25 rue Paul Bellamy B. P. 14119
–
44041 Nantes Cedex 01
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Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec
les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 2 juillet 2019.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SES REPONSES
Etablissement public angevin pour la
restauration collective (EPARC)
(Département de Maine-et-Loire)
Exercices 2013 et suivants
ETABLISSEMENT PUBLIC ANGEVIN POUR LA RESTAURATION COLLECTIVE (EPARC)
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
2
RECOMMANDATIONS
...........................................................................................................
4
INTRODUCTION
......................................................................................................................
5
1
L’ACTIVITE
.........................................................................................................................
6
1.1
Éléments de contexte
......................................................................................................
6
1.2
Données chiffrées
............................................................................................................
7
2
LA GOUVERNANCE ET LE PILOTAGE
..........................................................................
9
2.1
Le cadre statutaire
...........................................................................................................
9
2.1.1
Statut et nature des activités
.............................................................................................
9
2.1.2
La fixation des tarifs de la restauration scolaire angevine
..............................................
10
2.1.3
Statut des personnels, convention collective et accords d’entreprise
.............................
11
2.1.4
La reconfiguration annoncée du service de restauration collective
................................
12
2.2
Organisation et fonctionnement
....................................................................................
13
2.2.1
Le règlement intérieur du service
...................................................................................
13
2.2.2
Le conseil d’administration et la direction
.....................................................................
13
2.2.3
Organigramme et délégations de signatures
...................................................................
14
2.2.4
Le pilotage de l’établissement
........................................................................................
15
3
L’EVOLUTION DE LA SI
TUATION FINANCIERE
......................................................
16
3.1
Architecture budgétaire et comptable
...........................................................................
16
3.2
La qualité de l’information financière et budgétaire
.....................................................
17
3.2.1
La documentation des actes budgétaires et financiers
....................................................
17
3.2.2
Prévisions et exécution budgétaires
................................................................................
18
3.2.3
La fiabilité des comptes
..................................................................................................
19
3.2.4
La connaissance des coûts
..............................................................................................
21
3.3
Les performances financières annuelles
.......................................................................
22
3.3.1
Les tendances d’ensemble
..............................................................................................
22
3.3.2
Les charges d’exploitation
..............................................................................................
25
3.3.3
Chiffre
d’aff
aires et politique tarifaire
............................................................................
30
3.4
Le financement des investissements
.............................................................................
36
3.5
La situation patrimoniale
..............................................................................................
37
4
LA COMMANDE PUBLIQUE
..........................................................................................
39
4.1
Organisation de la fonction « achats »
..........................................................................
40
4.1.1
Organigramme et procédures
..........................................................................................
40
4.1.2
La commission d’appel d’offres de l’établissement
.......................................................
41
4.1.3
Le groupement de commandes constitué avec le CCAS
................................................
41
4.2
L’accord
-cadre de 2016 portant sur des « prestations de restauration collective »
......
42
4.2.1
La procédure mise en œuvre
...........................................................................................
42
4.2.2
Les modalités d’attribution
.............................................................................................
44
4.2.3
Les marchés passés sur le fondement de l’accord
-cadre
................................................
45
4.2.4
L’exécution et le suivi des prestations
............................................................................
46
ANNEXES
...............................................................................................................................
49
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
2
SYNTHÈSE
L
a chambre a procédé au contrôle des comptes et de la gestion de l’
établissement
public angevin pour la restauration collective (EPARC) pour les exercices 2013 et suivants.
S’inscrivant dans le cadre d’une enquête des juridictions financières portant sur la restauration
collective au sein du bloc communal, ce contrôle a porté sur la gouvernance et le pilotage de
l’établissement, sa situation financière et sa gestion de la commande publique.
À
sa création, au début des années 1980, l’EPARC a été doté d’un statut
d’établissement public industriel et commercial. Cette forme juridi
que est inappropriée à son
activité, la restauration scolaire étant un service public à caractère administratif.
Cette anomalie statutaire est, en partie, imputable à une genèse contemporaine des
premières lois de décentralisation ; le cadre juridique applicable à ses activités a, en effet, été
précisé ultérieurement par la jurisprudence administrative. Toutefois, les modifications
successives des statuts intervenues par la suite n’ont pas réduit
tous les écarts constatés avec
le droit propre aux services publics de restauration collective, en général, et scolaire en
particulier. Il s’ensuit que l’EPARC fait
encore usage de dispositions qui ne lui sont pas
applicables dans des domaines essentiels, comme les normes budgétaires ou le statut de son
personnel.
Le sous-dimensionnement de ses moyens en personnel administratif a constitué une
faiblesse structurelle supplémentaire. L
’insuffisance de ses outils de gestion
et le défaut
d’expertise
qui en résultent
ont conduit l’établissement à mettre en œuvre un cadre
procédural
entaché d’erreurs d’appréciation et produisant des actes irréguliers, à l’instar des tarifs et prix
qu’il a
lui-même arrêtés, des pratiques fiscales
qu’il a adoptées ou des marchés publics qu’il a
conclus et exécutés en méconnaissance des règles de droit.
La portée de ses erreurs de gestion est amplifiée par le rôle que l’EPARC a été amené
à jouer localement avec le développement de ses activités commerciales et d’un statut
d’acheteur. L’établissement a, en effet, porté à 40
% la part de son chiffre
d’affaires
réalisé
dans le secteur concurrentiel
. Il assure, par ailleurs, la coordination d’un groupement de
commande constitué avec le
centre communal d’action sociale (
CCAS)
, l’ensemble
représentant plus de 2,5 millions de repas par an.
La construc
tion d’une nouvelle cuisine centrale
amenée à reprendre les activités de
restauration jusqu’à présent confiées au CCAS et à l’EPARC
emportera la dissolution de ce
dernier
à l’horizon 2020.
Dans leur première version, les modalités de gestion de ce nouvel équipement par
Angers Loire Restauration, société publique locale créée à cet effet, ne paraissaient pas
totalement appropriées à la situation et risquaient de faire émerger de nouvelles difficultés
juridiques et économiques.
ETABLISSEMENT PUBLIC ANGEVIN POUR LA RESTAURATION COLLECTIVE (EPARC)
3
Le modèle économique de l’
EPARC bénéficie du report sur des tiers des principaux
risques d’exploitation auxquels est généralement soumise une activité de restauration
collective. Locataire de ses locaux d’activité, l’EPARC ne supporte pas la charge
de leur
renouvellement.
Il
a
confié
à
son
principal
prestataire
la
responsabilité
des
approvisionnements alimentaires et du suivi des normes sanitaires et techniques. Sa politique
tarifaire, fondée sur un abonnement forfaitaire, le protège des risques d’invendus, les repas
commandés mais non consommés étant laissés à la charge des usagers. Enfin, les modalités de
versement des aides alimentaires dispensées par le CCAS réduisent les risques d’impayés.
La combinaison de ces conditions favorables a permis à l’EPARC de conforter s
a
situation financière. Ses investissements ont été intégralement autofinancés et l
’établissement
n’est
redevable d’aucune dette financière. Il a accumulé une trésorerie
importante, mais
inutile compte tenu de l’absence de contraintes d’investissement et des modalités d’exercice
de son activité.
Confortable, cette situation financière ne peut, pour autant, être qualifiée de saine.
La présentation des comptes annuels retenue par l’établissement donne à penser que
les activités commerciales constituent un complément d’act
ivité bénéfique. Les retraitements
effectués par la chambre démontrent, au contraire, que l’expansion des activités de l’EPARC
dans le secteur concurrentiel a sensiblement dégradé ses performances financières.
La relative maîtrise de ses charges d’exploitation n’a pas profité aux familles d’élèves
angevins. La méconnaissance de la véritable origine de ses excédents a conduit à une
augmentation continue des tarifs du service public, portés au-delà des seuils autorisés. Les
subventions allouées par la commune de rattachement ont en partie été affectées à la
couverture, irrégulière, du déficit des activités commerciales.
La fiabilisation des comptes annuels et de la comptabilité analytique, recommandée
par la chambre, constitue un préalable tant à la régularisation des tarifs et des prix pratiqués,
qu’au reversement des actifs et passifs dans le budget communal avec la dissolution de
l’EPARC et à la reprise des activités non marchandes par une société soumise à la
certification de ses comptes et dont le modèle économique reste à préciser.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
4
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°
1 :
Sécuriser les décisions et pratiques budgétaires par une mise en
œuvre des dispositions du code général des collectivités territoriales (art. L.
2311-5,
L. 2312-1, R. 2221-47, R. 2221-50 et R. 2311-13).
Recommandation n°
2 :
Améliorer sans délais la fiabilité des comptes annuels, en
particulier, par
l’achèvement de l’
inventaire physique des biens, la régularisation des
provisions pour risques et charges et la mise en conformité des pratiques en matière de
rattachement des char
ges et des produits à l’exercice (instruction budgétaire et comptable M4,
tome 2 et 3).
Recommandation n°
3 :
Simplifier et fiabiliser sans délais la comptabilité analytique, afin de
disposer d’un outil permettant de satisfaire tant aux obligations fiscales et tarifaires
r
èglementaires de l’établissement qu’aux impératifs de connaissance des coûts.
Recommandation n°
4 :
Engager une procédure de rescrit fiscal prévue par l’article L.
80 A
du livre de procédure fiscale afin de sécuriser la situation de l’établissement au regard de
l’ensemble d
es impositions (TVA, taxe sur les salaires, impôts sur les sociétés, etc.).
Recommandation n°
5 :
Ne plus substituer la compétence du conseil municipal d’Angers en
matière de fixation des tarifs de la restauration scolaire et respecter les dispositions
règlementaires plafonnant les tarifs en fonction du coût de revient des repas (code de
l’éducation, art. R.
531-52 et R. 531-53).
Recommandation n°
6 :
Mettre les pratiques en conformité avec les dispositions du code de
la commande publique, notamment celles relatives à l’allotissement et aux
procédures de
passation des marchés.
ETABLISSEMENT PUBLIC ANGEVIN POUR LA RESTAURATION COLLECTIVE (EPARC)
5
INTRODUCTION
Présentation de l’EPARC
L’établissement public angevin pour la restauration collective (EPARC) a été créé en
1981 par la commune d’Angers. Sa principale mission tient à la gestion du service public de
res
tauration scolaire, auparavant dévolue à la caisse des écoles. L’EPARC délivre, par
ailleurs, des prestations à plus d’une quinzaine de communes de l’agglomération angevine et à
diverses structures de droit privé (associations, clubs sportifs, etc.). Au to
tal, plus d’une
centaine de sites de restauration collective sont ainsi desservis en liaison froide, depuis une
cuisine centrale située à Saint-
Barthélemy d’Anjou, en banlieue d’Angers.
L’établissement produit et livre jusqu’à 13
000 repas par jour. Son chiffre
d’affaires
approchait 7,5
M€ (TTC) en 2017. Il emploie plus de 200
personnes, ses effectifs équivalant à
plus de 120 temps pleins. La moitié de ses agents sont affectés au service des repas
confectionnés par une trentaine d’employés.
L’EPARC est voué à être dissout
et ses activités reprises par une société publique
locale (SPL), créée en 2018, dans laquelle d’autres communes de l’agglomération sont parties
prenantes. La commune d’Angers a également prévu de confier la gestion d’une nouvelle
cuisine centrale à cette
dernière structure. Les difficultés soulevées par l’intégration du CCAS
d’Angers à ce montage juridique et financier ont conduit à la suspension du projet
d’équipement mutualisé.
Procédure
Le contrôle des comptes et de la gestion de l’EPARC a été mené dans
le cadre d’une
enquête des juridictions financières relative à la gestion de la restauration collective au sein du
bloc communal.
Les ordonnateurs successifs de la période examinée ont été informés de l’ouverture du
contrôle par courriers des 31 janvier et 14 février
2018. L’entretien d’ouverture de contrôle
prévu
par
les
normes
professionnelles
des
juridictions
financières
s’est
tenu
le
12 février 2018. Les entretiens de fin de contrôle prévus par le code des juridictions
financières se sont tenus le 6 novembre 2018 avec la directrice en fonctions et, avec ses
prédécesseurs, par téléphone, les 26 et 30 novembre 2018.
Les observations provisoires ont été délibérées le 17 janvier 2019 et les observations
définitives le 2 juillet 2019, après audition, à sa d
emande de M. Béchu, maire d’Angers.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
6
1
L’ACTIVITE
1.1
Éléments de contexte
En créant un établissement public dédié à la restauration collective, la commune
d’Angers a opté pour une gestion dite «
en régie directe », mode le plus répandu en milieu
scolaire
1
.
C
ette orientation juridique s’est accompagnée d’une organisation reposant sur la
production de repas sur un site unique (cuisine centrale) et la livraison de plusieurs sites de
restauration en liaison froide. Ce choix de restauration dite « différée » implique un
réchauffement sur le lieu de consommation par des unités satellites de remise à température.
La cuisine centrale, construite au début des années 1980, dessert actuellement près de
120 sites de restauration. Ce réseau est principalement constitué de la quarantaine de groupes
scolaires publics d’Angers et ses 8
000 convives (2 600 enfants scolarisés en maternelle,
4 500 en élémentaire et plus de 800 adultes). Le service est dispensé à table dans les écoles
maternelles ; 90
% des restaurants de l’éléme
ntaire sont équipés de self-service.
Les prestations délivrées par l’EPARC à sa commune de rattachement tiennent à la
production des repas, à leur livraison, à leur service et à la perception des recettes tarifaires
correspondantes, qui alimentent son propre budget. La commune assure la surveillance des
élèves fréquentant ses restaurants scolaires, conformément au cadre juridique applicable
2
. Elle
a également conservé la maîtrise du foncier et du bâti, dont elle assure le renouvellement.
L’établissement exe
rce également une activité à caractère commercial destinée à une
clientèle, publique ou privée, principalement située dans l’agglomération angevine (écoles,
crèches, centres de loisirs, clubs sportifs, etc.). Ces prestations se limitent, le plus souvent, à la
production et à la livraison des repas.
L’EPARC participe à un groupe de travail associant une vingtaine de collectivités du
grand ouest à une réflexion sur l’intégration des produits bio et le développement durable
dans la restauration collective.
L’é
tablissement indique avoir devancé ses obligations en matière de lutte contre le
gaspillage, en intégrant cette problématique dans ses différents documents directeurs avant la
promulgation de la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance
verte. Diverses actions ont ainsi été menées en vue de «
réaliser un état des lieux des
quantités jetées, sensibiliser les enfants au gaspillage alimentaire, augmenter la
consommation alimentaire des convives ou réduire au maximum les denrées jetées à la
poubelle
».
Pour autant, le principal point de gaspillage identifié par la chambre tient à l’écart
quotidien entre le nombre de repas livrés et ceux consommés, en dépit des efforts déployés
dans l’affinage des prévisions. 35
000 à 40 000 repas commandés mais non consommés sont,
ainsi, chaque année, laissés à la charge des usagers.
1
70 % des repas servis en 2015 (Xerfi France,
La Restauration collective
, novembre 2016, p. 6).
2
Le Conseil d’Etat s’est prononcé contre l’
accomplissement par des personnes privées «
des missions
qui relèvent de l’enseignement public, et notamment de la surveillance des élèves
» (avis n° 340 609, 7 octobre
1986).
ETABLISSEMENT PUBLIC ANGEVIN POUR LA RESTAURATION COLLECTIVE (EPARC)
7
La gestion en régie directe implique la maîtrise de l’ensemble des étapes du service
par l’organisme gestionnaire (
approvisionnements, relations avec les fournisseurs, conception
des menus, respect des normes, notamment sanitaires), un niveau d
’
équipement élevé et des
moyens humains en conséquence.
Au cas d’espèce, l’EPARC a contractuellement confié plusieurs de ces processus à la
Sodexo, prestataire exclusif et inchangé depuis 2007. Celui-ci assure notamment une
assistance technique dans l’organisation de la production, la conception des menus,
les
approvisionnements alimentaires, la formation des personnels ou la conception de supports de
communication. L’établissem
ent a également confié à ce même prestataire la responsabilité
de l’hygiène et de la sécurité alimentaire ainsi que la coordination des procédures
d’agrémentation administrative. Ces missions impliquent la présence permanente, sur place,
trois employés du prestataire
: un directeur d’exploitation, un diététicien et un acheteur.
L’essentiel des prestations externalisées tient toutefois à l’approvisionnement en
denrées alimentaires. L’EPARC présente son prestataire comme une centrale d’achats le
faisant bénéficier de conditions commerciales avantageuses. Près de 70 % des achats
alimentaires sont réalisés auprès de trois grossistes figurant parmi les 20 premiers du secteur
en France.
L’implication du prestataire dans l’activité de l’EPARC peut être appréhendée
à
travers les montants versés à ce dernier, qui représentent près de 40 % des charges
d’exploitation du service.
1.2
Données chiffrées
La demande d’agrément formulé en 2008 portait sur une production de 10
000 repas
quotidiens, cinq jours par semaine. La commune a, entretemps, opté pour une semaine
scolaire de quatre jours. En rythme de croisière, la production peut être estimée à près de
13 000 déjeuners ou pique-
niques par jour d’école depuis 2016.
Tableau n° 1 :
Production quotidienne (évaluation)
2013
2014
2015
2016
2017
Déjeuners
Jours de scolarité (4)
11 542
11 973
12 292
12 781
12 877
Accueil de loisirs (mercredi et congés)
2 670
2 955
2 871
2 932
3 062
Week end et fériés
104
110
108
104
111
Diners
42
41
21
41
57
Source : CRC, données EPARC.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
8
La pr
oduction de l’EPARC a enregistré une progression de près de 12
% entre 2013 et
2017, pour approcher 2,2 millions de repas en fin de période. Correspondant à près de
230 000 repas supplémentaires, cette croissance procède principalement (pour 80 %) de ses
activités commerciales.
Tableau n° 2 :
Nombre de repas produits par an
2013
2014
2015
2016
2017
Commune d'Angers
1 267 007
1 285 388
1 256 556
1 248 994
1 302 895
Enfants
1 185 530
1 214 091
1 194 063
1 191 124
1 247 401
Ecoles
979 193
1 002 996
985 974
991 422
1 046 943
Accueils de Loisirs
129 181
129 641
125 357
115 370
114 379
Crèches
77 156
81 454
82 732
84 332
86 079
Adultes
81 477
71 297
62 493
57 870
55 494
Ecoles
34 343
20 008
9 515
9 167
8 115
Accueils de Loisirs
20 697
22 073
22 926
21 947
20 132
Crèches
185
171
235
183
182
Sociaux
26 252
29 045
29 817
26 573
27 065
Autres clients
638 128
679 078
739 376
810 274
831 189
Enfants
580 500
635 015
697 039
762 131
769 176
Ecoles
456 504
497 118
540 246
587 899
587 633
Accueils de Loisirs
67 473
66 609
78 630
73 089
78 732
Crèches
38 904
53 649
62 659
74 153
76 582
Autres établts
17 619
17 639
15 504
26 990
26 229
Adultes
57 628
44 063
42 338
48 142
62 013
Ecoles
16 703
15 173
16 832
15 875
15 159
Accueils de Loisirs
11 836
10 953
15 783
13 242
12 588
Crèches
839
868
831
857
820
Autres établts
28 250
17 069
8 892
18 169
33 446
Personnel EPARC et autres
28 056
28 343
28 504
29 024
28 844
dont siège
10 681
11 572
12 282
12 340
11 147
dont serveuses
17 249
16 771
16 222
16 684
17 657
TOTAL
1 933 191
1 992 809
2 024 436
2 088 291
2 162 928
Source : EPARC, tableaux annuels des coûts
Plus de 90 % des repas sont destinés à des enfants. Le nombre annuel de repas servis
aux enfants scolarisés dans les écoles maternelles et élémentaires d’Angers a augment
é de
près de 7 %, soit près de 70 000 repas supplémentaires, entre 2013 et 2017. Cette croissance
est sensiblement supérieure à celle des effectifs scolaires (4,3 %, soit près de 400 élèves
supplémentaires).
Tableau n° 3 :
Evolution des effectifs scolarisés dans l’ensei
gnement public à Angers
1997
2002
2007
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2013-2017
Ecoles publiques
10 795
9 966
9 322
9 336
9 663
9 827
9 896
10 002
10 077
4,3%
dont élémentaire
6 297
5 766
5 353
5 502
5 642
5 773
5 885
5 974
6 047
7,2%
dont maternelle
4 498
4 200
3 969
3 834
4 021
4 054
4 011
4 028
4 030
0,2%
Source
: commune d’Angers, Education
-enfance
ETABLISSEMENT PUBLIC ANGEVIN POUR LA RESTAURATION COLLECTIVE (EPARC)
9
L’EPARC estime à 85
% la part des effectifs scolarisés dans le public à Angers
déjeunant sous ses auspices. Ce taux de pénétration est considéré par l’é
tablissement comme
une marque de satisfaction de ses convives. Ce dernier indique évaluer quotidiennement les
différentes composantes des repas au regard de leur consommation constatée, les résultats
alimentant la conception ultérieure des menus.
Pour just
ifier de la construction d’une nouvelle cuisine centrale, la commune d’Angers
a notamment argué d’une mise aux normes techniques et sanitaires et d’une augmentation de
10 à 15 % des effectifs scolaires entre 2007 et 2040
3
. Cette dernière estimation repose,
toutefois, sur une référence au point bas des évolutions constatées sur les 20 dernières années,
de sorte que la réalisation de l’hypothèse haute conduirait à un simple retour aux effectifs de
1997 au terme de la période de projection.
2
LA GOUVERNANCE ET LE PILOTAGE
La commune d’Angers a créé l’EPARC en novembre 1981 pour lui confier les
activités de restauration scolaire auparavant assurées par la caisse des écoles. L’établissement
doit être dissous à l’horizon 2020 et ses activités reprises par une sociét
é publique locale
(SPL) créée à cet effet.
2.1
Le cadre statutaire
2.1.1
Statut et nature des activités
Sa commune de rattachement a, dès l’origine, doté l’EPARC d’un statut
d’établissement public industriel et commercial (EPIC). Si le choix d’une gestion en régie
d
irecte est relativement courant, la vocation commerciale de l’établissement est en revanche
peu courante et n’a pas d’équivalent connu.
Le caractère administratif du service de restauration scolaire a été confirmé par le
Conseil d’Etat
4
. Si cette qualific
ation relève d’une jurisprudence postérieure à sa création, les
révisions des statuts intervenues en 1993, 2001 et 2013 n’ont pas débouché sur une mise en
conformité de l’établissement avec le droit en vigueur.
La spécialité territoriale a, par ailleurs, été érigée par le juge administratif en principe
fondamental du droit
encadrant l’intervention des pouvoirs publics locaux
. Dans ces
conditions, un établissement public communal ne saurait être valablement fondé à exercer, en
dehors du territoire communal, une activité significative contraire aux intérêts de sa commune
de rattachement.
3
Données chiffrées retenues dans la perspective de la création d’une nouvelle c
uisine centrale.
4
Conseil d’Etat, 10
février 1993, ville de La Rochelle.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
10
Or, le règlement intérieur adopté par le conseil municipal en avril 2001 a autorisé
l’EPARC à intervenir en dehors de la commune et de l’agglomération angevines si une
«
meil
leure utilisation de l’outil de production
» devait le justifier.
Sur ces bases, l’EPARC a remporté des appels d’offre lancés par plusieurs communes
et structures intercommunales parfois situées en dehors de l’agglomération.
À ce jour,
l’EPARC réalise près
de 30 % de son chiffre
d’affaires
dans la sphère marchande. Son
périmètre d’activité couvre la moitié des 30 communes de la communauté urbaine et plus
d’une vingtaine de structures de droit privé, situées hors du territoire communal.
L’EPARC concurrence a
insi localement les autres opérateurs privés, et en particulier,
l’un des vingt premiers acteurs nationaux, dont une unité de production voisine la cuisine
centrale de l’établissement.
Les développements ultérieurs montrent que les modalités de cette immixtion dans la
sphère concurrentielle se révèlent irrégulières au regard des conditions financières consenties
par l’établissement à ses principaux clients
5
.
Le choix des statuts de l’EPARC a également infléchi son organisation et son
fonctionnement (Cf. § .2.2 ou 4.1.2).
2.1.2
La fixation des tarifs de la restauration scolaire angevine
La règlementation en vigueur prévoit que «
les tarifs de la
restauration
scolaire
fournie aux élèves des écoles maternelles, des écoles élémentaires, des collèges et des lycées
de l’enseignement public sont fixés par la collectivité qui en a la charge
»
6
. Ce cadre
règlementaire a été précisé par la jurisprudence administrative. Est ainsi nulle une décision
édictée par un groupe
de personnes dont certaines n’ont pas la qualité requise
7
. En outre, la
compétence exclusive de l’assemblée délibérante de la collectivité ne saurait se voir
valablement opposer le principe d’autonomie de l’établissement auquel aurait
été confiée la
gestion du service de la restauration scolaire
8
.
Au cas d’espèce, la commune d’Angers a confié à l’EPARC la fixation des tarifs des
cantines scolaires d’Angers. Cette délégation de compétence est fondée sur des dispositions
règlementaires propres aux EPIC. Elle est doublement irrégulière dans la mesure où elle
méconnait la compétence exclusive du conseil municipal en matière de tarification du service
public de restauration scolaire et où le conseil d’administration de l’EPARC comprend des
personnes n’ayant pas
la qualité requise par les textes (cf. §. 2.2.2). Sous réserve de
l’appréciation du juge administratif, les recettes budgétaires de l’EPARC reposent, par
conséquent, sur des décisions dénuées de fondement juridique. Le maire d
’Angers s’est,
toutefois, engagé à rétablir la situation.
5
Cf. §. 3.3.3 Chiffre
d’affaires
et politique tarifaire
6
C
ode de l’éducation,
article R. 531-52, issu du décret du 29 juin 2006 relatif aux prix de la restauration
scolaire pour les élèves de l’enseignement public
.
7
CE, 14 avril 1995, commune de Séné
8
CE, 11 juin 2014, ville de Paris
ETABLISSEMENT PUBLIC ANGEVIN POUR LA RESTAURATION COLLECTIVE (EPARC)
11
La fixation des tarifs de restauration scolaire par un organe juridiquement incompétent
se double d’une autre irrégularité, relative au montant des tarifs adoptés
9
.
2.1.3
Statut des personnels, conventio
n collective et accords d’entreprise
Il est acquis que les personnels non statutaires travaillant pour le compte d'un service
public à caractère administratif sont des agents contractuels de droit public quel que soit leur
emploi et que les contentieux intéressant ces agents relèvent du juge administratif
10
.
S’agissant des organismes publics exerçant des activités relevant, à titre principal,
d’un service public administratif, le juge administratif a limité la possibilité
de recrutement de
personnels propres sous contrats régis par le code du travail aux seuls personnels destinés à
être affectés aux activités présentant un caractère industriel et commercial.
11
Au cas d’espèce, la commune d’Angers a expressément entendu soumettre les agents
de l’EPARC à un stat
ut de droit privé. Les effectifs de ce dernier sont ainsi constitués
d’agents contractuels et leurs contrats censés être régis par les dispositions du code du travail
et de la convention collective du personnel des entreprises de restauration des collectivités.
La chambre observe que cette situation méconnait la jurisprudence précédemment
exposée qui ne lie pas le statut applicable aux agents d’un service public à celui de
l’employeur mais à la nature des activités réellement exercées par ce dernier.
Cette observation emporte plusieurs conséquences.
Qu’ils soient à durée déterminée ou indéterminée, les contrats de travail
en cours
doivent, en premier lieu, être regardés comme relevant du droit public et notamment du décret
du 15 février 1988 relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale. Dans la
même logique, il devrait être fait appel à des agents relevant du statut de la fonction publique
pour les prochains recrutements.
En second lieu, les litiges susceptibles d’opposer l’EPARC à se
s agents relèvent, sous
réserve de l’appréciation du tribunal des conflits,
de la compétence du seul juge administratif.
Les éventuels jugements prononcés par le conseil des prud’hommes seraient, sous cette même
réserve, rendus par une juridiction incompét
ente et, de ce seul fait, susceptibles d’être annulés.
Enfin, en toute hypothèse, le cadre juridique dont les agents de l’EPARC sont en droit
de se prévaloir leur confère des droits dont il devra être tenu compte. Ainsi, les employés ne
souhaitant pas rejoindre les effectifs de la société publique locale (SPL) seraient en droit de
demander leur réintégration dans les effectifs communaux, la commune de rattachement se
trouvant dans l’obligation de rechercher des solutions de reclassement.
En choisissant de se référer au code du travail et à la convention collective pour
conclure plusieurs accords d’entreprise, l’EPARC se devait, à tout le moins, de mettre en
œuvre les dispositions énoncées par ces textes.
9
Cf. 3.3.3 Chiffre
d’affaires
et politique tarifaire.
10
TC, 25 mars 1996, Préfet de la région Rhône-Alpes c/
Conseil de prud’hommes de Lyon, dit Berkani.
11
CE, 1
er
avril 2005, Syndicat national des affaires culturelles et Union des syndicats des personnels des
affaires culturelles CGT.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
12
Pour autant, les fiches de postes n’ont pas été fond
ées sur le référentiel national des
métiers du secteur. La grille de rémunération et le régime indemnitaire qui leur sont attachés
ont dérogé tant à la convention collective qu’aux dispositions applicables à la fonction
publique territoriale. L’EPARC ne re
specte pas davantage les dispositions règlementaires
relatives à la durée minimale de travail qu’il se doit de garantir aux
salariés à temps partiel ou
aux intermittents intervenant en milieu scolaire.
Certaines situations apparaissent favorables aux agen
ts, à l’instar de l’indemnisation
des départs en retraite ou des financements accordés au comité d’entreprise. Toutefois, les
outils de gestion des ressources humaines disponibles n’ont pas permis à la chambre de
s’assurer que le régime appliqué aux employ
és a été globalement favorable à ces derniers, sur
les plans, notamment, des rémunérations ou du déroulement de carrière.
2.1.4
La reconfiguration annoncée du service de restauration collective
La commune d’Angers envisage la construction d’une nouvelle cuisine
centrale. Cet
équipement a vocation à produire plus de 2,3 millions de repas, dont 500 000, soit plus de
20 %, pour le compte du CCAS (estimations 2017). Sa gestion doit être confiée à Angers
Loire Restauration, société publique locale (SPL) créée en juin 2019 et associant plusieurs
communes angevines s’approvisionnant actuellement auprès de l’EPARC. La mise en
commun des moyens dédiés à la restauration collective offre des perspectives indéniables
d’amélioration de la gestion de ce service public.
Néanmoins, les SPL sont autorisées à agir exclusivement pour le compte et sur le
territoire des collectivités territoriales et groupements de collectivités qui en sont
actionnaires
12
. Ce cadre relativement contraignant constitue la contrepartie aux dérogations
don
t bénéficient ces entreprises publiques locales en matière de commande et d’emploi
publics. En effet, les prestations confiées à une SPL par ses actionnaires ne sont pas soumises
aux règles de publicité et de mise en concurrence. De même, le personnel d’un
e SPL ne relève
pas du statut de la fonction publique territoriale.
Au cas d’espèce, le choix d’une telle structure laisse entrevoir la correction de
certaines irrégularités dont la persistance aurait été susceptible de compromettre, à terme, la
sécurité juridique du projet et des activités qui en découlent.
A la différence de l’actuel
établissement public communal, la SPL est régulièrement fondée à intervenir en dehors du
seul territoire de la commune d’Angers, sous réserve que soit exclue toute relation
commerciale avec une clientèle non actionnaire. Au vu des réponses apportées par le maire
d’Angers, c
ette dernière
contrainte semble avoir été prise en compte, s’agissant des
prestations délivrées aux clients de droit privé, comme les structures associatives et clubs
sportifs.
En revanche, le CCAS ne dispose pas du statut requis pour accéder, même
indirectement, aux prestations dispensées par une SPL. Son implication dans le montage, tel
qu’envisagée initialement, ferait peser un risque sur le modèle écono
mique de la future
cuisine centrale, en compromettant le dimensionnement des installations au volume d’activité
autorisé.
12
CGCT, art. L. 1531-1.
ETABLISSEMENT PUBLIC ANGEVIN POUR LA RESTAURATION COLLECTIVE (EPARC)
13
Le maire d’Angers a toutefois fait part à la chambre de son intention d’infléchir le
projet initial. La SPL
doit se substituer à l’EP
ARC, dès la rentrée 2019
, dans l’exploitation du
service de restauration scolaire, ce dernier devant être dissout.
L’intégration du service de
restauration du CCAS, maintenu en activité, et la construction de la nouvelle cuisine centrale
ont été suspendues
, dans l’attente de la définition d’un nouveau montage reposant sur une
structure juridique appropriée.
Par ailleurs, le choix initial
d’une SPL a été
, en partie, dicté par les contraintes liées au
statut des agents de l’EPARC, considéré, à tort, comme re
levant du droit du travail
(cf. § 2.1.3)
. Le transfert des salariés de l’EPARC vers la fonction publique a, par exemple,
été présentée comme un obstacle à la
création d’un groupement d’intérêt public
, solution
alternative entre autres, finalement écartée. La décision de recourir à une SPL a ainsi reposé
sur une présentation erronée de la situation.
Enfin, la solution retenue maintient la restauration scolaire dans le champ de
compétence des communes de l’agglomération angevine. Le maire d’Angers a, à juste titre,
indiqué qu’une adaptation des compétences communautaire nécessitait l’approbation des
communes de l’agglomération et pourrait être examinée à moyen terme au vu des résultats
obtenus par la SPL en cours d’émergence.
La chambre invite, par conséquent, les acteurs concernés à réexaminer les différentes
alternatives statutaires à l’aune de ses différentes observations et à privilégier une solution
débouchant, dans la mesure du possible, sur un exercice des missions correspondantes par la
communauté urbaine.
2.2
Organisation et fonctionnement
2.2.1
Le règlement intérieur du service
Datant de 2010, le règlement en vigueur est commun à l’ensemble des services
d’accueil dédiés à l’enfance et à l’éducation gérés par la commune d’Angers (gard
eries
périscolaires, restauration scolaire, accueil de loisirs et séjours de vacances).
Le cadre qu’il assigne aux interventions de l’EPARC est incomplet et peu précis. Ses
lacunes n’ont, pour autant, pas été comblées par une décision du conseil d’administ
ration de
l’EPARC. Les principes et modalités de facturation des prestations délivrées aux familles ne
sont ainsi définis par aucun texte opposable.
2.2.2
Le conseil d’administration et la direction
Le conseil d’administration est composé de membres du conseil municipal d’Angers et
de personnalités diverses (représentants de l’Éducation nationale, des parents d’élèves,
directeur d’école).
Sa composition et son fonctionnement n’appellent pas d’observations.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
14
À
la différence d’un établissement public administratif,
les qualités de représentant
légal et d’ordonnateur d’un EPIC incombent au directeur et non pas au président du conseil
d’administration.
2.2.3
Organigramme et délégations de signatures
L’organigramme comprend un seul poste de cadre, dédié aux fonctions de dire
ction de
l’établissement. Les différents services administratifs sont supervisés par un encadrement
intermédiaire.
L’EPARC n’a pas mis en œuvre les dispositions réglementaires autorisant le
comptable, agent de l’Etat, à assurer le fonctionnement des servi
ces de la comptabilité
13
sous
l’autorité du directeur. La gestion financière et comptable est assurée par deux services, placés
sous autant d’autorités hiérarchiques distinctes. Il en est de même de la gestion des ressources
humaines. La supervision des moyens informatiques a été confiée à un ancien responsable de
la production, dont une partie seulement du temps de travail est dédiée à cette mission.
Selon l’EPARC, le recrutement, en cours, d’un directeur des affaires administratives et
financières permettr
a de renforcer les capacités d’expertise détenues au sein de
l’établissement.
Trois agents mis à disposition par le principal prestataire occupent des fonctions
stratégiques, au sein même de l’établissement, depuis plusieurs années : le directeur
d’exploit
ation (cadre), le responsable des achats et la diététicienne, tous deux agents de
maîtrise.
Le directeur
d’un EPIC
dispose de pouvoirs propres, limitativement énumérés,
qu’il
exerce sous l’autorité et le contrôle du président du conseil d’administration.
Il peut, par
ailleurs, recevoir délégation du conseil d’administration, notamment pour la passation,
l’exécution et le règlement des seuls marchés passés selon la procédure adaptée
14
.
Le conseil d’administration n’a pas fait usage des possibilités de déléga
tion aux
directrices offertes par les statuts. En l’absence de seuil, l’intégralité des engagements de
dépenses auraient dû être soumis à l’approbation préalable de l’organe délibérant.
Les directrices successives ont donné délégation de signature pour les seuls cas
d’absence, cantonnant les collaborateurs concernés à un simple rôle de suppléant.
Dans les faits, les engagements de dépenses n’ont pas été systématiquement effectués
dans le respect du régime de délégation de signature propre à l’établissement
, ni des
dispositions contractuelles convenues, le cas échéant, avec les fournisseurs. La directrice en
fonctions a indiqué avoir régulariser cette situation.
13
CGCT, art. R. 2221-31.
14
CGCT, art. R. 2221-14, R. 2221-24 et R. 2221-28.
ETABLISSEMENT PUBLIC ANGEVIN POUR LA RESTAURATION COLLECTIVE (EPARC)
15
2.2.4
Le pilotage de l’établissement
L’EPARC s’est doté d’un projet d’établissement. Il exploite égale
ment différentes
démarches de certification à des fins managériales.
La documentation de ces outils de pilotage portée à la connaissance de la chambre
n’est pas suffisante pour permettre à cette dernière de porter une appréciation sur leur
exécution et leurs retombées effectives.
Ils ont conduit l
’établissement à
formaliser de nombreuses procédures, à définir les
rôles des différents intervenants et à produire une revue de gestion semestrielle.
Néanmoins, l’absence d’indicateurs et d’objectifs
quantifiés assignés à certaines
actions fait obstacle à l’appréciation objective de leur exécution. En outre, certains
dysfonctionnements administratifs n’ont pas été diagnostiqués ou sont demeurés sans actions
correctives (fiabilité des comptes, absentéisme, délégations, etc.).
Les services administratifs exploitent des outils informatiques insuffisamment
connectés et non conçus pour constituer un système d’information global dédié à la
production automatisée de tableaux de bord.
Le cas du logiciel de paye appelle une attention particulière. Seules ses fonctionnalités
de base ont été exploitées. Les données de paye sont les seules à ne pas avoir fait l’objet d’une
transmission dématérialisée au comptable. Les outils de gestion dynamique n’ont pas été
activés.
L’EPARC
n’a pas été en mesure de quantifier en équivalent temps plein travaillé les
ressources en personnels
dont il dispose, ni d’en suivre durablement l’évolution par site. La
signification et les relations entre certaines grandeurs extraites des données de paye (heures
travaillées, de présence, d’absence, etc.) n’ont pas pu être explicitées. De même,
l’absentéisme, anormalement élevé, n’a pu être précisément quantifié et ses causes,
identifiées.
Le sous-dimensionnement de ses outils de gestion ne permet pas à
l’établissement
d’assurer un suivi satisfaisant de son principal poste budgétaire de dépenses. Cette situation
est dommageable à la fiabilité des informations annexées aux comptes annuels ou alimentant
le bilan social.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
L’EPARC a
été doté, par sa commune de rattachement,
d’un statut d’établissement
public à caractère industriel et commercial. Ce statut n’est pas approprié à son activité
principale, qui tient à la gestion d’un service public à caractère administratif. Les multiples
révisions des statuts n’ont pas procédé
aux régularisations rendues nécessaires par les
précisions régulièrement apportées par la jurisprudence administrative à son cadre
d’intervention
. Cette situation a entretenu une confusion entre les différentes sources du droit
susceptibles d’être mises en œuvre.
La nature juridique atypique de l’EPARC s’est doublée d’une situation de sous
-
administration
de
l’établissement,
caractérisée
par
le
sous
-dimensionnement
de
l
’encadrement et des outils de gestion.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
16
Il en a ré
sulté l’usage de principes et de règles de droit non applicable
s à un service
public à caractère administratif,
ainsi que l’accumulation d’irrégularités au regard de la
règlementation encadrant les activités de restauration scolaire.
Les employés de l’EPAR
C ont, ainsi, été indument soumis à un statut de droit privé, en
lieu et place du statut de la fonction publique territoriale. L’établissement n’a pas, pour
autant, totalement respecté les dispositions de la convention collective sectorielle qu’il a
prétendu devoir appliquer.
Sa commune de rattachement lui a, par ailleurs, confié la fixation des tarifs de la
restauration scolaire angevine, qui relève, pourtant, d’une compétence exclusive du conseil
municipal.
Autorisé, enfin,
à étendre sa zone d’intervent
ion au-delà du territoire communal,
l’établissement
a développé ses activités dans le secteur concurrentiel.
L’EPARC est amené à être dissous. Ses activités et effectifs ont vocation à être repris
par une société publique locale, constituée par plusieurs c
ommunes de l’agglomération
angevine.
Cette reconfiguration du service de restauration scolaire a été infléchie suite au
contrôle de la chambre. Les modalités de regroupement des moyens de production de
l’EPARC et du CCAS font l’objet d’un
réexamen en cours par leur commune de rattachement.
3
L’EVOLUTION DE LA SI
TUATION FINANCIERE
3.1
Architecture budgétaire et comptable
L’EPARC est doté d’un unique budget principal soumis à l’instruction budgétaire et
comptable propre aux SPIC.
Les opérations sont comptabilis
ées pour leur valeur TTC. L’établissement ne respecte
pas les dispositions règlementaires applicables en matière de comptabilisation de la TVA et
de suivi budgétaire des opérations assujetties.
L’EPARC applique, ainsi, des normes budgétaires inappropriées
à la nature de ses
activités, sans satisfaire pleinement aux obligations qui lui incombent en matière
d’enregistrement comptable et fiscal. L’irrégularité de ses pratiques introduit, au surplus, un
biais dans la lecture des comptes annuels.
Les statuts d
e l’EPARC prévoient que les fonctions de comptable sont assurées par le
chef du poste d’Angers municipale. De telles dispositions ne relèvent ni de la compétence du
conseil municipal, ni de celles du conseil d’administration.
ETABLISSEMENT PUBLIC ANGEVIN POUR LA RESTAURATION COLLECTIVE (EPARC)
17
Les comptables successifs n’o
nt, au surplus, pas été nommés selon la procédure
prévue par la règlementation applicable à la catégorie d’établissement à laquelle appartient
l’EPARC
15
. Cette situation a, toutefois, été régularisée par le Préfet de Maine-et-Loire.
3.2
La qualité de l’informa
tion financière et budgétaire
3.2.1
La documentation des actes budgétaires et financiers
Au cours de la période examinée, le conseil d’administration de l’EPARC n’a pas
débattu des orientations budgétaires, en méconnaissance des dispositions législatives
applicables
16
. L’absence de débat et le défaut d’informations versées au rapport sensé
l’alimenter étaient susceptibles d’entrainer l’annulation des décisions budgétaires par le juge
administratif. L’établissement a indiqué avoir, entretemps, introduit un tel déba
t dans la
procédure d’adoption du budget pour 2019. La chambre n’a, toutefois, pas été en mesure
d’apprécier la conformité au droit des éléments présentés à l’organe délibérant.
Le conseil d’administration a arrêté les comptes annuels
de la période examinée sans
disposer des informations sur l'activité et des mesures de gestion à prendre que le directeur est
tenu d’exposer dans un rapport au contenu règlementairement défini
17
. Sous réserve de
l’appréciation du juge administratif, l’obligation faite au
conseil d'administration de délibérer
sur ce rapport et ses annexes conférait à ce document une portée juridique comparable à celle
du rapport établi en vue du débat d’orientation budgétaire. L’établissement a indiqué s’être
également mis en conformité sur ce p
oint suite à l’intervention de la chambre, sans apporter
davantage de précision.
S’agissant des documents budgétaires, l’annexe relative au personnel n’a pas été
établie conformément au modèle règlementaire. Elle n’a pas permis de disposer des
informations attendues et présente des données manifestement erronées. Cette situation a,
selon toute vraisemblance, résulté de l’exploitation minimaliste des outils informatiques
précédemment évoquée.
En outre,
l’état des provisions et des dépréciations n’a pas été
joint aux documents
budgétaires, en dépit des montants en jeu
18
.
Les procédures d’adoption des budgets et des comptes annuels de la période examinée
n’ont, par conséquent, pas satisfait aux obligations règlementaires s’imposant à un
établissement public local, quelle que soit sa qualification, administrative ou industrielle et
commerciale.
15
CGCT, art. R. 2221-30.
16
CGCT, art. L 2312-
1, applicable par renvoi de l’article L. 2221
-5 du même code.
17
CGCT, art. R. 2221-50.
18
Cf. 3.2.3 La fiabilité des comptes.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
18
3.2.2
Prévisions et exécution budgétaires
Les annulations de dépenses votées ont représenté, en moyenne, 0,4
M€ en section
d’exploitation et 0,1
M€ en investissement. L’exercice
2015 présente des taux d’exécution
budgétaire particulièrement dégradés.
Les modifications de crédits intervenues en cours d’exercice ont, le plus souvent,
conduit à accroître les écarts entre prévisions et réalisations. Les taux d’exécution budgétaire
demeurent, par conséquent, perfectibles.
Les crédits affectés aux dépenses de chaque exercice ne peuvent être employés à
l’acquittement des dépenses d’un autre exercice. Les dépenses engagées non mandatées à la
clôture de l’exercice sont reportés sur l’exer
cice suivant au vu de constats établis par
l’ordonnateur
19
. Les restes à réaliser de la section d’investissement ont, au surplus, une
incidence sur la formation du résultat global de clôture.
Au cas d’espèce, l’EPARC n’a pas constaté de restes à réaliser lors de l’arrêté de ses
comptes.
L
’ordonnateur peut engager, liquider et mandater les dépenses dans la limite
des
autorisations budgétaires délivrées par l’organe délibérant. Ce dernier peut voter les crédits
par chapitre ou par article
20
.
À compter de 2014
, le conseil d’administration de l’EPARC a fait usage de ces
dispositions en adoptant une liste d’articles budgétaires spécialisés.
L’ordonnateur n’a pas systématiquement veillé au respect des autorisations
budgétaires ainsi délivrées par l’organe délibér
ant. La chambre a, en effet, constaté plusieurs
cas de dépassements des crédits votés par article.
Les affectations décidées par le conseil d’administration n’ont pas permis de couvrir
les besoins de financement de la section d’investissement apparus à la
clôture des comptes
2013 et 2016, en méconnaissance des dispositions règlementaires
21
; seule l’anomalie de
2013 a fait l’objet d’une rectification ultérieure.
La reprise anticipée du résultat de l’exercice 2015 dans les décisions budgétaires
de
l’exercice
2016 n’a pas respecté les conditions
de délais et de documentation requises
22
.
L’irrégularité des recettes ainsi inscrites au budget primitif de l’exercice 2016 a
potentiellement entaché d’illégalité cette dernière décision budgétaire.
Le vote du budget pr
imitif avant la clôture de l’exercice précédent constitue une
possible explication de certaines anomalies. En tout état de cause, l’accumulation de motifs
d’irrégularité a juridiquement fragilisé les décisions budgétaires de l’établissement.
Recommandation n°
1 : Sécuriser les décisions et pratiques budgétaires par une mise
en œuvre des dispositions du code général des collectivités territoriales (art.
L. 2311-5,
L. 2312-1, R. 2221-47, R. 2221-50 et R. 2311-13).
19
CGCT, art. R. 2221-47.
20
CGCT, art. L. 2312-2.
21
CGCT, art. R.2221-48.
22
CGCT, art. L. 2311-5, al.4, et R. 2221-48-1.
ETABLISSEMENT PUBLIC ANGEVIN POUR LA RESTAURATION COLLECTIVE (EPARC)
19
3.2.3
La fiabilité des comptes
3.2.3.1
La connaissance et le suivi du patrimoine
La responsabilité du suivi des immobilisations incombe, de manière conjointe, à
l’ordonnateur, chargé plus spécifiquement du recensement des biens et de leur identification,
et au comptable chargé de leur enregistrement et de leur suivi à l’actif du bi
lan
23
.
Au cas d’espèce, le comptable de l’EPARC a produit chaque année l’état de l’actif de
l’établissement.
En revanche, l’EPARC n’a pas produit l’inventaire physique obligatoire, dont la
règlementation en vigueur a confié la tenue au directeur.
La liste d
es installations et équipements dressée par l’EPARC à l’attention des
soumissionnaires au principal marché public passé par l’établissement présentait un nombre
d’éléments d’actifs sans rapport avec les documents comptables.
Plusieurs générations de biens
cohabitaient dans l’état de l’actif 2016, attestant d’une
actualisation parcellaire des informations patrimoniales (logiciels, matériels de cuisine, biens
acquis par la caisse des écoles…).
À
la marge, l’état de l’actif met en évidence q
uelques
erreurs d’i
mputation,
des logiciels et participations d’investissement figurant parmi les
immobilisations corporelles.
Plusieurs milliers de bacs et centaines de chariots
ont été maintenus à l’actif, bien que
totalement amortis depuis plus de 10 ans. De l’ordre de 0,
5
M€, leur valeur brute cumulée
représente 20 % du total.
L’immobilisation de ce
petit matériel, bien que contestable, demeure
possible sous réserve d’être autorisée par l’organe délibérant et d
e respecter des règles
encadrant la tenue des inventaires physique et comptable, et notamment la sortie des biens
réformés.
Le patrimoine fait l’objet d’un suivi insuffisant de la part de l’établissement. La
perspective de sa dissolution impose de procéder rapidement au rétablissement de la
comptabilité patrimoniale, afin de permettre la passation des opérations comptables à venir.
L’établissement a indiqué avoir engagé les démarches nécessaires.
3.2.3.2
Les provisions
Les provisions sont destinées à couvrir des risques et des charges nettement précisées
quant à leur objet et que des événements survenus ou en cours rendent probables. Elles n'ont
pas vocation à servir à la constitution de réserves budgétaires, à couvrir des charges futures
d'amortissement ou de renouvellement de biens, à financer l'augmentation future des charges
annuelles récurrentes ou la diminution future de recettes annuelles récurrentes
24
.
Les provisions constituées par l’EP
ARC sont passées de 2,2
M€, début 2013, à
3,7
M€, fin 2017, pour représenter près de la moitié des ressources figurant au dernier bilan.
23
Instruction budgétaire et comptable applicable aux SPIC, titre 3, chapitre 4, § 2.
24
Id, titre 2, chapitre 2 § 1.1.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
20
La plupart des provisions constituées ne sont pas fondées sur des motifs et des
estimations chiffrées conformes aux dispositions règlementaires précédemment rappelées.
Elles n’ont pas davantage fait l’objet des ajustements annuels requis
25
.
Constituées et reprises dans une optique visant à constituer des réserves et à infléchir
les résultats, elles ne peuvent être régulièrement maintenues au bilan.
L’établissement a fait
part de son intention de rétablir la situation dès 2019, ce dont la chambre a pris acte.
Les provisions pour créances douteuses ou litigieuses revêtent, par ailleurs, un
caractère obligatoire
26
.
De telles
provisions n’ont pas été constituées, bien que les restes à recouvrer auprès
des usagers aient triplé (près de 0,4
M€, fin 2017) et occasionné plus de 0,1
M€ de pertes sur
créances irrécouvrables au cours de la période.
De même, les congés à payer acquis à la clôture de chaque exercice
n’ont pas été
provisionnés.
L’EPARC devra se mettre en conformité avec les dispositions règlementaires
encadrant les provisions pour risques et charges en s’inspirant des préconisations du comité
national relatif à la fiabilité des comptes locaux.
3.2.3.3
La connaissance et le suivi des stocks
La comptabilité des matières, qui a pour objet la description des existants et des
mouvements concernant les stocks et les biens meubles, est tenue sous la responsabilité du
directeur de la régie
27
.
L’EPARC se contente d’un suivi physique de ses approvisionnements alimentaires et
ne tient pas de comptabilité de stocks, méconnaissant les dispositions règlementaires
précitées.
3.2.3.4
Le rattachement des charges et des produits
L’établissement est tenu de p
rocéder au rattachement des charges et des produits à
l’exercice, en application du principe comptable d’indépendance des exercices.
Aucune délibération du conseil d’administration n’est venue préciser les règles
applicables à cette procédure, en fixant u
n seuil de mise en œuvre.
S’agissant de ses produits, l’EPARC a limité leurs rattachements aux seules recettes
tarifaires perçues directement auprès des usagers des restaurants scolaires angevins. Les
rattachements opérés ne correspondent pas aux montants effectivement mis en recouvrement
au titre de l’exercice concerné. Les produits issus d’autres prestations de service, de l’ordre
de 250 000
€ en fin de période, n’ont été rattachés qu’en 2014.
Ces anomalies ont affecté de plusieurs centaines de milliers d’euros les résultats
successifs de la période examinée. Leur incidence a été particulièrement marquée en 2015, le
chiffre
d’affaires
enregistrant, de ce seul fait, une contraction sans rapport avec la réalité de
l’activité constatée par ailleurs.
25
CGCT, art. R. 2321-2.
26
CGCT, R. 2321-2 3
27
CGCT, R. 2221-37.
ETABLISSEMENT PUBLIC ANGEVIN POUR LA RESTAURATION COLLECTIVE (EPARC)
21
S’agissant de ses charges, l’EPARC a limité leurs rattachements aux seules prestations
d’approvisionnements en denrées alimentaires et de fourniture d
e linge de travail. Les
rattachements opérés ne correspondent pas aux montants effectivement payées au cours de
l’exercice concerné, l’écart atteignant une centaine de milliers d’euros en 2016. D’autres
charges auraient dû faire l’objet de rattachements, p
our des montants toutefois peu
significatifs.
La précocité des écritures, passées en décembre, peut constituer un élément
d’explication des anomalies constatées. Ce seul motif ne saurait, néanmoins, justifier
l’ampleur des écarts constatés. L’amélioration
de la fiabilité de ces opérations doit conduire
l’EPARC à interroger son calendrier de clôture des comptes et, plus globalement, à renforcer
sa comptabilité d’engagement et à assurer une meilleure coordination des services impliqués.
L’établissement a indi
qué avoir engagé une telle démarche.
Les distorsions introduites par les rattachements erronés à l’exercice et les
constitutions ou reprises injustifiés de provisions appellent des retraitements des comptes
annuels préalables à l’analyse de la situation f
inancière (cf. annexe 1).
La perspective de reprise des activités de restauration collective par une société
publique locale, règlementairement soumise à la certification de ses comptes annuels,
nécessite qu’il soit remédié à l’ensemble des anomalies compt
ables préalablement à la
dissolution de l’EPARC, ce à quoi se sont engagés l’établissemen
t et sa commune de
rattachement.
La production d’une information financière fiable est également déterminante
de la qualité du modèle économique de la cuisine centrale en cours de construction.
Recommandation n°
2 : Améliorer sans délais la fiabilité des comptes annuels, en
particulier, par
l’achèvement de l’
inventaire physique des biens, la régularisation des
provisions pour risques et charges et la mise en conformité des pratiques en matière
de rattachement des charges et des produits à l’exercice (instruction budgétaire et
comptable M4, tome 2 et 3).
3.2.4
La connaissance des coûts
L’EPARC s’est doté d’une comptabilité analytique. Cet outil lui permet d’établir des
comptes de résultat par
secteur d’activité (marchand et non
-marchand) et processus
(production, livraison, service, etc.), pour les besoins liés à son assujettissement à la TVA, et
de calculer les coûts de revient des repas par catégorie de client et d’usager.
La complexité de l’
outil exploité apparaît superflue et mal maîtrisée. Les indicateurs
qui en ressortent présentent, en effet, des variations sans rapport avec les évolutions, connues,
de l’activité et l’EPARC n’a pas été en mesure d’expliquer ces écarts.
Les résultats analytiques sont significativement altérés par plusieurs biais.
La comptabilité analytique repose sur l’exploitation des données issue de la
comptabilité générale, dont la fiabilité est, comme précédemment exposé, affectée par des
rattachements à l’exercice in
complets et des mouvements de provisions injustifiés. Des
retraitements analytiques sont certes effectués, sans pour autant rétablir la situation de façon
satisfaisante.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
22
La chambre estime, par ailleurs, que la méthode mise en œuvre a conduit à sous
-
estimer
de plusieurs centaines de milliers d’euros les charges imputées aux activités
marchandes en fin de période et à alourdir d’autant les dépenses réalisées au titre du service
public et, en particulier, de la restauration scolaire angevine.
L’établissement
a contesté cette estimation, arguant que les redressements opérés
conduiraient à une vision déformée de son organisation et de son fonctionnement. Cette
affirmation, illustrée d’exemples partiels, n’a toutefois pas été étayée d’éléments chiffrés
probants.
La chambre observe que 80 % de ses retraitements ont porté sur des charges dites
indirectes ou de gestion, initialement imputées par l’EPARC pour moins de 10 % à ses
activités marchandes, lesquelles représentent 40 % de sa production.
Les conclusions tirées des retraitements opérés par la chambre quant à la répartition
des charges entre activités sont, au surplus, corroborées par l’évolution de la situation
financière de l’établissement et l’analyse de ses déterminantes (cf. 3.3 Les performances
financières annuelles).
Indispensable à la compréhension de la situation financière de l’établissement, la
comptabilité analytique a dû faire l’objet de retraitements par la chambre (cf. annexe 2). Sa
fiabilisation constitue également un préalable à la construction du modèle économique de la
future cuisine centrale.
Recommandation n°
3 : Simplifier et fiabiliser sans délais la comptabilité analytique,
afin de disposer d’un outil permettant de satisfaire tant aux obligations fiscales et
tarifaires règlementaires de l’établissement qu’
aux impératifs de connaissance des
coûts.
3.3
Les performances financières annuelles
3.3.1
Les tendances d’ensemble
3.3.1.1
La formation du résultat
Le résultat d’exploitation retraité (cf.
annexe 1) a enregistré une baisse, dans un
contexte de croissance de l’activité, illustrée par l’augmentation de 10
% du chiffre
d’affaires
sur la période.
Les excédents dégagés par l’établissement proviennent de subventions allouées par la
commune d’Angers.
La subvention communale a été gelée puis réduite, enregistrant une baisse
de - 0,22
M€ sur la période. Cette contraction de la participation communale a contribué à la
dégradation des performances financières, sans en constituer la cause exclusive. En dépit
d’une amélioration après 2015, le déficit d’exploitation non subventionné s’es
t, en effet,
creusé de 20 % au cours de la période examinée.
ETABLISSEMENT PUBLIC ANGEVIN POUR LA RESTAURATION COLLECTIVE (EPARC)
23
Tableau n° 4 :
Résultats retraités, hors subventions communales
(en €)
2013
2014
2015
2016
2017
Excédent brut d'exploitation
817 599
657 522
451 972
270 731
425 072
Subvention communale
1 821 415
1 821 415
1 755 415
1 600 000
1 600 000
Excédent brut d'exploitation, hors subventions
-1 003 816
-1 163 893
-1 303 443
-1 329 269
-1 174 928
Résultat section d'exploitation, hors subvention
-1 237 473
-1 439 245
-1 577 565
-1 649 860
-1 498 259
Source : CRC, données EPARC
La progression du chiffre
d’affaires
a donc été insuffisante pour couvrir celle des
charges d’exploitation.
3.3.1.2
Service public et secteur concurrentiel
Le retraitement des comptes de résultats analytiques les plus récents fait ressortir les
éléments suivants (cf. annexe 2).
Tableau n° 5 :
Comptes de résultat analytiques 2016 et 2017 retraités (en €)
2016
2017
Charges d'exploitation ventilées
8 851 505
8 990 863
Service public
6 223 747
6 320 643
Commande - prod. - livraison - gestion
3 675 509
3 787 227
facturation - restauration
2 548 238
2 533 416
dont restauration scolaire Angers
5 182 969
5 286 995
Commande - prod. - livraison - gestion
2 927 701
3 054 687
facturation - restauration
2 255 268
2 232 308
Secteur marchand
2 627 758
2 670 221
Commande - prod. - livraison - gestion
2 485 049
2 528 992
facturation - restauration
142 710
141 228
Produits d'exploitation
9 158 282
9 262 672
Service public
6 611 118
6 665 228
Chiffre
d’affaires
4 733 441
4 852 063
Subvention communale d'exploitation
1 600 000
1 600 000
Autres produits
277 677
213 165
dont restauration scolaire Angers
5 499 873
5 588 956
Chiffre
d’affaires
3 671 159
3 811 473
Subvention communale d'exploitation
1 600 000
1 600 000
Autres produits
228 713
177 483
Secteur marchand
2 547 165
2 597 444
Chiffre
d’affaires
2 386 062
2 473 806
Subvention communale d'exploitation
Autres produits
161 103
123 639
Résultat
306 777
271 809
Service public
387 371
344 585
dont restauration scolaire Angers
316 903
301 961
Secteur marchand
-80 593
-72 776
Source : CRC, données EPARC (tableaux annuels de coûts)
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
24
Les excédents affichés par l’EPARC auraient ainsi trouvé leur origine dans
l’exploitation de services publics administratifs, et non pas dans les activités exercées dans le
secteur concurrentiel, comme le donne à penser la documentation analytique établie par
l’établissement. Cohérent avec la dégradation des déficits d’exploitation avant subvention
précédemment exposée
et bien que contesté par l’établissement, ce constat est confor
té par
l’analyse de la politique tarifaire et du chiffre d’affaires
(cf. 3.3.3).
S’agissant de la restauration scolaire, la règlementation applicable fait obstacle à la
perception de produits tarifaires excédant les charges supportées par ce service
28
.
Au
cas d’espèce, l’excédent dégagé par le service public de restauration scolaire
trouve son origine dans la participation financière de la commune d’Angers. En effet, les
tarifs acquittés par les parents d’élève ne couvrent qu’en partie les charges du servic
e, dans
des proportions de l’ordre de 70 à 75
%. Le contrôle du respect des dispositions
règlementaires précité requiert, néanmoins, une comparaison entre le coût de revient d’un
repas et les différents tarifs adoptés
29
.
S’agissant des services publics indu
striels et commerciaux, les dispositions
règlementaires qui leur sont propres prévoient que leurs budgets doivent être équilibrés en
dépenses et en recettes et font obstacle à la prise en charge de leurs dépenses par le budget
propre de la commune
30
.
Au cas
d’espèce, l’excédent des activités relevant du service public couvre les pertes
constatées sur les ventes réalisées par l’EPARC dans la sphère concurrentielle, en
méconnaissance de la règlementation précédemment rappelée.
La situation déficitaire des act
ivités marchandes prive l’EPARC d’un intérêt
économique susceptible de fonder en droit l’exercice d’une activité excédant tant les besoins
propres de la population angevine que les limites du territoire de sa commune de
rattachement.
Les conditions financi
ères d’exercice de ses activités marchandes par l’EPARC sont,
par conséquent, irrégulières.
Il en résulte, au surplus, une altération du jeu de la concurrence qui n’a rien de
théorique, dans la mesure où la cuisine centrale de l’EPARC voisine avec celle d’
un des
principaux acteurs privés locaux de la restauration collective.
28
C. Éducation, R. 531-53.
29
Cf. 3.3.1.3 Estimation du coût de revient et 3.3.3 Chiffre
d’affaires
et politique tarifaire.
30
CGCT, art. L. 2224-1 et L. 2224-2.
ETABLISSEMENT PUBLIC ANGEVIN POUR LA RESTAURATION COLLECTIVE (EPARC)
25
3.3.1.3
Estimation du coût de revient
Tableau n° 6 :
Charges d’exploitation par repas en 2016 et 2017 (retraitées)
En €
2016
2017
Repas achetés
2 088 291
2 162 928
Service public
1 222 421
1 275 830
dont restauration scolaire Angers
1 000 589
1 055 058
Marchand
836 847
858 294
Personnel EPARC
29 024
28 804
Charges par repas
(achetés)
4,24
4,16
Service public
5,09
4,95
Commande - prod. - livraison - gestion
3,01
2,97
facturation - restauration
2,08
1,99
dont restauration scolaire Angers
5,18
5,01
Commande - prod. - livraison - gestion
2,93
2,90
facturation - restauration
2,25
2,12
Secteur marchand
3,14
3,11
Commande - prod. - livraison - gestion
2,97
2,95
facturation - restauration
0,17
0,16
Produits divers par repas (achetés)*
0,09
0,07
Sources : CRC, comptes de résultat analytiques retraités
*Montants hors subvention communale et chiffre
d’
affaires
figurant au compte d’exploitation.
Après déduction des produits divers (inférieurs à 0,1
€), le coût de revient net estimé
d’un repas a globalement oscillé autour de 4,15
€ en fin de période (soit 4,24 –
0,09, en 2016).
La baisse du coût de revient observée en 2017 tient essentiellement à une augmentation du
nombre de repas produits. Cet indicateur global offre, toutefois, peu de possibilité
d’exploitation, dans la mesure où sont agrégées des prestations variées.
Le coût de revient net des processu
s communs à l’ensemble des repas (de
l’approvisionnement en denrées alimentaires à la livraison) s’é
tablit en-deçà de 3
€.
Alourdi par les prestations de service et de recouvrement des produits tarifaires, le
coût net estimé d’un repas servi dans un restaurant scolaire angevin approche 5
€
(soit 5,18
–
0,09, en 2016).
3.3.2
Les charges d’exploitation
Les cha
rges d’exploitation ont augmenté de plus de 10
% entre 2013 et 2017, soit
2,6 % en rythme annuel moyen.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
26
Tableau n° 7 :
Evolution des charges d’exploitation
En €
2013
2014
2015
2016
2017
Ev.
Consommations intermédiaires retraitées
3 989 289
4 077 046
4 190 761
4 422 362
4 314 854
8,2%
Charges de personnel nettes
3 660 220
3 795 496
4 034 981
4 100 098
4 155 043
13,5%
Autres charges
275 727
353 040
314 014
355 707
386 628
40,2%
Charges d'exploitation retraitées
7 925 236
8 225 582
8 539 756
8 878 167
8 856 525
11,8%
Nombre de repas produits
1 949 584
2 007 908
2 028 930
2 093 767
2 170 150
11,3%
Charges / repas
4,07
4,10
4,21
4,24
4,08
0,4%
Source :
CRC, données EPARC.
NB
: charges retraitées, nettes d’atténuations (chapitre 013), hors dotations aux prov
isions et charges
exceptionnelles,
La progression des coûts de l’EPARC est imputable, pour moitié à l’accroissement des
charges de personnel, pour un tiers à celle des consommations intermédiaires, essentiellement
constituées des approvisionnements en denrées alimentaires, le solde provenant de
l’alourdissement de la charge d’amortissement de l’outil de production. Cette analyse de la
structure des coûts ne tient pas compte des charges de personnel afférentes aux employés du
principal prestataire postés dan
s les locaux de l’EPARC.
La progression des charges d’exploitation est globalement proportionnée à
l’accroissement d’activité enregistré,
dans le même temps, par l’EPARC. Rapportée au
nombre de repas produits (dits achetés), l’augmentation des coûts est li
mitée à 0,4 % sur la
période.
L’augmentation des coûts unitaires est inférieure à celle des prix de production dans la
restauration collective, estimée à 7
% au vu des indices publiés par l’INSEE
31
.
Tableau n° 8 :
Indice des prix de production de services
–
restauration collective
2013
2014
2015
2016
2017 (p)
Autres services de restauration collective
107,2
109
111,8
113,5
114,7
Source : INSEE (
identifiant 001664476, 4
ème
trim.)
31
L’INSEE intègre les «
services de cantines et restaurants d’entreprise
» dans la catégorie « autres
services de restauration collective ». Cette sous-catégorie comprend notamment, les cantines et réfectoires
d'école.
ETABLISSEMENT PUBLIC ANGEVIN POUR LA RESTAURATION COLLECTIVE (EPARC)
27
3.3.2.1
Les charges de personnel
Les charges de personnel nettes représentent près de la moitié des charges
d’exploitation.
Tableau n° 9 :
Evolution des charges de personnel
2013
2014
2015
2016
2017
Ev.
A
Charges brutes (Chapitre 012)
3 739 747
3 864 834
4 112 666
4 167 851
4 254 576
13,8%
B
Directes (analytique)
3 221 261
3 310 712
2 977 909
3 522 588
3 581 694
11,2%
C
Commande - prod. - livraison - gestion
1 074 372
1 132 886
813 476
1 226 350
1 279 946
19,1%
D
facturation - restauration
2 146 889
2 177 826
2 164 433
2 296 238
2 301 748
7,2%
E
Indirectes (analytique)
518 485
554 122
1 134 757
645 263
672 882
29,8%
F
- Atténuations de charges (produits, chapitre 013)
79 526
69 338
77 685
67 753
99 533
25,2%
= Charges de personnel nettes (A-F)
3 660 220
3 795 496
4 034 981
4 100 098
4 155 043
13,5%
Charges directes de personnel (C) / repas produits
0,56
0,57
0,40
0,59
0,59
6,5%
Sources : CRC, données EPARC (comptes annuels [A et F] et analytiques [autres])
Les charges de personnel nettes ont globalement augmenté de près de 14 % au cours
de la période examinée, soit 3,3 % en moyenne annuelle. Au vu de de la ventilation
analytique opérée par l’établissement, cette croissance a concerné tous les processus dans
des
proportions relativement proches (0,15 à 0,2
M€).
S’agissant des processus de production et de livraison communs aux activités
, le coût
de la main d’œuvre par repas a augmenté de 6,5
%.
Évolution des effectifs
Faute de fiabilité et de permanence des méthodes, les états du personnel annexés aux
documents budgétaires et comptables ne permettent pas de mesurer la structure et l’évolution
des effectifs réels. L’EPARC utilise le nombre d’heures travaillées comme principal
indicateur d’activité permettant de
quantifier les moyens humains mis en œuvre. Sur ces
bases, les effectifs exprimés en ETP ont évolué de près de 6 % sur la période.
Tableau n° 10 :
Effectifs estimés en équivalents temps plein travaillés, par secteur
2013
2014
2015
2016
2017
Ev.
Direction
1,0
1,0
1,0
1,0
0,8
Administration
5,3
5,8
6,0
6,5
6,3
19,2%
Production
25,1
27,9
26,9
28,0
28,7
14,5%
Intendance
12,1
11,4
12,0
12,0
11,7
-3,2%
Sous-total
43,6
46,0
45,9
47,5
47,6
9,3%
Facturation
4,6
4,5
4,8
4,7
5,1
12,5%
Service
63,9
67,0
68,8
67,2
66,3
3,6%
Total général
112,1
117,4
119,5
119,5
119,0
6,2%
NB
: les changements d’affectation en cours influencent ces données, à la marge
Source : CRC, données EPARC (états du personnel)
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
28
La moitié des ressources nouvellement employées a été affectée à la production des
repas. Un tiers provient des heures effectuées au titre du service dans les restaurants scolaires,
qui ont enregistré un point haut en 2015. Les ressources déployées pour la production et la
livraison des repas ont bénéficié d’un apport de 4
ETP.
Le
s variations constatées s’expliquent par les différences de nombre de jours ouvrés
d’un exercice à l’autre, par la généralisation des self
-services dans les écoles élémentaires et
la réorganisation du travail qui en a découlé, ainsi que par la mise à disposition de personnels
de service au bénéfice de certaines communes (0,12
M€).
L’augmentation du coût de la main d’œuvre par repas précédemment exposée
(+ 6,5 %) tient à un accroissement des coûts salariaux par repas supérieur aux gains de
productivité enregistrés (9 %, contre 2,4 %).
Tableau n° 11 :
Production et livraison de repas -
Coût de la main d’œuvre et productivité
2013
2014
2015
2016
2017
Ev.
ETP
43,6
46,0
45,9
47,5
47,6
9,3%
Repas produits
1 933 191
1 992 809
2 024 436
2 088 291
2 162 928
11,9%
Repas produits / ETP
44 384
43 340
44 104
43 927
45 433
2,4%
Charges de personnel
(en €)
1 074 372
1 132 886
813 476
1 226 350
1 279 946
19,1%
Charges de personnel / ETP
24 667
24 638
17 722
25 796
26 886
9,0%
Source : CRC, données EPARC (états du personnel)
La taxe sur les salaires
Les employeurs non soumis à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) sur la totalité de leur
chiffre
d’affaires
sont redevables de la taxe sur les salaires. En sont, notamment, exonérées les
collectivités et leurs établissements assurant la gestion d’un service public à caractère
administratif
32
.
Son statut actue
l d’EPIC et l’assujettissement à la TVA d’une proportion de son
chiffre
d’affaires
inférieure à 90
% donnent à penser que l’établissement est redevable de la
taxe sur les salaires, interprétation confirmée par la direction départementale des finances
publiques.
L’EPARC ne s’est pourtant pas acquitté de cet impôt, dont le montant annuel peut
être estimé entre 100 000 et 200 000
€.
3.3.2.2
Les approvisionnements
Les approvisionnements en denrées alimentaires ont été confiés à un prestataire
unique. Ce dernier assure
également des prestations de natures diverses (produits d’entretien,
assistance technique dispensée par des personnels en poste dans les locaux de l’EPARC) que
les modalités de facturation ne permettent pas de dissocier avec précisions des premières
fournitures. La valeur des aliments entrés en stocks peut être estimée à près de 3,5
M€ en
2017, sur les 3,7
M€ comptabilisés.
32
CGI, art. 231 ; cf. également https://www.service-public.fr/
ETABLISSEMENT PUBLIC ANGEVIN POUR LA RESTAURATION COLLECTIVE (EPARC)
29
Ce poste comptable représente près de 2
€ par repas produit.
Son évolution, telle qu’elle résulte des retraitements opérés, a été de 8
% en cumulé,
soit 2
% en moyenne annuelle. Inférieure à celle de l’activité, elle a permis une baisse de près
de 3 % du coût des approvisionnements, rapporté au repas.
L’EPARC fait état de conditions financières plus intéressantes obtenues avec le
renouvellement du contrat de prestation le liant à son fournisseur exclusif. Bien que les
données chiffrées tendent à accepter une telle explication, cette performance d’acheteur doit
être fortement relativisée au regard de l’opacité des coûts précédemment évoqué
e et, surtout,
des multiples entorses aux règles encadrant la commande publique
33
.
3.3.2.3
Autres charges
Les comptes annuels de l’EPARC font apparaître des résultats annuels de près de
0,3
M€ et 0,6
M€ respectivement en 2016 et 2017. Selon l’EPARC, ces excédents s
ont
intégralement imputables à ses activités marchandes.
Les services fiscaux, consultés par la chambre, estiment que, «
l'E.P.A.R.C. est
assujetti à l'impôt sur les sociétés sur l'ensemble de ses activités lucratives et non lucratives,
en vertu de la seule doctrine administrative
». À
défaut d’avoir opté pour une sectorisation de
ses activités lucratives,
qui résulte d’un choix possible de sa part, l’établissement est
redevable de l’impôt sur les sociétés pour l’ensemble de ses activités.
34
.
L’EPARC ne s’est pas acquitté de l’impôt duquel la présentation de ses comptes
annuels le rendait, pourtant, redevable.
Néanmoins, les retraitements opérés par la chambre ont démontré le caractère
déficitaire de ses activités marchandes.
Si l’EPARC maintenait que ses
excédents proviennent de ses activités lucratives, il lui
incomberait alors de régulariser sa situation au regard de l’impôt sur les bénéfices.
La taxation au taux unique de 5,5
% de l’ensemble des prestations facturées par son
principal prestataire (denrées alimentaires, fluides, mis à disposition de personnel) mériterait,
par ailleurs, d’être soumise à l’appréciation des services fiscaux compétents.
Le loyer versé pour l’occupation et l’usage de la cuisine centrale (4
000
€ par an) se
révèle sans rapport
avec les avantages économiques qu’en retire l’établissement.
Les conditions d’occupation de ses locaux conventionnées avec sa commune de
rattachement dispensent l’EPARC d’en supporter financièrement le renouvellement.
L’EPARC a, néanmoins, indument pris e
n charge plusieurs dizaines de milliers
d’euros de dépenses afférentes aux études relatives à la nouvelle cuisine centrale et à la
constitution de la SPL.
33
Cf. 4.2
L’accord
-cadre de 2016 portant sur des « prestations de restauration collective ».
34
BOI-IS-CHAMP-10-50-20-10-20181003.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
30
La lisibilité des comptes et la connaissance des coûts sont affectées par la prise en
charge de dép
enses indues et des incertitudes pesant sur la situation de l’EPARC au regard
des différents régimes fiscaux potentiellement applicables.
Recommandation n°
4 :
Engager une procédure de rescrit fiscal prévue par l’article
L. 80 A du livre de procédure fiscale afin de sécuri
ser la situation de l’établissement
au regard de l’ensemble des impositions (TVA, taxe sur les salaires, impôts sur les
sociétés, etc.).
3.3.3
Chiffre
d’affaires
et politique tarifaire
La progression de plus de 10 % du chiffre
d’affaires
est principalement imputable aux
restaurants scolaires d’Angers.
Le chiffre
d’affaires
moyen par repas a enregistré une contraction de - 0,3 %, quand
les coûts de production unitaires ont légèrement augmenté (+ 0,4 %, cf. 3.3.2).
Tableau n° 12 :
Restauration scolaire à Angers - déterminantes du chiffres
d’affaires
2013
2014
2015
2016
2017
Ev.
CA retraité
6 593 825
6 655 410
6 908 195
7 132 897
7 316 815
11,0%
Ecoles publiques Angers
3 307 551
3 442 033
3 578 241
3 659 478
3 770 808
14,0%
Autres
3 286 273
3 213 377
3 329 954
3 473 419
3 546 006
7,9%
Nbre de repas vendus
1 949 584
2 007 908
2 028 930
2 093 767
2 170 110
11,3%
Ecoles publiques Angers
1 050 778
1 057 495
1 033 597
1 035 845
1 092 748
4,0%
Autres
898 806
950 413
995 333
1 057 922
1 077 362
19,9%
CA / repas
3,38
3,31
3,40
3,41
3,37
-0,3%
Ecoles publiques Angers
3,15
3,25
3,46
3,53
3,45
9,6%
Autres
3,66
3,38
3,35
3,28
3,29
-10,0%
Source : CRC, données EPARC (comptes annuels et tableaux annuels des coûts)
La croissance du chiffre
d’affaires
du servic
e de restauration scolaire d’Angers tient,
pour l’essentiel, à l’augmentation des tarifs, la croissance de l’activité étant limitée à 4
%.
Le chiffre
d’affaires
des autres activités a enregistré une progression cumulée de
l’ordre de 8
% sur la période. Contrairement à la dynamique tarifaire observée pour la
restauration scolaire angevine, cette performance est principalement imputable à la croissance
de l’activité, les ventes ayant augmenté de +
20 %.
Rapportées au nombre de repas vendus, les recettes hor
s restaurants scolaires d’Angers
ont baissé de 10
%, absorbant la moitié des effets de la croissance de l’activité.
Cette dégradation des performances commerciales est sans rapport avec l’évolution
des coûts de production ou avec l’augmentation des tarifs
supportée par les familles d’enfants
scolarisés à Angers.
ETABLISSEMENT PUBLIC ANGEVIN POUR LA RESTAURATION COLLECTIVE (EPARC)
31
La croissance du chiffre global
d’affaires
résulte, donc, majoritairement des
augmentations des tarifs supportés par les familles d’élèves angevins.
A contrario
, la
dégradation des conditions fina
ncières et l’extension des activités étrangères à la restauration
scolaire angevine ont érodé les performances financières de l’EPARC.
Ces constats factuels appellent une analyse des politiques tarifaire et, dans la mesure
du possible, commerciale.
3.3.3.1
La restauration scolaire à Angers
Tarification et aides alimentaires
La politique tarifaire mise en œuvre par l’EPARC se caractérise par une formule
principale d’abonnement et une tarification fondée sur le quotient familial.
Le principe d’un abonnement annuel a
été acté en 1993. La formule consiste à facturer
aux familles 10 mensualités égales, moyennant un rabais sur le nombre de repas facturés. Les
usagers ont la faculté d’opter pour 1 à 4 repas par semaine. Ce choix, opéré lors de la rentrée
scolaire n’est pas
modifiable en cours d’année. Pour l’EPARC, ce dispositif facilite tant les
prévisions de repas à fournir, que la gestion budgétaire des familles.
Le nombre de repas facturés dans l’année correspond au nombre de jours de service,
réduit pour tenir compte d
’un absentéisme présumé. Le nombre de jours de service oscille
autour de 140 par an
; le retranchement opéré est de l’ordre de 11
jours en élémentaire et de
16
en maternelle, correspondant à des remises respectives de l’ordre de 8 et 11
% sur les
quantités facturées.
Les enfants atteints de troubles de la santé bénéficient d’une grille distincte, reposant
sur des réductions de l’ordre de 50
%. Les enfants accueillis dans le cadre d’un projet
d’accueil individualisé (PAI), mis en œuvre sur prescription médic
ale, en cas, principalement,
d’allergie alimentaire), font également l’objet de dispositions tarifaires spécifiques.
La grille tarifaire adoptée annuellement par le conseil d’administration comprend une
dizaine de tranches de quotient familial (cf. annexe 3).
En sus de l’abonnement annuel, la régie municipale offre des possibilités de
commande de repas sur des durées plus courtes. Ces prestations ne bénéficient pas du rabais
consenti aux abonnés et donnent lieu au versement d’un droit d’inscription de 5
€.
Enf
in, un tarif au repas, applicables aux familles n’ayant pas procédé aux formalités
préalables d’inscription administrative, permet de satisfaire aux obligations juridiques
d’accueil de tout élève se présentant au déjeuner.
Une convention conclue avec le CCAS prévoit la prise en charge directe, par ce
dernier, d’une partie des produits tarifaires au bénéfice des familles relevant des trois
premières tranches de quotient familial. Cette aide alimentaire peut atteindre 64 % pour les
quotients les plus bas. Les
montants correspondants sont directement perçus par l’EPARC et
déduits des montants mis en recouvrement auprès des familles. Dans les faits, tous les ayants
droit bénéficient systématiquement des aides correspondantes.
Pour l’EPARC, l’intervention du CCA
S représente une recette avoisinant 12 % du
chiffre
d’affaires
réalisé dans les écoles angevines. Elle réduit, de fait, son exposition aux
risques d’impayés.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
32
Compte tenu des différents éléments de calcul
(quotient familial, catégorie d’école,
forfait, pri
se en compte de l’aide alimentaire ou de trouble de la santé), la grille tarifaire
comprend près de 200
tarifs différents. Cette complexité est source d’erreurs. Toutefois, les
constats opérés sur ce point ne sont significatifs ni en nombre, ni en incidence financière.
Les différents taux d’intervention du CCAS rendent inutile le maintien de tarifs
distincts pour les tranches aidées, qui pourraient être supprimés sans que ne soient, pour
autant, remises en cause les réductions accordées aux bénéficiaires.
Évolution des tarifs
L’EPARC indique que les tarifs ont été ajustés annuellement afin de prendre en
compte le nombre annuel de jours de service, la ventilation des usagers par tranche et leurs
évolutions prévisionnelles, la conjoncture économique ou encore
le taux d’effort, ce dernier
rapportant le coût supporté par les familles à leurs ressources financières.
Pour autant, les délibérations du conseil d’administration ne font état ni des objectifs
recherchés, ni d’une indexation fondée sur des critères ident
ifiés et pondérés, ni du détail des
calculs issus des simulations chiffrées évoquées. En outre, la complexité de la grille et la
multiplication des hypothèses (variables macroéconomiques ou internes, comme les effectifs)
ne permettent pas d’obtenir un taux
d’évolution annuelle des tarifs suffisamment fiable pour
être exprimé au centième de point de pourcentage. Dans ces conditions, la fiabilité de l’index
figurant dans les rapports de présentation exposés au conseil d’administration est donc
illusoire.
L’in
flation a oscillé autour de 0,5 % en rythme annuel moyen au cours de la période
examinée
35
et le nombre de jours de service entre 139 et 141. Les baisses constatées sur ces
deux critères n’ont pas pour autant occasionné de réductions des tarifs votés.
La chambre a examiné les produits tarifaires des mois de janvier 2013 et 2018, mois
au cours duquel sont réalisés 10
% de l’activité annuelle relative à la restauration scolaire
angevine et qui correspondent au rythme de croisière de l’établissement (cf. annexe
3).
Le tarif moyen effectif est passé de 3,04
€ à 3,50
€, par repas, au cours de la période,
soit une augmentation cumulée de l’ordre de 15
%. Les tarifs extrêmes et ceux applicables
aux non-résidents ont enregistré des hausses supérieures à 20 %.
Ce tarif moyen effectif a ainsi enregistré une augmentation sensiblement supérieure à
l’inflation dans ce secteur
36
.
Tableau n° 13 :
Indice des prix à la consommation - ensemble des ménages
2013
2014
2015
2016
2017
Ev.
Cantines
96,82
98,76
100,99
103,28
104,21
7,6 %
Source : INSEE, i
dentifiant 001763786
NB : mois de décembre, base 100 en 2015
35
Source : INSEE,
Indice des prix à la consommation - Base 2015 - Ensemble des ménages - France - Ensemble hors tabac,
97,68 en janvier 2012, 100,41 en janvier 2017, 101,67 en janvier 2018.
36
Précédemment utilisé par l’EPARC dans ses activités commerciales, l’indice des prix concernant les
« repas dans un restaurant scolaire ou universitaire
» n’est plus publié par l’INSEE depui
s janvier 2016.
ETABLISSEMENT PUBLIC ANGEVIN POUR LA RESTAURATION COLLECTIVE (EPARC)
33
En dépit de sources d’information distinctes et d’une méthode de calcul aboutissant
nécessairement à des écarts, l’augmentation du tarif moyen effectif permet de confirmer la
tendance haussière du chiffre
d’affaires
par repas, précédemment exposée.
Près de 40 % des convives bénéficiaient de la prise en charge partielle de leur
contribution tarifaire par le CCAS en janvier 2018, contre 37 % en 2013. Le taux moyen
d’aide a également dimin
ué, passant de 45 % en 2013 à 37 % en 2018. Cette aide alimentaire
porte à 6 le rapport existant entre les laissés à charge extrêmes.
La baisse du taux moyen d’aide tient à l’évolution de la structure de la population
bénéficiaire, qui a emporté un triple
ment du nombre d’aides à taux réduits (13 et 25
%, taux
d’aide de la tranche C).
La combinaison de l’augmentation des tarifs et de la réduction du taux moyen d’aide
alimentaire s’est traduite par une augmentation faciale de 40
% du laissé à charge moyen des
familles bénéficiaires. Les situations individuelles ont néanmoins été préservées, les familles
bénéficiant de taux de prise en charge inchangés (compris entre 13 et 64 %).
Avec ou sans aide du CCAS, le laissé à charge des familles a enregistré une
augmentation de 15
% pour s’établir à 3,10
€ par repas, début 2018, contre 2,68
€, cinq ans
plus tôt.
Recouvrement des recettes tarifaires
L’EPARC est chargé de l’encaissement des produits de la tarification auprès des
usagers des restaurants scolaires de la
commune d’Angers.
L’essentiel des recettes correspondantes sont recouvrées par une régie constituée à cet
effet. Les outils déployés par cette régie autorisent, de fait, une gestion individualisée des
usagers, et, en particulier, le regroupement de créances accumulées sur plusieurs mois en vue
de constituer une créance d’un montant suffisant pour être susceptible d’être prise en charge
par le comptable.
Le comptable de l’établissement, agent de l’Etat, demeure seul compétent pour
engager les poursuites en
vue du recouvrement des impayés au vu d’un ordre émanant de
l’EPARC. Le comptable recourt, notamment, aux services d’huissiers, dans le cadre d’une
procédure dite « comminatoire
». En l’absence d’autorisation permanente délivrée au
comptable, les poursuite
s par voie de saisie demeurent soumises à l’appréciation de la
directrice.
Les états de restes indiquent que les frais de poursuite ne sont pas mis à la charge des
redevables. La reprise des activités par une structure non dotée d’un comptable public
- cas
d’une SPL
-, fera naître, pour un tel organisme, des frais de recouvrement qui devront être
supportés par les redevables ou constitueront une charge nouvelle minorant le résultat.
Le système d’information ne permet pas d’évaluer pleinement les performanc
es du
recouvrement, en terme d’efficacité ou de délai. Cette situation tient notamment à la
discontinuité de la procédure associant l’établissement et son comptable. L’EPARC devra
s’efforcer d’améliorer ses outils de gestion, afin de permettre un suivi exh
austif de la chaine
de recouvrement et l’évaluation des performances de gestion dans ce domaine.
Au vu des états de restes à recouvrer établis par le comptable, les créances sur
particuliers à la clôture des comptes représentent des volumes estimés entre 0,4 et 0,5
M€.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
34
Plus de 90 % des recettes tarifaires des restaurants scolaires angevins sont encaissées
dans l’exercice au cours duquel elles ont été mises en recouvrement et 6
% au cours de
l’année suivante. Cette performance tient principalement à la formule d’a
bonnement des
usagers.
Plus de 100 000
€ de créances ont été déclarées irrécouvrables au cours de la période
examinée. Les créances déclarées irrécouvrables en 2017 représentaient près de 8 % des restes
à recouvrer auprès de particuliers constatés en début
d’année
; ce taux était de 4,5 % en 2015.
L’augmentation des volumes de recettes non recouvrées dans l’exercice (+
20 % entre
2014 et 2016) combinée au doublement des pertes sur créances irrécouvrables appelle la
constitution de provisions pour risques. L
a dissolution annoncée de l’EPARC et la reprise de
ses créances non recouvrées au budget principal de la commune confortent la
recommandation précédemment formulée en ce sens.
Règlementation et marges de manœuvre tarifaires
Les tarifs de la restauration scolaire ne peuvent, y compris lorsqu'une modulation est
appliquée, être supérieurs au coût par usager résultant des charges supportées au titre du
service de restauration, après déduction des subventions de toute nature bénéficiant à ce
service
37
.
Le rabais consenti aux abonnés permet à la très grande majorité des usagers de
bénéficier de tarifs inférieurs au coût de revient unitaire, tel qu’il ressort des redressements
des comptes de résultat analytiques opérés par la chambre, soit un montant par repas de
l’
ordre de 5
€ en fin de période.
Plusieurs situations méconnaissent néanmoins les dispositions règlementaires
précédemment rappelées.
En dépit de l’application du rabais, le tarif adopté en juin 2017 pour les abonnés des
écoles élémentaires est inférieur de 0,5 % au coût de revient (4,93
€, soit 5,35
€
X 129 j / 140
j). Une position prudente s’impose, néanmoins, dans l’appréciation de ce cas de
figure, compte tenu de l’accumulation d’hypothèses de calcul et d’une marge d’erreur dans
laquelle entre le tarif évoqué.
Les tarifs applicables aux non-abonnés (dits sur « réservation à la période ») ne
permettent pas de bénéficier de rabais sur les quantités facturées. Les augmentations adoptées
au cours de la période examinée ont conduit à porter les plus élevés au-delà du seuil
règlementairement admis (5,07
€ pour les quotients familiaux les plus élevés, 5,35
€ pour les
usagers ne résidant pas à Angers).
Les repas occasionnels, enfin, ont été facturés à des montants supérieurs au coût de
revient net en 2016 et 2017, et, selon toute vraisemblance, au cours des années précédentes.
Ce tarif concerne potentiellement plusieurs centaines d’usagers (plus de 120 pour le seul mois
de janvier 2018).
37
C. Education, art. R. 531-53.
ETABLISSEMENT PUBLIC ANGEVIN POUR LA RESTAURATION COLLECTIVE (EPARC)
35
L’EPARC a indiqué que le tarif du repas occasionnel a été fixé dans une op
tique de
dissuasion, les familles étant ainsi financièrement incitées à adopter le régime d’abonnement.
Pour autant, cette préoccupation ne dispense pas l’EPARC de respecter les principes généraux
encadrant le service public de restauration scolaire et les dispositions règlementaires
précédemment rappelées.
Les produits tarifaires indument perçus s’élèvent à quelques milliers d’euros par an.
Leur volume ne fait pas obstacle à leur mise en conformité au droit.
Les marges de manœuvre financières de la commune d’Angers sont étroites,
notamment pour les tarifs en vigueur dans les écoles élémentaires. La nécessité d’une plus
grande précision conforte la recommandation de la chambre relative à la fiabilisation des
comptes annuels et outils de gestion financière d
e l’EPARC.
Les irrégularités constatées quant aux niveaux de prix pratiqués s’ajoutent à celle
tenant à la fixation par l’EPARC des tarifs applicables à la restauration scolaire des écoles
publiques maternelles et primaires d’Angers
38
.
Recommandation n°
5: Ne plus substituer la compétence du conseil municipal
d’Angers en matière de fixation des tarifs de la restauration scolaire et respecter les
dispositions règlementaires plafonnant les tarifs en fonction du coût de revient des
repas (code de l’éducation, art. R.
531-52 et R. 531-53).
3.3.3.2
Autres activités
En sus de l’exploitation du service de restauration scolaire de la commune d’Angers,
l’EPARC délivre diverses prestations, dont certaines dans la sphère concurrentielle.
L’examen des prix pratiqués par l’EPARC
en secteur concurrentiel révèle des
évolutions divergentes selon les clients. S’agissant de la restauration scolaire des communes
de l’agglomération angevine, les variations de prix unitaire ont dépassé 50
% entre 2013 et
2017 pour la hausse la plus importante (Briollay), approché 10 % dans deux cas (Saint-
Barthélémy et Beaucouzé), ou légèrement décru dans un cas (Les Ponts-de-Cé, -0,9 %).
L’EPARC explique ces variations par
la spécificité et
l’évolution des prestations délivrées.
En tout état de cause, les trois plus impor
tants clients de l’E
PARC ont bénéficié, en
2017, de prix inférieurs de 10 à 25 % au coût de revient net, estimé, par la chambre, à plus de
3
€ par repas.
38
Cf. 2.1.2 La fixation des tarifs de la restauration scolaire angevine.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
36
Tableau n° 14 :
Restauration scolaire
–
évolution échantillonnée des prix facturés (TTC)
2013
2017
Ev.
Prix unitaire - élémentaire
ST-BARTHELEMY
2,441
2,693
10,3%
PONTS DE CE
2,548
2,526
-0,9%
BEAUCOUZE
2,499
2,737
9,5%
BRISSAC QUINCIE
3,744
3,953
5,6%
BRIOLLAY
2,508
3,864
54,1%
Prix unitaires - maternelle
ST-BARTHELEMY
2,298
2,467
7,3%
PONTS DE CE
2,409
2,345
-2,6%
BEAUCOUZE
2,309
2,486
7,6%
BRISSAC QUINCIE
3,634
3,835
2,4%
BRIOLLAY
2,390
3,721
55,7%
Source : CRC, données EPARC (comptes de résultat retraités, factures émises)
L
’EPARC a contesté
la pertinence de ce constat, sans étayer, pour autant, cette
allégation d’éléments probants. La chambre rappelle que l’établissement a, par ailleurs,
convenu du manque de fiabilité des outils de gestion sur lesquels il a fondé ses décisions
tarifaires et commerciales.
L’écart de plusieurs dizaines de centimes entre les prix facturés à des clients majeurs
et le coût de revient excède très largement une éventuelle marge d’erreur imputable à la
méthode de calcul retenue par la chambre.
Ce constat conforte le caractère très probablement déficitaire des activités marchandes
de l’EPARC mis en évidence par la chambre. Le développement d’activités déficitaires mais
non identifiées comme telles a constitué la principale cause de dégradation des performances
financières de l’EPARC.
La pénalisation ainsi constatée des intérêts des contribuables angevins commandait de
mettre un terme, sans délai, à l’irrégularité que constitue l’intervention à perte dans la sphère
marchande. La substitution
d’Angers Loire Restauration à l’EPARC, avancée à septembre
2019 dans cette optique, et la limitation des activités de la nouvelle SPL à la fourniture de
repas aux seules
communes membres procèdent d’une intention de régulariser la situation
dont la chambre prend acte.
3.4
Le financement des investissements
L’EPARC a réalisé 1,6
M€ de dépenses d’investissement au cours de la période
examinée, soit 0,32
M€, en moyenne, par an.
Près de la moitié de ces dépenses ont été dédiées aux équipements de production de
rep
as (matériel de cuisson, de refroidissement, de conditionnement), auxquels s’ajoutent,
notamment, 0,12
M€ de travaux de bâtiment et 0,16 M€ affectés au renouvellement de la
flotte de véhicules de livraison.
L’exercice 2015 fait apparaître un besoin de fina
ncement tenant exclusivement au
manque de fiabilité des comptes.
ETABLISSEMENT PUBLIC ANGEVIN POUR LA RESTAURATION COLLECTIVE (EPARC)
37
Il ressort des retraitements opérés que les investissements ont été intégralement
autofinancés, l’EPARC n’ayant ni recouru à l’emprunt, ni bénéficié de subvention. Seul le pic
d’investissement de 2016 a conduit l’établissement à mobiliser ses réserves financières, dans
des proportions toutefois limitées (près de 80 000
€).
Tableau n° 15 :
Financement des investissements
en €
2013
2014
2015
2016
2017
Total
CAF brute (non retraitée)
684 477
726 032
-231 874
605 258
594 674
2 378 566
CAF brute retraitée
822 105
610 904
381 514
345 677
399 718
2 559 918
- Annuité en capital de la dette
= CAF nette ou disponible
822 105
610 904
381 514
345 677
399 718
2 559 918
+ Produits de cession
3 984
3 000
6 132
1 811
403
15 330
= Financement propre disponible
826 089
613 904
387 647
347 488
400 120
2 575 248
- Dépenses d'équipement (y compris travaux en
régie et dons en nature)
475 743
187 042
355 671
430 392
165 354
1 614 201
Besoin (-) ou capacité (+) de financement
non retraité
212 719
541 990
-581 413
176 677
429 723
779 696
= Besoin (-) ou capacité (+) de financement
retraité
350 346
426 863
31 975
-82 904
234 767
961 047
Source : CRC, données comptes de gestion
3.5
La situation patrimoniale
Les bil
ans annuels ont été exploités en l’état, les retraitements précédemment opérés
étant sans incidence sur les déterminantes de la trésorerie.
Tableau n° 16 :
Évolution de la situation bilancielle
En €
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Fonds de roulement
4 785 212
4 997 931
5 539 921
4 958 508
5 135 185
5 564 908
Ressources propres élargies
5 736 946
6 187 623
6 637 866
6 135 803
6 441 807
6 713 616
Provisions pour risques et ch.
2 240 000
4 110 000
4 560 000
4 055 000
4 055 000
3 732 000
Résultat d'exploitation
456 997
-1 419 324
243
2 937
306 004
594 809
Immobilisations propres nettes
951 734
1 189 692
1 097 945
1 177 295
1 306 622
1 148 708
Immobilisations incorporelles
26 991
19 370
11 749
4 128
Immobilisations corporelles
924 744
1 170 322
1 086 196
1 173 167
1 306 622
1 148 708
Besoin en fonds de roulement
592 962
787 881
909 241
103 336
708 025
1 468 661
Redevables et comptes rattachés
(créances d'exploitation)
819 933
1 100 096
1 470 943
1 017 716
1 113 381
1 652 029
Dont clients
650 852
880 269
718 696
816 661
686 598
1 045 326
Encours fournisseurs
(dettes d'exploitation et autres)
197 982
446 216
349 477
973 413
368 022
283 429
Trésorerie nette
4 192 250
4 210 050
4 630 680
4 855 172
4 427 160
4 096 247
Source : comptes de gestion
NB
: le bilan 2012 a permet de disposer des soldes d’entrée
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
38
L’EPARC n’étant pas propriétaire de ses locaux, son patrimoine se limite
essentiellement aux équipements nécessaires à l’élaboration et à
la livraison des repas. Les
volumes d’investissements réalisés sur la période équivalent à un renouvellement intégral des
outils de production. Leur autofinancement permet à l’EPARC d’afficher un bilan sans dette
financière.
L’établissement a accumulé une
trésorerie correspondant à plus de six mois
d’exploitation.
Ces disponibilités proviennent des excédents dégagés par l’activité, qui après
avoir été reportés, ont été massivement et indument versés en provisions (1,9
M€, soit la
quasi-totalité des excédents reportés accumulés).
Après un pic de près de 4,9
M€ atteint en 2015, équivalant à plus de sept mois
d’activité, le volume de trésorerie a reflué de
0,76
M€ (soit
- 15
%), alors que l’activité a
poursuivi sa croissance. Cette dégradation tient, en premier lieu, aux moindres performances
financières de l’EPARC, liées à la diminution des subventions communales et à la contraction
des excédents dégagés par l’activité. Elle tient, par ailleurs, à un monta
nt de créances sur les
usagers non recouvrées fin 2017 supérieure de 35 % à la moyenne observée les autres années.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
L’EPARC a fait part d’une relative maîtrise de ses coûts de production. Son chiffre
d’affaires
a, globalement, progressé de plus de 10 % sur la période examinée.
Locataire de la cuisine centrale et exonéré des contraintes financières liées à son
renouvellement, il
a réalisé peu d’investissements. La réduction des subventions communales
observée en fin de période n’a p
as compromis les équilibres du bilan.
Ces évolutions lui ont permis d’accumuler
une trésorerie confortable et de présenter
un bilan demeuré vierge d’
endettement.
Cette situation financière ne peut, pour autant, être qualifiée de saine.
Les décisions de po
rtée financière sont juridiquement fragilisées par l’accumulation
d’irrégularités
dans l
es procédures d’adoption des budgets et d’arrêté
des comptes.
La fiabilité des comptes annuels a été significativement affectée par des opérations de
provisions et de r
attachements à l’exercice non conforme
s à la règlementation comptable. Les
comptes de résultat analytiques qui accompagnent les comptes annuels minorent de plusieurs
centaines de milliers d’euros les charges imputables aux activités marchandes.
La lecture
des documents comptables approuvés par le conseil d’administration donne
à penser que la part de l’activité consacrée aux restaurants scolaires de la commune
d’Angers est déficitaire et financée par les excédents dégagés dans le secteur commercial. Le
retraitement par la chambre
du compte d’exploitation analytique révèle, en fait, une situation
inverse.
Sur la base de cette documentation déformant la réalité de sa situation financière,
l’EPARC a procédé à des augmentations de tarifs des restaurants scolaires angevins et s’est
engagé
dans
le développement
d’activités
commerciales
déficitaires
.
Cette
erreur
d’appréciation a conduit à une dégradation de ses performances financières annuelles.
ETABLISSEMENT PUBLIC ANGEVIN POUR LA RESTAURATION COLLECTIVE (EPARC)
39
Les hausses de tarifs de la restauration scolaire d’Angers ont été i
rrégulièrement
décidées par l’EPARC, en lieu et place du conseil municipal d’Angers. Sans rapport avec la
progression des charges supportées par le service, elles ont érodé les marges de manœuvre
tarifaires. Il en résulte, par ailleurs, que certains usagers supportent des tarifs supérieurs aux
seuils autorisés par la règlementation en vigueur.
La formule d’abonnement qui caractérise la politique tarifaire mise en œuvre fait
supporter à l’usager le coût des repas commandés mais non consommés. Ce dispositif
garantit à l’EPARC des ressources affranchies des aléas de la fréquentation effective des
restaurants scolaires angevins, qui constitue l’un des principaux risques d’exploitation de ce
secteur d’activité. Le risque de défaillance financière des usagers est
, quant à lui, fortement
atténué par les aides alimentaires dispensées aux familles les plus exposées par le CCAS.
L’équilibre des comptes du service public de restauration scolaire demeure tributaire
de subventions communales, conformément au droit en vigueur. Une partie de ces
subventions d’exploitation finance indirectement les activités commerciales de l’EPARC.
Contraire aux intérêts de la population angevine et à la législation en vigueur, cette situation
fausse, au surplus, le jeu de la concurrence à
l’échelle de l’agglomération, sur le territoire de
laquelle opèrent d’autres acteurs économiques.
Le rétablissement de la situation appelle une modification, sans délai, des modalités
d’intervention de l’organisme chargé de la restauration scolaire angev
ine.
La fiabilisation tant des comptes annuels que de la comptabilité analytique constitue
un préalable indispensable à la régularisation des tarifs et des prix pratiqués, au reversement
des actifs et passifs dans le budget communal avec la dissolution de
l’EPARC et à
la
définition des modalités d’exploitation de la nouvelle cuisine centrale en cours de
construction.
4
LA COMMANDE PUBLIQUE
L’EPARC est tenu de faire application des règles de la commande publique fixées par
le code des marchés publics et, dep
uis leur entrée en vigueur, par l’ordonnance du
23 juillet
2015 et son décret d’application.
Au cas d’espèce, les statuts de l’EPARC adoptés en 2013 se réfèrent à un cadre
législatif non applicable à l’EPARC et s’écartent des possibilités de délégations ré
sultant de la
combinaison des dispositions du code général des collectivités territoriales précitées
(cf. § 2.2.3) et du code des marchés publics (art. 26).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
40
Les enjeux liés à la commande publique sont concentrés sur un nombre limité de
postes de dépenses. Seuls quatre fournisseurs ont délivré plus de 200 000
€ (HT) de
prestations dans le cadre de marchés publics
39
. Le principal fournisseur concentre 90 % des
achats.
Certains postes de dépenses usuelles, comme le carburant et certaines fournitures
spécifiques, sont confondus avec les prestations du marché principal.
L’EPARC délivrant des prestations à plusieurs communes et autres clients, ses achats
ont vocation à couvrir les besoins de l’essentiel du bloc communal de l’agglomération
angevine.
4.1
Organisation de la fonction « achats »
4.1.1
Organigramme et procédures
La
fonction achats n’est pas formellement identifiée dans l’organisation de
l’établissement.
Deux agents du service d’intendance sont chargés des achats de matériels et de
fournitures. Ils ne disposent pas d’une délégation de signature permanente. Les procéd
ures
ayant trait au contrôle de légalité exercé par les services préfectoraux sont mises en œuvre par
une assistante de direction.
Ne disposant pas d’une expertise interne en matière de commande publique, l’EPARC
recourt en tant que de besoin à des prestataires et au service juridique de la commune
d’Angers.
Les procédures ont été formalisées. Ce cadre procédural est, cependant, révélateur
d’une insuffisante maîtrise des principes de la commande publique et, plus généralement, du
contrôle interne. Le caractère opérationnel de cette documentation est affecté par
l’inadaptation de son contenu à la réalité des dépenses de l’EPARC.
Au total, la structuration de la fonction achats révèle de nombreuses faiblesses :
référence à des normes juridiques non applicables
à l’EPARC, absence de toute délégation de
signature, modicité des ressources en personnel, procédures internes formalisées mais peu
opérationnelles et potentiellement sources d’erreur.
Par conséquent, la chambre invite l’établissement à reconsidérer ses p
rocédures
relatives aux dépenses engagées dans le cadre de marchés passés en procédure adaptée et son
régime de délégations internes.
39
Seuil retenu en référence aux règles de la commande publique (codifiée à compter du 1
er
avril 2019,
C. commande publique, art. R. 2123-
1). Les marchés publics de fournitures ou de services d’un montant
inférieur à 221 000 HT (209 000
€ avant le 1
er
janvier 2018), peuvent être passés selon des procédures librement
définies par le pouvoir adjudicateur, sous réserve du respect des principes encadrant la commande publique. Il en
est de même des marchés portant sur des services dits spécifiques.
ETABLISSEMENT PUBLIC ANGEVIN POUR LA RESTAURATION COLLECTIVE (EPARC)
41
4.1.2
La commission d’appel d’offres de l’établissement
À
la différence de commissions consultatives, la commission d’appel d’o
ffres (CAO)
d’une collectivité territoriale ou d’un établissement public local est investie d’un pouvoir de
décision (élimination ou classement des offres, choix de certaines procédures, de l’offre
économiquement avantageuse, etc.). Ses délibérations engag
ent l’organisme et sont
susceptibles de faire grief à des tiers. Toute irrégularité dans sa composition est, par
conséquent, susceptible de vicier ses décisions au point d’entrainer la nullité des procédures
d’attribution reposant sur son intervention.
La composition de la commissio
n d’appel d’offres
a été alignée, en 2015, sur celle de
la commission désignée dans le cadre des procédures d’attribution de délégation de service
public
40
. S
’agissant d’un établissement public local, la CAO
doit être composée «
par
l'autorité habilitée à signer la convention de délégation de service public ou son représentant,
président, et par cinq membres de l'assemblée délibérante élus en son sein à la représentation
proportionnelle au plus fort reste
».
Au cas d’espèce, la commission d’appel d’offres de l’EPARC a été présidée par les
présidents du conseil d’administration successifs. Les directrices n’en ont pas été membres.
La CAO de l’établissement a donc été irrégulièrement composée et présidée.
L’établissement
a assuré avoir mis un terme à cette irrégularité.
4.1.3
Le groupement de commandes constitué avec le CCAS
En 2009, l’EPARC s’est associé au CCAS d’Angers au sein d’un groupement de
commandes portant sur les achats de fournitures, services et études dans le domaine
alimentaire.
L’EPARC a été désigné coordonnateur de ce groupement.
La convention constitutive du groupement a limité à deux membres titulaires la
composition de la CAO.
Bien que peu satisfaisantes, la composition de la CAO du groupement ne contrevenait
pas pour autant aux dispositions législatives et règlementaires en vigueur au moment des faits.
Le cadre juridique a entretemps évolué. Depuis le 1
er
avril 2016, un groupement de
commandes est autorisé à
donner compétence à la commission d’appel d’offre
s de son
coordonnateur
41
. Ces dispositions règlementaires ne s’imposent pas au groupement.
L’EPARC a indiqué que les modalités de coopération des deux membres composant le
groupement n’étaient pas suffisantes pour permettre un renoncement du CCAS à exercer sa
compétence
en matière d’attribution des marchés au profit du seul EPARC.
40
CGCT, art. L. 1414-2.
41
CGCT, art. L. 1414-3 II, issu du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
42
La chambre observe que la décision d’attribution d’un marché public portant sur plus
d’une dizaine de millions d’euros a reposé sur une commission composée de deux membres,
quand les CAO de l’
EPARC et du CCAS en comptaient chacune cinq. Il aurait été de bonne
gestion et davantage conforme à l’intention du législateur, comme de celle des parties, de
porter à cinq membres la composition de la commission d’appel d’offres du groupement de
commandes.
4.2
L’accord
-cadre de 2016 portant sur des « prestations de restauration
collective »
Comprises entre 3,1 et 3,6
M€ (hors taxes) entre 2013 et 2017, les dépenses réalisées
annuellement par l’EPARC, au titre des prestations de restauration collective, concen
trent
près 90 % de ses dépenses soumises aux règles de la commande publique.
L’accord
-cadre été attribué par la CAO du groupement de commandes constitué avec
le CCAS. Le schéma contractuel mis en œuvre repose
sur
la sélection d’un unique prestataire,
prolongé de deux ans par renouvellement. Il donne lieu à la passation de marchés subséquents
couvrant les besoins d’une année civile. Il s’agit de marchés à bons de commande. Le titulaire
dispose ainsi d’une exclusivité remise en jeu tous les trois ans.
Compte tenu de la date de lancement de la procédure de passation, antérieure au
1
er
avril
2016, l’accord
-cadre conclu en 2016 et les marchés subséquents qui en découlent
relèvent des dispositions du code des marchés publics dans sa version entrée en vigueur en
2006. Son renouvellement, en revanche, tombera sous le coup des dispositions du nouveau
code de la commande publique.
4.2.1
La procédure mise en œuvre
Les achats réalisés par des personnes publiques sont régis par les principes de liberté
d’accès à la commande,
d’
égalité de traitement des candidats et de transparence des
procédures
42
.
Les mesures de publicité et de mise en concurrence ont vocation à garantir le respect
de ces principes, en fonction de la nature et du montant du besoin à satisfaire.
Au cas d’espèce, l’accord
-cadre a été passé selon une procédure dite « adaptée
», c’est
à dire sur le fondement de modalités fixées par le pouvoir adjudicateur, et non pas selon l’une
des procédures formalisées, définies par le code des marchés publics.
La mise en œuvre d’une procédure adaptée s’est écartée du cadre fixé par le conseil
d’administration de l’EPARC, lequel s’était souverainement prononcé pour le lancement d’un
appel d’offres ouvert
43
.
42
Art. 1 des Code des Marché publics, ordonnance du 23 juillet 2015 et Code de la commande
publique.
43
Délibération du conseil d’administration du 12
novembre 2015.
ETABLISSEMENT PUBLIC ANGEVIN POUR LA RESTAURATION COLLECTIVE (EPARC)
43
Cette méconnaissance de la volonté exprimée par l’organe délibérant a pe
rmis de
recourir à la négociation, alors que les conditions règlementaires de recours à de tels échanges
avec les candidats n’étaient pas remplies.
Les modalités de sélection des candidats admis aux négociations font, par ailleurs,
l’objet d’observations d
ans les développements à suivre.
La seule circonstance d’un recours irrégulier à une procédure adaptée n’a pas eu de
conséquences discriminantes pour les candidats susceptibles de se présenter, dans la mesure
où l’étendue de la publicité et l’attribution de l’accord
-cadre par une commission
régulièrement constituée ont respecté les principes encadrant la commande publique.
Néanmoins, l
a publicité donnée lors de la mise en concurrence a présenté l’accord
-
cadre comme un marché de services portant sur des « prestations de restauration collective »
globalisées.
Cette présentation ne correspondait pas à la réalité des prestations attendues, telles que
décrites dans le cahier des clauses techniques particulières (CCTP), lequel distinguait
explicitement plusieurs catégories de dépenses (fournitures de denrées alimentaires, de
produits divers, de fluides, conception des menus, etc.) Si les besoins de l’EPARC à satisfaire
comprenaient, notamment, des prestations d’assistance et de conseil, l’essentiel portait, sans
ambiguïté, sur la fourniture de denrées alimentaires
44
.
Dans une affaire présentant de fortes similitudes avec le cas d’espèce, le juge
administratif a estimé qu’un marché ne pouvait valablement être qualifié de marché de service
au sens de l’article 1
er
du code des marchés publics
45
, dès lors que le prix des fournitures en
denrées alimentaires représentait près de 70 % du coût total des repas hors taxe et a prononcé
l’annulation du marché en question
46
.
Sous réserve de l’appréciation du juge administratif, l’a
ccord-cadre a, par conséquent,
été indument qualifié de marché de service en lieu et place de marché de fournitures. La
documentation de la procédure indique que le choix d’une telle qualification a été motivée par
le souci de mettre en œuvre une procédure
d’attribution adaptée autorisant le recours à la
négociation.
Cette erreur d’appréciation a conduit à scinder le marché en deux lots globalisés, non
pas sur la base des catégories de dépenses homogènes identifiées, mais par organisme
destinataire des pres
tations. Les explications apportées par l’EPARC n’ont pas permis
d’établir que cette dévolution sous la forme de marché global remplissait les conditions
règlementaires requises
47
.
44
Près de 3,5
M€ (HT) des dépenses réalisées en 2017 au titre de ce marché correspondaient à des
fournitures de denrées alimentaires, contre 0,12
M€ de dépenses de personnel mis à disposition par le
prestataire ;
45
«
Lorsqu'un marché public a pour objet à la fois des services et des fournitures, il est un marché de
services si la valeur de ceux-ci dépasse celle des fournitures achetées » (
CMP, art. 1, al. 3 :).
46
TA Marseille 27 janvier 2009, n°0807552, Préfet des Bouches-du-Rhône
47
C.marchés publics (2006), art. 10 et 27.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
44
La dénaturation de l’objet du marché et l’absence d’allotissement constitu
ent autant
d’irrégularités, qui, au cas d’espèce, ont vraisemblablement altéré l’appréciation des besoins à
satisfaire et la formulation d’offres par les entreprises susceptibles de soumissionner. Cette
hypothèse est corroborée par la suite des évènements : sur les 10 dossiers de candidature
retirés, trois ont donné lieu au dépôt d’offres formelles, dont deux ont été jugées inadaptées à
ses attentes par l’EPARC.
Par ailleurs, ces irrégularités ont nécessairement atténué les effets bénéfiques attendus
d’un regroupement d’achats ayant vocation à générer des économies d’échelle. L’attribution
de lots propres à chacune des deux entités par deux personnes seulement, représentant ces
mêmes organismes accentue le caractère inapproprié des modalités d’al
lotissement mises en
oeuvre.
L’accumulation d’irrégularités dans une procédure visant à attribuer l’essentiel des
prestations externalisées par l’EPARC expose ce dernier à un risque de contentieux élevé
devant le juge administratif par le préfet ou un concurrent évincé.
Recommandation n°
6 : Mettre les pratiques en conformité avec les dispositions du
code de la commande publique, notamment celles relatives à l’allotissement et aux
procédures de passation des marchés.
4.2.2
Les modalités d’attribution
Le règlement de consultation prévoyait un jugement des offres sur la base de deux
critères (valeur technique et prix), déclinés en sous-critères. Les acheteurs ont fait part de leur
intention de négocier avec les candidats dont les offres seraient
classées jusqu’à 2
, précisant
que plusieurs offres
étaient susceptibles d’être classées «
au même niveau
»
Le classement provisoire des offres a été établi sur la base d’un seul des deux critères
prévus. Il en a résulté l’admission, à tort, de trois candidats à la phase de négociation.
Convenant du caractère irrégulier de cette décision, le président de la commission
d’appel d’offres a fait valoir qu’elle n’avait pas, pour autant, occasionné, pour aucun des
candidats, une perte de chance d’emporter le marché.
Une méthode de notation ne doit pas avoir pour effet de priver de sa portée un critère
de sélection ou d
’en
neutraliser la pondération, de sorte que les offres ne puissent être
différenciées qu’au regard des autres critères
48
.
Au cas d’espèce, le règlement de consultation faisait état d’un sous
-critère
d’appréciation de la valeur financière des offres, sans en préciser les modalités de mise en
œuvre.
Bien que présentant des caractéristiques objectivement différentes, les trois offres se
sont vues attribuer la note maximale au titre de ce sous-critère.
48
CE, 3 novembre 2014, Cne de Belleville sur Loire.
ETABLISSEMENT PUBLIC ANGEVIN POUR LA RESTAURATION COLLECTIVE (EPARC)
45
La documentation de la procédure n’a pas détaillé les notes attribuées au titre de ce
sous-critère, ni justifié sa neutralisation de fait.
Le président de la commission d’appel d’offres a indiqué à la chambre que
l’imprécision des attentes de l’EPARC s
ur ce sous-critère pouvait être palliée tant par les
informations données dans le dossier de consultation, que par les pratiques connues dans le
monde de la restauration collective. Il estime, par ailleurs, qu’une éventuelle pénalisation, sur
ce sous-critè
re, de l’offre classée première n’aurait pas compromis l’attribution de
l’accord
-cadre à cette dernière.
La chambre constate, néanmoins, que le défaut d’information des candidats a
possiblement porté atteinte au principe d’égalité d’accès à la commande pub
lique et que le
nombre de points attribués au titre du critère ainsi neutralisé (15) s’est révélé supérieur à
l’écart séparant l’offre retenue de celles des candidats finalement évincés (inférieures de 5 et
12 points à la première).
Par ailleurs, la motivation des notes attribuées au titre de la valeur technique des offres
n’a pas été pleinement justifiée. Il a en été ainsi de la détention d’une certification ISO 9001,
dont le règlement de consultation faisait une condition de sélection des candidatures et que le
rapport d’analyse a présenté comme un point fort de la seule offre retenue, bien que les
négociations aient mis au jour la détention de gages équivalents par les autres candidats.
La chambre constate que les
modalités d’attribution de l’accord
-cadre se sont, à
plusieurs reprises, écartées des dispositions prévues par le règlement de consultation, affectant
la transparence de la procédure et le classement des offres au bénéfice du lauréat.
Ces irrégularités s’ajoutent à celles constatées dans le cho
ix de la procédure de
passation.
L’EPARC a, en plusieurs occasions, argué de la difficulté des soumissionnaires à
comprendre ses méthodes de travail pour expliquer leur éviction. L’accumulation
d’irrégularités et d’imprécisions constatée par la chambre a
manifestement contribué à
entretenir cette incompréhension lors de la procédure de consultation.
4.2.3
Les marchés passés sur le fondement de l’accord
-cadre
Les caractéristiques de l’accord
-
cadre ont fait l’objet de précisions complémentaires
par la passation de marchés subséquents annuels. Une telle procédure ne doit pas avoir pour
effet de modifier substantiellement la teneur de l’offre initiale retenue. En particulier, la durée
d’exécution des marchés subséquents ne peut être valablement prolongée au
-delà de la date
limite de validité de l’accord
49
.
Au cas d’espèce, une nouvelle version du CCTP a été produite chaque année, lors de
la conclusion du marché subséquent annuel.
Ces modifications ont conduit à introduire de nouvelles exigences qualitatives en
matière
d’approvisionnement alimentaire, à modifier de fait la durée d’exécution de
l’accord
-
cadre ou encore à alléger les modalités de suivi de l’exécution des prestations.
49
C. marchés publics (2006), art. 76 et 77.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
46
Le marché subséquent de 2016 a été exécuté au-delà des délais fixés par le précédent
accord-
cadre, conclu en 2013. La notification, en juillet 2016, de l’accord
-cadre nouvellement
conclu, s’est accompagnée d’un report de près de six
mois de la date de début d’exécution. La
période d’exécution des marchés subséquents a été ainsi mise en concordance avec l’année
civile, quand l’accord
-
cadre est aligné sur l’année scolaire.
Il en résulte le risque de voir le
dernier marché subséquent conclu pour une période courant au-delà du terme prévu par
l’accord
-cadre, soit juillet 2019, en méconnaissance des dispositions précitées du code des
marchés publics.
Un tel dépassement du délai d’exécution pourrait être regardée comme une altération
des conditions d’exécution convenues par les parties.
4.2.4
L’exécution et le suivi des prestations
Le cadre contractuel comportait plusieurs dispositions destinées à permettre le suivi de
son exécution. Les attentes dans ce domaine ont été reformulées à plusieurs reprises, dans le
sens d’un allègement des obligations du prestataire.
Perceptible dans l’évolution du cadre contract
uel, la baisse des exigences en matière
de suivi a, dans les faits, été plus marquée encore.
L’EPARC n’a, ainsi, pas été en capacité de produire les indicateurs d’activité devant
alimenter les tableaux de suivi, ni l’intégralité des rapports et bilans exi
gés contractuellement.
L’EPARC a
indiqué à la chambre que le titulaire a dispensé en moyenne 370 heures de
formation par an sur quatre ans, en fonction des besoins exprimés dans le plan de formation.
Ce volume horaire correspond à une cinquantaine de journées de 7 heures, soit moitié moins
que les besoins annuels exprimés par l’établissement lors de la phase de passation du marché.
Les comptes rendus établis par le titulaire évoquent, quant à eux, une durée de formation
moyenne inférieure ou égale à 3,5 heures par personne, et 70 journées-homme réalisées à la
fin du premier semestre 2017. Au demeurant, les heures de formation déclarées réalisées par
le titulaire ne sont pas reprises dans la documentation sociale de l’EPARC (plans de formation
annuels et revues de gestion).
Le défaut de suivi par l’EPARC fait, en premier lieu, obstacle à la mise en œuvre de
procédures de sanction d’éventuels manquements du prestataire reposant sur les dispositions
contractuelles. Au surplus, les modalités d’établissement des b
ordereaux de prix et de
facturation qui en découlent ne permettent pas d’identifier, le cas échéant,le coût de
prestations non délivrées.
L’inexécution des dispositions contractuelles prive, en outre, l’établissement d’outils
de gestion censés lui offrir une lisibilité sur son principal poste de dépenses et de prestations
de formation nécessairement profitables à l’exercice de ses missions. Cette observation doit
être reliée à l’absence de conformité du rapport annuel d’activité devant être soumis au
consei
l d’administration à l’occasion de l’approbation des comptes.
Enfin, s’il profite au prestataire en poste, ce suivi permissif du contrat méconnait le
principe d’égalité de traitement des candidats, dans la mesure où il a, à prix inchangés,
dispensé le titu
laire du marché d’honorer des engagements sur le fondement desquels ont été
initalement évincés ses concurrents.
ETABLISSEMENT PUBLIC ANGEVIN POUR LA RESTAURATION COLLECTIVE (EPARC)
47
Le cadre contractuel convenu entre les parties prévoyait la production d’un état
mensuel des commandes reposant sur l’usage exclusif d’un outil
informatique dédié.
Dans les faits, les modalités d’établissement des états mensuels n’ont pas respecté ces
dispositions contractuelles et ont été établis par le biais d’un outil bureautique. Des écarts ont
été constatés entre les deux sources d’informat
ion exploitées, sans présenter pour autant de
caractère significatif. Néanmoins les états mensuels ont été, le plus souvent, visés par la
directrice postérieurement à la production des factures correspondantes par le prestataire.
Cette méconnaissance des d
ispositions encadrant l’émission des bons de commande
s’ajoute aux irrégularités tenant à l’engagement de dépenses par des personnes n’ayant pas
reçu de délégation suffisante, précédemment relevées
50
.
Les marchés de fournitures ne peuvent faire l’objet d’un
e sous-traitance par le titulaire
du marché. L’admission d’un sous
-
traitant est, par ailleurs, soumise à l’autorisation de
l’acheteur public
51
.
Au cas d’espèce, l’EPARC n’entretient aucun lien contractuel avec les fournisseurs de
denrées alimentaires. Cette
articulation des rôles respectifs du prestataire de l’EPARC et des
grossistes sollicités conduit à regarder ces derniers comme autant d’intermédiaires.
L’établissement assure, par ailleurs, la fourniture de plusieurs clients en denrées
alimentaires brutes, en sus des repas confectionnés et livrés par ses soins.
Une telle superposition d’intervenants n’est pas conforme au droit applicable aux
marchés de fournitures.
L’EPARC considère son prestataire comme une centrale d’achat. Cette appréciation
méconnaît les dispositions du code des marchés publics à plusieurs titres. Une centrale
d’achat est, en effet, un pouvoir adjudicateur et est soumise aux mêmes obligations que ce
dernier en matière de publicité et de mise en concurrence. L’établissement n’est pas
en
mesure de s’assurer du respect de ces dispositions.
Ce montage a vocation à permettre à l’EPARC de bénéficier des conditions financières
accordées à l’un des principaux acteurs du marché.
Les modalités de facturation ne détaillent pas les prix des denrées alimentaires et des
autres prestations délivrées. Il s’ensuit qu’elles ne permettent pas de mesurer et d’évaluer le
bénéfice censément tiré des économies d’échelle attendues.
Incidemment, ces mêmes modalités conduisent à la facturation d’un unique taux
réduit
de TVA, bien que toutes les prestations effectivement délivrées à l’EPARC n’entrent pas dans
le champs d’application de ce taux.
Les faits relatés par la chambre
exposent, en sus, l’EPARC à des risques de corrections
des financements alloués par l’
Union européenne au titre de la distribution de produits laitiers
(de l’ordre de 20
000
€ par an)
52
.
50
Cf. 2.2.3 Organigramme et délégations de signatures
51
C. marchés publics (2006), art. 112.
52
Cf. décision de la Commission du 19 décembre 2013, C(2013) 9527.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
48
Les
irrégularités constatées tant dans la passation que dans l’exécution du marché
n’ont pas été contestées par les dirigeants en fonctions au cours de la
période examinée. Les
dirigeants de l’EPARC, appelés à exercer des responsabilités analogaues au sein d’Angers
Loire restauration, se sont, toutefois, engagés à reconsidérer l’organisation et les procédures
internes propres à la commande publique et à respecter la règlementation en vigueur.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le rôle d’acheteur de l’EPARC dépasse le seul cadre de la restauration scolaire
angevine. L’établissement fournit
, en effet,
plusieurs communes de l’agglomération en repas
et, occasionnellement
, en denrées alimentaires. Il assure également la coordination d’un
groupement de commandes constitué avec le c
entre communal d’action sociale d’Angers.
En dépit de ce rôle majeur, la fonction achats souffre d’une structuration insuffisante.
Les procédures internes et le régime de délégation de signature devront être repensés et
mieux
articulés. Le défaut d’expertise en matière de commande publique s’est traduit par la
multiplication d’irrégularités dans la composition de
la commission
d’appel d’offres de
l
’établissement, dans les procédures d’attribution ou encore dans les modalités d’exécution
des marchés conclus par l’EPARC.
Le marché de prestations de restauration collective illustre les dérives de
l’établissement dans ce domaine. Portant sur près d’une
dizaine de millions d’euros, il a été
attribué à l’issue d’une procédure non formalisée irrégulière.
A contrario, les marchés de
moindre ampleur de l’EPARC ont été attribués sur le fondement de procédures inutilement
formalisées.
Les irrégularités relevée
s font peser sur l’EPARC un risque juridique sérieux.
Convenant de ces constats, les dirigeants se sont engagés à reconsidérer les pratiques en
matière de commande publique.
ETABLISSEMENT PUBLIC ANGEVIN POUR LA RESTAURATION COLLECTIVE (EPARC)
49
ANNEXES
Annexe n° 1. Comptes annuels
–
retraitements
....................................................................................
50
Annexe n° 2. Comptabilité analytique - retraitements
..........................................................................
52
Annexe n° 3. Tarifs et laissé à charge
...................................................................................................
54
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
50
Annexe n° 1.
Comptes annuels
–
retraitements
Avant retraitement, les comptes annuels font ressortir les agrégats suivants.
Tableau n° 17 :
Comptes de résultat non retraités
en €
2013
2014
2015
2016
2017
Var. annuelle
moyenne
Chiffre
d’affaires
6 453 960
6 774 237
6 311 734
7 371 616
7 517 502
3,9%
- Consommations intermédiaires
3 982 690
4 127 800
4 274 219
4 305 246
4 345 473
2,2%
- Impôts taxes et versements assimilés (sauf
personnel)
29 037
66 193
23 112
24 045
27 173
-1,6%
= Valeur ajoutée
2 442 233
2 580 244
2 014 403
3 042 325
3 144 856
6,5%
en % du chiffre
d’affaires
37,8%
38,1%
31,9%
41,3%
41,8%
- Charges de personnel
3 660 220
3 795 496
4 034 981
4 100 098
4 155 043
3,2%
+ Subvention d'exploitation
1 884 186
1 850 708
1 790 837
1 635 377
1 623 977
-3,6%
+ Autres produits de gestion
34 930
99 378
20 865
80 830
18 834
-14,3%
- Autres charges de gestion
16 795
9 238
19 065
31 840
37 483
22,2%
Excédent brut d'exploitation
684 334
725 595
-227 941
626 595
595 141
-3,4%
en % du produit total
10,6%
10,7%
-3,6%
8,5%
7,9%
+/- Résultat financier (réel seulement)
0
0
0
0
0
N.C.
+/- Résultat exceptionnel (réel, hors
cessions)
143
437
-3 933
-21 337
-467
= CAF brute avant impôts sur
bénéfices
684 477
726 032
-231 874
605 258
594 674
-3,5%
- Impôts sur les bénéfices et assimilés
0
0
0
0
0
= CAF brute
684 477
726 032
-231 874
605 258
594 674
-3,5%
en % du produit total
10,6%
10,7%
-3,7%
8,2%
7,9%
- Dotations nettes aux amortissements
229 895
277 608
271 837
299 823
321 971
8,8%
- Dotations nettes aux provisions
1 870 000
450 000
-505 000
0
-323 000
+/- Values de cessions
-3906,01
1819,77
1648,55
568,98
-893,31
= Résultat section d'exploitation
-1 419 324
243
2 937
306 004
594 809
en % du produit total
-22,0%
0,0%
0,0%
4,2%
7,9%
Source :
CRC, données comptes de gestion
ETABLISSEMENT PUBLIC ANGEVIN POUR LA RESTAURATION COLLECTIVE (EPARC)
51
Le redressement des opérations de rattachement à l’exercice et des provisions aboutit
aux résultats et soldes intermédiaires de gestion qui suivent.
Tableau n° 18 :
Comptes de résultat retraités
en €
2013
2014
2015
2016
2017
Var. annuelle
moyenne
Chiffre
d’affaires
6 593 825
6 655 410
6 908 188
7 132 867
7 316 815
2,6%
- Consommations intermédiaires
3 989 289
4 077 046
4 190 761
4 422 362
4 314 854
2,0%
- Impôts taxes et versements assimilés (sauf
personnel)
29 037
66 193
23 112
24 045
27 173
-1,6%
= Valeur ajoutée
2 575 499
2 512 171
2 694 316
2 686 461
2 974 787
3,7%
- Charges de personnel
3 660 220
3 795 496
4 034 981
4 100 098
4 155 043
3,2%
+ Subvention d'exploitation
1 884 186
1 850 708
1 790 837
1 635 377
1 623 977
-3,6%
+ Autres produits de gestion
34 930
99 378
20 865
80 830
18 834
-14,3%
- Autres charges de gestion
16 795
9 238
19 065
31 840
37 483
22,2%
Excédent brut d'exploitation
817 599
657 522
451 972
270 731
425 072
-15,1%
+/- Résultat financier (réel seulement)
N.C.
+/- Résultat exceptionnel (réel, hors
cessions)
143
437
-3 933
-21 337
-467
= CAF brute avant impôts sur
bénéfices
817 743
657 959
448 039
249 394
424 605
-15,1%
- Impôts sur les bénéfices et assimilés
0
0
0
0
0
= CAF brute
retraitée
817 743
657 959
448 039
249 394
424 605
- Dotations nettes aux amortissements
229 895
277 608
271 837
299 823
321 971
8,8%
- Dotations nettes aux provisions
+/- Values de cessions
-3 906
1 820
1 649
569
-893
Résultat section d'exploitation
583 942
382 170
177 850
-49 860
101 741
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
52
Annexe n° 2.
Comptabilité analytique - retraitements
La chambre n’a pas été en mesure d’aligner les produits et charges ventilés dans le
cadre de la comptabilité analytique sur les montants résultant du retraitement des comptes
annuels (cf. annexe 1).
Il s’ensuit que les comptes de résultats analytiques font apparaître des
résultats annuels non retraités, exception faite des opérations sur provisions, que
l’établissement a de lui
-même neutralisé en fin de période.
Seuls les processus communs
à l’ensemble des activités (approvisionnement,
production et livraison de repas, gestion)
ont fait l’objet d’un retraitement par la chambre.
La
facturation et le service des repas, presque exclusivement réalisés au bénéfice des restaurants
scolaires d’Angers ont été repris en l’état.
Les trois premiers exercices, non exploitables sans retraitement lourd, ont été exclus
de l’analyse finale.
70 % des dépenses imputables aux processus communs aux différentes activités de
l’EPARC sont affectées aux activités non marchandes. Ces proportions sont sensiblement
supérieures à la part des repas produits et livrés par l’EPARC au titre des missions de service
public
que lui a confiées la commune d’Angers, les
quelles ne représentent que 60 % de
l’activité de l’établissement. Un décalage comparable est observé s’agissant des seules écoles
publiques d’Angers, sensées occasionner 60
% des charges d’exploitation, bien que ne
représentant que 50 % des repas livrés.
Une ventilation des coûts au prorata des repas produits et livrés
par secteur d’activité
,
plus conforme à l’activité constatée pour les processus de production, de livraison et de
gestion. Cette méthode est applicable aux différents segments composant les secteurs
d’activité, et notamment aux écoles publiques de la commune d’Angers, qui représentent
moins de 50 % des repas produits et livrés.
Il en ressort que les charges d’exploitation imputées par l’EPARC à ses activités
marchandes ont été sous-estimées de plus de 0,6
M€ au détriment des comptes du service
public administratif et, plus particulièrement de ceux des écoles publiques d’Angers.
ETABLISSEMENT PUBLIC ANGEVIN POUR LA RESTAURATION COLLECTIVE (EPARC)
53
Tableau n° 19 :
Comptes de résultat analytiques 2016 et 2017 retraités
Ventilation EPARC
Retraitement CRC
Processus / postes de dépenses / secteur d'activité
2016
2017
2016
2017
Commande - prod. - livraison - gestion
6 160 557
6 316 219
6 160 557
6 316 219
Charges de personnel
1 226 350
1 279 946
1 226 350
1 279 946
Service public
972 589
1 015 699
735 810
767 967
Marchand
253 761
264 246
490 540
511 978
Prestataire
3 698 601
3 675 376
3 698 601
3 675 376
Service public
2 198 335
2 202 721
2 198 335
2 202 721
Marchand
1 500 266
1 472 655
1 500 266
1 472 655
Charges indirectes
654 409
731 260
654 409
731 260
Service public
654 409
731 260
392 646
438 756
Marchand
0
0
261 764
292 504
Frais de Gestion
561 812
597 405
561 812
597 405
Service public
449 450
477 924
337 087
358 443
Marchand
112 362
119 481
224 725
238 962
Autres charges
19 385
32 233
19 385
32 233
Service public
11 507
19 270
11 631
19 340
Marchand
7 878
12 963
7 754
12 893
facturation
–
restauration (ventilation inchangée)
2 690 948
2 674 644
2 690 948
2 674 644
Charges de personnel
2 296 238
2 301 748
2 296 238
2 301 748
Service public
2 176 035
2 177 875
2 176 035
2 177 875
Marchand
120 203
123 874
120 203
123 874
Charges indirectes
351 476
313 033
351 476
313 033
Service public
328 969
295 679
328 969
295 679
Marchand
22 507
17 355
22 507
17 355
Frais de Gestion
Service public
Marchand
Autres charges
43 234
59 863
43 234
59 863
Service public
43 234
59 863
43 234
59 863
Marchand
TOTAL
8 851 505
8 990 863
8 851 505
8 990 863
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
54
Annexe n° 3.
Tarifs et laissé à charge
Tableau n° 20 :
Evolution du tarif unitaire par repas et tranche de quotient familial
(en €, hors troubles de la santé)
Quotient familial
2012 -
2013
2013 -
2014
2014 -
2015
2015 -
2016
2016 -
2017
2017 -
2018
Ev.
2017/2012
Ev. Ann.
Moy.
0-306
1,99
2,01
2,03
2,03
2,07
2,16
8,5%
1,7%
307-392
2,67
2,70
2,72
2,72
2,77
2,80
4,9%
1,0%
393-487
3,30
3,33
3,35
3,35
3,40
3,43
3,9%
0,8%
488-596
3,62
3,66
3,70
3,70
3,75
3,78
4,4%
0,9%
597-706
3,93
3,97
4,00
4,00
4,05
4,08
3,8%
0,8%
707-799
4,37
4,41
4,45
4,45
4,52
4,56
4,3%
0,9%
800-999
4,42
4,46
4,50
4,50
4,57
4,61
4,3%
0,8%
1 000-1 999
4,47
4,51
4,59
4,59
4,66
4,70
5,1%
1,0%
2 000 et +
4,47
4,51
4,59
4,95
5,03
5,07
13,4%
2,6%
Quotient non communiqué
4,95
4,95
5,07
Hors commune
4,67
4,72
4,80
5,20
5,30
5,35
14,6%
2,8%
Repas occasionnel
5,60
5,70
5,80
6,00
6,10
6,15
9,8%
1,9%
Evolution moyenne
pondérée affichée
1,46%
1,00%
1,21%
1,56%
1,56%
1,01%
Source : délibérations du CA.
Tableau n° 21 :
Produits tarifaires
–
janvier 2013
Tranches
produits
tarifaires
Aide
alimentaire
CCAS
Laissé à
charge
Nbre
d'élèves
Nbre de
repas
Tarif
unitaire
moyen
Aide
alimentaire
/ repas
Laissé à
charge /
repas
Aidés
84 877 €
38 527 €
46 350 €
2 761
39 968
2,12 €
0,96 €
1,16 €
A
28 749 €
18 121 €
10 627 €
1 153
16 886
1,70 €
1,07 €
0,63 €
B
38 629 €
17 142 €
21 487 €
1 168
16 917
2,28 €
1,01 €
1,27 €
C
17 499 €
3 264 €
14 235 €
440
6 165
2,84 €
0,53 €
2,31 €
Non aidés
239 731 €
239 731 €
4 778
66 700
3,59 €
3,59 €
A
25 €
25 €
1
15
1,66 €
1,66 €
C
7 142 €
7 142 €
220
3 150
2,27 €
2,27 €
D
25 551 €
25 551 €
591
8 194
3,12 €
3,12 €
E
31 739 €
31 739 €
688
9 437
3,36 €
3,36 €
F1
16 390 €
16 390 €
311
4 382
3,74 €
3,74 €
F2
28 761 €
28 761 €
561
7 629
3,77 €
3,77 €
F3
111 411 €
111 411 €
2 069
29 138
3,82 €
3,82 €
Hors
commune
18 310 €
18 310 €
324
4 566
4,01 €
4,01 €
Autres*
402 €
402 €
13
189
2,13
€
2,13 €
Total
324 608 €
38 527 €
286 081 €
7 539
106 668
3,04 €
2,68 €
*dont enseignement spécial et tarifs non spécifiés
ETABLISSEMENT PUBLIC ANGEVIN POUR LA RESTAURATION COLLECTIVE (EPARC)
55
Tableau n° 22 :
Produits tarifaires
–
janvier 2018
Tranches
produits
tarifaires
(1)
Aide
alimentaire
CCAS
(2)
Laissé à
charge
(3)
Nbre
d'élèves
(4)
Nbre de
repas
(5)
Tarif
unitaire
moyen
(1/5)
Aide
alimentaire
/ repas
(2/5)
Laissé à
charge /
repas
(3/5)
Aidés
114 663 €
42 161 €
72 501 €
3 272
44 206
2,59 €
0,95 €
1,64 €
A
26 706 €
16 812 €
9 894 €
992
13 579
1,97 €
1,24 €
0,73 €
B
33 254
€
14 255 €
18 998 €
965
13 087
2,54 €
1,09 €
1,45 €
C
54 703 €
11 094 €
43 609 €
1 315
17 540
3,12 €
0,63 €
2,49 €
Non aidés
263 140 €
263 140 €
4 846
63 892
4,12 €
4,12 €
B
97 €
97 €
3
42
2,31 €
2,31 €
C
2 168 €
2 168 €
59
693
3,13 €
3
,13 €
D
30 135 €
30 135 €
664
8 745
3,45 €
3,45 €
E
29 694 €
29 694 €
616
8 009
3,71 €
3,71 €
F1
21 802 €
21 802 €
401
5 257
4,15 €
4,15 €
F2
28 008 €
28 008 €
511
6 702
4,18 €
4,18 €
F3
92 834 €
92 834 €
1 635
21 770
4,26 €
4,26 €
F4
37 998 €
37 998 €
616
8 231
4,62 €
4,62 €
Hors
commune
17 733 €
17 733 €
284
3 667
4,84 €
4,84 €
Ens.
Spécialisé
2 671 €
2 671 €
57
776
3,44 €
Total
377 803 €
42 161 €
335 642 €
8 118
108 098
3,50 €
3,10 €
Source
: CRC, d’après donn
ées EPARC
NB
: les tarifs unitaires moyens sont inférieurs aux tarifs votés du fait de l’évolution de la grille à chaque rentrée
scolaire et du rabais accordé aux abonnés.
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