25 rue Paul Bellamy-BP 14119-44041 Nantes cedex1
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Le présent document, qui a fait
l’objet d’une contradiction avec
les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 15 septembre 2020
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
AGENCE FONCIERE DE
LOIRE-ATLANTIQUE
(Département de Loire-Atlantique)
Exercices 2012 et suivants
AGENCE FONCIERE DE LOIRE-ATLANTIQUE
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
3
RECOMMANDATIONS
...........................................................................................................
6
INTRODUCTION
......................................................................................................................
7
1
LA CREATION ET LA GO
UVERNANCE DE L’AGENC
E
............................................
10
1.1
Le contexte de la création de l’Agence foncière de Loire
-Atlantique
..........................
10
1.2
L’agence a été créée en l’absence d’arrêté préfectoral conjoint
...................................
10
1.3
La liste des membres de l’établissement foncier de Loire
-Atlantique devrait être
revue
..............................................................................................................................
11
1.4
Le territoire d’intervention
de l’Agence foncière de Loire
-Atlantique devrait être
précisé
...........................................................................................................................
12
1.5
Deux modifications des statuts ont corrigé des irrégularités
........................................
13
1.6
La composition et le fonctionnement des instances statutaires
....................................
14
1.6.1
L’assemblée générale
......................................................................................................
14
1.6.2
Le conseil d’administration et le
bureau
.........................................................................
15
1.6.3
Les attributions respectives du directeur et du président du conseil d’administration
... 16
2
LA STRATEGIE ET L’ACTIVITE DE L’ETABLISS
EMENT FONCIER DE
LOIRE-ATLANTIQUE
.......................................................................................................
17
2.1
Les programmes pluriannuels d’intervention (PPI)
......................................................
17
2.1.1 Le PPI 2012-2017
...........................................................................................................
17
2.1.2 Le PPI 2018-2020 : un PPI de transition
........................................................................
23
2.2
L’activité de l’agence au cours de la période 2012
-2019
.............................................
25
2.2.1
Une activité variant selon les territoires et les types d’opérations
..................................
25
2.2.2
Une transformation de l’activité d’acquisition et de portage durant la période
..............
27
2.3
La conduite des opérations
............................................................................................
28
2.3.1
Les procédures d’intervention de l’agence sont clairement définies
..............................
28
2.3.2
Le financement des opérations d’acquisition et de portage est assuré par l’emprunt.
....
29
2.3.3
La gestion des opérations de portage mériterait d’être améliorée sur certains points
....
30
2.3.4 La clôture des opérations devrait être accélérée
.............................................................
32
2.4
Un partenariat stratégique avec les EPCI membres qui devrait être renforcé
..............
33
3
L’ORGANISATION ET LE
S RESSOURCES HUMAINES
.............................................
34
3.1
Une structure légère bénéficiant d’un soutien important du département
....................
34
3.1.1
Des effectifs réduits et globalement stables jusqu’en 2017
............................................
34
3.1.2 Un règlement du personnel inspiré des dispositions en vigueur au département de
Loire-Atlantique.
............................................................................................................
35
3.1.3 Un appui logistique et financier important du département
............................................
36
4
L’INFORMATION BUDGET
AIRE ET FINANCIERE ET LA FIABILITE DES
COMPTES
...........................................................................................................................
38
4.1
La qualité de l’information budgétaire et financière
.....................................................
38
4.2
Des taux d’exécution budgétaires qui doivent être améliorés
......................................
39
4.3
Le rattachement des charges et des produits doit être fiabilisé
.....................................
39
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
2
4.4
L’absence de comptabilisation des restes à réaliser
......................................................
40
5
LA SITUATION FINANCIERE
.........................................................................................
41
5.1
Le compte de résultat et la capacité d’autofinancement
...............................................
42
5.1.1 Les achats et rétrocessions de terrains
............................................................................
42
5.1.2
Les autres charges et produits d’exploitation
.................................................................
44
5.2
Le financement de l’investissement
..............................................................................
45
5.3
Les éléments bilanciels
.................................................................................................
46
CONCLUSION DU RAPPORT
..............................................................................................
48
AGENCE FONCIERE DE LOIRE-ATLANTIQUE
3
SYNTHÈSE
Avertissement
: l’instruction de ce rapport et la procédure contradictoire se sont déroulées
avant la déclaration de l’état d’urgence sanitaire liée à l’épidémie de Covid
-19 instauré par la
loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 entrée en vigueur le 25 mars 2020. Les possibles incidences
de la crise sanitaire sur les comptes et la gestion
de l’AFLA
n’ont donc pu être prises en compte
dans les observations qui suivent
L’établissement public foncier de
Loire-Atlantique, dénommé « agence foncière de
Loire-Atlantique » est un établissement public industriel et commercial dont sont membres tous
les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) du département, à
l’exception d’une communauté de communes. Il a été créé à l’initiative du département.
Sa mission consiste à réaliser des acquisitions et le portage de terrains et de biens
immobiliers, pour le compte des collectivités publiques ou des tiers désignés par elles. Il
intervient en tant qu’opérateur, en amont des opérations d’aménagement, mais exclusivement
dans le do
maine foncier. C’est également dans ce secteur qu’il met son expertise, à la
disposition de ses membres.
La gouvernance de l’agence foncière de
Loire-Atlantique
La création de l’agence foncière, en 2012, résulte d’une décision tacite, acquise par le
silenc
e gardé par le représentant de l’
État, et ce, malgré plusieurs irrégularités relevées lors de
la transmission des projets de statuts.
Bien que plusieurs modifications de ses statuts soient intervenues depuis 2012, certains
points doivent encore évoluer :
l
a représentation de la région Pays de la Loire au conseil d’administration n’est pas justifiée
,
pour l’heure,
dans la mesure où elle n’a jamais adhéré officiellement à l’agence
;
l
e périmètre d’intervention géographique devrait être précisé
, compte tenu de la présence, au
sein de certaines intercommunalités membres
de l’agence foncière de
Loire-Atlantique, de
communes du Morb
ihan, de l’Ille
-et-Vilaine et de Maine-et-Loire.
Par ailleurs, certaines dispositions relatives à la répartition des compétences entre les
instances ont été perdues de vue :
le bureau
n’a pas fonctionné et son rôle consultatif est assuré
, en pratique, par un groupe de
travail thématique créé fin 2016 et chargé, en principe, d’une réflexion sur les statuts et le
financement de l’agence
;
l
a représentation de l’établissement, ainsi que la signature des contrats, et plus largement, de
tous les actes pris en son nom relèvent légalement du directeur et non du président du conseil
d’administration. L
a chambre a pu relever plusieurs cas de confusion en la matière ; le rôle
respectif du président, mais aussi du directeur, lequel signe parfois indûment des conventions,
doit être clarifié et respecté.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
4
Les plans pluriannuels d’intervention et l’activité de l’agence
Depuis sa création en 2012 et jusq
u’au 31 décembre 2019, l’agence foncière a procédé
à 105
opérations d’acquisitions foncières et immobilières pour un coût total (hors frais)
d’environ 84,7
M€. Elles ont presque toutes été suivies d’un portage d’une durée inférieure à
huit ans.
L’essentiel
des acquisitions et portages
s’inscrivent dans le cadre des programmes
pluriannuels d’intervention (PPI) qui fixent les axes prioritaires et les moyens à mettre en
œuvre. Deux PPI ont été adoptés par l’établissement foncier, l’un portant sur les exercices
2012
à 2017 et l’autre, sur les années 2018 à 2020.
La chambre constate que les outils de suivi de ces documents stratégiques ne sont pas
suffisants pour dresser un bilan précis des réalisations, en les rapprochant des objectifs. De plus,
aucune évaluatio
n n’a été menée à l’issue du premier PPI pour en mesurer l’efficacité et la
pertinence. Le renforcement de ce volet apparaît nécessaire dans le cadre de la préparation du
prochain plan pluriannuel qui devrait être adopté avant la fin de l’année 2020.
Le vo
lume d’activité et la typologie des opérations a sensiblement évolué au cours de la
période 2012-2019.
L’activité de l’agence a connu une montée en charge rapide, l’établissement
étant sollicité pour le portage d’opérations nombreuses et d’un montant signi
ficatif (en
particulier par la commune de Guérande et Nantes M
étropole). Le pic d’activité est atteint en
2015. L’agence connaît, à compter de 2016, une baisse d’activité touchant à la fois à la réduction
du nombre et de la taille des opérations qui lui sont confiées.
Cette évolution résulte d’une conjonction de facteurs tenant
au cycle des mandats, au
manque de lisibilité quant à l’avenir de l’agence et aux conditions d’accès à l’emprunt, qui,
depuis 2015, sont devenues moins intéressantes pour l’agence
que pour les collectivités.
Bien qu’une diversification de l’origine des demandeurs s’amorce à compter de 2016,
les sollicitations de l’agence
varient selon les territoires. Hormis Nantes Métropole, les EPCI
font peu appel à l’agence pour mener leurs proje
ts fonciers et les opérations réalisées sont
essentiellement communales. Par ailleurs, l’agence n’a conclu qu’une seule convention cadre
avec un EPCI membre. En l’absence de partenariat stratégique formalisé par ce type de
conventions, l’agence demeure un
prestataire occasionnel intervenant pour saisir les
opportunités foncières.
Le devenir de l’agence
L’établissement public foncier de
Loire-Atlantique est une structure légère, comptant
environ une demi-douzaine de collaborateurs et dont le département assure le soutien logistique
(locaux, équipements, véhicules).
Elle ne dispose pas non plus de ressources propres. Son fonctionnement, constitué pour
l’essentiel des dépenses de personnel, est financé par les subventions de ses membres. Ce n’est
que depuis 2018, que les EPCI membres versent une contribution, le département ayant assuré
seul, jusque-
là, le soutien financier et matériel de l’organisme.
Le projet de création de l’agence
reposait sur une contribution temporaire apportée par
le département,
dans l’a
tten
te de la mise en place de la taxe spéciale d’équipement
.
AGENCE FONCIERE DE LOIRE-ATLANTIQUE
5
Faute d’
un
accord entre les membres sur l’instauration de cette fiscalité supplémentaire,
l
a décision sur le financement pérenne de l’établissement public a été différée depuis 2015
et
cette question a été de nouveau repoussée après le renouvellement de la gouvernance des EPCI
en 2020.
Comme en 2017, où l’absence de consensus des EPCI sur le financement avait conduit
les membres à s’interroger sur la pérennité de l’outil foncier, l’agence se trouve aujourd’hui
face à une absence de visibilité sur son avenir.
La solution devra être trouvée rapidement car
l’accord de participation au financement
de la structure et le PPI s’achèvent
, en principe, tous les deux, fin 2020.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
6
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°
1
: Si
la région ne confirme pas son intention d’adhérer
, modifier
l’article
7
des statuts de l’Agence foncière de
Loire-Atlantique en supprimant la représentation
de la région Pays de la Loire au sein du conseil d’administration de l’établissement
.
Recommandation n°
2 :
Étudier e
n lien avec les services de l’
État la possibilité de modifier
l’article
2 des statuts de l’Agence foncière de
Loire-Atlantique, afin de préciser que le périmètre
d’intervention de l’établissement est limité aux seules communes de ses intercommunalités
membres non couvertes par un autre établissement public foncier.
Recommandation n°
3
: Renforcer les dispositifs de suivi de l’exécution du programme
pluriannuel d’intervention tout en procédant à une évaluation de son efficacité.
Recommandation n°
4
: Améliorer le suivi juridique et financier des conventions de portage
et de mise à disposition tout en accélérant le quitus des opérations.
Recommandation n°
5
: Renforcer le partenariat stratégique avec les EPCI en recherchant la
conclusion de conventions-cadre avec chacun des membres.
Recommandation n°
6
: Procéder au rattachement des charges et des produits conformément
aux dispositions de l’instruction budgétaire et comptable M44.
Recommandation n°
7
: Procéder à l’inscription des restes à réaliser conformément aux
dispositions de l’instruction budgétaire et comptable M44.
AGENCE FONCIERE DE LOIRE-ATLANTIQUE
7
INTRODUCTION
Les principales phases de la procédure
Le contrôle de la gestion
de l’agence
, qui porte sur les exercices 2012 et suivants, est
fondé sur les dispositions de l’article L.
211-4 du code des juridictions financières. Il concerne
la gouvernance, l’activité, l’organisation et la gestion du personnel, la fiabilité des comptes et
la situation financière.
L’ouverture du contrôle a été notifié aux deux ordonnateurs
, le 3 décembre 2019 pour
l’ordonnateur en fonctions et le lendemain pour son prédécesseur. La présid
ente du conseil
d’administration a été informée du contrôle par lettre recommandée, dont elle a accusé réception
le mardi 3 décembre 2019.
L’entretien de fin d’instruction s’est tenu le 7
février avec M. Sylvain Brillet ancien
ordonnateur, et le 5 mars 202
0 avec l’ordonnateur en fonctions
, M. Jean-François Bucco.
La chambre a arrêté ses observations provisoires en délibéré du 30 avril 2020. Elles ont
été adressées au directeur de l’Agence foncière de
Loire-Atlantique, le 2 juin 2020, lequel a
répondu par courrier enregistré au greffe le 4 août 2020.
Les
destinataires d’extraits du rapport d’observations provisoires ont adressé à la
chambre une réponse, enregistrée au greffe : le 6 juillet 2020 pour le département de
Loire-Atlantique, le 21 juillet 2020 pour la région Pays de la Loire, le 22 juillet 2020 pour
Nantes Métropole et l’établissement public foncier de Bretagne, le 29
juillet 2020 pour Nantes
Métropole Aménagement, et le 31 juillet
2020 pour l’ancien directeur de l’agence foncière. La
présidente du
conseil d’administration de l’Agence foncière de
Loire-Atlantique, également
destinataire d’un extrait, n’a pas répondu.
Les observations définitives, objet du présent rapport, ont été délibérées en chambre le
15 septembre 2020.
Présentation de l’agence fo
ncière de Loire-Atlantique
L’établissement public foncier de
Loire-Atlantique, dont la dénomination officielle est
« agence foncière de Loire-Atlantique » a été créé en 2012. Une seule communauté de
communes du département n’est pas membre de cet établisse
ment.
1
Ses missions, exclusivement foncières, sont définies à l’article L.
324-1 du code de
l’urbanisme. Il peut réaliser des acquisitions foncières ou immobilières en vue de la constitution
de réserves foncières ou de la réalisation d’actions ou d’opérations d’aménagement.
1
La communauté de communes Estuaire et Sillon.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
8
L’agence peut également apporter aux collectivités locales un appui stratégique et
opérationnel tout au long du processus de maîtrise et de valorisation du foncier et de
l’immobilier (acquisition, portage, gestion, cession).
Elle négocie et mène les procédures
permettant de constituer un stock foncier, en amont de la phase de réalisation de projets
d’aménagement public.
Elle intervient dans les territoires à la demande des communes, des
établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et
d’
autres personnes publiques
(département, État).
Les deux missions des établissements publics fonciers
Source : Agence foncière de Loire-Atlantique
Son
champ d’action peut être large et contribuer à la création de logements, au
développement des zones d’activités économiques, à la prise en compte des risques naturels, à
la préservation des espaces naturels ou à la protection des espaces agricoles et naturels
périurbains dans une logique de limitation de consommation d’espaces à
urbaniser.
À
l’instar des autres établissements publics fonciers, qu’ils soient locaux ou nationaux,
l’agence foncière de
Loire-Atlantique exerce une double mission :
produire du foncier prêt à l’emploi au bénéfice des collectivités publiques ou des tiers
désignés par elles ;
apporter son expertise dans le domaine foncier aux collectivités membres.
L’agence est un établissement public industriel et commercial (article L.
324-1 du code
de l’urbanisme). Son directeur, nommé par le conseil d’administration, est l’ordonnateur de
l’organisme.
Deux directeurs ont occupé ce poste : M. Brillet du 15 octobre 2012 au
20 octobre 2017 et M. Bucco à compter du 1
er
novembre 2017. Pendant la période transitoire
entre la date de création tacite de l’EPF, le 17 juin 2012, et la nomination de M.
Brillet, le
conseil d’adm
inistration a désigné M. Bucco pour exercer les fonctions de directeur par intérim.
AGENCE FONCIERE DE LOIRE-ATLANTIQUE
9
Le contrôle de sa gestion, qui porte sur les exercices 2012 et suivants, est fondé sur les
dispositions de l’article L.
211-4 du code des juridictions financières. Il porte sur la
gouvernance, l’activité, l’organisation et la gestion du personnel, la fiabilité des comptes et la
situation financière.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
10
1
LA CREATION ET LA GO
UVERNANCE DE L’AGENC
E
Les règles relatives à la gouvernance des EPFL sont établies à différents niveaux : Le
code de l’urbanisme
2
fixe le cadre juridique général
, comme l’existence d’une assemblée
générale, d’un conseil d’administratio
n qui élit son président et un ou plusieurs vice-présidents
et d’un directeur, ordonnateur de la structure. Certaines compétences sont définies par la loi
mais ce sont les EPCI membres qui déterminent les modalités de fonctionnement dans le cadre
des délib
érations instituant l’établissement auxquelles sont annexés de
s statuts.
1.1
Le contexte de la création de l’Agence foncière de
Loire-Atlantique
Le projet de création d’un établissement public foncier local, à l’échelle du département
de Loire-Atlantique, a été porté par le président du conseil départemental.
Cette initiative s’inscrit dans un contexte marqué par l’existence de plusieurs tentatives
de mise en place d’un établissement public foncier.
Les autres projets, demeurés infructueux, concernaient un périmètre géographique
différent, soit réduit à l’échelle du pôle métropolitain Nantes
- Saint-Nazaire, soit au contraire
étendu à l’ensemble du territoire régional. Ce dernier projet, porté par la
région, devait prendre
la forme d’un établissement public fo
ncier d
’
État.
1.2
L’agence a été créée en l’absence d’arrêté préfectoral conjoint
Au premier trimestre 2012, le département de Loire-Atlantique et tous les EPCI du
département, à l’exception de la communauté de communes Cœur d’Estuaire, ont délibéré,
de
manière concordante, sur
la création de l’agence et s
es statuts. Les projets de statuts et les
délibérations concordantes ont été transmis à la préfecture de Loire-Atlantique
afin qu’un arrêté
procède à la création de l’établissement.
Compte tenu du périmètre d
e l’établissement foncier, qui s’étend également sur des
communes du Morbihan et de l
’Ille
-et-Vilaine, cette décision ne pouvait résulter que de la
décision des trois préfets concernés. La
demande de création de l’agence ainsi que l’ensemble
des délibérations auraient dû être soumises aux trois préfets concernés
, ce qui n’a pas été fait
.
Cette obligation s’imposait d’autant plus que l’établissement public foncier de Bretagne
, créé
en 2009, intervenait déjà sur les communes bretonnes du territoire
de l’agence foncière de la
Loire-Atlantique.
2
Notamment les articles L. 324-1 à L. 324-10 et R. 324-1 à R. 324-5
du code de l’urbanisme.
AGENCE FONCIERE DE LOIRE-ATLANTIQUE
11
Finalement, aucun arrêté préfectoral conjoint n’est intervenu. En effet,
les dispositions
de l’article
L. 324-
2 du code de l’urbanisme en vigueur en 2012
3
permettent une création tacite
au terme d’un délai de trois mois suivant la réception par le représentant de l’
État de la dernière
délibération des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale
membres, soit le 17 juin 2012.
Ce processus de création dérogatoire fait suite à une volonté de mise en place rapide de
l’établissement
conjuguée au souhait d
e couvrir tout le territoire du département. Il s’est fait au
détriment de la régularité de certaines dispositions des statuts du nouvel établissement.
Ainsi, dans un courrier du 13 avril 2012, la préfecture de Loire-Atlantique a relevé
plusieurs irrégularités dans les statuts de l’établissement qui faisai
ent obstacle à sa création par
arrêté, notamment le fait que certains
EPCI n’exerçaient plus leur compétence en matière de
schéma de cohérence territoriale. J
usqu’à la modification de l’article L.
324-2 du code de
l’urbanisme par la loi
n° 2014-366 du 24 mars 2014
4
, seuls les EPCI exerçant cette compétence
pouvaient adhérer à un EPFL. À défaut, et après consultation des préfets du Morbihan et
d’Ille
-et-
Vilaine, le préfet a alors proposé la création tacite tout en précisant qu’elle ne
« présent(ait) pas toute la sécurité juridique souhaitable ».
D’autres irrégularités contenues dans
ces statuts initiaux, ont été soulevées, ultérieurement lors de leur révision (cf. infra).
1.3
La liste des membres de l’établissement foncier de
Loire-Atlantique
devrait être revue
Composée à l’origine de
23 membres (22 EPCI et le département de Loire-Atlantique),
l’Agence foncière de
Loire-Atlantique ne compte plus, depuis 2017 et la fusion des anciennes
intercommunalités, que 17 membres : 16 EPCI et le département de Loire-Atlantique.
Les nouveaux EPCI, en sont demeurés membres de droit. Seule la nouvelle communauté
de communes Estuaire et Sillon, fusionnée avec le seul EPCI non-
membre de l’agence depuis
son origine,
a décidé de se retirer de l’établissem
ent foncier de Loire-Atlantique.
La chambre souligne que le statut de la région Pays de la Loire
au sein de l’a
gence
foncière doit être clarifié.
La région en effet n’a jamais délibéré officiellement sur son adhésion.
Pour autant,
conformément aux statuts de l’agence (article
7), elle désigne périodiquement des représentants
qui siègent, en qualité de membres, au s
ein du conseil d’administration (et de l’assemblée
générale jusqu’en 2017)
.
3
Article L. 324-
2 du code de l’urbanisme applicable en 2012
: « L'établissement public foncier est créé
par le préfet au vu des délibérations concordantes des organes délibérants d'établissements publics de coopération
intercommunale (…). Lorsque les établissements publics de coopération intercommunale et les communes
appartiennent à plusieurs départements, la décision est prise par arrêté conjoint des préfets concernés. La région et
le département peuvent participer à la création de l'établissement public ou y adhérer. Le ou les préfets disposent
d'un délai de trois mois à compter de la transmission des délibérations pour donner leur accord. À défaut de
décision à l'expiration de ce délai, l'arrêté créant l'établissement public est acquis tacitement. »
4
Loi n° 2014-
366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un
urbanisme rénové, dite loi ALUR.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
12
La question a été soulevée à plusieurs reprises au sein du conseil d’administration
, et du
groupe de travail « statuts et financement » en 2017
5
. Elle a également été posée par le préfet
de région dans un courrier du 3 août 2017, qui
considérait que tant que la région n’a
urait pas
officiellement demandé son adhésion à l’agence,
elle ne pouvait pas disposer d’administrateurs
au sein du conseil d’administration au m
ême titre que les EPCI membres.
Malgré ces diverses interrogations exprimées, la chambre constate que le statut de la
région au sein de l’agence n’
a toujours pas été clarifié, rendant irrégulière sa présence au sein
des instances statutaires.
En réponse aux observations provisoires, la présidente de la région Pays de la Loire a
indiqué qu’une délibération portant adhésion de la région à l'établissement foncier
serait prise
afin de régulariser la situation. Pour autant aucun délai, même approximatif, à la prise de cette
délibé
ration n’a été indiqué plus avant à la chambre.
La chambre invite dès lors
l’agence
foncière à s’assurer de la mise en œuvre
effective de cet engagement de la région dans des délais
raisonnables. À
défaut, une modification des statuts s’avèrera nécessaire.
Recommandation n°
1 :
Si la région ne confirme pas son intention d’adhérer
, modifier
l’article 7
des
statuts de l’Agence foncière de
Loire-Atlantique en supprimant la
représentation de la région Pays de la Loire au sein du conseil d’administration de
l’établissement
.
1.4
Le te
rritoire d’intervention de l’Agence foncière de
Loire-Atlantique
devrait être précisé
Les
différentes
versions
des
statuts
prévoient
que
«
l’agence
foncière
de
Loire-Atlantique intervient sur le territoire des établissements publics de coopération
intercommunale
qui en sont membres et, à titre exceptionnel, elle peut intervenir à l’extérieur
de ce territoire pour des acquisitions nécessaires à des actions ou opérations menées à l’intérieur
de celui-ci
6
». Deux E
PCI membres de l’agence foncière de
Loire-Atlantique, Cap Atlantique
et Redon agglomération, sont constitués de communes situées, pour certaines en région
Pays de la Loire,
pour d’autres en région Bretagne.
La chambre constate que le périmètre géographique
d’intervention de l’agence foncière
de Loire-Atlantique exclut, de facto, les communes situées en Bretagne, sans que les statuts ne
le prévoient et alors même que les deux EPCI concernés, n’ont pas délibéré en ce sens lors de
leur adhésion : le premier a
prévu expressément la possibilité d’intervention de l’EPF de
Loire-Atlantique au bénéfice des communes-membres situées dans le Morbihan et la seconde,
dont le siège est en Ille-et-
Vilaine, n’a prévu aucune spécificité pour les communes bretonnes.
De plus,
aucune convention n’a été conclue avec l’établissement public foncier de
Bretagne pour fixer les conditions d’intervention réciproques des deux organismes fonciers.
5
Compte rendus des réunions du groupe de travail statuts et financement AFLA du 5 janvier et du
7 février 2017
6
Article 2, alinéa 5 des statuts modifiés de l’Agence foncière de Loire
-Atlantique
–
mars 2019
AGENCE FONCIERE DE LOIRE-ATLANTIQUE
13
Les ordonnateurs successifs
, comme l’établissement public foncier de Bretagne
, ont
précisé
qu’il y avait toujours eu un accord tacite entre les deux établissements fonciers sur leur
périmètre d’intervention limité de part et d’autre au territoire départemental avec des échanges
techniques mutuels lorsque cela a été nécessaire
7
. Cette situation serait acceptée par les
communes bretonnes concernées, qui n’ont jamais sollicité l’agence.
La chambre considère que cette question doit néanmoins être clarifiée, en précisant dans
les statuts de l’agence foncière, le périmètre géographique de ses interven
tions. Cette
modification statutaire devrait intervenir après
consultation préalable des services de l’
État puis
après que
l’ensemble des membres ait adopté une délibération concordante en ce sens.
En réponse aux observations provisoires, les deux établissements publics fonciers de
Loire-Atlantique
et de Bretagne se sont engagés à conclure, avant la fin de l’année 2020, une
convention bilatérale actant notamment le principe de non intervention de l'Agence foncière de
Loire-Atlantique sur le territoire de ses membres situés en Bretagne ainsi que son renoncement
au reversement d'une fraction de taxe spéciale d'équipement, comme le lui permet
l'article 1607 bis du code général des impôts.
Le
directeur de l’agence foncière a
par ailleurs fait valoir la situation de la commune de
Ingrandes-Le Fresnes sur Loire, commune nouvelle située dans le département du
Maine-et-Loire et membre, depuis le 1
er
janvier 2017, de la seule communauté de communes
du pays d’Ancenis (COMPA
)
. Ce département n’étant pas couvert par un établissement public
fonci
er, il n’y a pas d’obstacle à une intervention de l’agence foncière de
Loire-Atlantique sur
l’intégralité du territoire de la COMPA.
Recommandation n°
2 : Étudier en lien avec le
s services de l’
État la possibilité de
m
odifier l’article 2 des statuts de l’Agence foncière de
Loire-Atlantique, afin de préciser
que le
périmètre d’intervention de l’établissement
est limité aux seules communes de
ses intercommunalités membres non couvertes par un autre établissement public
foncier.
1.5
Deux modifications des statuts ont corrigé des irrégularités
Conformément à l’article L.
324-2-
1 du code de l’urbanisme, l’
agence foncière de
Loire-Atlantique
s’est dotée de statuts qui définissent notamment son objet et ses compétences,
son cadre d’intervention, ses règles d’adhésion et de retrait, de financement, ainsi que la
composition et les pouvoirs de l’assemblée générale, du conseil d’administration, du
président
et du directeur. Ces statuts ont été modifiés, à deux reprises en 2017 puis en 2019, pour se
mettre en conformité avec l’évolution de la législation et supprimer également, avec retard,
certaines dispositions statutaires irrégulières.
7
Mise en œuvre du programme local de l’habitat au sein de Cap Atlantique, par exemple.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
14
En 2016, un audit externe a identifié plusieurs dispositions statutaires non conformes au
nouveau cadre législatif applicable aux établissements publics fonciers locaux (loi ALUR du
24 mars 2014 et article L. 324-
1 du code de l’urbanisme modifié par l’ordonnance
n° 2015-1174 du 23 septembre 2015), notamment celles concernant les délégation de pouvoir
du conseil d’admi
nistration.
Dès décembre 2012, ces irrégularités avaient été identifiées et corrigées par
l’établissement foncier
par délibération
8
mais il a fallu attendre 2017 pour que les statuts soient
corrigés en ce sens. Cette modification a également porté sur la f
usion de l’assemblée générale
et du conseil d’administration, ce dernier exerçant les attributions précédemment dévolues à
l’assemblée générale (voir point
suivant), la suppression des subventions comme source de
recettes, la modification des règles de retrait des membres et de vote du produit de la TSE, des
ajustements de mise en cohérence avec la loi ALUR et le code de l’urbanisme ainsi que la
nouvelle liste des membres, suite aux fusions d’EPCI.
En 2019, les dispositions relatives au vote du produit de la TSE ont de nouveau été
modifiées pour intégrer les observations formulées par la préfecture, dès août 2017, sur
l’i
rrégularité des règles de majorité déterminées dans les précédents statuts.
Les statuts ont été complétés par un règlement intérieur
approuvé lors de l’assemblée
générale du 3 juillet 2012 et modifié à plusieurs reprises sur la période
9
.
1.6
La composition et le fonctionnement des instances statutaires
1.6.1
L’assemblée générale
Conformément aux dispositions de l’article L.
324-
2 du code de l’urbanisme, l
a
composition
de l’assemblée générale, fixée à l’article
8 des statuts initiaux de l’établissement
foncier de Loire-Atlantique
, a permis la représentation de tous les membres de l’EPF «
en tenant
compte de l’importance de la population
», chacun disposant au minimum d’un représentant.
L’assemblée générale était
donc constituée de 59 membres, dont 43 représentants des
EPCI
10
, 14 du conseil départemental et deux représentants de la région.
8
dans une délibération du 5 décembre 2012
, le conseil d’administration avait rapporté une
délibération
antérieure du 17 septembre 2012 par laquelle il donnait délégation de pouvoir à son président pour acquérir, vendre
et mettre en gestion.
9
En 2012, 2013, 2014, 2017 et 2018.
10
14 représentants titulaires pour Nantes Métropole, 4 pour la CARENE, 3 pour CAP-Atlantique, 2 pour
chacune des communautés de communes du pays d’Ancenis (COMPA), du Pays de Redon et du castelbriantais et
un représentant pour chacune des 16 autres communautés de communes.
AGENCE FONCIERE DE LOIRE-ATLANTIQUE
15
Les compétences de l’assemblée générale, plus larges que les compétences obligatoires
définies aux articles L. 324-3 et L. 324-
4 du code l’urbanisme, concernaient l’
élection du
conseil d’administration, l’
approbation du règlement intérieur,
l’
avis sur les orientations
budgétaires et les propositions du
programme pluriannuel d’intervention (
PPI
) et l’
adoption des
modifications statutaires. Elle aurait également été compétente pour voter le produit annuel de
la TSE si celle-ci avait été instituée. Les modalités de vote, de délibéré et de quorum fixées dans
les statuts étaient conformes aux dispositions législatives (art. L. 324-4 du code de
l’urbanisme).
Sur la période 2012-
2016, l’assemblée générale s’est réunie à neuf reprises, une fois en
2012 et deux fois par an de 2013 à 2016, ce qui est conforme aux dispositions statutaires qui
imposaient au minimum une séance publique par an.
En avril 2017, suite aux fusions d’EPCI membres, l’établissement
public a décidé de
confier l’ensemble des attributions précédemment exercées par l’assemblée générale
au
nouveau conseil d’administration.
1.6.2
Le conseil d’administration et le bureau
Depuis 201
7, l’établissement est administré par un conseil d’administration
composé de
28 membres. Les statuts actuellement en vigueur sont conformes aux dispositions législatives
du code de l’urbanisme. Ils respectent les règles de délégation et le statut d’ordonna
teur du
directeur. Pour autoriser le transfert des attributions
de l’assemblée générale vers le conseil
d’administration
, les articles L. 324-2 et L. 324-
3 du code de l’urbanisme imposent une
représentation de tous les membres de l’établissement au sein
de ce dernier « en tenant compte
de l’importance de la population des communes et des établissements publics de coopér
ation
intercommunale membres ».
Sur les 28 membres titulaires du conseil d’administration, 21
représentent les EPCI
membres dont six pour Nantes Métropole, deux pour la CARENE, six pour les EPCI dont la
population est comprise entre 50 000 et 100 000 habitants et sept pour les EPCI de moins de
50 000
habitants. S’y ajoutent un représentant de la région Pays de la Loire
, dont la présence
irrégulière a déjà été évoquée supra, et six représentants du conseil départemental.
La partie du présent rapport analysant l’activité de l’agence témoigne du décalage
existant entre la gouvernance de l’agence, confiée statutairement aux EPCI, et sa sollicitatio
n
par les utilisateurs, qui sont pour l’essentiel, les communes non membres de l’établissement
foncier.
Le règlement intérieur prévoit également que le président est élu parmi les représentants
du conseil départemental et chaque vice-président est élu par strate de population : un pour les
EPCI dont la population est inférieure à 50 000 habitants, un pour ceux dont la population est
comprise entre 50 000 et 500 000 habitants et un pour ceux dont la population est supérieure à
500 000 habitants, ce qui concr
ètement signifie qu’il s’agit d’un représentant de Nantes
Métropole.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
16
La fusion avec l’assemblée générale et l’absence de fonctionnement du bureau
(évoquée
ci-
dessous) se traduisent par une activité soutenue du conseil d’administration. La chambre
observe
qu’il exerce effectivement ses attributions mais rappelle
néanmoins que lors des débats
sur les contrats de travail et rémunérations des agents de l’agence,
et notamment du directeur,
il est souhaitable que ceux-ci ne soient pas présents, contrairement à la pratique constatée en
2015 et 2016 (conseils d’administration du
7 octobre 2015 et du 7 décembre 2016).
La chambre observe également que le bureau prévu dans les statuts et le règlement
intérieur de l’agence foncière, est resté en sommeil. Ses missions consultatives et de réflexion
sur la stratégie de l’agence sont, de fait, exercées par le groupe de travail thématique créé en
décembre 2016 pour préparer la réforme des statuts e
t réfléchir au financement de l’agence.
Le transfert des missions du bureau vers ce groupe de travail, sans décision formelle du
conseil d’administration, est irrégulier.
Le directeur de l’agence foncière a précisé
, en réponse,
qu’à l'occasion de l'install
ation
du nouveau conseil d'administration, le groupe de travail ne sera pas reconduit et les
prérogatives du bureau, qui sera élargi, seront respectées.
1.6.3
Les attributions respectives du directeur et du président du conseil
d’administration
Le directeur, nom
mé par le conseil d’administration sur proposition du président est
l’ordonnateur de l’agence foncière ; il passe les contrats et signe tous les actes pris au nom de
l’établissement
; il prépare et exécute les décisions de l’organe délibérant
; il recrute le
personnel et a autorité sur lui ; il peut déléguer sa signature.
L’article R.
324-
2 du code de l’urbanisme prévoit également la possibilité pour le
conseil d'administration de lui déléguer ses pouvoirs de décision, à l'exception de ceux prévus
à l'article L. 324-5
11
Toutes ces missions
sont reprises à l’article
12 des statuts de 2019 et des délibérations
portant délégation de pouvoir ont été prises en 2012, 2014 et 2018.
Les modifications statutaires apportées en 2017 ont permis de rectifier les irrégularités
antérieures sur ses attributions (délégation des pouvoirs de décision du conseil d’administration
et mise en œuvre du droit de préemption conformément à l’article R.
324-2 du code de
l’urbanisme et recrutement du personnel).
11
Article L. 324-
5 du code de l’urbanisme
: « Le conseil d'administration règle par ses délibérations les
affaires de l'établissement. À cet effet, notamment : 1° Il détermine l'orientation de la politique à suivre, approuve
le programme pluriannuel d'intervention et les tranches annuelles et procède à leur révision ; 2° Il vote l'état
prévisionnel des recettes et des dépenses, autorise les emprunts, approuve les comptes et se prononce sur
l'affectation du résultat ; 3° Il nomme le directeur sur proposition du président et met fin à ses fonctions dans les
mêmes conditions. Il élit en son sein un président et un ou plusieurs vice-présidents. »
AGENCE FONCIERE DE LOIRE-ATLANTIQUE
17
De son côté, le présiden
t du conseil d’administration, qui est aujourd’hui une présidente,
a le pouvoir de convoquer le conseil d’administration, de fixer l’ordre du jour et de diriger les
débats de cette instance. Il propose au conseil d’administration la nomination du directeur
ou
sa révocation. Il présente les orientations à moyen terme et le programme pluriannuel
d’intervention. En cas de partage des voix lors du vote d’une décision, le président à voix
prépondérante.
La chambre observe que si le directeur remplit effectivemen
t son rôle d’ordonnateur et
de représentant de l’établissement, il existe parfois une confusion, y compris dans l’esprit des
services de l’
État, entre les fonctions respectives du directeur et de la présidente du conseil
d’administration.
De même, certaines conventions, dont la convention de partenariat et de financement
entre l’agence foncière et les EPCI membres pour la période 2018
-2020 ont été signées, à tort,
par la présidente de l’Agence foncière et non par son directeur.
La chambre rappelle que seul le directeur, ordonnateur de l’établissement foncier et
représentant légal de l’établissement dans tous les actes de la vie civile, est compétent pour
signer les contrats et conventions engageant l’agence. En signant elle
-même ces documents, la
présidente a excédé ses pouvoirs et entaché ces actes d’irrégularité.
2
LA STRATE
GIE ET L’ACTIVIT
E
DE L’ETABLISSEMENT
FONCIER DE LOIRE-ATLANTIQUE
2.1
Les programmes pluriannuels d’intervention (PPI)
L’article L.
324-
1 du code de l’urbanisme in
dique que les établissements publics
fonciers « mettent en place des stratégies foncières afin de mobiliser du foncier et de favoriser
le développement durable et la lutte contre l’étalement urbain. Ces stratégies contribuent à la
réalisation de logements, notamment de logement sociaux, en tenant compte des priorités
définies par les programmes locaux de l’habitat
».
Ces stratégies donnent lieu à l’adoption de
programmes pluriannuels d’intervention (PPI) adoptés par le conseil d’administration.
Sur la pério
de contrôlée par la chambre, l’agence foncière de
Loire-Atlantique a adopté
deux PPI.
2.1.1
Le PPI 2012-2017
2.1.1.1
L’élaboration et le contenu du PPI
L’agence foncière de
Loire-Atlantique
s’est dotée, dès son origine, d’un PPI. Portant
initialement sur la période 2012-2016, il été élaboré,
avant même la création de l’agence
, au
cours du premier semestre 2012, par les seuls services du département de Loire-Atlantique.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
18
Ces derniers souhaitaient que l’agence dispose, dès sa création, d’un document
structurant son action et prévoyant un renforcement des pôles autour de la métropole nantaise.
Les besoins de portage sur les cinq ans à venir ont été recensés auprès des services des
intercommunalités.
Les orientations générales du PPI ont été validées par l’assemblée générale de l’agence
à l’occasion de sa première réunion, le 3 juillet 2012. Il a été adopté par le conseil
d’administration le 13
juillet 2012.
À cette date,
le code de l’urbanisme
ne définit pas le contenu du PPI
. C’est l’article
L. 324-2-
2 du code de l’urbanisme
, créé en 2014, qui détermine le cadre général du PPI.
L’établissement foncier doit y définir ses actions, leurs modalités et les moyens mis en œuvre
et préciser les conditions de cession du foncier propres à garantir un usage conforme aux
missions de l’ét
ablissement. Le PPI doit tenir compte des priorités énoncées dans les documents
d’urbanisme ainsi que des objectifs de réalisation de logements précisés par les programmes
locaux de l’habitat. Le préfet de région est rendu destinataire du PPI.
Le PPI adopté en 2012 répond déjà aux principes fixés en 2014
. Il analyse d’abord le
contexte dans lequel s’inscrit l’action de l’agence foncière
, caractérisé par une croissance
démographique soutenue, une consommation du foncier en accélération et un marché
immobilier en tension. Ces contraintes se retrouvent dans la priorisation des besoins de portage
foncier identifiés par les intercommunalités membres de l’agence, interrogée lors de la phase
de recensement des besoins.
Le PPI identifie ensuite cinq axes d’intervent
ion pour lesquels une enveloppe financière
annuelle, des objectifs et des modalités de portage propres sont définis.
Au total, c’est une enveloppe globale d’environ 100
M€
qui est arrêtée avec une priorité
donnée au soutien de la mise en œuvre des politiques locales de l’habitat, en favorisant la
production d’une offre diversifiée de logement, comprenant une part majoritaire de logement
aidé.
L’agence évoque également la possibilité d’intervenir pour la constitution de «
réserves
foncières d’opportunité
» sur des terrains présentant un caractère stratégique. Cette forme
d’intervention, hors programmation, n’est pas assortie d’une enveloppe affectée.
Présentation du PPI initial 2012-2016
en
M€
2012
2013
2014
2015
2016
Total
Part PPI
Axe d'intervention
Habitat
12,5
23,5
10,0
9,0
9,0
64,0
64,8%
Équipements publics
5,5
3,5
3,0
1,2
1,2
14,4
14,6%
Activités économiques
1,0
11,0
2,3
1,6
1,3
17,2
17,4%
Réserves foncières et grands projets
-
0,6
0,6
0,6
0,6
2,4
2,4%
Espaces agricoles et naturels périurbains
-
0,2
0,2
0,2
0,2
0,8
0,8%
Total
19
38,8
16,1
12,6
12,3
98,8
100,0%
Source : agence foncière de Loire-Atlantique
AGENCE FONCIERE DE LOIRE-ATLANTIQUE
19
2.1.1.2
Un PPI modifié à deux reprises
Ce PPI a été modifié le 23 mars 2013
. L’enveloppe globale sur la période et sa
répartition entre
les axes d’intervention y sont globalement conservées. Le conseil
d’administration procède au rééchelonnement de l’échéancier du PPI, en révisant à la baisse les
prévisions d’engagement sur les deux premières années (40,5
M€
contre environ 48
M€
).
La « rés
erve foncière d’opportunité
» devient un axe à part entière du PPI, mais sans
remettre en
cause la structure de l’enveloppe dédiée aux cinq
axes initi
aux : l’agence peut
affecter 10 %
du budget annuel à ce type d’acquisition, mais le bénéficiaire dispose d
e deux
ans pour définir une affectation à l’un des axes du PPI. En pratique, c’est donc
plus un outil
complémentaire
d’intervention qu’un véritable sixième axe, bien qu’il soit
ainsi présenté par le
conseil d’administration.
Cet « axe
» n’a été utilisé que
pour une seule opération.
Présentation du PPI 2012-2016 modifié en 2013
en
M€
2012
2013
2014
2015
2016
Total
Part
Axe d'intervention
Habitat
8,6
21,9
12,0
11,4
11,0
64,9
64,9%
Équipements publics
3,9
0,9
3,5
3,5
3,0
14,8
14,8%
Activités économiques
3,5
1,1
4,4
4,0
4,0
17,0
17,0%
Réserves foncières et grands projets
-
0,6
0,6
0,6
0,6
2,4
2,4%
Espaces agricoles et naturels périurbains
-
-
0,3
0,3
0,3
0,9
0,9%
Total
16
24,5
20,8
19,8
18,9
100
100,0%
Source : agence foncière de Loire-Atlantique
La seconde modification du PPI est intervenue à la mi-
2016. Faute d’accord entre les
membres sur le financement de l’agence, la perspective d’une adoption d’un nouveau PPI au
mois d’octobre 2016 n’appara
issait plus réalisable et le conseil
d’administration du 7
juin 2016
a décidé
de prolonger d’une année la durée du PPI
en cours.
Un nouvel échéancier du PPI a été
défini, la tranche prévue sur l’année 2016 étant
répartie, pour moitié, sur 2016 et sur 2017.
Le
conseil d’administration justifi
e cette décision de prolongation par la mise en place
du nouveau schéma départemental de coopération intercommunale et la modification du
nombre d’EPCI au 1er janvier 2017. Les procès
-verbaux de cette instance
12
montrent également
que cette décision résulte
de l’absence de consensus sur l’instauration de la taxe spéciale
d’équipement, qui constitue un point d’achoppement récurrent entre les membres.
12
Voir notamment celui des réunions du 8 décembre 2015 et du 3 mars 2016.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
20
2.1.1.3
L’insuffisance du suivi de l’exécution du PPI 2012
-2017
Les règles régissant
l’exécution
et le suivi
du PPI n’
ont pas été définies de manière
suffisamment précise par l’agence, de telle sorte qu’aucun véritable bilan n’a été établi.
La première limite du dispositif mis en place réside dans le fait que les opérations
concernant plusieurs axes du PPI ne sont comptab
ilisées qu’au titre de l’axe majoritaire.
Les conventions de portage foncier signées avec les communes ou les EPCI désignent
l’axe du PPI auquel l’opération est rattachée. Mais il s’agit
seulement
d’une vocation principale.
Comme le relève l’agence dans le
cadre du débat annuel sur les orientations budgétaires, «
l’axe
activités est sans doute sous-
évalué car il s’agit d’opérations foncières où l’activité représente
100 %
du projet. En effet, dans l’axe habitat, il existe des projets mixtes habitat/activité
(…)
»
L’établissement
foncier
de
Loire-Atlantique
estime
que
pour
les
projets-mixtes
activités-habitat, environ 75 % des m² concernent en réalité le logement, contre 17 % des m²
pour
l’activité et 8
% les équipements publics. Des opérations portant sur des montants
importants, comme celle de l’Ile de Nantes, ont été intégrées en totalité dans l’axe «
habitat »,
alors même qu’elles portent pour moitié sur des opérations d’activités économiques
13
.
Cette pratique a donc conduit à majorer
l’importance de l’axe habitat, al
ors même
qu’une partie de l’opération ne va pas conduire à la production directe de logements.
L’ancien ordonnateur, invoque les limites des systèmes financiers à la disposition des
établiss
ements publics fonciers, qui sont conçus pour une affectation sur un axe d’intervention
unique, dans l’optique d’une consolidation des données au niveau national.
Parallèlement au suivi financier, l’agence foncière s’est équipée d’un outil de gestion
des opérations (GESPROJET) qui permet de suivre la programmation détaillée portage par
portage. Cet outil était indispensable pour suivre notamment les engagements pris par l’agence
dans le cadre des financements des portages par « prêt Gaïa » de la Caisse des dépôts et
consignations. Ceux-ci exigent un minima de 25 % de logements sociaux (calculés en surface
de plancher avec une assiette comprenant toutes les surfaces de plancher du projet à l’exception
des équipements publics). Les estimations des surfaces pr
ésentées au conseil d’administration
proviennent donc de ce progiciel.
Toutefoi
s, aucune corrélation n’a été établie
entre ce suivi opérationnel et celui de
l’exécution budgétaire du PPI. Les deux ordonnateurs successifs de l’agence ont confirmé que
le système comptable et financier mis à disposition par le département lors de la création de
l’agence n’avait pas permis la mise en place d’une interface entre les deux systèmes
d’information, rendant difficile l’établissement d’un bilan rétrospectif par l’agen
ce.
La chambre prend acte de la démarche de l’agence foncière qui, à la suite des
observations provisoires, a demandé à l’éditeur de son outil de gestion de lui proposer un
module d'interface entre les deux logiciels permettant la consolidation des données et un suivi
financier plus précis de l'exécution du PPI.
13
Procès-
verbal de l’assemblée générale du 7 octobre 2015.
AGENCE FONCIERE DE LOIRE-ATLANTIQUE
21
La seconde limite du dispositif de
suivi de l’exécution du PPI
réalisé
par l’agence
concerne
l’
approche consolidée des réalisations. Le débat sur les orientations budgétaires donne
lieu à la prése
ntation annuelle de l’ensemble des opérations menées depuis le début du
programme. Quel que soit l’intérêt de disposer périodiquement d’un tel bilan actualisé, cette
approche consolidée ne parait pas suffisante et ne permet pas le suivi individualisé du niveau
des engagements annuels fixés au PPI pour chacun de ses axes.
Par ailleurs, la chambre relève que sur les exercices 2013 à 2015, le montant des crédits
budgétaires votés
pour les dépenses d’acquisition et de portage des opérations dépasse celui
fixé p
ar l’agence pour la tranche annuelle du PPI. Le phénomène inverse est constaté sur les
autres exercices.
Cette absence d’articulation des moyens prévus au PPI et de ceux votés dans le cadre
des différents budgets, relativise donc la portée de l’enveloppe
financière déterminée dans le
cadre de la programmation pluriannuelle.
2.1.1.4
L’absence d’évaluation du
PPI 2012-2017 et de ses effets
Les moyens engagés dans le cadre du PPI 2012-2017 auraient mérité une démarche
allant au-delà du bref bilan figurant dans le PPI 2018-2020. Celui-ci porte essentiellement sur
le nombre d’opérations et de conventions de portage et sur une typologie des modalités
d’acquisition. Il ne comporte aucune présentation de l’exécution du PPI au regard des axes et
des moyens qui y sont définis, et encore moins, une évaluation visant à mesurer les effets des
politiques menées.
Une telle démarche aurait pourtant
pu s’appuyer sur les premiers constats dressés lors
de l’assemblée générale du 7
octobre 2015,
évoquant les modalités d’élaboration du
futur PPI,
et sur les travaux du groupe de travail « statuts et financements »,
qui s’est réuni à compter
de 2017.
Au vu des éléments qui précédent, la chambre invite donc
l’agence à renforcer ses
dispositifs de suivi de l’exécution de son plan pluriannuel
d’intervention et à procéder à
l’évaluation du PPI 2018
-2020, dans la perspective de la préparation de son futur plan, qui
devrait avoir une durée de six ans.
En réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur a précisé qu’une évaluation de
l’activité
de l’agence foncière depuis sa création sera réalisée en 2021/2022. Ce travail devrait
permettre la révision du futur PPI, qui intégrera une « clause de revoyure » à mi-parcours de sa
durée.
L
’ancien directeur de l’établissement
estime pour sa part que
l’absence de taxe spéciale
d’équipement (TSE) ferait obstacle à la définition d’une stratégie propre à l’agence
, et
cantonnerait son PPI à
n’être qu’
une simple « consolidation des « commandes » passées par ses
membres », difficile à évaluer. La chambre tient à relativiser le lien ainsi établi entre la
définition d’une stratégie et le mode de financement des opérations
: malgré l
’absence de TSE
,
l’agence a réalisé plus de
84
M€
d’opératio
ns, et le fait que ces opérations résulteraient, non
pas d’une stratégie propre à l’agence mais de demandes particulières des EPCI membres
,
n’exclut pas l’intérêt d’évaluer l
eur adéquation aux
axes d’intervention définis au PPI.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
22
Recommandation n°
3
: Renforcer les dispositifs de suivi de l’exécution du programme
pluriannuel d’intervention
tout en procédant à une évaluation de son efficacité.
2.1.1.5
La réalisation du PPI 2012-2017
La loi n° 2017-
86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté instaure
l’obligation d’établir le bilan annuel des actions de l'établissement, de ses modal
ités
d'interven
tion et des moyens mis en œuvre
définis dans le programme pluriannuel
d'intervention. Ce bilan est transmis, chaque année, avant le 1
er
juillet, au comité régional de
l'habitat et de l'hébergement (CRHH) compétent pour la région dans laquelle l'établissement
exerce son activité.
Dans ce cadre, l’agence a établi un tableau des opérations foncières menées dans le cadre
du PPI 2012-2017, qui a été présenté devant le bureau de ce comité le 19 janvier2018.
Celui-ci fait apparaître un montant total de 84
M€
correspondant à un taux de réalisation
de 84 %
. Ce taux élevé s’explique en grande partie par la structure des opérations (examinées
infra dans le rapport), constituées, les premières années, d’opérations importantes.
Exécution du PPI-2012-2017 (en
M€
)
Axe d'intervention
Prévu
Réalisé
Habitat
64,9
66,7
Équipements publics
14,8
12,4
Activités économiques
17
3,8
Réserves foncières et grands projets
2,4
0,0
Espaces agricoles et naturels périurbains
0,9
0,4
Réserve d'opportunité
0,0
0,7
Total
100,0
84,0
Source : CRC à partir du bilan présenté eu CRHH.
Comme indiqué précédemment, la part de l’axe «
habitat
» est surévaluée puisqu’elle
comprend des opérations mixtes portant aussi sur les axes « équipements publics » et « activités
économiques » du PPI.
Sous cette réserve méthodologique importante, c’est
la faiblesse des réalisations au titre
de
l’axe «
activités économiques » qui explique le décrochage avec les objectifs fixés dans le
PPI révisé.
Selon l’ancien directeur de l’agence foncière
, dans sa réponse aux observations
provisoires de la chambre, «
cette faiblesse s’explique aussi par le fait que peu d’EPCI, dont
c'est la compétence, ont sollicité l'agence pour du développement économique. C'est sans doute
dû au fait que les EPCI ont surtout eu des politiques d'intervention sur la création de nouvelles
zones d'activité en extension urbaine (avec du foncier à négocier facile à maîtriser) et aucune
politique d'intervention sur les friches, bâti vacant dans les anciennes zones d'activité
communales dont elles ont pourtant repris la compétence suite à la loi Notre.
»
AGENCE FONCIERE DE LOIRE-ATLANTIQUE
23
2.1.2
Le PPI 2018-2020 : un PPI de transition
2.1.2.1
L’adoption du PPI
La question non résolue du financement pérenne
de l’agence a eu également des
incidences sur l’élaboration du deuxième PPI,
qui devait en principe entrer en vigueur au
1
er
janvier 2017. Ce PPI a été
préparé depuis 2015, dans la perspective d’une mise en œuvre sur
une période de six ans (2017-
2022). Toutefois, à la suite de la prolongation d’une année du
précédent programme, la durée du PPI est finalement ramenée à trois années (2018-2020), soit
celle de l’accord trouvé avec les EPCI membres sur le financement de la structure.
Le nouveau PPI,
adopté par le conseil d’administration du 19 octobre 2017,
apparaît
comme un PPI de tran
sition, dans l’attente d’un positionnement des EPCI sur la question du
financement de l’agence, au plus tôt en 2020.
L’expérience tirée du premier PPI et les travaux préparatoires menés dès 2015 en vue
de l’élaboration du deuxième plan, auraient pu conduire l’agence à adopter un document doté
d’une dimension stratégique plus affirmée.
Or, l
a définition de la stratégie d’intervention de
l’agence tient en une demi
-page et vise essentiellement à évoquer des moyens plutôt que des
objectifs, formulés de surcroît en termes très généraux.
Présentation du PPI 2018-2020 (en
M€
)
Axe d'intervention
2018
2019
2020
Total
Part
Développement offre de logement
5,0
5,0
5,0
15,0
50 %
Redynamisation des villes et bourgs
4,0
4,0
4,0
12,0
40 %
Protection des fonciers agricoles et naturels
1,0
1,0
1,0
3,0
10 %
Total
10,0
10,0
10,0
30,0
100 %
Source : Agence foncière Loire-Atlantique.
Le
deuxième PPI de l’agence diffère du plan précédent sur plusieurs points :
il porte sur une durée plus courte (trois ans au lieu de six) ;
les axes d’intervention de l’agence sont moins nombreux
: ils sont réduits à trois
(développement de logement, redynamisation des villes et bourgs et protection des fonciers
agricoles)
;
la
possibilité
d’acquisition
pour
constituer
des
«
réserves
foncières
d’opportunité
» disparait ;
l’enveloppe financière annuelle moyenne est ramenée à 10
M€
contre 20
M€
sur le premier
PPI. Ceci s’explique par un ajustement au vu des réalisations PPI précédant (exécuté de
14
M€
en moyenne annuelle) et fin des grosses opérations de Nantes métropole ; en 2019,
réalisé = 12,5
M€
et 3
M€
en 2018 (6,5
M€
s’il y avait eu la cession de Normand en 2018 et
non en 2019) ;
un plafond d’intervention de 0,5
M€
est introduit à la demande des établissements bancaires
pour les opérations de portage (hors projet comportant 25 % de logement locatif social) ;
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
24
les missions de conseil et d’appui en matière de négociation ou de stratégie foncière sont
développées
, avec notamment la création d’une mission d’aide à la négociation des
acquisitions des fonciers de centre bourg pour les communes, sans que cela ne débouche
nécessairement sur un portage par l’agence.
Les ambitions que l’agence se fixe dans le PPI 2018
-2020 sont donc plus ciblées que
celles af
fichées dans le précédent, avec un renforcement des missions d’ingénierie foncière au
profit des communes et des EPCI.
L’ancien ordonnateur de l’agence a également
indiqué que
l’un
des enjeux du nouveau PPI était de permettre au département de solliciter des portages
fonciers à l'agence, d'où la création d'un axe sur le foncier agricole lui permettant d’agir dans le
cadre de la protection des espaces agricoles et naturels (PEAN).
En pratique, le recentrage
des modalités d’action de l’agence s’est avéré inad
apté pour
satisfaire certaines demandes des bénéficiaires. Dès mars 2018, l’établissement foncier décide
de déroger au plan qu’elle vient d’adopter. Elle intervient sur une opération
dépassant le plafond
fixé à 0,5
M€
par le PPI voté en octobre 2017 (1,3 M
€). Le conseil d’administration estime que
cette limitation est en pratique inadaptée aux besoins et non justifiée par la situation financière
de l’agence. Le conseil d’administration valide cette opération et décide, au cours du conseil
d’administration d
u 21 juin 2018, de modifier le PPI sur ce point en supprimant ce plafond. La
révision porte également sur la définition du contenu de la nouvelle mission d’assistance en
ingénierie foncière, dont les modalités pratiques
d’exécution sont intégrées au PPI.
2.1.2.2
Le bilan provisoire du PPI 2018-2020
La première année de mise en œuvre du nouveau PPI donne lieu à un suivi plus régulier
de l’exécution avec une présentation des résultats lors du conseil d’administration du
9 octobre 2018 et du 16 mars 2019. Les perspect
ives 2019 sont présentées à l’occasion de la
séance du 8 octobre 2019.
Pour autant, l’agence continue d’adopter une approche qui ne permet pas d’apprécier
les conditions de réalisation de chacun des axes d’intervention définis par le plan. Ce point
mériterait donc d’être modifié à l’avenir.
Le démarrage du second PPI s’avère difficile puisque le montant total des acquisitions,
en 2018, ne représente que 2,9
M€
sur les 10
M€
programmés.
Les perspectives d’acquisitions évoquées lors du conseil d’admini
stration du mois
d’octobre 2019 sont de 22,5
M€
pour les deux autres années. Si ces prévisions se confirment,
le bilan total du PPI 2018-
2020 devrait s’établir autour de 25,4
M€
sur les 30
M€
prévus, soit
un taux d’exécution d’environ 85
%.
AGENCE FONCIERE DE LOIRE-ATLANTIQUE
25
2.2
L’activité de l’agence au cours de la période 2012
-2019
2.2.1
Une activité variant selon les territoires et les types d’opérations
Depuis sa création en 2012 et jusqu’au 31 décembre 2019, l’agence foncière a procédé
à 105
opérations d’acquisitions foncières et immobilières po
ur un coût total (hors frais)
d’environ 84,7
M€. Elles ont presque toutes été suivies d’un portage sur des périodes allant de
1,5 à 8 ans
14
.
Le mode principal d’acquisition est l’acquisition amiable, le droit de préemption ayant
été mis en œuvre dans une q
uinzaine de cas.
Les demandes d’acquisition et de portage proviennent pour l’essentiel des communes.
À
l’exception notable de Nantes Métropole, les EPCI membres sollicitent donc très peu
l’établissement foncier pour leurs projets (18
dossiers, dont 12 provenant de la métropole).
Cette prédominance s’explique par le fait que les axes d’intervention des PPI, avec la
priorité donnée au logement, concernent encore principalement les communes. Toutefois, la
faiblesse du taux de réalisation de l’axe «
activités économiques » du PPI 2012-2017, pour
lesquels les EPCI sont concernés, traduit également un retard dans l’utilisation de l’outil de
portage foncier par les intercommunalités membres.
La chambre constate donc que les principaux utilisateurs de l’agence fonci
ère ne sont
pas les EPCI qui assurent la gouvernance de l’agence, mais les communes, non membres de
l’établissement foncier.
Selon le directeur de l’agence, la faible mobilisation de l’agence foncière par les
intercommunalités s’explique par leur implicati
on déjà ancienne, antérieure à la création de
l’établissement foncier, et prioritaire dans des actions de développement économique et
l’acquisition du foncier nécessaire. En revanche, il estime que les nouvelles orientations
nationales tendant vers le « zé
ro artificialisation nette » risquent de rendre l’accès au foncier
plus complexe et coûteux, ce qui pourrait se traduire par une mobilisation plus importante de
l’agence en matière économique.
L’activité est fortement concentrée sur quelques zones géograph
iques, comme celle de
la métropole nantaise, de certaines communes des intercommunalités de CAP Atlantique ou de
la CARENE. A l’inverse, l’agence est très peu intervenue, voire jamais
, sur certains territoires.
Cette concentration se retrouve également dans la taille des opérations réalisées par
l’agence. Près de 40
%
du nombre des opérations concernent des acquisitions d’un montant
unitaire inférieur ou égal à 200 000
€. Ces petites opérations, réalisées principalement pour des
communes qui ne disposent pas de services fonciers, ne sont pas forcément les plus aisées à
conduire pour l’agence. Elles répondent à la vocation de mutualisation des moyens à l’échelle
du département évoquée, entre autres raisons, lors de la création de l’agence.
14
Quatre opérations réalisées po
ur le compte de l’État n’ont pas donné lieu à convention de portage.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
26
Leur volume financi
er total n’a représenté que 6,2
M€
, alors que les dix opérations les
plus importantes ont concentré 60 % du montant des acquisitions, soit plus de 56
M€
.
Les 10 principales opérations foncières menées par l’agence
Désignation de l'opération
Demandeur
Date des acquisitions
Montant acquisition (hors
frais)
REZE-PIRMIL LES ILES EST
NANTES METROPOLE
17/09/2013
13 000 000,00
CARQUEFOU-MOULIN BOISSEAU
NANTES METROPOLE
21/12/2012
7 320 000,00
NANTES-PRAIRIE AU DUC SUD
NANTES METROPOLE
21/12/2012
6 356 245,00
NANTES-CASERNE MELLINET
NANTES METROPOLE
19/12/2014
6 300 000,00
NANTES-MAISON D'ARRET
NANTES METROPOLE
15/10/2015
4 900 000,00
NANTES - 40 ET 40BIS QUAI DE
VERSAILLES
NANTES METROPOLE
14/12/2018 et
25/01/2019
4 150 000,00
LES SORINIERES-LA CASSIERE
NANTES METROPOLE
13/01/2014
3 859 324,31
GUERANDE-PETIT SEMINAIRE
COMMUNE DE
GUERANDE
10/12/2012
3 850 000,00
GUERANDE - ZAC MAISON NEUVE
COMMUNE DE
GUERANDE
11/04/2014,
21/05/2014,
16/07/2014,
21/10/2014
3 566 316,74
NANTES-PRAIRIE DE MAUVES
NANTES METROPOLE
22/11/2013
3 080 000,00
Total
56 381 886,05
Source : Agence foncière de Loire-Atlantique
Les opérations les plus importantes concernent Nantes Métropole, qui ont représenté
49
M€
, soit 58 % du volume total des acquisitions réalisées par
l’agence entre 2012 et 2019.
L
es capacités d’intervention de l’agence
, limitées du fait de leur financement par
l’emprunt et des limites
de plafond y afférentes, ont été principalement affectées à des
opérations métropolitaines,
réalisées, pour l’essentiel
au cours des trois premières années (2012
à 2015).
AGENCE FONCIERE DE LOIRE-ATLANTIQUE
27
2.2.2
Une transformation de l’activité d’acquisition et de portage durant la période
Activité de l’agence foncière sur la période 2012
-2019
Source : Rapport de présentation du conseil administratif 2019
–
conseil d’administration du 10 mars 2020
Comme l’illustre le graphique ci
-dessus, l
’activité de l’agence a connu une montée en
charge rapide, l’établissement étant sollicité pour le portage d’opérations nombreuses et d’un
montant significatif (en particulier par la commune de Guérande et Nantes Métropole). Le pic
d’activité est atteint en 2015 avec 23 acquisitions.
Le stock foncier est alors au plus haut,
atteignant une valeur de 65,75
M€
.
L’agence connaît
ensuite
, à compter de 2016, une baisse d’activité t
ouchant à la fois au
nombre et au montant des opérations qui lui sont confiées.
C’est également en 2016 que
s’amorcent les premières rétrocessions importantes. Dans ces conditions, la valeur du stock
foncier baisse régulièrement jusqu’en 2018 où il atteint
environ 25,15
M€
.
Les deux ordonnateurs successifs expliquent cette évolution par une conjonction de
facteurs extérieurs tenant au cycle des mandats, au
manque de lisibilité quant à l’avenir de
l’agence
et aux conditions d’accès à l’emprunt, qui, depuis 2
015, sont devenues moins
intéressantes pour l’agence que pour les collectivités.
L’ancien ordonnateur met également en avant le durcissement des conditions
d’engagement des banques à compter de 2015
15
, qui rendrait le recours à
l’agence plus
complexe.
15
Plafonnement du financement des opérations à 0,5 M€, retrait de la banque Postale, passation de chaque
opération au comité national des engagements de la Caisse des Dépôts
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
28
Une mutation sensible de la clientèle
s’est également opérée
suite aux discussions
internes sur la stratégie de l’établissement. L’agence
travaille désormais davantage pour des
collectivités de taille inférieure et sur des territoires qui auparavant ne faisaient pas appel à elle.
Ceci s’accompagne d’un
changement de la typologie des opérations, qui portent sur des fonciers
beaucoup plus modestes.
Il faut attendre 2019 pour que l’agence soit à nouveau sollicitée pour deux opérations
d’un montant
significatif
16
.
Malgré la relative reprise d’activité constatée en 2019 (avec
15 acquisitions, contre 9 en 2018), les volumes financiers apparaissent désormais sans
commune mesure avec ceux portés les trois premières années d’existence de l’agence (8,65
M€
en 2019, contre 19
M€
par an en moyenne de 2012 à 2014).
2.3
La conduite des opérations
L’examen de la conduite des opérations a porté sur le cadre des procédures, les
modalités du financement, la gestion durant le portage et la clôture des opérations.
Les deux premiers v
olets n’appellent pas de remarques de la chambre. Il en va
différemment pour les deux autres.
2.3.1
Les procédures d’intervention de l’agence sont clairement définies
Les procédures d’acquisition et de portage de l’agence sont définies par le règlement
intérieur
et d’intervention, qui a été modifié à plusieurs reprises sur la période.
Les trois étapes du portage d’opération
Source : Agence foncière de Loire-Atlantique ; procès-
verbal de l’assemblée générale du 17 juin 2014
16
Nantes Métr
opole pour 3,5 M€ et la commune du Loroux
-
Bottereau pour 2,62 M€
AGENCE FONCIERE DE LOIRE-ATLANTIQUE
29
Chaque demande d’intervention d’une commune ou d’un EPCI donne lieu à une
délibération spécifique du conseil d’administration, validant sa conformité au PPI et au
règlement d’intervention. L’organe délibérant autorise également le directeur à procéder à
l’acquisition, dans la limite de l’estimation de l’avis des domaines, au moyen d’un emprunt
dont les caractéristiques sont précisées (montant, taux, durée, type de remboursement). En cas
d’acquisition au
-
dessus de l’estimation des services de l’
État, le bénéficiaire finance la
différence au moy
en d’une contribution. Sur la période examinée, le conseil d’administration
n’a pas opposé de refus à une demande d’intervention.
2.3.2
Le financement des opérations d’acquisition et de portage est assuré par
l’emprunt.
Le mode de financement des opérations d’ac
quisition et de portage repose presque
exclusivement sur l’emprunt, spécifique à chaque opération, souscrit par l’agence. L
es
emprunts sont remboursés par les produits de cessions. Les frais financiers et de gestion sont,
eux, refacturés en remboursement de frais de portage, ou réintégrés en recettes de cession (des
systèmes d'avance sur le prix de rétrocession permettent de financer ces frais). Les frais de
structure sont financés, quant à eux, par contribution des EPCI et du département.
C’est la
convention de portage qui détermine les modalités pratiques applicables à
chaque opération, en arrêtant la durée et le mode de remboursement des frais de portage,
conformément aux règles définies par le règlement intérieur. La signature de chaque convention
par le directeur est autorisée par le conseil d’administration.
Ces
conventions,
dont
il
a
existé
cinq
modèles
successifs,
sont
établies
systématiquement avec la commune ou l’EPCI. Elles comportent l’engagement de rembourser
l’agence des dépenses engagées pour l’acquisition et le portage (emprunt, taxes foncières, le
cas échéant travaux), selon des modalités
choisies par la commune ou l’EPCI (avec par
exemple, le remboursement du capital par amortissement constant ou in fine, ou le
remboursement annuel des frais de gestion, ou par acompte sur le prix de rétrocession). Depuis
2016, pour la plupart des opérations, des avances de trésorerie sont versées annuellement pour
couvrir les frais financiers et les frais de gestion, le calcul des frais réels étant ajusté au moment
du quitus. À
la fin du portage, le bien est rétrocédé par l’agence au bénéficiaire, qui peut être la
collectivité ou l’EPCI signataire, ou un autre organisme (société d’aménagement ou bailleur
social).
La mise en œuvre des dispositions financ
ières des conventions de portage examinées
par la chambre n’appelle pas d’observation.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
30
2.3.3
La gestion des opérations de portage mériterait d’être améliorée sur certains
points
2.3.3.1
La mise à disposition des biens devrait être mieux encadrée
Les différentes versions
du règlement intérieur et d’intervention applicable sur la
période prévoient que, sauf exception, les biens concernés par le portage doivent faire l’objet
d’une mise à disposition, à titre gracieux, au profit du bénéficiaire, par voie de convention.
La mi
se en œuvre de ces dispositions appelle deux observations.
Le contenu de ces conventions, en premier lieu,
n’est
jamais soumis au conseil
d’administration. Elles sont signées par le directeur, alors qu’il
ne dispose pas de délégation
spécifique à cet
effet et il ne rend pas compte de la passation de ces contrats devant l’organe
délibérant. Cette pratique contraste avec celle suivie par l’agence sur les autres aspects de la
gestion des opérations, qui sont précisément définis et autorisés par le consei
l d’administration.
Par délibération en date du 16 juin 2020
17
, le conseil d'administration de l’agence
foncière a élargi les délégations confiées au directeur à « la mise au point et la signature de tous
les contrats et conventions relatifs à la gestion locative ou à la mise à disposition des biens ainsi
que leurs avenants » et a précisé que le directeur devra lui rendre compte
de la mise en œuvre
de cette délégation.
En second lieu, les principes posés par le règlement intérieur approuvé par le conseil
d’a
dministration
n’ont pas toujours été respectés. En principe, durant toute la durée du portage,
l’agence foncière assume toutes les responsabilités et charges du propriétaire. Pourtant, l
a
convention conclue ent
re l’agence foncière et Nantes M
étropole pour
l’opération de la Cassière
sur la commune des Sorinières déroge à cette règle : elle prévoit que, pendant toute la durée de
portage, Nantes métropole est «
subrogée dans les droits et obligations qui sont ceux de l’AFLA
en sa qualité de propriétaire ».
Les différentes réponses reçues par la chambre dans le cadre de la procédure
contradictoire évoquent le sinistre subi par le bâtiment entre la promesse de vente et la signature
de l’acte notarié. Il ressort également des réponses que, faute de disposer des
moyens techniques
nécessaires pour assurer la mise en sécurité du bâtiment et des riverains, l’agence foncière a
confié cette responsabilité à Nantes Métropole en introduisant la clause de subrogation dans la
convention de portage. La chambre prend acte de ce contexte qui a conduit à déroger aux règles
votées par le conseil d’admini
stration sans validation par ce dernier.
2.3.3.2
Les conditions de réalisation des opérations de démolition de la caserne Mellinet
sont critiquables
Le règlement intérieur et d’intervention de l’agence prévoit que l’agence peut procéder
à la démolition des biens objet du portage et à leur dépollution. Cette possibilité, visant à la
requalification du site avant rétrocession, a été mise en œuvre dans une douzaine de cas.
17
La délibération n° 2020-CA2-04 du 16 juin 2020 «
mesures d’urgence
- délégations au directeur » a été
prise dans
les circonstances spécifiques de la crise sanitaire et de l’incertitude sur l
es conditions et les délais de
renouvellement du Conseil d’administration de l’Agence foncière de Loire
-
Atlantique. Elle prévoit que l’étendue
des délégations consenties au directeur devra être réexaminée par le conseil d’administration avant le
31 décembre 2020.
AGENCE FONCIERE DE LOIRE-ATLANTIQUE
31
L’agence a pré
féré ne pas se doter, en interne, des compétences pour la gestion technique
de ces opérations complexes de requalification des sites (démolition des bâtiments existants).
Elle fait donc appel à des prestataires, comme pour
l’opération de la Cassière sur la
commune des Sorinières
, confiée par mandat à la société anonyme d’économie mixte Loire
Océan Développement et pour celle relative à la caserne Mellinet à Nantes, assurée par la
société publique locale (SPL) Nantes Métropole aménagement (NMA).
Cette dernière opération appelle quelques développements spécifiques, compte tenu du
flou entourant les conditions d’intervention de la société.
Nantes Métropole et l’agence foncière ont conclu, le 18
novembre 2014, une convention
de portage foncier par laquelle, « à la
demande de Nantes Métropole, l’agence foncière de
Loire-Atlantique assurera le financement
et
la
maîtrise d’ouvrage
de la démolition selon les
modalités et le programme défini en annexe ».
Pour ce faire, l’agence foncière a conclu des marchés (maîtrise d’œ
uvre et travaux) selon
une procédure adaptée. NMA est désignée dans ces contrats, comme « assistant à maîtrise
d’ouvrage
». Les services de la SPL assurent le contrôle des factures présentées par les titulaires
des marchés.
Cependant, aucun contrat n’a été
conclu entre l’agence et NMA.
En tout état de cause,
un tel contrat aurait été irrégulier dans la mesure où, légalement et statutairement, la SPL ne
pouvait travailler que pour ses actionnaires, dont l’agence foncière ne fait pas partie.
Seul un contrat de pilotage de la démolition a été signé entre Nantes Métropole et NMA
le 3 février 2015. Le contenu de la mission de pilotage y est défini et porte sur la gestion des
marchés conclus par l’agence foncière, depuis la définition des conditions administrative
s et
techniques, jusqu’à la réception des travaux et la signature des procès
-
verbaux par l’agence.
Ce contrat évoque la convention de mise à disposition conclue entre l’agence foncière
et Nantes Métropole. Mais cette convention n’a pas pour objet de procéd
er à un quelconque
transfert de la maîtrise d’ouvrage de la démolition qui est assurée, conformément à la
convention de portage, par l’agence foncière. Par ailleurs, l’intervention de NMA n’est pas
mentionnée dans cette convention de mise à disposition.
En
l’absence de contrat, NMA ne facture pas ses prestations à l’agence foncière. Les
honoraires sont pris en charge par Nantes Métropole dans le cadre du contrat de pilotage (forfait
de 98 700
€ hors taxes).
La chambre considère que ce montage, a eu pour effet, sinon pour objet, de recourir à
une société qui ne pouvait réglementairement travailler pour l’agence, et qui par la suite, a été
désignée comme bénéficiaire des terrains.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
32
Dans leurs réponses respectives, l’ancien directeur de l’agence foncière, Nant
es
Métropole et Nantes Métropole Aménagement, ont précisé que ce montage juridique avait pour
objectif de suppléer au manque de moyens techniques et financiers de l’agence foncière et aux
con
traintes spécifiques du projet, notamment l’
obligation de livrer une première tranche de
logements dans le délai de cinq ans. Ils conviennent néanmoins que le cadre juridique retenu
était inapproprié.
2.3.4
La clôture des opérations devrait être accélérée
La durée de portage initialement prévue dans les
conventions n’a été modifiée que dans
de rares cas, et, le plus souvent, pour en raccourcir la durée.
Si l’agence veut avoir un effet de levier sur l’ense
mble du territoire, elle doit privilégier
la rotation du stock des opérations avec une durée de portage courte et la rétrocession rapide
des biens.
L’intérêt du bénéficiaire est également d’écourter au maximum la durée du portage
afin d’en limiter le coût (frais financiers et frais annexes).
Dans ces conditions, l’agence se doit d’être en capacité de procé
der rapidement aux
opérations de rétrocession des biens et de
remboursement de l’emprunt
. Elle doit composer
avec certaines contraintes, comme le niveau de sa trésorerie suffisante qui la conduit à attendre
le versement du prix de vente des biens par le bénéficiaire pour pouvoir procéder au
remboursement de l’emprunt.
Après rétrocession du bien au bénéficiaire, le conseil d’administration de l’agence doit
prendre une délibération de quitus permettant de solder définitivement l’opération sur un plan
financie
r : au vu du bilan des recettes et des dépenses de l’opération, l’agence procède alors,
soit à l’émission d’un titre à l’encontre du bénéficiaire, soit au remboursement du trop
-perçu.
La chambre observe que de nombreuses opérations,
pourtant achevées, n’on
t pas encore
donné lieu à un quitus : sur les 34 opérations achevées au 31 décembre 2018, seules 14 étaient
effectivement clôturées au 31 décembre 2019.
Les quitus sont donc peu nombreux et parfois assez tardifs.
Le délai de vote du quitus est d’environ
six à huit mois après la date de rétrocession du
bien mais, pour certaines, notamment les plus importantes, la procédure peut prendre une ou
voire plusieurs années.
Ainsi, la rétrocession des biens menée au profit de Nantes Métropole et de la société
Loire Océan métropole aménagement sur le site de la Cassière, est intervenue le 26 août 2016,
mais le quitus n’a été donné que le 26
mars 2019.
AGENCE FONCIERE DE LOIRE-ATLANTIQUE
33
Cette opération a d’ailleurs donné lieu à trois quitus
: le premier, présenté en avril 2017,
n’a pas été approuvé p
ar le bénéficiaire, la société Loire Océan métropole aménagement, qui
en contestait le montant
18
. L’agence foncière a accepté de réduire une première fois la
participation demandée à cette société de 65 000
€ à 45
000
€
19
. Elle a finalement ramené le
montant
du quitus à la charge de la société d’aménagement à 35
000
€
20
, prenant à sa charge la
différence.
L’existence de trois quitus témoigne d’un
manque de rigueur dans le suivi de cette
opération importante
: l’acceptation, par le bénéficiaire, du projet de qu
itus aurait dû être
vérifiée par les services de l’agence préalablement à sa présentation, à trois reprises, devant le
conseil d’administration.
Le suivi des procédures gagnerait également à être davantage sécurisé. Lors de
préparation de la cession de la caserne Mellinet à Nantes, la délibération du conseil
d’administration du 24
avril
2017 et l’arrêté du directeur du 23
juin se trompent sur l’identité
du bénéficiaire en désignant la première Nantes Métropole et la seconde, Loire Océan
Métropole aménagemen
t, en lieu et place de Nantes Métropole aménagement. L’acte
authentique rectifie cette double erreur.
L’agence gagnerait donc à être plus diligente et plus rigoureuse dans les opérations de
reddition des comptes des opérations, permettant ainsi de prononcer le quitus dans des délais
plus rapides.
Tout en prenant acte des premières mesures
évoquées par l’ordonnateur en fonction
dans
sa réponse, et destinées à
améliorer les procédures et délais d’approbation des
quitus : «
établissement d’un rétro
-pl
anning avec des dates butoirs de traitement (…) et des
alertes pour les relances (…), validation écrite du quitus demandée au bénéficiaire du portage
(…) annexé à la délibération du conseil d’administration
», la chambre maintient sa
recommandation, ces mesures évoquées répondant incomplètement à celle-ci.
Recommandation n°
4 : Améliorer le suivi juridique et financier des conventions de
portage et de mise à disposition tout en accélérant le quitus des opérations.
2.4
Un partenariat stratégique avec les EPCI membres qui devrait être
renforcé
Jusqu’en 2018, le cadre des
relations entre l’agence foncière et les EPCI membres
était
fixé par
l’agence, au travers du programme pluriannuel d’
intervention et du règlement intérieur
de l’agence
. Ces différents dispositifs abordaient davantage la question des relations agence-
EPCI sous l’angle des modes opératoires, que sous celui de la stratégie.
18
La contestation portait d’une part, sur l’oubli de demande de dégrèvement de la taxe foncière par
l’agence alors que les biens avaient été détruits et sur le montant des frais financiers.
19
Conseil d’administration du 4 décembre 2018.
20
C
onseil d’administration du 26 mars 2019.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
34
La « convention de partenariat et de financement », conclue en janvier 2018 et portant
sur la période 2018-2020, amorce une évolution sur ce point. Si sa vocation première est
essentiellement financière (en fixant la clé de répartition des contributions des EPCI membres
au fonctionnement de l’agence), elle introduit l’engagement des EPCI à faire appel à l’agence
pour participer à toute réflexion sur les politiques publiques et stratégiques au sein de leurs
instances, et notamment l’élaboration du volet foncier du plan local de l’habitat (PLH).
Cette évolution s’inscrit dans le cadre tracé par la loi n° 2017
-86 du 27 janvier 2017 qui
renforce l’articulation entre le PPI, les documents d’urbanisme et les objectifs de réalisation de
logements précisés par les PLH.
Il n’existe actuellement qu’une seule convention cadre entre un EPCI et l’agence, celle
concernant la communauté d’agglomération CAP
Atlantique, conclue en 2014 et renouvelée en
2019.
Le partenariat stratégique entre l’agence et ses membres
fait donc actuellement largement
défaut et l’agence intervient dans le cadre d’opérations ponctuelles, consistant à saisir les
opportunités foncières d’acquis
ition, confiées principalement par les communes (cf. point 2.2
sur l’activité) et qui ne permet pas d’identifier une stratégie à l’échelle du territoire de l’EPCI
et, a fortiori, à celle du département.
En réponse aux observations de la chambre, le directe
ur de l’agence foncière a précisé
que la mise en œuvre du prochain PPI pourrait s’accompagner de la conclusion de conventions
avec certains des EPCI membres, favorables au développement d’un partenariat opérationnel
avec l’agence.
Recommandation n°
5 : Renforcer le partenariat stratégique avec les EPCI en
recherchant la conclusion de conventions-cadre avec chacun des membres.
3
L’ORGANISATION ET LE
S RESSOURCES HUMAINES
3.1
Une
structure
légère
bénéficiant
d’un
soutien
important
du
département
3.1.1
Des effectifs réduits et globa
lement stables jusqu’en 2017
À
l’instar des autres établissements publics fonciers locaux, l’organisation de l’agence
foncière de Loire-Atlantique fait appel à un nombre réduit de collaborateurs.
L’effectif
maximum n’a pas dépassé six agents permanents, auxquels s’ajoute, depuis septembre
2018,
un apprenti.
AGENCE FONCIERE DE LOIRE-ATLANTIQUE
35
Le conseil d’administration du 13 juillet 2012 fixe les conditions de la montée en charge
progressive de la structure avec pour 2012, le recrutement de trois agents à temps plein : un
directeur, un négociateur foncier (tous les deux cadres) et un assistant comptable (employé). Il
est prévu l’embauche d’un autre négociateur foncier en 2013 et, en fonction de l’activité, la
possibilité de recruter deux autres négociateurs en 2014.
Dès 2013, l’agence atteint son format qu’elle va conserver jusqu’en 2017, avec une
stabilité des agents. L’année 2017 est marquée par la démission d’un des négociateurs fonciers,
au 30
septembre 2017. Son poste budgétaire est conservé, mais n’est à nouveau pourvu qu’au
1
er
septembre 2018 (à hauteur de 80 %).
Le directeur de l’agence, en poste depuis octobre 2012 quitte également ses fonctions
en 2017, le 20 octobre.
Le tableau des effectifs de l’année 2018 acte l’arrivée d’une apprentie, et d’un nouveau
négociateur. Cet état du personnel est modifié, le 9 octobre 2018, pour créer un poste de chargé
de mission, dont le contrat est signé le 15 octobre 2018.
L’avenant n°
1 à la convention de
partenariat et de soutien conclue en décembre 2017 évoque le renforcement de l’équipe en
ch
arge de la communication institutionnelle, du soutien à l’organisation d’un colloque organisé
par le département et du développement d’un nouvel axe d’intervention en ingénierie et
conseils. La charge financière, évaluée à 100 000
€ pour 2018 et 2019, est
prise en charge par
le département.
3.1.2
Un règlement du personnel inspiré des dispositions en vigueur au département
de Loire-Atlantique.
Le Tribunal des conflits et le Conseil d’État ont depuis longtemps arrêté le principe
selon lequel les agents travaillant au sein des établissements publics industriels et commerciaux
sont soumis à un régime de droit privé, à l’exception du directeur de l’établissement
ou du chef
de la comptabilité s'il a la qualité de comptable public
21
.
Pour autant, dès sa création, la volon
té de l’agence a été d’instaurer la parité avec le
régime des agents du département de Loire-Atlantique. Les trois versions du règlement du
personnel, adoptées en 2013 et 2017, ont donc été conçues pour concilier les principes du droit
privé (code du trava
il, convention collective nationale de l’immobilier) et le régime de la
fonction publique territoriale.
Les règles, inspirées de celles en vigueur au département (compte épargne-temps,
avantages sociaux, valeur du point d’indice), ont donc été intégrées au
règlement du personnel,
validé par le conseil d’administration.
Cette hybridation entre ces deux régimes, qui sont en principe
exclusifs l’un de l’autre,
fournit une illustration
de l’influence de
la collectivité départementale dans le fonctionnement
de l
’agence, confortée par l’appui logistique et financier que ce dernier apporte.
21
(CE, 26 janvier 1923, de Robert Lafregeyre ; 8 mars 1957, Jalenques de Labeau ; TC, 4 juillet 1991,
Mme Pillard).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
36
3.1.3
Un appui logistique et financier important du département
Créée à l’initiative du département de
Loire-Atlantique
, l’agence bénéficie depuis sa
création, du soutien de cette collectivité territoriale, par le versement de concours financiers et
par la mise à disposition gratuite de moyens de fonctionnement.
L’aide départementale a donné lieu à la conclusion de trois conventions pluriannuelles,
qui ont connu chacune, un ou plusieurs avenants.
La première convention, dénommée « de soutien matériel et financier » a été signée le
8 octobre 2012. Elle couvre la période 2012-2014, au cours de laquelle, le département verse
une subvention annuelle d’un million d’euros, répartie entre le
fonctionnement et
l’investissement, afin d’accompagner la mise en place et la montée en charge de l’agence
foncière. Cette solution résulte de la volonté de ne pas mettre en place un prélèvement
supplémentaire sur les ménages (la TSE).
Le département met é
galement à disposition de l’agence, et ceci à titre gratuit, les
moyens nécessaires à son fonctionnement (locaux, informatique, véhicules, moyens généraux).
À
cela s’ajoute une assistance technique et l’accès aux services du département dans le
domaine budgétaire et comptable, juridique, des ressources humaines, de la communication et
de l’accès aux données et études utiles à son activité.
Cette convention ne valorise pas ces concours en nature. C’est à la demande des services
de l’État en charge du contrôle de légalité, qu’une plus grande transparence a été instaurée dans
les relations entre les deux structures. L’avenant n°
1, signé le 17 mai 2013, évalue
forfaitairement ces moyens mis à disposition à 35 000
€ auxquels s’ajoutent 3
000
€ par
équivalent temps plein.
Cet avenant met également fin à une irrégularité concernant le règlement, par le
département, des salaires des agents de l’agence foncière effectués en 2012 et 2013. Les
sommes payées sont remboursées par l’agence, qui met en place, courant 2013,
son propre
système de paye. Ce second volet a été supprimé par l’avenant n°
2, signé en avril 2014. À la
demande du comptable public, le remboursement des sommes au département s’est effectué sur
la base d’un protocole transactionnel.
Un dernier avenant, du mois de septembre 2014, a prolongé la durée de la convention
du 8 octobre
2014 jusqu’au 31
décembre 2014.
Une nouvelle convention a été signée le 8 décembre 2014
entre l’agence et le
département. Son intitulé a été modifié, le terme « partenariat » étant désormais ajouté à celui
de « soutien
». Son objet porte toujours sur les conditions de l’aide de la collectivité au
fonctionnement de l’établissement public foncier. Les moyens logistiques, prévus dans la
première convention, sont reconduits. Ils repose
nt sur les mêmes bases d’estimation (un forfait
annuel de 35 000
€ auxquels s’ajoutent 3
000
€ par équivalent temps plein).
Mais la nouvelle convention instaure aussi l’engagement d’une coordination des actions
entre les parties, d’un suivi de la mise en place des actions prioritaires du département et d’une
coopération opérationnelle, notamment pour le volet habitat-foncier des contrats de territoire.
Ces dispositions renforcent donc la place des services
du département dans le
fonctionnement de l’agence,
que la collectivité départementale
présente d’ailleurs comme un
« organisme associé ».
AGENCE FONCIERE DE LOIRE-ATLANTIQUE
37
L’autre modification substantielle de la convention est la réduction, à 500
000 €, du
montant de la subvention de fonctionnement versée par le département. Ce montant octroyé en
2015 a été reconduit, en 2016 et 2017, ce qui a donné lieu, à chaque fois, à la conclusion d’un
avenant.
En 2017, une nouvelle convention pluriannuelle, portant sur les exercices 2018-2020, a
été conclue le 13 décembre. Elle s’inscrit dans le prolongement de la précédente s’agissant du
contenu des moyens matériels mis à disposition, de leur évaluation et de la coordination des
actions de l’agence et du département.
Suite à l’accord de financement trouvé avec les EPCI membres, la subvention de
fonctionnement versée par le département est ramenée à 290 000
€ par an. Cette fois,
l’engagement du département porte sur les trois années de la convention (sous réserve de sa
confirmation lors du vote du budget par l’assemblée départementale)
,
soit jusqu’
en 2021.
Un avenant, signé le 26 mars 2019, a porté le montant à 390 000
€ pour 2019, afin de
financer un poste supplémentaire de catégorie
A au sein de l’agence. Il a également acté la
modification des locaux départementaux mis à disposition de l’agence depui
s juin 2018
22
et
leur valorisation (40 130
€ par an).
Jusqu’en 2016, le rapport du directeur sur l’activité de l’agence, les perspectives
pluriannuelles et les orientations budgétaires
de l’année suivante comportait une présentation
de ses frais de structur
es de l’année écoulée intégrant la valorisation des moyens mis à
disposition gratuitement par le département.
Cette pratique, pleinement justifiée car elle permettait de disposer ainsi d’une vision
globale des moyens réels de l’agence pour son fonctionneme
nt, a été toutefois abandonnée.
Elle mériterait d’être restaurée, mais en s’assurant de la cohérence des chiffres avec
ceux figurant dans la convention de partenariat et de soutien. En effet, le dernier état présentant
l’ensemble des dépenses de structure et l’aide matérielle du département
23
, évaluait les mises à
disposition des moyens à 89 000
€, alors que la convention avec le département les chiffrait à
50 000
€.
22
Une convention de mise à disposition de ces locaux a été signée le 14 novembre 2018.
23
Rapport du
directeur sur l’activité de l’agence, les perspectives pluriannuelles et les orientations
budgétaires 2017. Assemblée générale du 5 octobre 2016.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
38
4
L’INFORMATION BUDG
ETAIRE ET FINANCIERE ET LA
FIABILITE DES COMPTES
4.1
La qualité de l’informati
on budgétaire et financière
Les documents budgétaires produits par l’agence foncière sont conformes à la maquette
budgétaire
et n’appellent pas d’observation, à l’exception de
la présentation des états de la dette,
annexés au compte administratif.
En effet, les montants présentés dans ces états annexes ne coïncident pas toujours avec
les montants inscrits aux comptes administratifs et à la balance du compte de gestion. Pour
l’essentiel, les décalages concernent les nouveaux emprunts mobilisés
, mais ils peuvent
également porter
sur l’annuité en capital et sur le montant des int
érêts payés.
Écarts constatés dans les annexes de la dette des comptes administratifs
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Nouveaux emprunts
Présentation détaillée
au CA et Balance du
CG
20 985 332
12 604 378
3 324 416
2 338 132
4 623 195
8 191 800
États de la dette
20 442 432
10 102 278
3 225 716
2 196 160
4 685 595
9 632 072
Écart
542 900
2 502 100
98 700
141 972
-62 400
1- 440 272
Annuité en capital
Présentation détaillée
au CA et Balance du
CG
3 668 224
6 477 753
13 706 091
21 428 886
23 929 965
4 811 078
États de la dette
3 668 224
6 477 753
13 706 091
14 605 791
23 929 965
6 476 750
Écart
0
0
0
6 823 095
0
-1 665 672
Intérêts de l'année
Présentation détaillée
au CA et Balance du
CG
1 014 747
1 053 988
1 136 920
826 622
514 448
285 578
États de la dette
1 028 043
1 053 988
1 136 920
801 310
569 763
241 218
Écart
-13 295
0
0
25 312
-55 316
44 360
Source : comptes administratifs et comptes de gestion
En réponse aux observations provisoires, le directeur de l’agence a expliqué que les
écarts résulteraient de la conclusion de certaines cessions, non anticipées, intervenant après la
clôture des écritures d'investissement fixée au 15 novembre.
Des mesures techniques sont envisagées
par l’agence pour fiabiliser, à l’avenir, les
informations contenues dans ces annexes.
AGENCE FONCIERE DE LOIRE-ATLANTIQUE
39
4.2
Des taux d’exécution budgétaires qui doivent être améliorés
L’Agence foncière de
Loire-Atlantique votant son budget primitif dès le mois de
décembre, elle est amenée à
élaborer un budget supplémentaire en cours d’exercice pour
intégrer les résultats budgétaires de l’exercice précédent et pour ajuster les crédits prévisionnels
en fonction des acquisitions et rétrocessions programmées en cours
d’exercice. Le budget
supplémentaire est voté au mois de mars, concomitamment à l’adoption du compte administratif
et à l’affectation des résultats.
Mais la chambre constate également que les taux d’exécution des prévisions
budgétaires, même après ces décisions modificatives, sont faibles : en moyenne sur la période
2013-2018, celui des dépenses de fonctionnement et
d’investissement
était de 72,5 %. En 2019,
il n’est plus que de 65,3
%.
Aussi considère-t-elle, en premier lieu, que le choix du calendrier budgétaire actuel
mériterait d’être réexaminé par l’agence : la pratique d’une «
budget unique » voté, au mois de
mars, après reprise des résultats, permettrait de disposer d’une vision actualisée des opérations
durant l’année.
En second lieu, s’agissant de la faible exécution des crédits budgétaires votés, l’exercice
prévisionnel budgétaire doit également mieux tenir compte du fait que l’activité de l’agence est
fortement dépendante des demandes présentées par les communes et les EPCI membres, sur
lesquell
es elle ne dispose pas d’une visibilité totale. Ce constat devrait inciter l’établissement
foncier à renforcer son dialogue avec les communes et les EPCI, afin de mieux anticiper leurs
besoins et ajuster, en conséquence, les crédits budgétaires.
Dans sa ré
ponse aux observations provisoires, l’ordonnateur a fait part de la mise en
place, en 2019, d’un recensement annuel des besoins de portage au travers les questionnaires
envoyés à toutes les intercommunalités membres et leurs communes va dans ce sens. L’age
nce
envisage également, dès 2020, de les informer que « les crédits nécessaires aux projets dont la
réalisation (ou l'engagement) interviendrait après le 1
er
décembre seraient inscrits et donc
réalisés sur l'exercice budgétaire suivant. »
4.3
Le rattachement des charges et des produits doit être fiabilisé
L’obligation de rattacher les charges et les produits s’impose à l’agence foncière en
application
du principe d’indépendance des exercices
. Il vise à faire apparaître, dans le résultat
d’un exercice donné
, les
charges et les produits qui s’y rapportent, et uniquement ceux
-là.
L’agence foncière a décidé de fixer à 1
000
€ le seuil de rattachement des charges et des
produits
24
.
Sur la période contrôlée, à l’exception du rattachement des ICNE des emprunts, seuls
deux comptes de rattachement ont été utilisés pour un montant total de 11 225
€
. Pourtant, un
contrôle des émissions des titres et mandats a mis
en évidence l’imputation de certaines
dépenses sur l’exercice n+1 pour des factures parvenues l’année précédente
et d’un mont
ant
supérieur au seuil de 1 000
€ défini par l’agence
.
24
Délibération n° 2014- CA 1-15 du 25 février 2014.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
40
Le directeur de l’agence foncière a indiqué qu’une procédure permettant d’identifier les
charges devant être rattachées allait être mise en place.
Recommandation n°
6 : Procéder au rattachement des charges et des produits
conformément aux dispositions de l’instruction budgétaire et comptable M. 44.
4.4
L’absence de comptabilisation des
restes à réaliser
Comme pour les communes, l’instruction budgétaire et comptable M4 prévoit
l’inscription des dépenses engagée
s non mandatées en restes à réaliser. L'état des restes à
réaliser doit être établi au 31 décembre de l'exercice et joint au compte administratif afin de
justifier les restes à réaliser qui y sont inscrits. Les dépenses engagées non mandatées au
31 décembre, après annulation des engagements devenus sans objet, font l'objet d'un
engagement provisionnel au 1er janvier de l'exercice suivant
25
.
Sur la période contrôlée
, aucun reste à réaliser n’a été inscrit aux comptes administratifs
de l’
agence foncière alors même que certains
marchés publics ont vu leur exécution s’étaler sur
plusieurs exercices.
C’est le cas de l’opération de déconstruction de l’ancienne caserne
Mellinet pour
laquelle l’établissement a passé plusieurs marchés en 2015 et 2016.
Cette absence de
comptabilisation des restes à réaliser de la section d’exploitation n’a
pas d’incidence directe sur l’affectation du résultat dans la mesure où ils
ne sont pas pris en
compte.
26
Pour autant, ils
doivent être intégrés au résultat de l’exercice, qui lui
-même contribue
à la détermination du résultat cumulé de la section d’exploitation, objet de la décision
d’affectation.
En effet, l’instruction comptable et financière M4 (Titre
3, chapitre 5 3.), dispose
que les résultats d’un exercice budgétaire sont constitués du déficit ou de l’excédent réalisé de
chacune des deux sections, mais aussi des restes à réaliser en dépenses et en recettes. Pour la
section d’exploitation, les restes à réaliser correspondent, en raison du rattachement des charges
et des produits à l
’exercice, aux seules dépenses engagées n’ayant pas donné lieu à service fait
au 31
décembre de l’exercice.
Le directeur de l’agence foncière s’est engagé dès l'exercice budgétaire
2020, à
comptabiliser les restes à réaliser en dépenses et en recettes en veillant particulièrement à
l'exécution des marchés dont la durée s'étale sur plusieurs exercices. Il établira également un
état des restes à réaliser joint au compte administratif.
Recommandation n°
7 : Procéder à l’inscription des restes à réaliser conformément aux
disposi
tions de l’instruction budgétaire et comptable M44.
25
Instruction budgétaire et comptable M4, Titre 3, chapitres 5 et 6.
26
Instruction budgétaire et comptable M4, Titre 3, chapitres 5-4.
AGENCE FONCIERE DE LOIRE-ATLANTIQUE
41
5
LA SITUATION FINANCIERE
L’activité
de l’agence foncière consiste pour l’essentiel en du portage foncier. En
conséquence, les opérations d’achats, de rétrocessions mais également de travaux et
aménagement réalisés sur les terrains concernés sont enregistrées dans une comptabilité de
stock e
t financés par l’emprunt avant remboursement par les propriétaires (auxquels s’ajoutent
les frais financiers et de gestion des opérations).
Par ailleurs, l’agence foncière dispose du soutien matériel du département de
Loire-Atlantique qui, outre une contribution financière, met à disposition les locaux, les moyens
généraux et véhicules (convention du 13 décembre 2017). Cette particularité explique la
faiblesse des biens immobiliers propres (et par voie de conséquence des dotations aux
amortissements). Enfin, depuis 2018, les EPCI membres versent une contribution pour couvrir
les frais de structure restants.
Mode de financement de l’agence foncière
Source : Agence foncière de Loire-Atlantique
Compte tenu de ce mode de financement particulier, l’approche traditionnelle de la
situation financière par la capacité d’autofinancement ne représente pas un enjeu avéré. De
même, la nature même des opérations de portage rend peu pertinent l’examen de la
structure
bilancielle, qui peut révéler des tensions ponctuelles sur la trésorerie.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
42
5.1
Le compte de résultat et la capacité d’autofinancement
Le résultat d’exploitation de l’AFLA varie fortement sur la période 2014
-2019, en
fonction du cycle des opérations engagées avec les achats, ventes de terrains et variations de
stock. Après une période de progression continue de 2014 à 2018 où il atteint près de 3
M€
, son
niveau décroît à 273 928
€ en 2019.
Compte de résultat
En €
2014
2015
2016
2017
2018
2019
I- Produits d'exploitation
3 428 329
594 832
14 248 074
17 985 164
23 004 519
5 098 695
Dont ventes de terrains et
constructions
2 283 519
12 068 637
16 513 364
21 771 639
3 972 829
Dont produit prélèvement art.
L.302-7 CCH
144 271
94 661
205 664
621 226
468 722
320 951
Dont subventions d'exploitation
1 000 000
500 000
1 972 442
850 109
763 607
804 829
II - Charges d'exploitation
1 565 083
2 989 550
14 019 778
16 061 283
19 052 051
4 630 469
Dont achats de terrains et
constructions
18 020 220
11 353 532
5 663 957
-227 870
1 726 154
9 332 897
Dont variation stocks terrains et
constructions
-16 908 989
-8 801 525
7 843 161
15 818 366
16 932 082
-5 191 014
Dont salaires et traitements
276 654
247 329
270 195
274 414
242 414
322 665
RESULTAT
D'EXPLOITATION
1 863 246
-2 394 718
228 296
1 923 881
3 952 468
468 227
III - Produits courants financiers
1 028 043
1 061 216
1 139 603
830 087
520 107
307 066
IV - Charges courantes
financières
1 481 800
1 062 246
991 770
747 354
369 085
308 492
RESULTAT FINANCIER
-453 757
-1 030
147 832
82 732
151 022
-1 426
RESULTAT COURANT
1 409 489
-2 395 748
376 128
2 006 613
4 103 490
466 800
V - Produits exceptionnels
36 572
17
33 651
396 468
49 188
38 889
VI - Charges exceptionnelles
576 407
305
367 504
285 292
1 187 306
231 761
RESULTAT
EXCEPTIONNEL
-539 836
-288
-333 852
111 176
-1 138 118
-192 873
Total des produits
4 492 944
1 656 065
15 421 328
19 211 719
23 573 813
5 444 650
Total des charges
3 623 290
4 052 101
15 379 052
17 093 929
20 608 441
5 170 722
Résultat de l'exercice
869 653
-2 396 036
42 276
2 117 790
2 965 372
273 928
Dotations amortissements
4 634
14 847
14 447
14 947
11 947
2 500
CAF brute
874 287
-2 381 189
56 723
2 132 737
2 977 319
276 428
Source : comptes de gestion
L’agence dispose d’un patrimoine en propre limité à des logiciels de gestion
amortissables sur de courtes périodes. En conséquence, le niveau de CAF brute s’établit à un
niveau très proche de
celui du résultat de l’exercice, soit un montant de 276
428
€ en 2019.
5.1.1
Les achats et rétrocessions de terrains
Les quatre premières années d’existence de l’agence foncière sont caractérisées par la
montée en charge de son activité avec un nombre élevé
d’acquisitions (68,8
M€
dont 39,5
M€
en 2012 et 2013).
AGENCE FONCIERE DE LOIRE-ATLANTIQUE
43
Compte tenu des durées de portage, les premières rétrocessions n’ont été réalisées qu’à
partir de 2016
27
.
L’arrivée à terme des premières conventions a généré une augmentation nette
des produits d’expl
oitation de 2016 à 2018 (14,2
M€
en 2016 contre 1,2
M€
en moyenne
annuelle entre 2012 et 2015
28
).
À partir de 2016, la diminution du nombre de portage et du montant moyen des
opérations évoquée dans la partie activité, s’est traduite par une baisse importan
te des achats de
terrains
: d’une moyenne de 17,2
M€
par an entre 2012 et 2015, ces achats sont passés à 2,4
M€
par an entre 2016 et 2018.
Les données 2019 témoignent d’un nouveau cycle dans l’activité de l’agence avec,
d’une part
, des produits de rétrocession en forte diminution (4
M€
) et,
d’autre part
, un volume
d’achats de terrains en hausse par rapport aux deux années précédentes (9,3
M€
). Pour autant,
les dépenses apparaissent beaucoup plus modestes que celles engagées lors des premières
années d’existence de l’
établissement, ce qui explique le niveau de résultat en forte baisse.
Évolution des achats et rétrocessions de terrains mise à jour données 2019
Source
: Chambre régionale des comptes d’après les comptes de gestion
27
À
l’exception d’une rétrocession partielle en 2014 (opération Prairie au Duc sud pour 2,3
M€).
28
0,6
M€ si l’on neutralise la rétrocession partielle de la Prairie au Duc en 2014
-30000 000
-20000 000
-10000 000
-
10000 000
20000 000
30000 000
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
variation stocks terrains et constructions
ventes de terrains et constructions
achats de terrains et constructions
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
44
5.1.2
Les autres charges et
produits d’exploitation
Les autres composantes du résultat d’exploitation ont également connu des variations
importantes depuis 2014.
Sans vote de la taxe spéciale d’équipement, les principales ressources de l’agence
foncière sont assurées par le prélèvement sur ressources fiscales pour les communes ne
répondant pas à l’obligation de 20
% de logements locatifs sociaux
29
et par les subventions
d’exploitation versées par le département et les EPCI membres.
Ces dernières ont diminué de 19,5 %
et s’établissent à
0,8
M€
en 2019, soit 71,5 % des
produits d’exploitation hors rétrocessions.
Subventions d’exploitation
En €
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Evol
Département
1 000 000
500 000
1 768 112
500 000
472 040
416 160
-58,38%
EPCI
204 330
276 482
110 600
186 400
Communes
68 627
180 967
125 269
Autres
5 000
77 000
Total
1 000 000
500 000
1 972 442
850 109
763 607
804 829
-19,52%
En %
des produits d’exploitation
hors rétrocessions
87,35%
84,06%
90,50%
57,76%
61,94%
71,49%
Source : comptes de gestion
Le département,
qui assure le soutien financier et logistique de l’agence depuis sa
création,
s’est progressivement désengagé. Ainsi, la convention pluriannuelle de soutien pour
les exercices 2018-2020 prévoit un montant annuel de subventionnement limité à 290 000
€,
réévalué à la hausse en 2019 pour financer le recrutement d’un agent supplémentaire.
À compter de 2016, les subventions versées par les EPCI membres et les communes,
soit dans le cadre de l’accord de financ
ement, soit en contrepartie de minorations foncières
(générées par des rétrocessions à des bailleurs sociaux, par exemple) viennent compléter la
participation départementale. Inexistantes jusqu’en 2015, elles représentent en 2019, 48,3% des
subventions per
çues par l’agence.
29
Dispositif de la loi « SRU
» codifié à l’article L. 302
-
7 du code de la construction et de l’habitat
AGENCE FONCIERE DE LOIRE-ATLANTIQUE
45
Répartition des subventions d’exploitation
Source
: chambre régionale des comptes d’après les comptes de gestion
Le produit du prélèvement sur les ressources fiscales des communes pour manquement
dans la construction de logements sociaux représente 28,5 %
des produits d’exploitation en
2019 (24 % en moyenne sur la période 2014-2019). Ce prélèvement concernent certaines
communes membres de CAP Atlantique
30
et les communes de Haute-Goulaine et de
Pont-Saint-Martin.
En parallèle, les charges de structure, ont diminué de 15 % entre 2014 et 2018, avant
une nouvelle hausse de 27,3 % en 2019. Constituées en moyenne à 88 % des charges de
personnel de l’agence, leur variation s’explique par le renforcement des effectifs en fin d’année
2018. L
e fait que le département ait intégralement pris en charge l’augmentation générée par la
hausse des effectifs (100 000
€), conduit à la neutralisation de l’incidence de cette mesure sur
l’équilibre financier de l’agence foncière.
En moyenne, sur la période 2014-2019, les charges de structure représentent 5,9 % des
coûts d’achats de terrains (5
% pour les seules charges de personnel) et 3,5 % des produits
d’exploitation.
Ces ratios témoignent d’une bonne ma
îtrise des charges structurelles.
5.2
Le financement de l’investissement
L
’agence foncière n’investit pas pour son compte propre et ne dispose d’aucun
patrimoine hormis des progiciels de gestion.
Son activité de portage foncier se traduit par une
structure d’
investissement très
spécifique dans laquelle n’apparaissent que les emprunts, les immobilisations
financières (en
l’occurrence les avances de trésorerie des collectivités et les fonds SRU), et les opérations
d’ordre de gestion des stocks.
30
La Baule-Escoublac, Guérande, Herbignac, La Turballe, Le Croisic, Le Pouliguen, Saint-Lyphard.
100,00%
100,00%
89,64%
58,82%
61,82%
51,71%
23,16%
15,56%
9,57%
0,00%
20,00%
40,00%
60,00%
80,00%
100,00%
120,00%
2014
2015
2016
2017
2018
2019
département
EPCI
communes
autres
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
46
À défaut de disposer de ressources issues de la TSE, les opérations de portage sont
financées presque exclusivement par l’emprunt, à charge pour la collectivité bénéficiaire de
l’opération de le rembourser à l’agence, soit annuellement, soit au moment de la rétrocession.
D
ans cette hypothèse, le financement de l’ensemble des frais de portage (frais financiers mais
également les taxes, les frais de gestion et les assurances) est assuré par le versement à l’agence
d’avances de trésorerie.
Les emprunts souscrits par l’agence foncière prévoient, pour un grand nombre d’entre
eux, leur remboursement
in fine
, après la rétrocession du bien et le versement du prix de cession
par la collectivité. Il s’agit, notamment, des emprunts consentis par la Caisse des dépôts pour
le financemen
t de projets prévoyant la construction d’au moins 25
% de logements sociaux.
Dans ce schéma économique particulier, le résultat d’investissement fluctue
nécessairement en fonction des cycles d’acquisitions/rétrocessions et ne peut pas être retenu
comme ind
icateur pertinent de la santé financière de l’agence.
5.3
Les éléments bilanciels
Bilan fonctionnel 2019 (en euros)
actif immobilisé
20 607 679
fonds propres
6 281 221
frais d'études, concession, brevets…
67 250 réserves
2 000 000
autres créances
20 540 429
report à nouveau
2 357 293
résultat de l'exercice
273 928
actif circulant
32 923 866
fonds globalisés
1 650 000
stocks-portage
30 342 551
passif circulant
47 123 160
clients et comptes rattachés
29 958
emprunts auprès des établissements de crédits
20 173 132
autres créances d'exploitation
109 801
emprunts et dettes financières
26 868 178
créances sur État et collectivités publiques
200 247
dettes fournisseurs et comptes rattachés
56 658
autres créances
159 332
dettes fiscales et sociales
16 421
disponibilités
2 077 752
dettes sur immobilisations
809
charges constatées d'avance
4 225 autres dettes
7 962
compte de régularisation
280
compte de régularisation
127 444
dépenses à classer
280
recettes à classer ou à régulariser
127 444
ACTIF NET
53 531 825
PASSIF
53 531 824
Source : Rapport de présentation du conseil administratif 2019
La spécificité du modèle économique de l’agence foncière se retrouve dans le bilan
fonctionnel, dont la structure est intégralement conçue autour du portage foncier. Sans
patrimoine propre et avec des frais de structure réduits, les créances et dettes fournisseurs
apparaissent non signifiantes.
AGENCE FONCIERE DE LOIRE-ATLANTIQUE
47
Du fait de la durée des portages limitée dans le temps, l’essentiel de l’activité de l’agence
se classe dans le court terme, y compris les emprunts souscrits (souvent avec remboursement
in fine). Ils représentent près de la moitié des ressources de l’agence avec les remboursements
lors des rétrocessions et les fonds SRU. Sans capitaux propres ni TSE, les ressources stables de
l’établissement sont donc très limitées.
Les créances inscrites en emplois stables constituent l’autre volet du financement des
opérations. Ces immobilisations financières résultent des conventions de portage qui prévoient
le versement d’acomptes sur le prix de rétrocession ou d’avances de trésorerie afin de permettre
le financement des intérêts des emprunts et des taxes fiscales pendant la durée du portage. Bien
qu’inscrites en actif immobilisé, elles sont transitoires et réintégrées dans le prix d
e cession
calculé à la fin du portage.
Au final, la nature et le mode de financement des activités induisent une structure
financière atypique, mais ne font pas supporter de réel risque à l’agence. Les dépenses de
structures paraissent contenues et sont financées par les concours en nature du département et
par les subventions des membres. En l’absence de ressources propres, le financement des
projets est couvert par l’emprunt, et les besoins de trésorerie le sont par les acomptes et avances
versées par les collectivités bénéficiaires. Le remboursement de la dette, souvent prévu
in fine
,
est assuré par les cessions.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
48
CONCLUSION DU RAPPORT
L’agence foncière de
Loire-Atlantique est une structure légère, largement soutenue par
le département, qui est à
l’origine de sa mise en place.
L’organisme, chargé d’assurer l’acquisition et le portage de biens avant leur
rétrocession, a répondu à des besoins qui ont varié en fonction des territoires et du moment.
Ayant conduit plus d’une centaine d’opérations depuis
sa création, l’agence demeure
à
la recherche de son modèle, sept ans après sa création.
La chambre constate une implication variable des EPCI membres. Ce sont les communes qui
sont à l’origine de l’essentiel des demandes d’intervention. Peu d’opérations
ont été réalisées
sur
l’axe «
activités économiques » du premier PPI, qui aurait pu concerner davantage les
EPCI.
En l’absence de partenariat formalisé par l’élaboration d’une convention cadre,
l’agence demeure un prestataire occasionnel. Alors qu’ailleurs
en France, les établissements
publics fonciers se sont construits par agrégation successive
, autour d’un noyau composé
d’EPCI volontaires, l’agence privilégie la couverture de l’ensemble du territoire
départemental, sans qu’une dynamique soit toujours iden
tifiable dans les différents
territoires ;
La chambre relève également l’absence de visibilité sur l’avenir de l’agence. L
a décision sur
un financement pérenne de
l’établissement public
a été constamment différée depuis 2015
.
Le projet de création de l’AFL
A reposait sur une contribution temporaire apportée par le
département dans l’attente de la mise en place de la TSE.
Faute d’accord entre les membres
sur l’instauration de cette fiscalité supplémentaire, c
ette question a été de nouveau repoussée,
désormais à après 2020, et le renouvellement de la gouvernance des EPCI. Une solution devra
être trouvée rapidement, car aussi bien l’accord de participation du département et des EPCI
au financement de la structure, que le PPI, s’achèvent en principe fin 2020.
Chambre régionale des comptes Pays de la Loire
25 rue Paul Bellamy
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Les publications de la chambre régionale des comptes
des Pays de la Loire
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