Parc d’activités La Providence –
Kann’Opé –
Bât. D
CS 18111
–
97181 LES ABYMES CEDEX
Tél. 05 90 21 26 90
–
Courriel : «
antillesguyane@crtc.ccomptes.fr
»
Site internet : «
www.ccomptes.fr/fr/antilles-guyane
»
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
COMMUNE DE DUCOS
Département de la Martinique
Exercices 2009 à 2017
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les
destinataires
concernés a été délibéré par la chambre le 25 avril 2019
COMMUNE DE DUCOS
2
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................
4
RECOMMANDATIONS
..........................................................................................
6
INTRODUCTION
.....................................................................................................
8
1
LE SUIVI DES RECOMMANDATIONS ANTERIEURES
.............................
10
2
LES COMPTES DE LA COMMUNE
...............................................................
11
2.1
Une information financière et une fiabilité des comptes à améliorer
..........
11
2.1.1
Si le rapport sur les orientations budgétaires est précis et
documenté…
......
11
2.1.2
…l’état de la dette est incomplet,
.................................................................
11
2.1.3
…l’annexe du compte administratif relative aux subventions attribuées à des
tiers manque de transparence,
.......................................................................
12
2.1.4
…l’état du p
ersonnel est incomplet et incohérent,
.......................................
12
2.1.5
…l’état des engagements financiers est incomplet,
......................................
13
2.1.6
…les provisions sont insuffisamment constituées,
.......................................
13
2.1.7
…des écritures comptables ne sont pas fiables,
............................................
14
2.1.8
…les régies ne sont pas contrôlées,
..............................................................
15
2.1.9
…des travaux en régie sont surévalués,
........................................................
16
2.1.10
…certains budgets n’ont pas été votés en équilibre réel
...............................
17
2.2
Une situation financière très préoccupante
..................................................
18
2.2.1
Les résultats réels masqués par le manque de fiabilité des comptes
.............
18
2.2.2
Un niveau élevé d’investissement mais une dette maîtrisée
.........................
20
2.2.3
La dégradation dangereuse de
la capacité d’autofinancement
......................
21
2.2.4
La dégradation continue du fonds de roulement et de la trésorerie
..............
22
2.2.5
L’impasse financière des budgets à venir…
.................................................
23
2.2.6
Malgré des produits de gestion élevés et dynamiques
..................................
25
2.2.7
La hausse des charges de personnel, première cause du déficit structurel ... 25
2.2.8
Des charges de gestion mal maîtrisées, deuxième cause du déficit
structurel
.......................................................................................................
27
2.2.9
Une politique mesurée d’aide aux associations
............................................
28
2.2.10
Une fiscalité, déjà élevée, appelée à augmenter, conséquence du déficit
structurel
.......................................................................................................
29
3
LA GESTION DES SERVICES
.........................................................................
30
3.1
Une gestion des ressources humaines centrée sur la distribution de
revenus
.........................................................................................................
30
3.1.1
Un processus de recrutement ignorant les règles statutaires
d’accès à la
fonction publique
..........................................................................................
30
3.1.2
L’attribution de la NBI en méconnaissance du droit
....................................
32
3.1.3
Un régime indemnitaire coûteux, souvent irrégulier
....................................
33
3.1.4
L’absence de régime de travail
.....................................................................
37
3.1.5
Des heures supplémentaires payées sans justification de service fait
...........
39
3.1.6
Un absentéisme deux fois plus élevé que dans les communes de même
taille
..............................................................................................................
40
3.1.7
Un service des ressources humaines défaillant
.............................................
40
3.2
La commande publique : des améliorations et des irrégularités
persistantes
...................................................................................................
41
3.2.1
Une organisation en progrès qui peine à être efficace
..................................
41
3.2.2
De graves irrégularités dans certains marchés de fournitures et de travaux . 42
COMMUNE DE DUCOS
3
4
LES INTERVENTIONS DE LA COMMUNE
..................................................
43
4.1
Des activités culturelles, sportives et de loisirs, coûteuses malgré le choix de
la souplesse de gestion
.................................................................................
43
4.1.1
Le recours à une association : le choix de la souplesse
................................
43
4.1.2
Le coût des activités
.....................................................................................
44
4.2
Des relations équivoques entre la commune de l’OCSLD
...........................
45
4.2.1
Jusqu’en 2014, des dirigeants de l’association membres de l’exécutif
communal
.....................................................................................................
45
4.2.2
300 000
€ de travaux financés par la commune
...........................................
46
4.3
Les coûts très élevés des prestations offertes aux élèves scolarisés
.............
47
4.3.1
Le coût excessif du service des repas
...........................................................
47
4.3.2
Le coût excessif des garderies matinales et tardives
.....................................
47
4.3.3
Le coût de l’absence d’annualisation du temps de travail
............................
48
4.3.4
Des aides en nature sans fondement juridique
..............................................
48
COMMUNE DE DUCOS
4
SYNTHÈSE
Le présent rapport porte sur la gestion de la commune de Ducos au cours des
exercices 2009 à 2017.
Un seul ordonnateur a administré la commune pendant la période examinée : M. Charles-
André MENCÉ, élu maire en 2001.
Ducos est une ville du centre de la Martinique qui compte 18 073 habitants (population
légale au 1
er
janvier 2017). Elle fait partie d
’
un grand pôle régional qui regroupe plus de
10 000 emplois dans l
’
aire urbaine
1
du Robert. Elle est membre de la Communauté
d
’
agglomération de l
’
Espace sud de la Martinique (CAESM) depuis le 1
er
janvier 2001.
Elle est la deuxième ville membre de la CAESM par sa démographie, derrière
Le François.
La position géographique de Ducos en fait une commune à fort potentiel de
développement. Très proche des infrastructures portuaires et aéroportuaires régionales et
bien desservi par des infrastructures viaires, son territoire constitue un atout dont peu de
communes bénéficient en Martinique. Contrairement à la région qui perd des habitants
(- 2,4 % entre 2007 et 2012)
2
, Ducos a vu sa population augmenter depuis 2007, de 5,7 %.
A
l’issue du précédent contrôle portant sur la période 1999
-2004, deux recommandations
avaient été formulées, la première concernant la réduction de la masse salariale, la
seconde la remise en concurrence d’un achat de prestation dont l’association «
Office des
sports, de la culture et des loisirs de Ducos » (OCSLD) était systématiquement titulaire.
S
eule la deuxième a été suivie d’effet. La non prise en compte de la première a fortement
contribué à la dégradation de la situation financière de la commune constatée aujourd’hui.
Des insuffisances au niveau de l
’
information financière et budgétaire ainsi que de
nombreuses anomalies altèrent la fiabilité des comptes et affectent le bilan. En particulier,
l
’
endettement réel de la collectivité, l
’
état du personnel et celui des engagements
financiers ne sont pas sincères. Les écritures comptables sont peu fiables et les opérations
d
’
investissement ne sont pas retracées correctement dans les budgets successifs.
Il en résulte des budgets insincères depuis 2012 dont les résultats réels sont masqués. En
2014, le résultat réel de la section de fonctionnement est devenu négatif. Fin 2016, il était
déficitaire de 3,6
M€
.
Entre 2009 et 2016, la situation financière de Ducos s
’
est dégradée et est devenue
alarmante alors qu
’
elle bénéficie de ressources élevées et dynamiques. La commune se
trouve dans une impasse budgétaire et financière dont la sortie passe par une baisse
drastique des charges de personnel ou une hausse importante des taux de fiscalité.
1
INSEE : Une aire urbaine ou « grande aire urbaine » est un ensemble de communes, d'un seul tenant et
sans enclave, constitué par un pôle urbain (unité urbaine) de plus de 10 000 emplois, et par des
communes rurales ou unités urbaines (couronne périurbaine) dont au moins 40 % de la population
résidente ayant un emploi travaille dans le pôle ou dans des communes attirées par celui-ci.
2
INSEE, Évolution de la population de Martinique entre 2007 et 2012. Dossier n°2. Edition 2014.
COMMUNE DE DUCOS
5
La capacité d
’
autofinancement de la commune est devenue dangereusement négative et
ne lui permet plus d
’
investir. Son fonds de roulement net global est constamment négatif
depuis 2014. La commune ne peut donc plus payer ses fournisseurs dans les délais
réglementaires (la dette envers les fournisseurs s
’
élevait au 31 décembre 2016 à 1,6
M€
)
ni ses dettes sociales dont le montant au 31 décembre 2016 s
’
élevait à 855 174
€
. La
trésorerie réelle de la commune était négative de 2
M€
fin 2016.
Cette situation résulte d
’
une gestion peu rigoureuse du personnel qui bénéficie
d
’
avantages indus se cumulant, pour certains, à un service non fait. La fonction « gestion
des ressources humaines » est défaillante malgré le nombre élevé de cadres de catégorie A
présents dans le service. Les actes de gestion du personnel sont rétroactifs en
méconnaissance de la loi. L
’
attribution du régime indemnitaire est irrégulière. De
nombreuses indemnités sont versées en méconnaissance du statut. La durée légale du
temps de travail n
’
est pas respectée. Le suivi des congés n
’
est pas réalisé. Malgré un
régime indemnitaire généreux, le taux d
’
absentéisme est deux fois plus élevé, en
moyenne, que dans les communes de même effectif. En prenant en compte le temps de
travail non effectué par les agents des écoles, le montant annuel des avantages indus
s
’
élève à 2,4
M€
.
En matière de commande publique, si l
’
organisation mise en place en 2010 est respectée
par tous les services, y compris techniques, ce qui constitue une amélioration obtenue
pendant le précédent contrôle, de graves irrégularités perdurent, comme l
’
utilisation d
’
un
barème de notation subjectif. Ces irrégularités ne permettent pas à la commune
d
’
optimiser ses dépenses.
Si la commune a fait le bon choix de la souplesse pour gérer ses activités culturelles et de
loisirs, elle n
’
a pas su en tirer pleinement avantage dans la mesure où les coûts se révèlent
très élevés.
L’utilisation d’u
ne partie non négligeable de la subvention versée à l
’
OCSLD
(2,6
M€ sur la période 2009
-2016)
n’est pas justifiée par le bénéficiaire sans que la
commune en tire de conséquence.
Les prestations offertes par la commune aux élèves scolarisés (restauration scolaire et
garderies) ne sont pas correctement gérées, induisant un coût excessif et injustifié à la
charge du contribuable ducossais.
COMMUNE DE DUCOS
6
RECOMMANDATIONS
-
Recommandations de régularité
Recommandation n° 1 :
ne comptabiliser en travaux « en régie » que les travaux
relevant de l’
investissement ;
Recommandation n° 2 :
inscrire les subventions d
’
investissement ayant fait l
’
objet
d
’
une attribution ;
Recommandation n° 3 :
corriger dans les documents budgétaires l
’
état de la dette,
l
’
état du personnel, l
’
état des engagements financiers ;
Recommandation n° 4 :
constituer une provision dès l
’
apparition d
’
un risque
chiffrable ;
Recommandation n° 5 :
rattacher les charges à leur exercice ;
Recommandation n° 6 :
vérifier la bonne imputation des charges ;
Recommandation n° 7 :
contrôler les régies de recettes ;
Recommandation n° 8 :
soumettre au vote les investissements par opération et assurer
la sincérité des restes à réaliser par l
’
application de la règle
fixée par l
’
article L. 2311-2 du CGCT qui implique, qu
’
en
l
’
absence de vote par AP/CP, les dépenses et recettes
d
’
investissement
sont
inscrites
pour
la
totalité
de
l
’
investissement à réaliser ;
Recommandation n° 9 :
limiter la NBI
« Accueil »
aux agents exerçant effectivement
les fonctions d
’
accueil du public ;
Recommandation n° 10 :
fixer par arrêté individuel le montant de l
’
IAT et de l
’
ISMF ;
Recommandation n° 11 :
supprimer l
’
attribution de l
’
indemnité pour participation aux
travaux ;
Recommandation n° 12 :
supprimer l
’
attribution de la prime pour travaux insalubres et
dangereux ;
Recommandation n° 13 :
adopter un régime du temps de travail conforme aux lois et
règlements ;
Recommandation n° 14 :
supprimer les heures supplémentaires forfaitaires ;
Recommandation n° 15 :
justifier la matérialité des heures supplémentaires réalisées
avant paiement ;
Recommandation n° 16 :
fixer, lors de chaque analyse des offres, un barème de points
objectif, c
’
est-à-dire reposant sur des éléments vérifiables et
quantifiables ;
COMMUNE DE DUCOS
7
Recommandation n° 21 :
supprimer les mises à disposition irrégulières ;
-
Recommandation de performance
Recommandation n° 17 :
diminuer l
’
effectif du service de restauration scolaire des
51 agents communaux ;
Recommandation n° 18 :
faire payer l
’
usager du service de restauration scolaire en
instituant un tarif progressif en rapport avec le coût du service
du repas, sans
qu’il excède
5,70
€ par repa
s consommé ;
Recommandation n° 19 :
faire payer l
’
usager du service de garderie en instituant un
tarif maximal de 3,07
€/
heure ;
Recommandation n° 20 :
annualiser le temps de travail des agents des écoles ;
COMMUNE DE DUCOS
8
INTRODUCTION
La chambre a inscrit à son programme de 2015 l
’
examen de la gestion de la commune de
Ducos sur la période 2011-2016. Par lettre en date du 4 juin 2015, le président de la
chambre en a informé le maire en exercice depuis 2001, M. Charles-André MENCÉ.
L
’
entretien de fin de contrôle avec l
’
ordonnateur a eu lieu le 30 novembre 2017.
Après avoir entendu le rapporteur et pris connaissance des conclusions du procureur
financier, la chambre a arrêté, le 25 janvier 2018, les observations provisoires au titre du
contrôle des comptes et de la gestion qui ont été notifiées à l’ordonnateur en fonction le
7 juillet 2018.
L’ordo
nnateur en fonction a répondu par courrier du 3 septembre 2018, enregistré au
greffe de la chambre le 6 septembre 2018.
Au terme du délibéré, le 25 avril 2019, la chambre a formulé les observations définitives
ci-après développées, concernant les comptes de la commune, la gestion des services et
deux exemples
de mise en œuvre d’
une politique communale sur les années 2011 à 2017.
Le rapport, qui doit encore être considéré comme confidentiel, est communiqué à
l’ordonnateur
en fonction qui dispose d'un délai d'un mois pour, s'il le souhaite, y apporter
une réponse qui engagera sa seule responsabilité.
M. Charles-André MENCE a répondu par courrier du 16 juillet 2019, enregistré au greffe
le 19 juillet 2019.
Ce rapport devra être communiqué par l’ordonnateur à l’assemblée délibérante lors de la
plus proche réunion suivant sa réception. Il fera l’objet d’une inscription à l’ordre du jour,
sera joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donnera lieu à un débat.
Ce rapport sera, ensuite, communicable à toute personne qui en ferait la demande et mis
en ligne sur le site internet des juridictions financières
www.ccomptes.fr/fr/antilles-
guyane
.
COMMUNE DE DUCOS
9
Carte n° 1 :
Ducos dans l
’
espace martiniquais
Source : google maps
Ducos est une ville du centre de la Martinique qui compte 18 073 habitants (population
légale au 1
er
janvier 2017). Elle fait partie d
’
un grand pôle régional qui regroupe plus de
10 000 emplois dans l
’aire urbaine «
Le Robert ». Elle est membre de la Communauté
d
’
agglomération de l
’
Espace sud de la Martinique (CAESM), créée en décembre 2004,
qui regroupe les 12 communes du sud (sur 34).et environ un tiers de la population de la
Martinique. Elle en est la deuxième ville
de l’intercommunalité
par sa démographie,
derrière Le François.
La situation géographique de Ducos, très proche des infrastructures portuaires et
aéroportuaires régionales et bien desservie par des infrastructures viaires, en fait
l’
une des
communes au plus fort potentiel de développement de la Martinique.
Contrairement à l’ensemble de l’île
qui perd des habitants (-2,4 % entre 2007 et 2012)
3
,
Ducos a vu sa population augmenter de 5,7 %
4
depuis 2007. Elle se classe au cinquième
rang régional des communes dont le taux de croissance, sur la période 2007-2012, est
supérieur à 5 %. Toutes sont membres de la CAESM.
La progression démographique s
’
est traduite par un vieillissement de la population et par
un changement sociologique. La proportion des cadres et celle des retraités dans la
population âgée de plus de 15 ans ont augmenté fortement depuis 2006 (plus de 12 %
pour chacune des deux catégories). La commune attire également les couples avec
enfants. La moyenne du revenu net déclaré
5
figure parmi les plus élevées de la région :
19 910
€
contre 16 518
€
dans l
’
aire urbaine, 17 152
€
au niveau régional et 19 075
€
dans
la zone d
’
emploi.
3
INSEE, Évolution de la population de Martinique entre 2007 et 2012. Dossier n°2. Edition 2014.
4
INSEE, Évolution de la population de Martinique entre 2007 et 2012. Dossier n°2. Edition 2014.
5
DGFIP, revenus nets déclarés en 2011.
COMMUNE DE DUCOS
10
Carte n° 2 :
Ducos dans son environnement
Institut géographique national
La densité de sa population, 452,4 hab./km
2
, la situe dans les 500 communes les plus
densément peuplées au niveau national
6
; elle est supérieure à la densité moyenne de la
Martinique (341,8 hab./km
2
), pourtant première densité parmi les départements
d’
outre-mer.
Outre les compétences obligatoires, la CAESM exerce des compétences optionnelles et
facultatives telles que la restauration scolaire, la collecte des déchets, le transport public
et, depuis le 1
er
janvier 2017, date de la dissolution du syndicat intercommunal du centre
et du sud de la Martinique (SICSM), l
’
eau et l
’
assainissement.
De 2009 à 2017, la commune de Ducos a bénéficié d
’
une seule réalisation d
’
équipement
de la part de la CAESM : la piste cyclable communautaire qui traverse son territoire.
Aucune mutualisation de services n
’
a été réalisée entre les deux collectivités, pas même
pour la restauration scolaire dont le service des repas aux enfants est resté à la charge de
la commune. Enfin,
l’absence d’approbation avant 2016, par la CAESM
, du schéma de
cohérence territoriale (SCOT) a entravé l
es travaux d’élaboration du p
lan local
d’urbanisme comme
ncés en 2007. En effet, le SCOT fixe les orientations majeures du
territoire en matière d’aménagement et de développement durable
avec lesquelles le PLU
doit être compatible.
1
LE SUIVI DES RECOMMANDATIONS ANTERIEURES
Le contrôle précédent a porté sur les exercices 1999-2004 et formulé deux
recommandations :
« Contenir l
’
évolution de la masse salariale dont l
’
augmentation
n
’
apparait pas cohérente avec le renforcement de l
’
intercommunalité »
et «
Revoir le
montage juridique illégal »
que constitue l
’
attribution d
’
un marché annuel de 509 000
€
sans mise en concurrence préalable à l
’
Office culturel, des sports et des loisirs de Ducos
(OCSLD).
6
INSEE, Évolution de la population de Martinique entre 2007 et 2012. Dossier n°2. Edition 2014.
COMMUNE DE DUCOS
11
Seule la deuxième recommandation a
été mise en œuvre.
2
LES COMPTES DE LA COMMUNE
Après analyse de la qualité des comptes de la commune et celle de l
’
information
financière délivrée aux conseillers municipaux et aux citoyens, le rapport présente le
diagnostic financier de la commune.
2.1
U
NE INFORMATION FINANCIERE ET UNE FIABILITE DES COMPTES A AMELIORER
2.1.1
Si le rapport sur les orientations budgétaires est précis et documenté
…
En application des dispositions de l
’
article L. 2312-1 du code général des collectivités
territoriales (CGCT), un débat doit être organisé au sein du conseil municipal sur les
orientations budgétaires dans les deux mois précédant le vote du budget. La loi du 7 août
2017 portant nouvelle organisation territoriale de la République (dite « loi NOTRé ») a
renforcé l
’
obligation d
’
information financière de l
’
assemblée municipale par la
présentation d
’
un rapport qui comporte «
[…] en outre, une présentation de la structure
et de l
’
évolution des dépenses et des effectifs. Ce rapport précise notamment l
’
évolution
prévisionnelle et l
’
exécution des dépenses de personnel, des rémunérations, des
avantages en nature et du temps de travail [
…]
».
La commune présente chaque année, depuis au moins 2009, un rapport sur les orientations
budgétaires au conseil municipal qui en débat. Jusqu
’
en 2010, ce rapport était clair et
comportait toutes les rubriques prévues réglementairement. À partir de 2011, un saut
qualitatif a eu lieu : le rapport alerte chaque année sur la situation financière de la ville et
préconise une diminution des dépenses de gestion et la maîtrise de la masse salariale. Les
rapports sont documentés et s
’
appuient sur des graphiques et tableaux. Les informations
ajoutées par la loi NOTRé figurent dans les rapports de 2016 et de 2017.
2.1.2
…l’
état de la dette est incomplet,
L
’
état de la dette figurant dans les annexes A2 des comptes administratifs de chaque
exercice (établis par l
’
ordonnateur) a pour objet d
’
informer le conseil municipal et les
citoyens sur le niveau d
’
endettement de la commune.
À Ducos, depuis 2010, il est incomplet et insincère. Ainsi, pour ne prendre comme
exemple que l
’
exercice 2016, au 31 décembre, alors que l
’
encours de la dette bancaire
s
’
élevait à 13 523 041,60
€
, l
’
état de la dette A2 figurant au compte administratif de 2016
recensait 13 018 886,59
€
de dette, soit un écart en moins de 500 000
€
.
Dans sa réponse l’ordonnateur certifie que le montant de la dette de la commune au
31 décembre 2016 est de 13 018 886,59
€ contrairement à ce qui est enregistré dans la
comptabilité du comptable public. Toutefoi
s, il n’apporte aucune justification de ce
montant. Aussi, compte tenu du principe de
séparation de l’ordonnateur et
du comptable
public,
c’est la comptabilité de ce dernier qui atteste des comptes d’actif et de passif, donc
des comptes de dettes de la commune.
Si l’ordonnateur entend contester ce montant, il
doit le faire avant de proposer au conseil municipal l’approbation du compte de gestion,
conformément aux dispositions de l’article L.
2121-31 du CGCT.
COMMUNE DE DUCOS
12
2.1.3
…l’
annexe du compte administratif relative aux subventions attribuées à
des tiers manque de transparence,
L
’
état des subventions attribuées aux tiers est une annexe obligatoire du compte
administratif. Il doit préciser le nom et la raison sociale des bénéficiaires, le montant
attribué, la valorisation des prestations en nature et le total des subventions.
Jusqu
’
en 2012, cet état ne comportait pas la valorisation en nature des prestations
effectuées par la ville. À partir du compte administratif de 2013, une partie des prestations
en nature est valorisée mais non leur totalité.
Il n
’
est donc pas possible de connaître le montant de subvention réellement accordé par
la commune aux différents tiers.
Dans sa réponse l’ordonnateur admet ces carences et annonce
, pour seule mesure,
«
qu’une note de mission sera dé
livrée au contrôleur de gestion pour assurer une
évaluation et un suivi des différentes aides accordées
».
2.1.4
…l’
état du personnel est incomplet et incohérent,
Le nombre d
’
agents payés recensés dans les états du personnel joints aux comptes
administratifs ne correspond pas à celui compté à partir des bulletins de paye.
Par exemple, l
’
effectif retranscrit dans l
’
annexe du compte administratif de 2014 indique
138 titulaires et sept non-titulaires en effectif pourvu. L
’
examen des fiches de paye
indique que l
’
effectif en décembre 2014 s
’
élevait à 140 titulaires, 151 non titulaires et
70 emplois aidés.
Le tableau relatif aux agents non-titulaires n
’
est pas correctement rempli. Il ne permet pas
de connaître le nombre d
’
agents non-titulaires et l
’
information sur les fondements des
contrats est erronée.
Enfin, les comptes administratifs de 2014 et de 2015 laissent apparaître des incohérences.
Les montants indiqués en rémunération des agents non titulaires ne correspondent pas
aux sommes des mandats émis aux comptes 64131, 64162 et 64168 qui comptabilisent la
paye des agents non titulaires de la commune. Celle-ci n
’
a pas pu expliquer cette
différence.
Tableau n° 1 :
Écart constaté entre l
’
annexe
« Etat du personnel
»
des comptes administratifs de 2014 et de 2015 et les fiches de paye (en euros)
2014
2015
Rémunération des non-titulaires indiquée à l
’
annexe C 1.1
4 050 485,00
3 396 564,52
Mandats émis (comptes n° 64131, n° 64162 et n° 64168)
4 098 171,64
4 319 573,97
Écart
- 47 686,64
- 923 009,45
Source : Chambre régionale des comptes d
’
après les comptes administratifs de 2014 et de 2015
Dans sa réponse, l’ordonnateur s’engage à produire un état du personnel en annexe des
budgets et des comptes administratifs en conformité avec la réalité et avec la
réglementation.
COMMUNE DE DUCOS
13
2.1.5
…l’
état des engagements financiers est incomplet,
Cet état doit mentionner les engagements relevant des articles L. 2313-1 et L. 2313-1-1
du CGCT, c
’
est-à-dire «
la liste des organismes pour lesquels la commune :
a)
détient une part du capital ;
b)
a garanti un emprunt ;
c)
a versé une subvention supérieure à 75 000 euros ou représentant plus de 50 %
du produit figurant au compte de résultat de l
’
organisme.
La liste indique le nom, la raison sociale et la nature juridique de l
’
organisme ainsi que
la nature et le montant de l
’
engagement financier de la commune ».
L
’
annexe est mal remplie. En 2015, seule la subvention attribuée à l
’
OCSLD, pour
250 000
€
, apparaît alors que les engagements avec la crèche «
Pupuce
» ou le comité des
œuvres sociales
auraient dû être mentionnés.
Dans sa réponse
au rapport d’
observations provisoires,
l’ordonnateur a admis ces
omissions.
2.1.6
…l
es provisions sont insuffisamment constituées,
Le principe de sincérité comptable impose aux collectivités locales de constituer une
provision dès l
’
apparition d
’
un risque sérieux. Aux termes du 29° de l
’
article L. 2321-2
du CGCT, les provisions constituent des dépenses obligatoires. L
’
article R. 2321-2 du
même code prévoit trois cas dans lesquels la provision doit être inscrite au budget en
totalité pour couvrir l
’
ensemble du risque encouru :
«
1° Dès l
’
ouverture d
’
un contentieux en première instance contre la commune, une
provision est constituée à hauteur du montant estimé par la commune de la charge qui
pourrait en résulter en fonction du risque financier encouru ;
2° Dès l
’
ouverture d
’
une procédure collective prévue au livre VI du code de commerce,
une provision est constituée pour les garanties d
’
emprunts, les prêts et créances, les
avances de trésorerie et les participations en capital accordés par la commune à
l
’
organisme faisant l
’
objet de la procédure collective. Cette provision est constituée à
hauteur du risque d
’
irrécouvrabilité ou de dépréciation de la créance ou de la
participation, estimé par la commune. La provision pour participation prend également
en compte le risque de comblement de passif de l
’
organisme. Pour les garanties
d
’
emprunts, la provision est constituée à hauteur du montant que représenterait la mise
en jeu de la garantie sur le budget de la commune en fonction du risque financier
encouru ;
3° Lorsque le recouvrement des restes à recouvrer sur compte de tiers est compromis
malgré les diligences faites par le comptable public, une provision est constituée à
hauteur du risque d
’
irrécouvrabilité estimé par la commune à partir des éléments
d
’
information communiqués par le comptable public
».
Pendant la période sous revue, la commune a connu au moins 15 contentieux dont seul
celui dont les conséquences financières potentielles étaient les plus importantes a respecté
cette obligation (contentieux CELMA). Le montant du risque des autres contentieux
s
’
élevait à plus de 300 000
€
, fin 2016, et aurait dû donner lieu à constitution de provision
au fur et à mesure de leur apparition.
COMMUNE DE DUCOS
14
Dans sa réponse,
l’ordonnateur indi
que que les autres contentieux ne font courir aucun
risque financier à la commune et ne doivent donc pas donner lieu à la constitution d’une
provision. Or, parmi ces contentieux, figure celui avec la caisse générale de sécurité
sociale qui demande le paiement d’une créance de 291
007
€ correspondant aux
cotisations dues mais impayées sur la période 2008-2009. Le tribunal des affaires de
sécurité sociale a ordonné un nouveau contrôle sur les écarts relevés par la commune entre
les salaires comptabilisés et ceux déclarés sans enjoindre la commune de payer mais sans
débouter la CGSS de sa créance. Le risque financier pour la commune existe. Elle doit
donc constituer une provision de ce montant.
2.1.7
…d
es écritures comptables ne sont pas fiables,
2.1.7.1
Des dépenses mal imputées dans la comptabilité
Le régime indemnitaire des agents non-titulaires n
’
est pas comptabilisé dans le compte
64138 «
Autres indemnités
» mais imputé au compte réservé à la rémunération principale.
Par exemple, en 2015, les primes et indemnités des agents non titulaires, soit 409 677
€
,
ont été imputées à tort au compte 64131 «
Rémunération non titulaires
». Cette mauvaise
imputation s
’
observe encore dans le budget de 2017.
Moins importante en montant mais aussi significative, la comptabilisation erronée, dans
le compte 60623 «
Alimentation
» destiné aux dépenses relatives aux achats d
’
aliments,
des frais relatifs aux réceptions ou manifestations que la commune organise. Malgré la
faiblesse des montants en cause, la lisibilité du budget s
’
en trouve affectée.
Tableau n° 2 :
Exemples d
’
erreurs d
’
imputation comptable en 2015 - le compte 60623
Imputation
comptable
Date du
mandatement
Nature des dépenses
Numéro de
mandat
Montant
en euros
60623
22/06/2015
Prestation trophée de la Caraïbe du 16 au 20/4/2014
148/1206
1 531,50
60623
21/08/2015
Collation soirée culturelle
231/1816
50,47
60623
13/10/2015
Collation pour soirée
279/2120
45,84
60623
22/10/2015
Réception des yoleurs
292/2221
160,51
60623
27/10/2015
Collation pour fête fin d
’
année Maison ducossaise du savoir
295/2242
150,24
60623
23/11/2015
Repas tour cycliste d
’
avril 2015
321/2399
1 531,50
Source : chambre régionale des comptes, grand livre comptable de 2015 de la commune
Ces erreurs font douter de la sincérité de l
’
enregistrement comptable de l
’
ensemble des
dépenses.
Dans sa réponse
au rapport d’observations provisoires, l’ordonnateur cite l’instruction
M14 pour justifier l’imputation erronée du régime indemnitaire dans le
compte destiné à
enregistrer les rémunérations des agents non titulaires et prend acte des observations de
la chambre en s’engageant à améliorer la bonne imputation des dépenses.
La chambre rappelle que,
si l’instruction M14 présente le contenu du compte 64131
«
Rémunérations non titulaires
» en y incluant les autres indemnités, cette instruction
présente également le plan de comptes détaillé qui, lui, contient les subdivisions du
compte 6413 dont le compte 64138 «
Autres indemnités
» destiné à enregistrer les
COMMUNE DE DUCOS
15
dépenses relatives aux primes et indemnités versées aux agents non titulaires des
collectivités territoriales. L
’imputation dans les comptes trouve son fondement dans le
principe de transparence qui guide les instructions comptables et qui leur est supérieur.
2.1.7.2
Des dépenses imputées à tort au budget principal
Les charges relatives à la location des locaux occupés par le centre communal d
’
action
sociale (CCAS) sont imputées sur le budget de la commune sans faire l
’
objet d
’
un
remboursement alors que le CCAS est un établissement doté de la personnalité morale et
de l
’
autonomie financière. En 2015, la commune a payé 8 389
€
pour cette location, en
lieu et place du CCAS.
Dans sa réponse l’ordonnateur s’engage
à faire supporter au CCAS les frais de location
des locaux.
2.1.7.3
Des charges non rattachées à leur exercice de naissance
Les principes d
’
indépendance des exercices et de sincérité des comptes imposent aux
collectivités locales de rattacher les charges et les produits à l
’
exercice au cours duquel
ils sont nés.
Or, la commune a transféré des charges d
’
un exercice sur l
’
autre, de 2013 à 2016, en
méconnaissance des deux principes précités. Le tableau ci-après montre qu
’
en 2013, la
commune a comptabilisé 744 483
€
de factures qui concernaient l
’
exercice 2012 et qui
auraient dû être rattachées à cet exercice. En 2015, le montant déporté sur l
’
exercice 2016
s
’
élève à plus de 1,3
M€
.
Tableau n° 3 :
Montant des factures de l
’
exercice précédent comptabilisé sur l
’
exercice suivant
2013
2014
2015
2016
744 483
€
1 279 971
€
1 871 119
€
1 323 578
€
Source : direction générale des finances publiques
Le résultat de la section de fonctionnement des exercices 2013 à 2015 a donc été surévalué
de ces montants de charges non rattachées.
Dans sa réponse, le maire précise que le rattachement des charges est réalisé en fonction
des crédits budgétaires disponibles,
conformément à l’instruction comptable M14. Si
cette règle est juste, elle ne doit pas masquer qu’il appartient à l’ordonnateur de faire voter
un budget comportant un niveau de crédits suffisants pour enregistrer toutes les charges
réalisées durant
l’exer
cice. A défaut le budget est insincère.
Cette réponse du maire qui traduit une option de méthode conduit à constater que, depuis
plusieurs années, les budgets votés sont insincères.
2.1.8
…l
es régies ne sont pas contrôlées,
Aux termes de l
’
article R. 1617-17 du CGCT,
« Les régisseurs de recettes, d
’
avances
ainsi que de recettes et d
’
avances ainsi que les régisseurs intérimaires et les mandataires
COMMUNE DE DUCOS
16
sont soumis aux contrôles du comptable public assignataire et de l
’
ordonnateur ou de
leurs délégués auprès desquels ils sont placés »
.
Ces contrôles ont pour objectifs de prévenir les malversations dans le maniement des
fonds publics. L
’
exercice du contrôle par les comptables publics n
’
enlève pas son utilité
à celui de l
’
ordonnateur.
Au 31 décembre 2016, la commune disposait de six régies de recettes en activité, dont
certaines étaient encore libellées en francs
. L’
un des régisseur titulaire conserve un
encaissement supérieur à 9 000
€
. L
’
ordonnateur n
’
a pas produit les états de contrôle de
ces régies malgré des montants d
’
encaisse pouvant être importants.
Aucune vérification n
’
est donc effectuée dans les conditions fixées par l
’
instruction
n° 06-031-ABM du 21 avril 2006 relative aux régies de recettes, d
’
avances et de recettes
et d
’
avances des collectivités territoriales et de leurs établissements publics qui prévoit
que
« Le contrôle sur place de l
’
ordonnateur ou de son délégué doit s
’
exercer selon les
périodicités et modalités déterminées par ces autorités, permettant de s
’
assurer du bon
fonctionnement des régies »
et
« l
’
ordonnateur constitue un dossier pour chaque régie,
dans lequel il regroupe [
…
] les procès-verbaux de vérification effectués par ses soins
».
Cette absence de contrôle ne permet pas de fiabiliser le montant annuel des recettes
encaissées au moyen de ces régies,
de l’ordre de
100 000
€
.
Dans sa réponse l’ordonnateur s’engage à assurer les contrôles
dont la loi lui fait
obligation.
2.1.9
…d
es travaux en régie sont surévalués,
De 2010 à 2016, la commune a comptabilisé en immobilisation des travaux en régie pour
la somme de 3 630 695
€
et pour des montants annuels qui progressent chaque année (sauf
en 2011).
Selon l
’
instruction budgétaire M14, les travaux en régie ne peuvent concerner que des
travaux ayant le caractère de travaux d
’
investissement, c
’
est-à-dire des dépenses
d
’
équipement, de grosses réparations ou d
’
amélioration qui augmentent la valeur ou la
durée de vie du bien sur lequel elles sont exécutées. Or, à la lecture des pièces
justificatives jointes à l
’
état des travaux en régie, certains travaux comptabilisés en
investissement concernent l
’
entretien courant. Il en est ainsi, notamment :
-
de l
’
entretien de l
’
éclairage public qui représente chaque année un montant
important (219 336
€
en 2016) ;
-
des travaux de signalisation (marquage de place pour les personnes handicapées,
par exemple, en 2014) ;
-
des travaux de rebouchage des « nids de poule » dans la voirie.
S
’
agissant des travaux de voirie, le maintien ou le rétablissement des qualités
superficielles sans modification substantielle des tracés ou profils ni de la portance de la
chaussée, constituent des travaux d
’
entretien.
La commune doit se conformer à la circulaire INTB0200059C du 26 février 2002 qui
précise les règles d
’
imputation des dépenses du secteur public local.
COMMUNE DE DUCOS
17
Tableau n° 4 :
Montant annuel des travaux en régie (en euros)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Compte 722
327 367
275 317
404 738
396 257
649 080
749 803
828 132
Source : CRC d
’
après les comptes administratifs de la commune
En 2016, le montant des travaux en régie s
’
est élevé à 828 132
€
; les travaux
comptabilisés à tort s
’
élèvent à 263 014
€
, soit environ un tiers du montant retenu.
La surestimation des travaux en régie a pour effet de majorer artificiellement la capacité
d
’
autofinancement, le fonds de roulement et le résultat de fonctionnement, de faire
financer par
l’
emprunt des charges courante de gestion, notamment les charges de
personnel et de location de matériel, et d
’
augmenter sans justification le fonds de
compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA).
L’ordonnateur a répondu qu’il prenait
acte des observations de la chambre et qu’il «
se
conformera à la législation
».
2.1.10
…c
ertains budgets n
’
ont pas été votés en équilibre réel
Si l
’
article L. 1612-4 du CGCT impose aux communes de voter leur budget en équilibre
réel, l
’
intervention du juge administratif a permis de préciser la marge d
’
approximation
dont disposent les collectivités en matière de prévisions et de distinguer entre aléas de la
prévision et insincérité.
Le Conseil d
’
État (arrêt du 16 mars 2001,
Commune de Rennes-Les Bains
) a ainsi
constaté que les subventions dont l
’
attribution n
’
est pas certaine constituent une recette
non sincère. Il s
’
ensuit que le budget dont l
’
équilibre est établi par l
’
inscription de telles
subventions doit être «
regardé comme n
’
ayant pas été voté en équilibre réel
» au sens
des dispositions de l
’
article L. 1612-4 du CGCT.
Les comptes de gestion de 2010 à 2016, dont les valeurs sont identiques à celles des
comptes administratifs sur la même période, montrent qu
’
à la fin de chaque exercice, plus
de 10 % des subventions d
’
équipements prévues au budget de l
’
exercice sont annulés.
Tableau n° 5 :
Taux d
’
annulation des subventions d
’
équipement (en euros)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Crédits ouverts
(recettes d
’
équipement)
10 017 367
9 896 546
8 923 986
7 135 210
4 592 350
6 946 300
7 663 117
Taux d
’
exécution
29 %
32 %
43 %
65 %
32 %
16 %
45 %
Crédits annulés
2 863 374
1 518 039
77 879
0
409 176
1 112 154
-98 561
Taux d
’
annulation
29 %
15 %
1 %
0 %
9 %
16 %
-1 %
Source : chambre régionale des comptes d
’
après les comptes de gestion
La commune a donc inscrit des subventions d
’
investissement dont l
’
attribution n
’
était pas
certaine, lors de l
’
élaboration de ses budgets. Le budget des exercices 2010, 2011, 2014
et 2015 n
’
a donc pas été voté en équilibre réel.
COMMUNE DE DUCOS
18
Si, dans sa réponse,
l’ordonnateur certifie qu’il n’inscrit que des subventions notifiées en
précisant que l’annulation des subventions d’investissement au compte administratif
trouve son origine dans la déprogrammation d’opération
s d
’investissement, dans le
constat de coûts
d’opération inférieurs à ceux prévus,
dans
l’ajustement de la subvention
attendue ou dans la caducité de la subvention,
il n’apporte aucune preuve que les
annulations constatées par la chambre relèv
ent d’un de ces cas.
La commune devra s
’
attacher à améliorer l
’
information financière de l
’
assemblée
délibérante en produisant des annexes budgétaires renseignées conformément à la
réglementation des actes budgétaires, à la qualité comptable et à la fiabilité des comptes
attendus.
ne comptabiliser en travaux « en régie » que les travaux
relevant de l’investissement
inscrire les subventions d
’
investissement ayant fait l
’
objet
d
’
une attribution
corriger dans les documents budgétaires l
’
état de la dette,
l
’
état du personnel, l
’
état des engagements financiers
constituer une provision dès l
’
apparition d
’
un risque
chiffrable
rattacher les charges à leur exercice
vérifier la bonne imputation des charges
contrôler les régies de recettes
2.2
U
NE SITUATION FINANCIERE TRES PREOCCUPANTE
L
’
examen de la situation financière de la commune a porté sur les exercices 2009 à 2017.
Elle repose sur les comptes de gestion jusqu
’
en 2016, sur le compte administratif
prévisionnel de 2017 établi sur la base du budget de 2017 voté, et sur l
’
état de
consommation des crédits arrêté au 10 novembre 2017.
Les comptes ont été retraités pour traduire une image fidèle de la situation budgétaire et
comptable de la commune.
2.2.1
Les résultats réels masqués par le manque de fiabilité des comptes
Depuis 2012, le résultat de la section de fonctionnement a été faussé par le report sur
l
’
exercice suivant de charges qui auraient dû être enregistrées sur leur exercice de
naissance. (
cf.
ci-dessus tableau n° 3, § 2.1.7). Ces charges sont réintégrées dans
l
’
exercice afférent.
En 2016, le montant des travaux en régie a été surévalué de 263 014
€
. Le montant des
produits de gestion est donc diminué de ce montant sur cet exercice. L
’
analyse sur la
période 2009-2015 des charges récurrentes comprises dans les charges à caractère général
COMMUNE DE DUCOS
19
montre que leur montant annuel dépasse les 2,8
M€
. Le compte de charges à caractère
général de 2016 est donc corrigé de ce montant.
Dans le budget de 2017 voté, les produits de gestion ont été surestimés à hauteur de
979 620
€
. Ils sont donc minorés de ce montant. Les charges de gestion ont été sous-
estimées de 450 000
€
. Leur montant est donc réévalué de cette somme (
cf.
annexe n° 3
pour le détail des calculs).
Les résultats de la section de fonctionnement sont donc rétablis ainsi qu
’
il suit :
Tableau n° 6 :
Résultats de la section de fonctionnement (en euros)
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Apparent
400 189
836 831
305 620
229 679
627 095
- 1 044 361
427 943
- 1 583 356
762 614
Réel
400 189
836 831
305 620
-514 804
-1 188 364
-3 506 628
-348 094
-190 662
-1 348 912
Réel cumulé
600 248
1 437 080
1 742 700
1 227 896
39 531
-3 467 096
-3 815 190
-4 005 852
-5 354 764
Sources : chambre régionale des comptes d
’
après les comptes de gestion, le budget voté de 2017 et l
’
état
de consommation des crédits au 10 novembre 2017
À compter de l
’
exercice 2014, les résultats de la section de fonctionnement sont
déficitaires et doivent être repris au budget de l
’
exercice suivant.
Aux termes des dispositions de l
’
article L. 1612-4, «
Le budget de la collectivité
territoriale est en équilibre réel lorsque la section de fonctionnement et la section
d
’
investissement sont respectivement votées en équilibre, les recettes et les dépenses
ayant été évaluées de façon sincère
». Les budgets de 2015 à 2017 ont été votés en
déséquilibre réel.
Aux termes de l
’
article L. 1612-14, alinéa 1, du CGCT, «
Lorsque l
’
arrêté des comptes
des collectivités territoriales fait apparaître dans l
’
exécution du budget, après
vérification de la sincérité des inscriptions de recettes et de dépenses, un déficit égal ou
supérieur à 10 % des recettes de la section de fonctionnement s
’
il s
’
agit d
’
une commune
de moins de 20 000 habitants et à 5 % dans les autres cas, la chambre régionale des
comptes, saisie par le représentant de l
’
État, propose à la collectivité territoriale les
mesures nécessaires au rétablissement de l
’
équilibre budgétaire, dans le délai d
’
un mois
à compter de cette saisine.
».
Ce déficit résulte de la somme algébrique des résultats cumulés, par section, auxquels
s
’
ajoute le solde des restes à réaliser évalués de façon sincère.
S
ous la réserve de l’évaluation des restes à réaliser, s
achant qu
’
il n
’
a pas été possible d
’
en
évaluer la sincérité
en l’absence
de suivi, par la commune, de ses opérations
d
’
investissement, le déficit auquel fait référence l
’
article L. 1612-14 précité a évolué
comme il suit :
COMMUNE DE DUCOS
20
Tableau n° 7 :
Calcul du déficit réel au sens de l
’
article L. 1612-14, alinéa 1 (en euros)
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
R. fonct. apparent
400 189
836 831
305 620
229 679
627 095
-1 044 361
427 943
-1 583 356
762 614
R. fonct. réel
400 189
836 831
305 620
-514 804
-1 188 364
-3 506 628
-348 094
-190 662
-1 348 912
R. fonct. cumulé
600 248
1 437 080
1 742 700
1 227 896
39 531
-3 467 096
-3 815 190
-4 005 852
-5 354 764
R. invt. avec
RAR et emprunts
-100 172
490 558
-374 387
-182 928
-386 723
-1 349 168
R. de clôture
1 127 724
530 089
-3 841 483
-3 998 118
-4 392 575
-6 703 932
RRF
(*)
19 134 169
19 844 389
19 672 985
20 572 476
20 540 930
20 205 727
Déficit/RRF
20 %
19 %
21 %
33 %
(*)
recettes réelles de fonctionnement de l
’
exercice majoré de l
’
excédent de l
’
exercice précédent
Sources : chambre régionale des comptes d
’
après les comptes de gestion, le budget voté de 2017 et l
’
état
de consommation des crédits au 10 novembre 2017
De 2014 à 2017, le compte administratif de la commune a été déficitaire dans une
proportion supérieure à 10 % des recettes réelles de la section de fonctionnement.
2.2.2
Un
niveau élevé d’
investissement mais une dette maîtrisée
Selon la comptabilité, de 2009 à 2016, la commune aurait réalisé 26,7
M€
d
’
investissement financés par 15,3
M€
de ressources propres et par 11,4
M€
d
’
emprunts.
Toutefois, ces résultats doivent être lus avec précaution, le soutien du conseil régional à
l
’
investissement communal permettant de financer par avance des travaux non encore
réalisés. En effet, à partir de 2012, le conseil régional a versé aux communes une avance
de 70 % du montant de sa part de financement sans exiger le démarrage des travaux, objet
de la subvention.
Il est donc possible
, d’une part,
que les ressources propres de 15,1
M€
comprennent des
subventions
et, d’autre part,
que les travaux afférents n
’aient pas fait l’objet de dépenses
.
Malgré un montant d
’
emprunts de 11,4
M€
sur la période sous revue, l
’
encours de la dette
au 31 décembre 2016 n
’
a augmenté que de 1,6
M€
par rapport à celui constaté
au 1
er
janvier 2009.
La commune a maîtrisé son endettement, notamment en augmentant le montant du
remboursement annuel de sa dette à partir de 2013. Entre 2009 et 2017, il est passé de
982 232
€
à 1 432 042
€
.
soumettre au vote les investissements par opération et
assurer la sincérité des restes à réaliser par l
’
application de
la règle fixée par l
’
article L. 2311-2 du CGCT qui implique
qu
’
en l
’
absence de vote par AP/CP, les dépenses et recettes
d
’
investissement
sont
inscrites
pour
la
totalité
de
l
’
investissement à réaliser.
Dans sa réponse, le maire en exercice reconnaît ne pas appliquer la définition
réglementaire de l’opération d’investissement.
COMMUNE DE DUCOS
21
2.2.3
La dégradation dangereuse de la capacité d
’
autofinancement
La capacité d
’
autofinancement (CAF) brute d
’
une collectivité territoriale correspond à la
différence entre ses recettes et ses dépenses de fonctionnement, hors certains éléments
exceptionnels
7
. La CAF mesure donc l
’
épargne dégagée par le fonctionnement courant,
disponible pour le financement des dépenses d
’
investissement (dépenses d
’
équipement et
remboursements d
’
emprunts). Aussi, la CAF brute constitue-t-elle un bon indicateur pour
apprécier la situation financière d
’
une collectivité territoriale.
De 2009 à 2016, la capacité d
’
autofinancement brute de la commune est passée de
910 727
€
à 399 137
€
(
cf.
annexe n° 3 pour le détail des calculs). En 2017, elle
s’élevait
,
après corrections, à -185 907
€.
Tableau n° 8 :
Évolution de la CAF brute (en euros)
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
910 727
1 416 483
855 479
104 699
-633 263
-2 983 235
136 995
399 137
-185 907
Sources : comptes de gestion corrigés par la chambre régionale des comptes
Déjà, en 2009, son montant était faible, si l
’
on considère qu
’
une situation financière solide
repose sur une CAF brute représentant 20 % des produits de gestion. En 2009, elle en
représentait 5,5 %. Fin 2016, 1,9 %. En 2017, il manque 186 000
€
de produits de gestion
pour que la CAF soit nulle.
En 2016, la CAF brute de la moyenne nationale de la strate se situe à 186
€
par habitant.
Celle de la commune s
’
élève à 22
€
par habitant.
Davantage encore que son niveau, sa tendance est inquiétante. Comme le montre le
graphique ci-après, la tendance projetée porte la CAF vers des montants fortement
négatifs pour les trois prochains exercices.
7
CAF brute = (crédit net de la classe 7)
–
(débit net de la classe 6) + (débit net des comptes 6741, 675,
676 et 68)
–
(crédit net des comptes 775, 776, 777 et 78).
COMMUNE DE DUCOS
22
Graphique n° 1 :
Évolution de la CAF brute de 2009 à 2017
et projection jusqu
’
en 2020 (en euros)
Sources : comptes de gestion et budget voté 2017 corrigés par la chambre
Cette tendance n
’
est pas soutenable puisque, dès 2017, son montant négatif traduit le fait
que l
’
excédent brut de fonctionnement (EBF) qui mesure l
’
excédent des produits de
gestion sur les charges de gestion sans prendre en compte les intérêts de la dette, est lui-
même négatif. Cela signifie que les produits ne couvrent pas le cycle d
’
exploitation de la
commune (son fonctionnement courant), ce qui fait peser sur la commune le risque de
devoir augmenter de manière importante les impôts.
La faiblesse de la CAF brute engendre également l
’
incapacité pour la commune de
rembourser sa dette bancaire par des ressources pérennes. Chaque année, ce sont les
recettes d
’
investissement qui couvrent le remboursement du capital de la dette.
2.2.4
La dégradation continue du fonds de roulement et de la trésorerie
Le fonds de roulement peut être défini simplement comme la résultante des excédents et
des déficits accumulés, année après année. C
’
est ce que le compte de gestion appelle
« résultat de clôture de l
’
exercice » : il s
’
agit du résultat de l
’
exercice augmenté ou
diminué des résultats des exercices antérieurs.
Le fonds de roulement est donc un agrégat synthétique qui permet d
’
analyser la situation
financière d
’
une collectivité sur une longue période, au-delà des résultats annuels qui
peuvent être erratiques.
Le fonds de roulement de la commune de Ducos ne cesse de se dégrader depuis 2012
alors que la commune finance par
l’
emprunt plus de la moitié de ses investissements.
-3 000 000
-2 500 000
-2 000 000
-1 500 000
-1 000 000
-500 000
0
500 000
1 000 000
1 500 000
2 000 000
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
COMMUNE DE DUCOS
23
Tableau n° 9 :
Évolution du fonds de roulement au 31 décembre (en euros)
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
1 612 995
1 598 712
1 426 809
- 193 145
1 559 739
- 2 342 405
- 3 060 138
- 284 337
Source : comptes de gestion corrigés par la chambre
En 2016, le fonds de roulement était négatif à hauteur de 16
€
par habitant alors que, pour
l
’
ensemble des communes de la strate, il est positif à hauteur de 276
€
par habitant. Cette
situation est à l
’
origine des graves difficultés de trésorerie que connait la commune
depuis 2012.
La commune ne parvient plus, depuis cette date, à financer ses investissements avec ses
ressources propres ou issues d
’
emprunts. Elle allonge donc le délai de paiement de ses
fournisseurs et créanciers sociaux pour continuer à investir.
La trésorerie nette de la commune, positive de 580 920
€
fin 2016,
provient du fait qu’elle
ne paye pas ses fournisseurs ni ses créances sociales dans les délais réglementaires. À
cette date, la commune devait 1,6
M€
à ses fournisseurs et 855 174
€
à la caisse générale
de sécurité sociale de la Martinique.
Tableau n° 10 :
Évolution des dettes de la commune (en euros)
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Dette envers les
fournisseurs
640 604
1 126 786
1 692 485
3 273 085
3 570 003
3 704 677
3 761 607
1 645 347
Dette sociale
0
0
220 929
0
9 583
469 365
1 261 206
855 174
Source : comptes de gestion corrigés par la chambre
Pour apprécier le niveau réel de trésorerie, il faut corriger la trésorerie nette du montant
des restes à payer, c
’
est-à-dire des mandats émis mais qui n
’
ont pas pu être payés faute
de trésorerie disponible.
Tableau n° 11 :
Évolution de la trésorerie réelle entre 2009 et 2016 (en euros)
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
-434 281
-924 762
-193 026
-2 070 612
217 812
-3 520 567
-3 545 390
-1 919 601
Source : comptes de gestion corrigés par la chambre
Sur les huit derniers exercices, la trésorerie réelle de la commune n
’
a été positive
qu
’
en 2013.
2.2.5
L
’
impasse financière des budgets à venir
…
La situation financière de la commune est alarmante fin 2016 et en 2017. Les perspectives
pour les exercices suivants, fondées sur des hypothèses réalistes, ne suscitent pas
l’optimisme
.
COMMUNE DE DUCOS
24
En prenant pour hypothèses une évolution des produits fiscaux de 1 % et une hausse des
charges de personnel limitée à 2,8 % (taux du glissement vieillesse-technicité), les autres
produits et charges restant constants sur la période, la situation devient critique dès 2019.
Tableau n° 12 :
Évolution prévisionnelle du résultat de la section de fonctionnement (en euros)
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Recettes de fonctionnement
013 Atténuations de charges
94 299
100 000
95 000
95 000
95 000
95 000
70
Produits services, domaines et ventes
101 770
85 394
101 770
101 770
101 770
101 770
73
Impôts et taxes
15 889 426
16 140 683
16 340 683
16 540 683
16 740 683
16 940 683
74
Dotations et participations
4 076 383
3 832 458
4 000 000
4 000 000
4 000 000
4 000 000
75
Autres produits de gestion courante
42 000
42 000
42 000
42 000
42 000
42 000
76
Produits financiers
2 999
2 192
2 999
2 999
2 999
2 999
77
Produits exceptionnels
289 581
3 000
0
0
0
0
042
Opér.ordre de transferts entre sections
565 118
536 986
600 000
600 000
600 000
600 000
002 Excédent reporté
0
0
0
Total
21 061 577
20 742 713
21 182 453
21 382 453
21 582 453
21 782 453
Dépenses de fonctionnement
011
Charges à caractère général
2 834 733
3 053 000
2 835 000
2 835 000
2 835 000
2 835 000
012 Charges de personnel
12 081 785
12 444 479
12 792 924
13 151 126
13 519 358
13 897 900
014
Atténuations de produits
49 321
55 711
49 321
49 321
49 321
49 321
65
Autres charges de gestion courantes
4 999 196
5 430 599
5 430 599
5 430 599
5 430 599
5 430 599
66
Charges financières
424 289
382 872
330 000
285 000
256 000
228 000
67
Charges exceptionnelles
483 113
234 973
0
0
0
0
68
Dotations aux amortissements
45 823
116 966
128 663
141 529
155 682
171 250
022 Dépenses imprévues
0
0
0
0
0
0
023
Virement à la section d
’
investissement
0
0
0
0
0
0
042
Opér.ordre de transferts entre sections
551 979
490 000
500 000
500 000
500 000
500 000
002
Déficit reporté
0
0
0
Total
21 470 239
22 208 600
22 066 507
22 392 576
22 745 960
23 112 070
Résultat
-408 662
-1 465 887
-884 055
-1 010 123
-1 163 507
-1 329 617
Résultat cumulé
-3 644 757
-5 110 644
-5 994 699
-7 004 821
-8 168 328
-9 497 946
Source : comptes de gestion et budget voté de 2017 corrigés par la chambre
Chaque année, depuis 2016, le fonctionnement des services engendre un déficit qui
s
’
accroît dangereusement : 408 662
€
en 2016, 1,4
M€
en 2017, 884 055
€
en 2018, 1
M€
en 2019, 1,3
M€
en 2021.
La tendance n
’
est pas soutenable. Fin 2021, il manquera 9,5
M€
à la commune pour
équilibrer la section de fonctionnement de son budget. Pour éviter d
’
atteindre un tel
niveau critique, il lui faut augmenter ses ressources dès 2018 de 2,4
M€
, soit une hausse
des impôts locaux de 38 %.
COMMUNE DE DUCOS
25
Les déficits sont d
’
autant plus difficiles à admettre que leur origine ne provient pas de la
faiblesse des recettes communales
ni d’une dynamique insuffisante les concernant
.
2.2.6
Malgré des produits de gestion élevés et dynamiques
Les recettes de fonctionnement de la commune ont augmenté régulièrement de 2009 à
2016 (3,35 % en moyenne annuelle) en raison de la dynamique des ressources fiscales,
les autres recettes ayant peu évolué, voire même baissé comme la dotation globale de
fonctionnement.
Tableau n° 13 :
Évolution des produits de gestion entre 2009 et 2016 (en euros)
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Total
16 458 988 17 899 488 18 320 223 18 545 829 20 036 838 19 914 039 21 059 033 20 887 038
dont ressources fiscales
11 026 820 12 016 542 12 834 918 12 659 720 13 501 708 13 311 793 14 471 308 15 202 174
Source : comptes de gestion
La dynamique des ressources fiscales provient des bases qui ont augmenté, en moyenne
annuelle, de 3,84 %
pour la taxe d’habitation
et de 5,86 % pour la taxe sur le foncier bâti.
Les taux ont augmenté pendant deux années consécutives sur la période, de 15 % en 2015
et de 5 % en 2016. La commune ne connaît donc pas de difficulté en matière de
ressources.
Son déficit structurel provient de la hausse particulièrement forte de ses charges de
personnel et de l
’
absence de maîtrise des autres charges. En revanche, les subventions
aux associations ne sont pas excessives.
2.2.7
La hausse des charges de personnel, première cause du déficit structurel
L
’
examen des charges de personnel ne peut pas s
’
arrêter aux seules charges du personnel
communal. En effet, la commune est doté d
’
un établissement public local, la caisse des
écoles, dont la principale ressource financière est la subvention de la commune qui
représente plus de 94 % des recettes totales de l
’
établissement
8
.
Cet établissement, créé de par la loi, avait pour mission principale la restauration scolaire.
En 2004, cette mission a été réduite au seul service des repas, leur fabrication et leur
livraison relevant de la compétence de la CAESM
(communauté d’agglomération)
.
Pourtant, les charges de personnel n
’
ont pas diminué depuis 2009.
Le budget communal supporte donc les charges du personnel de la commune et celles de
la caisse des écoles.
De 2009 à 2016, les charges de personnel de la commune sont passées de 7,8
M€
à 12
M€
,
soit une augmentation de près de 53 %. Les charges de personnel de la caisse des écoles
sont passées de 2,6
M€
à 4
M€
, soit une hausse de 53 % également.
8
En 2016, la subvention représentait 94,15 % des produits totaux.
COMMUNE DE DUCOS
26
Tableau n° 14 :
Évolution des charges de personnel entre 2009 et 2016 (en euros)
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Commune
7 841 684
8 692 163
9 136 889
9 432 737
9 999 559
11 277 313
12 072 953
11 987 486
Caisse des écoles
2 582 593
2 878 451
3 120 728
3 260 680
3 355 611
3 654 550
3 646 335
3 964 455
Total
10 424 277
11 570 613
12 257 617
12 693 417
13 355 169
14 931 863
15 719 288
15 951 940
Source : comptes de gestion
Fin 2016, les dépenses de personnel grevaient le budget communal de près de 16
M€
par
an, soit près de trois fois le montant annuel des impôts locaux.
Leur part dans les charges de fonctionnement s
’
élevait en 2016 à 77,7 %, avec une forte
rigidité qui est la source du déficit structurel. Chaque année, le seul effet d
’
évolution des
carrières des agents coûte 450 000
€
, soit 0,75 points d
’
impôts locaux.
Cette accroissement très important des charges de personnel a trois causes :
-
l
’
augmentation de
l’
effectif ;
-
des titularisations en nombre, sans rapport avec les besoins de la commune ;
-
le coût des avantages indus accordés.
Le nombre d
’
agents communaux a augmenté de 10 %, de 2009 à 2016. Hors emplois
aidés, le nombre d
’
agents s
’
élevait à 322, fin 2016 ; il était de 275, fin 2009. La commune
n
’
a pas été en mesure de décrire les services supplémentaires apportés par ces
27 recrutements.
Sur la même période, le nombre d
’
agents titulaires a augmenté de 37 et celui des agents
non titulaires a diminué de 10.
Tableau n° 15 :
Évolution de l
’
effectif communal (en unité)
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Titulaires et stagiaires
122
122
132
138
136
140
162
158
159
Non titulaires
151
155
157
159
149
151
134
126
143
Vacataires
2
1
0
1
0
0
0
0
0
Emplois aidés
3
1
1
4
57
70
58
38
25
Total
278
279
290
302
342
361
354
322
327
Source : paie du mois de décembre et pour 2017 du mois d
’
octobre
Toutefois, plus encore que le nombre de titularisations, c
’
est l
’
extension du volume
horaire associé qui a augmenté la charge de personnel (
cf.
partie 3.1.5 ci-dessous).
La même observation vaut pour la caisse des écoles. L
’
étude des paies des exercices 2010
et 2014 montre que :
-
le nombre d
’
agents titulaires est passé de 26 à 40 ;
-
celui des agents non titulaires de 0 à 76 ;
COMMUNE DE DUCOS
27
-
celui des vacataires de 201 à 115.
Le mouvement de sécurisation de l
’
emploi et, donc, sa rigidification apparait nettement.
Les vacataires deviennent des agents contractuels et les contractuels des titulaires, dans
un processus étranger aux besoins des services publics communaux.
L
’
analyse des prestations dispensées aux élèves scolarisées (
cf.
partie 4.3. ci-après)
montre le coût très élevé, non justifié par le service public, engendré par ces décisions.
Enfin, le personnel, tant communal que de la caisse des écoles, bénéficie d
’
avantages
indus, recensés dans la partie 3.1 ci-dessous, dont le montant annuel s
’
élevait en 2015 à
plus de 450 000
€
.
2.2.8
Des charges de gestion mal maîtrisées, deuxième cause du déficit structurel
Hors charges de personnel, les charges de gestion des services comprennent les charges
de fonctionnement courant appelées «
Charges à caractère général »
et les charges
obligatoires du contingent « incendie » et des indemnités des élus.
Si l
’
évolution des charges obligatoires du contingent « incendie » et d
’
indemnités des élus
n
’
appelle pas d
’
observation, la commune n
’
ayant pas de pouvoir de décision en la matière
sauf celui de baisser le niveau des indemnités des élus, montant qui pèse peu dans le
budget (164 000
€
en 2016 soit 0,8 % du montant total des charges de fonctionnement),
l
’
évolution des charges à caractère général met en évidence le manque de maîtrise des
dépenses quotidiennes.
En effet, au moins à partir de 2012, la commune reporte sur l
’
exercice suivant de
nombreuses factures de charges courantes, faute de crédits suffisants pour mandater ces
dépenses. Dès lors, les montants réalisés dans les comptes administratifs de 2012 à 2016
ne correspondent pas à la réalité.
Entre 2009 et 2014, les charges à caractère général dérapent ; elles augmentent de plus
d’
1
M€
.
Tableau n° 16 :
Évolution des charges à caractère général (en euros)
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2 678 190
2 921 353
3 181 517
3 249 578
3 657 779
3 607 231
2 952 221
2 834 733
Source : comptes de gestion et compte de gestion 2016 corrigé par la chambre
En fait, la
forte augmentation en 2013 provient d’un «
rattrapage ». Le mandatement
concerne les factures de 2013 et des factures des exercices antérieurs. Au contraire, la
diminution constatée entre 2014 et 2015 reflète un report des factures de l’année. La
commune, par manque de crédits ouverts et
l’
absence de trésorerie disponible, ne mandate
plus la totalité de ses charges sur l’exercice concerné.
Ainsi, le compte 60612 «
Énergie-électricité
» dont le montant moyen de dépenses entre
2009 et 2011 s’élève à
200 000
€
, passe à plus de 300 000
€
en 2013 et à plus de 400 000
€
en 2014. En 2015 et 2016, il revient à près de 300 000
€
.
COMMUNE DE DUCOS
28
Il en est de même pour le compte «
Eau et assainissement
» qui n
’
enregistre pas
systématiquement toutes les charges de l
’
exercice : 63 256
€
en 2009, 67 000
€
en 2010,
78 000
€
en 2011, 63 300 en 2012, 95 000
€
en 2013, 92 000
€
en 2014, 70 000
€
en 2015,
64 000
€
en 2016.
L
’
absence de maîtrise
des charges se vérifie par le fait qu’
aucune baisse sensible n
’
a été
constatée sur la période, notamment pour certaines
d’entre elles comme
le téléphone, par
exemple. Ces frais s
’
élèvent en moyenne annuelle à 110 000
€
sur la période alors que les
progrès techniques depuis 2009 auraient dû diviser la dépense par deux.
L
’
achat de fournitures de petit équipement constitue un autre exemple. Chaque année,
plus de 200 000
€
sont dépensés sans que la commune puisse certifier la destination de
leur usage, faute de gestion des stocks et de contrôle sur place et sur pièces.
Autre source d
’
économies non réalisées : la documentation technique. Depuis 2009, près
de 10 000
€
sont dépensés chaque année pour acquérir de la documentation. À l
’
heure du
partage de la connaissance sur internet, cette dépense devient difficile à justifier.
L
’
achat de fournitures administratives montre également l
’
absence de contrôle des
dépenses. Près de 20 000
€
par an sont consacrés à ce poste, montant voisin de celui des
fournitures scolaires attribuées aux élèves des écoles. À l
’
ère de la dématérialisation, des
économies sur ce poste devraient être facilement réalisables.
Enfin, le poste de charges le plus important, d
’
un montant de 1
M€
par an, concerne les
prestations de services déléguées aux entreprises, principalement le nettoyage des voies
et de leurs abords. Au regard du nombre d
’
agents sous-employés dans les écoles
(
Cf.
partie 4.3. ci-après), du nombre d
’
agents dont dispose la commune et du niveau de
l
’
absentéisme, ce poste devrait baisser si la commune faisait le choix de mobiliser ses
agents et de faire correspondre sa masse salariale au service attendu de la collectivité par
les habitants.
2.2.9
Une politique mesurée d
’
aide aux associations
De 2009 à 2016, le montant des subventions versées en numéraire aux associations a été
divisé par trois, passant de plus de 1
M€
à 305 971
€
.
L
’
office culturel, sportif et de loisirs de Ducos (OCSLD) qui a perçu 3,6
M€
sur la
période, demeure le bénéficiaire principal. Les autres associations ont reçu 1,6
M€
.
La baisse pour l
’
OCSLD correspond à une diminution de ses activités (
Cf.
partie 4.1.
ci-après).
Tableau n° 17 :
Montant annuel des subventions versées par la commune en numéraire
aux associations de Ducos (en euros)
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Total
OCSLD
700 000
600 000
650 000
450 000
355 000
434 000
250 000
180 000
3 619 000
Autres associations
323 216
191 212
194 591
264 012
159 691
183 541
154 506
125 971
1 596 739
Total
1 023 216
791 212
844 591
714 012
514 691
617 541
404 506
305 971
5 215 739
Source : comptes de gestion
COMMUNE DE DUCOS
29
2.2.10
Une fiscalité, déjà élevée, appelée à augmenter, conséquence du déficit
structurel
En 2014, le contribuable ducossais assujetti aux taxes foncières (taxe d
’
habitation et taxe
sur le foncier bâti) payait, sur une base 100 de valeur locative, 51,97
€
de taxes, soit près
de 52 % de la valeur locative.
Ce prélèvement fiscal provenait pour partie de la commune qui ponctionnait 39,26 points
de taxes, et de la CAESM qui encaissait le reste, soit 12,71 points de taxes.
Tableau n° 18 :
Taux communaux et intercommunaux des taxes foncières en 2014 (en %).
Taxe
Taux
T
axe d’habitation –
Part communale
14,70
T
axe d’habitation –
Part CAESM
10,55
Sous-
total taxe d’habitation
25,25
Taxe sur le foncier bâti - Part communale
24,56
Taxe sur le foncier bâti - Part CAESM
2,16
Sous-total taxe sur le foncier bâti
26,72
Total
–
Part communale
39,26
Total
–
Part CAESM
12,71
Total
51,97
Source : direction régionale des finances publiques
À la suite des augmentations de 2015 et 2016, le prélèvement fiscal du contribuable
ducossais s
’
élève à 64,65 % dont 47,41 points pour la commune et 17,24 points pour
la CAESM.
La commune est devenue, fin 2016, l
’
une des communes aux plus forts taux de fiscalité,
en particulier pour la taxe d
’
habitation, parmi ses voisines frontalières : Le Lamentin, Le
François, Le Saint-Esprit et Rivière Salée.
Toutefois, le taux de la taxe d
’
habitation est loin du taux moyen des communes de la
Martinique qui se situe en 2017 à 30,58 % pour 17,76 % à Ducos, ce qui pourrait
éventuellement constituer une marge de manœuvre fiscale. Le produit at
tendu d
’
une telle
augmentation serait, à bases constantes, 10,95
M€
, soit 4,6
M€
de plus que le produit
de 2017.
Ce montant supplémentaire de 4,6
M€
correspond aussi au montant manquant en 2021,
compte tenu de l
’
évolution des charges de personnel (
Cf.
partie 2.2.7 ci-dessus).
L
’
enjeu de maîtrise des dépenses dans les prochaines années déterminera le niveau de
fiscalité. Toute dépense supplémentaire ne pourra être financée que par des hausses
d
’
impôts.
COMMUNE DE DUCOS
30
3
LA GESTION DES SERVICES
3.1
U
NE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES CENTREE SUR LA DISTRIBUTION DE
REVENUS
3.1.1
Un processus de recrutement ignorant les règles statutaires d
’
accès à la
fonction publique
Les principes fondamentaux du recrutement dans la fonction publique ne sont pas
respectés.
3.1.1.1
L
’
irrégularité du recrutement des agents non-titulaires et des emplois aidés
Le recours au recrutement des agents contractuels pour pourvoir des emplois permanents
est encadré par l
’
article 3 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des
fonctionnaires, constituant le titre 1
er
du statut général des fonctionnaires de l
’
État et des
collectivités territoriales, et par l
’
article 3 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée relative à
la fonction publique territoriale.
L
’
accès à la fonction publique territoriale a lieu par concours. Le recours aux agents non
titulaires est limité par la loi à quelques situations, en particulier lorsque les missions ne
peuvent pas être rattachées à un cadre d
’
emplois existant dans le statut, lorsque le poste
n
’
a pas pu être pourvu par un fonctionnaire ou lorsque le fonctionnaire occupant le poste
se trouve dans une position administrative ayant pour effet de rendre le poste
temporairement disponible.
Au-delà de la motivation du besoin, la commune doit respecter plusieurs obligations :
-
déclarer l
’
emploi vacant même en cas de renouvellement de contrat (article 41
de la loi 84-53 du 26 janvier 1984) ;
-
démontrer qu
’
il n
’
a pas pu être pourvu par un fonctionnaire territorial (article 3
de la même loi) ;
-
délibérer sur les modalités de recrutement mise en œuvre pour pourvoir le poste
et sur les conditions financières du contrat proposé (article 3 précité) ;
-
prendre un acte de recrutement régulier (non rétro-actif, par exemple) ;
-
fixer une rémunération basée sur l
’
indice 100 de la fonction publique (article 2
du décret n°85-1148 du 24 octobre 1985 modifié).
Sur les 28 contrats, avenants et renouvellements contrôlés, aucun ne réunit l
’
une des
conditions de recours à un agent non-titulaire prévues légalement. Les missions confiées
sont celles dévolues aux fonctionnaires territoriaux.
Vingt recrutements, sur les 28 précités, n
’
ont pas satisfait à l
’
obligation de publication de
la vacance d
’
emploi. Aucune annonce dans un journal adapté n
’
a assuré la publicité du
poste en vue du recrutement de fonctionnaires territoriaux. De 2009 à 2016, les
recrutements de la commune de Ducos ne donnent pas lieu à la publicité instituée par les
textes. Les avis de vacance d
’
emploi au centre de gestion ne font que régulariser les
recrutements et sont très souvent réalisés
a posteriori
. Manifestement, les agents sont
choisis préalablement à toute annonce. Outre le caractère irrégulier, cela pénalise les
COMMUNE DE DUCOS
31
candidats de la fonction publique territoriale qualifiés, qui ont réussi les concours,
figurent sur la liste d
’
aptitude mais ne trouvent pas d
’
employeur.
Les délibérations du conseil municipal ne comportent pas les mentions règlementaires
relatives aux rémunérations des contractuels et aux modalités de recrutement. Par
exemple, la délibération du 18 octobre 2011 dont l
’
objet était la mise à jour du tableau
d
’
effectif et une création de poste, autorise le recrutement d
’
un agent contractuel
«
Chargé de mission finances
», sans exposer les modalités de recrutement ni les
conditions de rémunérations.
Sur les 28 contrats, seuls huit ont été signés avant leur date d
’
effet. Certains contrats ont
un effet rétroactif très prononcé, de plusieurs mois, les rendant par là-même irréguliers.
Les actes de recrutement et leurs renouvellements ne sont pas transmis au contrôle de
légalité ou le sont à une date postérieure au recrutement.
Un des contrats fait apparaître un taux horaire en méconnaissance des dispositions
relatives à la rémunération des agents de la fonction publique territorial.
Des avenants modifient les rémunérations, parfois de façon rétroactive et sur plusieurs
années. Un agent contractuel a vu sa rémunération augmenter de près de 20 % en deux
ans sans qu
’
aucune communication ne soit effectuée en conseil municipal et sans que le
contrôle de légalité ait connaissance de ces décisions.
Enfin, la délibération autorisant le recours aux emplois aidés n
’
a pas été fournie par la
commune. Le conseil municipal n
’
apparaît pas avoir été informé des dispositions prises
par l
’
exécutif ni de sa décision de recourir à des emplois d
’
insertion. Pourtant, le coût
pour la commune est élevé
(cf.
partie 4.4) et a fortement progressé avec le recours aux
contrats d’avenir à partir de 2013
, sans autorisation du conseil municipal.
3.1.1.2
Les recrutements sur plan de titularisation, irréguliers et injustifiés
En 2010, les agents non titulaires représentaient 56 % de l
’
effectif total. La commune
s
’
est engagée à réduire les emplois précaires et a mis en place un plan de titularisation sur
la base de la directive européenne de 2005 puis sur le fondement de la loi du 12 mars
2012, dite « loi Sauvadet », qui imposait quatre conditions pour la validité du plan :
-
la détermination du nombre de titularisations proposées par rapport au nombre
d
’
agents éligibles ;
-
un étalement da
ns le temps avec la fixation d’un
nombre annuel de
titularisations ;
-
le recueil de l
’
avis du comité technique ;
-
la décision du conseil municipal.
La commune n
’
a fourni aucune de ces pièces. Le plan est donc irrégulier ainsi que les
titularisations qui en découlent.
Seul un tableau d
’
étude d
’
impact sur le coût salarial a été effectué et remis. Il prévoyait
la titularisation, sans augmentation du temps de travail, de 28 agents sur les
65 remplissant les conditions d
’
ancienneté : 10 en 2011, 9 en 2012 et 9 en 2013. Le temps
de travail global rémunéré ne devait pas donc pas évoluer.
COMMUNE DE DUCOS
32
Or, dan
s les faits, le nombre d’heures de travail rémunérées
a augmenté chaque année
comme il suit :
Tableau n° 19 :
Évolution de l
’
effectif réel en volume horaire et en équivalent temps plein :
comparaison entre décembre 2010 et décembre 2014
Nombre d
’
heures payées
Nombre d
’
heures payées (hors heures supplémentaires) en décembre 2010
37 201
Nombre d
’
heures payées (hors heures supplémentaires) en décembre 2014
40 548
Évolution 2014/2010 en volume
9,00 %
Évolution 2014/2010 en équivalent-temps plein
22
Source : Chambre régionale des comptes d
’
après les fiches de paye
A l
’
occasion de ce plan, la commune a majoré le temps de travail de certains agents à
temps non complet pour le porter à temps complet, sans justification du besoin auquel
devait répondre cette augmentation. Celle-ci s
’
est traduite par la création d
’
un volume
d
’
heures payées équivalent à 22 agents à temps plein.
3.1.2
L
’
attribution de la NBI en méconnaissance du droit
La nouvelle bonification indiciaire (NBI) a été instituée par l
’
article 27 de la loi n° 91-73
du 18 janvier 1991 portant dispositions relatives à la santé publique et aux assurances
sociales. Elle doit être appréhendée comme une rémunération complémentaire, prise en
compte pour l
’
établissement des droits à pension. Son versement est conditionné par
l
’
exercice de fonctions présentant une technicité particulière ou des responsabilités
particulières. Elle se traduit par l
’
attribution de points d
’
indices supplémentaires à l
’
indice
majoré du traitement de l
’
agent et a pour objet d
’
inciter les agents à occuper les emplois
jugés difficiles ou situés dans des zones géographiques peu attractives. Elle est donc non
seulement un objet de droit mais aussi un instrument de gestion des ressources humaines
destiné à récompenser les agents occupant certains postes.
A Ducos, la NBI était attribuée à 39 agents en 2014, alors que 33 agents la percevaient
en 2010. La NBI «
Accueil
», de 10 points, est attribuée à certains agents qui ne
remplissent pourtant pas les conditions prévues par les textes. En effet, des agents affectés
à un service relevant des moyens internes de la collectivité, tel que le service des
ressources humaines, perçoivent cette NBI «
Accueil
» alors que ce service ne reçoit que
des agents de la collectivité qui ne peuvent être qualifié de « public ».
De même, un attaché territorial dont les fonctions relèvent, selon le statut, de fonctions
d
’
expertise et d
’
encadrement, perçoit la NBI «
Accueil
» en contradiction avec le fait que,
dès lors, sa fonction principale devrait être l
’
accueil. Le même constat vaut pour un
technicien territorial.
Le maire, ordonnateur de la dépense, est en droit, voire tenu, de refuser une demande
indemnitaire concernant une prime ou indemnité non créée par un texte ou alors que
l
’
agent ne remplit pas les conditions pour l
’
obtenir (
CE 29 juill. 1994, no 113053, Michel
Los CE 25 septembre 2009, no 313463, Rondepierre
).
Enfin, dans son arrêt du 6 novembre 2002 (req. n° 223041) le Conseil d
’
Etat a jugé que
la suppression de cet avantage contestable est possible : «
[…]
Considérant, en revanche,
COMMUNE DE DUCOS
33
que le maintien du bénéfice de cette bonification est subordonné à la condition que
l
’
intéressé exerce effectivement ses fonctions ; que l
’
autorité compétente pouvait, dès lors
que cette condition n
’
était pas remplie, supprimer cet avantage pour l
’
avenir
[…]
;
».
limiter
la
NBI
« Accueil »
aux
agents
exerçant
effectivement les fonctions d
’
accueil du public.
Dans sa réponse l’ordonnateur s’engage à limiter l’attribution de la NBI
« Accueil »
aux
«
seuls agents titulaires ou stagiaires occupant des fonctions d’accueil du public à raison
de plus de 50 % de leur temps
», conformément à l’arrêt du Conseil d’Etat n°
284380 du
4 juin 2007.
3.1.3
Un régime indemnitaire coûteux, souvent irrégulier
3.1.3.1
Un régime indemnitaire généreux
En 2015, le régime indemnitaire, hors NBI, des agents titulaires a coûté 1 881 072
€
,
montant réparti comme présenté dans le tableau suivant.
Tableau n° 20 :
Coût du régime indemnitaire des agents titulaires
par type de primes et indemnités en 2015 (en unité et en euros)
Nombre
d
’
agents titulaires
Montant total annuel
versé
Montant annuel moyen
par agent titulaire
IHTS < 14h
30
63 883,64
2 129,45
IHTS > 14h
24
36 843,31
1 535,14
IFTS
10
69 158,04
6 915,80
IEMP
141
186 546,76
1 323,03
IAT
138
154 997,27
1 123,17
Indemnité participation travaux
31
148 000,85
4 774,22
Indemnité travaux salissants
59
9 247,77
156,74
ISF police municipale
11
37 207,19
3 382,47
Indemnité hausse CSG
47
24 107,92
512,93
Prime sujétion spéciale accueil
1
716,40
716,40
Total
730 709,15
Source : chambre régionale des comptes selon les pièces recueillies sur place
Hors majoration indiciaire de 40 %
, le régime indemnitaire s’élève à
730 709
€
, ce qui
représente 24 % du montant total de la rémunération des agents titulaires. En 2013, la
moyenne nationale s
’
établissait à 12,2 % (
source : Synthèse nationale des rapports aux
comités techniques - état des collectivités territoriales au 31 décembre 2013 p. 51
).
Au-delà du coût élevé du régime indemnitaire,
son attribution souffre d’irrégularités
: les
conditions d’attribution de la majorité des primes ou indemnités ne sont pas respectées
et
les décisions du conseil municipal ne sont pas systématiquement appliquées par l
’
autorité
territoriale quand elles réduisent un avantage pour un agent.
COMMUNE DE DUCOS
34
3.1.3.2
L
’
inexécution par le maire des décisions du conseil municipal
Depuis la délibération du 24 mars 1998 instituant un régime indemnitaire en faveur du
personnel communal, cinq délibérations ont complété et actualisé le régime indemnitaire
en fonction des évolutions législatives et réglementaires. Chacune de ces décisions a
prévu une réfaction des primes et indemnités en cas d’absence pour maladie après un
certain délai.
Par exemple, la délibération du 12 juillet 2002 instituant l
’
indemnité de préfecture
(dénommée IEMP) au profit d
u personnel de certains cadres d’emploi,
précise que son
attribution est interrompue en cas de congé de maladie ordinaire, de congé de longue
maladie, de congé de longue durée de plus de 30 jours consécutifs.
Celle du 21 décembre 2007, prise consécutivement à la publication du décret 2003-1013
du 24 octobre 2003 portant extension de l
’
IEMP à de nouveaux cadres d
’
emplois, décide
que son attribution est interrompue en cas de congé pour indisponibilité physique,
d
’
absence cumulée sur l
’
année d
’
une durée égale ou supérieure à 30 jours, à l
’
exclusion
du congé de maternité.
Il en est de même pour la délibération du 1
er
octobre 2010 instituant le nouveau dispositif
concernant l
’
indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires (IFTS) et celle du
10 juillet 2014 instituant l
’
IAT pour le personnel stagiaire, titulaire, non titulaire occupant
un emploi permanent, excluant donc les personnels non permanents.
Le contrôle de la paye de l
’
exercice 2014 a montré que ces décisions sont appliquées de
façon aléatoire, sans justification objective.
3.1.3.3
Quatre primes dont l
’
attribution irrégulière perdure
-
L
’
indemnité d
’
administration et de technicité
Instituée par le décret 2002-31 du 14 janvier 2002, l
’
indemnité d
’
administration et de
technicité est une prime facultative modulée pour tenir compte de la manière de servir de
l
’
agent dans l
’
exercice de ses fonctions.
La délibération instituant cette indemnité doit désigner les catégories d
’
agents éligibles
parmi ceux définis par la loi et fixer un crédit global (enveloppe budgétaire) calculé en
multipliant un montant annuel de référence, dans la limite fixée par arrêté ministériel, qui
peut varier selon un coefficient multiplicateur pouvant atteindre 8, par le nombre d
’
agents
susceptibles de le percevoir et dont les catégories sont désignées par la délibération. La
délibération doit aussi fixer les critères d
’
attribution individuelle reposant sur la manière
de servir de l
’
agent. Un arrêté de l
’
autorité territoriale fixe, sur ces bases, le montant
individuel à verser à l
’
agent.
A Ducos, l
’
IAT a été instituée par le conseil municipal le 10 juillet 2014. Elle est versée
sans arrêté individuel au taux de 2,5 à l
’
ensemble des agents.
En décembre 2014, 37 agents rémunérés sur un taux horaire ont perçu l
’
IAT de manière
non conforme à la délibération l
’
instituant qui la réserve aux emplois permanents.
En 2015 et 2016, la charge budgétaire de cette indemnité est passée de 154 997
€
à
266 208
€
, soit une progression de 74 %.
COMMUNE DE DUCOS
35
-
La prime pour participation aux travaux
La
« prime pour participation aux travaux »
a été remplacée par l
’
indemnité spécifique
de service instituée par le décret n° 2003-799 du 25 août 2003. Son maintien était possible
sous deux conditions :
-
décision du conseil municipal sur le fondement de l
’
article 88 de la loi du
26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique
territoriale ;
-
participation effective de l
’
agent à des travaux d
’
ingénierie tels que ceux réalisés
par les agents du ministère de l
’
équipement.
La commune n
’
a pas pris la délibération justifiant le maintien de cette prime qui a été
versée irrégulièrement à 18 agents en 2013, 31 agents en 2015 et 71 agents en 2016.
-
L
’
indemnité pour travaux dangereux
L
’
indemnité pour travaux dangereux, insalubres, incommodes et salissants, créée par un
décret de 1967, peut être versée aux agents à l
’
occasion de travaux comportant certains
risques d
’
accident ou d
’
incommodités malgré les mesures de protection prises. Elle se
répartit en trois catégories selon la gravité du risque ou de l
’
incommodité : la
1
ère
catégorie est réservée aux travaux à risque de lésions ou d
’
accident corporel ; la
2
e
catégorie, aux risques d
’
intoxication et de contamination, la 3
e
catégorie aux travaux
incommodes ou salissants.
Le montant de l
’
indemnité est calculé par référence à un taux de base affecté d
’
un
coefficient en fonction de la catégorie de la nature des travaux. Cette indemnité est servie
pour chaque demi-journée de travail effectif aux tâches reprises par nature dans un tableau
assez restrictif.
A Ducos, cette indemnité est généralisée et servie à de nombreux agents, sans que la
nature des travaux le justifie. Par exemple en décembre 2014, 109 agents ont perçu cette
indemnité sans justification.
-
L
’
indemnité spéciale mensuelle de fonctions
L
’
indemnité spéciale mensuelle de fonctions (ISMF) des agents de police municipale est
régie par trois décrets :
-
le décret 97-702 du 31 mai 1997 modifié pour les cadres d
’
emplois des agents
de police municipale et des gardes champêtres ;
-
le décret 2000-45 du 20 janvier 2000 modifié pour le cadre d
’
emplois des chefs
de service de police municipale ;
-
le décret 2006-1397 du 17 novembre 2006 pour le cadre d
’
emplois des directeurs
de police municipale.
L
’
ISMF est attribuée, suivant le grade, avec une part fixe annuelle et une part modulable
mensuelle, aux directeurs de police municipaux et, suivant un pourcentage du traitement
indiciaire, aux autres cadres d
’
emploi. Les agents de police municipale bénéficient d
’
un
régime dérogatoire dit « spécial » car ils ne sont pas soumis au régime des équivalences
avec les agents de l
’
État.
COMMUNE DE DUCOS
36
Cette possibilité doit être confirmée par une délibération du conseil municipal qui doit
préciser, en outre, les critères individuels d
’
attribution en fonction des grades, par
référence aux montants plafonds précisés par les différents arrêtés ministériels,
notamment sur la part modulable.
Suivant une réponse ministérielle, chacune des parts fixes ou modulables de la prime
spéciale peut être assortie de modulations individuelles suivant des critères propres à la
collectivité, en fonction (à titre indicatif) :
-
des grades ;
-
de l
’
ancienneté ;
-
du niveau de responsabilité ;
-
de contraintes ou sujétions particulières ;
-
de l’
atteinte d
’
objectifs d
’
intervention sur le terrain ;
-
du niveau d
’
organisation de prévention/dissuasion.
Les agents non titulaires peuvent prétendre à ces indemnités si la délibération le prévoit.
Un arrêté individuel d
’
attribution est établi pour chacun des bénéficiaires.
A Ducos,
l’ISMF
est versée au taux maximal à tous les agents de police municipale, sans
aucun arrêté individuel.
fixer par arrêté individuel le montant de l
’
IAT et de
l
’
ISMF
supprimer l
’
attribution de l
’
indemnité pour participation
aux travaux
supprimer l
’
attribution de la prime pour travaux
insalubres et dangereux
Dans sa réponse
au rapport d’observations provisoires, l’ordonnateur indique que les
recommandations n°10, 11 et 12 ont été mises en œuvre par la commune le
1
er
mai 2018
par la délibération du conseil municipal du 26 juin 2018. Il précise que le régime
indemnitaire est suspendu pendant les périodes de congé maladie ordinaire de plus de
30 jours, de longue maladie, de grave maladie et de congé de longue durée. Il justifie la
réalisation de ces recommandations par la production des deux délibérations suivantes :
a)
celle du conseil municipal du 26 juin 2018 portant «
Modification le régime
indemnitaire de la filière technique
» dont l’article 9 prévoit que ses dispo
sitions
sont applicables à compter du 1
er
mai 2018 ;
b)
celle du comité de la caisse des écoles du 28 juin 2018 portant «
Institution de
l’indemnité pour travaux dangereux, insalubres, incommodes ou salissants à la
caisse des écoles
».
La chambre constate que la délibération du 26 juin 2018 est irrégulière à plusieurs titres :
-
elle est rétroactive,
COMMUNE DE DUCOS
37
-
elle ne fixe pas l
es critères d’attribution individuelle des primes et indemnités en
fonction de la manière de servir de l’agent,
-
le mode de calcul du taux horaire
de l’IHTS qu’elle fixe n’est pas conforme à
l’article 7 du décret n°2004
-777 du 29 juillet 2004,
-
le cadre d’emplois des agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles
n’appartient pas à la filière technique et ne peut donc pas figurer dans une
délibération modifiant le régime indemnitaire des agents de la filière technique.
En outre, la producti
on d’une délibération ne suffit pas à
justifier la mise en œuvre d’une
recommandation ni la remise en conformité de la pratique avec les textes. En effet, la
production de la délibération ne dispense pas l’édiction d’arrêté individuel pour attribuer
le régime indemnitaire
; elle n’est pas la preuve de la cessation du versement irrégulier de
l’indemnité pour participation aux travaux ni celle de la cessation du
versement irrégulier
de la prime pour travaux dangereux et insalubres.
En outre,
l’article 37
-1 de la loi n°2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des
citoyens dans leurs relations avec les administrations prévoit le remboursement par les
agents bénéficiaires de rémunérations versées irrégulièrement dans un délai de deux ans
à compter du premier jour du mois suivant celui de la date de mise en paiement du
versement erroné,
c’est
-à-dire les rémunérations indues versées en 2016 et en 2017.
Enfin, le
défaut d’émission des titres de recettes en répétition des indus de rémunérations
comporte des risques juridiques particuliers pour l’ordonnateur
.
3.1.4
L
’
absence de régime de travail
À compter du 1
er
janvier 2002, la durée du temps de travail a été fixée à 35 heures
hebdomadaires décomptées sur une base annuelle de 1 600 heures portées à 1 607 heures
par le décret n° 2014-1307 du 26 novembre 2004.
Les collectivités territoriales devaient délibérer avant le 1
er
janvier 2002 pour fixer leurs
propres règles relatives au temps de travail, dans la limite des 1 600 heures annuelles
(avant que la « journée de solidarité » porte ce quantum à 1 607 heures en 2008) et après
avis du comité technique paritaire. Elles devaient définir, entre autres, les cycles de travail
prévus à l
’
article 4 du décret n° 2000-815 du 25 août 2000 relatif à l
’
aménagement et à la
réduction du temps de travail qui précise que les heures supplémentaires sont décomptées
dès qu
’
il y a dépassement des bornes horaires définies par le cycle de travail et qu
’
elles
font l
’
objet d
’
une compensation horaire. À défaut, elles sont indemnisées.
La commune de Ducos n
’
a pas délibéré sur le temps de travail et n
’
a organisé aucun cycle
de travail. Ainsi, les agents ont un temps de travail qui s
’
étale de 35 à 39 heures par
semaine sans qu
’
un cycle de travail soit organisé. Il n
’
est donc pas possible de déterminer
le temps de travail effectif annuel et de vérifier la conformité au temps de travail légal
annuel fixé à 1 607 heures.
Au-delà de l
’
irrégularité, cette méconnaissance de la loi sur le quantum annuel du temps
de travail dû renchérit le coût des services rendus à la population
puisque l’horaire légal
est payé mais son effectivité non vérifiée et que les services attendus peuvent varier en
horaire au cours de l’année.
Cette irrégularité a aussi pour effet de justifier optiquement
un nombre d’agents
excessif au regard des besoins
de service, s’ils n’accomplissent pas
COMMUNE DE DUCOS
38
le temps de travail exigible ou
s’ils l’accomplissent formellement pendant des périodes
où il n’est pas utile.
Les agents travaillant dans les écoles en sont un exemple. Leur service est effectif pendant
le temps scolaire. Pendant les vacances scolaires, ils ne travaillent pas mais sont
rémunérés comme en période de travail. Une annualisation du temps de travail permettrait
de concentrer leur activité en période scolaire et d’économiser ainsi un sureffectif
inemployé hors période scolaire.
Enfin, la commune ne respecte pas la loi n° 2008-351 du 16 avril 2008 relative à la
journée de solidarité. Le lundi de la Pentecôte est chômé par les agents de la commune,
et
le nombre de jours d’ARTT (payés) n’est pas diminué d’un jou
r.
Dans sa réponse
au rapport d’observations provisoires
, le maire précise que le conseil
municipal de Ducos a délibéré le 14 avril 2015 sur la «
Modification des horaires
d’ouverture des services municipaux et l’application généralisée des 35 heures
», mettant
en œuvre par an
ticipation la recommandation n°
13 de la chambre. Il l’informe par
ailleurs que le temps de travail des agents affectés dans les écoles est annualisé et que la
commune n’applique pas la journée de solidarité. Il justifie ses informat
ions en joignant
la délibération précitée
qui ne comporte qu’un seul article
:
«
Décide l’application
généralisée des 35
heures…
»
.
En premier lieu, la chambre rappelle que la seule production
d’une délibération est
insuffisante pour prouver la mise en œuvre d’un dispositif
. E
lle n’en constitue tout au
plus que son acte de naissance juridique. La délibération n’emporte pas la preuve de son
application, surtout à Ducos où la chambre a mis en évidence
l’absence d’application de
plusieurs délibérations du conseil municipal (
cf.
3.1.3.2. ci-dessus).
En deuxième lieu
, la chambre constate l’irrégularité de la délibération produite
qui décrit
avec inexactitude la réalité du temps de travail des agents de la commune. La délibération
proposée par le maire rappelle le régime du temps de travail qui serait en vigueur à la
commune de Ducos
depuis 2002 alors que la chambre a mis en évidence l’inexistence de
ce régime. De plus, si cette délibération fixe à 35 heures le temps de travail hebdomadaire,
sans faire référence à la durée réglementaire annuelle de 1 607 heures. Elle renvoie à des
négociations ultérieures, sans
au minimum
fixer de délai, les conditions de mise en œuvre
dudit
régime du temps de travail des agents communaux qu’elle est censée définir
.
La chambre constate par ailleurs que le maire expose des dispositions que le conseil
municipal n’a pas
décidées comme, par exemple,
l’annualisation du temps de travail des
agents affectés dans les écoles
ou l’inapplication de la journée de solidarité pourtant
obligatoire.
Enfin, quatre ans ont passé depuis la délibération du 14 avril 2015. Le maire n’a pas fourni
de nouvelle délibération se prononçant sur les propositions du comité technique que la
commune aurait dû consulter pour appliquer un nouveau régime de travail.
Contrairement aux affirmations du maire, la commune de Ducos ne dispose toujours pas
de régime de travail, en méconnaissance de la loi.
COMMUNE DE DUCOS
39
3.1.5
Des heures supplémentaires payées sans justification de service fait
Sur la base de l
’
article 88 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée, portant
dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, et du décret n° 91-875
du 6 septembre 1991 pris pour son application, tel qu
’
interprété par la jurisprudence, les
plafonds d
’
heures supplémentaires qui résultent des décrets n° 2002-63 et n° 2002-62 du
14 janvier 2002 constituent désormais les limites applicables aux fonctionnaires des
cadres d
’
emplois équivalents aux corps de fonctionnaires de l
’
État bénéficiaires des
nouvelles dispositions et auxquelles sont tenues les assemblées des collectivités locales
et de leurs établissements publics. Ce cadre juridique est applicable depuis le 1
er
janvier
2002, date retenue pour les agents de l
’
État par les décrets précités.
Il résulte de ce dispositif que, depuis le 1
er
janvier 2002, seules les heures supplémentaires
réellement effectuées doivent être rémunérées. Les arrêtés individuels d
’
attribution
d
’
heures supplémentaires pris après 2002 sont irréguliers.
En dépit de ces règles, la commune continue d
’
attribuer des forfaits d
’
heures
supplémentaires à certains de ses agents sous forme d
’
arrêté du maire. Pour les autres
agents, aucun justificatif n
’
est joint au mandat de paie.
Les heures supplémentaires sont,
à l’évidence
, considérées comme un complément de
rémunération sans relation avec le temps de travail réel, puisqu
’
en 2016, 30 agents en ont
bénéficié chaque mois de l
’
année, y compris pendant les congés annuels.
En 2014, les heures supplémentaires ont représenté un coût de 111 460,98
€
, en 2015 de
100 726,95
€
, soit l
’
équivalent de près de six postes de travail à temps complet sur une
année entière.
adopter un régime du temps de travail conforme aux lois
et règlements
supprimer les heures supplémentaires forfaitaires
vérifier la matérialité des heures supplémentaires réalisées
avant paiement
Dans sa réponse, l’ordonnateur admet les constats de la chambre relatifs aux irrégularités
des heures supplémentaires et annonce que les recommandations n°14 et 15 devront
«
Etre appliquées conformément à la délibération du conseil municipal du 26 juin 2018
qui modifie le régime indemnitaire de la filière technique et en conformité avec la
réglementation en vigueur pour les autres filières. Un document type sera établi afin que
les responsables de services renseignent de manière détaillée les heures effectuées
mensuellement
».
La chambre appelle l’attention du maire sur l’importance du contrôle
, par les cadres
communaux, de la réalité des heures supplémentaires payées. Il ne suffit pas qu’ils
renseignent un formulaire ; ils doivent attester du service fait qui ouvre droit au paiement
de ces heures supplémentaires.
COMMUNE DE DUCOS
40
3.1.6
Un absentéisme deux fois plus élevé que dans les communes de même taille
En se fondant, pour le calcul de l
’
absentéisme, sur un nombre de jours ouvrés de 215 par
an (alors qu
’
il est plutôt de 229), le taux annuel
s’échelonne
de 17 % à 25 % pour les
agents titulaires et de 17 % à 19 % pour les agents non-titulaires. À titre de comparaison,
dans les collectivités employant entre 150 à 349 agents, le taux moyen constaté au niveau
national
9
est de 9,9 %. À Ducos, le taux d
’
absentéisme est donc deux fois plus élevé que
dans les communes employant le même nombre d
’
agents. En outre, ce taux est en
augmentation de 2011 à 2014.
La commune a tenté d
’
enrayer ce phénomène en diminuant certains éléments du régime
indemnitaire. Cependant, les réfactions sur primes n
’
ont pas été systématiquement
appliquées ces dernières années, faute de paramétrage de la paye.
3.1.7
Un service des ressources humaines défaillant
Le service des ressources humaines est composé d
’
un responsable, titulaire du grade
d
’
attaché principal, de deux attachés, d
’
un rédacteur et de cinq adjoints administratifs,
soit neuf agents.
La sécurité juridique des actes des ressources humaines est fragilisée par l
’
absence de
maîtrise de notions juridiques essentielles telles que la maîtrise des délais et des
obligations de transmission afin de rendre les actes exécutoires. La date d
’
effet des actes
est très souvent antérieure aux procédures qui en conditionnent le caractère exécutoire,
ce qui rend irréguliers la majorité des actes concernant les agents.
La gestion des carrières est, de même, mal maîtrisée, de nombreux arrêtés étant de ce fait
rapportés ou rectifiés chaque année.
Certains dossiers individuels sont incomplets ; il y manque souvent les actes de
nomination antérieurs de l
’
agent ou des arrêtés d
’
avancement d
’
échelon.
Les obligations de la commune, en tant qu
’
employeur, ne sont pas mises en
œuvre
:
l
’
aménagement-réduction du temps de travail, le contrôle des congés, l
’
évaluation
individuelle et le nouveau régime indemnitaire.
3.1.7.1
L
’
absence de contrôle des jours de congés
Au vu des dossiers individuels des agents, plus de la moitié d
’
entre eux sont crédités de
reliquats de congés,
parfois jusqu’à
plus de 100 jours, sans justification. Cette dérive
résulte de l
’
absence d
’
enregistrement systématique des congés des agents et, surtout, de
la méconnaissance des dispositions de l
’
article 5 du décret 85-1250 du 26 novembre 1985
relatif aux congés annuels des fonctionnaires territoriaux, qui prévoient que le congé dû
pour une année de service accompli ne peut se reporter sur l
’
année suivante qu
’
à titre
exceptionnel et sur autorisation expresse de l
’
autorité territoriale. Celle-ci ne doit
l
’
accorder que lorsque les raisons impératives de service n
’
ont pas permis à l
’
agent
d
’
épuiser ses droits à congés au cours de l
’
année.
9
Rapport sur les finances locales de 2016 de la Cour des comptes
COMMUNE DE DUCOS
41
3.1.7.2
Les paiements irréguliers des congés annuels des agents non titulaires
Le régime des congés des agents non-titulaires est régi par l
’
article 5 du décret n° 188-
145 du 15 février 1988 aux termes duquel, dans sa rédaction en vigueur avant la
modification du 1
er
janvier 2016,
« L
’
agent non titulaire en activité a droit, dans les
conditions prévues par le décret n° 85-1250 du 26 novembre 1985 relatif aux congés
annuels des fonctionnaires territoriaux, à un congé annuel dont la durée et les conditions
d
’
attribution sont identiques à celles du congé annuel des fonctionnaires titulaires. »
L
’
indemnisation est donc due seulement à la fin d
’
un contrat à durée déterminée ou en
cas de licenciement n
’
intervenant pas à titre de sanction disciplinaire, et quand l
’
agent
n
’
a pas pu
, du fait de l’administration,
bénéficier de tout ou partie de ses congés annuels.
Or, l
’
examen de la paye d
’
août 2014 montre qu
’
une indemnité de congé payé est réglée
systématiquement aux agents non-titulaires dont le contrat est renouvelé. De plus, cette
indemnité est calculée sur une période incluant le versement de l
’
indemnité de congés
payés de l
’
année précédente.
En 2014, le coût de cette indemnité versée à tort s
’
est élevé à 37 670,03
€
.
3.1.7.3
L
’
évaluation professionnelle non utilisée comme outil de gestion
Le décret n° 2014-1526 du 16 décembre 2014 relatif à l
’
appréciation de la valeur
professionnelle des fonctionnaires territoriaux a pérennisé le dispositif d
’
entretien
professionnel et substitué définitivement celui-ci à la notation. Depuis l
’
année 2015,
l
’
entretien professionnel est donc obligatoire. La valeur professionnelle est appréciée sur
la base de critères fixés en fonction de la nature des tâches et du niveau de responsabilité.
Ces critères sont fixés après avis du comité technique.
Ces critères ont été présentés au comité technique du 4 mai 2016, soit dix-huit mois après
la parution du décret et trop tard pour l
’
évaluation professionnelle de 2015.
L’évaluation
de 2016 n’a
pas été examinée dans le cadre du présent contrôle.
Plus généralement, l
’
examen des notations individuelles des agents sur la période
contrôlée montre que la commune n
’
utilise pas l
’
évaluation professionnelle comme un
outil de gestion. Les observations sont succinctes ;
aucun objectif individuel ou d’équipe
n’est traduit dans une démarche d’
amélioration du service rendu. Aucun critère ne préside
aux appréciations sur la valeur professionnelle, lesquelles restent très générales.
3.2
L
A COMMANDE PUBLIQUE
:
DES AMELIORATIONS ET DES IRREGULARITES
PERSISTANTES
3.2.1
Une organisation en progrès qui peine à être efficace
De 2009 à 2016, la commune a réalisé 24,8
M€
d
’
achats de fournitures et de services et
26,7
M€
d’achats
d
’
équipements. Jusqu
’
à 2011, le taux annuel de mis en concurrence
était de l
’
ordre de 60 % des achats. À partir de 2012, il est passé à 85 %. Cette
amélioration résulte de l
’
évolution de la fonction « Achats » au sein de l
’
organisation des
services municipaux.
COMMUNE DE DUCOS
42
Jusqu
’
à 2009, chaque service municipal passait ses commandes de fournitures et services.
Pour ceux-ci, la mise en concurrence était rare, faute de regroupement des prestations ou
des fournitures par famille homogène. En revanche, les travaux faisaient l
’
objet d
’
une
mise en concurrence systématique organisée par les services techniques.
Consciente de sa méconnaissance du respect de la réglementation de la commande
publique, la commune a décidé
en 2010 de se doter d’u
ne cellule « Achat » pour
centraliser ses marchés et, donc, permettre la vérification du respect des seuils tels qu
’
ils
relevaient à cette date du code des marchés publics. La juriste à laquelle a été confiée
cette organisation, a mis en pratique les principes garantissant une saine concurrence.
Toutefois, certaines commandes ont été passées
en dehors de cette cellule, c’est
-à-dire
sans respecter la procédure interne obligatoire mise en place en 2010.
La commande publique n
’
est donc pas sécurisée et le taux de mise en concurrence
pourrait encore progresser si l
’
ordonnateur imposait le strict respect de la procédure à
chaque commande d
’
un montant inférieur à 25 000
€
et exigeait une remise systématique
de 10 à 20 % de la part des prestataires.
3.2.2
De graves irrégularités dans certains marchés de fournitures et de travaux
La totalité des 245 marchés, contractés de 2009 à 2015, a été contrôlée. Les procédures
suivies donnent lieu à une observation générale : les analyses des offres sont biaisées. Par
ailleurs, plus de vingt commandes de fournitures et de travaux, sans mise en concurrence,
ont été relevées sur la même période, constituant de graves irrégularités.
-
Des analyses des offres biaisées
Aucun marché de travaux ni de nombreux autres marchés ne satisfont à l
’
obligation
d
’
égalité de traitement des candidats dans l
’
analyse des offres. Les marchés en cause
comportent des notations, soit, sans barème, soit, avec un barème subjectif. Dans tous les
cas, la notation est attribuée sans règle explicite objective. Par exemple, dans les marchés
de travaux des écoles, le barème d
’
attribution des points est précisé comme suit :
-
excellent
10 points,
-
satisfaisant
5 points,
-
insatisfaisant
3 points,
-
insuffisant
0 point,
sans que ces éléments soient définis.
Toutes les analyses des offres élaborées par les services techniques municipaux utilisent
les termes
« satisfaisant, insuffisant, bon, excellent »
pour définir le barème de notation.
La collectivité doit mettre un terme à cette défaillance et élaborer un barème en relation
avec le marché, en bannissant les vocables précités et en privilégiant l
’
objectivité avec,
par exemple, pour les moyens humains composant un sous-critère de la valeur technique,
l
’
attribution de points en fonction du niveau de compétence, du nombre de personnes
mobilisées, de l
’
expérience.
COMMUNE DE DUCOS
43
fixer, lors de chaque analyse des offres, un barème de
points objectif, c
’
est-à-dire reposant sur des éléments
vérifiables et quantifiables.
Dans sa réponse au rapport provisoire,
l’ordonnateur
a précisé
qu’il rendra la fonction de
contrôle juridique «
Obligatoire pour tous les rapports d’analyse des offres. La sélection
des critères d’analyse des candidatures et des offres sera faite en concertation avec la
cellule marchés publics rattachés au service de la réglementation depuis le 1
er
janvier
2017
».
La chambre appelle l’attention sur les risques judiciaires
qui pèsent sur la commande
publique de la commune et sur la nécessité pour elle et pour son ordonnateur de mettre
fin rapidement à ce système de choi
x des entreprises à partir d’une analyse des offres
biaisée. Le contrôle juridique des marchés et la fixation d’un barème de points objectifs
doivent être mis en place sans délai.
4
LES INTERVENTIONS DE LA COMMUNE
4.1
D
ES ACTIVITES CULTURELLES
,
SPORTIVES ET DE LOISIRS
,
COUTEUSES MALGRE
LE CHOIX DE LA SOUPLESSE DE GESTION
4.1.1
Le recours à une association : le choix de la souplesse
Jusqu
’
en 2005, année de création dans la fonction publique du contrat à durée
indéterminée
10
, les communes qui souhaitaient pouvoir adapter leurs moyens, en
particulier humains, au niveau de l
’
activité annuelle dans le domaine culturel et sportif,
n
’
avaient qu
’
un seul choix de mode de gestion de ces activités : la délégation aux
associations. En effet, le statut de la fonction publique territoriale qui permettait
l
’
exécution du service en régie directe avec des fonctionnaires territoriaux s
’
était
rapidement révélé, après sa création en 1992, inadapté aux fluctuations des niveaux
d
’
activités dans ces domaines. Le recours aux associations le permettait. Toutefois, la
relation avec les associations devait être encadrée et contrôlée par la commune.
La commune de Ducos a choisi en 2002 de confier la gestion des équipements et des
activités culturelles et sportives à une association, l
’
OCSLD
11
, créée à cet effet en 2002
et déclarée, conformément à la loi, en mars 2003. Son conseil d
’
administration est
composé de 18 membres dont sept désignés par le conseil municipal. L
’
association a pour
but de «
Développer et coordonner l
’
action éducative, sportive, culturelle et de loisirs de
la commune de Ducos
,
en complément des actions des associations locales
».
S’agissant des activités culturelles
, la relation entre la commune et l
’
association,
initialement sous la forme d
’
une convention d
’
objectifs pour gérer un service public puis,
en 2004, sous la forme d
’
un marché public sans mise en concurrence préalable, était
irrégulière, ce que la chambre régionale des comptes avait mis en évidence.
10
Article 19 de la loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit
communautaire à la fonction publique.
11
Office de la culture, des sports et des loisirs de Ducos
COMMUNE DE DUCOS
44
S’agissant de l’activité
sportive, en 2009, la commune gérait ses équipements.
Le bilan de 2012 recense les activités suivantes, proposées aux habitants :
-
12 activités artistiques : hip-hop, arts plastiques, tambour, danse moderne jazz,
danse traditionnelle, danse classique, « capoera angola », danse indienne,
théâtre, audiovisuel, photo et zumba ;
-
12 activités musicales : piano, guitare et guitare basse, batterie et percussions,
saxophone, violon, flûte traversière, clarinette, flûte bambou, solfège collectif,
technique vocale, éveil musical ;
-
10 manifestations telles que la fête de la musique, la fête des musiciens, le village
pluri-traditionnel de Noël, un spectacle de danses et de tambour, un vernissage
de photos, etc.
Le bilan de 2012 ne comporte aucune activité sportive.
Si aucun chiffre n
’
est précisé sur la fréquentation des manifestations, le constat dressé par
l
’
association en donne une mesure. Le procès-verbal de la séance du 27 décembre 2012
indique : «
Cependant, on s
’
aperçoit que le public ducossais ne se déplace pas en masse
à nos manifestations malgré la campagne publicitaire qui a été mise en place (spot TV,
communiqués, flyers, émissions radio). Une réflexion est à mener pour faire sortir la
population ducossaise de façon à créer des liens. Mademoiselle PELAGE émet l
’
idée
suivante : « Est-ce que, si l
’
OCSLD se déplace dans les quartiers, la population
adhèrera ? » ».
En revanche, la fréquentation des activités culturelles et musicales est mentionnée dans
ce bilan pour les exercices 2008 à 2013, sachant que ces activités se déroulent sur l
’
année
scolaire.
Tableau n° 21 :
Nombre d
’
usagers des activités artistiques et musicales par année scolaire (en unité)
2008-2009
2009-2010
2010-2011
2011-2012
2012-2013
Total
Activités artistiques
293
139
127
85
20
664
Activités musicales
296
331
207
153
143
1 130
Source : OCSLD. Bilan d
’
activité 2012. Procès-verbal du conseil d
’
administration du 27 décembre 2012
En quatre ans, le nombre d
’
usagers des activités artistiques a été divisé par plus de 10 et
la fréquentation des activités musicales a diminué de plus de la moitié.
4.1.2
Le coût des activités
Malgré l’absence de suivi par la commune du
coût des missions confiées aux associations
percevant annuellement plus de 23 000
€
de subvention,
le recueil d’informations a
permis la reconstitution des coûts ci-après :
COMMUNE DE DUCOS
45
Tableau n° 22 :
Estimation du coût annuel pour le budget de la commune
des activités culturelles, sportives et de loisirs (en euros)
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
En numéraire
700 000
600 000
650 000
450 000
355 000
434 000
250 000
180 000
En nature (mise à
disposition gratuite)
Nombre de véhicules
nc
nc
1
2
nc
nc
nc
nc
Nombre d
’
agents
nc
nc
1
2
nc
nc
nc
nc
Total
700 000
600 000
650 000
450 000
355 000
434 000
250 000
180 000
Source : comptes administratifs de la commune et conventions d
’
objectifs
L
’
organisation des activités culturelles, sportives et de loisirs confiée à l
’
OCSLD a coûté
plus de 3,6
M€
de 2009 à 2016, sans compter les mises à disposition de véhicules et de
personnel
, mentionnées dans les conventions d’objectifs et de moyens mais non c
hiffrées.
A ce montant il faut ajouter :
-
la participation de la commune au plan de redressement judiciaire de
l
’
association, soit 20 000
€
;
-
la prise en charge d
’
un emprunt, garanti par la commune, au bénéficie de
l
’
association, soit un montant de plus de 66 000
€
;
-
une subvention de 210 000
€
de la commune à l
’
association pour le financement
de travaux d
’
aménagement d
’
un bâtiment communal donné à bail en 2009, en
vue d
’
y exercer les activités culturelles et de loisirs ;
-
la subvention que représentent sept années de gratuité de la redevance
d
’
occupation du bâtiment à aménager précité, soit 42 000
€
.
Ces engagements représentent un coût supplémentaire de 338 000
€
qui porte le coût total
(non exhaustif) de ces activités à un montant de 3 957 000
€
sur la période 2009-2016,
soit un coût par usager de 2 205
€.
Le montant total des produits perçus auprès des 163 usagers pour 14 disciplines en 2013
s
’
est élevé à 84 141
€
, soit 6 010
€
par discipline et 37
€
par usager, par an et par
discipline.
La subvention de la commune couvre donc la différence, soit 19 619
€
. Sachant que son
montant s
’
est élevé la même année à 355 000
€
, on en déduit que 335 381
€
ont servi à
couvrir les charges d
’
administration de l
’
association en 2013 et celles relatives aux dix
manifestations annuelles précitées.
4.2
D
ES RELATIONS EQUIVOQUES ENTRE LA COMMUNE DE L
’
OCSLD
4.2.1
Jusqu
’
en 2014, des dirigeants de l
’
association membres de l
’
exécutif
communal
Alors que, dans son rapport sur la gestion de la commune de 1999 à 2004, la chambre
régionale des comptes avait alerté le maire sur les risques juridiques que faisait courir la
COMMUNE DE DUCOS
46
composition du conseil d
’
administration de l
’
OCSLD, la présidence de l
’
association a été
assurée, de 2007 à avril 2014, par une élue municipale, troisième adjointe au maire de la
commune.
Pendant la période sous revue, le conseil d
’
administration de l
’
association était composé
de 18 membres, parmi lesquels deux adjoints au maire dont la présidente et cinq
conseillers municipaux.
Ces élus ont voté, au conseil municipal :
-
la gratuité des sept premiers loyers annuels du bail consenti par le conseil
municipal en 2007 ;
-
l
’
attribution des subventions à l
’
association qui constituaient plus de 90 % de ses
recettes ;
-
les conventions d
’
objectifs de chaque année et l
’
avenant de celle de 2011.
4.2.2
300 000
€
de travaux financés par la commune
Le 6 juillet 2009, un bail emphytéotique, sur le fondement des article L. 451-1 et suivants
du code rural, a été conclu entre la commune et l
’
OCSLD portant sur «
Un ensemble de
bâtiments, anciennement école mixte C, LES BOUGAINVILLIERS
» d
’
une surface de
4 137 m² sis dans le bourg de Ducos. La durée du bail est de 20 ans et s
’
étend du
1
er
janvier 2009 au 31 décembre 2028. La procédure de mise à bail et la signature du bail
ont été autorisées en octobre 2007 par le conseil municipal qui ne semble pas avoir
déclassé le bien de son domaine public. La redevance annuelle, d
’
un montant de 6 000
€
à partir de la huitième année d
’
entrée en possession, a été fixée par le conseil municipal
en décembre 2007.
L
’
OCSLD a bénéficié de la gratuité des sept premières années afin de lui permettre
d
’
amortir les travaux de grosses réparations qu
’
il a pris à sa charge selon ledit bail. À
cette fin, en 2008, l
’
association a contracté un prêt de 300 000
€
auprès de la BRED,
garanti par la commune.
4.2.2.1
L
’
exécution non prouvée des travaux
La commune n
’
a pas été en mesure de produire les justificatifs des travaux réalisés dans
le bâtiment confié à bail à l
’
OCSLD. Il n
’
a donc pas été possible de vérifier la matérialité
ni la consistance des travaux, objet du prêt de 300 000
€
.
4.2.2.2
La soustraction des travaux au code des marchés publics
Les travaux exécutés sur le domaine communal (public ou privé) par une personne de
droit privé ont la qualification de travaux publics
(C
onseil d’
Etat, commune de Monségur,
10 juin 1921)
.
Dès lors, si les travaux ont eu lieu, ils étaient soumis au code des marchés publics alors
en vigueur. La commune n
’
a pas apporté les éléments permettant de vérifier
l
’
accomplissement de cette obligation par l
’
OCSLD.
COMMUNE DE DUCOS
47
4.3
L
ES COUTS TRES ELEVES DES PRESTATIONS OFFERTES AUX ELEVES SCOLARISES
La commune assure la garderie matinale et tardive des élèves scolarisés, le service des
repas aux élèves rationnaires et, jusqu
’
à juin 2016, l
’
organisation du temps d
’
animation
périscolaire (TAP). Elle a réparti le temps de travail hebdomadaire de 35 heures sur ces
trois services, sans l
’
annualiser toutefois : 12 heures pour le service des repas, 22 heures
pour les garderies et 3 heures pour le TAP.
4.3.1
Le coût excessif du service des repas
Depuis 2004, la confection et la livraison des repas relèvent des compétences qui ont été
transférées à la CAESM. Ce transfert a privé la commune du produit de la facturation des
repas aux familles ainsi que de la prestation de la caisse d
’
allocations familiales (CAF).
En revanche, le service des repas et le nettoyage des locaux qui mobilisent de nombreux
agents, ont été laissés à la charge de la commune qui ne dispose plus de contrepartie en
recette pour les financer.
Toutefois, l
’
excès de cette charge provient de décisions communales et ne résulte pas du
choix de l
’
intercommunalité. En effet, la commune emploie à travers la caisse des écoles,
141 agents pour servir 1 515 repas, quatre fois par semaine, pendant le temps scolaire,
faire la vaisselle et nettoyer les locaux. Le service a lieu de 11 h 00 à 14 h 00. À cet
effectif s
’
ajoutent 51 agents communaux.
La charge annuelle qui en résulte s
’
élève à près de 1 360 000
€
12
pour le budget de la
caisse des écoles et à 525 000
€ pour le
budget communal, soit un total de 1 885 000
€
,
au lieu de 232 000
€
si le nombre d
’
agents et le temps de travail étaient adaptés au besoin,
c’est
-à-dire de 42 agents à temps non complet de 12 heures par semaine sur 172 jours de
classe, au maximum, que comporte une année scolaire.
La situation financière de la commune justifie que les 51 agents communaux affectés au
service de restauration scolaire soient, s
’
ils sont fonctionnaires, redéployés dans d
’
autres
services, ou s
’
ils ne sont pas titulaires, licenciés.
Dans les deux cas, le coût diminuerait de 525 000
€
et serait réduit à 1,36
M€
; il pourrait
être pris en charge par les familles sur la base d
’
un tarif maximal (hors alimentation) de
5,70
€
par repas, soit un montant maximal de 102,60
€
pour 18 repas pris au cours d
’
un
mois scolaire
, c’est
-à-dire un prix (alimentation incluse) demandé aux familles de 7,00
€
par jour de présence au service de restauration.
4.3.2
Le coût excessif des garderies matinales et tardives
La commune a confié à la caisse des écoles l
’
organisation de la garderie des enfants des
écoles maternelles et primaires, le matin et le soir, soit 22 heures par semaine scolaire.
Chaque jour scolaire, 828 enfants ont été accueillis en garderie, de septembre 2015 à juin
2016, par 192 agents : 141 employés par la caisse des écoles et 51 par la commune. Le
taux d
’
encadrement
s’établit donc à un
agent pour quatre enfants, taux deux fois plus
12
Source : compte de gestion de 2016 de la caisse des écoles
COMMUNE DE DUCOS
48
élevé que celui préconisé par la CAF qui le fixe à un adulte pour huit enfants en âge de
marcher.
La charge annuelle sur le budget de la caisse des écoles s
’
élève 2,5
M€
, celle du budget
communal à 962 000
€
, soit un montant total de 3 462 000
€
, au lieu de 1,7
M€
si le taux
d
’
encadrement était ramené à celui préconisé par la CAF.
Compte tenu du nombre d
’
heures de garderie sur une année scolaire, évalué à 682, le coût
horaire par enfant, pour 828 enfants accueillis chaque jour, s
’
élève à 6,13
€
. En appliquant
le taux d
’
encadrement de la CAF, il s
’
élèverait à 3,07
€
, soit 270
€
pour un mois.
Comme pour le service des repas, pour faire baisser le coût, la commune doit reprendre
ses agents et la caisse des écoles appliquer le taux d
’
encadrement de la CAF. La situation
financière de la commune justifie aussi l
’
instauration d
’
un tarif de
l’heure
de garderie au
prix maximal de 3,07
€
.
4.3.3
Le coût de l
’
absence d
’
annualisation du temps de travail
Les 141 agents employés par la caisse des écoles et les 51 agents payés par la commune
pour des prestations exécutées par son établissement public travaillent uniquement les
jours de classe, soit 172 jours par année civile, au maximum.
Or, ils sont payés pour 228 jours de travail effectif. Les 56 jours non travaillés coûtent
chaque année à la caisse des écoles 789 600
€
. Pour la commune, ce coût s
’
élève à
418 270
€
.
La caisse des écoles étant financée à plus de 90 % par la commune, l
’
annualisation du
temps de travail engendrerait une économie annuelle de plus de 1,2
M€
pour la commune.
Dans sa réponse, le maire en exercice indique que
l’annualisation du temps de travail des
agents affectés dans les écoles est réalisée depuis au moins 1989. Il produit à cet effet le
protocole d’accord du 4
janvier 1989 signé entre le syndicat CGT de Martinique et la
commune de Ducos, portant sur les «
Règles applicables pour la gestion du personnel
permanent non titulaire
».
Toutefois, la chambre constate que ce protocole ne comporte aucune disposition relative
à l’aménagement du temps de travail
permettant son annualisation, ce qui est logique
puisque l
a loi instituant l’annualisation du temps de travail date de 2001.
Contrairement aux affirmations du maire, l’annualisation du temps de travail des agents
affectés dans les écoles de Ducos reste à instituer.
4.3.4
Des aides en nature sans fondement juridique
La caisse des écoles emploie quatre agents à temps complet pour assurer le secrétariat des
directeurs d
’
écoles élémentaires, ce qui représente un coût annuel de 69 000
€
, alors que
cette fonction relève de la compétence de l
’
État et non de la commune.
Elle supporte, de même, le coût annuel de deux agents, soit 35 000
€
, mis à disposition
sans convention donc irrégulièrement, du service municipal de développement
économique et de l
’
association du personnel dénommée «
Comité des œuvres sociales
».
COMMUNE DE DUCOS
49
diminuer l
’
effectif du service de restauration scolaire des
51 agents communaux ;
faire payer l
’
usager du service de restauration scolaire en
instituant un tarif progressif en rapport avec le coût du
service du repas,
sans qu’il excède
5,70
€
par repas
consommé ;
faire payer l
’
usager du service de garderie en instituant un
tarif maximal de 3,07
€
l
’
heure ;
annualiser le temps de travail des agents des écoles ;
supprimer les mises à disposition irrégulières
.
Dans sa réponse, le maire précise que la recommandation n° 21 de supprimer les mises à
dispositions irrégulières «
devra être appliquée conformément à la réglementation en
vigueur
».
COMMUNE DE DUCOS
50
Annexe n° 1.
Glossaire
AAPC :
Avis d’appel public à la concurrence
ATSEM :
Agent territorial spécialisé des écoles maternelles
CAP :
Commission administrative paritaire
CDD :
Contrat à durée déterminée
CDI :
Contrat à durée indéterminée
CGCT :
Code général des collectivités territoriales
CT :
Comité technique
CTP :
Comité technique paritaire
FCTVA :
Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée
PEDT :
Projet éducatif de développement territorial
RAR :
Reste à réaliser
TAP :
Temps d’animation périscolaire
COMMUNE DE DUCOS
51
Annexe n° 2.
Budget de 2017 voté et corrigé par la chambre (en euros)
Dépenses de fonctionnement
Réalisé
Rattachements
Résultat
comptable 2016
RAR votés
Budget voté
(RAR+AI)
BP 2017(AI)
Corrections CRC
AI
BP corrigé
011
Charges à caractère général
1 930 362,84
686 370,20
2 616 733,04
0,00
2 385 000,00
2 385 000,00
450 000,00
2 835 000,00
012
Charges de personnel
12 059 397,75
22 386,84
12 081 784,59
0,00
12 444 479,00
12 444 479,00
12 444 479,00
014
Atténuations de produits
49 321,38
0,00
49 321,38
0,00
55 711,00
55 711,00
0,00
55 711,00
65
Autres chges de gest. courante
4 999 196,26
0,00
4 999 196,26
0,00
5 430 599,00
5 430 599,00
5 430 599,00
66
Charges financières
291 973,78
132 315,48
424 289,26
0,00
382 872,00
382 872,00
382 872,00
67
Charges exceptionnelles
483 057,88
54,88
483 112,76
0,00
234 973,00
234 973,00
234 973,00
68
Dotations aux amortissements
45 822,80
0,00
45 822,80
0,00
116 966,00
116 966,00
116 966,00
022
Dépenses imprévues
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
023
Virem
t à la section d’
invest.
0,00
0,00
0,00
0,00
444 747,00
444 747,00
-444 747,00
0,00
042
Opér. d’
ordre transf. entre sect.
595 950,19
0,00
595 950,19
0,00
490 000,00
490 000,00
490 000,00
002
Déficit reporté
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
356 810,14
356 810,14
Total
20 455 082,88
841 127,40
21 296 210,28
0,00
21 985 347,00
22 342 157,14
5 253,00
22 347 410,14
Recettes de fonctionnement
Réalisé
Rattachements
Résultat
comptable
RAR votés
Budget voté
(RAR+AI)
BP 2017 (AI)
Corrections CRC
AI
BP corrigé
013
Atténuations de charges
94 298,84
0,00
94 298,84
0,00
180 000,00
180 000,00
-80 000,00
100 000,00
70
Prod. services, dom. et ventes
101 770,46
0,00
101 770,46
0,00
85 394,00
85 394,00
85 394,00
73
Impôts et taxes
15 889 425,94
0,00
15 889 425,94
0,00
16 342 303,00
16 342 303,00
-201 620,00
16 140 683,00
74
Dotations et participations
4 039 663,77
36 719,62
4 076 383,39
0,00
4 070 458,00
4 070 458,00
-238 000,00
3 832 458,00
75
Autres prod. de gest. courante
40 647,72
0,00
40 647,72
0,00
42 000,00
42 000,00
42 000,00
76
Produits financiers
2 999,40
0,00
2 999,40
0,00
2 192,00
2 192,00
2 192,00
77
Produits exceptionnels
289 581,13
0,00
289 581,13
0,00
3 000,00
3 000,00
3 000,00
042
Opér. d’
ordre transf. entre sect.
828 132,18
0,00
828 132,18
0,00
1 260 000,00
1 260 000,00
-460 000,00
800 000,00
002
Excédent reporté
245 015,94
0,00
245 015,94
0,00
0,00
0,00
0,00
Total
21 531 535,38
36 719,62
21 568 255,00
0,00
21 985 347,00
21 985 347,00
-979 620,00
21 005 727,00
COMMUNE DE DUCOS
52
Dépenses d’investissement
Réalisé
RAR votés
RAR
Corrigés
CA Corrigé
Budget voté
(RAR+AI)
BP 2017 (AI)
Corrections
CRC AI
Corrections
CRC Totales
BP corrigé
16
Emprunts et dettes
1 539 532,59
0,00
0,00
1 539 532,59
1 550 000,00
1 550 000,00
31 421,00
31 421,00
1 581 421,00
20
Immob. incorporelles
233 259,43
640 886,00
640 886,00
874 145,43
874 186,67
874 186,67
0,00
0,00
874 186,67
13
Reversement de subventions
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
21
Immobilisations corporelles
87 351,76
197 152,00
197 152,00
284 503,76
605 516,00
408 364,00
0,00
0,00
605 516,00
23
Immobilisations en cours
191 937,98
3 735 917,00
3 735 917,00
3 927 854,98
5 102 075,00
1 366 158,00
0,00
0,00
5 102 075,00
26
Participations
0,00
0,00
0,00
0,00
5 000,00
0,00
0,00
0,00
5 000,00
040
Opér.
d’ordre transf. entre sect.
828 132,18
0,00
0,00
828 132,18
1 260 000,00
1 260 000,00
-460 000,00
-460 000,00
800 000,00
041
Opérations patrimoniales
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
27
Autres immob. financières
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
001
Solde d’exécution reporté
2 164 503,61
0,00
0,00
2 164 503,61
120 690,33
120 690,33
0,00
0,00
120 690,33
Total
5 044 717,55
4 573 955,00
4 573 955,00
9 618 672,55
9 517 468,00
5 579 399,00
-428 579,00
-428 579,00
9 088 889,00
Recettes d’investissement
Réalisé
RAR votés
RAR
Corrigés
CA Corrigé
Budget voté
(RAR+AI)
BP 2016 (AI)
Corrections
CRC AI
Corrections
CRC Totales
BP corrigé
10
Dotat. fds divers et réserves
597 599,64
0,00
0,00
597 599,64
428 307,48
428 307,48
0,00
428 307,48
1068
Excéd. de fonctionnt capitalisé
182 927,51
0,00
0,00
182 927,51
317 367,52
317 367,52
0,00
0,00
317 367,52
13
Subventions d’investissement
1 263 750,70
4 312 923,00
4 312 923,00
5 576 673,70
5 490 125,00
1 177 202,00
0,00
0,00
5 490 125,00
138
Autres subv. non transfèrables
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
16
Emprunts et dettes
2 185 504,00
0,00
0,00
2 185 504,00
1 000 000,00
1 000 000,00
0,00
0,00
1 000 000,00
23
Immobilisations en cours
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
27
Autres immob. financières
0,00
0,00
0,00
13 921,00
0,00
0,00
0,00
13 921,00
28
Amortissement des immob.
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
021
Virement de la sect. de fonctt
0,00
0,00
0,00
0,00
444 747,00
444 747,00
-444 747,00
-444 747,00
0,00
040
Opér. d’ordre transf. entre sect.
595 950,19
0,00
0,00
595 950,19
490 000,00
490 000,00
0,00
0,00
490 000,00
041
Opérations patrimoniales
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
024
Produits des cessions
0,00
0,00
0,00
0,00
1 333 000,00
1 333 000,00
-1 333 000,00
-1 333 000,00
0,00
001
Excédent reporté
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Total
4 825 732,04
4 312 923,00
4 312 923,00
9 138 655,04
9 517 468,00
5 190 624,00
-1 777 747,00
-1 777 747,00
7 739 721,00
COMMUNE DE DUCOS
53
Annexe n° 3.
Détail des calculs corrigeant les résultats apparents (en euros)
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Produits de gestion (A)
16 458 988
17 899 488
18 320 223
18 545 829
20 036 838
19 914 039
21 059 033
20 624 024
dont production immobilisée, travaux en régie corrigée en 2016 et 2017
179 264
327 367
275 317
404 738
396 257
649 080
749 804
565 118
Charges à caractère général
2 678 190
2 921 353
3 181 517
3 249 578
4 193 267
4 198 379
2 404 680
2 616 733
+ Charges de personnel
7 841 684
8 692 163
9 136 889
9 432 737
9 999 559
11 277 313
12 072 953
11 987 486
+ Subventions de fonctionnement
3 943 216
3 811 212
4 124 591
4 094 012
4 205 791
4 783 541
4 134 506
4 435 971
+ Autres charges de gestion
691 326
428 435
388 555
386 641
375 422
400 464
306 737
563 225
= Charges de gestion (B)
15 154 416
15 853 162
16 831 551
17 162 967
18 774 039
20 659 696
18 918 876
19 603 415
Corrections (factures N mandatées en n+1) = C
744 483
1 279 971
1 871 119
1 323 578
*0
= Charges de gestion corrigées (D=B-C)
15 154 416
15 853 162
16 831 551
17 907 450
20 054 010
22 530 815
20 242 454
19 603 415
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
1 304 572
2 046 326
1 488 672
638 379
-17 172
-2 616 776
816 579
1 020 609
+/- Résultat financier (réel seulement)
-416 385
-441 470
-486 866
-474 759
-522 944
-631 715
-458 563
-421 790
+/- Autres produits et charges excep. réels
22 540
-188 372
-146 327
-58 922
-93 147
265 256
-221 021
-199 683
= CAF brute
910 727
1 416 483
855 479
104 699
-633 263
-2 983 235
136 995
399 137
en % des produits de gestion
5,5%
7,9%
4,7%
0,6%
-3,2%
-15,0%
0,7%
1,9%
* : données non fiables
2013
2014
2015
2016
Montant des factures de
l’exercice n mandatées en n+1
744 483
€
1 279 971
€
1 871 119
€
1 323 578
€
COMMUNE DE DUCOS
54
Annexe n° 4.
Montant des primes et indemnités versées irrégulièrement au cours de l’exercice 2015
Primes versées indues
Montant annuel 2015
Indemnités pour participation aux travaux
195 640,59
Indemnités pour travaux dangereux et insalubres
16 652,88
Indemnités d
’
administration et de technicité
142 080,83
Indemnités horaires pour travaux supplémentaires
109 599,52
Total
463 973,82
Sources : chambre régionale des comptes d
’
après les éléments recueillis sur place
56
Les publications de la chambre régionale des comptes de la Martinique sont
disponibles sur le site :
www.ccomptes.fr/antilles-guyane