Réf. : ROD2 / DG /
08-469
Bénouville, le 2 décembre 2008
RAPPORT D'OBSERVATIONS DÉFINITIVES
SUR LA GESTION
DE LA COMMUNE D’ORBEC
(Calvados)
Années 2003 à 2006
Rappel de procédure
La chambre a inscrit à son programme l'examen de la gestion de la commune d’Orbec à
partir de l'année 2003 qui a été confié à M. Dominique Gillier, premier conseiller. Par lettre en
date du 5 décembre 2008, le président de la chambre en a informé M. Etienne Cool, maire.
L’entretien de fin de contrôle a eu lieu le 11 avril 2008 entre M. Cool et le rapporteur.
Lors de sa séance du 8 juillet 2008, la chambre a arrêté ses observations provisoires
portant sur les années 2003 à 2006. Celles-ci ont été transmises dans leur intégralité à M. Cool qui
y a répondu par courrier du 19 septembre 2008.
Après avoir entendu le rapporteur et pris connaissance des conclusions du commissaire du
Gouvernement, la chambre a arrêté, le 14 octobre 2008, le présent rapport d’observations
définitives dans la composition suivante : M. Jean-Pierre Phelouzat, président de section, président
de séance, MM. Yves Bernard, Fabrice Navez, Philippe Millon, premiers conseillers, et M.
Dominique Gillier, conseiller-rapporteur.
Le rapport, a été communiqué au maire en fonctions. Ce rapport devra être communiqué
par le maire à son assemblée délibérante lors de sa plus proche réunion suivant sa réception. Il
fera l’objet d’une inscription à l’ordre du jour, sera joint à la convocation adressée à chacun de ses
membres et donnera lieu à un débat.
Ce rapport sera, ensuite, communicable à toute personne qui en ferait la demande en
application des dispositions de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978.
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Située dans le département du Calvados au sud-est de Lisieux et à proximité d’une sortie
de la nouvelle autoroute A 28 (Rouen-Alençon), Orbec est une commune-centre dont la population,
évaluée à 2 611 habitants au recensement de 1999, soit une diminution de 22,4 % depuis 1975,
représente le tiers de la population totale des seize collectivités membres de la communauté de
communes du pays de l’Orbiquet créée à la fin de l’année 2005.
I – La fiabilité des comptes de la commune
Au cours de la période examinée (2003-2006), la commune ne tient pas de comptabilité
d’engagement, bien que celle-ci présente un caractère obligatoire, conformément aux dispositions
de l’article L. 2342-2 du code général des collectivités territoriales et de l’arrêté ministériel du 26
avril 1996. A la clôture de l’exercice, l’ordonnateur détermine le montant de « restes à réaliser »
notamment en dépenses d’investissement par différence entre les crédits inscrits au budget et un
certain nombre de paiements effectués. Les restes à réaliser arrêtés par l’ordonnateur ne
correspondent pas à la définition donnée par l’instruction comptable M.14 en ces termes :
« dépenses engagées non mandatées au 31 décembre de l’exercice » et, de ce fait, leur fiabilité peut
être mise en doute.
Les résultats du compte administratif de la commune et les prévisions budgétaires de
l’exercice suivant se trouvent ainsi faussés comme, par exemple, au compte administratif 2004 où le
montant des restes à réaliser des immobilisations invoqués (879 milliers d’euros) est supérieur de 56
milliers d’euros aux crédits d’immobilisation non employés au cours de l’exercice (823 milliers
d’euros).
Dans sa réponse, l’ordonnateur a toutefois indiqué que, depuis l’exercice 2007, la
commune traite les restes à réaliser de la section d’investissement en tenant compte des
engagements juridiques et des recettes certaines.
Exécution du budget de la commune d’Orbec (2003-2006)
(en milliers d’euros)
Immobilisations (C/21 et 23)
2003
2004
2005
2006
Crédits inscrits
2 338
2 017
1 223
1 332
Réalisations
850
1 194
933
413
Taux de réalisation (%)
36,3
59,2
76,3
31,2
Restes à réaliser (RAR)
879
879
177
881
RAR / crédits inscrits (%)
37,6
43,6
14,5
66,1
Source : comptes administratifs
Par ailleurs, les opérations d’investissement font le plus souvent l’objet d’une inscription
au budget pour la totalité de leur montant, alors que leur exécution doit s’étendre normalement sur
plusieurs exercices. Il s’agit là d’un procédé qui ne respecte pas le principe de l’annualité budgétaire
et qui se traduit par des crédits inemployés (dénommés à tort « restes à réaliser ») relativement
importants notamment en 2004 et 2006. Corrélativement, le taux de réalisation des prévisions
budgétaires en matière d’immobilisations (travaux et acquisitions) apparaît faible au début et à la fin
de la période examinée (2003-2006), comme le montre le tableau ci-dessus.
Dans sa réponse, l’ordonnateur a expliqué qu’en ce qui concerne l’année 2006 la faible
réalisation du programme d’investissement résulte essentiellement de la mise en place de la
communauté de communes du pays de l’Orbiquet et des difficultés rencontrées pour définir avec
précision la compétence communautaire en matière de voirie. La raison invoquée ne peut pas
naturellement valoir pour les exercices antérieurs à 2006, notamment 2003.
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En ce qui concerne l’encours de la dette au 31 décembre, il existe des discordances qui
demeurent inexpliquées entre le compte de gestion (C/1641) et l’état de la dette annexé au compte
administratif de l’exercice considéré ou au budget primitif de l’exercice suivant (cf. pour l’exercice
2004 l’état de la dette au 1
er
janvier 2005) comme le montre le tableau ci-dessous.
Discordances relatives à l’encours de la dette (2004-2006)
(en milliers d’euros)
Encours de la dette au 31/12
2004
2005
2006
C/1641 du compte de gestion
3 157
3 419
3 040
Etat de la dette au compte administratif
3 240
3 503
3 503
Etat transmis par l’ordonnateur
2 936
2 838
3 099
Interrogé sur ce point, l’ordonnateur a transmis de nouveaux éléments par courriers des 14
et 15 mai 2008 qui n’apportent pas d’explication satisfaisante pour les exercices 2004 à 2006 et qui,
de surcroît, comportent une erreur de sommation pour l’exercice 2005. Ces discordances et
l’incapacité à les résoudre illustrent le fait que l’ordonnateur ne possède pas une vision claire de
l’endettement réel de la commune.
II – La situation financière de la commune
Le tableau ci-après retrace l’évolution de la situation financière de la commune d’Orbec,
au cours de la période 2003-2006.
Situation financière de la commune d’Orbec (2003-2006)
(en milliers d’euros)
2003
2004
2005
2006
Section de fonctionnement
Recettes
dont : - impôts et taxes
- dotations et subventions
2 619
1 281
986
2 834
1 382
901
2 807
1 401
938
2 426
1 215
807
Dépenses
dont : - charges de personnel
- intérêts des emprunts
2 528
1 144
135
2 840
1 094
132
2 709
1 142
149
2 372
1 036
146
Résultat de fonctionnement
91
-6
98
54
Section d’investissement
Recettes
dont : - emprunts
1 288
840
1 613
814
1 220
782
484
160
Dépenses
dont : - amortissement des emprunts
- équipement
1 120
265
851
1 611
414
1 194
1 454
520
933
956
539
416
Résultat d’investissement
168
2
-234
-472
Résultat de l’exercice
259
-4
-136
-418
Résultat de clôture
451
447
311
-107
Capacité d’autofinancement
-174
-420
-422
-485
Encours de la dette au 31/12
2 757
3 157
3 419
3 040
Source : comptes de gestion
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La diminution des recettes de fonctionnement de 381 milliers d’euros (soit -13,6 %)
constatée en 2006 par rapport à 2005 résulte, pour l’essentiel, des transferts opérés au profit de la
communauté de communes du pays de l’Orbiquet.
Ainsi, la baisse des contributions directes en 2006 de 441 milliers d’euros (soit -39,6 %) en
raison notamment de la mise en place de la taxe professionnelle unique (TPU) ou la réduction des
dotations de fonctionnement versées par l’État (154 milliers d’euros, soit -21,4 %) n’ont été que
partiellement atténuées par le versement en 2006 d’une attribution de compensation de 416 milliers
d’euros par la communauté. Quant à la taxe d’enlèvement des déchets ménagers (179 milliers
d’euros en 2005), elle a également été transférée à la communauté de communes en 2006.
En ce qui concerne les contributions directes locales, les taux d’imposition sont supérieurs
à la moyenne des communes de la même strate de population pour des bases qui sont inférieures à
la moyenne départementale. Le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal, qui est de 1 pour
l’année 2006, laisse peu de latitude à la commune pour envisager une progression de ses ressources
de caractère fiscal.
Entre 2005 et 2006, les dépenses de fonctionnement ont diminué de 337 milliers d’euros,
soit -12,4 %, parmi lesquelles on peut citer les charges de personnel (-106 milliers, soit -9,3 %) et
les contributions aux organismes de regroupement (-134 milliers d’euros, soit -44 %).
Sur l’ensemble de la période examinée, les recettes de la section de fonctionnement ne
permettent pas de couvrir les dépenses courantes de fonctionnement ainsi que l’annuité de la dette
(intérêts et amortissement du capital des emprunts). De ce fait, la capacité d’autofinancement de la
commune est non seulement fortement négative mais elle se dégrade entre 2003 et 2006 où elle
représentait, respectivement, -174 milliers d’euros et -485 milliers d’euros.
Le programme ambitieux d’investissement réalisé au cours des dix dernières années, qui
concernait essentiellement des opérations de réfection des voiries, a nécessité un recours important
à l’emprunt faute pour la commune de dégager le moindre autofinancement. Ainsi, la commune a
contracté depuis 2001 trois prêts relais d’un montant unitaire de 280 milliers d’euros et un
quatrième, en 2007, d’un million d’euros assorti d’un remboursement différé de trois ans. De ce
fait, l’encours et l’annuité de la dette communale ont progressé, respectivement de 10,3 % et de
71,2 %, au cours de la période 2003-2006.
De l’ensemble de ces éléments qui pèsent lourdement sur les finances communales, il
ressort que la collectivité territoriale ne se trouve pas, actuellement, en mesure de dégager les
ressources nécessaires qui lui permettraient de lancer et de mener à bien de nouvelles opérations
d’investissement.
III –Le programme de redressement des finances communales
La réalisation du programme de redressement des finances communales présenté par
l’ordonnateur dans divers documents dépend étroitement de plusieurs facteurs exogènes sur lesquels
la commune peut exercer une certaine influence sans pour autant disposer d’un quelconque pouvoir
de décision.
Il en va ainsi de la redynamisation économique et du développement démographique qui,
selon l’ordonnateur, pourraient bénéficier, notamment, de la situation géographique de la commune
à proximité d’une sortie de la nouvelle autoroute A 28. Dans cette perspective, le conseil municipal
a approuvé la vente de terrains appartenant à la commune et sur lesquels plusieurs lotissements et
projets immobiliers pourraient être réalisés par des promoteurs privés.
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De même, la reconstruction de l’hôpital d’Orbec, qui devrait s’installer sur un terrain
appartenant à la ville, pourrait s’accompagner d’une série d’opérations immobilières notamment la
réhabilitation du site où l’hôpital se trouve actuellement implanté en centre-ville.
En définitive, le programme de redressement de la situation financière d’Orbec dont
l’ordonnateur escompte l’achèvement dans un délai de deux ou trois ans grâce, pour l’essentiel, à la
réalisation d’un certain nombre d’opérations immobilières génératrices de recettes nouvelles, mais
dont la maîtrise échappe très largement à la commune, présente, à ce jour, un caractère très
incertain.