25, rue Paul Bellamy B.P. 14119
–
44041 NANTES Cedex 01
www.ccomptes.fr
Le présent
document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec
les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 11 juin 2019.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SA REPONSE
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES
DU MONT DES AVALOIRS
(Département de la Mayenne)
Exercices 2014 et suivants
COMMUNAUTE DE COMMUNES DU MONT DES AVALOIRS
1
TABLE DES MATIÈRES
GLOSSAIRE
..............................................................................................................................
2
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
3
RECOMMANDATIONS
...........................................................................................................
4
1
L’INTERCOMMUNALITE
..................................................................................................
6
1.1
Des compétences étendues
..............................................................................................
6
1.2
Une construction communautaire fragile
........................................................................
7
1.2.1
Une fusion résultant d’une incitation de l’État
.................................................................
7
1.2.2 Une mutualisation territoriale à mener à bien, pour le bénéfice de tous
...........................
8
2
L’EXERCICE DES COMPE
TENCES
.................................................................................
9
2.1
Une lutte contre la désertification médicale au coût significatif
.....................................
9
2.2
Des actions de développement économique volontaristes mais non dénuées de
risques
...........................................................................................................................
10
2.3
Un engagement dans le développement durable qui doit encore trouver le mode de
gestion le plus approprié et confirmer sa soutenabilité
.................................................
11
3
LES RESSOURCES HUMAINES
......................................................................................
11
3.1
La régularisation à poursuivre d’un régime indemnitaire peu transparent, hérité
des précédentes intercommunalités
...............................................................................
12
3.2
Des heures supplémentaires qui venaient abonder un régime indemnitaire
supérieur au plafond légal pour certains agents
............................................................
13
4
LE PILOTAGE DES DEPENSES INTERCOMMUNALES
.............................................
13
4.1
Une information financière transparente
......................................................................
13
4.2
Une volonté de sérieux dans la préparation et l’exécution budgétaires mais des
imperfections procédurales à corriger au plus vite
.......................................................
14
4.3
Des comptes globalement fiables, malgré quelques anomalies
....................................
15
5
LA SITUATION FINANCIERE
.........................................................................................
16
5.1
Une section de fonctionnement du budget principal qui contribue au financement
des investissements
.......................................................................................................
16
5.1.1 Des recettes fiscales dynamiques
....................................................................................
17
5.1.2 Une hausse des charges de gestion à raison de multiples facteurs
..................................
18
5.2
Une accélération des investissements du budget principal en fin de période
marquée par une reprise de l’endettement
....................................................................
19
5.2.1 Un endettement longtemps surabondant au regard des besoins
......................................
19
5.2.2
Des dépenses d’investissement jusque
-là résultantes des engagements antérieurs
........
20
5.3
Les budgets annexes des services publics industriels et commerciaux
........................
21
ANNEXES
...............................................................................................................................
22
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
2
GLOSSAIRE
Abréviation
Libellé
AP / CP
autorisation de programme / crédit de paiement
BA
budget annexe
BP
budget principal ou budget primitif selon le contexte
BS
budget supplémentaire
CAF
capacité d'autofinancement
CC
communauté de communes
CCA
communauté de communes des Avaloirs
CCMA
communauté de communes du Mont des Avaloirs
CCV
communauté de communes de Villaines-la-Juhel
CFE
cotisation foncière des entreprises
CGCT
code général des collectivités territoriales
CIF
coefficient d'intégration fiscale
CLETC
commission locale d'évaluation des transferts de charges
CVAE
cotisation à la valeur ajoutée des entreprises
DAP
dotation aux amortissements et aux provisions
DGF
dotation globale de fonctionnement
DGS
directeur général des services
DOB
débat d'orientation budgétaire
EBF
excédent brut de fonctionnement
EPCI
établissement public de coopération intercommunale
ETP
équivalent temps plein
FPIC
fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales
FPU
fiscalité professionnelle unique
GVT
glissement vieillissement technicité
IEMP
indemnité d'exercice des missions des préfectures
IFER
imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux
IFTS
indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires
IHTS
indemnité horaire pour travaux supplémentaires
MSP
maison de santé pluridisciplinaire
NOTRÉ
loi portant nouvelle organisation territoriale de la république
OM
ordures ménagères
PEP
Pré-en-Pail St Samson
PPCR
parcours professionnels, carrières et rémunérations
RIFSEEP
régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions de l'expertise et de l'engagement professionnel
RRF
recettes réelles de fonctionnement
SDIS
service départemental d'incendie et de secours
SIAEP
syndicat intercommunal d'adduction en eau potable
SIVU
syndicat intercommunal à vocation unique
SPANC
service public de l'assainissement non collectif
SPDN
Saint Pierre des Nids
TASCOM
taxe sur les surfaces commerciales
TEPCV
territoire à énergie positive pour une croissance verte
TF
taxe foncière (bâtie et non bâtie)
TH
taxe d'habitation
VLJ
Villaines-la-Juhel
COMMUNAUTE DE COMMUNES DU MONT DES AVALOIRS
3
SYNTHÈSE
Avec près de 17 000 habitants sur 548 km², le territoire de la communauté de communes
du Mont des Avaloirs (CCMA) est le moins dense de l’ensemble des établissements publics de
coopération intercommunale (EPCI) de la Mayenne. Les dépenses de fonctionnement totales
de la CCMA se sont élevées à 9,4
M€ en 2017
. La CCMA emploie près de 90 agents en
équivalent temps plein à cette date.
Des compétences étendues mais une mutualisation réelle encore restreinte avec les
communes membres
La CCMA exerce la plus grande partie des compétences anciennement exercées par ses
membres. La construction communautaire n’est cependant pas encore aboutie. La mutualisation
des services avec les communes est peu développée, alors qu’elle pourrait être source d’une
meilleure efficacité administrative, sans porter atteinte aux libertés communales.
Des politiques publiques plus homogènes après la fusion mais des économies de gestion à
matérialiser durablement
La fusion au 1
er
janvier 2014 des deux anciennes communautés de communes des
Avaloirs et de Villaines-la-Juhel a permis une homogénéisation des politiques publiques sur un
territoire élargi,
à l’image des ordures ménagères ou de la gestion de l’eau.
Elle a en revanche été coûteuse en dépenses de personnel et n’a pas encore permis
d
’économies de frais de gestion. Le régime indemnitaire
, peu transparent, est resté dépendant
de celui existant dans chaque collectivité avant la fusion. L’octroi d’heures supplémentaires
pour certains agents y a pu être irrégulier.
Une situation financière satisfaisante malgré un fort endettement et des investissements à
la rentabilité incertaine
La capacité d’autofinancement nette de la CCMA, égale à 12
% des produits de gestion
en 2017, lui permet de
financer près de la moitié des dépenses d’investissemen
t et de faire face
à un fort niveau d’endettement (7,26
M€ au budget principal, 11,16
M€ tous budgets
confondus), parmi les plus élevés des intercommunalités mayennaises par habitant.
La construction de maisons de santé pour lutter contre la désertification médicale est
une politique dont la chambre ne remet pas en cause le bien-fondé. Elle est cependant coûteuse
pour la communauté de communes du fait de l’absence de réelle
contrepartie à la charge des
professionnels de santé
signataires des baux d’occupat
ion. Aucune de ces opérations
n’apparaît
équilibrée pour les finances de la CCMA. De même les
zones d’activités
destinées à l’
accueil
d’entreprise
apparaissent surdimensionnées et potentiellement déficitaires. La CCMA envisage
la
création d’un parc photov
oltaïque sur une partie des terrains invendus.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
4
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°
1
: g
arantir l’exhaustivité de l’engagement préalable, conformément à
l’article L.
2342 du code général des collectivités territoriales (CGCT) et aux dispositions de
l’instruction comptable
M14.
Recommandation n°
2
: mettre en place une procédure permettant de vérifier le respect des
délais de mandatement et le paiement d’intérêts moratoires en cas de dépassement de délais,
conformément aux articles R. 2192-12 et suivants du code de la commande publique
.
Recommandation n°
3
: m
ettre en place une régie dotée de l’autonomie financière pour les
budgets annexes, conformément aux articles L. 1412-1 et L. 2221-1 du CGCT.
COMMUNAUTE DE COMMUNES DU MONT DES AVALOIRS
5
Le contrôle des comptes et de la gestion de la communauté de communes du Mont des
Avaloirs (CCMA) a été inscrit au programme de la chambre régionale des comptes Pays de la
Loire pour l’année 2018. La notification d’ouverture du contrôle a été adressée le
27 septembre 2018
à l’ordonnateur en fonction M.
Lenoir
, ainsi qu’à M.
Lambert, ordonnateur
précédent. Les entreti
ens de fin de contrôle prévus à l’article L.
243-1 du code des juridictions
financières se sont tenus le 11 décembre 2018 avec les deux ordonnateurs précités.
La chambre a délibéré ses observations provisoires dans sa séance du 22 janvier 2019,
lesquelles ont été adressées aux présidents en exercice sur la période, de même que des extraits
aux tiers en cause. M. Lenoir y a répondu le 12 avril 2019. Les observations définitives ont été
délibérées par la chambre dans sa séance du 11 juin 2019
, à la suite de l’audition tenue le même
jour avec M. Lenoir, à sa demande.
Le contrôle a porté sur le pilotage des dépenses et la situation financière,
l’intercommunalité, l’exercice des compétences et la gestion des ressources humaines.
Communauté d’origine des membres
Source : CRC
La CCMA, créée par arrêté préfectoral du 23 mai 2013 avec effet au 1er janvier 2014,
résulte de la fusion de la communauté de communes des Avaloirs (9 917 habitants) et de la
communauté de communes de Villaines-la-Juhel (7 100 habitants). Elle regroupe, en 2018,
26 communes pour près de 17 000 habitants.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
6
La CCMA est située au nord-
est du département de la Mayenne, à la lisière de l’Orne
et
de la Sarthe. Avec 30
habitants au km², elle est l’intercommunalité à la densité de population la
plus faible du département. La population est âgée : un tiers a plus de 60 ans (37 % de retraités).
La population diminue continûment depuis le dernier quart du XX
ème
siècle, avec un taux de
natalité inférieur au taux de mortalité, et des départs plus élevés que les arrivées, sauf au début
des années 2000. Le territoire est relativement pauvre : seuls 45 % des foyers fiscaux sont
imposés, contre 53 % dans le département.
Les dépenses de fonctionnement totales de la CCMA se sont élevées à 9,4
M€ en 2017
.
La CCMA emploie près de 90 agents en équivalent temps plein à cette date.
1
L’INTERCOMMUNALITE
1.1
Des compétences étendues
La communauté de communes exerce de larges compétences. Au-delà des missions
classiques des communautés de communes, comme le développement économique,
l’aménagement du territoire, la gestion d’équipements culturels et sportifs ou la collecte des
ordures ménagères, la CCMA a été compétente e
n matière d’eau et d’assainissement dès avant
la mise en œuvre de la loi NOTRé du 7
août 2015. La communauté de communes est en outre
compétente pour les travaux de voirie hors bourg, ce qui représente une charge d’environ 1
M€
par an en fonctionnement et en investissement
1
.
Statuts de la communauté de communes du Mont des Avaloirs
Source : arrêté préfectoral du 20 décembre 2017
Le coefficient d’intégration fiscale
2
de la CCMA est ainsi parmi les plus élevés des
communautés de communes du département (3° sur 9).
1
Hors contournement routier de Villaines-la-Juhel
2
Le c
oefficient d’intégration fiscale mesure l’étendue des compétences d'une communauté de communes au travers du rapport entre la
fiscalité
qu'elle lève pour ses besoins propres et la totalité de la fiscalité levée sur son territoire par les communes
obligatoire
Développement économique
Aménagement de l’espace :
SCOT, PLU, ZAC, SIG…
aires d’accueil des gens du
voyage
collecte et traitement OM
GEMAPI (gestion des milieux
aquatiques et prévention des
inondations)
optionnelle
voirie communautaire
logement : location de
logement social ou non,
PLH
équipements culturels et
sportifs
eau et assainissement
maison de services au
public
facultative
environnement
scolaire (voyage des collégiens, transport
vers les piscines…)
culture
petite enfance
ALSH hors mercredi
Équipements touristiques
Divers dont contribution au SDIS
COMMUNAUTE DE COMMUNES DU MONT DES AVALOIRS
7
1.2
Une construction communautaire fragile
1.2.1
Une fusion résultan
t d’une incit
ation
de l’
État
Les réflexions sur le projet de fusion datent de 2011 à la suite du vote de la loi du
16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales
et de l’ét
ablissement du SDCI
redessinant la carte de l’intercommunalité en Mayenne
.
À l’époque, le périmètre de la future
communauté de communes n’était pas définitif. Une fusion avec d’autres communautés
voisines était à l’étude.
La fusion a été acceptée avec plus de réticence par la communauté de communes des
Avaloirs que par celle de Villaines-la-Juhel, certaines communes des Avaloirs étant attirées par
des regroupements avec celles d
’un
département limitrophe. En outre, historiquement et
géographiquement séparé en deux par la corniche de Pail, le territoire est relativement étendu,
parsemé de villages isolés, sans centre identifié mais avec deux « bourgs » qui revendiquent la
primauté. Ainsi, la communauté de communes possède dans chacun des deux bourg-centre des
équipements de même nature : salle de sport, maison de santé, piscine, voitures en autopartage,
etc.
Les deux communautés de communes avaient cependant une habitude de travail en
commun, notamment en matière de tourisme ou de culture. Depuis le redécoupage cantonal de
2014, le territoire de la communauté de communes correspond au canton de Villaines-la-Juhel.
Les compétences des deux communautés de communes étant relativement proches,
hormis en matière d’eau et
d’assainissement, les transferts financiers lors de la fusion ont été
limités. Néanmoins, deux sources d’aggravation de charges liées à la fusion ont été identifiées
par la chambre.
En premier lieu, lors du transfert de la piscine de Pré-en-Pail-Saint-Samson, jusque-là
propriété de la commune du même nom, toutes les charges n’ont pas été prises en compte, la
commission locale d’évaluation des transferts de charges (CLETC) ayant même décidé de
diviser par deux le coût obtenu, comme cela avait été le cas lors du transfert de la piscine de
Villaines-la-Juhel à la communauté de communes éponyme. Le surcoût est de plus de 50 000
€
par an pour la communauté de communes.
En second lieu, les dépenses de personnel ont augmenté de plus de 20 % (550 000
€
)
entre 2012 et 2014, dont 400 000
€
entre 2013 et 2014, soit avant et après la fusion
3
, à effectif
presque constant.
Dépenses de personnel avant et après fusion
Budget principal et budgets annexes
2012
2013
2014
Budget principal
-1 994
-2 063
-3 049
Budget annexe Assainissement
-88
-111
-136
Budget annexe EAU
-248
-268
-232
Budget annexe Ordures Ménagères
-273
-295
-343
Budget annexe SPANC
-15
-18
-59
Total brut
-2 619
-2 756
-3 819
c/6215 Budgets annexes
74
83
724
total hors flux croisés
-2 545
-2 673
-3 095
variation N/N-1
5 %
16 %
Sources : balances
–
ch 012 net des c/6419 et 6459 -
en milliers d’euros
3
Tous budgets confondus - après prise en compte des retraitements comptables dus aux flux croisés entre budgets
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
8
La majeure partie de cette hausse n’est pas directement imputable aux décisions de la
communauté de communes : glissement vieillissement technicité (GVT)
4
, attribution de points
indiciaires supplémentaires décidée nationalement (notamment pour les agents de catégorie C
qui composent les trois quarts de l’effectif).
En revanche, une autre partie de la hausse est directement imputable à la collectivité,
s’agissant du régime indemnitaire et des recrutements
liés aux transferts de compétences.
La fusion a eu pour conséquence une hausse du régime indemnitaire des agents qui peut
être estimée à près de 70 000
€
5
, ce qui correspond à une hausse de près de 55 % du régime
indemnitaire attribué hors prime de fin d’année. Cette hausse n’est cependant pas due à une
harmonisation générale du régime indemnitaire des agents au niveau de la collectivité la mieux
dotée, mais à l’attribution de nouvelles fonctions aux agents bénéficiaires.
La
fusion s’est accompagnée de transferts d’agents ou de créations de postes
à la
communauté de communes
, afin d’améliorer le service à la populatio
n (p. ex. bibliothèques
auparavant gérées par des bénévoles). Le coût supplémentaire peut en être évalué à un peu plus
de 100 000
€
6
.
Le coût de ces créations de postes a été partiellement compensé par des départs en
retraite ultérieurs
d’agents des ancien
nes communautés de communes. Selon la CCMA, la
fusion a permis de réduire le nombre global
d’agents employés par la communauté de
communes et les communes du territoire d
’
environ 13 ETP entre 2014 et 2018
1.2.2
Une mutualisation territoriale à mener à bien, pour le bénéfice de tous
Le schéma de mutualisation
7
a été adopté le 17 décembre 2015. Il est minimaliste, en
raison des oppositions déclarées alors à toute intégration communautaire, à peine deux ans après
la fusion des communautés de communes. Il s’articule
autour de la « continuation des
mutualisations déjà en œuvre
» et de deux objectifs
: la rationalisation et la solidarité. L’objectif
de rationalisation se limite à reprendre des actions pour certaines déjà effectives (mutualisation
d’équipements, secréta
riat de mairie dans quelques communes, service de travaux communaux
créé en juin 2015) et de préciser que les actions nouvelles ne le seront que « le cas échéant » ou
« en tant que de besoin ». Quant à la solidarité, elle se limite à des objectifs de coopération
volontaire, mais sans engagement financier. Le fonds national de péréquation des ressources
intercommunales (FPIC) est par exemple perçu selon la procédure de droit commun, alors que
les communes et la communauté de communes pourraient librement en décider un partage au
plus près des réalités locales
8
.
La chambre constate que trois ans après l’adoption de ce schéma, la mise en commun
des moyens a peu progressé.
4
Le GVT mesure le coût de l’ancienneté des personnels (avancements d’échelon et promotions)
5
6
En outre, la chambre a identifié une augmentation des dépenses liées au personnel d’animation saisonnier en 2014 pour plus de
80 000
€
, qui
n’a pas été reconduite en 2015
7
Prévu à l’
article L. 5211-39-1 du code général des collectivités territoriales.
8
Article L. 2336-5-II du CGCT
COMMUNAUTE DE COMMUNES DU MONT DES AVALOIRS
9
La chambre ne peut qu’encourager la collectivité à avancer dans la mise en commun des
moyens avec les communes du territoire, lesquelles manquent de la surface financière et
technique pour assurer elles-mêmes leurs compétences.
La mutualisation ou la mise en commun des agents ne signifie pas disparition de la
commune. Il s’agit avant tout d’un mode de gestion qui peut être source d’économies d’échelle,
en répartissant au mieux les effectifs disponibles, évitant les situations de sous-effectifs dans
une commune ou de sureffectif dans une autre, et en supprimant les doublons de structures et
d’équ
ipements.
La mutualisation peut aussi être source de meilleure efficacité, lorsque les fonctions
support, comme les ressources humaines, les finances ou l’achat public, sont gérées par des
agents spécialisés, au sein d’entités rayonnant sur un territoire é
largi, que ce soit au niveau de
communes nouvelles ou au niveau communautaire.
La chambre rappelle que la mutualisation ne doit pas se faire au détriment de la gestion
de proximité ni provoquer une hausse des coûts de structure induits par la complexification des
services administratifs.
2
L’EXERCICE DES COMPE
TENCES
2.1
Une lutte contre la désertification médicale au coût significatif
Les maisons de santé pluridisciplinaires (MSP) regroupent plusieurs professionnels de
santé sur un même site et sur un projet commun. Leur existence est régie par les dispositions
de l’article L.
6323-3 du code de la santé publique.
En 2019, le territoire communautaire disposera de trois MSP : une première à Villaines-
la-Juhel, une deuxième à Pré-en-Pail et une troisième à Saint-Pierre-des-Nids.
En ce domaine, le conseil régional des Pays de la Loire a adopté un règlement
d’intervention le 28 janvier 2011 qui fixe le cadre général de son financement des maisons
de
santé réalisées par les collectivités publiques.
En l’es
pèce, la chambre a constaté que certaines de ses dispositions ne sont pas
respectées dans les maisons de santé construites par la CCMA. Ainsi, alors qu’une MSP
est
juridiquement réservée aux professionnels de santé, un occupant de celle de Villaines-la-Juhel
n’exerce pas une profession de santé réglementée. De même, alors qu’une évaluation annuelle
du projet de santé doit être réalisée et adressée à la région pendant au moins trois ans à partir
de
son ouverture, cette évaluation n’a jamais ét
é réalisée et l
a région ne l’a jamais exigée, se
privant ainsi de l’évaluation de l’utilisation de l’argent public prélevé sur le contribuable
.
Au-
delà de ces questions de régularité, la chambre observe qu’en dépit des facilités,
notamment financières, accordées par la c
ollectivité publique, ni les conventions d’engagement
réciproque ni les contrats de bail ne fixent de contreparties aux locataires (obligation
d’engagement sur la durée par exemple). Ce déséquilibre est manifeste dans le cas des
contrats
signés en 2014 pour la MSP de Villaines-la-Juhel. Ces derniers précisaient que les locataires
devaient s’acquitter de l’entretien des locaux communs (art.
2b-3). Or, la chambre a relevé
qu’en 2017, les locataires ont obtenu que le nettoyage soit effectué aux frais de la CCM
A. Cette
dernière indique qu’en 2018, le montant des loyers a été harmonisé avec ceux des deux autres
MSP du territoire.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
10
Globalement, la chambre constate que les baux conclus entre les professionnels de MSP
et la CCMA sont plus favorables financièrement qu
e ceux qui lient cette dernière à l’hôpital
public de Villaines-la-Juhel comme locataire de locaux communautaires.
Or, la politique d’accueil ou de maintien de professionnels de santé sur le territoire
représente un coût significatif pour la collectivité. La chambre a identifié des subventions
publiques d’un montant de 2,3
M€ pour les opérations en cause, soit l’équivalent de 42
% du
coût de construction cumulé de 5,4
M€ pour les trois MSP
9
.
Au seul investissement s’ajoutera une exploitation financièrement
déséquilibrée. Pour
la MSP de Villaines-la-
Juhel, le déficit d’exploitation est supérieur aux loyers (dont les charges
locatives) payés par les professionnels de santé (cf. annexe 1). Selon les estimations de la
chambre, l’équilibre financier de l’opérati
on ne pourrait être atteint que dans plus de 60 ans. Au
regard des données disponibles, la situation de Pré-en-Pail sera à peine équilibrée
(cf. annexe 1). Celle de Saint-Pierre-des-Nids devrait être nettement déficitaire eu égard à la
faiblesse des financements obtenus.
Sans remettre en cause le bien-fondé de cette politique, la chambre observe que son
économie générale est mal connue et en tous cas insuffisamment affichée par la CCMA. Or, la
nécessité d’une bonne information des élus et des citoyens est d’autant plus nécessaire que le
modèle des MSP, qui vise à compenser les tensions démographiques médicales, peut impliquer
un déficit financier pour la collectivité.
D’autant plus que, comme cela a été souligné par l
e
président en fonction de la CCMA, le rapport de forces entre la collectivité publique et ses
locataires est au désavantage de la première du fait d’une démographie
médicale qui va
continuer à se tendre.
2.2
Des actions de développement économique volontaristes mais non
dénuées de risques
Le territoire de la CCMA comporte plusieurs zones d’activités aménagées par les deux
communautés de communes précédentes, dont certaines sont presque complètes. Cependant,
les ventes de terrains communautaires ont été rares depuis le début de la décennie. Depuis 2011,
leur montant a été de 169 347
€
. Depuis la fusion des communautés de communes en 2014,
seuls les exercices 2016 et 2018 ont enregistré des ventes. Il reste ainsi 50 ha de terrains (dont
30 non viabilisés) à vendre. Compte tenu de ces disponibilités foncières, la communauté de
communes indique envisager la création d’un parc photovoltaïque sur 7
ha, sans que la chambre
dispos
e d’éléments précis pour en apprécier le montage ou la soutenabilité.
En l’absence de ventes ultérieures, le déficit théorique
-
et donc le coût pour le
contribuable
-
de l’ensemble des budgets annexes des zones d’activités au 31 décembre 201
8
serait de 2,4
M€, soit l’équivalent de près du tiers de l’endettement du budget principal du
budget principal à cette date. En termes strictement financiers, l’absence de vente ne génère
cependant aucun risque puisque les emprunts afférents ont été remboursés.
9
Sachant que la modalité de financement régional évoqué précédemment ne concernera pas la MSP de Saint-Pierre-des-Nids, considérée
comme une annexe de la MSP de Pré-en-Pail.
COMMUNAUTE DE COMMUNES DU MONT DES AVALOIRS
11
La comm
unauté de communes loue en outre des locaux d’activités, dont les loyers ne
couvrent pas l’intégralité des charges. Cette faculté est ouverte aux collectivités locales aux
termes des articles L. 1511-3 et R. 1511-4 et suivants du CGCT si des conventions conformes
aux exigences de l’article R.
1511-4-2 du CGCT ont été établies.
La communauté de communes des Avaloirs, à laquelle la CCMA a succédé, avait
accordé en 2012 et 2013 des garanties d’emprunt de façon irrégulière à une entreprise
du secteur
agroalimentaire
par l’intermédiaire de la société d’économie mixte (
SEM) qui avait conduit
l’opération immobilière
, le plafond de garantie autorisé par les articles L. 2252-1 et D. 1511-
30 du CGCT ayant été dépassé. La chambre appelle l’attention de la com
munauté de communes
sur la nécessité de respecter ces dispositions à l’avenir. Elle souligne que la collectivité a tout
intérêt à suivre précisément les garanties qu’elle accorde, dès lors qu’elles dépendent de la
bonne santé financière d’organismes tiers.
Au surplus, le respect du plafond précité permet de
prévenir qu’aucun défaut de ces organismes ne l’affecte trop lourdement.
La chambre rappelle
que même octroyée à une SEM, une garantie d’emprunt est mise en jeu au titre de l’opération
pour laquelle elle a été accordée, sans considération de la surface financière globale de la SEM
en cause.
2.3
Un engagement dans le développement durable qui doit encore trouver
le mode de gestion le plus approprié et confirmer sa soutenabilité
La communauté de communes a mis en place un service de véhicules électriques en
autopartage en 2017. Le coût de l’investissement a été de 100
000
€
, dont la moitié financée
par subvention. Le coût de fonctionnement annuel est évalué à 8 000
€
, sans compter le coût de
l’entretien des véhicules et des installations ou d’un éventuel branchement sur le réseau
électrique en cas de saturation des cellules photovoltaïques. Face à cela, il peut être estimé pour
l’année 2018 une recette maximale de 3
000
€
.
L’autopartage peut être une alternative
au transport collectif en zone rurale mais
l’autonomie encore insuffisante des véhicules électriques en limite jusqu’à présent la portée.
Selon la CCMA, ce modèle est non seulement une anticipation du volet mobilité / déplacement
du volet SCIT du PLUI en cours de construction, mais aussi l'anticipation d'une potentielle prise
de compétence en tant qu’autorité organisatrice des transports, aujourd’hui compétence
communale mais non exercée. Selon elle, l’avenir d’un territoire rural en matière de mobilité
risque d'être plus complexe si la compétence s'exerce au niveau régional.
3
LES RESSOURCES HUMAINES
Les effectifs de la communauté de communes sont passés de 81 à 88 ETP de 2014 à
2018
; croissance essentiellement due à l’exercice de nouvelles compétences et à
la reprise
d’agents de l’ancien syndicat de musique.
Selon la CCMA, la fusion des communautés de
communes a permis une réduction du nombre d’agents employés par la communauté de
communes et les communes du territoire équivalent à environ 13 ETP, illustration d
’
objectifs
partagés de maîtrise et de rationalisation de la gestion des ressources humaines.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
12
Selon l’article
2 du décret n° 91-875 du 6 novembre 1991, les délibérations relatives au
régime indemnitaire des agents des collectivités locales doivent fixer «
la nature, les conditions
d'attribution et le taux moyen des indemnités applicables aux fonctionnaires de ces collectivités
ou établissements. L'organe compétent fixe, notamment, la liste des emplois dont les missions
impliquent la réalisation effective d'heures supplémentaires ouvrant droit aux indemnités
horaires pour travaux supplémentaires
»
Ces dispositions réglementaires sont en partie méconnues au sein de la communauté de
communes.
3.1
La régularisation à poursuivre d’u
n régime indemnitaire peu
transparent, hérité des précédentes intercommunalités
Le régime indemnitaire des agents de la communauté de communes a été fixé par la
délibération du 5 décembre 2013.
La mise en œuvre du r
égime indemnitaire tenant compte des
fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP)
10
, a été
décidée lors du conseil communautaire du 28 juin 2018 pour une entrée en vigueur le
1
er
janvier 2019. Cependant, la délibération se contente de reprendre le montant maximal
réglementaire par groupe et catégorie de poste. La CCMA précise avoir mis en place un groupe
de travail composé d'élus et de représentants du personnel pour étudier les différentes modalités
tenant compte des technicités et contraintes des postes. Les critères seront mis en œ
uvre lors
des prochains entretiens annuels.
La collectivité n’a ainsi rendu public aucun critère précis, préétabli et transparent qui
définirait les quotes-parts de primes associées au grade ou à la fonction (encadrement, expertise,
sujétions, etc.) ou la manière de servir.
La mise à plat du régime indemnitaire se heurte à l’hétérogénéité de celui
-ci, le montant
de prime étant encore lié à l’origine administrative des agents (communauté de communes des
Avaloirs, communauté de communes de Villaines-la-Juhel ou arrivée après la fusion).
Aucune de ces deux délibérations ne vise expressément la prime de fin d’année attribuée
au titre de l’article
111 de la loi du 26 janvier 1984 relative à la fonction publique territoriale
(dispositions visant les avantages collectivement acquis), alors que la communauté de
communes, continuant la pratique des deux communautés antérieures, la verse pour un montant
d’environ 1
100
€
par an et par agent.
En réponse aux observations de la chambre, la CCMA a précisé vouloir viser, dans une
nouvelle délibération, les actes d’origine valant
, selon elle, base juridique pour la prime de fin
d’année. Or,
la chambre relève que les délibérations en cause
11
ne sauraient établir la régularité
de cette prime, car elles sont soit trop imprécises
ou ne l’autorisa
ient que pour des périodes
limitées et sans prévoir de revalorisation, condition de sa
légalité selon le Conseil d’
État
12
. Par
conséquent, la chambre invite la CCMA à régulariser son versement en l’intégrant au RIFSEEP.
10
Décret du 20 mai 2014
11
SIVOM de Villaines-la-Juhel : la délibération du 7 décembre 1971
ne fait état que de l’adhésion au comité interdépartemental des œuvres
sociales, sans mention de l’attribution du prime de fin d’année.
SIVOM de Couptrain : la délib
ération du 18 décembre 1980 décide l’attribution
d’une prime qui serait unique et exceptionnelle, d’un montant de 150 ou 300 francs, selon l’indice des agents
; la délibération du 26 octobre
1983 octroie une prime aux agents valable uniquement pour 1983. SIVOM de Pré-en-Pail
: à l’instar du SIVOM de Couptrain, la délibération
du 28 octobre 1981 décide l’attribution d’une prime qui serait unique et exceptionnelle
.
12
CE, arrêt du 15 février 1995, n° 121429.
COMMUNAUTE DE COMMUNES DU MONT DES AVALOIRS
13
3.2
Des heures supplémentaires qui venaient abonder un régime
indemnitaire supérieur au plafond légal pour certains agents
Les conditions d’attribution d’indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS)
à au moins trois agents sont irrégulières. L’attri
bution de ces heures supplémentaires se fait sur
la base non d’un contrôle automatisé des horaires ou de déclarations contrôlables par la
hiérarchie
13,
mais d’un arrêté du président qui fixe le nombre maximal d’heures
supplémentaires, lequel constitue dans les faits la base du montant attribué.
Cette forfaitisation contrevient, en outre, au règlement intérieur du personnel de la
CCMA qui dispose dans son article 10 que «
certains membres du personnel à temps complet
peuvent être
amenés
à titre exceptionnel, à effectuer des heures supplémentaires, pour assurer
des missions liées aux compétences de la collectivité, à la demande de l’autorité territoriale
:
Président, Directeur Général des Services ou leurs Représentants. Pour justifier de ces heures,
l’agent doit compléter la fiche de travail qui définit la nature de l’activité, le lieu, le matériel
utilisé et le nombre d’heures effectuées
. »
Ces IHTS sont en réalité des primes supplémentaires déguisées qui permettent de
dépasser le plafond légal de primes fixé
par l’article 88 de la loi du 26
janvier 1984 précitée et
les décrets relatifs à l’attribution de régime indemnitaire pour chaque corps ou cadre d’emploi.
Non seulement les trois agents concernés bénéficient de primes quasiment du montant maximal
autorisé
, ce qui est rare dans une collectivité, mais le paiement d’heures supplémentaires leur
fait franchir ce plafond dans des proportions non négligeables (de 70 % à 80 %).
Si la chambre ne met pas en doute l’engagement professionnel et les responsabilités des
agents en cause, elle rappelle que le principe même d’un régime indemnitaire est de compenser
les sujétions diverses, dont les dépassements d’horaires, et la manière de servir, notamment les
IFTS, dont l’intitulé est «
indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires ».
La chambre prend acte du fait que suite à son contrôle, la CCMA a mis fin à cette
pratique en intégrant les heures supplémentaires forfaitaires dans le RIFSEEP.
4
LE PILOTAGE DES DEPENSES INTERCOMMUNALES
4.1
Une information financière transparente
La communauté de communes vote le compte administratif de l’année écoulée en février
de l’année suivante alors que la date limite prévue par le code général des collectivités
territoriales (CGCT) est le 30 juin. Ainsi, les élus et citoyens disposent, rapidement, des
informations financières de l’exercice antérieur. La chambre entend souligner tout l’intérêt de
cette pratique, signe d’une procédure budgétaire maîtrisée.
13
Décret du 14 janvier 2002 relatif aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
14
La collectivité s’astreint de même à présenter
une prospective financière
avant le budget
primitif. Ce document permet ainsi aux élus une connaissance du contexte financier et une
approche des conséquences pluriannuelles des décisions d’investissement.
La chambre note par ailleurs que la CCMA dépose sur son site internet les comptes
rendus
des séances du conseil communautaire. Bien que là aussi, la réglementation ne l’impose
pas en raison de sa taille, la chambre invite la collectivité à y déposer les documents budgétaires
et notes de synthèse associées, afin d’informer au mieux
le citoyen.
4.2
Une volonté de sérieux dans la préparation et l’exécution budgétaires
mais des imperfections procédurales à corriger au plus vite
La chambre a constaté le sérieux de la procédure budgétaire. Trois remarques peuvent
cependant être faites sur celle-
ci concernant la prévision budgétaire et l’exécution des dépenses.
Les dépenses prévues au budget ne sont que très faiblement consommées de 2014 à
2018, notamment en investissement. La collectivité inscrit en effet au budget primitif
l’ensemble des d
épenses liées à un équipement, quand bien même seule une partie sera
réellement exécutée dans l’année. Afin de mettre plus finement en adéquation le montant des
dépenses à budgéter et celles effectivement réglées dans l’exercice, la collectivité serait fon
dée
à utiliser le mécanisme des autorisations de programme (AP/CP) définie par la nomenclature
comptable M14, sous réserve du respect de la procédure de
l’engagement comptable
; procédure
qu’elle s’est
engagée à mettre en place en réponse aux observations de la chambre.
En effet, la chambre a constaté le caractère lacunaire de l’engagement comptable, alors
que celui-
ci est obligatoire pour l’exécution de l’ensemble des dépenses autorisées par le budget
selon l’article L.
2342-
2 du CGCT et l’instruction comp
table M14 applicable aux communauté
de communes.
La chambre rappelle que l’engagement comptable des dépenses, loin d’être une
contrainte inutile, est un outil précieux pour suivre la consommation des crédits inscrits au
budget, et s’assurer de la personne
effectivement autorisée à décider d’une dépense.
Recommandation n°
1 :
g
arantir
l’exhaustivité
de
l’engagement
préalable,
conformément à l’article L.
2342 du code général des collectivités territoriales (CGCT)
et aux dispositions de l’instruction comptable M14
L’instructi
on a permis de constater que la CCMA se privait de la possibilité de respecter
la réglementation sur les délais de mandatement et de paiement. La procédure mise en place
pour documenter la date de réception des factures qui détermine le délai de mandatement ne
respecte pas les dispositions du code de la commande publique
14
. Ainsi, ce dernier prévoit que
«
le délai de paiement court à compter de la date de réception de la demande de paiement par
le pouvoir adjudicateur
». Or, la date de réception indiquée sur
les factures n’est pas celle de la
réception à la communauté de communes ou chez le maître d’œuvre pour les marchés de
travaux, mais celle au sein du service finances, après validation du service fait par les services
opérationnels.
14
Notamment les articles L.2192-10 et suivants, et R.2192-10 et suivants
COMMUNAUTE DE COMMUNES DU MONT DES AVALOIRS
15
La chambre prend acte
du fait que la CCMA a indiqué s’engager à mettre en place une
procédure permettant de vérifier le respect des délais de mandatement et le paiement d'intérêts
moratoires.
Recommandation n°
2 : mettre en place une procédure permettant de vérifier le respect
des délais de mand
atement et le paiement d’intérêts moratoires en cas de dépassement
de délais conformément aux articles R. 2192-12 et suivants du code de la commande
publique.
4.3
Des comptes globalement fiables, malgré quelques anomalies
La chambre n’a pas relevé d’anomalies
significatives sur les comptes l’empêchant
d’avoir une image fidèle de la situation financière de la collectivité. Elle note toutefois que
l’inventaire des biens de la communauté de communes n’est pas exhaustif, avec notamment
l’absence de la piscine de P
ré-en-Pail-
St Samson transférée en 2014. De même, l’état de l’actif
tenu par le comptable et l’inventaire tenu par l’ordonnateur (la communauté de communes) ne
sont pas strictement identiques (voir tableau 9 en annexe).
La comptabilisation des amortissements des biens inscrits au budget principal est, pour
l’essentiel, conforme aux préconisations de la nomenclature comptable M14. Néanmoins, la
collectivité dispose de biens pour lesquels l’amortissement est facultatif, comme le réseau
routier, les piscines ou les salles de sport. En raison des montants parfois importants de ces
biens dans le patrimoine de la collectivité,
et en l’absence d’amortissement annuel, la chambre
encourage la collectivité à mieux mettre en avant leur coût réel dans ses présentations aux élus
et aux contribuables.
Le budget annexe des ordures ménagères, en nomenclature M4,
n’est pas
institué en
régie dotée de
l’autonomie financière, contrairement à ce que prévoit le CGCT. (L.
1412-1 et
L. 2221-1 et suivants). La CCMA a répondu aux observations de la chambre que cette situation
serait régularisée en 2020.
Même si l’absence de communes de plus de 3
000 habitants au sein de la CCMA fait
que cette obligation ne vaut pas strictement pour les budgets annexes de l’eau et de
l’assainissemen
t, la chambre souligne que mettre en place une telle régie serait de bonne
gestion.
Recommandation n°
3 : m
ettre en place une régie dotée de l’autonomie financière
pour
les budgets annexes, conformément aux articles L. 1412-1 et L. 2221-1 du CGCT.
La chambre invite la collectivité à se rapprocher, en tant que de besoin, des services de
la trésorerie, dans le cadre de leur mission de conseil pour toute question complexe d’ordre
comptable et budgétaire (incluant par exemple la confection des annexes aux documents
budgétaires
–
cf. tableau 10 en annexe).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
16
5
LA SITUATION FINANCIERE
Une comparaison avec les budgets principaux des communautés de communes de 14 à
20 000 habitants des Pays de la Loire montre une situation
15
sans difficulté particulière en 2017
(cf. tableaux 11 et 1, ainsi que le graphique
2 en annexe) :
-
en termes de richesse fiscale par habitant ou de potentiel fiscal, la communauté de
communes est au-dessus de la médiane des EPCI ligériens, ainsi que des EPCI de la
Mayenne. Les taux de fiscalité ne présentent pas de particularité notable ;
-
l’excédent brut de fonctionnement
16 rapporté aux produits de gestion est supérieur de cinq
points à la moyenne de la strate, ce qui peut être dû aux remboursements de frais des
budgets annexes au budget principal
; corollaire, la capacité d’autofinancement (CAF)
17
est de plus de 3 points supérieure à la moyenne de la strate ;
-
les charges de personnel représentent une part nettement plus importante des charges
courantes que dans les autres communautés de communes (55 % contre 42 %),
conséquence du mode de comptabilisation des agents des budgets annexes sur le budget
principal ;
-
en revanche, si l’endettement par habitant est élevé (voire même l’un des plus élevés
comparé aux communautés de communes de la Mayenne), la capacité de désendettement
18
est inférieure
d’une année
à celle de la strate (4,7 années contre 5,7).
5.1
Une section de fonctionnement du budget principal qui contribue au
financement des investissements
La capacité d’autofinancement de la collectivité diminue de façon
quasi-continue entre
2014 et 2018
. La collectivité n’a donc pas été e
n mesure de réduire ses charges pour compenser
la réduction de la DGF. Le niveau de CAF a néanmoins permis à la collectivité d’autofinancer
environ 32 % de ses investissements de 2014 à 2018.
15
Les développements relatifs à la situation financière portent essentiellement sur le budget principal, qui représente plus de 70 % des dépenses
de fonctionnement de la collectivité. Pour la gestion des services payés par l’usager, comme l’eau, l’assainissement et les o
rdures ménagères,
la comptabilité est tenue en budgets dits annexes, objets d
’un
e sous-partie finale et de tableaux annexes
16
L’EBF (excédent brut de fonctionnement) est la différence entre les produits de gestion (produit des impôts, dotations de l‘État, redevances…)
et les charges de gestion (frais généraux, frais de personnel…).
17
La CAF (capacité d’autofinancement), dite aussi épargne brute, est la différence entre les produits de fonctionnement (produi
ts de gestion,
financiers et exceptionnels) et les charges de fonctionnement (charges de gestion, frais financiers et charges exceptionnelles). Elle représente
l’excédent dégagé par l’exploitation de la collectivité pour rembourser l’annuité en capital de
la dette et autofinancer les investissements.
18
Capacité de désendettement
: nombre d’année
s nécessaires pour rembourser les emprunts si sa CAF était uniquement utilisée pour ce faire.
COMMUNAUTE DE COMMUNES DU MONT DES AVALOIRS
17
Variation des soldes de gestion
Consolidation CCA* + CCV*
Communauté de communes du Mont des Avaloirs
Soldes intermédiaires de gestion
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
1-produits de gestion
6 838
6 582
8 172
7 836
7 781
8 167
8 185
2-charges de gestion
-4 680
-4 667
-6 131
-5 866
-6 014
-6 340
-6 396
EBF
2 157
1 916
2 041
1 970
1 767
1 826
1 788
3-produits financiers
5
3
2
2
0
0
0
4-charges financières
-324
-281
-266
-205
-169
-149
-150
5-produits exceptionnels hors cessions
40
21
9
15
9
19
68
6-charges exceptionnelles
-88
-12
-16
-23
-37
-151
-126
CAF
1 789
1 646
1 770
1 759
1 571
1 545
1 580
CCA : communauté de communes des Avaloirs
–
CCV : communauté de communes de Villaines-la-Juhel
Source :
CRC, d’après les comptes de gestion
;
en milliers d’
euros
5.1.1
Des recettes fiscales dynamiques
En 2014, année de la fusion, les recettes fiscales de la communauté de communes ont
augmenté de 8,5 % (soit près de 320 000
€
) par rapport à celles des deux anciennes
communautés (cf. tableau
12 en annexe). Cette hausse n’a pas été la conséquence de la fusion,
mais plutôt
de l’accroissement de la base fiscale de certaines entreprises.
Entre 2014 et 2018, les produits de gestion
19
(après retraitements comptables opérés par
la chambre) sont restés stables. La communauté de communes a, certes, subi au cours de cette
période une baisse de la DGF
20
de 35 % (- 40 % de 2014 à 2018), suite à la politique
gouvernementale de réduction des dotations aux collectivité, mais cette baisse a été compensée
par une hausse des impôts locaux, liée notamment au dynamisme des bases fiscales des
entreprises (voir tableau 12 en annexe). La chambre souligne néanmoins le risque d’une recette
fiscale dépendante d’un nombre restreint d’entreprises, même si les recettes fiscales
représentent à peine plus de la moitié du budget de la communauté de communes.
La baisse de la DGF a, dans une moindre mesure, été compensée par la hausse des
reversements des communes à la suite de l’élargissement des compétences de la communauté
de communes, notamment celles liées au droit des sols. Ces nouvelles compétences entraînant
de nouvelles charges, la stabilité des produits de gestion depuis 2014 signifie donc que la
communauté de communes a dû faire face, en fin de période, à des charges de fonctionnement
plus élevées sans ressources supplémentaires.
19
Les produits de gestion sont les recettes nécessaires au fonctionnement de la collectivité. Ils sont ici calculés nets reversements de fiscalité
communaux (positifs et négatifs)
20
DGF : dotation globale de fonctionnement
: principale dotation versée par l’État pour le fonctionnement des collectivités. La DGF est versée
en fonction de la population, du potentiel fiscal et du coefficient d’intégration fiscale.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
18
Variation des produits de gestion retraités
compte
2014
2015
2016
2017
2018
% 2014
% 2018
70 hors SDIS 14/16
1 047
1 081
1 114
1 173
1 110
13 %
14 %
72
–
pd° immobilisée
27
50
38
9
0 %
0 %
731 + 7388
–
7391 : impôts
4 066
4 061
4 070
4 257
4 349
50 %
53 %
7321 + 73921 - AC + SDIS 14/16
175
158
197
346
346
2 %
4 %
732 - 7392 péréquation
1
0
80
66
68
0 %
1 %
741
–
DGF
1 578
1 386
1 159
1 023
967
19 %
12 %
74 hors 741
–
autres dotations
484
474
425
492
600
6 %
7 %
752
–
locations
764
668
683
720
729
9 %
9 %
75 hors 752
–
autres produits
31
7
3
52
6
0 %
0 %
8 172
7 836
7 781
8 167
8 185
100 %
100 %
Source
: CRC, d’après les comptes de gestion –
en milliers d’euros
5.1.2
Une hausse des charges de gestion à raison de multiples facteurs
La hausse des recettes fiscales de 2014 a permis, indirectement, à la communauté de
communes de supporter la hausse des charges de gestion lors de la fusion, et notamment des
charges de personnel. Pour le seul budget principal, la hausse 2013/2014 des produits et charges
a été quasiment identique, à 340 000
€
, hors retraitements comptables.
Les charges de gestion ont augmenté de 4,3% entre 2014 et 2018, soit une hausse
annuelle de 1,1 %. Les charges de gestion 2018 atteignent ainsi 6,40
M€ alors qu’elles étaient
de 4,67
M€ en 2013 avant la fusion pour les deux anciennes communautés de communes. La
situation n’e
st cependant pas comparable, notamment en raison de la modification de la
comptabilisation des dépenses de
personnel et de l’élargissement des compétences (notamment
le financement du SDIS). À périmètre constant, la hausse entre 2013 et 2018 est de 755 000
€
,
essentiellement due à l’augmentation des dépenses de personnel. Outre l’augmentation liée à la
fusion,
cette hausse provient de l’absorption des agents du syndicat intercommunal dédié à la
musique, de la hausse du point d’indice de 2017 et de la mise en œuvre du protocole national
PPCR (parcours professionnels, carrières, rémunérations).
La collectivité assure avoir cherché à diminuer les charges générales
21
de 2 à 5 %, ce
qui n’apparait pas dans les comptes, sauf en ce qui concerne l’entretien de la voirie,
passé de
près de 800 000
€
en 2014 à 450 000
€
en 2017
22
. L’entretien des routes intercommunales
(fauchage, réparation de la chaussée, etc.) représente environ le quart des charges à caractère
général, soit l’une des compétences les plus coûteuses de la collectivité.
La fusion ne s’est pas traduite par une réduction du montant global des indemnités des
élus.
21
Charges nécessaires au fonctionnement régulier de la collectivité : frais administratif, locations de matériel, fluides, ainsi que dans le cas de
la CCMA, l’entretien normal de la voirie.
22
Dépenses comptabilisées au c/61523 et subdivisions uniquement.
COMMUNAUTE DE COMMUNES DU MONT DES AVALOIRS
19
Évolution des charges de gestion retraitées
chap
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
var an
13/18
var an
14/18
011 (1)
2 055
2 055
2 210
1 856
1 821
2 096
2 016
-0,4 %
-2,3 %
012 (2)
–
net des c/6419 et 6459
1 994
2 063
3 049
3 068
3 294
3 550
3 642
12 %
4,5 %
65 (3)
631
548
872
942
898
694
738
6,1 %
-7,3 %
charges de gestion totales (4) = (1) + (2) + (3)
4 680
4 667
6 131
5 866
6 014
6 340
6 396
6,5%
1,1 %
Remboursement dépenses personnel BA (5)
74
83
724
719
746
743
686
contribution SDIS (6)
376
379
373
374
372
Charges de gestion à périmètre constant
(7) = (4) - (5) - (6)
4 607
4 584
5 032
4 583
4 743-
5 278
5 339
3,1 %
1,5 %
Sources : balances
–
en milliers d’euros
5.2
Une accélération des investissements du budget principal en fin de
période marquée par une reprise de l’endettement
5.2.1
Un endettement longtemps surabondant au regard des besoins
L’excédent tiré de son exploitation (capacité d’autofinancement
) a permis à la
collectivité de financer 32%
de ses dépenses d’équipement, subventio
ns versées incluses, entre
2014 et 2018, ce qui est assez comparable aux autres communautés de communes ligériennes
de même strate. Le reste a été assuré par des dotations et subventions (36 %), ainsi que par
emprunt (24 %). La collectivité a ainsi sur-financé ses investissements en recourant de façon
trop importante à l’emprunt, même si elle s’est désendettée, jusqu’en 2017. Ses charges
financières ont en parallèle diminué de près de 120 000
€
(voir tableau 13 en annexe).
Alors que son besoin de financemen
t s’est élevé de 2014 à 2017 à 898
000
€
(760 000
€
depuis 2013), la collectivité a emprunté presque deux fois plus que nécessaire, soit 1 921 000
€
(1 661 000
€
depuis 2013). Le fonds de roulement atteint ainsi cinq mois de charges courantes.
La chambre r
appelle en outre que la CCMA est l’une des communautés de communes de la
Mayenne les plus endettées (voir tableau 14 en annexe).
Ce recours superflu
à l’emp
runt
peut s’expliquer
, au-
delà d’une
certaine prudence
financière, par un retard dans la réalisation
d’investissements
.
Cette situation pourrait se normaliser à compter de 2018-2019. En effet, si le montant
des investissements depuis la création de la communauté de communes n’a guère dépassé 2
M€
en moyenne par an, les investissements prévus en 2019 pour
raient s’élever à près de 9
M€ à
cause de la réalisation simultanée de quatre équipements structurants (gendarmerie, piscine,
salle de sport, maison de santé). En 2018, la collectivité a contracté un nouvel emprunt de 1
M€
et prévoit en 2019 un emprunt supplémentaire de 1,758
M€, venant compléter des financements
externes (subventions et dotations) de plus de 6
M€.
L’impact de ces nouveaux emprunts sur l’encours de dette et la capacité de
désendettement devrait cependant être limité, à la double condition que la collectivité perçoive
effectivement les subventions attendues et que la pause prévue dans les investissements après
2019 soit réelle.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
20
Variation d’encours de dette du budget principal
exécuté
DOB 2018 : estimation*
2014
2015
2016
2017
2018
2018
2019
2020
encours au 01/01
8 887
8 097
6 923
7 037
7 264
7 264
7 455
8 289
annuité capital
811
1 174
787
773
808
809
866
872
nouveaux emprunts
21
0
900
1 000
1 000
1 000
1 700
0
encours au 31/12
8 097
6 923
7 037
7 264
7 455
7 455
8 289
7 417
CAF brute
1 770
1 759
1 571
1 545
1 580
1 500*
1 500*
1 500*
capacité de désendettement (an)
4,57
3,94
4,48
4,70
4,72
4,97
5,53
4,94
Source : balance
–
en milliers d’€
- montants endettement 2018 à 2020
La chambre souligne la nécessité pour la collectivité de programmer plus finement les
investissements à venir, afin d’en lisser l’impact sur ses capacités de financement.
5.2.2
Des dépenses d’investissement jusque
-là résultantes des engagements
antérieurs
Les principaux investissements du budget principal de la CCMA de 2014 à 2017 ont
concerné les maisons de santé (notamment celle de Pré-en-Pail
–
St-Samson) et la voirie (voir
aussi tableau 15 en annexe).
Principaux investissements 2014-
2017 (en millions d’euros)
Source
: CRC, d’après le grand livre de la CCMA –
en
millions d’€
Les investissements pour la période 2018-2019 devraient concerner notamment la
couverture
de
la
piscine
de
Villaines-la-Juhel
(3,7
M€),
la
salle
de
sport
de
Pré-en-Pail-Saint-Samson, la maison de santé de Saint-Pierre-des-Nids (1,3
M€) et la
gendarmerie de Pré-en-Pail-Saint-Samson (1,6
M€).
0
0,2
0,4
0,6
0,8
1
1,2
1,4
1,6
1,8
maison de santé / pôle santé
Voirie
Contournement de Villaines-la-Juhel
salle de sport
bâtiments administratifs et techniques
atelier relais
Piscines
divers équipements, outillage
Logements
Blanchisserie
Informatique
PLUI
Tourisme (gîtes, sites, OTSI)
Autopartage
bois déchiqueté
médiathèque / biblio
photovoltaïque
SIG
Gendarmerie
2014
2015
2016
2017
COMMUNAUTE DE COMMUNES DU MONT DES AVALOIRS
21
5.3
Les budgets annexes des services publics industriels et commerciaux
Les excédents antérieurs du budget des ordures ménagères ont permis une baisse de
10 % de la redevance en 2017. Ce budget est maintenant p
roche de l’équilibre.
En revanche, la situation des deux budgets annexes de l’eau et de l’assainissement est
symétriquement déséquilibrée. En 2017, le fonds de roulement
23
du budget de l’assainissement
équivalait à près d’une année de produits (environ 600
000
€), tandis que le budget de l’eau
possédait un fonds de roulement quasiment équivalent à six mois de produits (0,76
M€
sur
1,42
M€
).
23
Soit les réserves accumulées pour faire face aux dépenses courantes.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
22
ANNEXES
Annexe n° 1. Maisons de santé
.............................................................................................................
23
Annexe n° 2. Tableaux financiers
.........................................................................................................
25
COMMUNAUTE DE COMMUNES DU MONT DES AVALOIRS
23
Annexe n° 1.
Maisons de santé
Méthodologie
:
Le mode de présentation usuel
de l’équilibre économique d’une opération de ce type consiste, en
collectivité, à
comparer le montant des loyers à l’emprunt
. Par construction, ce modèle de présentation
ne rend pas compte fidèlement du coût complet d’une telle opération, qui ne se limite pas pour la
collectivité concernée à un investissement initial.
Pour la présente analyse, le résultat de la location a été c
alculé comme s’il s’agissait d’une activité
économique autonome, en établissant un compte de résultat théorique. Ce compte de résultat intègre les
dotations aux amortissements, car on peut considérer que les Dotations aux amortissements, aux
dépréciations et aux provisions (DAP)
représentent la ressource que l’exploitation doit dégager
annuellement pour financer l’investissement. On intègre aussi les subventions d’investissement versées
au résultat pour la même raison, mais de façon inverse.
Compte de résultat reconstitué de la maison de santé de Villaines-la-Juhel
chap
compte
libellé
2014
2015
2016
2017
2018
011
606
Fluides (est. en 2016 et 2017)
-15 554
- 13 428
- 12 975
- 13 124
-13 835
613
locations
-1 564
615
Entretien / nettoyage
-3 897
-3 848
-3 789
-5 444
-9 341
616
assurances
-614
617
expertise technique
-2 786
6226
étude thermique
-4 164
624
transports
-468
626
télécommunication
-115
628
Autres frais
-2 709
63512
taxe foncière
-3 200
-3 376
-4 392
65
655/8
autres
-6 168
-2 600
66
66111
frais financiers
-34 345
-32 532
-30 638
-28 658
-26 588
68
6811
DAP
-101 106
-101 106
-124 654
-124 654
-126 734
Total charges d’exploitation
-154 903
-150 914
-181 424
-182 296
-188 961
70
70878
Charges récupérées
9 274
11 133
8 275
10 788
10 571
75
752
loyer
30 992
40 528
41 687
42 890
41 289
77
777
Subventions transférables
60 701
60 701
60 701
60 701
81 464
Total recettes d’exploitation
100 968
112 363
110 664
114 379
133 323
Résultat de
l’exploitation
-53 934
-38 552
-70 760
-67 916
-55 638
Source
CRC, d’après le grand livre de la CCMA
et l’état de l’actif 2017
(chiffres 2018 non vérifiés par la chambre)
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
24
Compte de résultat reconstitué de la maison de santé de Pré-en-Pail-Saint-Samson
comptes
Montant
€
remarques
60611 - Eau et assainissement
326
60612 - Énergie - Électricité
4 115
60632 - Fournitures de petit équipement
1 450
615221 - Entretien et réparation
861
615228 - Entretien et réparations autres
6 357
6156 - Maintenance
1 618
6161 - Assurance multirisques
376
6262 - Frais de télécommunications
760
63512 - Taxes foncières
4 023
637 - taxe d'aménagement
513
montant de la taxe fictivement amortie sur 20 ans : 10 266/20
charges réelles
20 399
6811 - DAP
77 500
DAP retraitées : 1,55 M€ sur 20 ans
charges totales
97 899
70878 - remboursement de frais
3 711
752 - Revenus des immeubles
46 464
recettes réelles
50 176
hors vente d'électricité et remboursement d'assurances
777 - subventions transférées
43 178
0,86 M€ comptabilisées
amorties sur 20 ans
recettes totales
93 354
résultat d'exploitation
-4 545
Source :
CRC d’après le
grand livre 2018, programme 129-1
Nota : le présent tableau a été construit sans inclure de charge
financière, la collectivité indiquant n’avoir fléché
aucun emprunt à
ce bâtiment. Or, la CCMA a financé ses dépenses d’équipement par emprunt à hauteur de 25%
de leur coût total. Une analyse économique stricte
supposerait donc d’affecter une part de la charge d’intérêt à
l’opération MSP de
Pré-en-Pail-Saint-Samson.
COMMUNAUTE DE COMMUNES DU MONT DES AVALOIRS
25
Annexe n° 2.
Tableaux financiers
Anomalies dans la confection des états annexes au compte administratif 2017
état
commentaire
A10-1 à
5
La collectivité ventile ses entrées et sorties d'immobilisations entre les état A10-1 et A10-5 alors qu'elle n'est pas concernée
par ce dernier état, ne disposant pas de concession d'aménagement (A10-4 et 5)
B1-1 et 2
Le tableau des garanties d’emprunt donne une vision limitée des risques liés aux garanties d’emprunts accord
ées par la
CCMA (et plus exactement, l’ex
-
CCA). Ainsi l’annexe au CA 2017 indique un ratio d’endettement + garantie d’emprunt
par rapport aux recettes réelles de fonctionnement de 1,5 %
, alors qu’il est en réalité de 11
%.
B1-7
Liste des concours attribués : le montant des subventions correspond aux montant des subventions versées au c/657. En
revanche, dans la colonne « prestations en nature », la CCMA
indique l’objet de la subvention, non le montant ou le type de
prestation en nature.
B2-1 et 2
Le tableau des AP / CP est rempli sans que cela corresponde à une pratique effective
C1-1
L’état du personnel est rempli de faç
o
n inexacte : un grade apparaît trois fois (attaché principal) alors qu’il n’y a qu’un seul
titulaire ; des intitulés du tableau C1-1 correspondent non à des grades, mais à des fonctions (p. ex. chargé de
communication, manager du commerce) alors que la maquette précise en note de bas de page que « les grades ou emplois
sont désignés conformément à la circulaire
». Par ailleurs, l’indice des agents contractuels n’est pas indiqué.
Différences relevées entre les comptes de la balance et l’inventaire au 31/12/2017
Compte
Balance (1)
Inventaire (2)
Différence (1)
–
(2)
2033
654
1 240
-586
2041411
2 251
5 574
-3 324
2115
394 462
509 462
-115 000
21312
0
230 355
-230 355
21318
5 353 218
5 505 059
-151 841
2132
15 959 205
17 161 946
-1 202 741
2152
35 903
39 308
-3 405
21738
1 418 432
1 421 903
-3 471
21788
10 179
10 041
138
2182
581 308
544 757
36 550
2184
457 684
459 887
-2 203
2188
1 168 500
1 166 501
1 999
2313
1 790 494
96 932
1 693 562
2317
1 129 299
1 151 105
-21 807
2422
230 355
230 355
276341
269 933
324 032
-54 099
total
48 623 064
48 991 626
173 772
Source : balance et inventaire CCMA
–
budget principal
Ratios de comparaison / communautés de communes ligériennes de 14 à 20 000
habitants
2014
2017
strate
CCMA
Strate
CCMA
EBF
en
% des produits de gestion
19,27 %
25,00 %
17,60 %
22,40 %
CAF en
% des produits de gestion
16,16 %
21,70 %
15,22 %
18,90 %
Charges de personnel / charges courantes
36,01 %
47,70 %
42,35 %
54,70 %
charges financières / charges courantes
5,20 %
4,10 %
2,40 %
2,30 %
Capacité désendettement BP en années
3,9
3,5
5,7
4,7
FRNG en
jours de charges courantes
151
100
132
151
Source
:
CRC, d’après les comptes de gestion
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
26
Potentiel fiscal par rapport aux communautés de communes mayennaises à FPU
Source
: CRC d’après le critère de répartition DGF 2018 –
DGCL
Évolution des recettes fiscales pré et post fusion
Compte
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
73111
TH / TF
2 655
2 697
2 901
2 924
2 844
2 931
3 112
73112
CVAE
744
758
868
834
817
917
896
73113
TASCOM
126
132
134
131
123
154
114
73114
IFER
159
162
168
171
205
220
228
7318
Autres
72
2
77
33
11
Total
3 756
3 752
4 071
4 060
4 066
4 256
4 362
7388
Autres taxes
19
15
15
13
16
13
0
Source
: CRC, d’après
les comptes de gestion 2012-2018
–
en milliers d’€
Performances financières annuelles
en milliers d'€
2013*
2014
2015
2016
2017
2018
Produits de gestion (1)
6 582
8 172
7 836
7 781
8 167
8 185
Charges de gestion (2)
4 667
6 131
5 866
6 014
6 340
6 396
EBF (1)
–
(2)
1 916
2 041
1 970
1 767
1 826
1 788
CAF
1 646
1 770
1 759
1 571
1 545
1 580
Annuité en capital de la dette
805
812
1 175
787
773
808
CAF nette
841
958
584
784
772
772
Financement propre disponible (3)
1 613
1 388
1 076
2 352
1 676
2 241
dépenses d'équipement et subventions (4)
1 796
1 432
1 536
2 690
1 911
4 261
Besoin ou capacité de financement (5)
137
115
-425
-502
-85
-1 943
Nouveaux emprunts de l'année (6)
500
21
0
900
1 000
1000
var Fonds de roulement
637
136
-425
398
915
-1 063
Fonds de roulement (FDR)
1 607
1 743
1 318
1 772
2 687
1 624
FDR en jours de charges courantes
118,6
99,5
79,3
104,6
151,1
90,5
Source : CRC,
d’après les comptes de gestion
- nota : *budget principal des EPCI fusionnés
Mont-des-Avaloirs
0 €
70 €
140 €
210 €
280 €
350 €
420 €
0
5 000
10 000
15 000
20 000
25 000
30 000
35 000
40 000
potentiel / hab
population
COMMUNAUTE DE COMMUNES DU MONT DES AVALOIRS
27
Comparaison du niveau d’endettement des communautés de communes
mayennaises à FPU
Communauté de communes
Encours 2017
population
Endettement hab / BP
Endettement / hab /
BP + BA
EPCI à l’endettement le plus élevé / habitant
9 908 862
21 461
445,42
461,71
CCMA
11 155 439
17 017
426,86
655,55
EPCI à l’endettement le moins élevé / habitant
7 852 795
28 168
187,85
278,78
EPCI à la médiane
11 743 011
19 897
334,31
590,19
Source
: CRC, d’après les comptes de gestion
Montant brut des c/20 à 23 (hors 204 et 238)
budgets
2013*
2014
2015
2016
2017
2018
% total 2018
BP
34 265
35 415
36 948
39 298
40 416
43 896
58 %
ASST
6 807
13 935
13 964
14 442
14 899
15 466
21 %
EAU
5 954
10 367
10 472
10 954
11 814
12 583
17 %
OM
2 689
2 697
2 800
2 939
3 280
3 273
4 %
SPANC
7
4
6
6
6
1
0 %
49 721
62 417
64 190
67 638
70 415
75 220
100 %
Source
: CRC, d’après les comptes de gestion –
en milliers d’€
; nota : *budget consolidé des EPCI fusionnés
Évolution des produits et charges de gestion du B
udget annexe d’ordures ménagères
SIG
ch
2012*
2013*
2014
2015
2016
2017
2018
produits de
gestion
70
1 114 210
1 137 338
1 100 706
1 090 399
1 071 629
1 004 653
985 300
74
2 935
15 820
14 625
6 227
25 078
8 270
1 438
75
307 122
187 108
302 075
293 618
341 641
275 968
283 116
charges de
gestion
011
-879 958
-896 258
-1 042 886
-949 919
-993 680
-982 484
-982 499
012
-272 612
-295 216
-342 941
-363 138
-316 952
-288 945
--241 923
65
-26 696
-26 606
-9 912
-10 913
-9 131
-23 224
-29 660
charges fin
66
-2 205
-1 180
-546
-417
-162
-50
-2 893
pdts except
77
3 917
4 305
242
648
890
1 126
-2 085
chges except.
67
-3 016
-850
-3 480
-4 655
-4 656
-6 083
-10 001
CAF
243 696
124 461
17 882
61 849
114 657
-10 771
4 965
Source : balance nota : *budget annexe des EPCI fusionnés
Évolution financière du B
udget annexe d’ordures ménagères
en
€
2013*
2014
2015
2016
2017
2018
CAF brute
124 461
17 882
61 849
114 657
-10 771
4 965
annuité du capital
15 837
12 076
12 110
12 127
12 129
27 502
CAF nette
108 623
5 806
49 739
102 530
-22 900
-22 537
Financement propre disponible
190 137
6 512
52 497
209 442
-1 693
88 988
Dépenses d'équipement
82 809
7 865
103 458
254 494
340 885
179 609
Emprunts
0
0
0
0
0
252 000
FRNG
416 854
415 501
364 540
319 489
-23 089
138 289
en
jours de charges courantes
124,9
108,7
100,5
88,3
-6,5
40,2
Source : ANAFI - nota : *budget annexe des EPCI fusionnés
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
28
Évolution des SIG du BA assainissement
SIG
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
1-produits de gestion
269 870
282 806
594 949
448 886
674 540
620 368
593 006
2-charges de gestion
-194 611
-223 623
-325 157
-309 840
-341 322
-426 975
-348 962
4-charges financières
-60 435
-58 801
-137 084
-127 398
-118 665
-116 389
-115 435
5-produits except hors 775
845
926
192
5 124
1 088
694
2 631
6-charges exceptionnelles
-2 366
-3 363
-1 979
-497
-1 599
-3 262
-7 296
CAF
13 304
-2 056
130 921
16 275
214 042
74 437
123 943
Sources : balances
Évolution financière du BA assainissement
en
€
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
CAF brute
13 304
-2 056
130 921
16 275
214 042
74 437
123 943
annuité du capital
46 935
38 652
143 566
146 979
151 496
176 427
195 607
CAF nette
-33 632
-40 707
-12 645
-130 704
62 546
-101 990
-71 664
Financement propre disponible
104 073
78 854
69 379
-130 704
172 271
-42 917
118 783
Dépenses d'équipement
195 152
180 365
93 366
46 622
477 637
457 466
569 448
emprunts
0
400 000
0
0
440 000
0
682 100
FRNG
-284 709
13 780
-131 701
-309 027
-174 393
-674 775
-443 340
en
jours de charges courantes
-407,7
17,8
-104,1
-258,0
-138,4
-453,4
-348,6
Sources : balances
Évolution des SIG du BA eau
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
1-produits de gestion
1 018 321
920 391
1 241 203
931 868
937 732
1 424 628
1 353 149
2-charges de gestion
-687 344
-730 652
-650 021
-606 086
-681 189
-811 728
-898 741
4-charges financières
-10 422
-7 052
-27 299
-25 003
-22 801
-21 026
-19 380
5-produits exceptionnels hors 775
3 172
2 568
524
1 866
315
649
10 366
6-charges exceptionnelles
-10 697
-14 757
-4 720
-8 419
-11 459
-15 645
-10 979
CAF
313 031
170 498
559 686
294 226
222 598
576 879
434 414
Sources : balances
Évolution financière du BA eau
en
€
2013
2014
2015
2016
2017
2018
CAF brute
170 498
559 686
294 226
222 598
576 879
434 414
annuité du capital
40 348
58 826
60 802
62 652
63 680
55 276
CAF nette
130 150
500 861
233 424
159 946
513 200
369 138
Financement propre disponible
130 150
523 977
257 398
307 950
662 835
624 084
Dépenses d'équipement
142 363
244 669
104 912
485 722
888 993
836 462
emprunts
0
0
0
0
0
0
FRNG
360 575
1 012 020
1 164 506
986 738
760 581
548 203
en
jours de charges courantes
209,8
637,1
809,6
597,0
376,3
262,8
Sources : balances
Chambre régionale des comptes Pays de la Loire
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Adresse mél.
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Les publications de la chambre régionale des comptes
des Pays de la Loire
sont disponibles sur le site :
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