25, rue Paul Bellamy B.P. 14119
–
44041 NANTES Cedex 01
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Le présent document, qui a fait l’objet d’une
contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 18 juin 2019.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
COMMUNE DE LA FERTÉ-BERNARD
(Sarthe)
Exercices 2014 et suivants
COMMUNE DE LA FERTÉ-BERNARD
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
............................................................................................................................................................
2
RECOMMANDATIONS
........................................................................................................................................
3
INTRODUCTION
..................................................................................................................................................
4
1
LES SUITES DU PRECEDENT CONTROLE
................................................................................................
5
2
LES INFORMATIONS BUDGETAIRES ET FINANCIERES
........................................................................
6
2.1
Le débat d’orientation budgétaire et la publicité des informations budgétaires et
financières
.......................................................................................................................
6
2.2
La production des états annexes
.....................................................................................
7
3
LA FIABILITÉ DES COMPTES
...................................................................................................
8
3.1
Le suivi patrimonial
........................................................................................................
9
3.2
Les provisions
...............................................................................................................
10
3.3
Conclusion sur la fiabilité des comptes
........................................................................
11
4
LA SITUATION FINANCIERE
.................................................................................................
12
4.1
Le fonctionnement
........................................................................................................
12
4.1.1 La fiscalité et les autres recettes
.....................................................................................
12
4.1.2 Les charges de fonctionnement
.......................................................................................
12
4.1.3
Conclusion sur l’excédent brut de fonctionnement et l’autofinancement
.......................
13
4.2
L’investissement
...........................................................................................................
14
4.3
Conclusion sur la situation financière
...........................................................................
16
5
LES RESSOURCES HUMAINES
...............................................................................................
16
5.1
L’évolution des effectifs
...............................................................................................
17
5.2
Le temps de travail
........................................................................................................
17
5.3
La rémunération
............................................................................................................
18
5.4
Les emplois de direction
...............................................................................................
18
6
LES FRAIS DE REPAS
............................................................................................................
19
7
LES RELATI
ONS AVEC L’INTERCOMM
UNALITE
...................................................................
20
7.1
Une liste encore restreinte des compétences transférées et équipements d’intérêt
communautaire
..............................................................................................................
20
7.2
Une mutualisation faible entre la commune et l’intercommunalité
..............................
21
7.3
Focus sur la politique de l’habitat devant désormais être définie au niveau
intracommunautaire
......................................................................................................
21
8
LE PATRIMOINE
....................................................................................................................
23
8.1
Une fonction immobilière qui repose sur l’ex
périence de cadres et responsables
techniques
.....................................................................................................................
23
8.2
Une connaissance peu formalisée du patrimoine
..........................................................
23
8.3
Malgré l’absence de bilan global, la prise en considération des exigences
normatives en terme de développement durable
...........................................................
26
8.4
Une stratégie patrimoniale à approfondir : mise en cohérence avec les fonctions
exercées et devenir des biens vacants
...........................................................................
27
RAPPORT D’OBSER
VATIONS DÉFINITIVES
2
SYNTHÈSE
Entre 2014 et 2018, la situation financière de la commune de la Ferté-
Bernard s’est
améliorée.
Les mesures prises pour sortir de l’emprunt à risque, réduire les charges à caractère
général
et ne pas contracter de nouveau prêt, sans augmenter les taux d’imposition malgré des
recettes institutionnelles en baisse, ont contribué à sécuriser cette situation. Cet emprunt
structuré de 3,69
M€ aura cependant coûté 7,13
M€ au total, ce qui représente
un coût de 803
€
par habitant, dont 320
€ pris en charge par le contribuable national.
Ainsi, malgré une dette importante pesant sur le financement de dépenses
d’investissement pourtant modestes et limitant les marges de manœuvre communales, la
situation financière de la commune de la Ferté-Bernard peut désormais être qualifiée de
convenable.
Le contrôle effectué permet de conclure à une bonne tenue des comptes et à une gestion
pour l’essentiel conforme à la réglementation. Toutefois un suivi formalisé du
patrimoine et un
réel travail sur l’inventaire, les dotations aux amortissements et les provisions permettraient de
donner une image plus fidèle de la situation de la commune.
Des points pourraient être améliorés notamment sur la transparence et la régularité de
la gestion publique,
que ce soit par exemple en matière d’information budgétaire, d’emploi et
de rémunération de cadres de la commune ou de collaborateurs de cabinet, d’avantages accordés
aux associations ou de frais de repas.
De même, la commune pourrait progresser en termes de prévision. Une programmation
pluriannuelle des investissements permettrait en particulier de déterminer le devenir
d’opérations encore inachevées et de préciser le bilan global du patrimoine en matière de
développement
durable. La commune gagnerait enfin à faire reconnaître l’intérêt
communautaire de certains de ses équipements pour en confier la gestion à la communauté de
communes de L’Huisne Sarthoise, et
à développer les mutualisations avec cet établissement de
coopération intercommunale.
COMMUNE DE LA FERTÉ-BERNARD
3
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°
1 :
Préparer une présentation chiffrée et prévisionnelle des informations
figurant dans le rapport d’orientation budgétaire,
assurer les mesures de publicité prévues
(articles L. 2312-1, D. 2312-3, L. 2313-1 et R. 2313-8 du code général des collectivités
territoriales (CGCT)).
Recommandation n°
2 :
Améliorer la qualité de l’information budgétaire en
renseignant
l’ensemble des documents prévus (articles L.
2313-1 et R. 2313-3 du CGCT, instruction
budgétaire et comptable M14 tome 2, titre 1, chapitre 4, point 1.2.1.4.)
(cf. recommandation
n° 1 du précédent contrôle)
.
Recommandation n°
3 :
Apurer systématiquement les comptes 23 « immobilisations en
cours » des opérations achevées en les intégrant aux comptes 21 « immobilisations
corporelles », délibérer p
récisément sur une durée d’amortissement pour chaque catégorie de
biens, pratiquer les amortissements obligatoires (article R. 2321-1 du CGCT, instruction
budgétaire et comptable M14 tome 1, titre 1, chapitre 2, compte 23)
(cf. recommandation n° 3
du précédent contrôle)
.
Recommandation n° 4 :
S’engager dans un travail de recensement du patrimoine après avoir
formalisé le partenariat existant avec le comptable (instruction budgétaire et comptable M14
tome 2, titre 4, chapitre 3)
(cf. recommandation n° 3 du précédent contrôle)
Recommandation n°
5 :
Constituer des provisions pour l’ensemble des risques identifiés,
notamment une provision pour comptes épargne-temps (article L. 2321-2 et R. 2321-2 du
CGCT, instruction budgétaire et comptable M14, tome 1, titre 1, chapitre 2, compte 15).
Recommandation n°
6 :
Faire correspondre les emplois budgétés à temps non complet avec la
durée réelle de travail des agents (chapitre XII de la loi du 26 janvier 1984 et décret du
20 mars 1991).
Recommandation n°
7 :
Céder à la communauté de communes plus des deux tiers ou la totalité
des actions que la commune détient dans le capital de la SEM La Fertoise afin de faire
correspondre les biens détenus avec les compétences reconnues à la commune (article L. 1521-1
du CGCT).
Recommandation n°
8 :
Formaliser la connaissance du patrimoine afin d’en faire u
n outil de
gestion active de celui-ci
(cf. recommandation n° 3 du précédent contrôle)
.
RAPPORT D’OBSER
VATIONS DÉFINITIVES
4
INTRODUCTION
Le contrôle
Le contrôle des comptes et de la gestion de la commune de La Ferté-Bernard au titre des
exercices 2014 et suivants a été inscrit au programme des travaux de la chambre régionale des
comptes des
Pays de la Loire de l’année 2018.
L’ouverture du contrôle a été notifiée le 20
juin 2018 aux deux ordonnateurs
successivement en fonction depuis le 1
er
janvier 2014 : M. Didier Reveau, maire depuis le
26 juin 2017, et M. Jean-Carles Grelier, son prédécesseur.
L’entretien préalable à la fin de l’instruction, prévu à l’article L.
243-1 du code des
juridictions financières, s’est tenu le
8 janvier 2019
avec l’ancien ordonnateur et l’ordonnateur
en fonction, en présence du directeur général des services de la commune.
La chambre a délibéré ses observations provisoires lors de sa séance du 12 février 2019.
Le rapport d’observations provisoires a été notifié par lettre du 4 mars 2019
à
l’
ordonnateur en fonction
et l’ancien ordonnateur, ainsi qu’
à M. Gérard Rosillette, président de
l’
office municipal des sports et loisirs (OMSL), Mme Christelle Morançais, présidente du
conseil régional, M. Philippe Royer, directeur général des services, M. Jean Thoreau, président
du conseil d’administration de la régie la Scène
Fertoise, M. Didier Reveau, président de la
communauté de communes et M. Jacky Tacheau
, président du conseil d’administration de la
SEM La Fertoise.
La réponse du maire a été enregistrée le
6 mai 2019. L’an
cien maire
n’a pas tran
smis de
réponse.
Parmi les tiers destinataires d’extraits
des observations provisoires, seule la Région a
transmis une réponse enregistrée le 10 avril 2019.
Outre le suivi des suites apportées au dernier rapport d’observations défin
itives de la
chambre, notamment sur les relations avec les associations, le contrôle a porté sur la régularité
de la gestion (fiabilité des informations financières et des comptes, probité, régularité des
rémunérations) et sur la performance de cette gestion (situation financière, relations avec
l’intercommunalité, gestion du patrimoine).
La commune
La Ferté-Bernard est
une commune située dans la région naturelle du Perche à l’est de
la Sarthe, à l’intersection de l’Orne et du département d’Eure
-et-Loir. Elle est membre de la
communauté de communes de l’Huisne
Sarthoise, dont elle est la commune la plus peuplée, et
qui compte 34 communes pour un bassin de population de 29 000 habitants.
La commune s’étend sur 14,96
km². Cité à l’architecture médiévale et à celle de la
Renaissance, la Ferté-Bernard possède plusieurs immeubles protégés au titre des monuments
historiques.
COMMUNE DE LA FERTÉ-BERNARD
5
Sa
population s’élevait en 2015 à 8
875 habitants. Elle a perdu 360 habitants par rapport
à 2010. Son taux de chômage est de 16,4 % et 21 % des habitants vivent dans un logement
HLM.
Sa desserte autoroutière favorise ses activités commerciales et touristiques. Un tiers des
emplois est concentré dans l’industrie (agroalimentaire, électronique, sous
-traitance
automobile, menuiserie).
La mairie emploie 153 agents. Son budget annuel de fonctionnement est d’environ
12
M€, pour 2,2
M€ d’investissement en moyenne s
ur les quatre dernières années.
1
LES SUITES DU PRECEDENT CONTROLE
Dans son précédent rapport de 2014, la chambre avait émis six recommandations.
1. Améliorer la qualité de l’information financière : notamment, enrichir le débat
d’orientation budgétaire, pro
duire les annexes aux documents budgétaires de manière
exhaustive, assurer la sincérité des restes à réaliser et des intérêts courus non échus.
Cette recommandation a été partiellement suivie
: le débat d’orientation budgétaire
bien
qu’amélioré
reste
perfectible (cf. infra le débat d’orientation budgétaire), il n’a pas été constaté
d’amélioration globale concernant les états annexes (cf. infra la production des états annexes),
les restes à réaliser et les intérêts courus non échus sont désormais correctement comptabilisés.
2. N’imputer en travaux en régie que des dépenses d'investissement.
La chambre, qui n’a relevé aucune anomalie, estime que cette recommandation a été
suivie.
3. Poursuivre les travaux de fiabilisation des immobilisations et d’inven
taire physique
afin de parvenir à un récolement complet des biens.
Excepté pour les budgets annexes eau et assainissement, l’inventaire n’a pas été
fiabilisé. S’agissant
des immobilisations en cours et des amortissements obligatoires, la
situation est restée la même
jusqu’en 2018
(cf. infra le suivi patrimonial).
4. En ce qui concerne l’office municipal des sports et des loisirs (OMSL), définir plus
précisément les objectifs attendus et les conditions de détermination des actions
subventionnées.
Sur cet aspect, la
commune n’est pas en mesure
de définir les objectifs assignés à
l’association autrement que par référence à ses statuts, ni d’expliquer comment elle procède au
choix des actions subventionnées. Toutefois, la dernière convention de 2019 rend mieux compte
des activités et missions à raison desquelles un financement communal est accordé. La
recommandation a donc été partiellement suivie.
5. Réexaminer le dispositif des concours publics octroyés aux associations sportives.
RAPPORT D’OBSER
VATIONS DÉFINITIVES
6
La chambre constate qu’il a
été mis fin à certaines irrégularités. En particulier, le
reversement de l’aide accordée à d’autres associations est désormais prévu par les conventions
de subvention qui lient la commune à l’OMSL et au «
Vélo sport fertois » (VSF), le président
de l’OMSL
n’est plus un élu municipal participant au vote de la subvention octroyée.
La
commune exige désormais un bilan d’activités et un bilan comptable lors des demandes de
subvention. Cependant, comme la recommandation n° 4, la recommandation n°
5 n’a pas été
totalement suivie
puisqu’il n’a pu être vérifié que le dispositif des concours publics octroyés
aux associations sportives avait été réellement revu pour permettre une meilleure maîtrise par
la commune des actions subventionnées.
6. En ce qui concerne les gestions déléguées à la SEM Athéna, renforcer le contrôle de
la commune et mieux rendre compte de l’effort financier qu'elle consent.
Cette SEM ayant été dissoute et son patrimoine ayant été transmis à la régie La Scène
Fertoise dotée de la personnalité mo
rale et de l’autonomie financière, il n’y a pas lieu
d’examiner le suivi de cette recommandation.
Au total, sur les six recommandations émises par la chambre, une est devenue sans objet,
une a été suivie et quatre
l’ont été partiellement
: elles sont rappelées en tête des nouvelles
recommandations. Lorsque des recommandations précédentes ont fait l’objet d’une
reformulation, leur référence est indiquée.
2
LES INFORMATIONS BUDGETAIRES ET FINANCIERES
Le budget est l’acte par lequel le conseil municipal
prévoit et autorise les dépenses et
les recettes de l’exercice. Il se matérialise par des documents sur lesquels sont indiquées les
recettes prévues et les dépenses autorisées pour la période considérée.
Le budget est constitué d’une prévision initiale (bu
dget primitif - BP), qui peut être
ajustée par un budget supplémentaire (afin d’intégrer le résultat de l’année antérieure) et des
décisions modificatives en cours d’année.
La chambre a examiné les conditions dans lesquelles la commune établit ses prévisions
budgétaires, le rapport présenté à l’occasion du débat d’orientations budgétaires, et la
production des états financiers, établis à l’occasion du budget et du compte administratif.
2.1
Le débat d’orientation budgétaire et la publicité des informations
budgétaires et financières
Les informations présentées lors du débat d’orientation budgétaire ont été examinées au
titre des exercices 2014 à 2018.
Entre 2014 et 2016, les documents produits par la collectivité contiennent, pour
l’essentiel, les informations demandées, même si ce n’est qu’en 2016 qu’apparaît l’existence
d’un emprunt structuré remboursé de manière anticipée.
COMMUNE DE LA FERTÉ-BERNARD
7
La commune s’est adaptée aux différents changements de législation en ajoutant des
éléments plus précis sur la structure et la gestion de
la dette à compter de l’exercice 2016 puis
sur le niveau d’épargne et d’endettement à compter de l’exercice 2017.
Toutefois, même si de nombreuses données sont fournies, elles sont présentées de
manière rétrospective. À ce titre, alors que la commune dispose de documents de projection,
aucun élément chiffré sur l’évolution prévisionnelle des dépenses ne figure et
les engagements
pluriannuels envisagés font défaut
jusqu’en 2019, année où est détaillée la restauration de
l’église Notre
-Dame-des-Marais.
Ainsi, pour la bonne information des élus et des citoyens, il est regrettable que le rapport
d’orientation budgétaire ne reprenne pas chaque année et de manière explicite l’existence de
l’emprunt structuré signé en 2007, ainsi que la programmation pluriann
uelle établie par la
commune, notamment en matière d’opérations d’investissement.
La chambre rappelle que les évolutions explicitées dans ce rapport doivent être chiffrées
et inclure un volet prévisionnel, ceci pour rendre compte des logiques à l’œuvre da
ns la
construction du budget primitif.
Par ailleurs, les documents d’informations budgétaires (rapport d’orientation
budgétaire, présentation brève et note explicative annexées au budget primitif et au compte
administratif) doivent être mis en ligne dans le mois qui suit leur adoption sur le site internet de
la commune (articles L. 2313-1 et R. 2313-8 du code général des collectivités territoriales
(CGCT)), ce
qui n’était le cas qu’en 2019 pour le rapport d’orientation budgétaire et une note
intitulée « budget primitif 2019 » reprenant dans des diagrammes les recettes et dépenses en
fonctionnement et investissement.
Il en était de même pour les données essentielles des conventions de subventions
supérieures à 23 000
€ (article 10 de la loi n°
2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des
citoyens dans leurs relations avec les administrations) et des marchés publics (article 107 du
décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics, obligatoire à compter du
1
er
octobre 2018, art. L. 2196-2 et R. 2196-1 du code de la commande publique) mis en ligne
en 2019.
Recommandation n°
1 : Préparer une présentation chiffrée et prévisionnelle des
informations figurant dans le rapport d’orientation budgétaire
; assurer les mesures de
publicité prévues (articles L. 2312-1, D. 2312-3, L. 2313-1 et R. 2313-8 du code général
des collectivités territoriales (CGCT))
2.2
La production des états annexes
La bonne information des citoyens et des élus sur la gestion des collectivités est
notamment assurée par le caractère public de certaines données. La réglementation impose ainsi
d’établir des états, annexés
au budget ou au compte administratif. La chambre a contrôlé, sur
les exercices 2014
à 2017, l’exhaustivité et la qualité de la production de ces états.
RAPPORT D’OBSER
VATIONS DÉFINITIVES
8
Si plusieurs états sont dorénavant correctement renseignés (sorties du patrimoine,
travaux en régie, actions de formation des élus), en revanche, la chambre en a relevé six pour
lesquels les informations ne sont pas entièrement fiables.
Le coût de sortie du prêt
structuré et l’étalement d’une partie de cette charge sur
14
années (cf. infra) n’apparaissent pas jusqu’en 2018
dans les états correspondants, notamment
celui relatif au remboursement anticipé d’un emprunt avec refinancement en 2015.
La liste des concours attribués par la commune aux associations prend en considération
les seules subventions et non les prestations en nature accordées.
L’état du personnel ne respecte pas la règlementation
: depuis 2013, les effectifs pourvus
devraient figurer en équivalent temps plein travaillé. Les emplois budgétaires pourvus par des
non titulaires ne sont pas renseignés. S’agissant de ces derniers, leur rémunération, présentée
collectivement, n’est pas mentionnée, pas plus que le fondement et la nature de leur contrat. En
2017, l’état du personnel non titulaire n’a pas été annexé au compte administratif.
Comme en 2012, la liste des services assujettis à la TVA non érigés en budget annexe
et l’emploi des recettes grevées d’une affectation spéciale font défaut
(sauf en 2019 pour le
premier).
Ainsi, la production obligatoire des états annexes aux documents budgétaires et
comptables gagnerait à être fiabilisée conformément aux engagements déjà pris par la commune
lors du précédent contrôle et réitérés lors du présent contrôle.
Recommandation n° 2 :
Améliorer la qualité de l’information budgétaire en
renseignant l’ensemble des documents prévus (articles L.
2313-1 et R. 2313-3 du CGCT,
instruction budgétaire et comptable M14 tome 2, titre 1, chapitre 4, point 1.2.1.4.)
(cf.
recommandation n° 1 du précédent contrôle)
3
LA FIABILITÉ DES COMPTES
Les opérations de la commune de La Ferté-Bernard sont retracées dans un budget
principal et deux budgets annexes eau et assainissement.
La fiabilité a été examinée par contrôle sur des opérations que l’ordonn
ateur est tenu
d’enregistrer dans sa comptabilité exercice après exercice : patrimoine, dette, recettes attendues,
charges pour l’avenir, engagements vis
-à-vis de tiers, etc.
Elle a été examinée de manière exhaustive sur le budget principal, dont les recettes et
dépenses représentent plus de 90
% de l’ensemble des recettes et dépenses, et par sondages sur
les budgets annexes.
La bonne tenue des comptes, en donnant une image fidèle de la situation financière, est
un préalable indispensable à son analyse (rés
ultat d’exploitation, soutenabilité des
investissements, capacité de désendettement, fonds de roulement, etc.).
COMMUNE DE LA FERTÉ-BERNARD
9
3.1
Le suivi patrimonial
Il ressort des contrôles effectués qu’alors que des immobilisations sont achevées, pour
certaines depuis plusieurs années, elles demeurent inscrites dans les comptes 23 relatifs aux
immobilisations en cours et ne sont pas transférées vers les comptes 21, tant pour le budget
principal que pour les budgets annexes eau et assainissement.
Les retards dans ces transferts peuvent
réduire d’autant l’amortissement de ces
immobilisations.
À ce titre, la commune ne pratique pas l’amortissement, pourtant obligatoire sous
certaines conditions
1
, des immobilisations inscrites aux comptes 2132 « immeubles de rapport »
et 2158 « autres installations, matériel et outillage techniques ».
La durée d’amortissement des immeubles de rapport n’a été fixée que le 30
mai 2018 et
la commune doit encore délibérer sur la catégorie des « autres installations, matériel et outillage
techniques », ne pouvant se contenter de se référer aux « biens divers ».
La chambre rappelle que les dispositions réglementaires fixent une durée maximale et
non par défaut, ce qui implique pour l’assemblée délibérante la nécessité de statuer
explicitement par catégorie de biens,
comme par exemple les subventions d’équipement
, ce que
la commune s’est engagée à faire
.
Par ailleurs, à la différence des budgets annexes eau et assainissement pour lesquels
l’inventaire tenu par l’ordonnateur et l’état de l’actif tenu par le comptab
le présentent très peu
de discordances, l’inventaire et l’état de l’actif du budget principal ne sont pas concordants.
En effet, les biens inscrits dans cet inventaire ne sont pas regroupés par compte et
comportent un numéro le plus souvent différent de celui attribué dans
l’état de l’actif
, en dépit
de l’a
ttribution
d’une numérotation
identique depuis quelques années.
Comme en 2014, où ces insuffisances avaient déjà été relevées par la chambre, la
commune a indiqué au cours de l’instruction procéder à des régularisations (amortissements,
sorties d’actifs, etc.) en lien avec le comptable.
La chambre encourage la commune
à procéder aux transferts d’immobilisations et
amortissements réglementaires, comme elle a été en mesure de le faire s’agissant de la
médiathèque, ainsi qu’à compter de l’exercice 2018.
En effet, en plus d’affecter la sincérité des comptes, l’absence de
comptabilisation
d’amortissements adaptés à la durée de vie de l’immobilisation
minore les recettes
d’investissement et prive la collectivité d’autofinancement pour remplacer ses équipements, ce
qui peut générer indirectement un recours accru à l’emprunt.
1
Article R. 2321-1 du code général des collectivités territoriales : «
En application des dispositions de
l'article L. 2321-3, constituent des dépenses obligatoires pour les communes et les groupements de communes
dont la population est égale ou supérieure à 3 500 habitants les dotations aux amortissements des immobilisations
s
uivantes y compris celles reçues à disposition ou en affectation : (…) 2° Les biens immeubles productifs de
revenus, y compris les immobilisations remises en location ou mises à disposition d'un tiers privé contre paiement
d'un droit d'usage, et non affectés directement ou indirectement à l'usage du public ou à un service public
administratif (…).
»
RAPPORT D’OBSER
VATIONS DÉFINITIVES
10
En parallèle, la chambre encourage la commune à s’engager dans un travail de
recensement de son patrimoine (cf. infra), préalable nécessaire à la mise en cohérence de son
inventaire et de l’état de son actif.
Ainsi, sur le suivi patrimonial de manière générale, afin de faciliter les échanges et
d’améliorer les procédures, l’engagement partenarial existant avec le comptable pourrait
utilement être formalisé.
La chambre note enfin que les travaux en régie doivent être ventilés entre les
comptes 21, ce que l
a commune a indiqué effectuer à compter de l’exercice 2018. En réponse
à l’observation provisoire selon laquelle la situation juridique et comptable du lycée technique
Robert Garnier gagnerait à être clarifiée, la commune a justifié de sa mise à disposition de la
Région et de ses démarches visant à enregistrer les biens correspondants au compte 24.
Pour sa part, la Région a demandé le 12 décembre 2018 le transfert de propriété des
immeubles en se fondant sur l’article L. 214
-
6 du code de l’éducation
prévoyant un transfert
«
sous réserve de l’accord des parties
» ou « de droit à sa demande » « lorsque la région effectue
sur ces biens des travaux de construction, de reconstruction ou d’extension
».
Recommandation n° 3 :
Apurer systématiquement les comptes 23 « immobilisations
en cours » des opérations achevées en les intégrant aux comptes 21 « immobilisations
corporelles », délibérer précisément sur une durée d’amortissement pour chaque
catégorie de biens, pratiquer les amortissements obligatoires (article R. 2321-1 du
CGCT, instruction budgétaire et comptable M14 tome 1, titre 1, chapitre 2, compte 23)
(cf. recommandation n° 3 du précédent contrôle)
Recommandation n°
4 :
S’engager dans un travail de recensement du patrimoine après
avoir formalisé le partenariat existant avec le comptable (instruction budgétaire et
comptable M14 tome 2, titre 4, chapitre 3)
(cf. recommandation n° 3 du précédent
contrôle)
3.2
Les provisions
Les dotations aux provisions sont des dépenses obligatoires dès l’apparition d’un risque
avéré
2
. La commune a uniquement enregistré des provisions pour créances douteuses à la fin
de la période sous revue.
Si elle a déclaré ne pas être partie à un contentieux en cours, elle met en œuvre un
dispositif de compte épargne temps pour lequel, bien que n
on envisagé par l’ordonnateur, le
provisionnement est obligatoire.
2
Article L. 2321-2 et R. 2321-2 du code général des collectivités territoriales
COMMUNE DE LA FERTÉ-BERNARD
11
En effet, les jours de congés inscrits sur les comptes épargne temps constituent un passif
social devant être retracé en comptabilité. Même si le règlement communal n’autorise pas leur
indemnisation ni leur prise en considération au titre du régime de retraite additionnel de la
fonction publique (Rafp), la prise de ces jours sous forme de congés représente un coût supporté
par la commune, par exemple lié à la mise en place de personnels de remplacement le cas échant
ou encore au report du travail non accompli en l’absence de remplacement
.
Aucune provision n’a davantage été constituée à raison du risque représenté par
l’emprunt structuré signé en 2007, risque qui s’est réalisé lors de la rené
gociation de ce prêt en
2015, ce qui altère la fiabilité des comptes jusqu’à ce dernier exercice.
Ainsi, la chambre invite la commune à examiner l’ensemble des risques liés à son
activité et à constituer pour chacun d’eux des provisions dans un compte déd
ié, lesquelles seront
ajustées et reprises le cas échéant.
Dans cette démarche, elle pourra se référer au
Guide comptable et budgétaire des
provisions pour risques et charges
établi par le comité de fiabilité des comptes locaux.
Recommandation n°
5 : Constituer des provisio
ns pour l’ensemble des risques
identifiés, notamment une provision pour comptes épargne temps (article L. 2321-2 et
R. 2321-2 du CGCT, instruction budgétaire et comptable M14, tome 1, titre 1, chapitre
2, compte 15)
3.3
Conclusion sur la fiabilité des comptes
Les contrôles suivants, effectués sur le budget principal et les budgets annexes,
permettent de conclure à une bonne tenue des comptes : cessions d’immobilisations, recettes et
dépenses à classer en fin d’exercice, reprise en fonctionnement de la quote
-part des subventions
d’investissement transférables, intérêts courus non échus, rattachement des produits et des
charges à l’exercice, charges à répartir.
La fiabilité des comptes de la commune de La Ferté-Bernard est ainsi suffisante pour
permettre une analyse de sa situation financière.
Cependant, la comptabilité de l’exercice 2015, au cours duquel l’emprunt structuré a été
refinancé, ne reflète pas l’intégralité de cette opération puisque n’est pas enregistrée la part de
l’indemnité de remboursement anticipé intégrée dans le taux d’intérêt majoré du nouveau prêt
pour un montant de 1 170 000
€. De même, cette charge constituant un engagement hors bilan,
elle aurait dû apparaître dans le compte 801.8 et l’annexe budgétaire B1.5 correspondants pour
permettre
une information exacte de l’assemblée délibérante.
Enfin, un
réel travail sur l’inventaire, les dotations aux amortissements et les provisions
,
que la commune s’est engagée à réaliser selon ses disponibilités et celles du comptable, lui
permettrait de donner une image plus fidèle de sa situation, notamment patrimoniale, et de
respecter les obligations comptables lui incombant.
RAPPORT D’OBSER
VATIONS DÉFINITIVES
12
4
LA SITUATION FINANCIERE
4.1
Le fonctionnement
4.1.1
La fiscalité et les autres recettes
L’analyse de la situation financière rétrospective a été réalisée sur le budget principal,
qui représente plus de 90
% de l’ensemble des recettes et dépenses, ainsi que 82
% de la dette.
Entre 2014 et 2018, les produits de gestion sont passés de 12,55
M€
à 12,03
M€. Leur
baisse tient principalement à celle des dotations et participations institutionnelles (- 1,11
M€)
et à celle des ressources d’exploitation (
- 0,13
M€). Elle n’a pas été totalement compensée par
la hausse globale de la fiscalité propre et d
e la fiscalité reversée par l’État et l’intercommunalité
(+ 0,74
M€).
Parmi les ressources institutionnelles (- 10,3 % en moyenne annuelle sur 2014-2018), la
baisse de la dotation globale de fonctionnement (- 1,04
M€ sur la période) ralentit fortement en
2018 avec un produit attendu comparable à 2017.
Entre 2014 et 2016, l’augmentation des ressources fiscales propres (+
0,25
M€) est
essentiellement due à celle des impôts locaux (+ 0,24
M€).
Entre 2016 et 2018, les ressources fiscales propres diminuent, passant de 6,68
M€ à
4,9
M€ (
- 1,78
M€). Cela tient au transfert des impôts locaux dus par les entreprises (CET,
TASCOM, IFER) à la communauté de communes, du fait du passage à la fiscalité
professionnelle unique (- 1,01
M€). Les taxes foncières et d’habita
tion dues par les ménages
s’établissent à 4,9
M€.
Ce transfert a été équilibré par le reversement de l’intercommunalité à la commune
d’une attribution de compensation de 2,29
M€ en 2017 et 2018.
En l’absence d’évolution des taux, le produit des impôts locaux reflète l’évolution
modérée des bases.
Les taux de la taxe d’habitation (19,74
%) et de la taxe foncière sur les propriétés bâties
(21,84 %) sont supérieurs aux taux moyens des communes de même strate démographique au
niveau national en 2017 (respectivement 15,13 % et 20,85 %).
4.1.2
Les charges de fonctionnement
Entre 2014 et 2018, les charges de gestion sont passées de 10,45
M€ à 9,6
M€
(- 0,86
M€).
Cette diminution tient essentiellement à la baisse des charges à caractère général
(- 0,8
M€). La maîtrise des
charges totales de personnel, malgré une reprise en 2018, et des
subventions (- 21 175
€) y contribue.
COMMUNE DE LA FERTÉ-BERNARD
13
L’importante baisse des charges à caractère général, qui s’établissent à 2,7
M€ en 2018
(- 22,8
% sur la période), s’explique notamment par l’arrêt du f
estival ARTEC en 2015, dont la
commune indique qu’il a permis d’économiser 293
000
€.
La baisse apparente des charges de personnel est principalement due au transfert d’une
partie de ces charges, correspondant à du personnel externe, du budget principal vers le budget
annexe La Scène Fertoise, avec la dissolution de la SEM Athéna et la reprise en régie de ses
activités culturelles en 2015. Ce transfert est équilibré par une subvention du budget principal.
Les charges correspondant au personnel interne, qui
s’établissent à 5,59
M€ en 2018,
ont pour leur part augmenté en moyenne de 1,6 % par an. Pour le personnel titulaire, les primes
3
ont augmenté plus rapidement (+ 5 % en moyenne par an) que la rémunération principale
(+ 0,3 % en moyenne par an). La rémunération du personnel non titulaire, qui se stabilise en
2018, représente environ 22 % de la rémunération totale des agents.
Interro
gée sur la maîtrise de ses dépenses de personnel, la commune s’est notamment
référée à l’arrêt du festival ARTEC et à des réorganisations effectuées lors de départs d’agents.
Enfin, si les subventions ont reculé sur la période, cela est principalement dû au transfert
de la compétence correspondant à l’office de tourisme à la communauté de communes. En 2018,
du fait du nombre important de services gérés par le centre communal d’action sociale (CCAS)
et des subventions attribuées aux associations, les subventions se rapprochent de nouveau du
montant de 1
M€.
4.1.3
Conclusion sur l’excédent brut de fonctionnement et l’autofinancement
L’excédent brut de fonctionnement est constitué par l’excédent des produits sur les
charges de gestion. Il conditionne la capacité d’a
utofinancement brute, qui représente,
potentiellement, les ressources dégagées du fonctionnement, permettant de couvrir le
remboursement en capital de la dette et de financer l’investissement.
Entre 2014 et 2017, les charges de gestion ont baissé plus rapidement (- 0,86
M€) que
les produits de gestion (- 0,51
M€).
Il en a résulté une hausse de 16,4
% de l’excédent brut de fonctionnement, qui est passé
de 2,09
M€ en 2014 à 2,44
M€ en 2018 (+
343 773
€), et de la capacité d’autofinancement
brute, qui est passée de 1,53
M€ en 2014 à 2,1
M€ en 2018 (équivalent de 17,4
% des produits
de gestion, + 563 214
€).
Ainsi, malgré la perte de recettes et une dotation globale de fonctionnement inférieure
à la strate en 2016, l’excédent brut de fonctionnement reste assez
stable au-dessus de 2
M€ et
la capacité d’autofinancement brute s’est globalement améliorée.
La capacité d’autofinancement nette est redevenue positive en 2015 (0,74
M€ en 2018),
en raison essentiellement d’une baisse de l’annuité de remboursement du capi
tal de la dette.
3
Indemnités pour heures supplémentaires incluses.
RAPPORT D’OBSER
VATIONS DÉFINITIVES
14
Évolution des charges et produits de gestion et de la CAF
Source : CRC d’après les comptes de gestion
4.2
L’investissement
Entre 2014 et 2018,
les dépenses d’équipement ont représenté 11,16
M€, dont 9,2
M€
pour les dépenses d’équipement réelles et 2,21
M€ pour les travaux en régie.
La voirie constitue
le premier investissement (2 227 616
€ soit 25
% du total des investissements entre 2014 et
2017)
. Les bâtiments scolaires et l’accueil de loisirs du plan d’eau ont bénéficié de travaux
importants (respectivement 701 958
€ et 726
143
€ entre 2014 et 2017).
L’investissement majeur des années à venir est la restauration de l’église Notre
-Dame-
des-Marais, qui représente un coût de 4,76
M€
TTC, subventionné à hauteur des deux tiers par
l’État, la Région et le Département, soit une charge annuelle pour la commune de 200
000
€
environ.
Sur la période 2014-
2017, le financement propre disponible cumulé s’él
ève à 12,04
M€.
Il
n’a pas suffi à couvrir les dépenses et subventions d’équipement, ainsi que l’indemnité de
remboursement anticipé de l’emprunt structuré. Le besoin de financement de 5,35
M€ a
contraint la commune à recourir à l’emprunt pour un montant c
umulé de 5,77
M€. Pour couvrir
le reste de ses besoins, la collectivité a dû puiser dans son fonds de roulement (sauf en 2015 et
2018).
-2 000 000
0
2 000 000
4 000 000
6 000 000
8 000 000
10 000 000
12 000 000
14 000 000
2014
2015
2016
2017
2018
Produits de gestion
Charges de gestion
Excédent brut de fonctionnement
CAF brute
CAF nette ou disponible
COMMUNE DE LA FERTÉ-BERNARD
15
En effet, en 2007, la commune avait souscrit un emprunt dit « structuré » pour un
montant initial de 3 688 006,44
€, dont le taux d’intérêt dépendait de la variation de l’euro par
rapport au franc suisse.
Malgré l’application de taux d’intérêt dérogatoires depuis 2010 (par exemple, 6
% en
2014) et des renégociations, lesquelles n’ont pas substantiellement modifié les condi
tions du
contrat, le coût et le risque représentés par cet emprunt ont nécessité une opération de
« désensibilisation » en 2015.
L’indemnité due au titre du remboursement anticipé, d’un montant de 5
435 000
€, a été
intégrée au capital (pour 4 265 000
€) et au taux d’intérêt fixe de 3,6
% (pour 1 170 000
€,
lesquels n’ont pas été enregistrés en comptabilité, cf. supra) d’un nouvel emprunt. La commune
a également pu bénéficier d’une aide du fonds de soutien de l’État
4
(2 942 635,81
€).
Indemnité de remboursement anticipé
Coût de sortie payé
2015
TOTAL
Dont budget principal
Dont budget annexe
assainissement
IRA intégrée dans le
capital
4 265
000,00 €
4 119
803,44 €
145
196,56 €
IRA intégrée dans le
taux d’intérêt majoré
1 170
000,00 €
1 170
000,00 €
Source : CRC d’après les comptes de gestion
Au total, sur la période 2007-
2015, l’emprunt structuré de 3,69
M€ aura coûté
7,13
M€
sur le budget principal (hors remboursement de capital), ce qui représente un coût de 803,58
€
par habitant, dont 320,28
€ pr
is en charge par le contribuable national, soit 483,30
€ par Fertois.
La dette de la commune s’explique en particulier par cet emprunt structuré. En 2012, il
représentait 22 % de la dette et 46
% des charges d’intérêts.
Entre 2014 et 2017, l’encours de dette s’est ainsi accru
de 12,34
M€ à 14,04
M€
5
, ce qui
correspond à une dette par habitant de 1 515
€ et à 113 % des produits de fonctionnement
(contre une moyenne de respectivement 849
€ et 73
% pour les communes de la même strate
démographique au niveau national).
Après un pic à plus de dix années en 2015 liée à la sortie du prêt à risque, la capacité de
désendettement de la commune s’établit à 6,1 années en 2018, grâce à l’absence de nouvel
emprunt et à l’amélioration de la capacité d’autofinancement p
rincipalement due à la baisse des
charges de gestion.
4
Le fonds de soutien créé par la loi de finances initiale pour 2014 peut apporter une aide financière aux
collectivités et établissements les plus fortement affectés par les emprunts structurés. Pour bénéficier de cette aide,
la commune de La Ferté Bernard a signé une convention le 25 février 2016.
5
Il est de 12,68
M€ en 2018 (données prévisionnelles).
RAPPORT D’OBSER
VATIONS DÉFINITIVES
16
En l’absence de nouvel emprunt depuis 2016 (y compris à travers l’utilisation de lignes
de trésorerie), la trésorerie et le fonds de roulement ont diminué. Le fonds de roulement est
devenu négatif en 2017 et la trésorerie représentait moins d’un mois de ch
arges courantes au
31 décembre 2017.
À ce titre, la commune a mentionné l’existence de produits exceptionnels importants,
issus de la cession de biens économiques dans le cadre du transfert de la compétence
correspondante à l’intercommunalité.
Par ailleurs, la chambre a constaté que le passif du budget principal envers les budgets
annexes eau et assainissement était passé de 628 541
€ en 2014 à 1
082 693
€ en 2017.
Elle rappelle
qu’un excédent structurel doit amener la collectivité à s’interroge
r sur
l’équivalence entre le montant de la redevance perçue et la valeur de la prestation rendue,
justifiant ou non, selon les investissements prévus, une adaptation des tarifs.
4.3
Conclusion sur la situation financière
À la fin de l’exercice 2018, la situati
on financière de la commune de la Ferté-Bernard
s’est améliorée par rapport à celle de l’année 2014.
Sur la période, la sortie de l’emprunt à risque, les économies réalisées sur les charges à
caractère général, et l’absence de recours à l’emprunt depuis 2
016, ont contribué à sécuriser et
stabiliser cette situation.
Néanmoins, l’importance du remboursement en capital de la dette (1,36
M€ en 2018)
limite la capacité d’autofinancement, dont le niveau ne semble pas suffire à financer des
dépenses d’investisse
ment pourtant modestes (2,2
M€ en moyenne par an).
Pour l’avenir, la
chambre recommande à la commune
, comme elle s’est engagée à le
faire,
de se doter d’outils de prospective, et notamment d’un programme pluriannuel
d’investissement exhaustif et actualisé
annuellement.
Cet outil, loin d’être rendu inutile par les contraintes budgétaires, permet de les prendre
en compte dans la décision d’investir, prise sur le long terme et de manière fine, dans le respect
des objectifs que la commune s’est fixés, à savoi
r la maîtrise de ses dépenses de
fonctionnement, son désendettement et l’absence d’augmentation de ses taux d’imposition.
Ainsi, la situation financière de la commune de la Ferté-Bernard est désormais
convenable même si la dette, qu’elle s’est engagée à réduire, pèse sur ses marges de manœuvre.
5
LES RESSOURCES HUMAINES
En matière de ressources humaines,
ont été examinés : l’évolution des effectifs, le temps
de travail (heures complémentaires et heures supplémentaires) et la rémunération (régime
indemnitaire et nouvelle bonification indiciaire).
COMMUNE DE LA FERTÉ-BERNARD
17
5.1
L’évolution des effectifs
Entre 2014 et 2017, les effectifs sont restés stables avec 153 titulaires (+ 1) et 17 non
titulaires (+ 3) en 2017. La commune a réduit la différence entre ses emplois budgétés et ses
emplois pourvus, ce qui traduit une meilleure évaluation de ses besoins.
5.2
Le temps de travail
Si la commune a correctement dimensionné ses emplois budgétés, un effort reste à
fournir sur les emplois à temps non complet.
La chambre rappelle qu’un emploi à temps no
n complet est créé pour répondre à un
besoin qui correspond à une durée de travail inférieure à la durée légale de travail à temps
complet (35 heures)
: à la différence du temps partiel à l’initiative de l’agent, la durée de travail
est imposée par l’admin
istration qui peut seule la modifier.
6
Entre 2014 et 2017, la commune compte entre 43 et 47 emplois de ce type, soit 25 % du
total des emplois budgétaires.
Or, en 2016 par exemple, 18 agents à temps non complet effectuaient un nombre
important d’heures co
mplémentaires, représentant entre 5,7 et 58,5 % de leur temps de travail
initialement prévu et augmentant leur quotité réelle de travail de 4 à 16 %. Pour au moins quatre
d’entre eux, le même nombre d’heures complémentaires revient mensuellement.
Des agents ont ainsi pu être privés de certains droits correspondant à leur durée réelle
de travail (congés, primes), ce qui peut générer un risque de recours pour la commune.
Surtout, les durées de travail des emplois budgétaires à temps non complet, telles que
décidées par le conseil municipal, ne sont pas nécessairement respectées en pratique au sein de
l’administration, ce qui pourrait conduire la commune à réfléchir à ses besoins et à adopter le
cas échéant des délibérations rectificatives.
En réponse aux observations provisoires
, la commune a indiqué procéder à l’étude de
ces postes pour délibérer avant la fin de l’année sur la nécessité d’ajuster leur durée de travail.
Elle a également indiqué qu’une partie des discordances passées étaient liées à la mise
en place
d’activités périscolaires.
6
Chapitre XII de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction
publique territoriale et décret n° 91-298 du 20 mars 1991 portant dispositions statutaires applicables aux
fonctionnaires territoriaux nommés dans des emplois permanents à temps non complet.
RAPPORT D’OBSER
VATIONS DÉFINITIVES
18
Recommandation n°
6. Faire correspondre les emplois budgétés à temps non complet
avec la durée réelle de travail des agents (chapitre XII de la loi du 26 janvier 1984 et
décret du 20 mars 1991)
5.3
La rémunération
La régularité de la paie (régime indemnitaire du personnel, nouvelle bonification
indiciaire, heures supplémentaires et complémentaires) a été examinée par échantillonnage.
Sur les primes, la commune a remplacé la prime de fonctions et de résultats et les autres
primes par le régi
me tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de
l’engagement professionnel (RIFSEEP) le 15
décembre 2016.
Aucune anomalie n’a été relevée quant aux modalités de calcul des primes, au respect
des plafonds réglementaires ou aux règles de non cumul.
5.4
Les emplois de direction
Malgré l’observation de la chambre en 2014, si en 2018, le collaborateur de cabinet du
maire n’a pas reçu de délégation de signature de ce dernier, certains services répondant à un
besoin permanent de la commune, notamment la police municipale, demeurent sous son
autorité. En tout état de cause, le nombre d’agents collaborateurs de cabinet, y compris ceux
relevant hiérarchiquement du cabinet, dépasse ainsi l’effectif maximum d’une personne fixé
pour les communes de moins de 20 000 habitants (articles 2 et 10 du décret n° 87-1004 du
16 décembre 1987 relatif aux collaborateurs de cabinet des collectivités territoriales).
Par ailleurs, l’augmentation de 75
% des primes perçues par le directeur général des
services au 1
er
janvier 2017 lors du passage au RIFSEEP
7
n’a pu être expliquée, autrement que
par le fait qu’il continuerait d’exercer des fonctions de direction financière au sein du centre
communal d’action sociale (CCAS), alors que la convention le chargeant de cette miss
ion a pris
fin le 31 décembre 2016. Si tel est le cas, la chambre met en garde la commune sur le risque
juridique qu’elle encourt.
Ce risque existe d’autant plus que la commune a déjà vu annuler, par le tribunal
administratif de Nantes le 19 octobre 2016, la nomination de ce cadre sur des fonctions de
directeur de la régie la Scène Fertoise, au motif notamment du non-respect de la règlementation
relative au cumul d’activités principale et accessoire.
7
Régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement
professionnel
COMMUNE DE LA FERTÉ-BERNARD
19
Si le dispositif de mise à disposition choisi par la commune à la suite de ce contentieux
n’appelle pas d’observation particulière en tant que telle, la durée de travail retenue de deux
heures par semaine semble faible pour cet emploi obligatoire (article L. 2221-10 du CGCT),
alors que l’intéressé est également mis à disposition de l’intercommunalité depuis le mois
d’octobre 2018 à raison de 7
heures par quinzaine.
En réponse aux observations provisoires, la commune
justifie l’augmentation
, au 1
er
janvier 2017, de 75 % des primes perçues par le directeur général des services
par l’expérience
et la compétence avec lesquelles l’intéressé exerce ses fonctions, et ce depuis 1995.
En outre, elle indique que la mise à disposition du directeur général des services au sein
de la Régie la Scène Fertoise et de
l’intercommunalité n’entraîne aucune contrepartie financière
pour l’intéressé. Elle ajoute pour la première que la durée de 2
heures est suffisante appréciée
globalement,
en incluant pourtant le budget et la sécurité de chaque spectacle, et qu’il n’est pas
envisagé de reconduire la seconde.
6
LES FRAIS DE REPAS
L’examen des pièces justificatives annexées aux dépenses de fêtes et cérémonies révèle
la présence de nombreuses notes de restaurant (80 pour un montant total de 25 261
€ de 2014 à
2017) avec un prix moyen par couvert de 61
€
8
, qui s’explique en grande partie par la
consommation de boissons alcoolisées.
À
une exception près, le motif précis de ces dépenses et l’identité des convives ne sont
pas mentionnés, ce qui ne permet pas de vérifier qu’elles sont
enregistrées correctement
(compte 6232 « fêtes et cérémonies » ou compte 6257 « frais de réception »).
Surtout, cela ne permet pas de vérifier qu’il ne s’agit pas de frais de repas de membres
du conseil municipal, dont le remboursement est encadré par la
loi. En effet, s’agissant des frais
engagés sur le territoire communal, seuls les frais exceptionnels « nécessités
par l’exécution
des mandats spéciaux
» peuvent être remboursés dans la limite de 15,25 € par repas (art.
L. 2123-18 et art. L. 2123-19 du CGCT renvoyant aux dispositions applicables aux
fonctionnaires de l’État).
Ainsi, la chambre invite la commune à demander plus de justifications sur les frais de
restauration, ce qu’elle s’est engagée à faire en y annexant la liste nominative des convives, e
t,
plus généralement, à adopter des règles permettant de s’assurer que ces frais sont engagés dans
l’intérêt local et
le respect de la déontologie.
8
Prix moyen calculé sur les factures pour lesquelles le nombre de participants est inférieur ou égal à 10
et le prix par repas supérieur au double de 15,25
€, soit 30,50
€, sur les exercices 2015 à 2017.
RAPPORT D’OBSER
VATIONS DÉFINITIVES
20
7
LES RELATIONS AVEC L
’INTERCOMMUNALITE
7.1
Une liste encore restreinte des compétences transférées et équipements
d’intérêt communautaire
La commune de la Ferté-
Bernard a transféré à la communauté de communes de l’Huisne
Sarthoise des compétences obligatoires (développement économique et promotion du tourisme
avec la création d’un office de tourisme intercommunal, ge
stion des milieux aquatiques et
prévention des inondations, etc.) et optionnelles (voirie communautaire, protection et mise en
valeur de l’environnement, etc.).
Comme annoncé par son président lors du précédent rapport de la chambre,
l’intercommunalité est désormais compétente en matière de plan local d’urbanisme et
d’instruction des déclarations et demandes d’autorisation relatives au droit des sols,
même si le
plan local d’urbanisme intercommunal est en cours d’élaboration depuis 2016
.
Néanmoins, le rapport de la chambre sur la communauté de communes du Pays de
l’Huisne
S
arthoise notait déjà en 2007 son manque d’implication en matière d’équipements
sportifs et culturels.
En 2014, le précédent rapport de la chambre sur la commune de la Ferté-Bernard
indiquait également que celle-ci supportait des charges liées à ses équipements (médiathèque,
piscines, centre culturel Athéna, etc.) qui pourraient, du fait de leur rayonnement plus large,
être mutualisées au niveau communautaire.
En 2018, les statuts de la communauté de communes retiennent les mêmes équipements
d’intérêt communautaire
que dix ans auparavant : centre culturel « la Laverie », résidence
d’artistes à Prévelles, salles de sports du Luart et de Tuffé Val de la Chéronne.
Des retours en arrière s
ont même constatés. L’intercommunalité a en effet limité sa
compétence en matière de construction, entretien et fonctionnement d’équipements de
l’enseignement préélémentaire et élémentaire aux établissements pouvant accueillir plus de
1 000 élèves, ce qui ne semble concerner aucun équipement et supprimer la compétence
intercommunale correspondante. Pourtant, la commune de la Ferté-Bernard accueille chaque
jour de nombreux élèves des communes alentour (pour lesquels une participation des
communes extérieures est appelée à partir de la rentrée 2019-2020).
De même, la communauté de communes a réduit sa compétence en matière de
promotion des événements et manifestations culturelles et sportives en réduisant la liste de ces
événements et manifestions en 2018.
Cependant au cours de cette même année, comme annoncé par son président en 2014,
l’EPCI a décidé de la construction d’un centre aquatique à la Ferté
-Bernard.
Comme
elle a été capable de le faire pour le centre aquatique, la chambre encourage donc
la commun
e à lever les réticences et à faire reconnaître l’intérêt communautaire de certains de
ses équipements.
COMMUNE DE LA FERTÉ-BERNARD
21
7.2
Une mutualisation faible entre la commune et l’intercommunalité
Les mutualisations (mises en commun de moyens) entre la commune et
l’intercommunalité re
stent faibles, concernant les charges de gestion (taux de mutualisation de
l’ordre de 1 % sur la période) comme les charges de personnel (taux de mutualisation de 0,04
%
en 2017).
Un agent communautaire est mutualisé entre les communes pour l’accueil des
gens du
voyage et des activités d’entretien. Un unique groupement de commandes entre la commune de
la Ferté-
Bernard et l’intercommunalité a été passé pour l’entretien des espaces verts en 2018.
Alors que, comme indiqué précédemment, l’intercommunalité sem
ble compter parmi
les utilisatrices des équipements communaux, la commune ne semble pas refacturer les
montants liés à cette utilisation.
L’EPCI a adopté un schéma de mutualisation de services en 2017 avec 21 mois de retard
(art. L. 5211-39-1 du CGCT). De nombreuses actions qui y figurent intéressent directement la
commune de la Ferté-Bernard.
Elles sont notamment relatives au garage communal, à la mutualisation d’agents
techniques, et, plus largement, à des services requérant un certain niveau de qualification ou
d’expertise, parfois seulement présent dans la ville centre, comme en matière de commande
publique ou de maîtrise d’ouvrage.
Or, en dépit du fait que certaines de ces actions ont été jugées prioritaires voire très
prioritaires, les intentions ne
sont pour l’heure pas suivies d’effet.
7.3
Focus sur la politique
de l’habitat devant désormais être définie au
niveau intracommunautaire
La politique du logement a été transférée à la communauté de communes de l’Huisne
Sarthoise.
Or, depuis 1954, la commune de la Ferté-Bernard est actionnaire majoritaire de la
société d’économie mixte (SEM) La Fertoise, société anonyme au capital de 295
520
€, ayant
notamment pour objet «
la construction ou l’aménagement d’immeubles collectifs ou
individuels à usage principa
l d’habitation
» ainsi que «
la construction d’immeubles à usage
artisanal, commercial, industriel »
9
.
Au cours de l’instruction, la commune est venue préciser qu’à l’origine, la SEM
La Fertoise, collectrice du 1 % logement, avait été créée pour construire des logements dits
« sociaux », notamment destinés aux salariés des entreprises contributrices, en particulier
l’entreprise Souriau.
9
Statuts de la SEM La Fertoise
RAPPORT D’OBSER
VATIONS DÉFINITIVES
22
La plupart de ces biens étaient cédés, dans un but d’accession à la propriété.
Quelques-uns étaient loués et sont donc restés propriété de la société, même lorsque son activité
de construction a cessé.
Aujourd’hui, la SEM La Fertoise reste propriétaire de 21 maisons et appartements, deux
bâtiments industriels et un local commercial. Elle est également actionnaire majoritaire de la
SCI Patlain dont les terrains ont récemment été vendus pour réaliser des surfaces commerciales.
A minima
, en raison des transferts de compétences développement économique et
habitat, la commune de la Ferté-Bernard devra céder la majeure partie de sa participation au
capital de la SEM La Fertoise.
En effet, une commune ne peut créer une SEM que dans le cadre des compétences qui
lui sont dévolues et «
la commune actionnaire d'une société d'économie mixte locale dont l'objet
social s'inscrit dans le cadre d'une compétence qu'elle a intégralement transférée à un
établissement public de coopération intercommunale (…) peut continuer à participer au capital
de cette société à condition qu'elle cède à l'établissement public de coopération
intercommunale
(…) plus des deux tiers des actions qu'elle détenait antérieurement au transfert
de compétences.
» (art. L. 1521-1 du CGCT).
En réponse aux observations provisoires, la commune a indiqué sans en justifier avoir
entamé des démarches en ce sens.
La SEM (cf. supra le patrimoine) pourrait également être transférée dans son intégralité
à la communauté de communes, à l’image de l’office public de l’habitat communal qui a fait
l’objet d’un changement de rattachement, à la suite d’un courrier de 2016 de la préfète
de la
Sarthe rappelant cette obligation prescrite par l’article L.
421-6 du code de la construction et de
l’habitation.
Depuis, la communauté de communes et le département de la Sarthe se sont engagés
vers une fusion de leurs offices publics de l’habitat
. Au 1
er
janvier 2019, Huisne Habitat a été
dissous et son patrimoine transféré à Sarthe Habitat.
Recommandation n°
7 : Céder à la communauté de communes plus des deux tiers ou la
totalité des actions que la commune détient dans le capital de la SEM La Fertoise afin
de faire correspondre les biens détenus avec les compétences reconnues à la commune
(article L. 1521-1 du CGCT)
COMMUNE DE LA FERTÉ-BERNARD
23
8
LE PATRIMOINE
8.1
Une fonction immobilière qui repose sur l’expérience de cadres et
responsables techniques
Différents agents interviennent dans la gestion de l’immobilier, directement, comme des
cadres et responsables techniques (directeur général adjoint des services techniques,
responsable du patrimoine et responsable du centre technique, etc.) ou plus indirectement
via
notamment le suivi budgétaire (directeur général des services, directrice du CCAS, directrice
des sports, responsable des écoles, directeur technique du centre culturel, etc.).
Le responsable du patrimoine est identifié pour coordonner de manière informelle la
gestion de l’immobilier, notamment lors des commissions de sécurité. Il existe un référent
budgétaire pour chaque bâtiment occupé en permanence, responsables que le directeur général
des services réunit dans le cadre du suivi et de la planification du budget. La maintenance est
essentiellement assurée en régie. Les responsabilités sont ainsi identifiées et réparties.
La commune n’a pas identifié le coût de la fonction immobilière en interne comme en
externe (elle fait appel à des entrepri
ses pour la maîtrise d’ouvrage ou le diagnostic de
bâtiments) et ne dispose pas d’un véritable système d’information intégré relatif au patrimoine.
En l’absence de formalisation des procédures et de formation plus spécialisée, la
fonction immobilière rep
ose donc avant tout sur l’expérience de cadres et responsables
techniques, qui pour certains ont plusieurs dizaines d’années d’ancienneté (directeur général
des services, responsable du centre technique, etc.).
Cela n’est pas sans poser difficulté puisque
le départ à la retraite d’une grande partie de
ces cadres et responsables est annoncé au cours des années 2019 et 2020 : responsable du
patrimoine, directeur général adjoint des services techniques, directeur général des services,
responsable du centre technique, responsables des écoles.
Ceci est d’autant plus problématique que la commune ne dispose pas d’une
connaissance véritablement formalisée de son patrimoine.
8.2
Une connaissance peu formalisée du patrimoine
Excepté un fichier intitulé inventaire qui reste incomplet, la commune ne dispose pas de
véritable outil de recensement de son patrimoine.
Elle n’est à même d’identifier les charges d’exploitation liées à ce patrimoine
qu’indirectement,
via
des tableaux destinés au suivi budgétaire, tenus au fil des mandats émis
et de la consommation des crédits.
Ces tableaux, qui incluent les seuls établissements recevant du public ainsi que des
manifestations sans rapport avec le patrimoine, ne sont pas exhaustifs.
RAPPORT D’OBSER
VATIONS DÉFINITIVES
24
Ainsi, la commune ne peut établir un bilan du coût global de possession
10
de ses
équipements et du coût de conservation de son patrimoine, notamment dans un programme
pluriannuel d’investissement permettant de débattre des orientations en fonction de leur impact
financier (cf. supra).
Sur l’état du pat
rimoine, un suivi de la date des vérifications obligatoires des
installations et de la consommation électrique figurant sur les factures est effectué, à l’occasion
notamment de visites régulières des équipements, ce qui permet de détecter des anomalies.
Un registre de sécurité permet de signaler les incidents, notamment pour le public.
La chambre estime que la commune gagnerait à mettre en place
, comme elle s’est
engagée à le faire,
un carnet d’entretien par bâtiment récapitulant l’état général du bien av
ec les
travaux et vérifications réalisés et les travaux et vérifications à réaliser.
Sur le suivi comptable, la commune distingue mieux entre dépenses d’investissement et
de fonctionnement (cf. supra le suivi des suites sur les travaux en régie).
Cependant, la comptabilité pourrait donner une image plus fidèle de la situation et de la
valeur du patrimoine (cf. supra le suivi patrimonial) : discordance entre l’inventaire de
l’ordonnateur et l’état de l’actif du comptable pour le budget principal, numéros d’inventaire
différents, retard dans le transfert des immobilisations du compte 23 « immobilisations en
cours » au compte 21 « immobilisations achevées »,
jusqu’en 2018, pas
de comptabilisation
d’amortissements obligatoires, pas de comptabilisation de provi
sions pour dépréciation.
Enfin, l’absence de recensement du patrimoine communal fait obstacle au suivi
juridique de celui-ci.
10
Le cout global de possession inclut les
couts d’acquisition (frais financiers, etc.) ou de location, de
démolition, de construction, de rénovation, de gros entretien réparation (GER), d’entretien maintenance courant,
de maîtrise d’ouvrage et de maîtrise d’œuvre, d’exploitation (consommations én
ergétiques, gestion des fluides,
dépenses de personnel, assurance, etc.) et permet une approche intégrée par le cycle de vie lors des opérations de
construction ou de rénovation.
COMMUNE DE LA FERTÉ-BERNARD
25
En effet, la commune est propriétaire d’immeubles qu’elle donne en location ou met à
disposition.
Biens loués ou mis à disposition
Elle a indiqué appliquer les clauses de révision de loyer prévues dans les baux de
location et a pu augmenter le loyer prévu dans un bail commercial à l’occasion du changement
de locataire.
Cependant, certains locaux sont mis à disposition d’associations sans qu’aucune
convention ne soit signée (comité de jumelage, accueil des villes françaises, syndicats
professionnels, club d’échecs, scouts, secours catholique).
De même, certains locaux restent occupés sans que le bail ne soit renouvelé et certains
baux sont imprécis quant à la nature de l’usage qui est autorisé (habitation, professionnel,
commercial).
Ainsi, la mise en place de conventions, autorisées par délibérations du conseil
municipa
l, permettrait de sécuriser les modalités d’occupation des biens communaux (usage,
obligation d’assurance, etc.) tout en réalisant des économies et responsabilisant les utilisateurs,
qui pourraient par exemple supporter le coût des fluides (cf. également supra état des
subventions).
RAPPORT D’OBSER
VATIONS DÉFINITIVES
26
La commune pourrait également se doter d’un outil de suivi du patrimoine listant les
biens dont elle est propriétaire avec la date de construction, le nom de l’occupant, le statut de
cette occupation, la surface utile et la surface utilisée, le coût des fluides, etc.
En réponse aux observations provisoires, la commune a indiqué travailler à la mise en
place d’un service patrimoine pour disposer prochainement d’outils complets de suivi physique,
comptable et juridique, avec les moyens dont elle dispose.
8.3
Malgré l’absence de bilan global, la prise en considération des exigences
normatives en terme de développement durable
En matière immobilière, le concept de développement durable renvoie essentiellement
à des biens économes en énergie et accessibles aux personnes en situation de handicap.
Dans ce domaine, la commune a réalisé plusieurs diagnostics.
Des audits énergétiques ont porté sur l’école Victor
Hugo et l’Espace jeunesse. L’audit
énergétique devant porter sur les équipements d
e la plaine des sports n’a pas encore été réalisé
faute notamment de subvention régionale.
Des diagnostics accessibilité ont également été réalisés préalablement à l’adoption du
plan de mise en accessibilité de la voirie et des espaces publics (PAVE) et de
l’agenda
d’accessibilité programmé (Ad’ap) pour les établissements recevant du public (ERP) et les
installations ouvertes au public (IOP).
Dans le PAVE, approuvé en 2013 et qui vise à « relier la presque totalité des ERP
majeurs de la sphère publique »,
le chiffrage des travaux s’élève à 102
000
€ TTC.
Les travaux prévus dans l’Ad’ap, approuvé en 2016 par le conseil municipal puis par la
préfète, pour un montant en partie subventionné par l’État de 162
000
€ HT sur six années
(2016-2021), subissent un r
etard, qui serait lié d’après la commune au cabinet d’études à qui la
maîtrise d’œuvre a été confiée.
Les dérogations demandées à la mise en accessibilité portent principalement sur des
bâtiments classés ou situés en zone de protection du patrimoine architectural, urbain et
paysager.
Les audits énergétiques ayant porté sur l’école Victor
Hugo et l’Espace jeunesse ont été
suivis d’importants travaux (par exemple, montant de 238
928
€ en partie subventionné par
l’Europe, l’État et la Région pour l’espace je
unesse).
Plus généralement, de nombreuses écoles ont bénéficié de travaux d’isolation
(Jules Ferry, Jacques Prévert, Paul Klee, Jean Rostand, etc.).
COMMUNE DE LA FERTÉ-BERNARD
27
Part des dépenses d’investissement liées au développement durable (2014
-2017)
CA 2014
CA 2015
CA 2016
CA 2017
TOTAL
%
total dépenses C23
1 911 420 €
795 808 €
1 733 382 €
1 541 500 €
5 982 110 €
100%
dont total dépenses consacrées aux
économies d'énergie
54 028 €
21 407 €
313 765 €
168 496 €
557 696 €
9,3%
dont total dépenses consacrées à
l'accessibilité
15 003 €
1 800 €
58 837 €
11 245 €
86 885 €
1,5%
Source : commune
–
CA : compte administratif
Ainsi, si des travaux restent à réaliser, la commune consacre une part importante de son
budget au développement durable. Cet impératif est pris
en compte dans la décision d’investir
et d’effectuer des travaux de gros entretien.
La chambre encourage la commune à poursuivre cette démarche.
Elle pourrait s’y engager plus activement en réalisant un bilan global, à la fois pour
chacun et l’ensemble de ses bâtiments, de l’accessibilité aux personnes en situation de handicap,
ainsi que de la consommation énergétique et des émissions de gaz à effet de serre.
Cela dans le but de planifier davantage son action et d’atteindre les objectifs fixés par
la loi, notamment de réduction de 40 % des émissions de gaz à effet de serre entre 1990 et
2030
11
.
8.4
Une stratégie patrimoniale à approfondir : mise en cohérence avec les
fonctions exercées et devenir des biens vacants
La commune a indiqué définir sa stratégie patrimoniale à partir des critères suivants :
« vétusté du bâtiment », besoin et souhait de la population, règlementation et demandes des
co-financeurs.
Elle s’appuie également sur l’expertise du responsable du patrimoine et des référents
budgétaires de chaque bâtiment. Leur éclairage auprès des élus municipaux participe à la
décision d’investir.
11
Loi n° 2009-967 du 3 août
2009 de programmation relative à la mise en œuvre
du Grenelle de l’environnement
;
loi n° 2010-788 du 12 juillet
2010 portant engagement national pour l’environnement ; loi n°
2015-992 du
17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte. Ces textes ont posé puis renouvelé
l’obligation de rénovation énergétique du parc tertiaire privé et public et donnent un cadre à l’action conjointe des
citoyens, des entreprises, des territoires et de l’État : réduction de 40
% des émissions de gaz à effet de serre entre
1990 et 2030 et division par quatre entre 1990 et 2050 (facteur 4) ; réduction de 50 % de la consommation
énergétique finale entre 2012 et 2050 ; réduction de 30
% de la consommation énergétique primaire d’énergies
fossiles en 2030 par rapport à 2012 ; augmentation de la part des énergies renouvelables à 23 % de la
consommation finale brute d’énergie en 2020 et à 32
% de la consommation finale brute d’énergies en 2030 ;
atteinte d’un niveau de performance énergétique conforme aux normes « bâtiment basse consommation » pour
l’ensem
ble du parc de logements en 2050.
RAPPORT D’OBSER
VATIONS DÉFINITIVES
28
La mise en place et le pilotage d’une gestion véritablem
ent active et non « au fil de
l’eau
» du parc immobilier communal, permettant d’en augmenter la performance (économie,
efficacité, efficience), n’apparaît pas clairement.
Au cours de la période sous revue, la commune a procédé à la cession de plusieurs
im
meubles industriels et commerciaux, notamment à leurs occupants, ainsi qu’à la communauté
de communes désormais compétente en matière de développement économique dans le cadre
de la loi NOTRé.
Lors de ces opérations de cession (et également d’acquisition)
, la commune demande
l’avis des services locaux de la direction de l’immobilier de l’État (anciennement France
Domaine) et retient l’estimation qui est faite de ses biens.
Des biens demeurent cependant dans le patrimoine privé de la commune, notamment
indirectement
via
la SEM La Fertoise, alors qu’ils ne correspondent plus aux missions de
service public qui lui sont dévolues.
Ces locaux industriels et commerciaux ou à usage d’habitation pourraient être transférés
à la communauté de communes et à Sarthe Habitat.
Cela apparaît autant plus souhaitable que le premier programme local de l’habitat
2014-2019 de la communauté de communes prend en considération le rééquilibrage des
différentes modalités d’occupation (propriété / location) et de l’offre locative so
ciale sur le
territoire, alors que les ménages sont nombreux à pouvoir prétendre à ce type de logement, ainsi
que l’enjeu de l’utilisation des équipements de la ville centre.
Les recettes générées par les cessions peuvent être remployées pour financer la
conservation du patrimoine et diminuer le recours à l’emprunt. Ces cessions représentent en
outre un levier potentiel d’économies (dépenses d’entretien nécessaires pour prévenir les coûts
différés). La chambre rappelle que la conservation d’un patrimoine p
rivé doit être justifiée par
un motif d’intérêt général et ces immeubles utilisés en fonctions d’objectifs.
Patrimoine privé des différents acteurs territoriaux (avant dissolution de Huisne
Habitat)
Commune
SEM
La Fertoise
OPH
Huisne habitat
Communauté
de communes
Maisons
4
6
19
Appartements
3
15
932
Commerces
3
1
Bureaux
1
Bâtiments
industriels
2
7
Source : commune
–
retraitement CRC / rapports d’activité SEM / site internet Huisne habitat
COMMUNE DE LA FERTÉ-BERNARD
29
Par ailleurs, des locations « croisées »
d’immeubles entre la commune et le CCAS d’une
part et la commune et Huisne Habitat d’autre part, qui ont semblé davantage résulter de
l’imbrication des locaux que d’une analyse comparative entre coûts de la propriété et de la
location, rendrait nécessaire une opération de rationalisation.
Enfin, certaines opérations n’ont pas abouti après plusieurs années.
Depuis 2015, la commune porte un projet immobilier respectueux de l’environnement
destiné à densifier le centre-ville qui représente un coût de 170 344
€.
En 2016, l’offre d’équipements a été adaptée aux besoins du service public avec le
transfert des élèves de l’école Marcel
Pagnol vers l’école Victor
Hugo. Depuis, ce bien est
vacant sans que le projet d’y installer l’Escal ne soit finalisé.
Projets p
our les biens vacants en tout ou partie ou susceptibles d’être vacants
La réflexion sur le devenir des biens vacants, pour tout ou partie de leur surface, pourrait
intégrer une analyse préalable des coûts de construction / rénovation / conservation du
patr
imoine, ainsi qu’une évaluation des charges de centralité pesant sur la commune, se basant
sur l’exploitation des indicateurs de fréquentation qu’elle détient, dans le but de porter l’intérêt
communautaire de certains projets.
RAPPORT D’OBSER
VATIONS DÉFINITIVES
30
En réponse aux observations provisoires, la commune a indiqué sans en justifier avoir
entamé des démarches pour céder sa participation au capital de la SEM la Fertoise. Elle a ajouté
que si les offres d’achat de ses immeubles n’étaient pas fréquentes
, un architecte promoteur
avait acheté celui du projet immobilier mentionné ci-dessus et un particulier était intéressé par
la maison d’habitation située rue Surmont. Enfin, dans le cadre du transfert de l’E
scal vers
l’ancienne école Marcel Pagnol, une étude a été confiée le 27
mars 2019 au conseil
d’architecture urbanisme environnement (CAUE) de la Sarthe.
Ainsi la formalisation de la connaissance du patrimoine, devenant un outil d’aide à la
décision facilitant l’arbitrage des élus locaux, apparait comme un préalable nécessaire à la mise
en
place d’une gestion plus active de l’immobilier (en plus de pallier le départ d’agents).
Recommandation n°
8. Formaliser la connaissance du patrimoine afin d’en faire un
outil de gestion active de celui-ci
(cf. recommandation n° 3 du précédent contrôle)
Chambre régionale des comptes Pays de la Loire
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Adresse mél.
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Pays de la Loire
sont disponibles sur le site :
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