Monsieur le Président,
La Chambre régionale des comptes a contrôlé les comptes et examiné certains aspects de la
gestion du syndicat intercommunal pour la valorisation et l'élimination des déchets de
l'agglomération caennaise (SIVEDAC) pour les exercices 1991 et suivants en application des
dispositions des articles L. 211-1 à L. 211-8 du code des juridictions financières. Comme vous le
savez, ce contrôle a été effectué dans le cadre d'une enquête nationale portant sur la gestion des
déchets ménagers et assimilés réalisée par plusieurs chambres régionales des comptes et dont
les conclusions pourront figurer dans un rapport public de la Cour des comptes.
Par lettre du 4 novembre 1999, j'ai porté à votre connaissance les observations provisoires
décidées par la Chambre lors de sa séance du 12 août. La Chambre a examiné les réponses que
vous lui avez apportées par votre courrier, enregistré le 13 décembre cosigné par votre
prédécesseur. Ses observations définitives, arrêtées lors de sa séance du 9 février 2000 et
figurant sur le relevé d'observations ci-joint, concernent :
-
la gestion administrative et les moyens du syndicat
-
l'évolution de la situation financière
-
l'activité du syndicat
-
le contrat d'exploitation de l'usine d'incinération
-
l'élimination des déchets hospitaliers
-
la récupération de chaleur
-
la valorisation des déchets ultimes.
-
les travaux de mise aux normes de l'usine d'incinération
-
les relations avec les riverains de l'usine et l'information du public
En application des dispositions de l'article L. 241-11 du code des juridictions financières, ces
observations définitives devront être communiquées à votre assemblée délibérante dès sa plus
proche réunion. Elles devront notamment faire l'objet d'une inscription à son ordre du jour et être
jointes à la convocation adressée à chacun de ses membres. Le texte de ces observations
devenant communicable à toute personne qui en ferait la demande, la Chambre vous serait
obligée de bien vouloir lui indiquer à quelle date et selon quelles modalités aura été effectuée
cette communication.
Je précise, en outre, qu'en application des dispositions réglementaires, une copie de ces
observations est transmise au Préfet et au Trésorerier-payeur général de votre département.
Je vous prie d'agréer, Monsieur le Président, l'assurance de ma considération la plus distinguée.
RELEVÉ DES OBSERVATIONS DÉFINITIVES DE LA CHAMBRE RÉGIONALE DES COMPTES
DE BASSE-NORMANDIE CONCERNANT LA GESTION DU SYNDICAT INTERCOMMUNAL
POUR LA VALORISATION
ET L'ÉLIMINATION DES DÉCHETS DE L'AGGLOMERATION CAENNAISE
RÉSUMÉ :
La Chambre a noté tout d'abord que les missions et les activités du syndicat se sont beaucoup
développées et diversifiées depuis quelques années, ce qui le conduit à renforcer ses moyens
administratifs et techniques. Elle a relevé, en outre, que la diversification du syndicat, décidée en
1998, vers les opérations de tri des déchets provenant des collectes sélectives et de déchetteries
nécessite une clarification du partage des compétences avec les communes.
La Chambre a analysé, ensuite, les relations juridiques existant entre le syndicat et l'exploitant (la
SIRAC). Elle a relevé la complexité du dispositif contractuel en vigueur qui comprend un contrat
d'exploitation (modifié par douze avenants et prolongé en 1984 jusqu'à 2005) auquel s'ajoutent
deux contrats de concession pour le traitement des déchets hospitaliers d'une part et pour la
récupération de chaleur d'autre part. Il a été noté, par ailleurs, des insuffisances dans le suivi et le
contrôle de l'activité de l'exploitant, notamment en ce qui concerne les informations financières
produites au syndicat.
La Chambre a examiné, également, les opérations de mises aux normes de l'usine d'incinération.
Elle a constaté que ces mises aux normes, d'un coût très élevé pour le syndicat (environ 67 MF
en 5 ans), ont été effectuées dans les délais réglementaires et sans perturber le fonctionnement
de l'usine. Elles expliquent l'essentiel de la hausse tarifaire d'environ 40 % intervenue de 1994 à
1999.
La Chambre a examiné, enfin, les modalités de valorisation des déchets ultimes provenant de
l'incinération (mâchefers, cendres volantes et boues de traitement des eaux) et constaté les
efforts importants accomplis en ce domaine par le syndicat depuis 1997.
SOMMAIRE :
1. La gestion administrative et les moyens du syndicat
2. L'évolution de la situation financière
3. L'activité du rapport
4. Le contrat d'exploitation de l'usine d'incinération
5. L'élimination des déchets hospitaliers
6. La récupération de chaleur
7. La valorisation des déchets ultimes
8. Les travaux de mise aux normes de l'usine d'incinération
9. Les relations avec les riverains de l'usine et l'information du public
1°) La gestion administrative et les moyens du syndicat
Le syndicat intercommunal pour l'étude, la construction et l'exploitation d'une usine d'incinération
des ordures ménagères de l'agglomération caennaise a été créé par arrêté préfectoral le 21
février 1969. Il comptait, en 1990, 36 communes adhérentes ; les communes de BRETTEVILLE-
SUR-ODON et SANNERVILLE ont adhéré au syndicat en 1991 et 1992.
Avec 38 communes, le syndicat regroupe aujourd'hui une population totale de près de 240.000
habitants. Sa zone de compétences s'étend de BERNIERES-SUR-MER à OUISTREHAM (Côte
de Nacre) au nord et d'IFS à FLEURY-SUR-ORNE au sud, englobant les villes de CAEN et
HEROUVILLE-SAINT-CLAIR, qui représentent ensemble 59 % de la population bénéficiant des
services de l'usine d'incinération des ordures ménagères (tout en représentant environ 5 % des
voix au comité syndical).
Par arrêté préfectoral du 12 mars 1998, la dénomination du syndicat est devenue " syndicat
intercommunal pour la valorisation et l'élimination des déchets de l'agglomération caennaise "
(SIVEDAC) et son objet a été étendu à " l'étude et la mise en ouvre de tout projet, l'exploitation de
toute réalisation concourant à la valorisation et à l'élimination des ordures ménagères et
assimilées ".
Les fonctions administratives du syndicat sont exercées, depuis 1992, par cinq agents territoriaux
de la ville de CAEN mis gratuitement à disposition à temps partiel. La Chambre a pris acte de
votre réponse indiquant que la mise à disposition d'au moins un technicien à temps complet est
envisagée et qu'une convention régissant les relations du syndicat avec la ville de CAEN est en
cours d'élaboration.
Elle note, également, que la transformation du District du Grand CAEN en communauté de
communes ou en communauté d'agglomération, comme le prévoit la loi n° 99-586 du 12 juillet
1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, aura des
incidences sur l'organisation et le fonctionnement du SIVEDAC et pourrait être l'occasion de
renforcer les moyens du syndicat.
2°) L'évolution de la situation financière du SIVEDAC
De 1991 à 1998, l'évolution de la situation financière a été la suivante :
Voir Tableau
Ce tableau appelle les commentaires suivants :
- le SIVEDAC tire la quasi-totalité de ses produits de fonctionnement de la rémunération par les
communes et les particuliers (sur la base de tarifs votés chaque année par le comité syndical) du
service rendu au titre de l'incinération des ordures ménagères. En contrepartie du service rendu, il
paie à l'exploitant de l'usine (la société SIRAC) une redevance mensuelle en application d'un
contrat d'exploitation du 30 novembre 1970 modifié à 12 reprises. Cette redevance constitue la
majeure partie des charges courantes de fonctionnement (hors intérêts) du syndicat ;
- de 1991 à 1998, les charges de fonctionnement ont plus que doublé en raison, essentiellement,
de l'augmentation du coût de fonctionnement des nouveaux équipements consécutifs à la mise
aux normes de l'usine d'incinération et du renchérissement de l'évacuation des déchets ultimes ;
symétriquement, les produits de fonctionnement ont crû dans une proportion équivalente du fait de
la répercussion de la hausse du coût de fonctionnement sur les tarifs de prestations de service
appliqués aux clients de l'usine ; la Chambre a noté, par ailleurs, que le syndicat n'avait pratiqué,
jusqu'en 1997 inclus, aucun amortissement sur les biens meubles et immeubles acquis ou
construits ;
- l'annuité et l'encours de la dette ont crû fortement de 1994 à 1997 du fait du financement par
emprunt des lourds programmes d'investissement réalisés dans le cadre de la mise aux normes
de l'usine d'incinération (notamment le traitement des fumées) ; ainsi, l'encours de la dette est
passé de 2,8 MF fin 1994 à 52,6 MF fin 1996 à la suite des emprunts de 15 MF et 35 MF
contractés respectivement en 1995 et 1996 ; cependant, l'endettement a légèrement diminué
depuis 1996 en raison des remboursements anticipés d'emprunts effectués en 1998.
Le tableau ci-dessous, qui récapitule les tarifs d'incinération à la tonne appliqués aux communes
membres du syndicat depuis 1994, révèle une hausse d'environ 40 % de ces tarifs en 5 ans :
Voir Tableau
La hausse la plus forte enregistrée en 1997 (+ 19,4 %) provient de la répercussion sur les tarifs
des investissements de mise aux normes réalisés pour le traitement des fumées.
En dépit d'une augmentation importante ces dernières années, les coûts d'incinération de l'usine
de COLOMBELLES étaient, en 1997, relativement modérés par rapport à des unités de taille
comparable si l'on se réfère aux résultats de l'étude sur les coûts de gestion des déchets
municipaux réalisée en avril 1998 par la SOFRES à la demande de l'agence de l'environnement et
de la maîtrise de l'énergie (ADEME) et de l'association des maires de France (AMF).
Il apparaît, en conclusion, que de fortes contraintes, liées à la sévérité croissante des normes
environnementales, pèsent sur la situation financière du syndicat dont l'incinération des déchets
ménagers constitue l'activité principale. Cette évolution pourrait se confirmer dans les années à
venir avec la mise en ouvre d'un traitement spécifique des dioxines qui nécessitera des
investissements supplémentaires très lourds pour l'usine d'incinération.
3°) L'activité du syndicat
3.1. - L'activité de l'usine d'incinération
L'évolution des tonnages incinérés à l'usine de COLOMBELLES depuis 1986 se caractérise par
trois phases successives :
- une progression lente et régulière des tonnages de 1986 à 1990 ;
- une forte hausse de 1990 à 1992 s'expliquant, d'une part, par l'extension du périmètre de
collecte aux communes de BRETTEVILLE SUR ODON et de SANNERVILLE et, d'autre part, par
la progression sensible des apports de la ville de CAEN qui représentent environ 50 % des
tonnages incinérés ;
- une quasi-stabilisation entre 1992 et 1998 avec un point bas atteint en 1996 (115.980 tonnes), le
tonnage incinéré en 1998 (121.743 tonnes) équivalant à celui de 1991 ; cette dernière évolution
s'explique par la baisse des tonnages collectés provenant, à la fois, du ralentissement de la
consommation des ménages entre 1993 et 1997 et du développement récent de la collecte
sélective.
Par ailleurs, la révision en cours du plan départemental d'élimination des déchets ménagers et
assimilés (PEDMA) du Calvados engagée en 1998, à la suite de la circulaire du 28 avril 1998 de
la Ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement préconisant un rééquilibrage
entre l'incinération et le recyclage, pourrait avoir des conséquences importantes sur l'évolution de
l'activité de l'usine d'incinération.
Dans votre réponse, vous avez indiqué que trois facteurs pourraient compenser, à l'avenir, la
diminution du tonnage collecté pour l'usine d'incinération induite par le développement de la
collecte sélective : la poursuite de la croissance démographique de l'agglomération caennaise
(notamment la couronne périurbaine), l'incinération éventuelle des boues des stations d'épuration
et l'adhésion de nouvelles collectivités. Vous avez précisé, en outre, que la réalisation éventuelle
d'un troisième four à l'usine d'incinération de COLOMBELLES, évoquée dans le cadre de la
révision du plan départemental d'élimination des déchets ménagers et assimilés du Calvados,
apporterait, compte tenu de l'âge des fours actuels, une plus grande sécurité en matière de
continuité du service public.
3.2. - L'extension du périmètre de compétence du syndicat
En 1998, le SIVEDAC a reçu les demandes d'adhésion du SICTOM Orne-Odon (regoupant 11
communes) déjà client de l'usine d'incinération et du syndicat de la rive droite de l'Orne composé
de 9 communes dont 6 ne sont pas adhérentes.
Les apports nouveaux induits par ces adhésions pourraient, selon vos services être traités par
l'usine actuelle, compte tenu de la réduction du volume global de déchets ménagers incinérés ces
dernières années.
Vous avez indiqué, dans votre réponse, que " la complexité du dossier d'extension du périmètre
du syndicat exprime bien la confusion qui prévaut actuellement en matière de répartition de
compétences entre les différents niveaux de collectivités intervenant dans le domaine de la
collecte et du traitement des déchets ".
3.3 - La diversification des activités du syndicat
Selon l'article 1er de l'arrêté préfectoral du 21 février 1969 autorisant la constitution du syndicat,
ce dernier avait, à l'origine, pour objet " l'étude de la construction et l'exploitation d'une usine
d'incinération des ordures ménagères ". Par arrêté préfectoral du 12 mars 1998, l'objet du
syndicat a été modifié à sa demande pour devenir " l'étude et la mise en ouvre de tout projet,
l'exploitation de toute réalisation concourant à la valorisation et à l'élimination des ordures
ménagères et assimilés ".
La Chambre constate, tout d'abord, que le syndicat n'avait pas compétence, en 1994, pour faire
réaliser, par la société TRIVALOR, une étude d'aménagement de déchetteries. Elle ne met
cependant pas en cause l'intérêt pour le syndicat d'une telle étude qui s'inscrivait dans une
approche " multifilières " visant à réduire les apports en amont. Elle note, ensuite, l'ambiguïté du
terme " élimination " figurant dans les nouveaux statuts du syndicat dans la mesure où, selon
l'article 2 de la loi n° 75-633 du 15 juillet 1975 modifiée, l'élimination des déchets comporte
l'ensemble des opérations de collecte, transport, stockage, tri et traitement. Vous avez précisé,
dans votre réponse, que le terme " élimination " signifiait pour le syndicat toutes les formes de
traitement des déchets, par incinération ou valorisation.
4°) Le contrat d'exploitation de l'usine d'incinération
4.1. - Présentation du dispositif contractuel
a) Le contrat initial du 30 novembre 1970
Par contrat en date du 30 novembre 1970 approuvé par le Préfet du Calvados le 30 juin 1971, le
syndicat a confié à un groupement de 3 entreprises, l'entretien et l'exploitation de l'usine
d'incinération des ordures ménagères de l'agglomération caennaise. Les principales dispositions
de ce contrat, d'une durée de 20 ans à compter de la mise en service de l'usine, sont les
suivantes :
- l'exploitant doit prendre en charge toutes les dépenses de fonctionnement, d'entretien, de
renouvellement et d'exploitation de l'usine ainsi que les impôts et taxes établis par l'Etat, le
département ou la ville (sauf la taxe professionnelle et l'impôt foncier) ;
- il doit incinérer les ordures ménagères et les déchets industriels et commerciaux provenant de la
collecte du syndicat, de la collecte des communes extérieures au syndicat et des particuliers ;
- en contrepartie du service rendu, l'exploitant perçoit une redevance mensuelle calculée sur la
base du tonnage total d'ordures traitées, quelle qu'en soit la provenance. Cette redevance est
actualisable à la date de prise en charge par l'exploitant et révisable à compter de cette date selon
une formule de révision comportant une partie fixe de 0,10. Elle fait l'objet d'une facturation et d'un
règlement mensuels sur présentation d'un décompte établi par l'exploitant ;
- l'exploitant peut commercialiser, avec l'accord du syndicat, les sous-produits provenant du
traitement par incinération des ordures (mâchefers ...) mais s'engage à verser en contrepartie au
syndicat 50 % de la recette résultant de la vente.
b) Les avenants intervenus depuis 1970
Depuis la signature du contrat en 1970, douze avenants sont intervenus. La plupart de ces
avenants ont pour objet de modifier la formule de calcul de la redevance mensuelle versée à
l'exploitant ou de constater des modifications dans le groupement partie au contrat d'exploitation.
Ce groupement est constitué depuis fin 1997 de trois entreprises : NOVERGIE-OUEST, Les
Combustibles de Normandie (L.C.N.) et SIRAC. La société SIRAC, mandataire du groupement
depuis l'avenant n° 1 du 13 novembre 1973 et qui exploite l'usine d'incinération, est une société
filiale de NOVERGIE (à 76 %) et de L.C.N. (à 24 %). La société NOVERGIE est, elle-même, une
filiale du groupe " SUEZ-LYONNAISE DES EAUX ".
Quatre avenants ont modifié substantiellement les dispositions du contrat initial :
* l'avenant n° 5 du 18 septembre 1984 tire les conséquences, en ce qui concerne le contrat
d'exploitation, du traité de concession signé le 18 septembre 1984 confiant à un groupement
d'entreprises la concession des travaux et ouvrages permettant la récupération de l'énergie
calorifique et son utilisation pour desservir, par un réseau de distribution, la ville d'HEROUVILLE
SAINT-CLAIR. Cet avenant prolonge de 20 ans, à compter de la mise en service de l'installation
de récupération de chaleur, la durée du contrat d'exploitation initial qui expirera le 31 décembre
2005 au lieu du 18 décembre 1992. Il réévalue, en outre, avec effet à compter du 1er juin 1995, la
part de la redevance versée à l'exploitant correspondant aux frais de gros entretien et de
renouvellement des installations pour tenir compte de l'état de vétusté des ouvrages.
* l'avenant n° 8 du 30 juillet 1993 tire les conséquences des modifications intervenues dans
l'exploitation de l'usine d'incinération du fait de sa mise en conformité (séparation des cendres
volantes des mâchefers). Il retire l'évacuation et le traitement des résidus ultimes du contrat
d'exploitation et désigne l'exploitant (la SIRAC) comme mandataire du syndicat pour effectuer
cette mission. Enfin, l'avenant n° 8 prévoit le versement à l'exploitant d'une somme forfaitaire de
2.656.640 F T.T.C. pour compenser le déséquilibre du contrat provoqué depuis le début de 1993
par " le renchérissement important de la mise en décharge des résidus ultimes dont le caractère
imprévisible est manifeste ". Selon le syndicat, cet avenant tire sa justification de la théorie de
l'imprévision dans la mesure ou l'institution de la taxe sur les mises en décharge des ultimes
n'était pas prévisible lors de la conclusion du contrat initial.
* l'avenant n° 9 du 6 décembre 1996 a pour objet de prendre en compte la mise en service des
équipements de traitement des effluents gazeux dont l'exploitation est confiée à la SIRAC. Il
instaure, pour ce faire, une redevance mensuelle complémentaire pour l'exploitation, le gros
entretien et le renouvellement des lignes de traitement des effluents gazeux. Cet avenant porte,
en outre, la date d'expiration du contrat d'exploitation au 31 janvier 2011 (au lieu du 31 décembre
2005) pour la faire coïncider avec celle du contrat de concession de l'installation de traitement des
déchets hospitaliers signé avec la SIRAC le 25 février 1992.
* l'avenant n° 10 du 24 juin 1997 a pour objet de prendre en compte les remarques exprimées par
le Préfet du Calvados dans le cadre du contrôle de légalité concernant la durée du contrat
d'exploitation et le rôle de mandataire confié à la SIRAC par les avenants n° 8 et 9 pour assurer
l'évacuation et le traitement des résidus ultimes. Il ramène, en premier lieu, l'expiration du contrat
d'exploitation au 31 décembre 2005 (cf :avenant n° 5). Il précise, en second lieu, que seul le
syndicat est habilité à passer les contrats concernant l'évacuation, le traitement et la valorisation
des résidus ultimes, l'exploitant étant chargé d'organiser le service de l'enlèvement de ces résidus
et percevant pour ce service une rémunération forfaitaire de
100.000 F H.T. par an.
4.2. - Observations sur le dispositif et l'application du contrat d'exploitation
a) Observations sur le dispositif contractuel
La durée du contrat d'exploitation, telle que modifiée par l'avenant n° 5 (34 ans au total), semble
excessive et a permis à l'exploitant de se maintenir en place depuis la mise en service de l'usine
sans nouvelle mise en concurrence ; il convient de rappeler à ce propos que la circulaire n° 86-
142 du 19 mars 1986 (certes postérieure à l'intervention de l'avenant en cause) relative au modèle
de contrat pour l'exploitation des installations de traitement par incinération des résidus urbains
préconise une durée maximale de 15 ans pour les installation importantes et notamment pour
celles avec récupération de chaleur ;
La Chambre s'interroge, également sur la nature juridique du contrat liant le syndicat à l'exploitant
; si le contrat d'exploitation originel du 30 novembre 1970 peut s'analyser comme un marché
public eu égard, notamment, au critère de la rémunération de l'exploitation (elle ne dépend pas
substantiellement des résultats de l'exploitation), les modifications ultérieures (notamment les
avenants n° 5 et 9), qui ont allongé la durée du contrat et imposé à l'exploitant d'établir un plan de
renouvellement des ouvrages et de constituer une provision de renouvellement, tendent à
rapprocher le contrat d'une forme de concession. Compte tenu du contrat de concession passé
par ailleurs avec l'exploitant pour la récupération de chaleur, le syndicat n'aurait-il pas intérêt à
définir ses relations avec la SIRAC dans le cadre d'un contrat d'exploitation global couvrant
l'ensemble des activités de l'usine d'incinération ? Une telle évolution pourrait clarifier les relations
contractuelles et faciliter les contrôles assurés par le syndicat sur l'entreprise exploitante.
b) Observations sur l'application du contrat d'exploitation
L'article 8 du contrat d'exploitation précise que les agents dûment accrédités du syndicat pourront
procéder, dans l'usine, à toute vérification utile et prendre connaissance de tous les documents
techniques et comptables nécessaires à leur mission de contrôle. Il indique, en outre, que
l'exploitant doit fournir, chaque mois, un état détaillé des conditions de fonctionnement et
d'exploitation de l'usine et, chaque année, un rapport circonstancié d'exploitation ainsi qu'un
inventaire tenu à jour des ouvrages et installations.
Il ressort, toutefois, des réponses fournies pendant l'instruction que le syndicat n'a jamais procédé
jusqu'ici aux vérifications sur pièces ou sur place prévues par le contrat. De plus, les rapports
annuels d'activité remis par l'exploitant au syndicat étaient, jusqu'en 1996, très succints et
contenaient peu d'informations sur la qualité du service rendu. Depuis 1997, ces rapports sont
plus détaillés en ce qui concerne les conditions de fonctionnement technique de l'usine et son
impact sur l'environnement. Les informations proprement financières sur l'exploitation de l'usine
restent encore limitées et se résument, pour l'essentiel, à un compte d'exploitation très agrégé
indiquant les réalisations de l'exercice et les principaux soldes intermédiaires de gestion ; ce
compte n'est assorti d'aucun commentaire sur l'évolution des principaux postes et sur les
modalités de dotation et de reprise aux comptes d'amortissements et de provisions.
De surcroît, l'exploitant n'a produit jusqu'en 1998 au syndicat aucun compte d'exploitation
prévisionnel. Enfin, l'inventaire tenu à jour des ouvrages et installations que l'exploitant doit
remettre au syndicat a été réclamé pendant l'instruction mais n'a pas été produit. Toutefois, à la
suite de l'intervention de la Chambre, l'exploitant vous a fourni le compte d'exploitation
prévisionnel 1999 ainsi qu'un inventaire du matériel utilisé sur le site de l'usine.
Conscient de la nécessité d'améliorer le dispositif contractuel existant, le syndicat a confié, en
février 1999, au cabinet d'audit " Service Public 2000 ", une mission d'évaluation juridique et
financière des contrats passés avec l'exploitant de l'usine d'incinération. La Chambre a pris
connaissance avec intérêt de cet audit et prend acte de votre réponse, indiquant qu'il constitue
une base pour ouvrir le chantier de la restructuration du dispositif contractuel et engager des
discussions avec l'exploitant en place.
5°) L'élimination des déchets hospitaliers
5.1. - Le traité de concession signé en 1992 avec la SIRAC
Au début de l'année 1991, le syndicat intercommunal a été informé des problèmes rencontrés lors
de la réception à l'usine des déchets hospitaliers non anatomiques provenant d'établissements de
soins. Il a jugé, alors, nécessaire de mettre en place un dispositif spécifique de destruction des
déchets hospitaliers et de laboratoires répondant aux normes de l'arrêté ministériel du 23 août
1989 et de sa circulaire d'application.
Le groupe industriel COFRETH-NOVERGIE auquel appartient la SIRAC (exploitant de l'usine) a
présenté, en 1991, une proposition de concession du service d'élimination des déchets
hospitaliers. Par délibération en date du 3 décembre 1991, le comité syndical a approuvé le projet
de contrat de concession à signer avec la SIRAC. Le syndicat a précisé, pendant l'instruction, que
le choix du titulaire, antérieur à la loi du 29 janvier 1993, avait été fait " intuitu personae ".
Le contrat de concession signé le 25 février 1992 avec la société SIRAC (et visé à la Préfecture le
même jour) comprend les principales dispositions suivantes :
- objet et durée : le syndicat concède au concessionnaire le droit exclusif d'établir et d'exploiter,
sur le site de l'usine, les ouvrages permettant la destruction des déchets hospitaliers dans les
fours propriété du syndicat ; la concession prendra fin le 28 février 2011 (soit une durée de 20
ans) avec possibilité de reconductions annuelles d'au plus trois ans ;
- obligations du concessionnaire : la totalité des frais induits par les travaux et l'exploitation sont à
sa charge ; il doit verser au concédant une redevance de 100 F H.T. par tonne de déchets
hospitaliers traitée, cette redevance étant révisable ; il s'engage à justifier des tonnages traités en
communiquant les relevés de pesées des déchets reçus et incinérés par l'installation ; il est
autorisé à traiter un tonnage annuel plafonné à 3.000 tonnes ; il exploite à ses risques et périls et
assure seul la charge de l'entretien et du renouvellement des équipement ; il doit transmettre
chaque année au concédant les bilans d'exploitation techniques et financiers.
- propriété des installations : le financement des installations est réalisé en crédit-bail par une
société agréée pour le financement des économies d'énergie (SOFERGIE). Le concédant recevra
gratuitement, à l'issue de la durée normale de la concession, la propriété des installations
concédées,
- résiliation : en cas de résiliation anticipée, les parties conviennent de négocier d'un commun
accord les indemnités qui pourraient être dues.
Par avenant n° 1 du 20 septembre 1993, les modalités de révision de la redevance versée par le
concessionnaire ont été précisées. Un avenant n° 2 du 23 décembre 1997 a modifié le contrat
initial sur 3 points :
- possibilité d'augmenter, à titre provisoire, de 25 % le tonnage annuel autorisé de 3.000 tonnes
pour permettre l'incinération des déchets hospitaliers traités habituellement par l'usine de
CRETEIL en cours de rénovation ainsi que des déchets " confidentiels " (produits cosmétiques
mis au rebut pour défaut de fabrication) ;
- fixation de nouveaux montants pour la redevance versée par le concessionnaire au concédant,
cette redevance devant couvrir également l'élimination des déchets ultimes ;
- versement d'une participation forfaitaire de 402.715 F par le concessionnaire au titre de
l'élimination des déchets ultimes et des investissements de mise aux normes pris en charge par le
syndicat du 1er août 1993 au 31 décembre 1997.
5.2. - L'analyse du dispositif contractuel et de son application
- tout d'abord, il convient de noter que la fin de la concession (2011) ne coïncidera pas avec celle
du contrat d'exploitation de l'usine (2005) ce qui pourrait poser problème en cas de changement
d'exploitant (le syndicat devrait, dans ce cas, payer des indemnités à la SIRAC) ;
- sur le plan financier, ensuite, il résulte de l'instruction que les bilans techniques et financiers
prévus par l'article XI du contrat de concession ne sont pas produits par l'exploitant, ce dernier se
contentant d'un compte rendu succinct dans le rapport annuel d'activité.
5.3. - L'équilibre financier du contrat
L'examen des trois derniers rapports d'activité révèle que le chiffre d'affaires de la SIRAC pour
l'incinération des déchets hospitaliers est passé de 3,7 MF à 8,9 MF de 1996 à 1998 et que la
marge brute d'exploitation est passée dans la même période de 0,6 MF à 3,3 MF ce qui montre la
rentabilité de cette activité pour l'exploitant.
La forte croissance du chiffre d'affaires s'explique par l'accroissement du volume des déchets
hospitaliers et " confidentiels " incinérés qui est passé de 2.970 tonnes en 1996 à 8.162 tonnes en
1998. Il convient de noter, toutefois, que le tonnage de 1998 inclut 3.742 tonnes de déchets
hospitaliers traitées pour le compte de l'usine d'incinération de CRETEIL en cours de rénovation.
Il ressort des éléments d'information fournis par NOVERGIE-Ouest à la suite des questions
posées dans le cadre de l'instruction que le dispositif de traitement des déchets hospitaliers a
coûté 8,475 MF T.T.C.
La Chambre estime que la rentabilité de cette activité pour l'exploitant devrait inciter le syndicat à
essayer de renégocier le montant de la redevance à la tonne qui lui est versée par la SIRAC. Elle
prend acte de votre réponse indiquant qu'une renégociation va s'engager avec l'exploitant.
6°) La récupération de chaleur
En 1984, le syndicat a lancé un concours auprès de sociétés spécialisées afin de mettre en place
à l'usine d'incinération un système de récupération de chaleur pouvant alimenter en énergie
calorifique le réseau de chauffage urbain de la ZUP d'HEROUVILLE SAINT-CLAIR.
La ville d'HEROUVILLE SAINT-CLAIR ayant décidé d'accorder au groupement d'entreprises "
COFRETH - SPIE-BATIGNOLLES - LCN " une concession pour la distribution publique de chaleur
sur le territoire de la commune et ayant pour objectif de délivrer l'énergie calorifique récupérée à
l'usine aux installations de la ZUP d'HEROUVILLE SAINT CLAIR, le syndicat a décidé d'accorder
au même groupement d'entreprises une concession de travaux publics d'une durée de 20 ans
relative à la mise en service d'équipements permettant la récupération de chaleur ainsi que des
collecteurs départ et retour du réseau de chaleur.
Par délibération en date du 17 mai 1984, le comité syndical a autorisé le président à signer le
traité de concession avec la COFRETH ainsi que l'avenant n° 5 au contrat d'exploitation de l'usine
(prolongeant de 14 ans la durée initiale du contrat).
Le traité de concession du 18 septembre 1984 reçu à la préfecture le 6 novembre présente les
principales caractéristiques suivantes :
- le concessionnaire est autorisé à confier la réalisation des travaux à la CNIM et à SPIE-
BATIGNOLLES dans le cadre de contrats d'entreprises ; il disposera, gratuitement pendant toute
la durée de la concession, de l'énergie calorifique récupérée à l'usine d'incinération ;
- le concessionnaire exploitera à ses risques et périls les installations, assurera seul la charge de
l'entretien et du renouvellement des équipements et souscrira avec l'exploitant de l'usine une
police d'assurances ; il sera autorisé à confier à l'exploitant de l'usine l'exploitation des ouvrages
et équipements de récupération de chaleur ;
- à l'issue de la concession, le concédant recevra gratuitement la propriété des installations ; le
financement de celles-ci sera réalisé en crédit-bail par la société GENECAL agréée pour le
financement des économies d'énergie (SOFERGIE).
Selon les éléments d'information communiqués par NOVERGIE-Ouest à la suite de questions
posées dans le cadre de l'instruction, le coût total des ouvrages de récupération de chaleur s'est
élevé à plus de 90 MF T.T.C. et cet investissement a été financé en crédit-bail.
Par mandat en date du 27 mars 1984, les membres du groupement d'entreprises attributaire de la
concession ont désigné le P.D.G. de la COFRETH comme pilote et mandataire commun du
groupement. Par avenant n° 1 en date du 26 décembre 1997, la SIRAC a été substituée, à
compter du 31 décembre 1997, au groupement d'entreprises dont " COFRETH " était le
mandataire commun, afin de placer l'ensemble des installations sous la responsabilité d'un
exploitant unique.
La Chambre note que le contrat de concession passé entre le syndicat et la SIRAC rentre dans le
champ d'application de la loi du 29 janvier 1993 relative aux délégations de service public. Il
conviendrait donc de réactualiser le contrat passé en 1984 pour y intégrer les dispositions prévues
par cette loi et reprises aux articles L. 1411-1 et suivants du code général des collectivités
territoriales en ce qui concerne notamment les documents que le concessionnaire doit fournir au
concédant (rapport annuel assorti d'une annexe sur la qualité du service, comptes annuels ...) et
les modalités du contrôle effectué par l'autorité délégante. Elle prend acte de votre réponse
indiquant que la réactualisation du contrat pourrait être engagée au cours du second semestre
2000.
7°) La valorisation des déchets ultimes
Par avenant n° 8 du 30 juillet 1993 au contrat d'exploitation, le syndicat a confié à l'exploitant (la
SIRAC) un mandat afin de procéder à l'évacuation et au traitement des déchets ultimes
(mâchefers, boues et cendres volantes). Sur la base de ce mandat, trois contrats ont été passés
de 1993 à 1997 par la SIRAC avec des entreprises sans que les règles de mise en concurrence
du code des marchés publics (qui s'imposaient au mandataire) aient été formellement respectées.
Lors de l'instruction, vous avez souligné la difficulté pour l'exploitant de trouver, pendant cette
période, des décharges ou des centres d'enfouissement pouvant accueillir les déchets ultimes et
dont le nombre très restreint créait une situation de monopole de fait. Vous avez également
évoqué les efforts du syndicat visant à développer la valorisation des mâchefers.
En 1997, à la suite d'une intervention des services de la Préfecture, le syndicat a lancé des appels
d'offres pour l'enlèvement et la valorisation des mâchefers, des boues et des cendres volantes.
Cette mise en concurrence a entraîné une diminution sensible du coût d'évacuation des déchets
ultimes. Le coût d'enlèvement des mâchefers s'élevait à 120,14 F T.T.C. la tonne en octobre
1998, celui des cendres volantes à 1.755,94 F et celui des boues de traitement des eaux à
1.591,12 F. Vous avez indiqué, dans votre réponse, que ces coûts étaient proches de ceux
constatés au plan national dans l'étude de la SOFRES d'avril 1998, voire inférieurs à ces derniers
en ce qui concerne l'évacuation des mâchefers.
Le rapport d'activité établi par l'exploitant au titre de l'exercice 1998 indique que 33.760 tonnes de
mâchefers ont été valorisées (utilisation dans les travaux routiers) et 2.500 tonnes recyclées en
ferrailles ou métaux non-ferreux. Le fonctionnement de l'usine d'incinération a produit, en outre,
1.829 tonnes de cendres volantes et 67 tonnes de boues de traitement des fumées évacuées
dans un centre d'enfouissement technique de classe 1. Au total, les produits sortants non
valorisés ne représentent que 1,5 % du tonnage et 0,7 % du volume des déchets incinérés.
8°) Les travaux de mise aux normes de l'usine d'incinération
L'usine d'incinération de COLOMBELLES a été construite en 1972 et mise en service en
décembre 1973. Depuis cette date, l'usine a fait l'objet de transformations importantes et de
plusieurs programmes de mise aux normes :
- en 1986, les fours ont été transformés pour assurer la récupération de chaleur destinée à la
centrale de chauffage d'HEROUVILLE SAINT CLAIR et, à cette occasion, l'usine a fait l'objet
d'une remise en état complète, les électrofiltres de traitement de dépoussiérage des fumées étant
entièrement renouvelés ;
- en 1991, un dispositif spécifique de destruction des déchets hospitaliers (non anatomiques) a été
mis en place dans le cadre d'une concession passée avec la SIRAC, société exploitante de
l'usine.
- en 1993, en application de nouvelles normes, a été mise en place une installation de séparation
et de conditionnement des cendres provenant des électrofiltres de dépoussiérage ;
- enfin, les effluents gazeux ont fait l'objet d'un traitement complémentaire mis en service fin 1996.
8.1. - Le programme de séparation des cendres volantes et des mâchefers
La directive européenne du 6 juin 1989 imposait aux usines d'incinération des ordures ménagères
la séparation des cendres et des mâchefers avant le 1er décembre 1992. Par délibération en date
du 3 décembre 1991, le comité syndical a décidé de réaliser la mise en conformité de l'usine et de
confier la maîtrise d'ouvre à la société NOVERGIE. Ce programme de mise aux normes, d'un coût
total de
4,5 MF T.T.C. a été financé par un emprunt de 3 MF et autofinancé pour le solde.
La réalisation du programme appelle une observation en ce qui concerne le choix du maître
d'ouvre. La société NOVERGIE (société-mère de la SIRAC, exploitant de l'usine d'incinération)
s'est vu confier, par acte d'engagement du 14 février 1992, une mission de maîtrise d'ouvre pour "
la conception, le suivi et le contrôle de réalisation des équipements de collecte des suies et fines
". Elle a perçu, pour cette mission, une rémunération de 389.860,74 F. T.T.C. compte tenu d'un
avenant n° 1 au contrat signé le 2 juin 1993.
La Chambre constate que l'attribution de ce marché négocié n'a pas fait l'objet d'une mise en
compétition préalable, qui aurait pu se limiter, en l'espèce, eu égard au montant de la mission, à
l'examen des compétences et des moyens des candidats. Elle prend acte de votre réponse
justifiant le choix de la société NOVERGIE par le fait qu'elle était la seule société capable
d'assurer l'étroite association de l'exploitant à la maîtrise d'ouvre nécessaire à la poursuite de
l'activité de l'usine pendant les travaux.
8.2. - Le programme de traitement des fumées
L'arrêté ministériel du 25 janvier 1991 transposant la directive européenne du 6 juin 1989 et relatif
aux installations d'incinération de résidus urbains a obligé les usines d'incinération existantes à
mettre en place un programme de traitement des fumées avant le 31.12.1996. Sur la base d'une
étude de faisabilité et de programmation réalisée en 1991 par la société NOVERGIE d'un coût
T.T.C. de 263 KF, le comité syndical a décidé, le 3 décembre 1991, la mise en conformité de
l'usine d'incinération avec les nouvelles normes.
Le coût total du programme de traitement des fumées s'est élevé à 62,7 MF T.T.C. financé par
emprunt pour 50 MF, par autofinancement pour 11,4 MF et par subvention de l'ADEME pour 1,3
MF. Les travaux ont été exécutés dans le respect des délais contractuels (22 mois) et des
conditions de prix initialement fixées.
En outre, une mission d'assistance technique et de coordination de chantier a été confiée à la
société NOVERGIE par marché du 14 décembre 1992 dont le coût total s'est élevé à 972.742,38
F T.T.C.. La Chambre ayant constaté que le choix de NOVERGIE a été effectué sans mise en
concurrence préalable sur la base de l'article 312 bis 2ème alinéa du code des marchés publics.
Vous avez indiqué que " ce marché a été passé sans mise en concurrence car l'exigence de
continuité du service public rendait indispensable de confier cette mission à l'exploitant, dont
NOVERGIE est la maison mère ".
8.3. - Le programme de traitement des dioxines
Une circulaire ministérielle du 24 février 1997, anticipant la transposition de la révision de deux
directives européennes de 1989, fixe à 0,1 mg/m3 la valeur limite d'émission de dioxines des
nouvelles usines d'incinération. Par lettre de commande en date du 21 décembre 1998, le
syndicat a demandé à la société NOVERGIE " d'examiner l'éventualité de compléter les
installations existantes du traitement des fumées par un traitement des dioxines puis par un
renforcement du traitement d'autres polluants, en cohérence avec la circulaire de la ministre de
l'environnement du 24 février 1997 ".
Un document de synthèse de l'étude de faisabilité réalisée par NOVERGIE comparant les
avantages et inconvénients de différentes solutions technique a été présenté au comité syndical le
26 octobre 1999. Vous avez indiqué dans votre réponse que le syndicat attendait maintenant de
connaître avec précision les normes applicables avant d'effectuer le choix définitif de la solution
technique et de lancer les travaux de mise aux normes.
9°) Les relations du syndicat avec les riverains de l'usine et l'information du public
9.1. - Les relations du syndicat avec les riverains de l'usine
Dès la mise en service de l'usine, en 1973, des litiges sont apparus avec les riverains qui
invoquaient à la fois des troubles de jouissance (odeurs, bruits, trafic de poids lourds, aspect
visuel du
site, ...) et la dépréciation de leur habitation. Certains riverains ont obtenu, en 1975 et 1980,
devant le tribunal administratif de CAEN, une indemnisation
partielle du fait du préjudice subi.
Le syndicat semble envisager, aujourd'hui, pour mettre fin au litige un rachat progressif des
maisons pour les raser. Les riverains ont fait, avec l'accord du syndicat, un recours auprès du
Tribunal administratif pour obtenir une nouvelle indemnisation et fixer la valeur de rachat de leur
propriété, déduction faite de l'ensemble des indemnisations déjà obtenues.
Par délibération du 17 juin 1998, le comité syndical a souligné l'intérêt d'envisager une extension
du site actuel et de définir un périmètre d'intervention foncière " afin de préserver les perspectives
d'évolution de l'usine et de renforcer la qualité de l'environnement " (aménagement de parkings
poids lourds et développement des barrières végétales). Pour ce faire, le comité a défini un
périmètre d'intervention foncière prévoyant un élargissement dans un premier temps dans les 50
mètres de chaque côté du site actuel d'implantation de l'usine à partir de la route départementale.
La Chambre a noté que, sur la base du jugement du Tribunal administratif fixant le montant des
indemnisations et de la délibération précitée du comité syndical définissant un périmètre
d'intervention foncière, le syndicat pourrait engager une procédure de négociation avec les
riverains concernés et proposer l'acquisition amiable des biens inclus dans ledit périmètre.
9.2. - La commission locale d'information et de surveillance (CLIS)
Par arrêté préfectoral en date du 20 septembre 1994 a été mise en place, conformément aux
dispositions légales et réglementaires, une commission locale d'information et de surveillance de
l'usine d'incinération. La commission, renouvelée par arrêté préfectoral du 17 octobre 1997, est
présidée par le Préfet du Calvados ou son représentant et comprend des représentants des
administrations concernées (DRIRE, DDASS et DDE), des collectivités locales, de la société
exploitante et des associations de protection de l'environnement.
Cette commission a pour objet, selon les termes de l'article 8 du décret du 29 décembre 1993, "
de promouvoir l'information du public sur les problèmes posés, en ce qui concerne
l'environnement et la santé humaine, par la gestion des déchets dans sa zone géographique ". A
ce titre, elle doit être tenue régulièrement informée de toutes les décisions relatives au
fonctionnement de l'usine ainsi que des incidents ou accidents qui seraient survenus.
L'arrêté préfectoral précise que la CLIS se réunira au moins une fois par an et que l'exploitant
présentera à la commission un rapport annuel sur le fonctionnement de l'usine. Depuis son
renouvellement en 1997, la commission s'est réunie à deux reprises : le 3 novembre 1998 et le 10
janvier 2000. L'existence de la CLIS contribue à une plus grande transparence du fonctionnement
de l'usine, ainsi que le laisse apparaître le compte rendu de la première réunion.
9.3. - L'information du comité syndical et du public
L'article L. 2224-5 du code général des collectivités territoriales prévoit qu'un rapport annuel sur le
prix et la qualité du service public d'élimination des ordures ménagères destiné notamment à
l'information des usagers doit être présenté par le Président de l'établissement public de
coopération intercommunale à son assemblée délibérante, au plus tard dans les six mois suivant
la clôture de l'exercice. Ce rapport ainsi que l'avis de l'assemblée délibérante sont, en outre, mis à
la disposition du public dans les conditions prévues à l'article L. 1411-13 du code général des
collectivités territoriales.
La Chambre a pris acte de votre réponse indiquant votre intention de faire établir ce rapport
annuel dès que le projet du décret prévu à l'article L. 2224-5 précité et proposant les indicateurs
techniques et financiers à y faire figurer vous sera communiqué.