération du conseil d'administration en date du 27 mars 2002. Cette convention est renouvelable
par tacite reconduction au-delà de son délai initial de trois ans. Elle respecte l’ensemble des
dispositions de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 et de son décret d’application du 6 juin 2001,
notamment la production annuelle d’un compte-rendu financier.
Pour autant, le document, bien que signé, n’est pas daté. Il serait souhaitable que la
convention, tacitement reconductible, fasse l’objet d’une datation pour faire courir ses effets.
3 - Les délégations de signature
Les ordonnateurs successifs ont donné des délégations de signature nominatives au
directeur départemental pour des domaines administratifs et financiers, y compris en matière
d'engagement de dépenses. Le directeur a accordé subdélégation à ses collaborateurs.
Ces délégations ne sont pas accompagnées du modèle de signature des bénéficiaires et le
service des finances n'en dispose donc pas. Dans ces conditions, le contrôle des engagements ne
peut être valablement effectué.
Par un arrêté du 11 juillet 2008, le vice-président du SDIS a également reçu une délégation
"pour la préparation et à l'effet de signer toutes correspondances, rapports, procès-verbaux, actes,
arrêtés, marchés de fournitures, de services et de travaux, ainsi que les engagements de dépense
concernant la gestion administrative et financière"
.
Bien que ces délégations comportent des seuils différents pour l’engagement des dépenses
ainsi que pour la signature des marchés, le caractère général de la délégation accordée au vice-
président fait double emploi, dans la gestion quotidienne, avec celle donnée au directeur
départemental, ce qui peut constituer une source d'insécurité juridique. Une meilleure
complémentarité devrait être recherchée.
4 - Le contrôle des stocks
Une revue de procédure a été réalisée sur la gestion du magasin départemental avec les
responsables du groupement technique et logistique, ainsi que du service des affaires juridiques.
S’agissant de la réforme des matériels, le SDIS ne fait plus appel aux services des
domaines. Aucun contrôle ne semble réalisé sur les biens réformés et aucune procédure formalisée
n'a pu être présentée.
Selon le SDIS, peu de matériels, jusqu’à présent, étaient concernés par la procédure des
réformes, l’ampleur de leur vétusté les vouant à la destruction. Cependant, la mise en application
des plans pluriannuels d’équipement devrait modifier le contexte. Ainsi, un compte avec France
Domaines aurait été créé en 2009 pour la réforme des biens conservant une valeur marchande.
Les procédures d'inventaire du magasin départemental dont l’organisation a été achevée en
2008 ne sont pas formalisées, notamment en ce qui concerne l'habillement. Si les flux sont contrôlés
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de manière formelle via un logiciel de gestion patrimoniale, l'inventaire du patrimoine du SDIS
étant ainsi mis à jour périodiquement, le rapprochement entre l'inventaire physique et l'inventaire
théorique n'a pu être établi. Le SDIS indique cependant effectuer un certain nombre de contrôles,
bien que ceux-ci ne soient pas formalisés.
D’après le SDIS, un inventaire général des stocks d’habillement au sein des groupements
territoriaux doit être organisé en 2009 et les centres de secours doivent désormais faire l'objet d'un
inventaire physique exhaustif tous les trois ans.
III – Les objectifs et leur réalisation
1 - Les objectifs
Le conseil d'administration, depuis 2005, arrête des objectifs de gestion définis avec les
différents services, objectifs eux-mêmes déclinés en sous-objectifs opérationnels. Une cellule
"contrôle de gestion" permet de mesurer les écarts entre le prévu et le réalisé, et procède aux
recadrages nécessaires en liaison avec les services concernés, permettant à l’équipe de direction du
SDIS de disposer d’un outil de pilotage formalisé, sous la forme de tableaux de bord. Un bilan
annuel est réalisé, par l’intermédiaire d’un rapport d’activité.
Il ressort de la lecture du rapport d'activité 2007 que les objectifs arrêtés par le conseil
d’administration font l'objet d'un suivi.
2 - Les objectifs de formation
La réalisation des objectifs généraux du SDIS, en fait ceux liés à la sécurité publique,
suppose une politique de formation adaptée.
La formation dispensée au sein du SDIS de l’Orne repose sur la définition d’un plan
d’objectifs pluriannuel établi sur cinq ans : l’analyse des plans 2003-2007 et 2008-2012 a permis de
démontrer la qualité du travail effectué. Outre les outils de planification, le SDIS possède des
moyens adaptés à ses besoins, tels une école départementale dotée d’un plateau technique très
équipé, des locaux sportifs (notamment un gymnase), ainsi qu’un certain nombre d’outils de
simulation matérielle.
Le SDIS de l’Orne a fait preuve d’initiative en mettant en place un système de
téléformation permettant à chaque personnel de bénéficier d’une formation théorique à domicile sur
les divers aspects du métier de sapeur-pompier. Cette politique de formation, moderne et innovante,
semble satisfaire tout particulièrement les effectifs de volontaires tout en contribuant à leur
fidélisation.
Cependant, le nombre de jours de formation est en régression depuis 2005, tandis que le
budget annuel consacré (1,1 M€) reste constant sur la même période ; par ailleurs, le coût de la
journée de formation repart fortement à la hausse à compter de 2007 :
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Année
Nombre de jours de formation (*)
Budget (en M€)
Coût de la journée « formation » /
stagiaire
2007
10 380
1,1
107 €
2006
11 791
1,1
91 €
2005
12 065
1,1
91 €
2004
11 676
1,1
93 €
2003
7 432
1,0
134 €
Source : SDIS de l’Orne
*formation des personnels du SDIS et formations communes
Selon le SDIS,
le budget formation intègre les vacations des formateurs, celles des
stagiaires sapeurs-pompiers volontaires, les charges salariales des formateurs professionnels et des
personnels administratifs de l’école, la documentation, les frais logistiques ainsi que
l’amortissement des locaux, mais l’évaluation du coût de la journée « formation » semble
perfectible car tous les éléments ne sont pas pris en compte (coût des fluides consommés, coût des
matériels, coûts des carburants).
Le nombre de jours de formation serait lié en grande partie aux recrutements des
volontaires, du fait de la formation initiale obligatoire : les engagements étaient de 200 volontaires
en 2005, 122 en 2006, 86 en 2007, et 119 en 2008, avec des taux de remplissage - pour les mêmes
années - respectivement de 89 %, 83 %, 78 % et 80 %. En 2008, l’établissement a enregistré un
résultat de 11 325 journées/stagiaires contre 10 380 recensés en 2007.
Le SDIS déclare calculer son coût de journée « formation » d’après le budget de l’école
rapporté au nombre de jours de l’année : ainsi, plus le nombre de journées baisse, plus le coût de la
journée augmente à budget constant, considérant par ailleurs le poids des charges structurelles quels
que soient les jours de formation réalisés. Il apparaît que ce mode de calcul ne permet pas une
comparaison efficace du coût de la formation d’une année sur l’autre, car la logique annoncée par
l’établissement ne correspond pas à celle d’une véritable comptabilité analytique.
Des actions demeurent donc à entreprendre en vue de déterminer le coût réel de la
formation. L’établissement a déclaré mener une étude, en 2009, pour distinguer les coûts fixes et les
coûts variables, dans le but d’affiner le coût journalier et de mesurer l’évolution du coût d’une
journée/stagiaire au regard du nombre de journées/stagiaires réalisées sur l’année.
3 - Les objectifs d'investissement
Le SDACR de l’Orne a été revu en 2006, prenant en considération, pour la première fois
selon les dirigeants du SDIS, l’ensemble des risques (courants et particuliers) conformément aux
dispositions du CGCT. Un plan d’investissement 2007-2011 a été mis en place à l’issue de la
révision de ce SDACR.
Plusieurs plans établis par le conseil d'administration se sont succédé au cours de la
période examinée :
- plan 2001-2004 (décision du 7 juin 2001),
- plan 2003 (décision du 4 décembre 2002),
- plan 2005-2007 (décision du 11 octobre 2004),
- plan 2007-2011 (décision du 19 octobre 2006)
- plan pluriannuel d’investissement 2008 à 2011 (décision du 5 octobre 2007).
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Le plan 2007-2011 a été réactualisé pour donner lieu à un plan pluriannuel
d’investissement 2008-2011, qui prévoit un financement par l’emprunt à raison d’un montant
maximal de 3 M€ par an sur l’ensemble de la période, les dépenses étant réparties entre les
opérations immobilières - relatives à la réhabilitation des casernes - et le renouvellement du parc de
véhicules.
Si la gestion des investissements est planifiée, la succession des plans illustre la difficulté
qu’a connu le SDIS pour cibler avec précision ses dépenses d’investissement avant la définition
d’un véritable SDACR en 2006 : seul le plan 2007-2011, réactualisé en 2007, repose sur un ciblage
précis et quantifié des objectifs du SDACR, même si celui-ci ne précise pas les délais nécessaires
quant à leur réalisation.
Le SDIS s'est efforcé de rationaliser son parc de véhicules. Il a été réduit à 293 unités par
délibération du conseil d'administration du 19 octobre 2006, alors qu'on en comptait 385 en 2001 et
308 en 2006. La nouvelle configuration de ce parc est jugée plus rationnelle par le dernier rapport
de la mission d'inspection de la défense et de la sécurité civile qui relève son état opérationnel
satisfaisant. La réduction à 12 ans de l'âge moyen du parc est le signe de la mise à la réforme de
véhicules devenus obsolètes.
4 - Les objectifs afférents aux personnels volontaires
La gestion des effectifs
Les effectifs du SDIS de l’Orne sont composés à plus de 90 % d’effectifs volontaires, ce
qui démontre leur importance.
Lors de sa séance du 16 juin 2004, le conseil d'administration a examiné la situation du
volontariat dans le département, concluant à la nécessité d’un plan d’actions pluriannuel. Un plan,
approuvé le 26 mai 2005 par le comité consultatif départemental des SPV, a été approuvé par
délibération du conseil d'administration du 3 juin 2005. Pour améliorer le recrutement des SPV, le
SDIS de l'Orne a depuis signé 39 conventions de disponibilité, notamment avec les communes et 11
entreprises ont bénéficié du dispositif mécénat en 2007 ; par ailleurs une procédure "label
employeur partenaire" des sapeurs-pompiers de l'Orne commence à être mise en oeuvre. Le SDIS de
l'Orne s'efforce d'amplifier les effectifs de SPV pour éviter un déficit de présence dans les plus
petits centres d'incendie et de secours et conforter les gardes et astreintes dans les autres.
Les effectifs SPV ont atteint leur sommet en 2005 avec 1 360 personnels
,
mais ils ont
depuis connu une décrue qui les a ramenés à leur niveau de 2001-2003. Selon le bilan d'activité de
2007, publié par le SDIS, 86 recrutements ont été constatés pour 146 départs. L'ancienneté
moyenne de départ est de 12 ans.
Malgré les efforts du service de promotion du volontariat, le résultat au 31 décembre 2007
par rapport à l'objectif de recrutement des SPV restait décevant, avec 55 % de réalisation. Selon la
direction des ressources humaines, le SDIS doit faire face à deux difficultés majeures : recruter des
SPV dans la tranche d'âge 25-35 ans et fidéliser les SPV au-delà de 12 ans d'ancienneté.
La prestation de fidélité et de reconnaissance
La prestation de fidélité et de reconnaissance (PFR) est un régime de retraite des SPV
prévu par la loi n° 96-370 du 3 mai 1996, appelé à remplacer l’allocation de vétérance versée
jusqu’ici aux SPV retraités. Ce nouveau régime de retraite, instauré en 2005, permet de bénéficier
d’une indemnité annuelle minimum de 450 € sous réserve de 20 ans d’ancienneté, avec un
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maximum de 1 800 € en cas d’ancienneté supérieure à 35 ans. La gestion de ce régime de retraite
par répartition a été confiée à CNP Assurances par l’association nationale de la PFR, créée pour la
circonstance. Il est financé par une contribution publique versée annuellement par les SDIS, à
raison actuellement de 375 € par pompier actif. Chaque sapeur-pompier doit verser une cotisation
obligatoire à titre personnel (environ 52 € par an), revalorisée chaque année.
Le SDIS de l’Orne a versé pour sa part les montants suivants : 0,42 M€ en 2005, 0,47 M€
en 2006 et 0,49 M€ en 2007, ce qui représente 6 % de ses charges nettes de personnel. Outre le coût
financier, il a fallu réadapter les logiciels pour reproduire les données conformes aux spécifications
demandées par l’assureur, et mettre à jour et à fournir les fichiers d’informations nominatives avec
des degrés de précision jugés très pénalisants en termes de charge de travail. Il a été également
nécessaire de mettre en place les modalités de récupération des cotisations personnelles obligatoires
des SPV gérées par le SDIS au bénéfice de CNP Assurances sans retour en termes de frais de
gestion. Toujours selon le SDIS, la charge de travail consécutive à la mise en place de ce régime de
retraite "
dont la gestion est confiée au secteur privé
" représente la moitié d’un équivalent temps
plein. "
En outre, la convention spécifique au régime de PFR des SPV précise dans son article 8 que
le montant de la contribution publique dû pour l’année en cours est fixé avant le 20 avril de l’année
alors que les budgets doivent être votés avant le 31 mars"
.
Dans le cas du SDIS de l’Orne, le nombre moyen de SPV partant en retraite chaque année
est de 20, considérant que la population moyenne des SPV retraités est d’environ 500 personnes.
Les prestations versées aux SPV au regard de la contribution publique versée pour 2005, 2006, et
2007 sont respectivement les suivantes : 2 921 €, 7 750 €, et 10 037 €, sans commune mesure avec
les contributions publiques annuelles versées par le SDIS de l’Orne sur les mêmes années et
mentionnées supra.
L’objectif de la PFR était à l’origine de permettre une fidélisation des SPV sur le long
terme, les bénéfices n’étant perceptibles pour les intéressés que sur la base d’une ancienneté de
20 ans. Pour autant, dans le cas du SDIS de l’Orne, l’ancienneté réelle de ces personnels ne dépasse
pas 12 ans tandis que les effectifs sont en régression depuis 2005. Les objectifs en termes
d’intéressement et de fidélisation ne sont donc pas atteints.
A l’exemple du SDIS de l’Orne, il est donc possible de s’interroger sur les choix opérés
pour la mise en application de ce nouveau régime de retraite des SPV, en comparant le niveau de la
contribution publique due annuellement par le SDIS et le niveau des rémunérations obtenues en
retour. Selon le SDIS, les effets recherchés par cette mesure auraient pu être obtenus en laissant les
SDIS gérer en direct une allocation de vétérance ou une retraite des SPV revalorisée ou bonifiée.
L’effort financier de la collectivité aurait été progressif et limité à ses propres besoins, tandis que sa
participation à un régime de retraite "particulier" constitue un apport financier géré par le secteur
privé.
5 - Les objectifs liés aux effets de synergie
Une convention d’assistance mutuelle a été signée avec les SDIS limitrophes du
département de l’Orne pour assurer la sécurité des communes dans le cadre des risques courants.
Cette convention a privilégié la formation. Une partie des infrastructures du plateau
technique a été réalisée en coopération conventionnée avec des partenaires extérieurs (EDF, GDF,
lycées d’enseignement professionnel, syndicat départemental des collectivités électrifiées de
l’Orne). Un logiciel de formation à distance a également été mis en place en collaboration avec les
SDIS de la Sarthe et du Morbihan. Chaque année, une formation initiale de plusieurs mois est
désormais organisée par l’école départementale du SDIS de l’Orne au bénéfice des nouvelles
recrues SPP des SDIS de la région Basse-Normandie ; les plateaux techniques sont
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occasionnellement mis à disposition des SDIS voisins (Sarthe, Mayenne, Calvados). Enfin, une
session de formation initiale de lieutenants SPV est en cours d’organisation avec les SDIS de la
Manche et de la Sarthe.
Le SDIS de l’Orne a engagé une réflexion avec le Conseil général pour la mise en place
d’un groupement d’achat. Dans le domaine des équipements, le SDIS de l’Orne participe depuis
cette année à un groupement d’achat interdépartemental dans le cadre de l’achat d’engins de
secours et de lutte anti-incendie.
IV - L'évolution de l'activité
Par rapport aux statistiques moyennes nationales établies pour 2007, le nombre global des
interventions du SDIS de l’Orne se situe dans la strate basse. Il manifeste en revanche une activité
élevée en matière de visites de préventions et de visites d'établissements recevant du public.
L'articulation des activités du SDIS avec celles de même nature des établissements
hospitaliers est une forte préoccupation du conseil d'administration qui a estimé, dans une
délibération du 3 juin 2003, que le SDIS de l'Orne a supporté un coût net de l'ordre de 85 000 €
consécutivement à la fermeture de plusieurs établissements hospitaliers. Selon les dirigeants du
SDIS, cet accroissement de charges résulte notamment de l'allongement des trajets et d'une plus
longue mobilisation du personnel.
Nombre d’interventions
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Lutte contre les incendies
1 602
1 911
1 606
1 818
1 598
1 358
Accidents liés à l’environnement
204
308
177
109
264
432
Accidents ne nécessitant que des secours aux victimes
3 845
6 090
6 563
6 817
7 440
7 879
Accidents de circulation
1 649
1 599
1 522
1 554
1 675
1 615
Sorties diverses
Dont : destruction d’hyménoptères
921
201
1 189
386
1 151
351
890
179
984
169
1 150
175
Total des interventions
8 221
11 907
11 019
11 188
11 961
12 434
Visites de prévention
541
461
386
592
667
580
Source : SDIS de l’Orne
NB
: les visites de prévention répertoriées concernent les établissements recevant du public (ERP) hors études, hors
permis de construire industrie et hors carences.
Le nombre d’interventions s’est accru de 51 % entre 2002 et 2007, avec une moyenne
annuelle de 10 986 interventions, en net recul par rapport à la période 1997-2001 où la moyenne
annuelle constatée était de 13 278 interventions. La durée de ces interventions est cependant plus
élevée (+ 30 % entre les deux périodes).
63 % des interventions effectuées en 2007 concernaient le secours aux personnes contre
47 % en 2002. Inversement, les interventions "incendie" en 2007 représentaient 11 % des
interventions, contre 19,5 % en 2002.
Les statistiques détaillées relatives au secours des personnes à domicile n'ont pas été
produites.
11/18
V – Le budget et la situation financière
Au titre de l'année 2008, le procès-verbal du conseil d'administration du SDIS en date du
27 novembre 2007, fait part d'un budget de 21,7 M€ (17,55 M€ hors opérations d’ordres), dont
13,8 M€ au titre du fonctionnement et 7,9 M€ au titre de l'investissement.
La comparaison des ratios financiers du SDIS de l'Orne avec ceux des SDIS de sa
catégorie le situe dans la strate plus faible en matière de dépenses réelles et de charges de personnel
par habitant, ce dernier élément étant en cohérence avec la part prépondérante des SPV et la
faiblesse des effectifs de pompiers professionnels.
En revanche, l'Orne de distingue au sein de sa catégorie par l'importance de la contribution
du Département au regard de celles des communes et EPCI.
1 – La fiabilité des comptes
Les dotations aux amortissements et aux provisions, les cessions immobilières, ainsi que le
rattachement des charges et des produits ont fait l’objet d’analyse et de revues de procédures sur
l’exercice 2006. Seules les interventions du SDIS consécutive à l’indisponibilité des transporteurs
sanitaires privés appellent des commentaires du point de vue de la fiabilité des comptes.
Le SDIS de l’Orne réalise en effet de nombreuses interventions à la demande du médecin
régulateur par suite de l'indisponibilité des transporteurs sanitaires privés. Ces interventions, hors
du champ des missions dévolues aux SDIS définies à l'article 1
er
de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996,
sont soumises au paiement d'un forfait par les établissements hospitaliers (article L 1424-42 du
CGCT).
L'état des interventions pour la période de novembre et décembre 2006 a fait l'objet d'une
émission de titre de recettes le 23 avril 2007 - soldé par le comptable - pour la somme de
42 315,00 €, soit 17,5 % du montant réalisé au compte 7061 "
prestations soumises à facturations"
.
La dernière facture de l'exercice 2007 concernant les interventions à la demande du
médecin régulateur par suite de carence couvre la période du 1
er
juin au 30 septembre 2007 pour la
somme de 70 140,00 €. Les mois suivants n'ont pas fait l'objet d'un rattachement à l'exercice
puisque le compte 418 "
redevable - produits non encore facturés"
, prévu à cet effet, ne figure pas
dans le compte de gestion 2007 présenté par le comptable.
D'ailleurs, le compte 418 ne figure pas plus au compte de gestion de l'exercice 2006. Les
dispositions de
l'instruction budgétaire n° 03-069-M61 du 15 décembre 2003 modifiée, qui précise,
en son chapitre 6, les modalités de rattachement des charges et produits n'ont donc pas été
appliquées.
2 - L'évolution des résultats
Les états financiers établis sur les cinq dernières années (2003 et 2007) ont fait l'objet d'un
traitement par soustraction des comptes afférents aux remboursements sur charges de personnel
(comptes 6419 et 6459) et des comptes d’opérations d’ordre relatifs aux amortissements (comptes
68 et 28).
12/18
en milliers d'€
2003
2004
2005
2006
2007
FONCTIONNEMENT
PRODUITS
11 448
11 744
12 072
13 027 13 490
dont participation du département
6 126
6 346
6 682
7 546
7 886
dont participation des communes
1 214
1 237
1 140
1 164
1 172
dont EPCI
3 578
3 646
3 846
3 928
4 010
dont interventions facturées aux tiers
361
374
281
334
382
CHARGES
9 193
9 437
10 333
10 497 10 964
dont charges nettes de personnel
6 566
6 838
7 652
7 676
8 141
dont charges à caractère général
2 529
2 484
2 601
2 793
2 793
dont subventions accordées
26
26
27
27
27
dont autres charges
71
89
52
/
1
RESULTAT BRUT DE FONCTIONNEMENT
2 255
2 307
1 739
2 530
2 526
ANNUITE DE LA DETTE
541
377
386
414
525
dont intérêts
115
72
68
83
109
dont capital (hors remboursements anticipés)
426
305
318
331
416
EPARGNE BRUTE
2 140
2 235
1 671
2 447
2 417
SOLDE NET
1 714
1 930
1 353
2 116
2 001
INVESTISSEMENT
RECETTES (hors emprunts)
1 977
942
3 740
737
581
dont subventions
39
70
62
336
58
dont DGE
85
67
82
33
dont FCTVA
705
633
264
368
523
DEPENSES (hors dettes)
3 570
3 288
4 461
3 578
2 756
dont dépenses d’équipement (cptes 21, 22 ,23)
1 712
2 388
3 380
2 692
2 528
RESULTAT D'INVESTISSEMENT
-1 593
-2 346
-721
-2 841
-2 175
Capacité/Besoin de financement
-1 593
-2 346
-721
-2 841
-2 175
Autofinancement (solde net fonctionnement)
1 714
1 930
1 353
2 116
2 001
Emprunts (hors refinancement et hors lignes de trésorerie)
500
1 600
Solde
121
- 416
1 132
- 725
1 426
Variation FONDS DE ROULEMENT
121
- 416
1 132
-725
1 426
FDR clôture exercice précédent
1 441
1 562
1 146
2 278
1 553
RESULTAT DE CLOTURE AU 31/12 (FDR)
1 562
1 146
2 278
1 553
2 979
Solde des Restes à réaliser (RAR)
-1 238
- 205
-1
277
+ 356
- 759
RESULTAT DE CLOTURE APRES RAR
324
941
1 001
1 909
2 220
FDR en jours de
dépenses (gestion + intérêt de la dette)
61
44
80
54
98
STOCK DE LA DETTE AU 31/12 /N
1 677
1 372
1 554
1 223
2 407
Source : comptes de gestion + comptes administratifs
La section de fonctionnement
Si les charges de personnel ont augmenté de 24 % entre 2003 et 2007, notamment entre
2004 et 2005 (+ 12 %), les charges à caractère général sont maîtrisées. Le financement par le
Conseil général - principal contributeur du SDIS - est en croissance soutenue sur l’ensemble de la
période (+ 28,7 %). Les contributions des EPCI suivent une évolution plus limitée (+ 12 % sur la
période) et celles des communes, qui versaient auparavant le contingent d'incendie, sont en légère
régression (-3,4 %). Ces ressources d'origine publique constituent la quasi-totalité des recettes de
fonctionnement du SDIS, les interventions facturées restant marginales.
Une analyse financière rétrospective et prospective a été commandée par le SDIS de
l’Orne auprès d’un consultant externe. Selon cette étude, la croissance pour les charges de
personnel entre 2004 et 2005 est issue de l’augmentation du coût des SPV, du fait de la conjugaison
d’un effet quantité (croissance soutenue des effectifs SPV jusqu’en 2005) et d’un effet prix
(augmentation des allocations vétérances, et mise en place en 2005 de la prime supplémentaire de
13/18
fidélité et de reconnaissance). Les dépenses de vacations versées aux SPV depuis 2002 ont
augmenté de 35 %, du fait de plusieurs facteurs : croissance du coût des interventions (+ 37 %),
allongement du temps moyen des interventions (+ 32 % entre 1994 et 2004), augmentation sensible
du coût de la formation (+ 83 %), développement des gardes et astreintes à partir de 2004 (+ 7 %).
De 2003 à 2007, la section de fonctionnement du SDIS de l'Orne se caractérise par une
augmentation moins rapide des produits que celle des charges (+ 17,8 % contre + 19,2 %). Il n'en
reste pas moins que l'établissement dégage un résultat brut de fonctionnement confortable (19,7 %
en 2003 et 18,7 % en 2007 du total de produits).
Il parait évident, à la lecture des délibérations du conseil d’administration de
l’établissement, que le Conseil général de l'Orne a consenti à une prise en charge croissante des
ressources du SDIS et que les contributions des communes et EPCI évoluent depuis 2003 en
fonction de l'indice des prix à la consommation (cf. délibération du 19 décembre 2006 relative au
budget primitif 2007).
La section d'investissement
Les dépenses d'équipement ont connu un pic en 2005, puis ont connu une diminution.
Sur la période, l'autofinancement a permis de limiter le recours à l'emprunt au cours de
deux exercices sur cinq.
L'analyse financière réalisée par le consultant externe indique que le SDIS de l'Orne a su
adapter ses dépenses de gestion en dépit d'une certaine faiblesse de ses ressources. Si à compter de
1999, le SDIS a dû contenir ses dépenses de fonctionnement pour dégager un fort autofinancement,
c'est que ce dernier était nécessaire pour assurer le remboursement des emprunts transférés par les
communes lors de la départementalisation, ce qui, momentanément, a placé le SDIS de l'Orne parmi
les SDIS les plus endettés de la 4
ème
catégorie.
En 2007, le financement des dépenses d'équipement de 2,5 M€ a été pour partie assuré par
un emprunt de 1,6 M€.
L'endettement
Le stock de la dette reste modéré, le recours à l'emprunt pour financer les équipements
étant resté limité au cours des cinq années examinées.
Ce stock, fin 2007, est peu supérieur à la capacité d'autofinancement de la même année.
L'annuité de la dette a peu évolué au cours de la même période, représentant environ 1/5
ème
du résultat brut de fonctionnement.
La situation actuelle de l'endettement offre au SDIS de l'Orne une marge de manoeuvre
conséquente. Le SDIS a décidé d'en tirer parti pour élaborer le plan d'équipement pluriannuel 2008-
2011.
Le fonds de roulement et trésorerie
Le résultat de clôture, correspondant au fonds de roulement global, se caractérise par une
nette progression de 2003 à 2007 (respectivement 1,6 M€ et 3 M€, soit + 90,6 % sur la période).
Cette augmentation est encore plus sensible en considérant le résultat de clôture après restes à
réaliser : 0,3 M€ en 2003 et 2,2 M€.
14/18
L'analyse des ratios
a/ Les ratios d’ordre comptable
Les principaux ratios/habitants du SDIS de l'Orne sont comparés ci-après aux ratios
moyens établis par le ministère de l'intérieur et la direction générale de la comptabilité publique.
en €/habitant
2003
2006
*valeur moyenne des
départements 2006
2007
PRODUITS
39,1
44,5
46,1
dont participation
du
département
20,9
25,8
29,4
26,9
dont participation des communes
4,1
3,9
}
4,0
dont EPCI
12,2
13,4
}14,42
13,7
dont interventions facturées aux tiers
1,2
1,1
2,5
1,3
CHARGES
31,4
35,9
56,7
37,5
dont charges nettes de personnel
22,4
26,2
44,1
27,8
dont charges à caractère général
8,6
9,5
9,5
RESULTAT BRUT DE FONCTIONNEMENT
7,7
8,6
8,6
ANNUITE DE LA DETTE
1,8
1,4
1,8
SOLDE NET
5,9
7,2
6,8
RECETTES INVESTISSEMENT (hors emprunts)
6,7
2,5
1,9
DEPENSES INVESTISSEMENT (hors dettes)
12,2
12,2
14,8
9,4
TOTAL DE LA DETTE
BANCAIRE ET
ASSIMILEE AU 31/12
18,3
19,1
22,4
*
statistiques « infosdis » du ministère de l’intérieur
La structure des postes financiers de la section de fonctionnement est résumée comme
suit :
en %
2003
2007
PRODUITS
100
100
dont participation du département
53,5
58,4
dont participation des communes
10,6
8,7
dont participation des EPCI
31,2
29,7
dont interventions facturées aux tiers
3,1
2,8
dont autres produits
1,6
0,4
CHARGES
100
100
dont charges nettes de personnel
71,4
74,2
dont charges à caractère général
27,5
25,4
dont subventions
0,2
0,2
dont autres charges
0,9
0,2
Source : comptes de gestion + comptes administratifs
Les charges à caractère général représentent un peu plus d’un quart de l’ensemble des
charges, la majeure partie revenant logiquement aux frais de personnel (71,4 % en 2003 et 74,2 % en
2007).
Si le SDIS de l’Orne se caractérise par une faible participation du Conseil général en
comparaison avec les autres SDIS de même catégorie, il est cependant constaté une participation
croissante de la collectivité dans les ressources de fonctionnement du SDIS.
Sur la période, le département de l’Orne augmente nettement sa participation qui atteint
presque 60 %, alors que la suppression de la contribution obligatoire des communes et de leurs
15/18
groupements, initialement prévue pour 2008, ne devrait pas être effective avant 2010, résultat d’un
choix politique de limitation des participations communales.
b/ Les ratios d’ordre financier
- le ratio de capacité d’autofinancement (CAF)
définition
2003
2006
valeur moyenne
des SDIS de
catégorie 4
2007
CAF / produits de fonctionnement réels
14,97 %
18,60 %
10,37 %
14,83 %
- les ratios sur le patrimoine
définition
2003
2006
valeur moyenne
des SDIS de
catégorie 4
2007
taux de vétusté des constructions
:
amortissement des constructions/constructions (valeur
brute)
0,97 %
2.29 %
5,01 %
3,08 %
taux de vétusté du matériel :
amortissement du matériel
/matériel (valeur brute)
69,67 %
63,00 %
49,9 %7
67,35 %
- les ratios relatifs au poids de la dette
définition
2003
2006
valeur moyenne
des SDIS de
catégorie 4
2007
encours de dettes bancaires/produits de fonctionnement
réels
171 j
157 j
82 j
189 j
encours de dettes bancaires / CAF
3,1 ans
2,32 ans
2,17 ans
3,41 ans
Sur le constat du taux de vétusté, le SDIS a établi un plan pluriannuel d'équipement 2008-
2011.
3 - Le plan pluriannuel 2008-2011
Le conseil d'administration du 5 octobre a fixé les orientations budgétaires pluriannuelles
sur les années 2008-2011. Il est exposé dans le tableau suivant et comparé aux données du compte
administratif 2007.
16/18
Source : délibération du conseil d'administration du 5 octobre 2007 + compte administratif 2007
En M€
CA
2007
2008
2009
2010
2011
évolution %
2008/2007
évolution %
2011/2008
FONCTIONNEMENT
PRODUITS
13,65
13,85
14,32
14,80
15,31
+ 10,5 %
dont participation du département
7,89
8,28
8,65
9,04
9,45
5%
+ 14,1 %
dont participation des communes et EPCI
5,18
5,28
5,37
/
/
1,95%
Part des communes et des EPCI supprimée
à partir de 2010 et versée par le
département
5,46
5,56
Recettes propres (dont remboursement des
interventions SDIS)
0,38
0,29
0,30
0,30
0,30
+ 3,4 %
CHARGES
12,60
13,85
14,32
14,80
15,31
+ 10,5 %
dont charges de personnel
5,52
5,77
5,98
6,20
6,33
4%
+ 9,7 %
dont charges à caractère général
2,79
3,41
3,48
3,54
3,62
3,6 %
+ 6,2 %
dont frais de lutte et allocation vétérance
SPV
2,68
2,88
2,99
3,09
3,20
2%
+ 11,1 %
dont intérêts de la dette
0,11
0,25
0,34
0,40
0,45
+ 80 %
dont charges d’amortissement
1,47
1,54
1,53
1,57
1,71
+ 11 %
INVESTISSEMENT
RECETTES (hors emprunts)
1,99
1,96
1,92
2,15
2,21
+ 12,75 %
dont autofinancement
1,47
1,54
1,53
1,57
1,71
+ 11 %
dont FCTVA
0,52
0,42
0,39
0,58
0,50
+ 19 %
DEPENSES
3,17
3,70
3,68
3,64
3,74
+ 1 %
dont remboursement capital de la dette
0,64
0,70
0,68
0,64
0,75
+ 7,1 %
dont plan d’équipement
/
3,00
3,00
3,00
3,00
ns
EMPRUNT A MOBILISER
1,6
1,74
1,76
1,49
1,54
EPARGNE NETTE (hors FCTVA)
1,48
0,84
0,85
0,93
0,96
+ 14,3 %
Taux d’épargne nette prévisionnel
ns
6 %
6 %
6,2 %
6,3 %
+ 5 %
Capacité de désendettement
3,41
4,3
5,9
6,5
6,4
Ce plan prévoit une montée en charge de la participation du Département dans la
perspective de la suppression à partir de 2010 des participations des communes et des EPCI. Il a
pour objectif principal le financement d'un plan d'équipement, prévu initialement d'un montant de
12 M€ en 4 ans, et ramené depuis à 9 M€. Dans ces conditions, la mise en oeuvre financière devrait
en être facilitée et la répercussion sur le Département de la suppression des participations
communales amoindrie. Le plan a fixé un objectif de taux d'épargne minimal de 6 %. La
délibération du 5 octobre 2007 pose également un principe d'équilibre entre l'autofinancement et le
recours à l'emprunt.
Conclusion
La situation financière du SDIS est globalement saine sur l’ensemble de la période.
Cependant, elle se caractérise par un endettement progressif pour financer les investissements
futurs, alors que ses capacités de financement, au regard du fonds de roulement et du fait d’un
recours systématique aux lignes de trésorerie, offrent des marges de manoeuvre qu’il convient
d’exploiter au préalable. Enfin, la participation du Conseil général, bien que représentant 60 % des
contributions des collectivités territoriales, reste inférieure à ce qui est constaté pour les autres
SDIS de même catégorie.
Les dépenses réalisées par le SDIS de l'Orne depuis 2001 ne se sont pas traduites par un
accroissement des moyens, car elles ont avant tout permis de financer le coût croissant de gestion et
de faire face aux contraintes liées à la départementalisation, tout en rationalisant les moyens
opérationnels.
17/18
Principales recommandations
- les délégations de signatures accordées par l’ordonnateur pourraient être précisées dans le
sens d’une meilleure complémentarité des compétences ;
- une formalisation plus poussée des procédures de contrôle des stocks en magasin serait
de nature à les sécuriser davantage ;
- une comptabilité analytique plus précise permettrait d’estimer correctement le coût de la
journée « formation » ;
- s’agissant des comptes, le rattachement des charges et des produits à l’exercice devrait
être systématiquement appliqué ;
- une veille attentive devrait être exercée en ce qui concerne la progression des charges de
fonctionnement par rapport à celle des recettes de cette même section.
18/18
REPONSE DE L'ORDONNATEUR
Réponse de Monsieur Alain Lambert, président en exercice, en date du 2 juillet 2009