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Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 28 août 2019.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
SYNDICAT MIXTE DE
RAMASSAGE ET DE TRAITEMENT
DES ORDURES MÉNAGÈRES
(SMIRTOM) DU SAINT-AMANDOIS
(Département du Cher)
Exercices 2012 et suivants
SMIRTOM DU SAINT-AMANDOIS
3
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
....................................................................................................................
5
RECOMMANDATIONS
...............................................................................................
7
1
PRÉAMBULE
...........................................................................................................
9
2
LES MISSIONS ET LE FINANCEMENT
...............................................................
9
2.1
Les missions
........................................................................................................
9
2.2
Le financement
..................................................................................................
10
3
LA GOUVERNANCE
.............................................................................................
11
3.1
Un dispositif de délégations à améliorer
...........................................................
11
3.2
Un champ d’intervention diversifié et novateur
................................................
12
4
LES PERFORMANCES ENVIRONNEMENTALES DU SYNDICAT
................
13
4.1
Le cadre d’action du syndicat : les documents de programmation
...................
13
4.1.1 Le programme national de prévention ou la transition vers un modèle
d’économie circulaire
........................................................................................
13
4.1.2 Une planification territoriale des déchets à trois niveaux
..................................
14
4.1.3 Un programme local de prévention très complet
...............................................
15
4.2
Une volonté affirmée de développement des performances
environnementales
.............................................................................................
15
4.2.1 La tendance à la baisse des tonnages collectés et traités
...................................
15
4.2.2
L’impact positif de la redevance incitative sur les quantités d’
OMR
................
16
4.2.3 La qualité des performances comparatives du SMIRTOM
...............................
17
4.2.4
L’ambitieuse gestion pluriannuelle des investissements
...................................
18
4.2.5
Un manque de transparence de l’information sur le traitement des déchets
......
18
4.2.6 La synthèse de l
’action du SMIRTOM en matière environnementale
..............
19
5
LA FIABILITÉ DES COMPTES : UN PILOTAGE À CONFORTER
..................
19
5.1.1
L’absence de suivi des coûts (ComptaCoût)
.....................................................
19
5.1.2 Une information financière insuffisante
............................................................
20
5.1.3
Le défaut de fiabilité de l’information comptable
.............................................
22
5.1.4 Le pilotage insuffisant de la fonction financière et comptable
..........................
25
6
LES COÛTS D’EXPLOITA
TION
..........................................................................
25
6.1
Un affichage peu transparent du coût global d’exploitation
.............................
25
6.2
Le coût d’instauration de la redevance incitative minoré par les aides des éco
-
organismes
.........................................................................................................
26
6.3
Un
projet industriel d’envergure manquant de maturité sur le plan technique,
financier et commercial
.....................................................................................
26
6.3.1 Une étude de marché comportant des mises en garde
.......................................
26
6.3.2 Une évaluation délicate du prix de revient
........................................................
27
6.3.3 Une prospective financière du budget annexe dépendante de la réussite du
processus industriel
............................................................................................
27
7
L’ANALYSE FINANCIÈRE
..................................................................................
30
7.1
La section de fonctionnement
...........................................................................
30
7.1.1 Des produits de gestion impactés par les modes de financement
......................
30
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
4
7.1.2 Une évolution des charges de gestion courante en lien direct avec les marchés 34
7.1.3 La
dégradation de l’autofinancement dégagé par le SMIRTOM
.......................
35
7.2
La section d’investissement
..............................................................................
35
7.2.1
Une hausse significative des dépenses d’investissement en fin de période
.......
35
7.2.2
Un financement des investissements majoritairement assuré par l’emprunt
.....
36
7.2.3
L’analyse du bilan
.............................................................................................
38
8
LA COMMANDE PUBLIQUE
...............................................................................
39
8.1
Une gestion perfectible de la commande publique
...........................................
39
8.2
La collecte des déchets : une procédure émaillée de plusieurs irrégularités
.....
42
8.2.1 Un objet aux contours imprécis
.........................................................................
42
8.2.2 Une clause de révision contestable
....................................................................
43
8.2.3 Un avenant n° 1 qui manque de transparence
....................................................
44
8.2.4 Une réduction de la fréquence des collectes dont la régularité est incertaine ... 46
8.2.5 Conclusion
.........................................................................................................
47
8.3
La fragilité de la procédure et des conditions d’exécution du marché de la
déchetterie
.........................................................................................................
47
8.3.1 Les failles de la procédure
.................................................................................
47
8.3.2
Les défaillances dans l’exécution du marché
....................................................
48
8.4
Les dérives financières des marchés du site technique de valorisation
.............
50
9
L’ENVOLÉE DU COÛT DU
MARCHÉ DE
MAÎTRISE D’ŒUVRE
..................
50
9.1.1
Des avenants bouleversant l’économie générale des travaux
............................
52
9.1.2
Des conditions d’exécution déficientes
.............................................................
52
9.2
Conclusion sur la commande publique
.............................................................
54
ANNEXES
...................................................................................................................
55
SMIRTOM DU SAINT-AMANDOIS
5
SYNTHÈSE
Le syndicat mixte de ramassage et de traitement des ordures ménagères (SMIRTOM)
du Saint-
Amandois a pour objet la gestion du service public de l’élimination et de la
valorisatio
n des déchets des ménages et l’élimination des autres déchets qui peuvent être
traités sans sujétions techniques particulières. Il couvre un territoire de 98 communes. Ses
missions sont majoritairement déléguées à des prestataires privés via des marchés publics.
Sa gestion, depuis l’exercice 2012, est marquée par une volonté forte de protection
de l’environnement. En témoigne l’adoption de la tarification incitative à la réduction et au
tri des déchets (REOMI
1
), introduite en 2010, qui s’est accompagnée d’u
ne tendance
générale à la baisse des quantités de déchets collectés. La redevance constitue la plus grosse
part de ses recettes, à hauteur de 90 %. Les soutiens financiers des éco-organismes et les
ventes de matériaux issus des quatorze déchetteries réparties sur son territoire constituent
ses autres ressources.
Le syndicat s’inscrit, par ailleurs, dans des démarches novatrices comme la collecte
robotisée des ordures ménagères et résiduelles (OMR) depuis 2017 et la construction d’une
usine de valorisation des déchets verts, destinée à produire, pour la revente, des bûchettes et
pellets de chauffage.
Le dynamisme dont fait preuve le syndicat sur le plan environnemental masque
néanmoins des défaillances plus ou moins graves dans sa gestion administrative et
financière.
Tout d’abord, le projet d’usine de valorisation des déchets verts, initié en 2015, sans
études préalables suffisantes, a rencontré de nombreux aléas techniques. À ce jour, cette
usine n’est toujours pas en état de marche. Le syndicat ne s’est
pas donné les moyens de
porter ce projet ambitieux en méconnaissant les quantités à produire et leurs coûts de
production, les conditions de commercialisation et le marché local. De nombreuses
incertitudes pèsent encore sur ces différents points.
Cet investissement, comme celui de la construction de la déchetterie de Drevant, ont
une incidence sur la situation financière du syndicat qui se caractérise par une dégradation
importante de l’autofinancement avec une capacité d’autofinancement (CAF) nette négativ
e
de 2013 à 2017, même si la situation semble se redresser en 2018. En outre, le fonds de
roulement net global s’est effondré depuis 2016. La dette, encore importante, et
remboursable sur de courtes durées, est amenée à diminuer dans les années à venir. Enfin,
l’évolution très significative, au fil des exercices, du montant des restes à recouvrer de la
redevance incitative pourrait encore s’aggraver avec la hausse de 5
% de son taux dès 2019.
Si la situation financière du budget principal a des chances de s
’améliorer de ce fait, celle du
budget annexe dédié à l’usine de valorisation reste encore dégradée.
Par ailleurs, la qualité de l’information donnée lors des débats d’orientation
budgétaire (aujourd’hui rapports d’orientation budgétaire) doit être mise e
n conformité avec
les dispositions issues de la loi NOTRé. Le pilotage de la fonction comptable, défaillant, met
à mal la fiabilité de l’information du fait de l’absence d’engagement comptable et de
1
Redevance d’enlèvement des ordures ménagères incitative.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
6
rattachement des charges et produits à l’exercice et du n
on-respect du principe
d’amortissement des immobilisations
prorata temporis
.
Enfin, la commande publique présente des enjeux d’efficacité économique et
juridique au regard du mode de gestion du syndicat. Or, les multiples défaillances constatées
à tous les
stades attestent d’une absence marquée de maîtrise des règles de la commande
publique. Des améliorations d’envergure devront être apportées à la définition des besoins,
au respect des seuils de mise en concurrence, à l’arrêt du recours au localisme, à la
rédaction
des pièces de marchés et des rapports d’analyse et à la passation des avenants dont le montant
bouleverse l’économie du contrat et nuit à la qualité de l’information des élus. Ce n’est qu’à
ce prix que le SMIRTOM pourra disposer de procédures séc
urisées juridiquement et d’une
exécution optimisée de ses contrats dans un objectif de gestion vertueuse.
SMIRTOM DU SAINT-AMANDOIS
7
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1
: Répondre à l’obligation légale de tenir une comptabilité
analytique.
Recommandation n° 2
: Achever la mise en conformité du ROB avec la réglementation en
vigueur.
Recommandation n° 3 :
Achever la mise en conformité du rapport annuel sur le service
public de prévention et de gestion des déchets initiée en 2018.
Recommandation n° 4 :
Mettre en place la comptabili
té d’engagement telle que prévue par
l’instruction budgétaire et comptable M 4.
Recommandation n° 5 :
Améliorer le taux de recouvrement des recettes du SMIRTOM.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
8
SMIRTOM DU SAINT-AMANDOIS
9
La chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire a procédé, dans le cadre de
son programme de travail, au contrôle des comptes et de la gestion du SMIRTOM
du Saint-Amandois, pour les exercices 2012 et suivants.
Les différentes étapes de la procédure, telles qu’elles ont été définies par le code des
juridictions financières, sont présentées en annexe 1.
PRÉAMBULE
Le SMIRTOM a fait l’objet d’un précédent contrôle de la gestion portant sur les
exercices 2006 à 2009, dans le cadre de travaux communs aux juridictions financières sur la
gestion des déchets ménagers qui avait amené la chambre à formuler cinq recommandations :
veiller à mieux maîtriser la section d’exploitation et à calibrer l’effort
d’investissement à moyen terme en prenant notamment en compte le niveau
d’épargne dégagée et les résultats de l’incitation à la diminution
des déchets ;
cesser les prestations de services au bénéfice du SIRATROM dans l’attente de son
adhésion au SMIRTOM ;
réviser le cadre statutaire sur l’habilitation à effectuer des prestations de services et
sur la localisation du siège du syndicat ;
se rapprocher des services de la direction des finances publiques pour améliorer la
maîtrise des techniques comptables ;
renforcer les compétences administratives et financières ainsi que le développement
d’outils d’analyse des coûts.
Ces recommandations ont
été partiellement mises en œuvre. Aucun emprunt n’a été
contracté entre 2011 et 2014. La dissolution du SIRATROM par arrêté préfectoral du
23 décembre 2010 répond à la deuxième recommandation. Les statuts ont été modifiés par
arrêté préfectoral du 4 novembre 2011 pour répondre à la recommandation n° 3 et celui du
17 juillet 2017 a précisé la localisation du siège. La dernière recommandation n’est pas
complétement mise en œuvre.
LES MISSIONS ET LE FINANCEMENT
Les missions
Le SMIRTOM du Saint-Amandois, créé en 2001, est un syndicat mixte à vocation
unique. Son siège social et son équipement principal se situent à Drevant près de
Saint-Amand-Montrond, dans le sud du département du Cher. Il dessert 98 communes et
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
10
plus de 60 000 habitants (contre 21 748 lors de sa création en 2001) qui vivent à 95 % en
zone rurale.
Ce territoire est marqué par un pôle urbain modeste (Saint-Amand-Montrond avec plus
de 10 000 habitants), un habitat très dispersé et une population dont le niveau de vie est modeste.
Le syndicat a pou
r objet la gestion du service public d’élimination et de valorisation
des déchets des ménages dans les conditions prévues par l’article L. 2224
-13 du code général
des collectivités territoriales (CGCT), ainsi que l’élimination des autres déchets qui, eu ég
ard
à leurs caractéristiques et aux quantités produites, peuvent être collectés et traités sans
sujétions techniques particulières.
Selon les statuts actuellement en vigueur qui datent de
2017, il exerce également « des activités qui présentent le caractère de complément normal
nécessaire de ses compétences ».
Le syndicat, disposant de larges compétences statutaires, a principalement recours à
des marchés publics pour exercer ses missions mais ne pratique pas la délégation de service
public. Il peut également assurer des prestations de services en lien avec ses compétences
pour le compte de personnes morales extérieures.
Le financement
Le syndicat est financé par la redevance d’enlèvement des ordures ménagères
(REOM). La tarification incitative à la réduction et au tri des déchets (REOMi ou REOMI)
a été introduite en 2010. Les autres ressources sont les soutiens financiers des éco-
organismes et les ventes de matériaux issus des déchetteries.
Concernant la détermination du montant des contributions dues par les communautés
de communes, l’article 10 des derniers statuts en vigueur précise que « les contributions sont
fixées par le comité syndical » et qu’elles « correspondent notamment au reversement de
tout ou partie du produit de la taxe d’enlèvement des
ordures ménagères ou de la redevance
d’enlèvement des ordures ménagères qui seraient perçues par dérogation par ses adhérents à
fiscalité propre, en lieu et place du syndicat. Les contributions correspondront le cas échéant
au reversement de tout ou partie du produit de la redevance spéciale qui serait perçue par
dérogation par ses adhérents à fiscalité propre, en lieu et place du syndicat ».
Le comité syndical vote chaque année le montant de la contribution de ses membres.
Or, le SMIRTOM étant passé à la redevance incitative depuis 2010, il ne perçoit plus de taxe
d’enlèvement des ordures ménagères ; il ne bénéficie plus, non plus, de la redevance spéciale
(pas plus que ses adhérents) qui n’a plus lieu d’être du fait de l’instauration de la REOM
2
qui conc
erne aujourd’hui tous les membres.
Par ailleurs, les statuts mériteraient d’être plus précis quant au mode de calcul de la
participation des membres du syndicat. En l’état, il est en effet très difficile de déterminer
2
En vertu de
l’article L. 2333
-78 du CGCT, les syndicats ayant institué la redevance ne peuvent pas instituer
la redevance spéciale. Ils sont autorisés à instituer et percevoir la redevance spéciale sur un périmètre
strictement limité à celui des communes et EPCI membres percevant la TEOM pour leur propre compte dans
le cadre du régime dérogatoire, ce qui n’est plus le cas en l’espèce.
SMIRTOM DU SAINT-AMANDOIS
11
exactement comment sont évaluées les contributions demandées chaque année aux
communautés de communes membres du SMIRTOM
3
.
LA GOUVERNANCE
Un dispositif de délégations à améliorer
L’organisation administrative du syndicat répond aux conditions réglementaires avec
la présence d’un comité syndi
cal présidé par M. Bernard Jamet et administré par un comité
de délégués élus par ses membres. L’organe délibérant qui se réunit au moins une fois par
trimestre, se compose actuellement de 32 délégués titulaires et d’autant de suppléants,
répartis de manière proportionnelle entre huit communautés de communes.
Le comité syndical a délégué au président plusieurs attributions, dans la limite de
l’article L. 5211
-
10 du CGCT, mais n’a pas prévu de délégation d’attribution au profit des
vice-
présidents en cas d’
absence du président, bien que le CGCT offre cette possibilité. Pour
éviter le retour de la compétence au comité syndical en cas d’empêchement du président, il
serait souhaitable d’organiser son remplacement dans la délibération portant délégation, en
ment
ionnant l’identité (ordre du tableau ou adjoint nommément désigné) et les conditions
dans lesquelles ces personnes peuvent bénéficier de ce dispositif. La délibération du
22 mai 2014 est trop imprécise sur ce point et fragilise la sécurité juridique des décisions
prises sur son fondement par un élu autre que le président du SMIRTOM.
Par ailleurs, trois vice-
présidents bénéficient d’une délégation de fonction dans des
domaines spécifiques. Au moment du renouvellement du comité syndical en 2014, de
nouveaux arrêtés ont été pris à leur bénéfice, le 22 mai 2014. Ces arrêtés ne prévoient pas de
délégations en cascade en cas d’empêchement, comme c’était le cas de ceux de 2008. Ceci
pourrait poser un problème de continuité du service en cas d’absence du président
et du vice-
président concerné.
Le comité syndical élit en son sein un bureau qui assure la gestion des affaires
courantes. Une délibération du 22 mai 2014 est venue restreindre le champ des délégations
qui lui sont données, jugées auparavant trop générale
s. Les domaines d’intervention sont
encore trop nombreux selon la préfecture du Cher qui a transmis au syndicat une lettre
d’observation sur ce point.
Par ailleurs, des commissions interviennent pour préparer les décisions du comité
syndical sur des sujets spécifiques ou émettre des avis.
3
Ce problème était à l’origine du contentieux entre la communauté de communes du Pays de Nérondes et le
syndicat. La cour administrativ
e d’appel de Nantes (arrêt du 10 mai 2017, n°
16NT00353
) a jugé que
« la participation demandée par le syndicat est correctement fixée comme suit : la proposition de participation
est établie en fonction des recettes attendues de REOM pour N+1, dont est déduit le différentiel entre la
proposition pour N et les redevances effectivement facturées en N ». Cependant, les modalités du calcul effectif
de la participation restent complexes.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
12
Le directeur général des services (DGS) bénéficie également de délégations de
signature dans différents domaines. Il pourrait être utile, pour la régularité de ces actes, qu’y
figurent la date de notification et la si
gnature du bénéficiaire, s’agissant d’actes individuels
qui doivent faire l’objet d’une notification pour être régulièrement applicables.
Un champ d’intervention diversifié et novateur
Au début des années 2000, le SMIRTOM avait principalement recours à des
prestataires de services pour exercer ses missions. Au fil du temps, le syndicat a élargi ses
compétences dont certaines ont été assurées en régie. Il a notamment indiqué qu’il gérait
quatorze déchetteries et certaines actions liées à la collecte, au transport, au tri et au
traitement des déchets.
Le nombre de ces déchetteries
dépasse nettement la moyenne nationale qui est d’un
équipement pour un peu plus de 14 000 habitants
4
, soit une déchetterie pour à peine
5 000 habitants. Cette situation qui selon
l’ordonnateur répond aux préconisations du
schéma départemental 2005-2012, a un impact financier important.
Les caractéristiques générales du service sont présentées dans le tableau n° 1.
Caractéristiques générales du service géré par le SMIRTOM
Nature des flux
Collecte
Traitement
Mode de
gestion
Type de collecte
Fréquence*
OMR (ordures ménagères résiduelles)
Prestation
En porte-à-porte
(PAP)
C1 avant 2017 et
C0,5 depuis 2017
Enfouissement
Emballages
Recyclage matière
JRM (Journaux, revues, magazines)
C0,5 avant 2017
et C0,25 depuis
2017
Verre
Déchets verts
Régie +
prestation
En apport
volontaire (PAV)
Déchetterie
Non ligneux
compostage
Ligneux
bûchettes et
pellets
Encombrants
Régie
Enfouissement
Cartons des professionnels
Régie +
prestation
PAV et point de
regroupement
Recyclage matière
Autres déchets professionnels
Régie
PAV
Recyclage matière
Sources
: CRTC à partir d’un document de l’ADÈME validé par l’ordonnateur
Fréquence : C1 = une fois par semaine ; C0,5 = une fois tous les 15 jours ; C0,25 = une fois toutes les 4 semaine
Le SMIRTOM a élaboré un « Guide de collecte des déchets ménagers et règlement
de facturation de la redevance incitative à la réduction et au tri des déchets ménagers
assimilés (DMA) ».
4
Site SINOE
: Chiffres clés enquête nationale de l’ADEME 2013/référentiel national 2015 des coûts du service
public de gestion des déchets (données 2012).
SMIRTOM DU SAINT-AMANDOIS
13
La collecte des ordures ménagères résiduelles (OMR) était réalisée, de façon
traditionnelle, par un prestataire de services aux termes d’un marché public courant jusqu’en
2016. Le SMIRTOM fait figure de pionnier avec la mise en place, depuis le 1
er
janvier 2017,
de la collecte robotisée des OMR.
Novateur en la matière, et dans le souci affiché de s’inscrire dans une démarche
d’économie circulaire, il s’est lancé dans un projet de valorisation des déchets verts en
créant
sur son site de Drevant une usine de production de bûchettes
5
et de pellets
6
, laquelle devait
être opérationnelle en 2017 mais doit encore subir des adaptations (ce point fait l’objet de
développements
infra
6.3).
Enfin, s’agissant de la prévention, il ressort des rapports des débats d’orientation
budgétaire 2012 et 2016 que le syndicat a signé avec l’Agence de l’environnement et de la
maîtrise de l’énergie (ADÈME) un programme de prévention sur cinq ans pour réduire de
7 % la production de ses déch
ets. Toutes les actions menées ainsi s’inscrivent dans le cadre
des lois dites «
Grenelle de l’environnement
».
Ce programme de prévention se traduit par des campagnes de sensibilisation aux gestes
de tri et à la réduction des déchets. Le syndicat a obtenu le label « Territoire zéro déchet zéro
gaspillage », son plan de prévention recevant ainsi un soutien financier de l’ADÈME.
LES PERFORMANCES ENVIRONNEMENTALES DU
SYNDICAT
Les performances environnementales de l’action du syndicat s’inscrivent dans le
cadre
de documents de programmation de prévention des déchets à plusieurs niveaux du territoire.
Le cadre d’action du syndicat : les documents de programmation
Le programme national de prévention ou la transition vers un modèle
d’économie circulaire
Le mei
lleur déchet est celui que l’on ne produit pas. La prévention des déchets est
donc la première priorité des politiques européenne et française de gestion des déchets.
Le SMIRTOM est particulièrement attaché à cet objectif qui semble être le moteur de son
activité.
Le programme national de prévention 2014-2020 traduit la transition vers un modèle
d’économie circulaire qui vise notamment l’allongement de la durée de vie des produits, leur
5
Bois compressé servant de combustible pour les poêles à bois et cheminées.
6
Combustible spécifiquement conçu pour les poêles à « pellets », constitué de petits cylindres de bois
transformés à partir de déchets dérivés des industries du bois ou des résidus forestiers.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
14
réparabilité, leur éco-conception et la mise en place de systèmes de consignes.
Le titre IV de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte du
17 août 2015 (LTECV) est consacré au traitement des déchets. Ses principaux objectifs
visent à la diminution de 10 % de la production de déchets ménagers et assimilés en 2020
(par rapport à 2010), la baisse de 30 % des quantités de déchets non dangereux non inertes
stockés en 2020 (par rapport à 2010), le recyclage des 55 % des déchets non dangereux non
inertes en 2020, la valorisation énergétique des déchets non recyclables et le développement
de la tarification incitative.
La région semble s’éloigner de ce cap avec une augmentation de la quantité de
déchets ménagers et assimilés collectée par habitant de 3,4 % entre 2010 et 2014. Le Cher
est le seul département de la région à enregistrer une diminution (11 kg de moins par
habitant) ; il est également très performant sur l’objectif de valorisation des déchets de la loi
de transition énergétique fixé à 62 %
7
.
Une planification territoriale des déchets à trois niveaux
L’organisation de la planification territoriale des déchets en région comporte trois
types de plans :
le plan régional de prévention et de gestion des déchets dangereux établi sous
la responsabilité du président du conseil régional. La région Centre-Val de Loire a élaboré
son plan en décembre 2009 ; la commission permanente du conseil régional a récemment
rédigé le futur plan régional 2020-2031 de prévention et de gestion des déchets ;
le plan départemental de prévention et de gestion des déchets non dangereux
établi sous la responsabilité du président du conseil départemental ;
le plan de prévention et de gestion des déchets issus de chantiers du bâtiment
et des travaux publics (Plan BTP), également établi sous la responsabilité du président du
conseil départemental.
Ces plans doivent permettre d’anticiper les besoins en installations de traitement, de
planifier leur création et leur bonne répartition géographique et, ainsi, d’empêcher
l’apparition d’une pénurie d’exutoires pour l’élimination des déc
hets ultimes dans certains
territoires de la région.
Le plan de prévention et de gestion des déchets non dangereux du Cher a été adopté
le 5 novembre 2012. Il indique notamment que « le SMIRTOM du Saint-Amandois est la
première collectivité du département
qui souhaite s’engager dans la démarche d’un
programme local de prévention ».
7
Toutefois cette donnée concerne l’orientation donnée aux déchets et non les performances de traitement des
installations.
SMIRTOM DU SAINT-AMANDOIS
15
Un programme local de prévention très complet
Le SMIRTOM a élaboré un programme local de prévention des déchets 2011-2016
très détaillé. Décliné sous forme de fiches actions, il présente douze actions spécifiques
mentionnant leur descriptif et leurs objectifs, les indicateurs d’activités et d’impacts
financiers et matériels, les étapes clés avec un calendrier prévisionnel, les partenariats
mobilisés et les modalités de communicati
on mises en œuvre.
Ce programme a fait l’objet d’une monographie de l’ADÈME qui indique notamment
que le syndicat a été l’une des premières collectivités à avoir instauré la tarification incitative
pour diminuer les quantités de déchets, qu’il est en poin
te en matière technologique afin
d’améliorer la qualité du service tout en réduisant les coûts (mise en place de la collecte
robotisée) et qu’il a créé une nouvelle filière de valorisation des déchets verts.
Depuis 2015, l’ordonnateur a remplacé le program
me local de prévention des déchets
par son entrée dans le dispositif « un territoire zéro déchet zéro gaspillage » dont les résultats
2018 sont en cours de validation par l’ADÈME.
Une volonté affirmée de développement des performances
environnementales
La tendance à la baisse des tonnages collectés et traités
Les rapports d’activités produits par le SMIRTOM montrent une tendance générale
à la baisse des quantités de déchets collectés en tonnes entre 2012 et 2017. Les apports
volontaires en déchetteries ont globalement diminué plus fortement encore (- 3 % en VMA
8
).
Les diminutions de tonnage les plus significatives sont celles des gravats (- 21 %) et du
carton (- 4 %), les déchets verts connaissant une baisse très minime de - 1 %.
Parallèlement, les déchets spéciaux provenant des ménages (+ 2 %), la ferraille
(+ 3 %) et surtout le tout-venant (+ 5 %) voient leur tonnage augmenter. Les quantités de
bois sont stationnaires.
Évolution des tonnages en porte-à-porte et en apport volontaire
en tonnes
2012
2013
2014
2015
2016
2017
moyenne
évolution
moyenne
annuelle
Total porte-à-porte
14 026
13 753
13 505
13 402
13 143
12 612
13 407
-2 %
Total déchetteries
13 955
12 707
12 583
12 427
12 590
12 301
12 760
-3 %
Total déchets
27 981
26 460
26 088
25 829
25 733
24 912
26 167
-2 %
Source
: CRC à partir des rapports d’activité du SMIRTOM
8
VMA : valeur moyenne annuelle.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
16
Exprimé en kilogrammes par habitant, le poids des déchets collectés baisse également
régulièrement, de façon plus importante pour les OMR (2 % en valeur moyenne annuelle) que
pour les apports volontaires en déchetteries (1 %), mais avec une légère augmentation en 2016.
Ces évolutions s’inscrivent dans le sens des objectifs de diminution des déchets fixés
par la loi sur la transition énergétique de 2015.
L’impact positif de la redevance incitative sur les quantités d’OMR
Dès son instauration en 2010, la redevance incitative (RI) a eu un impact majeur et
immédiat sur la baisse des quantités d’ordures ménagères collectées.
Impact de la redevance incitative sur les ordures ménagères collectées (moyenne
en kg par habitant)
Sources
: réponses de l’ordonnateur
; l’année 2009 est l’année
de
référence (AR) et l’année 2010 celle de la
mise en place de la redevance incitative (RI) ; JRM = journaux, revues et magazines
Le ministère
de l’Environnement, aujourd’hui ministère de la transition écologique
et solidaire, a mené une étude comparant des collectivités passées à la tarification incitative
entre 2012 et 2013, à un groupe témoin, pour en évaluer l’impact sur les quantités de déch
ets
collectés entre 2009 et 2013. Les résultats de cette étude montrent que le SMIRTOM se situe
dans la tendance à la réduction des OMR (- 47 % contre -
49 % pour l’échantillon de
collectivités). S’ils révèlent également que la quantité de déchets triés (j
ournaux, magazines,
revues) augmente de 23 % avec la tarification incitative, la proportion est moindre pour le
SMIRTOM (+ 13 %). Enfin, les quantités de verre trié augmentent significativement dans
l’étude, alors qu’elles suivent la tendance inverse au SM
IRTOM avec une légère baisse.
Le syndicat avance deux explications à cette situation : la faiblesse des moyens des
usagers qui les pousserait à consommer de préférence des produits en boîtes, et la modification
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
110
120
130
140
150
160
170
180
190
200
210
220
230
240
250
260
270
280
2009
AR
2010
RI
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
P
o
i
d
s
e
n
k
g
ÉVOLUTION DE LA QUANTITÉ D'ORDURES MÉNAGÈRES ET DE COLLECTE
SÉLECTIVE ENTRE 2009 ET 2017
ORDURES
MENAGERES
RESIDUELLES
CORPS
CREUX/EMB
VERRE
JRM
SMIRTOM DU SAINT-AMANDOIS
17
de la fréquence des collectes (une fois tous les quinze jours) qui pourrait changer le mode de
consommation au profit d’emballages recyclables collectés. Ces deux explications semblent peu
convaincantes, d’autant que la collecte du verre se fait en porte
-à-porte, ce qui facilite la
démarche des usagers et que le changement de fréquence invoqué ne date que de 2017.
Selon l’étude précitée, la RI induirait des comportements indélicats de la part des
usagers, comme des dépôts sauvages, des pratiques illégales, l’utilisation de bacs non dédiés,
etc., ce que le SMIRTOM déclare ne pas avoir observé.
La qualité des performances comparatives du SMIRTOM
La collecte d’OMR du SMIRTOM (en kg par habitant et par an) de l’exercice 2015
9
est de 223 kg. Elle est inférieure, respectivement de 34 %, 27 % et 23 % au poids collecté
aux niveaux national, régional et départemental.
Comparaison du poids de déchets d’OMR collecté par habitant
Tonnage total collecté
Performance de collecte (kg/hab/an)
France
22 636 447
339
Centre-Val de Loire
789 979
305
Cher
89 018
288
SMIRTOM
13 402
223
Source : CRTC à partir des données 2015 du logiciel « SINOE
» et du rapport d’activité 2015
La collecte en déchetteries (en kg par habitant et par an) pour ce même exercice est
de 202 kg, soit un poids supérieur, respectivement, de 27 %, 9 % et 5 % à celui collecté en
déchetterie aux niveaux national, régional et départemental.
Selon lui, l’augm
entation des apports en déchetterie traduirait un respect de plus en
plus marqué de l’interdiction de brûler les déchets verts.
Comparaison des tonnages en déchetteries par habitant
Nombre de
déchetteries
Population
totale
desservie
Nombre
total de
communes
desservies
Nombre
moyen de
communes
desservies par
déchetterie
Nombre
moyen
d'habitants
desservis par
déchetterie
Tonnage
total
collecté
Performanc
e de collecte
(kg/hab/an)
France
4 649
64 416 671
34 999
8
13 856
9 898 989
148
Centre-Val
de Loire
253
2 558 451
1 815
7
10 112
473 318
183
Cher
40
306 452
287
7
7 661
59 151
191
SMIRTOM
14
59 000
98
7
4 214
12 421
202
Source : CRCT à partir
des données du logiciel SINOE 2015 et du rapport d’activité 2015
9
Les données comparées sont celles de 2015 qui sont les plus récentes publiées sur le site « SINOE ».
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
18
L’ambitieuse gestion pluriannuelle des
investissements
Par délibération du 14 décembre 2012, le SMIRTOM a voté un programme
d’investissement ambitieux pour 2013 à 2018. Le syndicat met l’accent sur les trois filières
qu’il estime devoir être développées rapidement dans le but d’augmenter ses r
ecettes :
filière produits verts : mise en place du tri des déchets verts en vue de leur
transformation (cf. infra 6.3 les développements sur l’usine de traitement des déchets verts)
;
filière textile : le projet consistant à se passer de l’association «
Relais » pour
percevoir directement le produit de la vente est toujours à l’étude ;
filière métaux : avec le tri des métaux ferreux et des métaux non ferreux pour
percevoir les recettes liées à leur vente.
Il a souhaité également développer le tri, la valorisation, le recyclage et le réemploi des
déchets, dans un souci d’économie des matières premières et d’optimisation des collectes.
Afin de favoriser le tri des déchets en provenance des trois filières précitées, le
syndicat a décidé de créer les installations suivantes : une zone de parking pour les poids
lourds, un bâtiment pour les personnels techniques, un hangar pour stocker les produits bois
à traiter, une usine à granulés et une nouvelle déchetterie à Drevant. L’ensemble de ces
investissements était évalué, en 2012, à 2 833 000
€. Ces projets ont été réalisés pour une
grande part en 2016 à l’exception de l’usine à pellets et à bûchettes qui ne semble toujours
pas répondre, à ce jour, aux attentes du syndicat.
Dans la même délibération, le SMIRTOM présentait également ses projets de service,
notamment l’instauration de la tarification des accès en déchetteries, le service de collecte des
OMR en régie et l’optimisation de la collecte (diminution des fréquences, regroupement des
circuits et de la collecte des corps creux avec les JMR). Le passage en régie de la collecte ne
s’est pas réalisé mais a été remplacé par la collecte robotisée ; la fréquence de la collecte a bien
été réduite. L’accès aux déchetteries par badge a été mis en place.
Un manque de t
ransparence de l’information sur le traitement des
déchets
Si, chaque année, les rapports d’activité du syndicat donnent des informations sur
l’enfouissement des déchets, le tableau IV de ces rapports, consacré au traitement des
déchets collectés, rend très difficile la compréhension par le citoyen de toutes les données et
de la répartition des modes de traitement des déchets collectés.
Ainsi, la quantité de déchets traitée diminue logiquement au rythme de la réduction
des déchets collectés. Plus de 10 % des déchets collectés sont pris en charge au centre de tri
de Bourges. Aucun tonnage n’est cependant mentionné en termes de tri dans le rapport
d’activité de 2016 et 2017 (seul apparaît le poids des refus de tri).
L’ordonnateur explique
cette absence d’information par le fait que « les données fournies par l’opérateur étaient
incohérentes et donc inexploitables » et qu’elles correspondaient à la période de transition
lors du changement du titulaire du marché de collecte.
Cette réponse pose toutefois la question de la continuité du service et de la fiabilité
des données fournies par les prestataires, dans la mesure où, à prestation équivalente, il ne
SMIRTOM DU SAINT-AMANDOIS
19
devrait pas y avoir d’impact sur les tonnages de déchets traités, et où l’année 2017 ne peut
plus être considérée comme une année de transition.
La synthèse de l’action du SMIRTOM en matière environnementale
Le syndicat affiche un intérêt particulièrement marqué pour la performance
environnementale qui semble être l’axe prioritaire de ses choix de gestion, comme
il sera
constaté tout au long du rapport. Cette préoccupation s’est traduite notamment par la mise
en place de la redevance incitative, une politique active de prévention, une action
«
diagnostic des communes » destinée à inciter ces dernières à s’inscrire
dans une démarche
exemplaire quant à la gestion de leurs déchets, et par la volonté de valoriser les déchets verts
avec la création de l’usine de bûchettes dont les développements seront étudiés dans la partie
dédiée à la performance économique du syndicat. Il est néanmoins regrettable que le
SMIRTOM ne dispose pas d’un bilan de l’impact de son action sur l’environnement et sur
la santé.
LA FIABILITÉ DES COMPTES : UN PILOTAGE À
CONFORTER
Le syndicat, qui gère un service public industriel et commercial, est soumis à la
nomenclature comptable M 4.
Les nombreuses lacunes constatées dans la fiabilité de l’information comptable
témoignent d’un pilotage défaillant et à améliorer.
L’absence de suivi des coûts (ComptaCoût)
La loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la
croissance verte, dont l’article 98 a été codifié à l’article L. 2224
-17-1 du CGCT, oblige le
service public de prévention et de gestion des déchets à disposer d’une comptabilité
analytique. La méthode ComptaCoût conç
ue par l’ADÈME permet d’extraire les
informations nécessaires au renseignement des coûts de gestion de ce service. Ce cadre
analytique est construit en prenant en compte les flux de déchets (ordures ménagères, déchets
recyclables, apports en déchetteries, etc.) et les étapes techniques de gestion (collecte, tri,
traitement, stockage, etc.). Publié par l’ADÈME tous les deux ans, il constitue un référentiel
national et une base de réflexion et d’analyse visant à optimiser les coûts de gestion.
Le SMIRTOM a ut
ilisé cet outil jusqu’en 2013. Il indique regretter son caractère
chronophage, soulignant la nécessité d’une double saisie des données en plus de la M4, et
fait état des départs successifs d’agents qui avaient été formés à cette application.
Bien qu’à ce jour, l’obligation légale qui s’impose aux services publics de prévention
et de gestion des déchets ne soit pas respectée par le syndicat, ce dernier a précisé que les
données ComptaCoût des années 2013 à 2015 ont été validées par l’ADÈME, que les années
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
20
s
uivantes seraient disponibles d'ici fin 2019, qu’en 2020, deux agents participeraient à la
formation et enfin que le SMIRTOM définirait des indicateurs financiers pertinents en
matière de pilotage de la performance financière.
Recommandation n° 1 :
Répondre à l’obligation légale de tenir une comptabilité analytique.
Une information financière insuffisante
La non-
conformité de l’information donnée aux élus lors du débat
d’orientation budgétaire (DOB)
L’article L. 2312
-1 du CGCT, applicable au syndicat par
renvoi de l’article
L. 5211-3 du même code, dispose que « dans les communes de 3 500 habitants et plus, un
débat a lieu au conseil municipal sur les orientations budgétaires de l’exercice ainsi que sur
les engagements pluriannuels envisagés, dans un
délai de deux mois précédant l’examen de
celui-
ci et dans les conditions fixées par le règlement intérieur prévu à l’article L. 2121
-8 ».
Plus précisément, ce débat a pour objet de préparer l'examen du budget en donnant, en temps
utile, aux membres de l'organe délibérant les informations qui leur permettront d'exercer, de
façon effective, leur pouvoir de décision à l'occasion du vote du budget.
La loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite
« loi NOTRé », a modifié,
par son article 107, l’article L. 2312
-1 du CGCT applicable aux
EPCI. Cet article dispose désormais que « dans les communes de 3 500 habitants et plus, le
maire présente au conseil municipal, dans un délai de deux mois précédant l'examen du
budget, un rapport sur les orientations budgétaires (ROB), les engagements pluriannuels
envisagés ainsi que sur la structure et la gestion de la dette. Ce rapport donne lieu à un débat
au conseil municipal, dans les conditions fixées par le règlement intérieur prévu à l'article
L. 2121-8. Il est pris acte de ce débat par une délibération spécifique. Dans les communes
de plus de 10 000 habitants, le rapport mentionné au deuxième alinéa du présent article
comporte, en outre, une présentation de la structure et de l'évolution des dépenses et des
effectifs. Ce rapport précise notamment l'évolution prévisionnelle et l'exécution des
dépenses de personnel, des rémunérations, des avantages en nature et du temps de travail. Il
est transmis au représentant de l'État dans le département et au président de l'établissement
public de coopération intercommunale dont la commune est membre et fait l'objet d'une
publication. Le contenu du rapport ainsi que les modalités de sa transmission et de sa
publication sont fixés par décret ». L’arti
cle D. 2312-1 du CGCT, issu du décret n° 2016-
841 du 24 juin 2016, vient apporter des précisions quant au contenu du rapport, notamment
en ce qui concerne les engagements pluriannuels de l’organisme.
Si le syndicat organise effectivement un débat d’orienta
tion budgétaire dans les deux
mois qui précèdent le vote du budget principal, le respect des prescriptions du CGCT
concernant le contenu du support du DOB reste perfectible, s’agissant notamment de la
prospective. Les débats d’orientation budgétaire de 201
2 à 2016 ne présentent aucune
programmation pluriannuelle des investissements et annoncent uniquement les projets de
l’année à venir. La structuration de la dette est présentée de manière sommaire.
SMIRTOM DU SAINT-AMANDOIS
21
Sur un plan formel, les ROB 2017 et 2018 du SMIRTOM auraient dû tenir compte
des nouvelles dispositions législatives et réglementaires. La structure et le contenu du
document n’ont pas été modifiés par rapport aux débats d’orientation budgétaires précédents
et ne contiennent pas les informations nées de ces nouv
elles obligations, qu’il s’agisse de la
prospective en termes d’investissement ou des informations liées à la dette et au personnel
10
.
Le SMIRTOM devra veiller au respect du CGCT s’agissant de ces différents
éléments d’information, en formalisant notamment
une véritable stratégie financière sous la
forme d’une prospective à moyen terme. Il indique avoir déjà initié une démarche de mise
en conformité en procédant à des ajustements de son ROB 2019.
La chambre constate que les élus ont toutefois bénéficié d’une
information sur la
programmation des investissements lors de la présentation de la politique d’investissement
2013-2018
11
(cf.
infra
sur la gestion pluriannuelle des investissements).
Recommandation n° 2 : Achever la mise
en conformité
du ROB avec la réglementation
en vigueur.
Le rapport sur le prix et la qualité du service public (RPQS)
incomplet
Le décret n° 2000-404 du 11 mai 2000 (abrogé à compter du 1
er
janvier 2017) a
introduit l’obligation pour les collectivités de présenter à l’assemblée délibérante
un rapport
annuel sur la qualité et le prix du service d’élimination des déchets (RPQS). Ce rapport devait
être présenté au plus tard dans les six mois qui suivent la clôture de l’exercice, lors de
l’examen du compte administratif. Le texte précisait les
indicateurs techniques et financiers
qu’il doit contenir.
Depuis le 1
er
janvier 2017, le rapport sur le service public de prévention et de gestion
des déchets (RSPPGD) a remplacé le RPQS
12
. L’article D. 2224
-1 du CGCT, modifié par le
décret n° 2015-1827 du 30 décembre 2015, précise que « ces rapports sont présentés au plus
tard dans les neuf mois qui suivent la clôture de l’exercice concerné », s’alignant ainsi sur le
même délai que celui des rapports sur l’eau et sur l’assainissement, délai inscrit dans
la loi NOTRé
13
. Or, celui de 2017, qui aurait dû respecter les dispositions précitées, se
présente de la même manière que les rapports précédents.
Les rapports d’activité sont régulièrement présentés à l’assemblée délibérante et
publiés en ligne. Leur contenu ne répond pas aux conditions fixées réglementairement, mais
le syndicat qui indique avoir déjà modifié le document en 2018, s’est engagé à le rendre
conforme à la réglementation.
10
Cf. Sur ce point le jugement du tribunal administratif de Montreuil (TA de Montreuil, 12 avril 2018
n°1703556)
: Le tribunal administratif a estimé qu’un rapport d’or
ientation budgétaire incomplet rend illégale
l’adoption du budget primitif.
11
Cf. délibération du 14 décembre 2012.
12
Article L. 2224-17-1 modifié par la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance
verte et article D. 2224-1 du CGCT.
13
L’annexe XIII aux articles D.
2224-1 à D. 2224-3 du CGCT précise le contenu des indicateurs à mentionner
dans le rapport annuel.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
22
Recommandation n° 3 : Achever la mise en conformité du rapport annuel sur le service
public de prévention et de gestion des déchets initiée en 2018.
Le défaut de fiabilité de l’information comptable
La comptabilité d’engagement et le rattachement des charges et
produits à l’exercice
La comptabilité d’engagement
Aux termes de l’a
rticle 1
er
du chapitre 3 de l’instruction budgétaire et comptable M
4
consacré à l’exécution des dépenses, « l’engagement est l’acte par lequel un organisme
public crée ou constate à son encontre une obligation de laquelle résultera une charge ». La
compta
bilité d’engagement a pour but de suivre en permanence les disponibilités budgétaires
et rendre compte de l’exécution du budget. En fin d’exercice, elle permet de déterminer le
montant des rattachements qui influent sur le résultat de fonctionnement et de
dresser l’état
détaillé des restes à réaliser ou l’état des dépenses engagées non mandatées. Ce processus se
compose de l’engagement comptable qui permet la réservation des crédits nécessaires à la
dépense, et de l’engagement juridique qui emporte obligation de paiement. L’engagement
comptable précède l’engagement juridique ou lui est simultané.
En fin d’exercice, l’engagement permet de déterminer le montant des charges et
produits de fonctionnement à rattacher à l’exercice N
-1 et de déterminer le juste résultat. Il
en est de même pour la sincérité des restes à réaliser en recettes ou dépenses
d’investissement. Ainsi, quel que soit le procédé utilisé, l’engagement doit permettre à tout
moment de dégager le montant des crédits réellement disponibles pour le syndicat.
Le SMIRTOM a indiqué qu’il ne tenait pas de comptabilité d’engagement. Cette
absence entache la fiabilité de ses comptes. Le syndicat qui doit se mettre en conformité avec
l’instruction comptable sur ce point, a indiqué qu’il comptait former ses
agents et passer à
une comptabilité d’engagement totale en 2020.
Recommandation n° 4 : Mettre en place la comptabilité d’engagement telle que prévue
par l’instruction budgétaire et comptable M 4.
Le rattachement des charges et des produits à l’exercice
L’
instruction comptable M 4 pose les principes du rattachement en ces termes : « Le
rattachement des charges et des produits à l'exercice qu'ils concernent est effectué en
application du principe d'indépendance des exercices. Il vise à faire apparaître dans le
résultat d'un exercice donné les charges et les produits qui s'y rapportent, et ceux-là
seulement. La procédure de rattachement consiste à intégrer dans le résultat annuel toutes
les charges correspondant à des services faits et tous les produits correspondant à des droits
acquis au cours de l'exercice considéré qui n'ont pu être comptabilisés en raison, notamment
pour les dépenses, de la non-réception par l'ordonnateur de la pièce justificative ».
Au vu des données du logiciel d’analyse financière des j
uridictions financières,
établies à partir des comptes de gestion et de l’examen des comptes 408 et 418
SMIRTOM DU SAINT-AMANDOIS
23
(respectivement « charges à payer » et « produits à recevoir »), le SMIRTOM ne pratique
pas le rattachement des charges et des produits à l’exercice, ni
sur le budget principal ni sur
le budget annexe.
L’ordonnateur confirme ce fait, qu’il explique par « de grandes difficultés pour
connaître les montants des produits ». Il cite, en exemple, les soutiens des éco-organismes,
pour lesquels le syndicat fait une demande mais ne peut connaître, avant la notification de la
décision de l’organisme, les critères retenus et, par voie de conséquence, le montant de la
somme versée.
Toutefois, l’impossibilité de connaître par avance le montant de sommes
attendues, que
ce soit en dépenses ou en recettes, n’a pas d’effet sur l’obligation de rattacher
in fine
les sommes en cause à l’année qu’elles concernent.
Le syndicat est invité à faire application de cette procédure conformément aux
dispositions de l’article 1.1 du chapitre 4 « opérations de fins d’exercice » de l’instruction
budgétaire et comptable M 4, tant sur son budget principal que sur son budget annexe.
Des restes à réaliser insincères
Les restes à réaliser (RAR) sont les dépenses engagées juridiquement mais non
mandatées et les recettes juridiquement certaines qui n’ont pas encore donné lieu à
l’émission d’un titre. Ils sont à rattacher à l’année N
-1 et minorent ou majorent le résultat de
l’année précédente.
Les restes à réaliser en dépenses et en recettes sont pris en compte pour le calcul du
solde du compte administratif. Ils interviennent dans le calcul du besoin de financement de
la section d’investissement de l’exercice N
-
1 que l’a
ssemblée délibérante doit
obligatoirement couvrir par l’affectation du résultat de fonctionnement de N
-1. Ils doivent
donc être établis de manière sincère.
Comme le SMIRTOM ne pratique ni la comptabilité d’engagement ni le
rattachement des charges et des
produits à l’exercice, qui sont obligatoires au regard de la
nomenclature comptable M4, le montant des restes à réaliser (RAR) ne peut être
qu’insincère, et, par voie de conséquence, celui du résultat de l’exercice.
L’ordonnateur a précisé que le montant d
es restes à réaliser inscrits au budget
correspond « à la différence entre les crédits ouverts prévus et réellement mandatés à
l’exception d’achats ou d’opérations qui sont terminés et qui sont inscrits en crédits
annulés
». Cette méthode d’évaluation des RAR n’est pas celle de la définition
réglementaire.
La tenue de l’actif
En vertu de l’instruction comptable M 4, l’état d’actif est établi tous les cinq ans (à
l’appui du compte concernant les exercices dont le millésime se termine par 0 ou
5).
Pour le budget principal, l’inventaire comptable 2015 produit par l’ordonnateur est
en réalité un document émanant de la trésorerie.
Pour le budget annexe, l’état d’actif 2015 a été produit par le comptable mais seul un
inventaire physique a été produit p
ar l’ordonnateur, étant précisé qu’il ne dispose pas d’un
autre document.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
24
L’inventaire physique du budget annexe produit par l’ordonnateur n’est pas
concordant avec l’état d’actif au 31 décembre 2017. Les discordances dans les informations
concernent les
montants, les dates d’acquisition ou encore la présence du matériel.
Le SMIRTOM a déclaré avoir initié une démarche auprès du comptable pour mettre
en concordance l’inventaire et l’état d’actif. Il conviendra de la finaliser d’ici 2020,
prochaine date de production obligatoire.
Les dotations aux amortissements
S’agissant d’un service public industriel et commercial, tous les biens inscrits à l’actif
doivent être amortis, à l’exception des terrains. En outre, l’instruction budgétaire et
comptable M 4 prévoit que les immobilisations sont amorties
prorata temporis
à compter de
l’année d’entrée dans le patrimoine.
La chambre constate que le SMIRTOM n’applique pas l’amortissement des
immobilisations
selon cette méthode mais que les amortissements sont systématiquement
pratiqués à compter de l’année qui suit leur année d’acquisition.
En application de cette règle, l’usine de valorisation devr
ait être inscrite au
compte 21. Or, le bâtiment figure toujours au compte 2313 « immobilisation en cours » pour
une valeur
supérieure à 1,8 M€ au 31 décembre 2016. Selon l’ordonnateur, il devrait être
transféré sur un compte définitif après la construction de la case à ferraille permettant le tri
des métaux. Mais l’équipement est déjà fonctionnel et aurait dû faire l’objet d’
un début
d’amortissement (des recettes, certes faibles, de vente de bûchettes, ont d’ailleurs été
enregistrées). La dotation annuelle d’amortissement de ce bien dont la durée
d’amortissement est de trente ans, serait d’environ 60
000 €.
Les durées d’amorti
ssement fixées par le SMIRTOM sont cohérentes. Seule la durée
d’amortissement des conteneurs
-
qui s’apparentent à du mobilier et pour lesquels le
SMIRTOM a prévu une durée de vingt ans dans ses délibérations du 30 juin 2011,
du 16 octobre 2015 et 13 décembre 2017, alors que la durée communément admise est plutôt
proche de dix ans - pose question.
Les dotations aux provisions
L’article L. 2321
-2 (29°) du CGCT intègre, parmi les dépenses obligatoires, les
dotations aux provisions ; celles dont les risques sont liés à la souscription de produits
financiers en font partie. Conformément aux dispositions de l’article R. 2321
-2 dudit code
(issu du décret n° 2005-1661 du 27 décembre 2005), une provision doit être constituée par
délibération de l'assemblée délibérante dans les cas suivants : « 1°Dès l'ouverture d'un
contentieux en première instance contre la commune, une provision est constituée à hauteur
du montant estimé par la commune de la charge qui pourrait en résulter en fonction du risque
financier encouru ; 2° Dès l'ouverture d'une procédure collective prévue au livre VI du code
de commerce, une provision est constituée pour les garanties d'emprunts, les prêts et
créances, les avances de trésorerie et les participations en capital accordés par la commune
à l
'organisme faisant l'objet de la procédure collective (…) ; 3° Lorsque le recouvrement des
restes à recouvrer sur compte de tiers est compromis malgré les diligences faites par le
comptable public, une provision est constituée à hauteur du risque d'irrécouvrabilité estimé
par la commune à partir des éléments d'information communiqués par le comptable public.
En dehors de ces cas, la commune peut décider de constituer des provisions dès l'apparition
SMIRTOM DU SAINT-AMANDOIS
25
d'un risque avéré. La provision est ajustée annuellement en fonction de l'évolution du risque.
Une délibération détermine les conditions de constitution, de reprise et, le cas échéant, de
répartition et d'ajustement de la provision. »
En outre, l’instruction comptable M 4 prévoit que le compte 1511 enregistre les
provisions destinées à couvrir la sortie de ressources probables résultant des litiges
(dommages et intérêts, indemnités et frais de procès). Cette provision doit être constituée
dès l’ouverture du contentieux en première instance.
Le syndicat n’a inscrit
aucune dotation aux provisions pour dépréciation ou pour
risques et charges au cours de la période contrôlée. Or, à titre d’exemple, la communauté de
communes du Pays de Nérondes qui a opté pour le régime dérogatoire afin de collecter la
redevance directement auprès de ses habitants pour la reverser au SMIRTOM, a engagé un
contentieux avec le syndicat sur le montant de cette participation, dans la mesure où elle
refusait de verser les impayés de ses habitants. Le montant litigieux était de 479 190
€. Cette
somme aurait dû faire l’objet d’une dotation pour risques et charges dans les comptes du
SMIRTOM.
Par ailleurs, malgré une hausse très importante des restes à recouvrer (386 983
€ en
2017 contre 62
069 € en 2012 –
cf.
infra
7.1.1.2), le syndicat n’a const
itué aucune provision
au chapitre 49 « dépréciation des comptes de tiers » alors que le CGCT le prévoit
expressément en son article R. 2321-2.
Le SMIRTOM s’est engagé à inscrire à l’avenir les provisions destinées à couvrir, le
cas échéant, les risques id
entifiés inhérents à l’activité du service, comme prévu par la
réglementation.
Le pilotage insuffisant de la fonction financière et comptable
Le syndicat n’a pas mis en place d’outils de pilotage suffisants pour assurer une
bonne gestion de la fonction financière et comptable, ni développé les moyens lui permettant
d’avoir une vision générale de sa gestion financière. L’analyse des coûts semble peu
maîtrisée, il n’est pas fait usage de tableaux de bords comme indicateurs quantitatifs et
qualitatifs de performance de la qualité du service public et de réalisation des objectifs après
analyse des données, et l’absence de comptabilité d’engagement accentue cette impression
générale de gestion à courte vue.
LES COÛTS D’EXPLOITA
TION
Un affichage peu transparent du
coût global d’exploitation
À la lecture des rapports d’activité, le coût d’exploitation global du syndicat est en
légère diminution (- 3 % en valeur moyenne annuelle entre 2013 et 2017) du fait du
changement du prestataire chargé de la collecte des OMR. Ces coûts sont principalement
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
26
composés de prestations de services (en moyenne près de 80 % des charges d’exploitation).
Toutefois, la masse salariale a progressé de 3 %.
La proportion des charges financières affichée dans les rapports d’activité (2
% de la
moyenne 2013-2017 des coûts de fonctionnement du syndicat) doit être nuancée. Ces
données correspondent, en effet, uniquement aux intérêts d’emprunt du budget principal
alors que l’encours de dette consolidée est fortement affecté, dès 2015, par le budget
du site
de valorisation des matières. Ce procédé conduit à dissimuler une partie des coûts.
Le SMIRTOM est invité à être plus transparent sur la réalité de ses coûts
d’exploitation dans les rapports d’activité soumis à l’assemblée délibérante. La présentat
ion
des charges d’exploitation dans un tableau de répartition reprenant les années passées
rendrait mieux visibles les évolutions de charges par poste de dépenses.
Le coût d’instauration de la redevance incitative minoré par les
aides des éco-organismes
Se
lon une étude de l’ADÈME de 2014 menée auprès de quinze collectivités, le coût
de la mise en place de la redevance incitative (RI) du syndicat atteint au total 2 074 868
€
HT,
soit 31,49 €/habitant, un niveau supérieur à la moyenne (29 €), et 12,93 € par h
abitant en
coût aidé, corrigé des aides des éco-organismes, ce qui le situe en deçà des autres
collectivités (15,50 €). La redevance incitative engendre également des frais de gestion
d’environ 200 000 € par an, selon cette étude de l’ADÈME, estimés à 320
000 € par le
SMIRTOM en 2016.
Si le passage à la REOM incitative a bien réduit la quantité des OMR, il n’est pas
établi qu’il ait réduit la facture de l’usager.
Un projet industriel d’envergure manquant de maturité sur le plan
technique, financier et commercial
Pour remplacer le processus, jusque-
là externalisé, d’élimination des déchets verts,
le SMIRTOM a décidé, en 2016, de valoriser ses déchets ligneux
14
en les transformant en
bûchettes et pellets de chauffage.
Une étude de marché comportant des mises en garde
Le SMIRTOM a demandé, en 2014, une étude de marché en vue de la
commercialisation de bûchettes compressées, auprès d’une junior
-entreprise. Celle-ci a mis
14
Constitués de bois, ils s’opposent aux déchets verts non ligneux, tels que les herbes de tontes, les feuilles
mortes, etc.
SMIRTOM DU SAINT-AMANDOIS
27
en évidence l’absence de portefeuille clients du syndicat, son manque de connaissance de la
réalité du terrain et de la mise en pratique de la vente de produits ainsi que l’existence d’une
âpre concurrence nationale. Elle a, néanmoins, admis l’existence d’un marché sur le secteur
du Saint-Amandois sous réserve de réaliser des actions promotionnelles et de
communication, ciblées prioritairement sur la clientèle des particuliers.
Au vu des éléments financiers prospectifs (cf. infra 6.3.3) et des différentes
informations produites par l’ordonnateur, il apparaît que ces points d’alerte n’ont pas été
pris
en compte, de manière optimale, par le syndicat.
Les actions promotionnelles et de communication, en direction des particuliers
notamment, n’ont pas été réalisées alors que l’étude précitée a révélé leur importance.
Jusqu’à présent, la communication du syndicat reste locale. À sa décharge, l’usine n’était
toujours pas en phase industrielle en décembre 2018. Le SMIRTOM dit informer ses usagers
(32 000 foyers) sur ses produits par l’intermédiaire d’un calendrier de collecte (aucun prix
n’y est mentionné). De plus, les déchetteries disposeraient d’affiches publicitaires.
Une évaluation délicate du prix de revient
Il a été demandé au SMIRTOM de communiquer des données permettant d’évaluer
le coût de transformation des déchets verts en bûchettes ou pellets et de le comparer à ce
qu’aurait été le coût théorique de traitement par un prestataire, en 2017, si ce mode de gestion
avait été maintenu. En effet, contrairement à la situation antérieure où les déchets verts sont
traités globalement, le processus innovant choisi par le syndicat nécessite un tri des déchets
verts : les ligneux sont transformés en bûchettes et pellets et les non ligneux sont compostés.
Toutes les informations fournies par le syndicat ne préexistaient pas et ont été établies
en cours d’instruction. Compte tenu de l’importance que revêt le projet, il peut sembler
étonnant que le SMIRTOM n’ait pas été en possession de documents ou d’études préalables
à la concrétisation du processus industriel.
Le coût de transformation des déchets verts a été comparé au coût de leur élimination
avant la mise en place de l’usine
, à partir des données communiquées par le syndicat. Les
éléments chiffrés recueillis et retraités n’ont pas permis d’affirmer que le choix du traitement
des déchets au détriment de leur élimination (coût estimé à 96
€ la tonne) soit
économiquement et financièrement performant. Aucune projection financière sérieuse
accompagnée de diverses hypothèses selon les quantités vendues et leur type de
conditionnement n’a été menée en amont. Les r
éponses apportées par le syndicat sur les
différentes composantes des coûts de traitement confortent l’impression générale
d’incertitude qui entoure la réussite de ce projet.
Une prospective financière du budget annexe dépendante de la
réussite du processus industriel
Une analyse prospective financière a été élaborée par la chambre pour la période
2018 à 2021, uniquement sur le budget annexe de l’usine de valorisation des déchets verts
ligneux. Elle a pour but de déterminer si le niveau des recettes du budget annexe liées à la
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
28
vente de pellets et de bûchettes permet le remboursement de la dette en capital et le
financement de nouveaux investissements.
Des hypothèses extrêmes relatives à la vente de pellets et de bûchettes sont retenues,
soit :
aucune vente en 2018
15
;
à
compter de l’exercice 2019, aucune vente directe de bûchettes et de pellets, la
seule recette en la matière étant constituée du versement de la garantie de CP
Concept
16
(122,42 € HT de reprise la tonne en contrepartie de la location de la
chaîne de fabrication) sur 1 400 tonnes de pellets.
Résultat de la prospective (en l’abse
nce de vente directe de pellets
et de vente de bûchettes)
e
n milliers d’euros
2017
2018
2019
2020
2021
Ressources d'exploitation (produit total)
121
249
420
420
420
- Consommation intermédiaires
105
291
384
384
384
- Impôts taxes et versements assimilés (sauf personnel)
0
0
0
0
0
- Charges de personnel
149
150
152
153
154
+ Autres produits de gestion
46
46
46
46
46
Excédent brut d'exploitation au fil de l'eau
-87
-146
-69
-71
-72
+ Résultat financier réel
-6
-28
-29
-29
-29
+/- Résultat exceptionnel
0
0
0
0
0
=CAF brute
-93
-174
-98
-99
-101
en % du produit total
- Remboursement de la dette en capital ancienne
186
221
224
227
230
- Remboursement de la dette en capital nouvelle
0
56
97
143
= CAF nette
-279
-395
-377
-423
-474
Source : CRC
Avec cette simulation comportant des hypothèses relativement extrêmes (notamment
le rachat par CP Concept de 1
400 tonnes de pellets invendus et l’absence de vente de
bûchettes) mais qui suppose néanmoins que le processus industriel des pellets soit
opérationnel, la capacité d’autofinancement (CAF) brute, indicateur de la capacité de
l’établissement à financer le remboursement en capital de la dette et des investissemen
ts,
reste négative durant la période même si elle s’améliore a
près 2019 en se stabilisant.
En raison de remboursements importants en capital, la CAF nette négative se détériorerait
jusqu’en 2021. La situation financière du budget annexe du SMIRTOM serait a
lors très
dégradée.
15
De 2016 à 2017, les taux de réalisation du budget annexe du site de valorisation des matières sont très faibles
en fonctionnement,
ce qui traduit les difficultés de mise en route de l’activité du budget annexe. Celui des
dépenses d’investisseme
nt, après intégration des RAR, est très correct.
16
Société qui loue la chaîne de montage des pellets au SMIRTOM.
SMIRTOM DU SAINT-AMANDOIS
29
Aussi, une fois résolue la mise au point des produits et l’industrialisation du
processus, la commercialisation des pellets et bûchettes sera déterminante pour la bonne
santé financière de ce budget annexe.
Pour obtenir une CAF nette supérieure à zéro en 2019, il faudrait, toutes choses étant
égales par ailleurs, que les ventes de bûchettes et pellets (chapitre 70), garantie de
CP Concept comprise, atteignent environ 547
000 € par an. Or, en décembre 2018,
l’équipement n’était toujours
pas en état de marche alors que son démarrage, prévu début
2017, avait déjà été repoussé à fin juillet 2017
17
.
À titre d’illustration, cette somme correspondrait à la vente directe aux particuliers
de 821 tonnes de bûchettes au prix de 2,5 € TTC le paquet e
t de 1 200 tonnes de pellets au
prix de 3,9 € TTC le sac. Aussi, le syndicat devrait
-il vendre à des particuliers chaque mois
près de 168 tonnes de produits finis (168 =((821+1 200)/12), quantité compatible avec la
capacité de production de l’outil. De fait, l’équilibre du budget annexe requiert, outre une
réussite technique, un succès commercial de grande ampleur, ainsi qu’une organisation
ad hoc
pour vendre de telles quantités.
Exemple de vente de pellets et de bûchettes permettant une CAF nette nulle
en
2019 (en €)
Bûchettes
Pellets
Total
Nb de paquets
18
au
prix de 2,5 € TTC
Poids en
tonne
Ventes
HT (a)
Nb de sacs de
15 kg à 3,9 €
TTC
Poids en
tonne
Montant vente
hors garantie (b)
Montant
garantie CP
concept (c)
Produit total (HT)
(=a+b+c)
105 107
821
238 880
80 000
1 200
283 636
24 484
547 000
Source : calcul CRC, délibération du SMIRTOM fixant le prix de ventes des bûchettes et des pellets
Si le SMIRTOM vendait ses produits à des entreprises (grossistes et grande
distribution), le volume à commercialiser serait bien plus important, en raison de tarifs
minorés. À titre d’illustration, la cession à des sociétés de 1
966 tonnes de bûchettes
(170
€
HT la tonne) et 1
400 tonnes de pellets (152 € la tonne) procurerait au syndicat un
chiffre d’affa
ires de 547 020
€.
L’augmentation des ressources d’exploitation induites par la vente précitée à des
particuliers conduirait aux résultats du tableau n° 7 si elle perdurait les années suivantes.
17
Cf. article du Berry Républicain du 24 juillet 2017 intitulé «la production devrait débuter en fin de semaine
après de nombreux tests et difficultés ».
18
Le poids d’un paquet étant de 7,8125 kg, une tonne de bûchettes représente 128 paquets.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
30
Soldes intermédiaires de gestion en cas de vente de pellets et bûchettes
d’environ
547
000 €
En milliers d’euros
2017
2018
2019
2020
2021
Ressources d'exploitation (produit total)
121
249
796
796
796
Excédent brut d'exploitation au fil de l'eau
-87
-146
307
305
304
CAF brute
-93
-174
279
281
282
CAF nette
-279
-395
0
-7
-14
Source : calcul CRC
Outre les nombreuses incertitudes auxquelles sont confrontés les collectivités et
établissements publics locaux sur leur situation à venir, la prospective financière du
SMIRTOM s’inscrit dans une équation à plusieurs inco
nnues dont le syndicat ne semble pas
avoir pleinement conscience. Bien des éléments du processus de fabrication et de
commercialisation des pellets et bûchettes restent incertains (prix, tonnage, actions
publicitaires, conditions de distribution, succès de
s produits suivant l’appréciation de leur
qualité par les usagers, etc.).
En particulier, le syndicat ne sait pas si son prix de vente est supérieur au coût de
production. Il ignore également si la taille du marché local des bûchettes et des pellets est
compatible avec son volume de production. Enfin, et hormis la garantie de reprise de
CP Concept, la communication menée jusque-là est limitée et restreinte aux seuls usagers du
syndicat. Autant d’éléments inconnus qui pourraient fragiliser la réussite économ
ique du
processus. Si la volonté du syndicat de transformer en une source de recettes un déchet dont
l’élimination constitue une charge est louable, elle demande une démarche industrielle et
commerciale assumée, ce qui fait défaut pour l’instant.
L’ANALYSE
FINANCIÈRE
Le périmètre de l’analyse financière comprend les budgets principal et annexe avec
des retraitements opérés pour leur consolidation. Le remboursement de frais de personnel
mis à disposition du budget annexe par le budget principal a été neutralisé tant en dépenses
dans le budget annexe qu’en recette dans le budget principal. De même, le solde débiteur ou
créditeur du compte 451 « compte de rattachement » du budget principal a été déduit du
besoin en fonds de roulement consolidé. Des tableaux de synthèse figurent en annexe n° 2.
La section de fonctionnement
Des produits de gestion impactés par les modes de financement
Avant d’examiner les produits de gestion, il est apparu opportun de rappeler les
modes de financement du syndicat, eu égard notamment à leur complexité, leur évolution et
SMIRTOM DU SAINT-AMANDOIS
31
à leur impact sur les coûts de gestion et sur la réduction des quantités de déchets.
Les modes de financement du SMIRTOM
•
La redevance incitative
La redevance incitative (RI) est désormais la principale composante des recettes de
fonctionnement du budget principal. Depuis 2018, seule la communauté de communes du
Pays de Nérondes perçoit la REOM en vertu d’un régime dérogatoire
19
. Les autres
communautés de communes l’ont abandonné par délibération, permettant au
SMIRTOM de
percevoir directement la redevance.
La redevance incitative qui a principalement pour objectif de responsabiliser les
usagers et les inciter à produire moins de déchets, est assise sur le tonnage d’ordures
ménagères collectées et dépend du nombre de collectes. Sa grille tarifaire est votée chaque
année par le syndicat. La redevance incitative (6,5 M€ en 2017), qui n’a pas évolué au cours
de la période, représente entre 90 % et 93 % des recettes d’exploitation.
Évolution moyenne des tarifs de la redevance incitative entre 2012 et 2017
en €
80 litres
120 litres
180 litres
240 litres
360 litres
660 litres
Colonnes
enterrées
grande
capacité
Part fixe
2 %
2 %
2 %
2 %
1 %
1 %
4 %
Part variable : coût de la
présentation
0 %
0 %
0 %
0 %
0 %
0 %
0 %
Part variable : coût total
du seuil minimum
2 %
2 %
1 %
1 %
1 %
0 %
2 %
Source : CRTC à partir de délibérations du SMIRTOM
La participation des communes membres a diminué de près de 8 % durant la période
(en VMA) du fait de la sortie progressive des EPCI du régime dérogatoire
•
Les autres modes de financement
Le SMIRTOM perçoit diverses recettes liées aux reprises des matières issues du tri
sélectif. Ces recettes sont de nature très diverse et font l’objet de conventions de reprise
conclues avec un prestataire spécialisé.
Il perçoit également des soutiens tech
nique et financier de la part d’Éco
-emballages,
avec lequel a été signé un contrat type pour l'action et la performance. Les soutiens financiers
sont relativement stables jusqu’en 2017 à l’exception des soutiens aux dispositifs de
valorisation hors collecte sélective. Toutefois, le syndicat a annoncé une baisse en 2018.
19
Cf. article 1379-0 bis du code général des impôts.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
32
Évolution des soutiens financiers d’ECO EMBALLAGES
en € HT (*)
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Év.
moy.
ann.
Soutien au service
de la collecte
sélective
529 117,12
469 185,32
495 666,37
498 358,86
486 008,05
553 391,52
1 %
Soutien à l 'action
de sensibilisation
auprès des
citoyens
36 397,91
35 656,82
36 284,90
35 563,59
34 422,77
35 967,41
0 %
Soutien à la
performance de
recyclage
395 860,52
318 858,31
293 956,27
304 122,22
236 776,35
322 732,95
- 4 %
Soutien aux autres
valorisations hors
collecte sélective
11 865,40
13 051,94
14 074,80
18 951,04
19 028,03
19 028,03
10 %
Total en € HT
973 240,95
836 752,39
839 982,34
856 995,71
776 235,20
931 119,91
- 1 %
Source : CRTC à partir des récapitulatifs produits
par l’ordonnateur. (*) Depuis l’instruction fiscale du
20 mars 2006, les soutiens versés par Eco-emballages ne sont plus assujettis à la TVA.
•
L’évolution des produits de gestion
Les produits de gestion, constitués des produits d’
exploitation et des autres produits
de gestion, ont été stables de 2012 à 2017 avec une valeur de 8,12 M€ pour le dernier
exercice, même s’ils baissent légèrement depuis 2015. La part respective des produits
d’exploitation et des autres produits de gestion
est de 88 % et de 12 % en 2017.
Les recettes d’exploitation.
La redevance d’enlèvement des ordures ménagères et son recouvrement
Depuis le 1
er
janvier 2018, le syndicat encaisse directement la REOM auprès des
usagers. Le produit de la redevance, constant de 2012 à 2017, s’établit à 6,47 M€ en 2017.
Le syndicat a décidé d’augmenter la REOM de 5 % en 2019, se créant une ressource
supplémentaire d
e l’ordre de 325
000
€. Cette hausse pourrait se poursuivre les années
suivantes en raison de la probable augmentation de la taxe générale sur les activités
polluantes (TGAP) avec un surcoût de la taxe foncière sur les centres d’enfouissement,
estimé par l
e syndicat à environ 640 000 € sur trois ou cinq ans, et de la baisse prévisible du
nombre d’usagers.
Le suivi statistique des collectes et l’émission des factures de la redevance ont été
confiés, par marché public, à une société jusqu’en 2015. Un nouveau
marché a été conclu
avec la même société en 2016. Le prestataire met à disposition du syndicat un logiciel de
gestion de bases de données qui lui permet de tenir à jour la base de données de ses usagers.
Pour l’apport volontaire, le titulaire du marché fou
rnit, installe et assure la maintenance des
conteneurs. Il met également à disposition un logiciel de gestion de bases de données et gère
la facturation des conteneurs enterrés aux usagers munis de badges d’accès.
Au regard du cahier des clauses techniques particulières (CCTP) du marché, il semble
que le SMIRTOM soit seul responsable de la mise à jour de la base de données, le prestataire
SMIRTOM DU SAINT-AMANDOIS
33
ayant en charge la facturation correspondante. Pourtant, selon lui, la mise à jour est réalisée
à la fois par le prestataire et par ses agents qui ont également accès au logiciel.
Depuis le 1
er
juin 2018, les factures sont éditées semestriellement et mises sous pli
par les services du comptable. Ce dispositif pourrait répondre aux difficultés que le syndicat
rencontre quant aux taux de recouvrement particulièrement faibles (entre 90 et 93 % selon
les exercices) qui le contraignent à actionner la ligne de trésorerie.
Le montant des restes à recouvrer par année connaît une variation moyenne annuelle
très importante (+ 43 % entre 2012 et 2017), passant de 62 069 € à 386 983 €.
Évolution des restes à recouvrer par année (en €)
Source
: CRTC à partir d’une copie d’écran hélios
des RAR produites par le comptable
Cette situation résulte
rait de plusieurs facteurs selon l’ordonnateur et le comptable
:
le niveau de pauvreté de la population locale ;
une organisation perfectible du recouvrement des recettes avec des erreurs
d’orthographe et/ou de dénomination de tiers et un manque de réact
ivité dans la
mise à jour de la base des clients lors de leurs déménagements. Sur ce point, le
SMIRTOM aurait tout intérêt à renforcer la communication auprès des usagers afin
qu’ils signalent systématiquement tout changement d’adresse
;
la mise en place d
e la redevance incitative : selon une étude de l’ADÈME il y aurait
une corrélation entre ce mode de financement et la hausse des impayés ;
l’abandon progressif du régime dérogatoire par les communautés de communes qui
percevaient initialement le produit de la redevance directement.
Le syndicat a indiqué avoir mis en place plusieurs actions en vue d’améliorer le taux
de recouvrement de la redevance, en concertation avec le comptable
(
création d’un comité
de pilotage, demande d’étude sur le passage au prélève
ment à huit échéances annuelles au
lieu de trois, transfert au comptable de l’envoi des factures aux usagers).
Recommandation n° 5 : Améliorer le taux de recouvrement des recettes du
SMIRTOM.
0
50 000
100 000
150 000
200 000
250 000
300 000
350 000
400 000
450 000
2012
2013
2014
2015
2016
2017
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
34
Des imputations erronées pour les autres recettes
Assez erratique sur la période, la vente des produits résiduels auprès des sociétés de
recyclage de matériaux (verre, plastique, etc.) a enregistré une baisse marquée en 2016, par
rapport à la moyenne 2012-
2015, qui s’expliquerait en partie, selon l’ordonnateur,
par la
chute des cours ainsi que par la baisse des tonnages concernés. Il semblerait que l’imputation
des ventes précitées ne soient pas toujours correcte, des différences ayant été constatées entre
les montants transmis par l’ordonnateur lors de l’instru
ction et ceux imputés au compte 707
« vente de marchandises » du compte de gestion.
De la même façon, il semble que la totalité de ces produits ne soit pas imputée au
compte 758 « produits divers de gestion courante », des écarts ayant été notés entre le compte
de gestion et les valeurs transmises par l’ordonnateur.
Enfin, le titulaire du marché de collecte verse 46 200
€ à titre de location pour
l’utilisation de bâtiments sur le site de Drevant. À titre accessoire, la chambre relève que,
bien que liée à la collecte des ordures ménagères, cette recette est imputée à tort au budget
annexe. Certes, les locaux sont implantés sur le site technique dédié au budget annexe, mais
cette répartition ne correspond pas à l’objet du budget annexe « valorisation des mati
ères ».
Il s’agit d’un emplacement de stationnement réservé aux camions bennes de la société
chargée du ramassage des OMR. De ce fait, les recettes correspondantes devraient être
inscrites au budget principal.
Une évolution des charges de gestion courante en lien direct avec les
marchés
Les charges de gestion, qui ont augmenté de façon significative entre 2012 et 2017,
s’établissent à 7,5 M€ pour le dernier exercice. L’augmentation marquée de 2013 serait,
selon le syndicat, en partie due au règlement des dépenses de sous-traitance de
décembre
2012 sur l’exercice 2013. Cette réponse ne permet cependant pas d’expliquer le
fait que cette augmentation perdure jusqu’en 2016. En 2017 à l’inverse, les charges ont chuté
de 8 % du fait de la diminution du forfait de collecte liée au nouveau marché.
Près de 87 % des charges à caractère général sont consacrées aux dépenses de sous-
traitance (5,1 M€ en 2017), la collectivité ayant souscrit des marchés publics pour exercer la
plupart de ses compétences.
Les dépenses de
personnel (1,5 M€ en 2017) sont celles qui ont le plus augmenté en
valeur absolue entre 2012 et 2017 (395 000 €), avec une variation annuelle moyenne de 6
%.
Leur croissance s’explique notamment par l’exercice de nouvelles activités mises en place
en 2017, nécessitant plus de six équivalents temps plein (ETP).
Compte tenu de sa situation financière tendue et des retards pris dans le projet relatif
aux déchets verts, la chambre estime que le recrutement anticipé d’un agent affecté à la
nouvelle activité de traitement des déchets bois était sans doute prématurée.
SMIRTOM DU SAINT-AMANDOIS
35
La dégradation de l’autofinancement dégagé par le SMIRTOM
L’excédent brut d’exploitation (EBE), calculé par différence entre les produits de
gestion et les charges de gestion, est le premier solde financier significatif qui permet
d’apprécier le niveau d’équilibre financier d’un organisme.
Entre 2012 et 2016, le taux d’accroissement annuel des charges de gestion
20
a
systématiquement été plus important que celui des produits de gestion, la situation
s
’inversant en 2017. Au total, de 2012 à 2017, la variation annuelle moyenne des produits
de gestion est quasi nulle (0,1 %) quand celle des charges est plus soutenue (2 %). Aussi
l’EBE a
-t-il diminué sans discontinuer de 2012 à 2016
21
avant de se redresser en 2017
(0,57
M€) en raison d’une baisse significative des charges, plus importante que celle des
produits. Les données provisoires de l’exercice 2018 semblent confirmer l’embellie
constatée l’année précédente puisque l’EBE s’établirait désormais à près de
1
M€.
Depuis 2013, le syndicat n’est plus en mesure de dégager un autofinancement brut
supérieur à son annuité en capital de la dette. Cette situation s’est encore dégradée après
2015, avec les emprunts souscrits pour financer les bacs bi-compartimentés (prêt de 2,05
M€
en 2016) et le projet de fabrication de bûchettes et de pellets (quatre emprunts d’un montant
total d’environ 2,6
M€ entre 2015 et 2017). Toutefois, à compter de 2018, la CAF nette
redevient positive.
Destinée en théorie à faire face aux hausses de certaines taxes, dont la TGAP,
l’augmentation de la REOM de 5
% en 2019 pourrait, au moins temporairement, procurer
des marges de manœuvre substantielles au budget principal, notamment si la hausse de la
TGAP n’est finalement pas aussi importante
que prévue. Cet accroissement de la redevance,
malgré le mécontentement possible des usagers et l’aggravation probable des taux de
recouvrement, manifeste la volonté du syndicat de maintenir un certain niveau de capacité
d’autofinancement.
La section d’inv
estissement
Une hausse significative des dépenses d’investissement en fin de
période
Les dépenses d’investissement ont enregistré une hausse importante à compter de
2016 en raison de plusieurs projets : construction d’une nouvelle déchetterie à Drevant
(0,9
M€), achat de bacs de pré
-collecte bi-
compartimentés (1,6 M€) et construction de
l’usine de bûchettes (2,7 M€).
20
Le taux d’accroissement de l’année N est le résultat de l’opération suivante : (charges de gestion N
-charges
de gestion N-1) / (charges de gestion N-1).
21
Cette situation résulte de la conjugaison d’une baisse des recettes d’exploitation (d’environ 208 653 € répartie
pour moitié entre la rubrique « prestations de services » (dont la REOM) et la vente des produits résiduels)
avec la hausse de 207 823 € des c
harges de personnel.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
36
Selon l’ordonnateur, le niveau des principaux investissements à venir, tous budgets
confondus, sera en baisse par rapport aux années précédentes.
Niveau des investissements à venir
e
n €
2018
2019
2020
2021
Total
689 333
656 333
756 333
148 000
Source : SMIRTOM
Un financement des investissements majoritairement assuré par
l’emprunt
Le financement propre disponible cumulé sur la période (2,7
M€) a permis de
financer moins d’un tiers des dépenses d’investissement (8,96 M€), tandis que les emprunts
en finançaient plus de 60 % (prêts souscrits à hauteur de 5,6 M€ entre 2014 et 2017). En
outre, les réserves du syndicat ont été mises à contribution pour compléter les financements
précités avec une baisse du fonds de roulement net global d’environ 0,7 M€. La faiblesse de
son financement propre disponible doit le conduire à viser une amélioration de la CAF brute.
Pour réaliser plusieurs projets, dont le site de valorisation des déchets et la déchetterie
de Drevant, la dette du SMIRTOM a plus que doublé en 2012 et 2017. Il est rappelé que,
dans le cadre du précédent contrôle de la chambre, le SMIRTOM avait fait l’objet d’une
recommandation spécifique su
r le « calibrage de l’effort d’investissement à moyen terme en
prenant notamment en compte le niveau d’épargne dégagée et les résultats de l’incitation à
la diminution des déchets ». Si le SMIRTOM semble avoir pris en considération cette
recommandation jus
qu’en 2014, la situation s’est fortement dégradée de ce point de vue
depuis 2015.
La capacité de désendettement s’est fortement accrue (douze ans en 2017). Toutefois
pour le budget principal, un redressement du ratio précité est constaté en 2018 (données
p
rovisoires) et pourrait se poursuivre en 2020 au regard de la diminution de l’annuité en
capital à cette date. En revanche, la situation du budget annexe en la matière reste
préoccupante.
SMIRTOM DU SAINT-AMANDOIS
37
Amortissement de la dette en capital
Source : comptable (tableaux
d’amortissements des emprunts aux budgets principal et annexe)
Évolution du stock de dette (budgets principal et annexe)
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Charge d'intérêts et pertes nettes de change
(en milliers d’€)
148
120
116
135
105
95
122
Taux d'intérêt apparent consolidé
(en %)
4,73 %
4,99 %
5,28 %
3,58 %
1,89 %
1,72 %
2,57 %
Encours de dette au 31/12
(en milliers d’€)
3 123
2 411
2 198
2 356
5 583
5 492
4 736
Capacité de désendettement (dette / CAF
brute consolidée) en années
2,7
3,7
5,0
6,5
220,6
12,3
5,3
Source
: CRC d’après les comptes de gestion
La durée d’un prêt est souvent liée à la durée de l’amortissement des équipements
financés. Or, pour le SMIRTOM, le rapprochement de la durée des emprunts et des
amortissements permet de constater des divergences. En effet, la plupart des prêts souscrits
sont d’une durée maximum de dix ans alors que certains équipements s’amortissent sur des
durées plus longues. Il en est ainsi pour les bâtiments des déchetteries (30 ans) et notamment
pour celle de Drevant, construite entre 2015 et 2017, et pour les bâtiments du site de
valorisation.
La dette au 31 décembre 2017 est constituée de onze prêts à taux fixe de courte durée.
Le taux d’intérêt apparent
22
a baissé, en raison des emprunts souscrits depuis 2016, dont les
taux sont inférieurs à 1,6 %.
22
Quotient du montant des intérêts payés (compte 6611) et du montant de l’encours au 31/12/N.
221
224
227
230
233
236
239
242
90
35
649
626
326
330
333
337
325
313
243
31
870
850
553
560
566
573
565
555
333
67
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
Budget annexe
Budget principal
Total
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
38
L’analyse du bilan
Le fonds en roulement net global, qui se situait dans la norme jusqu’alors, a enregistré
en 2015 un important ressaut (+ 137 %), dû à la mobilisation précoce d’emprunts. Il s’est
ensuite effondré en 2016, du fait des investissements consacrés à la déchetterie de Drevant
et au site de valorisation des déchets verts. En 2016 et 2017, le fonds de roulement positif
est inférieur au besoin de fonds de roulement à financer.
Le besoin en fonds de roulement, toujours positif au cours de la période, a augmenté
de façon significative (+ 200 %) de 2012 à 2017, du fait principalement de la hausse des
créances entre 2012 et 2017 (de 1 119 210 € à 1 650 919 €), aggravée par la semestrialisation
de la fa
cturation, le retard de versement d’une subvention de 400 000 € et de la perception
du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA).
Évolution des créances clients
23
en €
Compte
2012
2013
2014
2015
2016
2017
4111
535 362
639 953
747 604
667 436
611 436
1 058 710
4116
583 848
146 121
431 799
666 864
678 552
592 209
Total
1 119 210
786 074
1 179 403
1 334 300
1 289 988
1 650 919
Source : CRC d’après les comptes de gestion
En nombre de jours de charges courantes, le besoin en fonds de roulement est
également anormalement élevé (89,2 jours en 2017).
L’évolution des impayés déjà signalée
n’est sans doute pas étrangère à cette évolution.
Relativement faible jusqu’en 2014, la trésorerie nette a connu une hausse en 2015,
conséquence de la mobilisation anticipée d’emprunts. Elle est négative au 31
décembre 2016
et 2017, conséquence des importants projets d’investissement. Il est rappelé que depuis 2012,
le SMIRTOM utilise une ligne de trésorerie pour atteindre l’équilibre financier, notamment
en 2016 et 2017.
En conclusion, la situation financière du SMIRTOM se caractérise par une
dégradation importante de l’autofinancement, même si la situation paraît se redresser en
2018, par un effondrement en 2016 du fonds de roulement et une évolution très significative
des restes à recouvrer. Si la situation du syndic
at pourrait s’améliorer avec la hausse du taux
de la redevance dès 2019, celle du budget annexe de valorisation des déchets verts reste
encore très incertaine.
23
Solde débiteur de la balance de sortie.
SMIRTOM DU SAINT-AMANDOIS
39
LA COMMANDE PUBLIQUE
Une gestion perfectible de la commande publique
La collecte, le tri et le traitement des déchets sont réalisés par des prestataires dans le
cadre de différents marchés publics.
Principales règles de la commande publique
La passation d’un marché est soumise à des règles de procédures et de publicité
déterminées en fonction de la valeur de l’achat de prestations dites «
homogènes » de
travaux, de fournitures ou/et de services, et ce sur un exercice déterminé. L’acheteur pub
lic
doit alors garantir une concurrence satisfaisante eu égard à la valeur estimée de l’achat et
des seuils réglementaires de publicité applicables. Il est rappelé que seuls les marchés dont
la valeur est inférieure à 25
000 € HT (applicable en 2016), peuvent être dispensés d’une
mise en concurrence, à condition néanmoins que l’acheteur choisisse une offre pertinente,
fasse une bonne utilisation des deniers publics et ne contracte pas systématiquement avec le
même fournisseur lorsqu’il y a plusieurs offres
susceptibles de répondre à son besoin.
Si la valeur du marché est inférieure aux seuils de procédure formalisé, l’acheteur
peut recourir à une procédure adaptée (MAPA dont il détermine librement les conditions)
tout en respectant les grands principes de l
a commande publique (liberté d’accès à la
commande publique, égalité de traitement des candidats et transparence des procédures).
Au-delà, il doit mettre en place une procédure dite « formalisée » et obligatoire de type
«
appel d’offres
». En outre, à partir de 90 000
€
HT, l’avis de publicité doit obligatoirement
être publié au BOAMP.
Au regard de la liste des marchés conclus par le SMIRTOM, établie chaque année en
application de l’article 133 du code des marchés publics 2006
24
, un peu plus de trois
procédures sont passées par an, relatives principalement à des marchés de fournitures et
services.
24
Disposition abrogée à partir du 1
er
avril 2016 par l’ordonnance n°2015
-899 du 23 juillet 2015.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
40
Liste des marchés conclus par le SMI
RTOM au regard de l’article 133
du code des marchés publics
Exercice
Montant en € HT
Marchés de travaux
Marchés de fournitures
Marchés de
services
2012
de 20 000 à 89 999
1
1
de 90 000 à 5 000 000
1
2013
de 20 000 à 89 999
1
2
de 90 000 à 199 999
1
1
de 90 000 à 5 000 000
supérieur à 200 000
1
2014
de 90 000 à 206 999
1
2015
de 90 000 à 5 186 000
2
de 90 000 à 206 999
1
supérieur à 207 000
2
1
2016
de 90 000 à 206 999
1
2017
de 90 000 à 206 999
1
supérieur à 207 000
1
Total marchés
4
9
6
Source
: liste des marchés publiés par le SMIRTOM au titre de l’article 133 du CMP 2006
Le syndicat fait appel principalement à des fournisseurs locaux. Or, le Conseil d’État
a récemment rappelé
25
l’interdiction de toute discrimination géographique ou de
« localisme
» dans la commande publique. Ce principe s’applique à tout acte d’achat qu’il
soit lié ou non à un marché public.
Un certain nombre d’achats sont réalisés « hors marchés » alors que le cumul de
prestations homogènes sur un an dépasse le seuil susvisé.
25
CE n°420585 du 12 septembre 2018.
SMIRTOM DU SAINT-AMANDOIS
41
Liste des prestations hors marchés - exercices 2015 et 2016
Prestations
homogènes
Montant
total (€)
Observations
Présence d'un marché
2015
garage poids
lourds
125 814
2 camions d'occasion
Non
–
une offre et une facture mais pas de
traçabilité de mise en concurrence
entretien et
réparation de
véhicules légers
34 621
réparations camions sans
marché
Non - choix du prestataire en raison de la
proximité mais pas de traçabilité de mise en
concurrence
réparation et
entretien de
véhicules
24 754
achats de pièces pour
poids lourds et
réparation camions
Non
–
le montant est < à 25
000 € mais il se
cumule en partie avec les prestations réalisées
avec Parc Maintenance Saint-Amandois
location-vente
de matériel
professionnel
267 579
broyeur + pièce pour le
cribleur et travaux sur
matériel
Non
–
le broyeur a été acheté 56
000 € + 30
000
€ de location soit 96
000 € sans mise en
concurrence
Produits
pétroliers pour
industriels
106 862
achat de carburant
Non
–
le SMIRTOM mentionne une
consultation de trois devis avant chaque achat
sans les produire.
2016
26
création de site
web
94 580
travaux d'impression des
documents de
communication
Non
–
prestations récurrentes de calendriers <
25
000 € + modification des étiquettes des bacs
bi -compartimentés en « urgence »
location
véhicules
69 449
location de 15 véhicules
pendant deux mois et 5
pendant 3 mois
Non -
consultation verbale
–
location
nécessaire pour organiser la livraison des bacs
bi-compartimentés (pas de traçabilité de la mise
en concurrence)
Produits
pétroliers pour
industriels
169 478
achat de carburant
Non
–
le SMIRTOM mentionne une
consultation de trois devis avant chaque achat
sans les produire
Source : CRC à partir de la liste des pièces comptables 2016 et 2015 fournies par l’ordonnateur
Les achats du syndicat n’atteignent jamais le seuil européen impliquant une
procédure formalisée. Cependant, le cumul de ses achats de fournitures ou prestations de
services homogènes dépasse le seuil de 25 000 € HT au
-delà duquel une procédure de mise
en concurrence est obligatoire.
Le SMIRTOM n’a pas respecté les principes, qualifiés de principes généraux du droit
de la commande publique par le Conseil d’État
27
. Il doit ainsi veiller au respect des règles de
mise en concurrence des opérateurs économique
s pour l’achat de prestations homogènes
dont le cumul annuel dépasse les seuils nécessitant des mesures de publicité particulières.
Sur le fond, les objectifs du syndicat en termes de démarche environnementale et
l’effet positif de son action sur la réduction des déchets sont atteints, mais ne l’exonèrent pas
du respect des règles de la commande publique en matière de « localisme ».
26
En l’espèce, le seuil européen applicable en 2016 pour les prestations de services et les achats de fournitures
au-
delà desquels l’acheteur était tenu de mettre en place une procédure formalisée de type «
appel d’offres
»
était de 209
000 € en application
du décret du 30 décembre 2015.
27
Cf. CE, 23 décembre 2009, n° 328827,
Établissement public du musée et du domaine national de Versailles
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
42
La collecte des déchets : une procédure émaillée de plusieurs
irrégularités
La prestation de collecte avait été initialement attribuée à une société pour un montant
annuel de 2 804 378 € HT, soit 2 958 619 € TTC (hors avenants). La collecte représente en
moyenne 73 % des activités réalisées par ladite société qui assure également le traitement
des OM, le tri des emballages et corps creux, le traitement des déchets industriels banals et
certaines prestations ponctuelles du syndicat.
Le marché de collecte des déchets ménagers et assimilés, conclu en 2010, a expiré le
31 décembre 2016. Le SMIRTOM a lancé un nouveau marché de prestations selon la
procédure d’appel d’offres ouvert, qui a été conclu avec une nouvelle société le
24 décembre 2015 pour une durée de huit ans (du 1
er
janvier 2017 au 31 décembre 2024) et
pour un montant annuel de 2 280 100 € HT, soit 2
508
110 €
TTC, et 18
240 800 € HT pour
l’ensemble de la période, soit 20 064 880 € TTC sur la base d’une TVA à 10 %.
L’étude préalable au lancement de la procédure proposait cinq scénarios de collecte,
dont quatre avec la reprise en régie et un avec la collecte par un prestataire de service en
benne bi-
compartimentée à bras robotisé. C’est ce mode de fonctionnement qui a été retenu
sans que le syndicat ait précisé quels motifs avaient présidé à ce choix plutôt qu’à la reprise
en régie de la collecte.
L’objet du marc
hé est « la collecte traditionnelle ou robotisée et transport des déchets
ménagers et assimilés sur le territoire du Saint-Amandois » en vue de leur traitement par tri
et enfouissement en centre de stockage de déchets ultimes. Il a été passé sur la base des
articles 57 et suivants du code des marchés publics 2006.
Compte tenu de la complexité du marché, la chambre constate que le SMIRTOM a
fait preuve d’anticipation pour permettre la continuité du service public au terme du
précédent marché, le 31 décembre 2016.
Si, à compter de 2017, le coût de l’ensemble des prestations (collecte et tri) chute très
significativement, la procédure est émaillée de plusieurs éléments de nature à en entacher la
régularité.
Un objet aux contours imprécis
L’objet du marché « col
lecte traditionnelle ou robotisée et transport des déchets
ménagers et assimilés sur le territoire du SMIRTOM du Saint-Amandois » interpelle, dans
la mesure où il semble proposer une alternative entre les deux types de prestations différentes
que sont la collecte traditionnelle et la collecte robotisée, alternative qui va bien au-delà
d’une simple variante. Or, en procédure d’appel d’offres, le besoin doit être précisément
défini dans le cahier des charges.
Le cahier des clauses techniques particulières (CCTP) qui définit le besoin du marché
est étonnamment peu développé eu égard à la complexité du marché, et entretient même une
certaine ambiguïté. Il précise en introduction que « le syndicat a fait une étude sur
l’optimisation de la collecte et qu’il s’ori
ente vers une collecte robotisée et une modification
de la fréquence des collectes dès le 1
er
janvier 2016 ».
SMIRTOM DU SAINT-AMANDOIS
43
De ce fait, les candidats ont été amenés à présenter des variantes à la solution de base.
S’agissant d’une procédure formalisée, les documents de
consultation doivent mentionner
les exigences minimales
28
que les variantes doivent respecter, ainsi que les modalités de leur
présentation. Le règlement de consultation décrit les conditions de présentation de ces
variantes, mais les exigences minimales que doivent comporter ces variantes ne sont pas
décrites avec suffisamment de précision pour répondre aux conditions fixées par le code. En
effet, seules certaines parties du CCTP comportent la mention « variante possible » sans que
les performances minimales ou exigences fonctionnelles auxquelles elles doivent répondre
ne soient indiquées.
En outre, la solution de base présentée dans le rapport d’analyse n’est pas identique
pour l’ensemble des candidats. Seule une société a présenté une offre de base mixte
de
collecte classique et robotisée alors que l’offre de base des trois autres candidats concerne la
collecte classique traditionnelle. Cela tend à démontrer qu’il s’agit de solutions alternatives
plutôt que d’options complémentaires, contrairement à l’inte
rprétation proposée par
l’entreprise titulaire.
La comparaison des offres intègre, par ailleurs, le coût de location d’un terrain par
les candidats qui vient en déduction du prix de la prestation de collecte liée au marché. Or,
l’objet du marché est la collecte, et la location du terrain n’est qu’un accessoire à l’exécution
du marché ; elle fait l’objet d’une convention séparée, ne présente pas de caractère
obligatoire pour les prestataires et ne peut donc être prise en compte au titre de la
comparaison des offres.
Ces imprécisions dans l’objet du marché traduisent donc une définition du besoin
défaillante ayant conduit à des distorsions entre les offres des candidats ne permettant pas
un traitement égal de leurs propositions.
Une clause de révision contestable
Les prestations sont réglées à prix forfaitaire pour la collecte des emballages
ménagers recyclables, papiers et revues-journaux-magazines et à prix mixte pour les
prestations de collecte des OMR, avec une part forfaitaire égale au prix d’un tonnage
d’OMR
inférieur ou égal à 10 000 T/an et une part variable calculée sur un prix unitaire à la tonne
collectée.
La formule retenue pour le prix forfaitaire est révisable annuellement sur la base des
salaires élémentaires régionaux du bâtiment et des travaux publics (BTP) et du prix du
gazole.
L’indice utilisé pour les salaires semble peu approprié au cas d’espèce, puisqu’il
existe un indice spécifiquement dédié aux salaires et charges relatifs à la collecte des ordures
ménagères (charges comprises) qu
i est le ICMO2 (indice de coût de main d’œuvre de la
collecte des ordures ménagères).
Le cahier des clauses administratives particulières (CCAP) prévoit que le prix est
révisable et que les prix peuvent être réexaminés ainsi que la formule de révision de prix
elle-même (dans les conditions prévues au contrat). Cette disposition du marché est de nature
à rompre les principes de libre accès à la commande publique et d’égalité de traitement des
28
Article 50 du CMP 2006 consacré aux variantes.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
44
candidats, puisqu’elle remet en cause les mesures initiales de mi
se en concurrence, alors que
la forme du prix et la clause de révision sont des éléments substantiels de l’engagement des
parties
29
. C’est ce qui ressort des recommandations de la Direction des Affaires Juridiques
dans le guide qu’elle a élaboré en avril 2013 qui s’applique aux marchés soumis au code de
2006, comme en l’espèce. Les arguments jurisprudentiels soulevés par la société (notamment
la possibilité de passer d’un prix variable à un prix fixe en fin de contrat) s’appliquent aux
marchés dont la procéd
ure a été passée sous l’égide du code des marchés publics du 7 mars
2001, ce qui n’est pas le cas du marché de collecte, dont la procédure a été mise en œuvre
en 2015 (marché signé en décembre 2015).
Un avenant n° 1 qui manque de transparence
Un avenant n° 1, signé le 22 décembre 2016, présente de nombreux points qui
interpellent la chambre. Les points I et II de l’avenant exposent :
des modifications de la fréquence de collecte des ordures ménagères et emballages
recyclables, qui passe à une fois toutes les deux semaines ;
des modifications des méthodes de collecte de 1 200 points particuliers dont
950 équipés de « mini BOM » et 250 équipés de « bacs 2.2 ».
Il y est dit que toute mise en place de « bacs 2.2 » en substitution de « bacs mini
BOM » engendrera une moins-value sur le forfait de collecte suivant des modalités
déterminées plus loin dans l’avenant.
Le III prévoit l’aménagement d’une voie d’accès.
L’article D
-
IV de l’avenant est intitulé « modalités de règlement des frais d’études et
de mise en œuvre de la collecte latérale ». Il indique que les frais d’étude et de mise en œuvre
de la collecte latérale ont été inclus dans le prix du marché à hauteur de 25 000 € HT par an
pendant les huit années du marché, soit un montant total de 200
000 € HT.
D’un
commun accord entre les parties, et pour tenir compte des travaux préparatoires
réalisés tout au long de l’année 2016 par la société, le SMIRTOM accepte de lui régler
l’ensemble des frais d’études et de mise en œuvre de la collecte latérale au mois de janv
ier
2017, soit la somme totale de 199 128 €TTC. Le montant du marché sur l’année 2017 sera
donc de 2 508 110 €. Pour tenir compte de ce règlement, le prix du marché annuel sera
minoré de 24 891 € HT.
L’article V prévoit qu’en contrepartie de la modificatio
n des collectes des déchets
professionnels, la société mettra en place deux collectes hebdomadaires dédiées au flux de
collecte des cartons auprès desdits professionnels.
Enfin, l’article D
-
VI de l’avenant fixe dans un tableau les incidences financières de
chaque modification apportée au marché initial.
L’impact de chacune des modifications prévues aux articles I à V devrait se retrouver
clairement dans ce tableau de synthèse, qui prévoit :
29
Principe d’intangibilité des clauses de révision de prix, à moins de démontrer que cette clause est entachée
d’une erreur matérielle flagrante.
SMIRTOM DU SAINT-AMANDOIS
45
une minoration de 362
120 € sur le forfait annuel du passage à la
collecte une
semaine sur deux des ordures ménagères et des emballages recyclables (I) ;
un impact de 199
129 € en 2017 et de
-
24 891 €/an sur le forfait annuel
correspondant aux « frais d’études et de mise en œuvre de la collecte latérale et de
la fréquence C0.5 ». Ces deux impacts sont sans effet sur le prix global du marché
puisqu’ils se neutralisent
;
une économie de 19
760 € sur le forfait annuel par la création d’une voie d’accès
(III) ;
deux surcoûts de 74
360 €/ an et de 79
800 €/an sur le forfait a
nnuel, liés
respectivement à l’augmentation du nombre de points collectés en bennes
traditionnelles corrélative à la diminution de collectes latérales et à l’augmentation
du nombre de points collectés en mini-bennes du fait de la diminution des bennes
2.2. Le lien avec la mise en place de mini BOM et de bennes 2.2 annoncée en (II)
n’est d’ailleurs pas expliqué ;
un surcoût de 53
482 €/an par la mise en place d’une collecte complémentaire de
cartons pour les professionnels (V).
Trois prestations nouvelles s
ont sans lien avec l’objet du marché
: la rotation des
bennes relais assurée par la collectivité (-
3,08 €/T/km), la collecte gros producteurs en
fréquence hebdomadaire C1 (+ 9 €/collecte supplémentaire) et, enfin, pour toute installation
de bacs 2.2 (concernant minimum dix foyers en cours de marché, soit -
1 064 €/point).
Il est regrettable que les points annoncés dans le texte de l’avenant ne correspondent
pas précisément aux prix mentionnés dans le tableau annexé. À la lecture de l’avenant, il est
impossible de déterminer précisément comment sont établies les sommes correspondant aux
prestations supplémentaires, ce qui peut susciter des doutes sur leur réalité.
Au final, considérant que le prépaiement de frais d’études est neutralisé, il apparaît
des baisses de prix annuelles de 362
120 € du fait de la réduction de la fréquence des collectes
et de 19 760
€ en raison de la création d’une voie d’accès, diminutions que viennent
largement corriger les 207
642 € de prestations supplémentaires. Il est relevé q
ue le montant
de ces frais d’études n’était pas mentionné dans les pièces du marché et que leur valorisation
n’est pas plus justifiée dans l’avenant.
Ainsi, la diminution principale des coûts liée à la baisse des fréquences (2 896 960
€
sur huit ans) est-elle largement atténuée par des prestations supplémentaires non prévues qui
peuvent s’évaluer à 1
661
136 € sur la durée totale du marché, soit une moins
-value réelle
ramenée à 1 235
824 € sur huit ans.
En résumé, les modifications apportées et leur incidence financière se présentent
comme dans le tableau n° 15.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
46
Incidences financière de l’avenant n°
1 au marché de collecte
en € TTC
2017
2018-2024
Montant initial du marché
2 508 110
2 508 110
Fréquence de collecte
-362 120
-362 120
Étude
199 129
Étude / an
-24 891
-24 891
Économie liée à la voirie
-19 760
-19 760
Points de collecte benne traditionnelle
74 360
74 360
Points de collecte mini-benne
79 800
79 800
Collecte des cartons
53 482
53 482
Montant avec avenant 1
2 508 110
2 308 981
Écart
0
-199 129
Source : CRC à partir de
l’avenant n°1
Une réduction de la fréquence des collectes dont la régularité est
incertaine
Sur le fondement du décret n° 2016-288 du 10 mars 2016 portant diverses
dispositions d’adaptation et de simplification dans le domaine de la prévention et de la
gestion des déchets, le syndicat a décidé la réduction des fréquences de collecte à une fois
tous les 15 jours au lieu de la collecte hebdomadaire initialement prévue.
L’article R.
2224-25-
1 du CGCT issu de l’article 1
er
du décret du 10 mars 2016
précise que « Les obligations relatives aux fréquences et modalités de collecte prévues aux
articles R. 2224-24
30
[fréquence hebdomadaire de principe minimale] et R. 2224-25
31
ne
s'appliquent pas dans les zones où les biodéchets font l'objet d'une collecte séparée, ou d'un
tri à la source permettant de traiter une quantité de biodéchets équivalente à la quantité de
biodéchets qu'une collecte séparée permet de collecter ». Cette disposition n’était pas
applicable au syndicat lors de l’attribution du marché.
Le SMIRTOM ne pratique pas la collecte des déchets bio-séparés mais favorise le tri
à la source par la mise à disposition de composteurs dont, selon lui, plus de 10 000 foyers
seraient désormais équipés. Néanmoins, rien ne permet d’affirmer que les quantités de
déchets compostés sont équivalentes à celles qu’une collecte séparée aurait permis de
collecter comme le prévoit le texte, ce qui remettrait en cause la régularité du passage à ce
nouveau rythme de collecte. Considérant que les offres ont toutes été analysées sur la base
30
Art. R. 2224-24 : « I.- Dans les zones agglomérées groupant plus de 2 000 habitants permanents, qu'elles
soient comprises dans une ou plusieurs communes, les ordures ménagères résiduelles sont collectées au moins
une fois par semaine en porte à porte. II.- Dans les autres zones, les ordures ménagères résiduelles sont
collectées au moins une fois toutes les deux semaines en porte à porte ».
31
Art. R. 2224-25 : « Dans les communes ou groupements de communes où sont aménagés des terrains de
camping, des terrains de stationnement de caravanes ou des aires d'accueil au sens de la loi n° 2000-614 du 5
juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage, la collecte des ordures ménagères résiduelles
sur ces terrains ou aires d'accueil est assurée au moins une fois par semaine pendant leur période d'ouverture
ou d'occupation, à partir d'un point de dépôt spécialement aménagé sur ces terrains ou aires d'accueil ou à leur
proximité immédiate. »
SMIRTOM DU SAINT-AMANDOIS
47
d’une perspective de réduction des fréquences, la régularité de la procédure du ma
rché
pourrait en être affectée.
Conclusion
Le défaut de précision dans la définition du besoin entre une collecte robotisée ou
traditionnelle a eu un impact majeur sur la régularité de la procédure, principalement en
termes de rupture d’égalité de traitem
ent des candidats.
Si le syndicat avait fait réaliser une étude préalable des circuits et des modalités de
collecte puis annoncé très clairement dans son appel d’offre initial son choix pour une
collecte robotisée en introduisant une tranche conditionnelle suivant les fréquences ainsi que
des options sur les modalités de collecte, cela aurait permis l’admission d’autres
soumissionnaires, qui auraient pu, à égalité de traitement, appuyer leur offre sur les résultats
de cette étude. Ce n’est pas le cas en l’e
spèce.
Si le montant de l’avenant n°
1 affiche une moins-value de 7,9 % en 2018 et 6,95 %
sur le montant total du marché, les prestations supplémentaires introduites représentent un
montant nettement supérieur à 5 % qui vient minimiser l’impact de la bais
se introduite par
la réduction des fréquences de collecte. En outre, ces prestations complémentaires
intervenues avant même le début d’exécution du marché entraînent une distorsion de
traitement entre les candidats.
La décision de réduire la fréquence de collecte ne répondait pas aux conditions fixées
par la réglementation ; cette modalité d’exécution introduite dans les pièces du marché et
appliquée à partir de 2017 manquait aussi de base légale.
La possibilité offerte au syndicat de revoir les prix et la formule de révision prévus
au CCAP est également de nature à rompre l’égalité de traitement des candidats.
Le syndicat, qui n’a pas répondu sur ce point aux observations provisoires de la
chambre, s’expose à des risques juridiques dont il ne semble pas av
oir pris la mesure.
La fragilité de la procédure et des conditions d’exécution du
marché de la déchetterie
Les failles de la procédure
Le SMIRTOM a passé un marché de travaux à procédure adaptée pour la construction
d’une déchetterie située sur la commune de Drevant. Il s’est fait assister d’un maître d’œuvre.
Le marché a été signé le 18 août 2014 pour un montant de 18 900€ HT, soit 22 680€ TTC
(taux de rémunération de 2,7 %).
Le marché n’a pas fait l’objet d’un acte permettant d’établir sa date de notifica
tion.
Ce point soulève les difficultés de détermination de la date d’effet du contrat qui,
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
48
juridiquement, ne commence à courir qu’à compter de la réception de la notification par
l’attributaire.
Concernant le marché de travaux, le rapport d’analyse des of
fres révèle quelques
faiblesses en termes de sécurité juridique. À l’exception des lots 2 et 3 pour lesquels une
seule offre a été produite, l’analyse des offres du lot 1 peut faire l’objet des observations
suivantes
:
aucune
indication de l’estimation du marché n’est mentionnée, ce qui ne permet pas
aux élus du SMIRTOM d’évaluer les offres ;
les commentaires sur la valeur technique se contentent de constater la présence ou
non des pièces demandées sans analyse de leur contenu ;
dès lors que les pièces sont présentes, les candidats obtiennent la note maximale sur
la valeur technique alors que leur présence n’est qu’une condition de recevabilité
des offres, comme l’indique le règlement de consultation : « l’offre qui ne
présentera pas au minimum les pièces justificatives énumérées ci-dessus sera jugée
non conforme » ;
le rapport d’analyse ne mentionne pas les conditions de la négociation, alors que
les montants des offres ont été considérablement diminués.
Les défaillances dans l
’exécution du marché
Pour rappel, un marché public ne peut commencer à s’exécuter qu’à compter de sa
date de notification ou de la date prévue par l’ordre de service (OS) de démarrage des
travaux. En l'absence de signature de l’acte d'engagement et de noti
fication du marché, aucun
lien contractuel n’est formé entre les parties (CE, 26 février 1988, n° 78530,
OPHLM de
Villeneuve-St-Georges c/ Courteille
). Il est difficile, dans ces conditions, d’appliquer la
clause du contrat relative aux délais d’exécution
des travaux dès lors que la date de début
d’exécution n’est pas clairement établie.
En l’espèce, le marché a été notifié les 13, 17 ou 14 novembre 2015 respectivement
pour les lots n° 1, 2 et 3. Le CCAP précise, en son article 4.1, que le délai d’exécutio
n de
sept mois commence à courir à partir de l’émission de l’ordre de service (OS) fixant le
démarrage des travaux. Les ordres de service ont été émis le 10 novembre 2015, notifiés aux
entreprises les 18 ou 19 novembre 2015 selon les lots, mais ils prévoient expressément que
les travaux doivent commencer le 7 novembre 2015. Il est impossible de déterminer avec
précision la date de démarrage du chantier et de calculer les éventuelles pénalités de retard
contractuelles dès lors que la date du 7 novembre ne peut être valablement retenue, le marché
ayant été notifié postérieurement. Il en est de même de la date d’émission de l’ordre de
service. Ainsi, en combinant les dispositions du CCAP et la réglementation susvisée, il y a
lieu de considérer que le début d’ex
écution des travaux est la date de réception par les
entreprises de l’OS n°
1.
Or, ces délais d’exécution ont été dépassés de trois à plus de quatre mois selon les
lots, mais les décomptes généraux définitifs ne mentionnent pas de pénalités de retard.
L’o
rdonnateur a produit un avenant n° 1 au lot n°
1 « gros œuvre », par lequel le délai
d’exécution est prolongé jusqu’au 29 juillet 2016 « pour cause d’intempéries ». Le CCAP
prévoit des pénalités par jour calendaire de retard de 150 € HT. En dehors du lot n
° 1 qui a
fait l’objet d’un avenant de prolongation, les marchés n’ont pas fait l’objet d’OS d’arrêt et
SMIRTOM DU SAINT-AMANDOIS
49
de reprise de chantier, ni d’une délibération de l’organe délibérant par laquelle les pénalités
auraient été annulées.
Durée d’exécution du marché de c
onstruction de la déchetterie
Lot
Date de
notification
Durée du marché
OS n°1
Date
prévisible
de fin du
marché
Avenant
prolongeant
la durée du
marché
Date de fin
des travaux
au PV de
réception
Retard
en
jours
lot 1
13 nov-15
7 mois à compter de
l'OS
18-nov-15
18-juin-16
29-juillet-16
20-oct-16
84
lot 2
17-nov-15
7 mois à compter de
l'OS
18-nov-15
18-juin-16
néant
20-oct-16
125
lot 3
14-nov-15
7 mois à compter de
l'OS
19-nov-15
19-juin-16
néant
20-oct-16
124
Source : CRTC à partir des actes
d’engagement (AE), ordres de service (OS 1) et des PV de réception.
Ainsi, le montant des pénalités de retard que le SMIRTOM aurait dû réclamer en
application du contrat s’élève à la somme de 49
950 € comme le montre le tableau n°
17.
Montant des pénalités
–
marché déchetterie
Source : CRTC à partir des pièces de marchés (CCAP et AE des trois lots)
Les pénalités prévues au cahier des clauses administratives générales (CCAG
travaux), ou prévues de manière dérogatoire au CCAP d’un marché, sont applicables de
manière automatique dès lors que le fait générateur de ces pénalités est avéré. Pour y déroger,
le maître d’ouvrage doit prendre une délibération par laquelle il renonce à l’application de
la clause contractuelle afférente. Il convient qu’un acte permette d’apprécier si la
resp
onsabilité d’un retard d’exécution émane ou non du titulaire du marché. Si le retard est
lié à des intempéries, le syndicat doit prendre des ordres de service visant à suspendre et
reprendre les travaux. Ces pièces sont ensuite jointes aux décomptes généraux définitifs
(DGD) afin de justifier la non application des pénalités de retard prévues au contrat. Un
avenant prolongeant la durée du marché justifierait également un retard dans les délais
d’exécution tout en exonérant les entreprises de leur obligation
de verser les pénalités
contractuelles.
Ces différents points témoignent de nouvelles défaillances du syndicat quant à sa
maîtrise de la commande publique, que ce soit en matière de procédure (faiblesse dans la
rédaction du rapport d’analyse ne permettan
t pas de départager les candidats sur la valeur
technique des offres) ou d’exécution des prestations (impossibilité de déterminer la date de
notification du marché et donc le début d’exécution des prestations, défaut d’application des
pénalités de retard c
ontractuelles alors que des retards d’exécution sont constatés).
e
n €
Pénalités par jours calendaires de
retard (€ HT/jour)
Jours de
retard
Montant des pénalités dues par les
titulaires de marchés (€)
Lot 1
150
84
12 600
Lot 2
150
125
18 750
Lot 3
150
124
18 600
Total
49 950
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
50
Les dérives financières des marchés du site technique de
valorisation
Les marchés examinés ci-
dessous sont relatifs à la construction d’un site technique
sur lequel il était prévu d’implanter
l’unité de valorisation des déchets ligneux pour les
transformer en bûchettes de chauffage.
L’ENVOLÉE DU COÛ
T DU MARCHÉ DE MAÎTRISE
D’ŒUVRE
Le SMIRTOM s’est fait assister d’un maître d’œuvre aux termes d’un marché signé
le 7 octobre 2013 et notifié le 9
octobre 2013, sur la base d’un montant de 70
000 € HT
correspondant à un taux de rémunération de 7 % de l’enveloppe financière affectée aux
travaux, estimée à 1 000
000 € HT
.
En application de l’article 9 de la loi relative à la maîtrise d’ouvrage publiq
ue dite loi
MOP du 12 juillet 1985, « la mission de maîtrise d
’œuvre donne lieu à
une rémunération
forfaitaire fixée contractuellement. Le montant de cette rémunération tient compte de
l'étendue de la mission, de son degré de complexité et du coût prévisionnel des travaux ».
Si le montant des travaux n’est pas connu au moment de l’attribution du marché de
maîtrise d’œuvre, ce qui est le cas en l’espèce, la rémunération devient définitive lors de
l’acceptation par le maître d’ouvrage (le SMIRTOM), au stade
de l’avant
-projet définitif
(APD) et de l’engagement du maître d’œuvre sur l’estimation définitive des travaux.
La rémunération du maître d’œuvre est ensuite fixée définitivement, sur la base du
coût prévisionnel définitif des travaux, arrêté par voie d’
avenant.
Ce marché de maîtrise d’œuvre (MOE) a fait l’objet de deux avenants. Les clauses
du CCAP du marché de maîtrise d’œuvre relatives au prix prévoient que le forfait définitif
de rémunération est « le produit du taux de rémunération fixé à l’acte d’e
ngagement (7 %)
par le montant du coût prévisionnel des travaux sur lequel s’engage le maître d’œuvre ». En
d’autres termes, le montant définitif de rémunération du maître d’œuvre équivaut à
l’estimation définitive du coût prévisionnel des travaux (au stade de l’avant
-projet définitif
assorti d’un seuil de tolérance de 8 %) multiplié par le taux de rémunération. Or, les pièces
du marché ne font état que de la rémunération définitive du maître d’œuvre mais pas du
montant prévisionnel des travaux.
L’avenant
n° 1 au marché de MOE du 23 octobre 2015 a été notifié
le 29 octobre
2015. Son montant s’élève à 31
132,34 € HT (37 358,80 € TTC) en intégrant
des prestations supplémentaires demandées par le SMIRTOM, en lien avec le système de
séchage, des panneaux photovoltaïques et une vidéo-protection. Cet avenant fixe le forfait
de rémunération définitif du maître d’œuvre au stade de l’avant
-projet mais ne respecte pas
les conditions d’établissement du prix telles qu’elles ressortent de la loi et du contrat, et cela
pour plusieurs raisons :
SMIRTOM DU SAINT-AMANDOIS
51
•
En premier lieu, il a été signé le 23 octobre 2015, soit postérieurement au
montant des travaux tel qu’il ressort de la remise des offres (fixée au 21 septembre 2015),
alors que l’avenant fixant la rémunération définitive du maître d’œuvre doit être pris au stade
de l’APD, c’est
-à-dire avant le lancement de la procédure de marchés de travaux.
•
En deuxième lieu, l’avenant ne mentionne pas quel était le montant des
travaux estimé par le maître d’œuvre au stade de l’APD. Il est alors
impossible de connaître
le montant de travaux sur lequel le maître d’œuvre s’est engagé et le montant auquel
s’applique le seuil de tolérance de 8 % dont est assorti ce coût prévisionnel. Le calcul du
forfait définitif de rémunération du maître d’œuvre ne
peut donc être établi dans les
conditions contractuelles.
Par cet avenant n°
1, dont les conditions de mise en œuvre sont discutables, le
montant du marché de maîtrise d’œuvre a atteint 101
132,34 € HT (121
358,80 € TTC) soit
une augmentation de 44,47 % par rapport à son montant initial, ce qui constitue un
bouleversement de l’économie du marché eu égard aux critères jurisprudentiels
32
.
Un avenant n° 2 a été signé le 6 avril 2016 pour prendre en compte des prestations
supplémentaires rendues nécessaires pa
r la mise en place d’un tarif vert «
électricité réseau
distribution France » (ERDF) et par l’extension du local destiné aux bureaux. Le montant de
l’avenant s’élève à 22
822,48 € HT (27 386,98 € TTC), portant le montant du marché à
123
954,85 € HT (148
74
5,82 € TTC), soit une augmentation totale de 53
954,85 € HT qui
représente 77 % par rapport au marché initial et accentue le bouleversement de l’économie
du marché. Ces hausses remettent en cause la régularité de la procédure de passation du
marché et le p
rincipe d’égalité de traitement des candidats.
Le CCAP prévoit également que le maître d’œuvre établit le coût des travaux tel qu’il
résulte de la procédure de consultation : il s’agit alors du « coût de référence » qui doit
s’inscrire en deçà du seuil de
tolérance de 8 % précité. Enfin, un avenant fixe le montant du
« coût de réalisation des travaux » assorti d’un seuil de tolérance de 5
%, que le maître
d’œuvre s’engage à respecter. Cet avenant n’a pas été produit et ne semble pas avoir été pris.
Or, au vu du CCAP, des pénalités sont applicables pour dépassement de ce seuil de tolérance.
En l’absence d’avenant déterminant le coût de réalisation, il est impossible d’appliquer cette
clause contractuelle.
Manifestement, le SMIRTOM ne maîtrise pas les condi
tions d’exécution du marché
de maîtrise d’œuvre qu’il a signé et voit fortement augmenter le montant du contrat.
32
Selon l’article 20 du CMP, « en cas de sujétions techniques imprévues ne résultant pas d
u fait des parties, un
avenant ou une décision de poursuivre peut intervenir quel que soit le montant de la modification en résultant.
Dans tous les cas un avenant ou une décision de poursuivre ne peut bouleverser l’économie du marché, ni en
changer l’objet ». Il était de jurisprudence constante sous le régime juridique du code 2006 qu’une majoration
du montant initial du marché, supérieure à 15 % était manifestement excessive, étant de nature à entraîner un
bouleversement de l’économie du marché. L’article
65 de l’ordonnance n° 2015
-899 du 23 juillet 2015 prévoit
la possibilité de modifier le marché en cours d’exécution sans changer sa nature globale. Sont considérées
comme non substantielles les modifications dont le montant est inférieur à 10 % du montant du marché initial
pour les services et fournitures et à 15 % pour les travaux.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
52
Des avenants bouleversant l’économie générale des travaux
Il s’agit d’un marché à procédure adapté composé de six lots, passé sous l’égide du
code des marchés publics 2006. Le montant du marché tel qu’il ressort des actes
d’engagement s’établit comme présenté au tableau n°
18.
Montant du marché de construction du site technique de Drevant
en €
Montant HT
TVA
(20 %)
Montant
TTC
Avenant
n° 1 (TTC)
Avenant
n° 2
(TTC)
Montant
marché
(TTC)
% d’augm.
Lot 1
780 697,58
156 139,52
936 837,1
200 601,5
1 137 438,6
21,41 %
Lot 2
308 699,8
61 739,96
370 439,76
14 094,23
6 563,96
384 533,99*
5,58 %
Lot 3
57 283,28
11 456,66
68 739,94
115 898,76
184 638,70*
168,6 %
Lot 4
58 576,97
11 715,39
70 292,36
70 292,36
0 %
Lot 5
17 643,74
3 528,75
21 172,49
1 040,64
22 213,13
4,92 %
Lot 6
268 174,5
53 634,9
321 809,4
5 883,6
327 693,00
1,83 %
Total
1 491 075,87
298 215,17
1 789291,04
337 518,73
6 563,96
2 133 373,73
19,23 %
Source
: CRTC à partir des actes d’engagement produits par l’ordonnateur –
(*) montant total du marché
mentionné à l’avenant du lot 2 (383
703,68 € TTC) et du lot 3 (183
599,50 € TTC)
À l’exception du lot 4, tous les lots ont fait l’objet d’un avenant (voire deux) pour
travaux supplémentaires, dont deux pour des pourcentages importants (lot 1 : 21,41 % et
lot 3 : 168,6 %).
Les avenants aux lots 1 et 3 amènent manifestement, au regard des pourcentages
d’augmentation par rapport au marché initial, à un bouleversement de l’économie générale
du marché (supérieur à 15 %), le montant total des travaux ayant subi une hausse très
substantielle de 19,23 % par rapport au marché initial. Si certaines de ces modifications
peuvent s’expliquer par la demande des services d’ERDF, indiquée par l’ordonnateur au
cours de l’instruction, il est regrettable que cette information ne soit nullement mentionnée
dans l’objet des avenants aux lots 1 et 3. En outre
, toutes les modifications ne sont pas liées
à ERDF et compte-tenu des dépassements substantiels relevés, le SMIRTOM aurait peut-
être pu limiter les autres dépenses supplémentaires. Bien qu’ils aient été soumis pour avis à
la CAO
33
, les avenants ne permette
nt pas d’assurer la parfaite transparence de l’information
auprès des élus dès lors qu’ils ne mentionnent pas le pourcentage d’augmentation qu’ils
induisent.
Des conditions d’exécution déficientes
Par le même raisonnement que pour le marché de construction de la déchetterie, la
date du 7 novembre 2015 ne peut être valablement retenue comme date de démarrage des
travaux, dès lors que le marché a été notifié postérieurement. Il en est de même de la date
d’émission de l’ordre de service. Dans ces conditions,
il est impossible de déterminer avec
33
Commission d’appel d’offres.
SMIRTOM DU SAINT-AMANDOIS
53
précision la date de démarrage du chantier et de calculer les éventuelles pénalités de retard
contractuelles (150 € HT par jour calendaire de retard). En combinant les dispositions du
CCAP et la réglementation susvisée
, il y a lieu de considérer que le début d’exécution des
travaux est la date de réception par les entreprises de l’OS n°1, comme c’est le cas pour le
marché de travaux de la déchetterie vu plus haut.
Délais d’exécution du marché
Lot
Date de
notification
Durée du marché
Date de
réception de
l’OS n°1
Date
prévisible de
fin du marché
Date de fin des
travaux au PV
de réception
Retard
en jours
Lot 1
13-nov-15
9 mois à compter de l'OS
18-nov-15
18-août-16
20-oct-16
64
Lot 2
16-nov-15
9 mois à compter de l'OS
24-nov-15
24-août-16
20-oct-16
58
Lot 3
17-nov-15
9 mois à compter de l'OS
18-nov-15
18-août-16
20-oct-16
64
Lot 4
16-nov-15
9 mois à compter de l'OS
23-nov-15
23-août-16
20-oct-16
59
Lot 5
16-nov-15
9 mois à compter de l'OS
19-nov-15
19-août-16
20-oct-16
63
Lot 6
16-nov-15
9 mois à compter de l'OS
18-nov-15
18-août-16
20-oct-16
64
Source : CRTC à partir des AE, du CCAP, de l’OS n°1 et des PV de réception
Le CCAP prévoit que des pénalités de 150
€ par jour seront dues « en cas de non
-
respect des dates et durées d’interventions contractuelles mentionnées au planning et qu’il
suffit au maître d’œuvre de porter au procès
-verbal (PV) de chantier le nombre de jours de
retard et les références de l’entreprise à qui ils incombent pour que les pénalités soient
applicables ». Cette rédaction est pour le moins ambiguë. Au regard du délai d’exécution du
marché, les pénalités sont applicables dès lors que la durée de neuf mois, telle que calculée
dans le tableau ci-dessus, est dépassée. Certes, les PV de chantiers mentionnent des
intempéries, qui passent progressivement de huit jours à quatre semaines ; les PV du 16 et
du 24 mars 2016 indiquent même que le chantier est «
stoppé pour intempérie » sans qu’il
soit possible de déterminer à quel moment il a pu reprendre. Quoiqu’il en soit, ces
informations ne coïncident pas avec le nombre de jours de retard calculé à partir de la date
de notification de l’OS n°
1. L’ordonnateur n’a pas été en mesure de produire des OS d’arrêt
et de reprise de chantier ni même un avenant qui matérialiserait une prolongation des délais
d’exécution prévus au contrat.
Enfin, le décompte général définitif (DGD) du lot 1 mentionne un délai d’exécuti
on
de dix mois, soit un mois de retard par rapport au délai contractuel, alors qu’aucune pénalité
n’est appliquée.
Dans de telles conditions, et alors que l’organe délibérant ne s’est pas prononcé sur
l’absence d’application des pénalités de retard, ces p
énalités étaient dues par les entreprises.
Ainsi, le montant que le SMIRTOM aurait dû réclamer à ce titre en application du contrat
s’élève à 46
200 € et se répartit comme dans le tableau n° 20.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
54
Montant des pénalités
–
marché site technique
e
n €
Pénalités par jours calendaire
de retard
Nombre de jours
de retard
Montant des
pénalités (€)
Lot 1
150
64
9 600
Lot 2
150
58
8 700
Lot 3
150
64
9 600
Lot 4
150
59
8 850
Lot 5
150
63
9 450
Lot 6
150
64
9 600
Total
46 200
Source : CRTC à partir des CCAP et AE de chaque lot
Ainsi, le marché de travaux du site technique comme le marché de maîtrise d’œuvre
qui s’y rattache ont fait l’objet d’avenants qui bouleversent l’économie générale des contrats
initiaux et les délais d’exécution ont été dépassés s
ans application des pénalités de retard
contractuelles.
Conclusion sur la commande publique
Les différentes illustrations des actes d’achat du SMIRTOM montrent clairement que
le syndicat ne maîtrise pas les règles de la commande publique et s’affranchit d’
un certain
nombre d’obligations :
de nombreux achats sont passés hors marchés alors que les seuils d’obligation de
mise en œuvre de mesure de publicité ou de mise en concurrence sont dépassés ;
des entreprises locales sont choisies de manière préférentielle ;
des besoins mal définis entraînent des difficultés à départager les offres ;
des avenants entraînant des dérives financières bouleversent l’économie générale
des marchés initiaux ;
d’autres man
quent de transparence ;
des dispositions contractuelles ne sont pas maîtrisées et/ou pas appliquées ;
l’égalité de traitement des candidats et la transparence de l’information donnée aux
élus sont mises à mal.
Le syndicat, qui n’a pas répondu à ces observ
ations, a recours à des achats publics
dont les coûts sont importants et devra grandement améliorer la gestion de sa commande
publique tant sur le plan de la sécurité juridique des procédures que sur la définition précise
de ses besoins, l’optimisation éco
nomique et la bonne exécution de ses contrats.
Bien que le SMIRTOM soit une petite structure, il ne peut s’affranchir des règles de
la commande publique dans le cadre de la gestion du service.
SMIRTOM DU SAINT-AMANDOIS
55
ANNEXES
Annexe n° 1. Procédure
...........................................................................................................
56
Annexe n° 2.
Synthèse des tableaux d’analyse financière
.......................................................
57
Annexe n° 3. Réponse
..............................................................................................................
61
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
56
Annexe n° 1.
Procédure
Le tableau ci-dessous retrace
les différentes étapes de la procédure telles qu’elles ont
été définies par le code des juridictions financières (articles L. 243-1 à L. 243-6) :
Objet
Dates
Destinataires
Date de
réception des
réponses
Envoi de la lettre
d’ouverture de contrôle
26 février 2018
M. Bernard Jamet,
ordonnateur en fonction
Entretien de fin de
contrôle
7 décembre 2018
M. Bernard Jamet
Délibéré de la chambre
19 mars 2019
Envoi du rapport
d’observati
ons
provisoires
11 avril 2019
M. Bernard Jamet
11 juin 2019
Délibéré de la chambre
28 août 2019
Envoi du rapport
d’observations
définitives (ROD1)
9 septembre 2019
M. Bernard Jamet
14 octobre 2019
SMIRTOM DU SAINT-AMANDOIS
57
Annexe n° 2.
Synthèse des tableaux d’analyse financière
Les tableaux sont issus du logiciel d’analyse financière des
juridictions financières
et retracent la situation consolidée des budget principal (BP) et budget annexe (BA) du
SMIRTOM.
La capacité d’autofinancement brute
Source : Logiciel d’analyse financière des juridictions financières, d’après les comptes de gestion.
La structure des produits et des charges de gestion courante
en milliers d’euros
2012
2013
2014
2 015
2016
2017
Ventes de produits, services et
marchandises
7 117
7 105
7 225
7 319
7 110
7 283
+ Autres produits de gestion
courante (hors redevances)
971
1 131
966
1 023
1 039
987
= Produits de gestion
courante
8 088
8 236
8 191
8 342
8 149
8 270
Source : Logiciel d’analyse financière des juridictions financières, d’après les comptes de gestion.
en milliers d'euros
2012
2013
2014
2015
2016
2017
VAM
Chiffre d'affaires
7 117
7 105
7 225
7 319
7 110
7 134
0,05 %
= Ressources d'exploitation
7 117
7 105
7 225
7 319
7 110
7 134
0,0 %
= Produit total
7 117
7 105
7 225
7 319
7 110
7 134
0
- Consommations intermédiaires
5 595
6 253
6 384
6 566
6 444
5 914
1,1 %
- Impôts taxes et versements
assimilés (sauf personnel)
1
1
0
7
3
8
66,3 %
= Valeur ajoutée
1 521
851
841
746
664
1 212
-4,4 %
en % du produit total
21,4 %
12,0 %
11,6 %
0
0
- Charges de personnel
1 137
1 216
1 275
1 293
1 501
1 532
6,1 %
+ Subvention d'exploitation
0
0
0
0
0
+ Autres produits de gestion
971
1 131
966
1 023
1 039
987
0,3 %
- Autres charges de gestion
104
84
84
81
95
93
-2,2 %
Excédent brut d'exploitation
1 251
683
448
39
5
108
574
-14,4 %
en % du produit total
17,6 %
9,6 %
6,2 %
5,4 %
1,5 %
8,0 %
+/- Résultat financier
-148
-120
-116
-135
-105
-95
-8,5 %
+/- Résultat exceptionnel (réel,
hors cessions)
68
87
104
101
23
-31
-185,2 %
= CAF brute avant impôts sur
bénéfices
1 172
649
436
361
25
448
-17,5 %
= CAF brute
1 172
649
436
361
25
448
-17,5 %
en % du produit total
16 %
9 %
6 %
5 %
0 %
6 %
-18 %
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
58
Le résultat de la section d’exploitation
en milliers d’euros
2012
2013
2014
2 015
2016
2017
CAF brute avant impôts sur les
bénéfices
1 172
649
436
361
25
448
- Dotations nettes aux
amortissements
619
872
818
783
810
914
+ Quote-part des subventions
d'inv. transférées
87
134
147
166
166
204
+/- Values de cessions
0
0
38
0
0
99
= Résultat section d'exploitation
640
-89
-197
-256
-619
-162
Source : Logiciel d’analyse financière des juridictions financières, d’après les comptes de gestion.
Le financement des investissements
en milliers d’euros
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Cumul
CAF brute
1 172
649
436
361
25
448
3 091
- Annuité en capital de la dette (hors
autres dettes)
682
703
483
510
672
841
3 891
= CAF nette ou disponible (C)
490
-54
-47
-149
-647
-393
-800
en % du produit total
0
0
0
0
0
0
Fonds de compensation de la TVA
(FCTVA)
115
84
66
55
42
490
852
+ Subventions d'investissement
337
140
124
59
761
1 010
2 432
+ Produits de cession
0
0
41
4
0
137
182
+ Autres recettes
0
0
0
0
0
0
0
= Recettes d'inv. hors emprunt (D)
453
224
231
117
804
1 637
3 466
= Financement propre disponible
(C+D)
942
170
184
-32
157
1 244
2 666
Financement propre dispo /
Dépenses d'équipement
170 %
36 %
51 %
-7 %
3 %
66 %
29,8 %
- Dépenses d'équipement (y compris
travaux en régie et dons en nature)
554
469
361
442
5 244
1 889
8 960
- Participations et inv. financiers nets
9
-9
0
0
0
0
0
+/- Variation autres dettes et
cautionnements
-9
0
0
0
0
0
-9
= Besoin (-) ou capacité (+) de
financement propre
388
-290
-177
-474
-5 087
-645
-6 286
= Besoin (-) ou capacité (+) de
financement
388
-290
-177
-474
-5 087
-645
-6 286
Nouveaux emprunts de l'année (y
compris pénalités de réaménagement)
0
0
270
2 100
2 467
750
5 587
Mobilisation (-) ou reconstitution (+)
du fonds de roulement net global
388
-290
92
1 626
-2 620
105
-699
Source : Logiciel d’analyse financière des juridictions financières, d’après les comptes de gestion.
SMIRTOM DU SAINT-AMANDOIS
59
Le stock de dettes
Source
: Logiciel d’analyse financière des juridictions financières, d’après les comptes de gestion.
Le fonds de roulement
au 31 décembre en milliers d’euros
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Dotations et réserves
3 611
4 332
4 309
4 166
3 953
3 824
+/- Résultat d'exploitation
640
-89
-197
-256
-619
-162
+ Subventions
d'investissement
3 525
3 528
3 505
3 398
3 993
4 799
= Ressources propres élargies
7 776
7 771
7 616
7 308
7 327
8 460
+ Dettes financières (hors obligations)
3 123
2 411
2 198
3 788
5 583
5 492
= Ressources stables (E)
10 899
10 182
9 815
11 096
12 910
13 952
Immobilisations propres nettes (hors en
cours)
9 136
9 038
8 602
8 150
9 940
10 707
dont immobilisations incorporelles
50
27
16
13
11
8
dont immobilisations corporelles
9 077
9 011
8 586
8 137
9 929
10 699
dont immobilisations financières
9
0
0
0
0
0
+ Immobilisations en cours nettes des
immo reçues
383
53
29
137
2 781
2 951
= Emplois immobilisés (F)
9 518
9 091
8 632
8 287
12 721
13 658
= Fonds de roulement net global (E-F)
1 381
1 091
1 183
2 809
189
294
en nombre de jours de charges
courantes
72,2
51,9
54,9
125,2
8,4
13,9
Source
: Logiciel d’analyse financière des juridictions financières, d’après les comptes de gestion.
en milliers d’euros
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Var.
annuelle
moyenne
Encours de dettes du BP au 1er
janvier
3 796
3 123
2 411
2 198
3 788
5 583
8,0 %
- Annuité en capital de la dette (hors
remboursements temporaires
d'emprunt)
682
703
483
510
672
841
N.C.
+ Nouveaux emprunts
0
0
270
2 100
2 467
750
NS
= Encours de dette du BP au 31
décembre
3 123
2 411
2 198
3 788
5 583
5 492
12,0 %
- Trésorerie nette hors compte de
rattachement avec les BA
765
330
393
1 516
-1 510
-1 572
-215,5 %
= Encours de dette du BP net de la
trésorerie
2 358
2 081
1 805
2 272
7 093
7 064
24,5 %
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
60
Le besoin en fonds de roulement
en
milliers d’euros
2012
2013
2014
2015
2016
2017
+ Redevables et comptes rattachés
1 119
786
1 179
1 334
1 290
1 674
Dont clients
1 119
786
1 179
1 334
1 290
1 674
- Encours fournisseurs
471
5
423
2
219
23
Dont fournisseurs
d'immobilisations
36
0
0
0
102
23
= Besoin en fonds de roulement de
gestion
648
781
756
1 332
1 071
1 651
en nombre de jours de charges
courantes
104,9
115,5
117,2
- Dettes et créances sociales
1 417
0
3 690
3 741
491
0
- Dettes et créances fiscales
0
0
0
-32 450
-293 960
-8 646
- Autres dettes et créances sur État et
collectivités
0
0
0
-43 998
-400 000
149 459
- Autres dettes et créances
30 997
20 917
-37 111
112 366
65 900
-355 695
Dont dépenses à classer ou
régulariser
2 334
0
0
3
0
20 258
Dont recettes à classer ou
1 231
1 127
2 168
51 827
12 089
23 542
Dont autres comptes créditeurs
2 731
4 345
3 571
1 045
667
7 571
Dont autres comptes débiteurs
17 307
20 087
41 835
6 040
12 427
415 648
= Besoin en fonds de roulement
global
615 999
760 419
789 792
1 292 688
1 698 600
1 866 260
en nombre de jours de charges
courantes
99,6
112,4
122,3
58,4
76,4
89,2
Source : Logiciel d’analyse financière des juridictions financières, d’après les comptes de gestion.
SMIRTOM DU SAINT-AMANDOIS
61
Annexe n° 3.
Réponse
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
62
Chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire
15 rue d’Escure
s
BP 2425
45032 ORLÉANS CEDEX
Tél. : 02 38 78 96 00
centre-val-de-loire@crtc.ccomptes.fr
Les publications de la chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire
sont disponibles sur le site :
www.ccomptes.fr/fr/crc-centre-val-de-loire