13 rue Cambon - 75100 PARIS CEDEX 01 - T +33 1 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
Le 24 janvier 2020
Le Premier président
à
Monsieur Jean-Michel Blanquer
Ministre de
l’
éducation nationale et de la jeunesse
Réf
.
: S2020-0142
Objet
: L
’action en
faveur de la jeunesse conduite par la direction de la jeunesse, de
l’éducation populaire et de la vie associative
En application de l’article
L. 111-3 du code des juridictions financières, la Cour a
effectué le contrôle de la
direction de la jeunesse, de l’éducation populaire et de la
vie
associative (DJEPVA). La DJEPVA dispose d
’une centaine d’agents
et
s’
appuie sur des
services déconcentrés en recomposition, regroupant environ un millier de personnes. Le
directeur de la DJEPVA, en outre délégué interministériel à la jeunesse (DIJ), est responsable
du programme 163 -
Jeunesse et vie associative
dont les crédits se sont élevés à 612
M€
en
loi de finances initiale pour 2019, 660
M€
étant inscrits pour 2020.
Cette direction a été intégrée, en 2017,
au ministère de l’éducation nationale et de la
jeunesse après avoir connu de nombreux autres rattachements ministériels depuis 2010. Cet
ancrage dont la légitimité est forte,
devrait être l’occasion
de stabiliser la place de cette
direction dans l’organis
ation ministérielle et administrative, de moderniser son action et
d’affermir la position de son directeur en tant
que délégué interministériel à la jeunesse pour
mettre en œuvre le
service national universel (SNU).
C’est dans cette optique que la Cour m’
a demandé, conformément
à l’article
R.143-11
du code des juridictions financières,
d’appeler votre attention sur les principales observa
tions
qui résultent de son contrôle.
Cour des comptes - Référé S2020-0142
2
/
6
13 rue Cambon - 75100 PARIS CEDEX 01 - T +33 1 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
1
UNE INDISPENSABLE MODERNISATION DES INTERVENTIONS DE LA
DJEPVA EN FAVEUR DE LA JEUNESSE
1.1 Une mission normative à préserver, une mission de contrôle à sécuriser
La DJEPVA a un rôle normatif et de régulation essentiel : elle est chargée de concevoir
le cadre juridique applicable à
l’accueil collectif des jeunes et
les qualifications des personnels
d’encadrement
,
ainsi que de mettre en œuvre les orientations ministérielles en matière de
contrôle et d’évaluation d
es structures
d’accueil et de formation
par l’intermédiaire
des services
déconcentrés
1
.
Le contrôle de la sécurité des mineurs en accueils collectifs (avec ou sans
hébergement) est dans ce cadre trop restreint : en 2018, le taux de contrôle sur place n
’était
que de 8,7 %, soit une visite en moyenne tous les 12 ans. Il en est de même pour le contrôle
des organismes de formation. 176 contrôles ont eu lieu en 2017, moins encore en 2018, soit
144
2
.
Les agents chargés de ces fonctions, exercées
jusqu’à présent au sein de
services
déconcentrés
sous l’autorité des préfets
, dépendront, à partir de juin 2020, des services
départementaux de l’éducation nationale
,
tout en restant sous l’autorité
fonctionnelle
préfectorale.
Eu égard au faible niveau d’exercice de cette mission régalienne, il serait
souhaitable que cette réorganisation
soit l’occasion d’en
sécuriser les moyens tout en clarifiant
au plus vite les conditions des rattachements hiérarchiques et fonctionnels entre les autorités
préfectorales et rectorales.
1.2 Des dispositifs
d’
intervention à rationaliser
La DJEPVA assure, sans rénovation de sa réflexion stratégique, des interventions
nombreuses et mal coordonnées.
La politique d
’accès à l’information des jeunes
illustre ce défaut. La direction soutient
un réseau d’information généraliste
de 1 300 structures qui accueillent environ trois millions
de jeunes chaque année. Alors que la coordination et le soutien du réseau relèvent des régions
depuis 2014, la DJEPVA labellise toujours ces structures, continue de financer les centres
régionaux information jeunesse (CRIJ) et le centre national
d’information et de documentation
jeunesse (CIDJ), qui a aussi une vocation régionale en Île-de-France, ainsi que
l’
union
nationale de l’information jeunesse (UNIJ)
. Le rapprochement de
l’UNIJ
avec le CIDJ
permettrait de clarifi
er l’exercice des missions nationales
. Or,
cette réorganisation n’est
toujours pas entreprise alors que le CIDJ connaît des difficultés financières récurrentes et
graves. De façon générale, la multiplication des acteurs publics qui dispensent de
l’informat
ion
aux jeunes, comme la confusion des responsabilités
entre l’État et les régions
, appellent une
recomposition de ce secteur en concertation avec ces dernières.
Le fonds
d’expérimentation
pour la jeunesse (FEJ), mis en place en 2009 et dont
l’animation générale est assurée par la DJEPVA
, avait pour vocation le soutien
d’
actions
innovantes
3
d’une certaine ampleur
en vue de leur généralisation. Il a aidé plus de 900 projets
mais
l’
abondance croissante, au fil du temps, du nombre de projets aidés a provoqué une
dispersion des crédits tout en faisant perdre, aux actions soutenues, une exemplarité
suffisante pour être reproduite.
1
La DJEPVA joue également un rôle crucial dans la procédure d’instruction des demandes d’habilitation des
organismes de formation, la décision finale revenant au ministre chargé de la jeunesse après avis du Conseil
d’orientation des politiques de jeunesse.
2
Pour rappel, 54 603 brevets BAFA et 1 900 brevets BAFD ont été délivrés en 2017.
3
Elles doivent favoriser la réussite scolaire des élèves, développer la mobilisation des jeunes au service de causes
d’intérêt général et améliorer l’insertion
sociale et professionnelle des jeunes de moins de vingt-cinq ans (art. 25 de
la loi n°2008-1249 du 1
er
décembre 2008).
Cour des comptes - Référé S2020-0142
3
/
6
13 rue Cambon - 75100 PARIS CEDEX 01 - T +33 1 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
Le fonds, qui ne dispose plus que de moyens résiduels issus du programme
d’investissement d’avenir (
PIA) jeunesse et ne parvient pas à mobiliser des financements
privés et européens, est en crise financière. Dans ces conditions, la poursuite et les conditions
de son activité doivent être réexaminées, comme le recommande la Cour
4
pour l’ensemble
des fonds sans personnalité juridique.
Enfin, la gestion du fonds de coopération de la jeunesse et de
l’éducation populaire
(FONJEP)
5
qui aide des projets associatifs en finançant, en théorie temporairement, un salarié
permanent qualifié
, n’est toujours pas
satisfaisante. Bien que les conditions
d’attribution de
ces aides aient été lourdement critiquées en 2016 par la Cour
6
, notamment le soutien régulier
à des postes nationaux au sein des grands réseaux associatifs au détriment des petites et
récentes associations de terrain, aucune inflexion
significative ne s’est produite.
1.3
Des subventions accordées selon une logique de guichet sans arbitrage
stratégique
La DJEPVA a attribué l
’agrément «
jeunesse et éducation populaire » à 395 structures
nationales et près de 18 000 locales à titre définitif, les procédures de retrait étant très peu
nombreuses.
Le principe d’une durée limitée d’attribution
permettrait pourtant
d’
assurer un
réexamen régulier des critères d’obtention.
La direction, qui dispose de moyens financiers limités, ne parvient pas à les mobiliser
de façon sélective pour en faire des leviers de pilotage, particulièrement envers les têtes de
réseaux
de l’éducation populaire
qui n’apportent
plus,
pour certaines d’entre elles
, de plus-
value
significative aux politiques conduites par l’État
. Les conventions pluriannuelles
d’objectifs
(CPO) signées avec des associations nationales sont de plus en plus nombreuses
(+
43 % entre 2013 et 2018) tandis que leur contenu est décevant : objectifs trop généraux et
stéréotypés, peu reliés aux
priorités de l’
État,
outils d’évaluation
(bilans, indicateurs) frustres.
Les moyens distribués
s’apparentent
souvent à des aides au fonctionnement intangibles
surtout
lorsqu’elle
s bénéficient à des structures en grande difficulté financière dont la
représentativité nationale de leur propre mouvement associatif est incertaine.
Par ailleurs, les aides aux nombreuses structures locales, distribuées par les services
déconcentrés, sont de montant unitaire très faible
7
et sans commune mesure avec celles
attribuées par les collectivités territoriales, ce qui limite
de facto
leur portée politique.
Qu’il s’agisse des modalités d’aide
aux structures nationales ou du saupoudrage en
direction des petites associations, le soutien de l
’
État perd une grande partie de sa capacité à
être véritablement structurant. Ce constat doit inciter la DJEPVA à modifier son approche.
2
UNE MISSION INTERMINISTÉRIELLE À CONFORTER
2.1 Un délégué interministériel sans moyens pour coordonner des politiques
sectorielles de la jeunesse largement autonomes
Le décret n° 2014-18 du 9 janvier 2014
8
a désigné le directeur de la DJEPVA comme
DIJ et lui a donné des missions ambitieuses.
4
Cour des comptes,
Le budget de l’Etat en 2018,
mai 2019, disponible sur
www.ccomptes.fr
5
La DJEPVA participe à la gouvernance de l
’association
et a arrêté la circulaire du 19 décembre 2017 portant sur
les procédures de
gestion des subventions versées par l’intermédiaire du FONJEP
6
Cour des comptes,
Référé,
Le Fonds de coopération de la jeunesse et de l’édu
cation populaire
, juillet 2016,
disponible sur
www.ccomptes.fr
7
En 2018, 71% des soutiens versés aux associations via le programme 163, tous dispositifs confondus, étaient
inférieurs à 5
000 € et correspondaient à
un montant moyen légèrement supérieur à 2
000 €
8
Décret n° 2014-18 du 9 janvier 2014 portant création d'un délégué interministériel à la jeunesse
Cour des comptes - Référé S2020-0142
4
/
6
13 rue Cambon - 75100 PARIS CEDEX 01 - T +33 1 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
Pour autant, ni le positionnement, ni les moyens du délégué ne donnent de la
consistance à cette fonction. Preuve en est que le Comité interministériel de la jeunesse (CIJ),
présidé par le Premier ministre,
ne s’est réuni que sept fois
depuis sa création en 1982.
Le DIJ n’est pas, comme l’était le
Haut-Commissaire à la jeunesse (janvier 2009 - mars 2010),
directement rattaché au Premier ministre et ne dispose pas de moyens propres : il
s’appuie
uniquement sur les services et moyens financiers de la DJEPVA.
L’appo
rt des instances
récemment transformée (intégration à la DJEPVA de l’Institut national de la jeunesse
[INJEP]
en tant que service à compétence nationale) ou créée (
Conseil d’orientation des politiques de
jeunesse [COJ]) reste encore insuffisant pour asseoir cette fonction.
Malgré quelques tentatives de globalisation, la politique de la jeunesse est demeurée
un ensemble de politiques sectorielles peu coordonnées. Deux plans successifs, en 2009 et
en 2013, ont tenté de donner une feuille de route commune aux différents ministères. Au fil du
temps, le suivi global de leurs mesures a été perdu de vue même si certaines actions, telles
que celles
contre le décrochage scolaire, ont fait l’objet de beaucoup d’attention.
Le document de politique transversale (DPT), intitulé «
Politique en faveur de la
jeunesse
», traduit cette profusion des acteurs et des politiques. Préparé par le DJEPVA, il
rassemble les actions contenues dans 20 missions budgétaires et 43 programmes pour un
montant total d
’environ
95
Md€
en 2020, dont plus des trois-quarts
au titre de l’e
nseignement
scolaire (74
Md€).
La part du programme 163 -
Jeunesse et vie associative
est très faible
(610
M€, soit 0,
64 %) et largement consacrée au financement du service civique (508
M€)
. Ce
document
n’
a
qu’
une visée informative, en aucun cas stratégique.
En conclusion, la création, il y a cinq ans, d
’un
délégué interministériel à la jeunesse
ne s’est accompagnée ni de la mise en place d’un service voué à la coordination
interministérielle, ni de
la recherche active d’une c
oordination entre les administrations. Le
lancement de grands programmes nationaux visant l’engagement civique et citoyen des
jeunes nécessit
erait aujourd’hui
une réelle évolution.
2.2 Une clarification du portage du SNU à parachever
La politique de la jeunesse a connu une inflexion majeure, ces dernières années, par
la
mise en œuvre du service civique en 2010
, et le lancement du SNU en 2017.
Dans la rapide montée en charge du service civique (de 6 000 jeunes en 2010 à
140 265 en 2018), la DJEPVA a bien assumé son rôle de tutelle
de l’
agence publique chargée
de sa mise en œuvre opérationnelle
. En 2017, la décision de créer le SNU a mis
l’engagement
des jeunes
au cœur de la politique de l’État
: après une
phase d’expérimentat
ion menée en
2019 (2 000 jeunes pour un coût à confirmer de
4 M€)
par une mission de préfiguration, une
expérimentation plus large, pour 30 000 jeunes
9
et dotée de 30
M€
, est prévue en 2020.
Le calendrier
d’un
déploiement complet
pour une classe d’âge
en 2026 est ambitieux
au regard de l’importance des
problèmes à résoudre
. Il en est ainsi des questions d’ordre
juridique (caractère obligatoire du dispositif, statut du jeune, régime de responsabilité, nature
des sites d’accueil
), institutionnel (structure de pilotage, rôles respectifs des divers ministères
et autorités déconcentrées) et organisationnel (articulation avec le calendrier scolaire,
formation des intervenants, recensement et disponibilité des lieux d’accueil,
emboitement avec
l’engagement volont
aire au titre du service civique, saturation des offres pour les missions
d’intérêt général)
. Enfin, le coût du dispositif encore très indicatif (2 000
€ par jeune pour le
séjour de cohésion, soit 1,5
Md€ à 2
Md€ par an au total) nécessitera des arbitrages
dès la
prochaine loi de programmation des finances publiques.
9
Selon le S
ecrétaire d’Etat auprès du Ministre de l’éducation nationale et de la jeunesse
Cour des comptes - Référé S2020-0142
5
/
6
13 rue Cambon - 75100 PARIS CEDEX 01 - T +33 1 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
Face à l’importance de l’enjeu, un effort de clarification dans l’organisation
a été
entrepris par l’arrimage du SNU à la DJEPVA. U
n récent décret
10
lui a confié sa mise
en œuvre
: elle en définit le cadre règlementaire, en assure le pilotage et la coordination. En
2020, le financement de l’expérimentation est porté par le programme 163
-
Jeunesse et vie
associative
dont le directeur de la DJEPVA est le responsable. Dans le même temps, toutefois,
un conseiller du Gouvernement
11
a été nommé également,
en fin d’année 2019
, pour déployer
le SNU.
C
es initiatives laissent subsister des zones d’ombre. D’une part,
la direction
n’est pas
actuellement dotée des moyens et des compétences effectives pour piloter un projet de cette
ampleur.
D’autre part, le rôle du délégué interministériel à la jeunesse
, dans le déploiement,
n’est pas clairement affirmé alors que le SNU devra être coordonné
avec
d’autres dis
positifs
comme ceux du ministère des armées (jeunes sous statut militaire).
Enfin, la clarification des rôles respectifs des différents acteurs doit être poursuivie :
il serait regrettable que le conseiller du Gouvernement
, qui n’est pas placé auprès du ministre
de l’éducation nationale
et de la jeunesse, exerce des missions qui fassent double emploi avec
celles de la DJEPVA et du DIJ.
En conclusion, le rattachement de la DJEPVA au ministère
de l’
éducation nationale et
de la jeunesse, qui offre
l’
occasion de stabiliser une organisation administrative trop précaire
depuis plusieurs décennies, est une opportunité à saisir pour
l’État et
ce ministère de
construire
une forte cohérence entre l’enseignement scolaire et l’éducation dite informelle
, en
mod
ernisant l’action publique en faveur de la jeunesse
menée par la DJEPVA en ligne avec
la généralisation à terme du SNU.
Au vu de ces constats, la Cour formule les recommandations suivantes :
Recommandation n° 1 :
en ce qui concerne le réseau information-jeunesse : inciter à
fusionner la partie nationale du CIDJ avec l’UNIJ
; redéfinir les attentes de l’État en liaison
avec les régions,
limiter l’intervention de la DJEPVA à une activité de régulation
par la
labellisation du service ;
Recommandation n° 2 :
en ce qui concerne le f
onds d’
expérimentation pour la jeunesse et,
s’il était décidé de poursuivre son activité
, réactiver les sources de financement privé et revenir
à une approche sélective des projets ;
Recommandation n° 3 :
en ce qui concerne les relations avec les associations nationales de
l’éducation populaire
: m
ener une politique active envers les réseaux nationaux de l’éducation
populaire grâce à des
conventions pluriannuelles d’objectifs
plus opérationnelles et mieux
évaluées, proportionner les soutiens financiers à la qualité de gestion des organismes ;
Recommandation n° 4 :
en ce qui concerne le pilotage de la politique de la jeunesse : donner
explicitement au délégué interministériel à la jeunesse la responsabilité de la coordination
interministérielle du SNU et à la DJEPVA les moyens d
’
en piloter le déploiement.
Je vous serais obligé de me faire connaître, dans le délai de deux mois prévu à l’article
L. 143-4 du code des juridictions financières, la réponse, sous votre signature, que vous aurez
donnée à la présente communication
12
.
10
Décret n°2019-1405 du 19 décembre 2019 modifiant le décret n° 2005-1795 du 30 décembre 2005 portant
organisation de l'administration centrale du ministère chargé de la jeunesse, des sports et de la vie associative
11
Décret du 11 décembre 2019 portant nomi
nation d’un conseiller du Gouvernement
–
M. Latron
12
La Cour vous remercie de lui faire parvenir votre réponse, sous forme dématérialisée, via
Correspondance JF
(
à l’adresse électronique suivante
:
greffepresidence@ccomptes.fr
(cf. arrêté du 8 septembre 2015 modifié portant application du décret n° 2015-146 du 10 février 2015 relatif à la
dématérialisation des échanges avec les juridictions financières).
Cour des comptes - Référé S2020-0142
6
/
6
13 rue Cambon - 75100 PARIS CEDEX 01 - T +33 1 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
Je vous rappelle qu’en application des dispositions du même code :
-
deux mois après son envoi, le présent référé sera transmis aux commissions des finances
et, dans leur domaine de compétence, aux autres commissions permanentes de
l’Assemblée nationale et du Sénat. Il sera accompagné de votre réponse si elle est
parvenue à la Cour dans ce délai. À défaut, votre réponse leur sera transmise dès sa
réception par la Cour (article L. 143-4) ;
-
dans le respect des secrets protégés par la loi, la Cour pourra mettre en ligne sur son site
internet le présent référé, accompagné de votre réponse et de celle du président de la
collectivité (article L. 143-1) ;
-
l’article L. 143
-9 prévoit que, en tant que destinataire du présent référé, vous fournissiez à
la Cour un compte rendu des suites données à ses observations, en vue de leur
présentation dans son rapport public annuel. Ce compte rendu doit être adressé à la Cour
selon les modalités de la procédure de suivi annuel coordonné convenue entre elle et votre
administration.
Signé le Premier président
Didier Migaud