25 rue Paul Bellamy-BP 14119-44041 Nantes cedex1
www.ccomptes.fr
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec
les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 18 novembre 2020.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
NANTES MÉTROPOLE
Risques financiers externes
et engagements hors bilan
(Département de Loire-Atlantique)
Exercices 2014 et suivants
NANTES MÉTROPOLE
–
RFE ET EHB
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
2
RECOMMANDATIONS
...........................................................................................................
6
INTRODUCTION
......................................................................................................................
7
1
L’ÉTAT DES LIEUX DES
ENGAGEMENTS HORS BILAN DE NANTES
METROPOLE ET LA CARTOGRAPHIE DES RISQUES
...............................................
10
1.1
Les engagements hors bilan recensés par Nantes Métropole dans son compte
administratif
..................................................................................................................
12
1.1.1
Les garanties d’emprunts
................................................................................................
12
1.1.2
L’unique contrat de partenariat
: un parc public de stationnement
.................................
13
1.1.3 Le crédit-bail
...................................................................................................................
14
1.1.4 Les délégations de service public : les engagements en dépenses de fonctionnement ... 15
1.1.5 Les prêts et avances consentis par la métropole
.............................................................
18
1.1.6 Prises de participations
...................................................................................................
19
1.1.7 Autres engagements donnés
...........................................................................................
21
1.2
Les engagements hors bilan non retracés au compte administratif par la métropole ... 22
1.2.1 Subventions pluriannuelles
.............................................................................................
22
1.2.2 Participation au fonds GO CAPITAL
.............................................................................
22
1.2.3 Autres engagements liés aux DSP : investissement et reprise
........................................
23
1.2.4 Le cas particulier des filiales de SEM et les autres engagements hors bilan liés aux
participations
...................................................................................................................
24
1.2.5 Les autres engagements intégrés aux autorisations de programme : entre
engagements réels et intentions fortes
............................................................................
25
1.3
Cartographie des risques financiers externes liés aux engagements hors bilan
............
26
2
LE DISPOSITIF DE PRÉVENTION DES RISQUES DE NANTES METROPOLE
.......
28
2.1
L’approche de la maîtrise des risques par la métropole
................................................
28
2.1.1 Le dispositif mis en place au sein de la direction du contrôle de gestion
.......................
28
2.1.2
Une identification des risques à renforcer dans le cadre d’une cotation des
partenaires
.......................................................................................................................
30
2.1.3 Le maintien en interne des compétences techniques au sein des directions
opérationnelles
................................................................................................................
30
2.1.4 Les clauses contractuelles types imposées par la métropole visant à garantir la
transparence dans les relations avec ses partenaires
.......................................................
30
2.2
Des dispositifs en place pour différents types d’engagement
.......................................
31
2.2.1 Modalités de contrôle et
stratégie relatives aux garanties d’emprunts
...........................
31
2.2.2
Suivi et contrôle de l’évolution du crédit
-bail
................................................................
31
2.2.3 Modalités de contrôle des DSP : un dispositif dit en « trépied »
....................................
32
2.2.4 Modalités de contrôle des SEM et des SPL
....................................................................
34
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
2
SYNTHÈSE
Avertissement
: l’instruction de ce rapport s’est
déroulée
pour l’essentiel
avant la déclaration
de l’état d’urgence sanitaire liée à l’épidémie de Covid
-19 instauré par la loi n° 2020-290 du
23 mars 2020 entrée en vigueur le 25 mars 2020. Les possibles incidences de la crise sanitaire
sur les engagements hors bilan de Nantes Métropole
n’ont donc pu être prises en compte dans
les observations qui suivent.
Le présent rapport constitue le second cahier des observations que la chambre est
conduite à formuler
à l’occasion du contrôle
, à compter de 2014, de Nantes Métropole (NM).
Le premier cahier, portant sur le
contrôle organique de l’établissement public de coopération
intercommunale (EPCI), a donné lieu à l’envoi du rapport d’observations
définitives (ROD)
n° 2020-221
, consacré à l’analyse des modalités d’exercice
des compétences dans le cadre du
nouveau pacte métropolitain, à l’organisation et à la gouvernance de Nantes
Métropole, à la
qualité de son information financière et comptable et à sa situation financière, rétrospective et
prospective. Le présent cahier se
limite à l’examen des risques financiers externes et aux
engagements hors bilan pris par NM. Au regard du volume important des outils financiers et
juridiques utilisés par l’
EPCI dans ses relations avec ses satellites, tels que recensés par la
chambre, le présent rapport ne préjuge pas de leur conformité aux règles tant financières que
juridique
s, susceptible d’être examinée à l’occasions de
futurs contrôles de ces entités.
L’état des lieux des engagements hors bilan de Nantes
Métropole, et
la cartographie des risques
La chambre a entendu à l’occasion du présent contrôle recenser et analyser la nature, le
volume et le degré d’exposition aux risques des engagements hors bilan
(EHB) pris par
Nantes Métropole. Selon le plan comptable général, le « hors bilan » correspond aux comptes
d’engagement qui enregistrent des droits et obligations susceptibles de modifier le montant ou
la consistance du patrimoine d’un organisme. Les effe
ts des droits et obligations souscrits, sur
le montant ou la consistance du patrimoine, sont ainsi subordonnés à la réalisation de conditions
ou d’opérations ultérieures. L’impact du hors bilan n’apparaît ainsi que dans les comptes futurs.
Il peut avoir un
e conséquence importante sur la situation financière de l’organisme qui a pris
ces engagements, et présente donc un risque ou un avantage potentiel. Ces engagements hors
bilan sont normalement retranscrits pour plus de transparence dans les comptes de la classe 8
1
:
Nantes
Métropole n’y a
pas systématiquement recours, ce qui a conduit la chambre à devoir les
recenser durant son instruction.
Elle a, dans cette perspective, examiné les risques financiers afférents aux différents
outils juridiques et financiers utilisés par Nantes Métropole : emprunts garantis, crédits-baux,
délégations de service publics (DSP), prêts et avances, prises de participations, subventions
pluriannuelles, contrats de partenariat, sociétés
d’économie mixte et leurs filiales.
1
C
omptes de classe 8 : La classe 8 regroupe tous les comptes qui n’ont pas
leur place dans les classes de
comptes 1 à 7 du cadre comptable. Ainsi, est-elle utilisée notamment pour satisfaire certaines obligations
d’information et pour suivre la comptabilité des valeurs inactives.
NANTES MÉTROPOLE
–
RFE ET EHB
3
Pour présenter ces engagements la chambre a fait le choix méthodologique de distinguer
les engagements recensés au compte administratif (CA), de ceux
qui ne le sont pas. Elle s’est
ensuite efforcée d’évaluer les risques financiers qui y sont attachés.
Les engagements hors bilan recensés au compte administratif :
-
la grande majorité des emprunts garantis par Nantes Métropole sont liés aux prêts accordés
aux bailleurs sociaux et majoritairement octroyés par la Caisse des dépôts et consignations.
Aucun appel en garantie n
’a eu
lieu durant la période sous contrôle ;
-
Nantes Métropole recourt rarement au crédit-bail, un seul étant référencé à ce jour. La
chambre souligne néanmoins que le cabinet conseil qui suit ce crédit-bail, devra fournir à
Nantes Métropole davan
tage d’éléments financiers propres à éclairer ses arbitrages
éventuels entre
option d’achat ou changement de taux.
En réponse aux observations
provisoires de la chambre, Nantes Métropole a indiqué souscrire à cette préconisation ;
-
les engagements afférents aux délégations de service public, également retracés en annexe
du compte administratif, ne mesurent que la part relative au fonctionnement. Ils
représentent un montant de quelque 156 788 176,80
€
au 31 décembre 2018. Ils
augmentent régulièrement vis-à-vis de la SEMITAN
2
, progression constante qui
s’explique pour partie par l’augmentation kilométrique
du réseau (sous le double effet de
la croissance démographique et de la politique métropolitaine de développement de l
’offre
de transport en commun) ;
-
les prêts et avances octroyés par la métropole sont peu nombreux et financièrement limités
au regard du montant du budget de l
’EPCI,
limit
ant d’autant
l’exposition aux risques. L
a
chambre invite la métropole, en lien avec le comptable public, à apurer le reliquat observé
antérieur à 2001, de 39 433,66
€.
En réponse, la m
étropole a indiqué qu’elle
réserverait
une suite favorable à cette demande de la chambre ;
-
les prises de participation dans le capital de sociétés (SEM, SPL, etc.)
s’élèvent a
u
31 décembre 2018 à 15 554 499,43
€, et
sont correctement référencées. Concernant
toutefois
l’
agence foncière de Loire-Atlantique (AFLA), la chambre a noté un écart entre
le montant du portage foncier déclaré et celui qui apparait après retraitement des données.
Cet écart correspond aux frais financiers, non répertoriés, qu’il conviendrait de
prendre en
compte.
Les engagements hors bilan non retracés au compte administratif
En premier lieu, la subvention pluriannuelle
relative à l’école supérieure des Beaux
-Arts
de Nantes Saint-
Nazaire (ESBANSN) n’a pas été référencée (4,1
M€)
. La chambre suggère à
la métropole de procéder à une revue complète des subventions pour lesquelles elle a pris un
engagement formalisé, et de la retranscrire dans les annexes du compte administratif.
Nantes Métropole participe par ailleurs
au fonds d’amorçage
« GO Capital », pour
lequel elle
s’est engagée à hauteur de 2
M€
. La chambre précise
qu’il
conviendrait de faire
apparaitre la totalité de cette somme en annexe du compte administratif : seuls les montants
versés y sont actuellement mentionnés.
2
Société d’économie mixte des transports en commun de l’agglomération nantaise.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
4
La chambre a également examiné les engagements liés aux investissements de la
délégation de service public (DSP) confiée à la SEMITAN,
qui s’élèvent
à 112
M€
.
Nantes Métropole
s’est engagé
e, dans le cadre de cette DSP, à prendre en charge les biens dits
« de reprise », en cas de résiliation de contrat.
Ces risques de reprise d’activité, même s’ils sont
très hypothétiques, pourraient néanmoins faire l’objet d’une communication aux élus, au
-delà
de
la présentation du seul rapport du délégataire, tant pour cette DSP que pour l’ensemble des
délégations de service public.
S’agissant des contrats de partenariat, l
a chambre a relevé
que l’unique contrat
est relatif
à la construction d’un parc de stationne
ment public, et il figure bien en annexe du compte
administratif.
S’agissant des filiales de sociétés d’économie mixte (SEM), deux seulement,
appartenant à la même SEM, ont été répertoriées, ce qui limite l’exposition de l’EPCI.
La
chambre considère qu’il convient de ne pas développer à l’excès les filiales, ce type de
structures échappant à la réglementation publique, et invite Nantes Métropole à parfaire son
contrôle sur les filiales existantes, par une analyse consolidée de la société mère et de ses
filiales.
Nantes Métropole, enfin, utilise le terme de « coûts partis » pour désigner ses intentions
d’investissement, qui en réalité ne sont pas des engagements juridiques
stricto sensu
. Aussi la
chambre l’invite
-t-elle à distinguer parmi ces « coûts partis » ceux correspondant à des
engagements réels.
Enfin, les investigations de la chambre ont permis de cartographier l’ensemble des
engagements hors bilan de la métropole par nature, ainsi que ceux présentant un risque. La
chambre recommande à Nantes Métropole de procéder à une cartographie des engagements
hors bilan permettant de mieux appréhender les risques financiers potentiels.
Le dispositif de prévention des risques mis en place par
Nantes Métropole
La chambre a analysé les mécanismes métropolitains de prévention des risques
financiers, au travers de l’étude des rapports, comptes rendus, tableaux de bords et fiches de
procédures de contrôle et logigramme. Les informations collectées et diagnostiquées par la
chambre ont été recou
pées lors d’entretiens avec les services opérationnels. Deux contrats
majeurs ont particulièrement fait l’objet d’un examen de la maîtrise des risques par NM
:
la DSP SEMITAN (SEM opérateur de transports) et la DSP AEC
(usine d’incinération).
La chambre a
pu constater l’existence d’un dispositif relativement abouti de prévention
des risques financiers, basé sur une coordination des directions du contrôle de gestion et du
service juridique, en lien étroit avec les services opérationnels.
La présence de NM au capital des structures partenaires permet sa représentation
permanente aux différents conseils d’administration de ces dernières. Elle est notamment
destinataire des rapports des administrateurs. Ces rapports sont analysés par la direction du
contrôle de gestion en lien avec les services opérationnels et juridiques. Les sociétés publiques
locales (SPL) font l’objet d’un contrôle
réputé « analogue » à celui exercé par NM sur ses
propres services, au sens de la jurisprudence européenne. Il s’exerce au moyen
d’un suivi des
contrats, et de la tenue de comités stratégiques et de comités de suivi opérationnel.
NANTES MÉTROPOLE
–
RFE ET EHB
5
Au sein des directions supports, l
’EPCI
a mis en place un dispositif
basé sur l’analyse
systématique par le contrôle de gestion,
du recours à l’emprunt garanti, du crédit
-bail ou encore
des délégations de service public (DSP). Pour ces dernières, la rédaction du contrat de
délégation et son suivi
font l’objet de la part de l’établissement d’un contrôle dit
« en trépied » qui prévoit la collaboration des directions opérationnelles, de la direction du
contrôle de gestion et de la direction juridique
. L’objectif est de conclure
un nouveau contrat
qui soit enrichi
des retours d’expérience des DSP précédentes
. Nantes Métropole a dans cette
perspective mis en place un
reporting
mensuel, a également systématisé la création de filiales
de l’opérateur
dédiées à chaque délégation, et a développé la possibilité d’avoir
accès au
système comptable du délégataire. Pour le suivi de la DSP, les mêmes directions sont sollicitées
et interagissent au travers de différents comités de suivi. Enfin, le contrôle est accru lorsque le
délégataire est un satellite de Nantes Métropole, comme l
’est la SEMITAN
, dont les deux-tiers
du capital appartiennent à la métropole.
Quand tel n’est pas le cas, par exemple pour
la DSP
AEC (Veolia/
usine d’incinération)
, les services métropolitains effectuent un suivi qui apparaît
régulier et précis. La chambre relève sur le logigramme de suivi que les contrôles exercés sont
à la fois financiers et techniques.
Au niveau de ses directions opérationnelles, Nantes Métropole a fait le choix de
conserver des compétences techniques avérées au sein de ses propres services, afin de maîtriser
d’un point de vue opérationnel les relations
avec ses délégataires (DSP), prestataires (opérateurs
financiers) ou partenaires (subventions).
En définitive, le dispositif mis en place apparaît satisfaisant sous réserve de son
application effective, car susceptible de prémunir raisonnablement Nantes Métropole de la
survenance des risques liés à chaque engagement hors bilan. Une vision globale paraît
cependant indispensable, qui passerait
par un recensement exhaustif et l’élaboration d’une cart
e
complète et pourrait se fonder sur celle élaborée et initiée par la chambre dans le cadre du
présent rapport.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
6
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°
1
Élaborer une procédure
d’identification
des risques permettant un
recensement exhaustif de l’ensemble des engagements hors bilan
.
Recommandation n°
2
: Avoir systématiquement recours aux comptes de la classe 8 pour
retracer fidèlement les opérations hors bilan, conformément à l’instruction comptable M57
.
Recommandation n°
3
: Au-delà du recensement, instaurer une cartographie avec une
évaluation précise et actualisée des engagements hors bilan.
NANTES MÉTROPOLE
–
RFE ET EHB
7
INTRODUCTION
1 La procédure
1.1 Le déroulement du contrôle
Le contrôle des comptes et de la gestion de Nantes Métropole à compter de 2014 est
inscrit au programme des travaux de la chambre régionale des comptes Pays de la Loire pour
2019.
Il a donné lieu à envoi par la chambre d’un premier cahier (rapport d’observations
définitives n° 2020-221)
, consacré à l’analyse des modalités d’exercice des compétences dans
le cadre du nouveau pacte métropolitain, à l’organisation et à la gouvernance de
Nantes Métropole, à la qualité de son information financière et comptable et à sa situation
financière, rétrospective et prospective. Ce premier cahier
s’est inscrit dans le cadre d’une
enquête nationale des juridictions financières (Cour des comptes et chambres régionales des
comptes) relative aux modalités de la mise en place des Métropoles. En l’espèce,
Nantes Métropole qui était précédemment une communauté urbaine, a été transformée en
métropole par décret n° 2014-1077 du 22 septembre 2014 avec effet au 1
er
janvier 2015.
Le présent rapport est un second cahier, spécifique aux engagements hors bilan et aux
risques financiers externes pris par Nantes Métropole.
La
notification
d’ouverture
du
contrôle
a
été
adressée
le
8
mars 2019
à
Mme Johanna Rolland, actuelle ordonnatrice, à M. Gilles Retière ancien ordonnateur avec
copie à la comptable, Mme Florence Le
Rhun. L’entretien de début de contrôle, relatif aux
deux
cahiers,
s’est tenu
le 7 mai 2019.
Les entretiens de fin de contrôle relatifs au présent cahier ont eu lieu par téléphone en
raison de l’état de crise sanitaire.
Le rapport
d’observation
s provisoires de ce cahier a été délibéré par la chambre le
12 mai 2020, remis le 24 juin 2020 à Mme Maud Guiho sur mandat de Mme Johanna Rolland,
présidente de Nantes Métropole
3
.
Après examen de la réponse reçue de Nantes Métropole le 24 juillet 2020
4
, le présent
rapport d’
obervations définitives a été délibéré par la chambre le 18 novembre 2020.
1.2 Les thèmes de contrôle
Le présent cahier traite des éléments suivants :
- cartographie des risques financiers externes ;
-
identification des engagements hors bilan et des outils d’intervention de la métropole
susceptibles de générer des risques ;
- organisation de la métropole en matière de maîtrise des risques.
3
Au regard de la faible durée du mandat de Monsieur Gilles Retière sur la période observée, et du
caractère très circonscrit de la thématique traitée, la chambre n’a pas adressé à ce dernier le rapport d’observations.
4
laq
uelle avait toutefois sollicité, et s’était vu accorder un délai supplémentaire courant jusqu’au
24 septembre 2020,
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
8
2
L’analyse financière de
Nantes Métropole au regard des
engagements hors bilan
La métropole nantaise bénéficie d’une situation financière qui pour l’heure paraît
saine.
Cependant les facteurs de rigidité qui caractérisent sa structure financière, et le non-respect par
Nantes Métropole du contrat passé
avec l’État
, contrat dit « de Cahors
5
», rendent opportune
une analyse de ses nombreux et importants engagements extracomptables, afin de déterminer
le plus exactement possible les risques financiers auxquels elle est exposée.
Pour apprécier les marges de manœuvre réelles de l’EPCI
, il convient de ne pas se
limiter au
seul cadre de l’examen de ses comptes. La
métropole peut en effet recourir pour
l’exercice de ses compétences
à des modes de financement dont la charge budgétaire est décalée
dans le temps. Elle peut également externaliser la responsabilité de leur mise en œuvre auprès
d’autres personnes morales. Ces choix ne sont cependant pas sans risques
ultérieurs pour les
finances métropolitaines.
De ce fait, il paraît nécessaire que Nantes Métropole acquière
une vision de l’ensemble
de ses engagements, y compris ceux ne trouvant pas de traduction budgétaire, vision
d’ensemble que pour l’heure elle n’a pas
.
2.1 La situation financière
: l’analyse
rétrospective 2014-2019
L
’analyse financière
conduite dans le premier cahier précité conclut à une situation saine
de NM
, sous réserve de la maîtrise de ses dépenses de fonctionnement au regard de l’évolution
de ses recettes, et de celle des dépenses d’investissement dont les prévisions sont pour l’heure
excessives au regard de ses possibilités.
Cette situation est à préciser à la lumière des points suivants :
le dynamisme des recettes doit être relativisé au regard d’éléments conjoncturels
comme l’apport d
e recettes lié à la dissolution du syndicat aéroportuaire ou
encore les refacturations de charges du budget principal aux budgets annexes
qui semblent particulièrement élevées ;
la maîtrise des charges est limitée au regard du dépassement constaté dans le
cadre de la contractualisation avec l’État (augmentation maximale de 1,2
% des
dépenses de fonctionnement du budget principal), bien que certains éléments
non pris en compte par les services préfectoraux font l’objet d’un débat toujours
en cours.
5 En 2017, dans le cadre de la Conférence nationale des territoires (CNT), le Gouvernement a proposé
d’ouvrir une nouvelle ère dans les relations financières entre l’État et les collectivités territoriales. Il a ainsi décidé
de mettre fin à quatre années successives de baisses unilatérales des dotations de l’État aux collectivités
territoriales. Il a également proposé une hausse maîtrisée des dépenses de fonctionnement des collectivités
(+ 1,2 %
par an) sur la mandature. Cette hausse maîtrisée s’applique à toutes les collectivités territoriales. Pour les
322 collectivités pesant le plus dans la dépense publique locale, elle se traduit par la mi
se en place d’un contrat.
Discuté et élaboré à Cahors lors de la Conférence nationale des territoires en décembre 2017, ce dispositif a été
approuvé par le Parlement en décembre et validé par le Conseil constitutionnel en janvier. (Source : Bilan de la
contractualisation avec les collectivités territoriales- communiqué gouvernemental du 1er juillet 2018)
NANTES MÉTROPOLE
–
RFE ET EHB
9
2.2
L’analyse prospective 2020
-2026
L’analyse prospective
de la chambre rappelée ici a été arrêtée au vu des éléments dont
elle
disposait avant la déclaration de l’état de crise sanitaire.
En matière de charges, celles de fonctionnement sont principalement marquées par un
volume de dépenses en matière de ressources humaines qui augmente très régulièrement (GVT,
politiques
publiques, conséquence de l’accroissement de la population
, etc.) mais également
par des reversements aux communes-membres qui pèsent sur le
s marges de manœuvre de
Nantes Métropole. Les investissements annoncés (2 Md
€
), entraîneraient inéluctablement un
ré-endettement de
l’établissement
avec des charges financières dégradant fortement la capacité
d’autofinancement.
En matière de produits, d
’importants
éléments de rigidité sont relevés, tel le niveau très
élevé de pression fiscale, obérant les possibilités
d’utiliser le levier fiscal aussi fortement à
l’avenir,
et le fait que
les dotations de l’État seront au mieux stable
s sur les exercices à venir.
En conséquence, un possible « effet de ciseaux » entre évolution des charges et
évolution, moins forte, des produits, a été signalé par la chambre pour les prochaines années.
Dès lors l’analyse des engagements hors bilan et les risques financiers e
xternes y afférents, est
apparue à la chambre particulièrement opportune pour compléter son approche.
2
.3 L’impact
possible des engagements hors bilan sur l
es marges de manœuvre financière
de
Nantes Métropole
Certains engagements d’un organisme ne trouve
nt pas de traduction budgétaire
immédiate, dans la mesure où leur réalisation est incertaine, et peut être soumise à des
conditions ultérieures (garanties d’emprunt, clauses de reprises des délégations de services
publics, par exemple).
D’autres concernent
des partenariats externes conclus par l’établissement. La
diversification croissante des modes d'intervention des organismes et collectivités locaux se
traduit, en effet, par un développement de partenariats multiples, y compris avec des acteurs
privés : recours à des sociétés d'économie mixte pour réaliser des opérations d'aménagement,
appel à des associations dans les domaines culturels ou sportifs, développement des modes de
gestion déléguée dans les secteurs des transports, adhésion à des structures publiques ou privées
(établissements publics locaux, sociétés d’économie mixte, syndicats mixtes, groupements
d’intérêt public ou économique,
etc.) pour gérer un équipement ou une politique publique, etc.
Enfin, des engagements sont certains mais ont des effets seulement ultérieurs et ne sont
donc par conséquent pas inscrits au bilan de l’établissement : ainsi les engagements
d’opérations d’investissements pour lesquels un contrat a été signé par l’établissement, les
subventions pluriannuelles, etc.
Les documents budgétaires et comptables retranscrivent certains mouvements financiers
générés par ces engagements (subventions ou participations versées, acquisition de parts de
capital de sociétés, versement d’une avance, etc.). Ils ne retracent néanmoins pas inté
gralement
les conséquences des engagements de l’établissement en termes de risques, qui peuvent être de
plusieurs natures (directs ou indirects, exceptionnels ou récurrents, à court, moyen ou long
terme).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
10
À titre d’exemple, la défaillance d’un partenaire, qui bénéficie d’une subvention ou
d’une avance, d’une garantie d’emprunt ou d’apports en fonds propres, a un impact sur les
finances de Nantes Métropole. Celle-ci a en effet à supporter dans cette hypothèse des dépenses
supplémentaires (financement d’un déficit, charge d’emprunt en substitution de son satellite,
reprise de l’activité du satellite, recapitalisation, versement d’une avance, rachat d’actif,
etc.)
ou des recettes moindres (irrécouvrabilité d’une avance remboursable). Il en découle une
réducti
on de ses propres marges de manœuvre, dont sa capacité d’autofinancement, qui peuvent
la conduire à devoir solliciter de nouvelles sources de financement (emprunt, fiscalité) pour
elle-même.
Pour disposer d'une vision la plus complète possible de la situation financière et des
marges de manœuvre d’une entité, il est donc indispensable de dépasser l'approche limitée aux
seuls budgets, par la prise en compte d’une information financière plus globale au regard des
engagements hors bilan et des risques sous-jacents.
1
L’ÉTAT DES LIEUX DES
ENGAGEMENTS HORS BILAN DE
NANTES
METROPOLE
ET
LA
CARTOGRAPHIE
DES
RISQUES
La notion d’engagement hors bilan découle
de l'existence d'une obligation réelle (légale
ou contractuelle). Si la sortie de ressources est probable lors de la survenue du terme de
l’engagement pris,
celui-ci donne lieu immédiatement à la comptabilisation d'une provision.
Sinon, un passif éventuel est seulement mentionné en annexe au compte administratif. Les
engagements hors bilan ne sont pas inscrits dans la comptabilité car la réglementation et les
normes ne permettent pas de constater une provision ou une charge pour les intégrer au bilan
de
l’établissement
. Pour autant, ils doivent être portés à la connaissance des élus, des citoyens
et des partenaires financiers, car ils sont
susceptibles d’avoir
une incidence réelle sur les grands
équilibres financiers de
l’établissement
6
.
Parmi ces engagements, certains doivent être mentionnés en annexe du compte
administratif. C’est notamment le cas des opérations de
portage foncier, de crédit-bail, des
opérations de délégation de service public (DSP) et des garanties d’emprunts, qui le sont.
Or,
Nantes Métropole omet de renseigner certaines annexes, notamment celles relatives aux
subventions pluriannuelles, ou aux contrats de partenariat public privé (PPP).
Certains engagements n’ont pas à être mentionnés dans les annexes du compte
administratif, ainsi des engagements de reprises liés aux contrats de DSP, ou des engagements
induits par les opérations de portage.
6
Memento Comptable 2020
–
Éditions Francis Lefebvre
–
Paragraphe 50010
NANTES MÉTROPOLE
–
RFE ET EHB
11
Les engagements hors bilan
Source : Chambre régionale des comptes Pays de la Loire
Engagements (1) : engagements résultant d’une obligation réelle
(légale, contractuelle ou
implicite) de la métropole (inclus dans le bilan et hors bilan).
Engagements hors bilan (2) : engagements qui ne sont pas retracés dans la comptabilité
(incluant les engagements hors bilan mentionnés au compte administratif (CA) et ceux non
mentionnés).
Engagements hors bilan affichés au CA (3) : engagements mentionnés en annexe du compte
administratif.
Engagements hors bilan non affichés au CA (4) : engagements hors bilan absents des annexes
du compte administratif (subventions pluriannuelles, PPP, filiales de SEM, autres prises de
participations, reprise de biens et personnel lié aux DSP, soutien aux satellites dans lesquels
l’établissement a pris une participation)
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
12
1.1
Les engagements hors bilan recensés par Nantes Métropole dans son
compte administratif
1.1.1
Les garanties d’emprunts
1.1.1.1
Montant et nature des emprunts garantis
L’ar
ticle L. 2252-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) issu de la « loi
Galland »
7
permet à une commune
(disposition applicable aux EPCI) d’accorder à une personne
de droit privé, sous certaines conditions prudentielles, une garantie d'emprunt ou son
cautionnement.
Ainsi, en accordant sa caution à une personne morale privée, elle lui facilite
l’obtention
d’un prêt auprès des organismes
financiers
en vue de la réalisation d’un projet.
Au
31 décembre 2018, quelque 5 437
garanties d’emprunts accordées par Nantes
Métropole sont
en cours, pour un montant de capital restant dû de 2 658 679 059
€. À ce jour cependant aucun
appel en garantie n’a été réalisé et aucune provision pour risque n’est constituée.
Par ailleurs,
l’EPCI
respecte les ratios prudentiels
8
, notamment car la majorité des
garanties d’emprunt accordées par
lui sont exclus de ce dispositif, en vertu de dispositions
spécifiques
9
, notamment en matière de logement social.
Répartition des emprunts garantis au 31/12/2018
Type d'emprunts
Capital restant dû
% des dépenses
réelles de
fonctionnement
Concerné par le dispositif de la loi
Galland
108 825 346,86
20 %
Non concerné par le dispositif de la loi
Galland
2 549 853 712,03
468 %
Source : Nantes Métropole
(1)
En effet, la ventilation par type d’organisme est la suivante
:
emprunts concernés par le dispositif de la loi Galland : 4 %, soit 109
M€ (dont 82
%,
soit 89
M€ à des tiers contrôlés par Nantes
Métropole (ESBANN, SPL Voyage à
Nantes) ;
emprunts exclus par le dispositif de la loi Galland (logement social) : 96 %, soit
2 550
M€, dont 84
% relevant de la Caisse des dépôts et consignations.
7
Loi n° 88-
13 du 5 janvier 1988 d’amélioration de la décentralisation
8
1. Plafonnement pour la collectivité : une collectivité ou établissement ne peut garantir plus de 50 % du
montant total de ses recettes réelles de fonctionnement
2. Plafonnement par bénéficiaire : le montant des annuités garanties ou cautionnées au profit
d’un même
débiteur ne doit pas être supérieur à la 10 %
montant total susceptible d’être garanti.
3. Division du risque : la quotité maximale susceptible d’être garantie par une ou plusieurs collectivités
sur un même emprunt est fixée à 50 %, sauf excepti
ons pour les opérations d’aménagement
9
Articles L. 4253-2, L. 3231-4-4 ou L. 2252-2 du CGCT
NANTES MÉTROPOLE
–
RFE ET EHB
13
1.1.1.2
Une croissance forte des emprunts garantis
L’analyse des garanties d’emprunts sur la période contrôlée révèle une progres
sion
importante,
liée notamment à l’accroissement démographique de la
métropole nécessitant
d’augmenter le parc de logements.
Sur toute la période sous contrôle, le rythme de croissance
annuelle s’élève à 8,6
%, mais atteint 23 % entre 2017 et 2018. Parmi ces emprunts garantis,
25 % concernent Nantes Métropole Aménagement, une société publique locale (SPL) jouant un
rôle d’opérateur public dans l’aménagement des territoires urbains
de la métropole, la
réalisation de bâtiments publics ou économiques et dans
l’animation d’immobilier d’entreprise.
La chambre n’a pas d’observation à formuler sur le référencement de ces engagements.
Évolution des emprunts garantis
Source : Nantes Métropole
1.1.2
L’unique contrat de partenariat
: un parc public de stationnement
La métropole
a souhaité confier à un tiers, dans le cadre d’un contrat de partenariat, le
financement, la conception, et la construction d’un parc de stationnement public.
Suite à la délibération du 25 janvier 2013 et sur la base d’un rapport d’évaluation
préalable, Nantes Métropole a approuvé le recours au contrat de partenariat. Celui-ci a été
conclu à la date du 16 juillet 2013 avec la société Gare Sud 3 pour un montant de 19,5
M€
.
La chambre relève donc le recours par Nantes Métropole
à cette formule d’un
contrat
de partenariat pour une opération relativement classique, de parking automobile avec des locaux
d’activité. Le recensement de ce partenariat
, référencé en annexe du compte administratif, ne
présume pas de la régularité tant juridique que financière du dispositif
ainsi retenu par l’EPCI
.
11%
2%
8%
23%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
-
500 000 000
1 000 000 000
1 500 000 000
2 000 000 000
2 500 000 000
3 000 000 000
2014
2015
2016
2017
2018
Montant des emprunts garantis
Taux de croissance annuel
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
14
1.1.3
Le crédit-bail
1.1.3.1
Un seul contrat de crédit-bail en cours
La métropole nantaise n’a souscrit à ce jour qu’un seul crédit
-
bail, dont l’objet est
l’acquisition
de 12 rames de tramway. Celui-ci est correctement référencé au compte
administratif, pour un montant total de 61 502 483,02
€.
Dans la délibération du 11 avril 2011, le conseil communautaire fait référence au
programme d’acquisition de 12 nouvelles rames de tramway (8 rames en tranche ferme et
4 rames en tranche conditionnelle) approuvé par le conseil communautaire du 15 juin 2009,
pour 35 607 000
€
TTC en valeur actualisée pour la tranche ferme.
Cependant, du fait des circonstances (meilleures conditions économiques proposées par
la société attributaire, accélération de la montée en charge de la fréquentation, nouvelle
planification de la prolongation de vie des rames de tramway), l’établissement a procédé à
l’affermissement de la tranche conditionnelle pour l’acquisition de
quatre rames, portant
l’en
veloppe prévisionnelle à 42 000 000
€
TTC. Les crédits correspondants ont été portés sur
l’
autorisation de programme (AP) n° 027 « Équipements Exploitation transports », opération
2832 « Acquisition de matériel roulant tramway ».
Le marché d’acquisition de
rames de tramway a été conclu avec la société attributaire
pour un montant de 26 235 340
€
TTC pour les 8 rames de la tranche ferme, et de 10 427 392
€
pour les quatre rames supplémentaires de la tranche conditionnelle.
Une étude juridique, financière et fiscale a été menée par la métropole,
assistée d’un
cabinet conseil,
afin de trouver une alternative au mode de financement qu’elle utilisait. Celle
-ci
a fait ressortir le choix d’une solution de crédit
-bail comme présentant un bilan
avantages/inconvénients favorable. La métropole a donc lancé une procédure négociée relative
au marché de crédit-bail.
Le 11 mars 2011, la commission d’appel d’offres de
Nantes Métropole a attribué ce
marché pour une durée de 33 ans. Le contrat prévoit l’acquisition de
huit rames au prix de
27 056 600
€
HT et une tranche conditionnelle pour l’achat de
quatre rames à 10 320 000
€
par
un organisme bancaire, soit 37 376 600
€
(44 851 920
€
TTC)
pour l’achat des 12 rames.
1.1.3.2
Une information incomplète des éléments liés notamment à l’option d’achat et
au changement de nature de taux
L’analyse des documents remis par
le cabinet conseil consulté conduit à observer que
la valeur de l’option d’achat n’est pas systématiquement transmise à la
métropole. Néanmoins,
le cabinet a fourni à la chambre
une évaluation de l’option d’achat
, qui est la suivante
: l’option
d’achat au 31
décembre
2018 est égale à l’encours du prêt
à long terme à cette date, soit
34 758 581,08
€
et à
l’encourt du prêt
de la banque de 2 280 848,21
€,
soit un total de
37 039 429,29
€
. Encore cette estimation est-elle
incomplète puisqu’elle ne prend pas en
compte les éléments suivants : le coût ou gain de redéploiement des fonds sur un instrument de
type « Couverture Taux de Base », le coût ou gain de redéploiement des fonds sur taux de
placement ainsi que la TVA due par le crédit bailleur, ces composantes étant à estimer par
banque prêteuse.
NANTES MÉTROPOLE
–
RFE ET EHB
15
La chambre recommande à la métropole d’exiger
systématiquement du cabinet de
conseil (par un avenant au contrat par exemple)
, l’indication de la valeur exacte de l’option
d’achat incluant les éléments ci
-dessus exposés,
ce que jusqu’à présent elle ne s’est pas donnée
les moyens d’obtenir
.
Enfin, selon
l’article 8 du contrat de crédit
-bail et son annexe 6, le preneur aura la
possibilité de transformer le taux fixe en taux variable. Il serait souhaitable que le cabinet
conseil présente à Nantes Métropole
des hypothèses d’évolution de nature de taux
, afin de
permettre à l’établissement
d’arbitrer ce choix en toute connaissance de cause.
La métropole a
indiqué en réponse
qu’elle «
exigera désormais de son conseil des éléments plus précis
permettant de requestionner cette opportunité régulièrement ».
1.1.4
Les délégations de service public : les engagements en dépenses de
fonctionnement
1.1.4.1
Les trois types d’engagement liés aux
délégations de service public
Les DSP peuvent traduire plusieurs types
d’
engagements pour Nantes Métropole:
les engagements en dépenses de fonctionnement (forfait de charges, contribution
forfaitaire, etc.) ;
l
es engagements en dépenses d’investissement
(programme de renouvellement,
programme d’investissement,
etc.) ;
les engagements liés à la reprise des personnels, des biens et éventuellement des
dettes dans le cas les plus extrêmes où l’EPCI autorité délégante doit se substituer
à son délégataire défaillant.
Les engagements de la métropole relatifs aux délégations de service public et retracés
en annexe du compte administratif ne mesurent que la part liée au fonctionnement. Ils
représentent 156 788 176,80
€
au 31 décembre 2018. Le nombre de DSP passées par
Nantes Métropole étant de 29 (dont 15 avec flux fianciers),
la chambre s’est concentré
e sur
l’analyse de celle confiée à la SEMITAN, la plus
significative tant par son volume financier
(61 % du montant total des DSP) que par ses enjeux en terme de politique publique. Une
seconde DSP (AEC, soit 11,7 % du montant total des DSP) a également été analysée dans la
seconde partie du présent rapport relative au dispositif de prévention des risques mis en place
par Nantes Métropole.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
16
Liste des délégations de service public de la métropole avec flux financiers
Organisme
Budget
Montant
SEMITAN
Budget Principal
96 715 250,00
Cité Internationale des Congrès
Budget Principal
3 192 192,00
Le voyage à Nantes (Mondes marin et machines de l'Ile)
Budget Principal
2 555 000,00
Loire Océan Développement
Budget Principal
300 000,00
Le voyage à Nantes (Gestion et animation de la politique touristique
communautaire)
Budget Principal
7 754 500,00
Le voyage à Nantes (Château des ducs, mémorial esclavage, cryptes
cathédrale)
Budget Principal
7 670 000,00
SAMOA
Budget Principal
962 588,34
NGE (Patinoire centre de loisirs du petit port)
Budget Principal
1 586 924,00
NGE (gestion ports Erdre, Trentemoult, Couëron)
Budget Principal
273 456,00
NMGS
Budget Principal
87 871,00
EPURIA
Assainissement
6 276 000,00
Terres de l'Ouest
Assainissement
2 760 000,00
Arc En ciel (AEC)
Déchets
18 359 935,25
ALCEA
Déchets
8 179 063,21
NGE
Stationnement
115 397,00
Total
156 788 176,80
Source : Compte administratif Nantes Métropole
1.1.4.2
L’exemple de la SEMITAN
La partie fonctionnement de la DSP SEMITAN est en forte croissance sur la fin de la
période (2017-2018), et en croissance globale de 12,4 % depuis son origine en 2010.
Évolution de la contribution de fonctionnement de la métropole à la
SEMITAN en millions d’€
Source : Nantes Métropole
78
80
82
84
86
88
90
92
94
96
98
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Contribution de fonctionnement
Tendance linéaire
NANTES MÉTROPOLE
–
RFE ET EHB
17
Cette évolution est d’autant plus marquée
au regard de
l’évolution des charges
d’exploitation de la SEMITAN
, ainsi que le précise une note interne intitulée « Note enjeux
négos et offre SEMITAN » du 13 février 2018.
Évolution des charges d’ex
ploitation de la SEMITAN
Source : Nantes Métropole
Cette évolution doit bien sûr être pondérée par celle de l’offre kilométrique croissante,
qui est passée de 23 800 000 km en 2010, à 28 400 000 km en 2018, soit une hausse de 19 %
sur la période.
Le montant de la contribution de fonctionnement de la métropole au budget de la
SEMITAN est donc en forte évolution. Elle sera ainsi de 105
M€ au maximum
en 2019, et
pourrait atteindre 131
M€
en 2025. L
e taux d’évolution du budget de la DSP entre 2018 et 2019
(+ 7 %) a donc un impact sur les équilibres financiers de Nantes Métropole.
Cette DSP illustre les possibles impacts des engagements liés aux contributions de
fonctionnement,
a fortiori
dans un contexte de contractualisation avec l’État
de l’évolution des
dép
enses de fonctionnement (contrat de maîtrise de l’évolution des dépenses, dit « contrat
de Cahors »). Nantes Métropole
a d’ailleurs fait le choix au 1
er
janvier 2019, d’isoler le domaine
des transports dans un budget annexe, et ainsi de le soustraire aux contraintes afférentes au
contrat
passé avec l’État.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
18
1.1.5
Les prêts et avances consentis par la métropole
1.1.5.1
Un mode d’intervention peu utilisé
Au 31 décembre 2018, l
’encours des prêts et avances
consentis par la métropole
s’élève
à 4 882 473,66
€
:
État des encours de prêts et avances accordés par la Nantes Métropole au 31/12/2018
Bénéficiaires
Date
de
la
délibération
Encours restant dû au
31/12/2018
Antérieur à 2001
39 433,66
€
Fonds intervention économique VIVALIS
01/01/2010
143 040,00
€
OGIM Nantes Saint-Nazaire
01/01/2015
1 000 000,00
€
EBANSN, avance remboursable
01/01/2017
3 700 000,00
€
TOTAL
4 882 473,66
€
Une de ces avances appelle de la chambre une observation. L’association de gestion
inter-PLIE
10
de la métropole nantaise et nazairienne
a bénéficié d’une avance de trésorerie d’un
montant de 1
M€
. Cette avance a pour objet de lui permettre de gérer le fonds social européen
sur ces territoires, ainsi que le précise la délibération n° 2014-104 du 17
octobre 2014. Il s’agit
donc d’une activité relevant de la sphère publique. Cette avance de trésorerie remboursable
aurait dû se
lon la convention jointe à la délibération faire l’objet d’un remboursement au
31 décembre 2017. Or par délibération n° 2017-190 du 8 décembre 2018,
l’échéance de
remboursement a été repoussée au 31 décembre 2020.
Par ailleurs,
l’école des Beaux
-Arts de Nantes Saint-Nazaire (EBANSN) a bénéficié
d’une avance de 3,7
M€
inscrite sur 3 ans (prise en charge partielle par Nantes Métropole du
remboursement de l’emprunt dans le cadre des travaux
de déménagement
de l’école
). Celle-ci
permettait
à l’
EBANSN
d’attendre le versement du
fonds de compensation de la taxe sur la
valeur ajoutée (FCTVA). En raison de retards
dans l’
exécution des travaux, le remboursement,
prévu initialement en 2018 (à hauteur de 780 000
€
) a été repoussé en 2020. Or, aucune
délibération n’a été prise pour a
utoriser
ce décalage d’une année.
L’avance au fonds d’intervention économique VIVALIS n’appelle pour sa part pas
d’observation de la chambre.
10
PLIE
: plan local pour l’insertion et l’emploi
NANTES MÉTROPOLE
–
RFE ET EHB
19
1.1.5.2
Des reliquats à apurer en lien avec le comptable public
Concernant les prêts et avances consentis avant 2001, Nantes Métropole précise
qu’
ils
correspondent à « des avances antérieures
à la création de la communauté urbaine. Il s’agit donc
d’écritures transférées par les communes en 2001 que
Nantes Métropole
n’a depuis pas
apurées ». Il conviendra donc en lien avec le comptable de régulariser au plus vite de les apurer,
pour un montant de 39 433,66
€
. Dans sa réponse, Nantes M
étropole s’est engagée à procéder
à la régularisation des sommes mentionnées, en coordination avec le comptable public.
1.1.6
Prises de participations
1.1.6.1
Des prises de participation dans le capital de société aux objets sociaux variés
La prise de participation dans le capital d'une société consiste à en devenir associé ou
actionnaire, en souscrivant des titres que celle-ci émet ou en achetant certains de ses titres
qu’elle a déjà émis.
La métropole a pris des participations dans différents types de structures : sociétés
d’économie mixte (SEM), société publique locale (SPL), Société d’office HLM, société par
action simplifiée (SAS), société coopérative d’intérêt collectif (SCIC).
Au 31 décembre
2018 le montant des prises de participation s’élève à 15
554 499,43
€,
réparti comme au tableau ci-après :
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
20
Prise de participations de Nantes Métropole au 31 décembre 2018
Nom de l'organisme
Nature
juridique
Raison sociale de l'organisme
Montant de la
participation NM
AFL
SPL
Agence France Locale
5 656 400,00
€
Cité Internationale des
Congrès
SPL
Société d'exploitation de la Cité Internationale des
Congrès (79 %)
2 874 180,00
€
LAD
SPL
Loire-Atlantique Développement
(5,57 %)
33 400,00
€
Nantes Métropole
Aménagement
SPL
Nantes Métropole Aménagement (55,14 %)
1 123 003,03
€
NMGS
SPL
Nantes Métropole Gestion Services (50 %)
18 500,00
€
SAMOA
SPL
Société d'aménagement de la Métropole Ouest
Atlantique (57 %)
638 670,00
€
SPL
SPL
SPL de la Région des Pays de la Loire (0,53 %)
8 000,00
€
VàN
SPL
Le Voyage à Nantes(68 %)
682 855,00
€
LOMA
SPLA
Loire Océan Métropole Aménagement (64 %)
144 000,00
€
LAD SELA
SAEM
Loire-Atlantique Développement SELA (4,61 %)
170 741,20
€
LOD
SAEM
Loire Océan Développement (50,52 %)
2 176 671,00
€
NGE
SAEM
Nantes Métropole Gestion Equipements
(38,03 %)
1 189 656,00
€
SEMITAN
SAEM
Société d'économie mixte des Transports de
l'agglomération nantaise (65 %)
390 000,00
€
SEMMINN
SAEM
Société d'économie mixte du Marché d'Intérêt
National de Nantes(28 %)
44 800,00
€
Atlantique habitations
SA HLM
Société HLM Atlantique Habitation
0,10
€
CDC Habitat Social
(SAMO)
SA HLM
Société d'HLM des Marchés de l'Ouest (0 %)
0,10
€
Harmonie Habitat (CIF
Habitat)
SA HLM
Harmonie Habitat (0 %)
0,10
€
La Nantaise d'habitations
SA HLM
Société d'HLM La Nantaise d'Habitations (0 %)
0,10
€
BGE Atlantique Vendée
SCIC
11
Boutique de Gestion pour Entreprendre
Atlantique Vendée
200,00
€
GO CAPITAL
SAS
12
Société de gestion de fonds d'investissement
401 593,00
€
MinàWatt
SAS
Société gestionnaire de la centrale Photovoltaïque
en autoconsommation du nouveau marché
d’Intérêt National de Nantes
1 830,00
€
TOTAL
15 554 499,63
€
11
Société coopérative d’intérêt collectif
12
Société par action simplifiée
NANTES MÉTROPOLE
–
RFE ET EHB
21
1.1.6.2
Des prises de participations correctement référencées
L’analyse des comptes et la comparaison avec les documents publiés permet de
s’assurer que la
métropole réalise un correct référencement de ses participations. Celui-ci
n’appelle pas d’observation.
1.1.7
Autres engagements donnés
1.1.7.1
Portage foncier au travers de
l’agence foncière de Loire
-Atlantique (AFLA)
La métropole réalise des opérations de portage foncier avec l’Agence Foncière de
Loire-Atlantique
. Cependant, l’analyse d’opérations de portage
permet de constater des
montants d’engagement supérieurs à ceux annoncés. Cet écart s’explique par la présence de
frais financiers et coûts inhérents aux opérations de portage. Ces frais et coûts sont significatifs :
l’opération «
Prairie Mauve » fait apparaitre un coût de portage global (frais financiers plus
frais de ge
stion) de l’ordre de 25,6
%.
La chambre a procédé au calcul de l’ensemble des engagements donnés relatifs à ces
coûts annexes
pour l’ensemble des opérations de portage. Il en ressort un engagement réel de
3 973 191
€, sensiblement supérieur au montant des
engagements indiqués au compte
administratif, soit 3 581 427,53
€. L’écart est de
391 763,47
€,
soit près de 11 %.
La chambre invite Nantes Métropole à retracer ces engagements supplémentaires, au-
delà de la complétude des seules annexes réglementaires figurant au sein des documents
budgétaires.
1.1.7.2
Le mécanisme de garanties aux emprunteurs de l’Agence France Locale (AFL)
À la signature de chaque emprunt auprès de l’Agence France Locale, Nantes
Métropole
apporte, en tant que membre, une garantie à première
demande aux investisseurs de l’agence.
Cet engagement de garantie porte sur le même montant et la même durée que le financement
contracté (amortissement compris). Les garanties AFL ne sont pas soumises aux ratios de la
loi Galland et ne nécessitent aucune provision.
L’examen du compte administratif 2018 fait apparaitre que six
emprunts non échus
souscrits auprès de l’AFL figurent au passif de
Nantes Métropole. Nantes Métropole est donc
garante de l’Agence France Locale à hauteur du capital restant dû, soit
de 84,5
M€.
L’analyse de ces opérations elles
-
mêmes n’appelle pas, sinon, d’observation.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
22
1.2
Les engagements hors bilan non retracés au compte administratif par la
métropole
1.2.1
Subventions pluriannuelles
Les services métropolitains ont précisé
durant l’instruction
que
l’établissement ne serait
pas engagé à verser des subventions pluriannuelles, dans la mesure où celles-ci sont
systématiquement soumises à délibération à chaque exercice. Or,
à titre d’exemple, l’analyse
des documents y afférents met en évidence une subvention pluriannuelle accordée à
l’
École des
Beaux-Arts de Nantes Saint-Nazaire (EBANSN),
d’un montant de 4
135 000
€
, pour laquelle
la métropole a signé une convention en date du 8 décembre 2015. De fait celle-ci contractualise
les engagements de la métropole sur plusieurs exercices.
Les appels de fonds sont les suivants :
1
er
acompte de 295 097,22
€
à la signature le 08/12/2015 ;
22/11/2016 appel de fonds de 595 607,96
€
;
14/06/2017 appel de fonds de 1 177 619,58
€
;
19/06/2018 appel de fonds de 1 165 565,30
€.
L’
EBANSN a de plus eu recours de façon importante
à l’emprunt (22,63
M€
),
conduisant son endettement à un niveau élevé en fin de période. Son encours présente donc un
risque réel pour la métropole car il est garanti à 100 % par cette dernière.
La chambre suggère à la métropole de procéder à une revue complète de toutes les
subventions
qu’elle est susceptible d’avoir à honorer au terme d’un engagement financier
pluriannuel, nonobstant les prérogatives de l’assemblée délibér
ante lors du vote du budget, et
de communiquer cette information aux membres de son conseil délibérant via les annexes du
compte administratif.
1.2.2
Participation au fonds GO CAPITAL
En plus des prises de participations référencées ci-dessus (2.1.5.), le conseil
métropolitain, lors de sa réunion du 26 juin 2017, a décidé de souscrire à hauteur de 2
M€ une
participation dans le fonds intitulé «
Fonds d’amorçage –
Go Capital Amorçage II ». Cette
participation a pour but de maintenir la dynamique
« French Tech » locale dite
« Nantes Tech
», dans une perspective de création d’emplois sur le territoire. Le fonds, géré par
la société de gestion Go Capital, a été constitué le 1
er
avril 2017.
La délibération prévoit que les fonds seront versés en dix appels, à raison d'un à deux
appels de fonds par an. Le calendrier prévisionnel de versement est le suivant : 200 000
€ en
2017 auquel s’ajoute la prime de souscription estimée à environ 2
000
€, 400
000
€ en 2018 et
200 000
€ par an entre 2019 et 2025. Enfin, la délibératio
n précise que les crédits
correspondants sont prévus sur l’autorisation de programme (AP) 010 «
Enseignement
Supérieur Recherche Innovation » opération n° 2017/3796 «
Fonds d’amorçage –
Go Capital
Amorçage II ». Ces dispositions sont reprises dans la convention signée entre la métropole et
la société GO Capital le 4 septembre 2017. Par conséquent, Nantes
Métropole s’est engagée à
hauteur de 2 000 000
€ à compter de cette date.
NANTES MÉTROPOLE
–
RFE ET EHB
23
Pour autant, les seules références à cette participation dans les annexes du compte
administratif concernent le montant souscrit, et non les engagements donnés : soit 201 593
€
en
2017 et 200 000
€
en 2018. Dès lors, en 2018, l’information de l’engagement donné résiduel de
1 600 000
€
n’appara
ît pas.
La chambre invite la métropole à ef
fectuer un travail de vérification visant à s’assurer
d’un correct recensement des engagements relatifs à ses prises de participation.
1.2.3
Autres engagements liés aux DSP : investissement et reprise
Les DSP peuvent se traduire par plusieurs types d’
engagements contractuels : les
engagements en dépense de fonctionnement (cf. 2.1.3.), les engagements en dépenses
d’investissement et les engagements en termes de reprises (personnels et bien) dans le cas d’une
réintégration.
1.2.3.1
Engagements en investissement : différents modes de financement
L
’analyse d
es engagements induits par
les programmes d’investissement et de
renouvellement des DSP est importante pour évaluer
correctement les marges de manœuvre de
la métropole.
Ainsi, pour le contrat avec la SEMITAN (2011-2018), les investissements et
renouvellements ont été financés par deux méthodes. D’une part, un programme
d’investissements à réaliser en mandat, également intitulés «
mandats d’investissements
»,
prévu à l’annexe
7.2 du contrat de DSP. Ce type de mandat
d’investissement n’a plus cours sur
le nouveau contrat de DSP depuis les remarques conjointes de la chambre et de la préfecture de
Loire-Atlantique (
Lettre d’observation
de la préfecture du 9 mai 2016).
Le deuxième mode de financement était l’octroi d’une subvention d’équipement pour le
programme d’investissement relatif au matériel et mobilier de bureau, l’informatique, des
matériels et outillages nécessaire à l’exploitation du réseau conformément à l’annexe
7.3 du
contrat de DSP.
Pour la période 2011 à 2018, l’ensemble des mandats d’investissements s’é
lèvent à
103,35
M€
TTC. Les subventions d’équipement représentent 9,59
M€. L’investissement total
porté par la métropole
, et né d’une obligation contractuelle avec la SEMITAN s’élève donc à
112,94 M
€.
Au vu des importants
montants d’investissement
consentis à la seule SEMITAN, la
chambre invite la métropole à effectuer un travail de recensement des engagements pris par elle
et liés aux investissements dans le cadre des DSP.
1.2.3.2
Engagements liés à la reprise de l’activité
En cas de résiliation ou d’arri
vée à échéance du contrat de DSP, les biens de retour
peuvent échoir à l’autorité délégante. Dès lors, ceux
-ci entraîneraient une modification du
patrimoine de
l’EPCI
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
24
Dans le cas de la DSP avec la SEMITAN, l’inventaire des biens de retour, remis par le
délégataire dans le cadre de son rapport annuel, fait apparaitre un total de 1,03 Md
€. À titre
d’information, le montant des immobilisations inscrites à l’actif de
Nantes Métropole
s’élève à
6,96 Md
€. Dès lors, l’intégration des biens de retour de la SEMI
TAN entrainerait de facto une
augmentation de son actif de près de 15 %.
Dans les cas les plus extrêmes, l’autorité délégante peut
par ailleurs être amenée à se
substituer au délégataire pour assurer l’exploitation en reprenant notamment les emplois
associés. À
titre d’exemple,
la SEMITAN emploie 1 917 équivalents temps plein (ETP), alors
que le nombre d’ETP à Nantes
Métropole s’élève à 3
714,7. Ces risques
de reprise d’activité
,
certes très hypothétiques, pourraient néanmoins faire l’objet d’une communication aux élus,
au-delà de la présentation du seul rapport du délégataire, tant pour cette DSP que pour
l’ensemble des délégations de service public.
1.2.4
Le cas particulier des filiales de SEM et les autres engagements hors bilan liés
aux participations
1.2.4.1
Les filiales de SEM
Dans le cadre de son exploitation, une SEM peut être amenée à créer une filiale. Cette
dernière sera alors une entité privée de droit commun, du type SAS
13
, avec un risque de dilution
du capital par rapport à la société-mère. Ces filiales peuvent également occasionner un
phénomène de cascade puisqu’elles peuvent elles
-mêmes porter des engagements hors bilan.
Nantes
Métropole a durant l’instruction identifié deux filiales. Elles sont issues d’une
seule SEM : SEM LOD. Ces filiales sont Novapole (ex. Adeo Bellevue) et Sillon tertiaire.
Selon Nantes Métropole, «
toute actualité concernant ces deux structures fait l’objet
d’une communication au conseil d’administration d
e LOD (préparé en amont avec les services
de Nantes Métropole qui y assistent). Toute évolution capitalistique concernant ces filiales font
l’objet d’une analyse particulière de la part de la Direction du
Contrôle de Gestion (cf. note
du 06/11/2018) en amont de la délibération du 08/02/2019
». Les documents produits font
effectivement la preuve d’un passage au conseil métropolitain actant
un contrôle de
Nantes Métropole sur
les évolutions de la SAEM LOD dans le cadre d’une augmentation de
capital de sa filiale SAS Novapole.
La direction du contrôle de gestion analyse le rapport administrateur de la société mère
(SAEM LOD) et porte une vigilance accrue selon les commentaires produits.
1.2.4.2
Les engagements hors bilan liées aux participations dans les opérations de
concession des satellites
Les structures dédiées aux opérations d’aménagement relevant de
Nantes Métropole
(participations au capital) n’apparaissent pas dans les opération
s de bilan de la métropole. Or,
les engagements résultant de ces concessions d’aménagement en cas de défaillance des entités
mentionnées pourraient conduire Nantes Métropole à voir sa responsabilité juridique et
financière engagée au titre de sa présence au capital.
13
Société par actions simplifiée
NANTES MÉTROPOLE
–
RFE ET EHB
25
Le recensement détaillé et exhaustif des montants en cause impose de reprendre tous les
comptes et opérations d’aménagement, ce qui pour
la société publique locale Nantes Métropole
Aménagement ne représente pas moins de 39 concessions. Nantes Métropole pourrait vouloir
engager le recensement de ses engagements en ce domaine.
1.2.5
Les autres engagements intégrés aux autorisations de programme : entre
engagements réels et intentions fortes
Les autorisations de programme
(investissement) et les autorisation d’engagement
(fonctionnement) constituent la limite supérieure des dépenses qui peuvent être engagées pour
l’exécution des
dépenses. Elles demeurent valables sans lim
itation de durée jusqu’à ce qu’il soit
procédé à leur annulation. Elles peuvent être révisées.
Néanmoins, lorsque la métropole est juridiquement engagée, les AP ne peuvent pas être
annulées sans risquer des pénalités et obèrent les marges de manœuvre de la métropole. C’est
notamment le cas pour :
la prise de participation pluriannuelle pour Go capital
14
;
l’investissement sous mandat dans le cadre de la DSP SEMITAN (ancienne DSP)
15
.
Il est apparu durant l’instruction que les services de la métropole suivent
les
engagements intégrés aux AP au travers de la notion de « coûts partis », notion qui leur permet
de déterminer la part des AP qui ne peut pas être annulée.
Néanmoins, selon Nantes Métropole elle-même, certains des « coûts partis » intégrés
dans les AP
ne sont pas de réels engagements, car aucun contrat n’a été signé. Dans ce cas, ils
ne sont pas des obligations réelles mais des « intentions fortes ».
La Métropole semble donc
recenser correctement un certain nombre d’engagements
hors bilan au sein des AP : cependant, ceux-
ci n’étant pas directement identifiables, car
regroupés avec des opérations ne constituant pas des engagements avec un tiers, il n’est pas
possible, en l’état, d’estimer le montant des engagements hors bilan à la seule lecture du compte
administratif et de ses annexes.
Recommandation n°
1
: Élaborer une procédure d’identification permettant un
recensement exhaustif de l’ensemble des engagements hors bilan.
Par ailleurs, l’instruction a permis de
constater la sous-utilisation de la classe 8, qui
permet pourtant l’identification des opérations hors
bilan. Il revient à Nantes Métropole de se
conformer à l’instruction budgétaire et comptable M57 à laquelle elle est soumise, ceci pour
une information optimale des citoyens. En réponse, Nantes Métropole indique souscrire à la
recommandation formulée ci-dessous.
14
AP 010 « Enseignement Supérieur Recherche Innovation
» opération n°2017/3796 « Fonds d’amorçage
–
Go Capital Amorçage II »
15
AP46 « axe structurants chronobus » opération 2016-3671 libellée « Ligne C9 St Sébastien
–
Basse-Goulaine »
AP27 « équipements exploitation transports » opération 2010-3120 libellée « prolongation de vie et
grands levages » et opération 2011-3120 libellée « prolongation de vie et grands levages 2010 » opération
2015-3542 libellée « gare de Nantes Nord
–
rénovation tramway »
AP45 « stationnement » opération 2016-3677 libellée « Extension P+R
–
Parkings Vertou et Neustrie »
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
26
Recommandation n°
2 : Avoir sytématiquement recours aux comptes de classe 8 pour
retracer fidèlement les opérations hors bilan, conformément à l’instruction comptable
M57.
1.3
Cartographie des risques financiers externes liés aux engagements hors
bilan
La chambre a entrepris de cartographier l’ensemble des engagements hors bilan pris par
la métropole et qu’elle a recensés.
Cartographie des risques liés aux engagements hors bilan
Engagements hors bilan non identifiés au CA
Engagements hors bilan identifiés au CA
Risques financiers externes
(*)
Évaluation à finaliser par la métropole
Cette cartographie a vocation à être complétée par une évaluation précise et actualisée
des différentes catégories la composant. La chambre recommande donc à la métropole de mettre
en place une cartographie complète des engagements hors bilan.
Recommandation n°
3 :
Au-delà du recensement, instaurer une cartographie avec une
évaluation précise et actualisée des engagements hors bilan
NANTES MÉTROPOLE
–
RFE ET EHB
27
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La chambre a analysé la nature, le volume et l’exposition aux risques financiers, de
différents outils utilisés par la métropole : emprunts garantis, crédits-baux, délégations de
service publics (DSP), prêts et avances, prises de participations, subventions pluriannuelles,
contrat de partenariat, société d’économie mixte et leurs filiales.
•
Les engagements hors bilan recensés au compte administratif
La grande majorité des emprunts garantis est liée aux prêts accordés par la Caisse des
dépôts et consignations
. Aucun appel en garantie n’a eu à lieu sur la période sous contrôle.
Nantes Métropole
a peu développé l’utilisation du crédit
-bail car un seul est recensé à
ce jour et concerne l’acquisition de 12 rames du tramway.
Par ailleurs, les engagements de la métropole, relatifs aux délégations de service public
et retracés en annexe du compte administratif ne mesurent que la part liée au fonctionnement.
Ils représentent près de 157
M€
au 31 décembre 2018. L’analyse de ces charges de
fonctionnement dans le cadre de la SEMITAN laisse apparaitre une progression constante qui
s’explique pour partie par l’augmentation kilométrique (effet démographique et poli
tique
métropolitaine de développement de l’offre de transport en commun).
Les prêts et avances octroyés par la métropole sont numériquement faibles et
financièrement limités au regard du montant du budget de l’établissement, ce qui est un moyen
de limiter
l’exposition aux risques. La chambre invite la métropole à apurer le reliquat
mentionné, en lien avec le comptable public.
Au 31 décembre 2018, le montant des prises de participation s’élève à 15
,5
M€
et
celles-ci sont correctement référencées.
Concerna
nt l’AFLA, il
existe un écart entre le montant du portage foncier déclaré et
celui qui apparaît après retraitement des données. Il résulte de
l’absence
de prise en compte
des frais financiers.
•
Les engagements hors bilan non retracés au compte administratif
La chambre a relevé une subvention pluriannuelle non référencée (EBANSN 4,1
M€
).
La métropole devra procéder à une revue complète des subventions pour lesquelles elle a pris
un engagement formalisé, et communiquer cette information à ses membres via les annexes du
compte administratif, à renseigner correctement.
Nantes Métropole
participe au fonds d’amorçage GO
Capital et s’est engagée à
hauteur de 2
M€
. Il conviendrait de faire apparaitre la totalité de cette somme en annexe du
compte administratif car actuellement seuls les montants versés y sont retranscrits.
La chambre a examiné plus particulièrement les engagements liés aux investissements
de la DSP SEMITAN, dont le montant s’élève à 112
M€
. Elle conseille à la métropole
d’effectuer un travail de re
censement des engagements liés aux investissements dans le cadre
de l’ensemble de ses DSP. Par ailleurs,
Nantes Métropole
s’est également engagée au travers
de cette même DSP à prendre en charge les biens dits de reprise en cas de résiliation de contrat.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
28
Ces risques, même s
’ils sont
très hypothétiques, pourraient néanmoins faire l’objet
d’une communication aux élus,
au-delà de la présentation du seul rapport du délégataire
,
tant
pour cette DSP que pour l’ensemble des délégations de service public pour lesquelles cet
engagement de reprise existe.
La chambre a
par ailleurs relevé l’existence d’un
contrat de partenariat public-privé
qui apparait en annexe du compte administratif.
Seules deux filiales, appartenant à la même SEM ont été répertoriées, ce qui limite
l’exposition de NM. La chambre souligne l’importance de ne pas développer ce type de
structure échappant à la réglementation publique, et incite l’établissement à complé
ter son
contrôle sur les filiales existantes par une analyse consolidée entre la société mère et ses
filiales.
Certains « coûts partis
» ne relèvent que d’intention et ne constituent donc pas un
engagement réel au sens strict du terme. Dès lors, la chambre
conseille à l’établissement
d’évaluer strictement le montant des «
coûts partis » correspondant aux seuls engagements
réels.
2
LE
DISPOSITIF
DE
PRÉVENTION
DES
RISQUES
DE
NANTES METROPOLE
2.1
L’approche de la maîtrise des risques par la métropole
2.1.1
Le dispositif mis en place au sein de la direction du contrôle de gestion
La direction du contrôle de gestion16 est depuis le 1er janvier 2016 mutualisée entre
Nantes Métropole et la ville de Nantes, et relève de la direction générale aux ressources.
Historiquement, ces deux entités avaient chacune leur propre service de contrôle de gestion.
Celui de Nantes
Métropole était davantage tourné vers l’externe, c’est
-à-
dire l’optimisation des
opérations d’aménagement et le contrôle des DSP. Pour la ville
-centre, le contrôle était plus
orienté vers l’interne, et donc vers les directions ressources et opérationne
lles. La mutualisation
a permis un apport réciproque et complémentaire, avec néanmoins les difficultés rencontrées
dans ce type de rapprochement tenant à la nature différente des thèmes abordés dans les
contrôles de gestion respectifs. La culture commune du contrôle de gestion se diffuse
notamment dans le cadre des cinq réunions annuelles qui réunissent les cellules
RH/MP/Finances présentes au sein de chaque direction générale.
16
Le service de la programmation a pour fonction l’optimisation des opérations d’investissement, le calcul
des coûts des nouveaux équipements et enfin le bilan des opérations. Le service de la performance a pour mission
d’aider à la définition et à l’évaluation des chantiers prioritaires et notamment dans le cadre du cycle budgétaire.
Le service du contrôle externe a pour vocation le contrôle des satellites et des tiers privés. Ce service bénéficie de
quatre contrôleurs de gestion dont certains sont issus du secteur de l’industrie.
NANTES MÉTROPOLE
–
RFE ET EHB
29
La nature du contrôle et des relations
qu’entretient NM
avec ses satellites est
sensiblement différent
e de celle qu’elle applique aux autres tiers
privés, sachant que dans le cas
des SEM ou des SPL, Nantes Métropole est le financeur.
Le contrôle externe sur les entités privées consiste en partie à négocier et appliquer les
clauses financières et suivre la bonne exécution du contrat de délégation. Ainsi,
Nantes Métropole organise deux fois par an une rencontre avec les délégataires (rencontre
technique et rencontre administrative et financière). Le dispositif de contrôle est issu de la
délibération n° 2012-93 du 6 juillet 2012. Aux termes de cette délibération, Nantes Métropole
dispose d’un pouvoir de contrôle au travers d’un comité d’orientations stratégiques et d’un
comité de suivi opérationnel et des contrôles
ad hoc
.
Direction du contrôle de gestion juin 2019
Source : Nantes Métropole
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
30
2.1.2
Une identification des risques à
renforcer dans le cadre d’une cotation des
partenaires
La chambre relève l’absence de cartographie des risques et d’identification formalisée
des structures fragiles (SEM/SPL), qui découlerait d’un système de cotation. Un tel dispositif
permettrait d’identifier les organismes qui doivent faire l’objet d’un suivi particulier.
Une
cotation établie sur la base de plusieurs critères pourrait porter sur le niveau de risque financier,
comme par exemple
l’évaluation du lien financier entre la
métropole et le partenaire ou la santé
financière de celui-ci. U
ne note serait attribuée pour chacun sur une échelle d’appréciation
objectivée. Le résultat global obtenu donnerait
le niveau de sensibilité de l’organisme pour la
métropole. Plus la note serait
élevée plus l’enje
u serait significatif.
Certes, ce dispositif serait lourd à mettre en place et nécessiterait du « temps agents »
pour le maintenir opérationnel en permanence. Nantes Métropole ne semble pas pour
l’instant
s’inscrire dans cette perspective.
2.1.3
Le maintien en interne des compétences techniques au sein des directions
opérationnelles
Nantes
Métropole a fait le choix de conserver en régie l’exploitation de ses
compétences, dans la limite toutefois des capacités techniques des directions opérationnelles.
Dans le domaine des déchets par exemple, la gestion des déchetteries ou le ramassage des
ordures ménagères se réalisent en régie. Ce choix a pour avantage de limiter la dépendance par
rapport à un délégataire et un contrôle des volumes de déchets à traiter. Lors du traitement des
ordures ménagères, Nantes
Métropole peut contrôler directement les flux traités par l’exploitant
de l’usine d’incinération. Le contrôle ainsi opéré s’effectue à la fois
in situ
(usine d’incinération,
déchetteries, etc.) et au regard des états et facturation fournis par cet exploitant.
Nantes Métropole confie à des prestataires extérieurs les seuls secteurs qui exigent une
compétence trop pointue pour être conservés en interne, en particulier les déchets issus de
l’exploitation de l’usine d’incinération. Dans ce cadre, NM s’adjoint les services d’un cabinet
extérieur spécialisé.
La chambre
a pu constater l’intérêt de c
onserver en interne ce type de compétences au
sein des directions opérationnelles, par le dialogue
efficient qu’il permet
avec les délégataires.
2.1.4
Les clauses contractuelles types imposées par la métropole visant à garantir la
transparence dans les relations avec ses partenaires
L’analyse par la chambre de certains contrats de délégation de service public tend à
montrer que le contrôle des délégataires est facilité par des exigences contractuelles posées par
Nantes
Métropole. Afin d’identifier comptablement le délégataire amené à exploiter un service
métropolitain, Nantes
Métropole peut exiger la création d’une filiale dédiée dans l
e cadre des
délégations de service public. Cette individualisation permet à l’établissement d’isoler le
compte de résultat de la structure dédiée.
NANTES MÉTROPOLE
–
RFE ET EHB
31
La direction du contrôle de gestion, les services juridiques et les directions
opérationnelles analysent pa
r ailleurs les faiblesses des DSP échues pour s’efforcer d’améliorer
celles à venir. Ainsi, dans le domaine des déplacements urbains, la nouvelle DSP liant
Nantes Métropole et la SEMITAN paraît poser des exigences plus élevées en matière de
transparence des résultats de l’exploitant que celles exigées antérieurement
.
2.2
Des dispositifs en place pour différents t
ypes d’engagement
2.2.1
Modalités de contrôle et stratégie relatives aux garanties d’emprunts
Il est rappelé que les garanties d’emprunt accordées aux
organismes de logements
sociaux en sont exclues des ratios prudentiels de la loi Galland déjà évoqués supra sous 1.1.1.
Pour ces organismes la procédure d’octroi de garanties d’emprunt passe par une analyse
annuelle préalable effectuée par la Caisse des dépôts et consignations qui communique à NM
son rapport d’audit de
ces structures. Ainsi, Nantes Métropole connaît-elle précisément la
situation financière des structures auxquelles elle est susce
ptible d’apporter sa garantie.
La
direction du contrôle de gestion produit en outre une note évaluant chaque demande. En
conséquence, elle peut émettre des avis négatifs après analyse des capacités du demandeur.
Nantes Métropole peut également intervenir en amont, en incitant ses partenaires à
renégocier un emprunt, ce qui a une incidence sur le montant de la garantie d’emprunt accordée
en aval. À titre d’exemple, la Nantaise d’habitation a été incitée à
renégocier ses emprunts.
2.2.2
Suivi et contrôle
de l’évolution du crédit
-bail
La métropole est assistée par un cabinet conseil. Lors de la mise en concurrence, ce
dernier procède à l’analyse de l’offre et il est mandaté pour le suivi de l’évolution du crédit
-bail,
plus particulièrement chargé de vérifier le montant des loyers à régler semestriellement à la
banque prêteuse.
Le contrat de crédit-
bail est basé sur l’Euribor 6 Mois. Le travail du cabinet consiste en
la production d’un tableau de suivi de la bonne application du contrat de crédit
-bail en fonction
de l’évolution des taux. Il examine aussi pour l’EPCI les opportunités de changements
d’indexation en fonction de l’évolution des marchés financiers. Compte tenu du cours de
l’Euribor 6 mois depuis la mise en place de ce marché, il n’a jusqu’alors pa
s été jugé opportun
de modifier l’indexation. Le cas échéant, le prestataire accompagnerait Nantes
Métropole en
cas de renégociation ou de passation d’avenants.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
32
2.2.3
Modalités de contrôle des DSP : un dispositif dit en « trépied »
2.2.3.1
Une procédure rédactionnelle collective
La rédaction des contrats de délégation n’est jamais l’affaire d’un service isolé mais
systématiquement le fruit d’une collaboration entre trois, voire quatre, intervenants. Ainsi,
Nantes
Métropole a systématisé lors de la rédaction, l’interve
ntion du contrôle de gestion, du
service juridique et de la direction fonctionnelle concernée. Selon le niveau de technicité requis,
un cabinet peut intervenir c’est notamment le cas sur la DSP relative à l’exploitation de l’usine
d’incinération (DSP
AEC).
2.2.3.2
Une procédure de suivi collectif
La métropole
s’efforce de
conserver la maîtrise technique des compétences déléguées.
Elle dispose en interne
(Déplacements, cycle de l’Eau, Déchets) d’équipes dont les compétences
permettent le contrôle de la qualité du service rendu par les délégataires. Cette maîtrise
conservée en interne est à rapprocher de celle qui s’exerce au sein du contrôle de gestion
, lequel
est lui-même
composé de cadres issus de l’industrie.
Le contrôle par les comités institués
Cette compétence conservée en interne vise à rendre plus efficient le dispositif de
contrôle de la métropole sur ses délégataires. Ce dernier est censé se décliner annuellement en
deux phases pilotées par les directions opérationnelles et en lien avec le contrôle de gestion et
au besoin la direction de l’immobilier. Au printemps a normalement lieu un premier comité
technique qui analyse le rapport d’activité de l’année écoulée (N
-
1). À l’automne est prévu un
second comité technique dont l’objet est l’évaluation de l’atterrissage de l’année en cours et la
préparation du budget N+1. De plus, est censé se tenir trois fois par an un comité de pilotage
(orientations stratégiques) où sont étudiés la politique tarifaire, le rapport du délégataire et le
bilan de l’i
nvestissement.
L
e comité d’orientations stratégiques traite de
s questions affectant les orientations
stratégiques de la société, normalement obligatoirement soumises pour avis préalable au
comité. À ce titre, il examine notamment le projet d'entreprise définissant la stratégie de cette
dernière et tel que proposé par sa direction générale. Il se réunit normalement au moins une fois
par an. Le comité s'assure normalement de la cohérence entre les orientations stratégiques de la
société et les objectifs de politiques publiques de Nantes Métropole,
comme c’est le cas par
exemple pour la SEMITAN, du fait de son statut de SEM.
Le comité de suivi a, pour sa part, mission de contrôler la bonne marche opérationnelle
de la société, en procédant à toutes analyses et
vérifications qu’il estime nécessaires
. Il se réunit
autant que de besoin, sauf pour certains sujets dont la périodicité du contrôle est préétablie
comme suit : a
u premier semestre de chaque année, il examine le rapport d’activité ainsi que
l’analyse prospective de l’année en cours
; au second semestre, il analyse le budget prévisionnel
en veillant à sa cohérence avec le projet d’entreprise
et l’atterrissage de l’année N
; au moins
une fois par an, le comité se réunit sur les thèmes suivants : ressources humaines, litiges et
contentieux, command
e publique, comité d’engagement.
Nantes Métropole
se réserve la possibilité d’exercer des contrôles sur tous sujets.
Elle
indique assister aux instances décisionnelles du délégataire et échanger régulièrement avec lui.
NANTES MÉTROPOLE
–
RFE ET EHB
33
Un suivi régulier de l’exploitant par les services métropolitains
À titre d’exemple, la chambre a analysé le suivi de l’exploitant de la DSP de transport
urbain confié à une SEM (SEMITAN), qui est contrôlée à 66 % par Nantes Métropole. NM en
tant
qu’
administratrice
contrôle la bonne exécution de la DSP en surveillant l’équi
libre
économique de son délégataire. Le contrôle de cette DSP se déroule selon une procédure
métropolitaine de suivi de contrat (cf. fiche «
Passation et suivi d’une DSP
»). La chambre
considère pour autant qu’un logigramme, identique à celui développé dans le cadre de l’usine
d’incinération (voir supra), permettrait un suivi plus efficace, et qu’il serait même souhaitable
de l’étendre à toutes les DSP métropolitaines.
Enfin, les résultats du délégataire sont analysés mensuellement au travers de tableau de
bord de la SEMITAN. Ainsi t
out écart lié aux recettes comme aux dépenses peut faire l’objet
d’une demande d’explication des services de Nantes
Métropole. À ce titre, l’étude par la
chambre des notes d’
analyse mensuelle des recettes de la SEMITAN démontre une interaction
entre les services opérationnels et la direction du contrôle de gestion.
2.2.3.3
Le suivi de la
DSP
AEC
: usine d’incinération
La DSP relative à l’usine d’incinération est particulièrement complexe en termes de
suivi financier
et technique. Le contrôle s’effectue au moyen d’un dispositif de ressources
humaines se traduisant par un quota de 20
% d’ETP d’un chef de service, 1
ETP d’ingénieur et
1 technicien. Par ailleurs, Nantes
Métropole bénéficie d’un assistant à maîtrise d’ouv
rage
(AMO).
Le suivi est retracé dans une note de procédure qui liste les étapes au traver
s d’un
logigramme, qu’il conviendrait de développer pour l’ensemble des contrats métropolitains dans
le cadre du suivi des DSP. Les contrôles sont normalement mensuels, trimestriels, semestriels
et annuels en fonction des thématiques abordées. Les rapports mensuels (M+15 j. maximum)
du délégataire font l’objet, sous 5 jours en principe, d’une analyse par les services de la
métropole et par l’assistant à maitrise d’ouvrage. L’activité est également contrôlée
trimestriellement. L’objectif est de s’assurer que
le délégataire exploite l’usine conformément
à la réglementation et de permettre de repérer les éventuels dysfonctionnements. La direction
du contrôle de gestion avec l’appui de l’ingénieur «
traitement déchets » rencontre le délégataire
dans le cadre d’u
n
reporting
financier (évolution du service délégué, équilibre économique).
Le non-
respect des engagements contractuels du délégataire entraîne normalement l’application
de pénalités. Une note financière semestrielle détaille les impacts financiers pour la métropole
et le délégataire notamment en matière
d’intéressement. Le suivi annuel a pour objet de suivre
les engagements de performance annuels, de calculer les intéressements, de suivre l’inventaire
des équipements et enfin de rendre compte aux élus de l’activité du délég
ataire. Le dispositif
est destiné à permettre un suivi en continu pour limiter le risque de dérive dans la gestion du
délégataire.
Les réunions de suivi (comité de suivi ou comité technique) se tiennent en présence du
contrôle de gestion et des équipes tec
hnique de la métropole. L’analyse des
comptes rendus par
la chambre montre une approche nég
ociée des résultats et de l’appréciation des défaillances du
délégataire.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
34
2.2.4
Modalités de contrôle des SEM et des SPL
2.2.4.1
L’implication de Nantes
Métropole dans le suivi des SEM : les fonctions
d’administrateur
La présence de Nantes Métropole au capital des structures partenaires permet sa
représentation permanente au conseil d’administration de ces dernières. Ainsi, la métropole est
destinataire des rapports des administrateurs. Ces derniers sont analysés par la direction du
contrôle de gestion en lien avec les services opérationnels et juridiques. Par ailleurs, les
décisions liées aux orientations stratégiques ou à l’augmentation de capital remontent
systématiquement pour validation au conseil métropolitain. Enfin, Nantes Métropole peut
décider, autant que de besoin, de procéder à des contrôles dits « flash » en fonction de la
survenance de difficultés détectées. L’analyse du contrôle de gestion, quant à elle, est censée
permettre un suivi régulier à partir des tableaux de bord.
2.2.4.2
La procédure du contrôle analogue des SPL issue de la délibération du
6 juillet 2012
La procédure relative au contrôle analogue a été formalisée par la délibération
n° 2012-93 du 06 juillet 2012, qui sert de cadre aux procédures de contrôle métropolitain. Elle
s’articule autour de 3 axes.
Le suivi des contrats
L’établissement délégant dispose d’un droit de contrôle permanent (effectué de manière
régulière et/ou ponctuelle). Contractuellement, a été mis en place un comité de suivi, qui se
réunit normalement deux fois par an sur l’ensemble des contrats passés avec les délégataires.
Le comité d'orientations stratégiques
Réuni à échéance régulière et normalement au moins une fois par an, ce comité est
composé des élus représentant NM, assistés par des agents de l’établissement. Il examine toute
question affectant les orientations stratégiques de la société.
Complétant ce dispositif, l’établissement est
destinataire pour validation de l’ensemble
des ordres du jour des conseils d’administration en amont de l’envoi des convocations aux
administrateurs.
Enfin, les SPL sont désormais destinataires des lettres de cadrage de leurs budgets,
rédigées par Nantes
Métropole, à l’instar de ce qui est pratiqué pour toutes les directions
générales de la métropole.
Le comité de suivi opérationnel
Ce comité a pour mission de contrôler la bonne marche opérationnelle de la société. Il
examine la réalisation du projet d'entreprise, contrôle la situation budgétaire et son avancement
par rapport aux prévisions, l'état de la trésorerie ainsi que le niveau global des emprunts.
Il est présidé par le directeur général des services de NM ou son représentant, et est
composé de repré
sentants des directions concernées de l’établissement actionnaire, et de la
direction de la SPL. Il peut se réunir plusieurs fois par an selon les thématiques abordées
(finances, juridique, RH, commande publique). C’est dans ce cadre que Nantes
Métropole a
mis en place son dispositif dit de « démarche performance ».
NANTES MÉTROPOLE
–
RFE ET EHB
35
En complément, deux fois par an, le directeur général des services de Nantes Métropole
réunit l’ensemble des DG des satellites (exemple du compte rendu du 12
juillet 2018).
2.2.4.3
La SAMOA : un exemple de contrôle perfectible par Nantes Métropole
Toutes ces modalités de contrôle sont sur la forme satisfaisantes ; elles ne préjugent
toutefois pas de leur effectivité.
Le contrôle récent par la chambre de la société d’aménagement de la métropole Ouest
Atlantique (SAMOA) a ainsi montré que le contrôle de cette société par Nantes Métropole, son
actionnaire principal, ne respectait pas toujours les termes de la délibération métropolitaine
précitée du 6 juillet 2012. Certains des comités prévus par cette délibération ont été instaurés,
d’autres non
, tel le comité de suivi opérationnel, et des comités
ad hoc
,
spécifiques à l’activité
de la SAMOA
et non prévus initialement se réunissent également, tels que le groupe de suivi
« Creative Factory ».
Par ailleurs, la formalisation ou retranscription des échanges intervenus au sein des
comités est insuffisante. A titre d’exemple, les procès
-
verbaux des comités d’orientations
stratégiques, devenu comité de suivi stratégique, sont rédigés par Nantes Métropole mais ne
sont pas transmis à la SAMOA. Cette dernière, par ailleurs, a transmis des présentations qui
sont des documents de communication mais qui ne comprennent pas d’indicateurs de suivi de
l’activité, tel que prévus par la délibération précitée.
Aussi la chambre estime utile de rappeler que la présentation du contrôle de ses
engagements hors bilan (EHB) et des risques financiers externes (RFE) y afférents mis en place
par Nantes Métropole, satisfaisante
dans une première approche, ne préjuge pas de l’effectivité
dudit contrôle, ni du respect de la réglementation
par l’EPCI
à l’égard de tous les satellites de
Nantes Métropole.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La présence au capital de Nantes Métropole des structures partenaires permet une
représentation permanente au con
seil d’administration. Ainsi, la
métropole est destinataire des
rapports des administrateurs. Ces derniers sont analysés par la direction du contrôle de gestion
en lien avec les services opérationnels et juridiques. Les SPL font l’objet d’un contrôle dit
«
analogue » au travers d’un suivi des contrats, de comités stratégiques et de comités de suivi
opérationnel. En conséquence, les services métropolitains exercent un contrôle différencié en
fonction de la nature de leurs
interlocuteurs. S’agissant du contrô
le sur des structures dont la
métropole est actionnaire (SEM, SPL), elle agit directement au sein des conseils
d’administration en plus des comités de suivi. Concernant les structures privées, le contrôle est
circonscrit à ces mêmes comités et à l’applicat
ion stricte des clauses contractuelles.
Nantes Métropole pourrait mettre en place une cotation des SEM et SPL et ainsi identifier les
structures les plus fragiles. Cependant ce dispositif, lourd en temps agents ne devrait pas se
développer au détriment des contrôles déjà existants.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
36
Au niveau des directions opérationnelles, Nantes Métropole a fait le choix de conserver
au maximum des compétences techniques au sein de ses services afin de pouvoir maîtriser
d’un
point de vue opérationnel les relations avec ses délégataires (DSP), prestataires (opérateurs
financiers) ou partenaires (subventions).
S’agissant des directions
-
supports, l’établissement
a mis en place un dispositif
rédactionnel et de suivi de ses DSP qui peut être qualifié de dispositif « en trépied ». Ainsi, au
niveau rédactionnel les directions opérationnelles, la direction du contrôle de gestion et la
direction juridique œuvre pour produire un contrat amélioré des retours d’expérience des DSP
précédentes (reporting mensuel, cr
éation systématique de filiale de l’opérateur, accès au
système comptable du délégataire). Par ailleurs, lors du suivi de la DSP, les mêmes directions
sont sollicitées et interagissent au travers de différents comités de suivi. Le contrôle est accru
lorsqu
e le délégataire n’est qu’une émanation de
Nantes Métropole
comme c’est le cas pour la
SEM SEMITAN (2/3 du capital appartient à la métropole
). L’analyse de la DSP AE
C (usine
d’incinération) montre un suivi régulier et précis
portant sur un niveau de technicité élevé. Par
ailleurs, les services juridiques et la direction du contrôle de gestion procèdent
à l’analyse des
DSP échues et font ainsi
progresser le niveau d’exigences auprès des délégataires (comptes
rendus plus précis, réunions à un rythme élevé
…).
Certaines clauses sont systématiquement
imposées comme par exemple la création d’une filiale dédiée dans le cadre des délégations de
service public.
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