3-5, rue de la Citadelle
57000 METZ
T
+33 3 54 22 30 49
grandest@crtc.ccomptes.fr
Les observations définitives présentées dans ce rapport
ont été arrêtées par la Chambre régionale des comptes Grand Est,
lors de sa séance du 5 février 2018.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIV
ES
portant sur la période 2012 à 2016
COMMUNAUTÉ URBAINE DE STRASBOURG/
EUROMÉTROPOLE DE STRASBOURG
CHAMBRE RÉGIONALE DES COMPTES
GRAND EST
COMMUNAUTÉ URBAINE DE STRASBOURG (CUS) /
EUROMÉTROPOLE DE STRASBOURG
CONTRÔLE DES COMPTES ET DE LA GESTION
(exercices 2012 à 2016)
RAPPORT
D’OBSERVATIONS
DEFINITIVES
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
E
ST
1/64
SOMMAIRE
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
3
1.
PROCÉDURE ET CHAMP DU CONTROLE
..........................................................................
5
1.1
La procédure
........................................................................................................................
5
1.2
Présentation générale
..........................................................................................................
5
2.
LES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES
.............................................................................
6
2.1
Le parc des expositions (PEX)
.............................................................................................
6
2.2
Le palais de la musique et des congrès (PMC)
....................................................................
6
2.3
La rétrocession de la gestion des bains municipaux à la ville de Strasbourg
.......................
9
3.
SITUATION FINANCIERE ET ORGANISATION BUDGÉTAIRE
............................................
9
3.1
L’organisation budgétaire
.....................................................................................................
9
3.2
Méthode et périmètre de l’analyse
.....................................................................................
10
3.3
L’EPCI et ses communes
: données financières
................................................................
12
3.4
La situation financière de l’établissement
...........................................................................
13
3.4.1
Les charges réelles de fonctionnement
.........................................................................
13
3.4.1.1
Les effectifs et les charges de personnel
..................................................................
13
3.4.1.2
Les frais de déplacement
..........................................................................................
15
3.4.1.3
L’évolution des reversements et des charges exceptionnelles
..................................
16
3.4.1.4
Des transferts aux montants globalement stables
.....................................................
17
3.4.1.5
Les charges liées aux achats et à la dette
................................................................
17
3.4.2
Les produits réels de fonctionnement
............................................................................
18
3.4.2.1
La fiscalité
.................................................................................................................
18
3.4.2.2
La contribution au redressement des finances publiques
..........................................
22
3.4.2.3
Un reversement exceptionnel d’excédents des SPIC
................................................
24
3.4.2.4
Le recouvrement des frais impliquant des tiers responsables
...................................
25
3.4.2.5
Des montants erratiques pour les autres produits
.....................................................
26
3.4.3
L’autofinancement
.........................................................................................................
26
3.4.4
L’investissement
............................................................................................................
27
3.4.5
Les résultats
..................................................................................................................
29
3.4.6
La dette
.........................................................................................................................
29
3.4.6.1
Une dette récente
.....................................................................................................
30
3.4.6.2
Le financement sur les marchés
...............................................................................
31
3.4.6.3
Les risques financiers et la dette garantie
.................................................................
34
3.4.7
La situation de trésorerie
...............................................................................................
35
4.
LA CONDUITE DE LA MA
ITRISE D’OUVRAGE
..................................................................
35
4.1
La direction de la construction et du patrimoine bâti (DCPB)
.............................................
35
4.1.1
La gestion budgétaire et comptable des opérations par la DCPB
..................................
35
4.1.2
La gestion des ERP
.......................................................................................................
36
4.2
Le projet PAPS
–
PCPI
......................................................................................................
36
4.3
L’historique du projet
..........................................................................................................
36
4.3.1
Le pôle de compétences en propriété intellectuelle (PCPI)
............................................
36
R
apport d’observations définitives
Communauté urbaine de Strasbourg/Eurométropole de Strasbourg
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
E
ST
2/64
4.3.2
Le pôle d’administration publique de Strasbourg (PAPS)
..............................................
37
4.3.3
Le choix de fusionner les deux projets et l’évolution de sa composition
.........................
37
4.4
La détermination de l’enveloppe financière et l’estimation des risques
..............................
37
4.5
Les
principales étapes avant l’arrêt du chantier
.................................................................
38
4.5.1
Le décalage du planning prévu
.....................................................................................
38
4.5.2
L’évolution du
coût du projet
..........................................................................................
38
4.5.2.1
Le surcoût lié à l’acquisition foncière
.........................................................................
38
4.5.2.2
Les fouilles d’archéologie préventives
.......................................................................
38
4.5.3
La compensation des surcoûts
......................................................................................
39
4.5.4
L’absence de souscription d’une assurance tous risques chantier
.................................
39
4.6
L’apparition des désordres et la gestion de la situation par l’Eurométropole
......................
40
4.6.1
L’apparition des désordres et les premières mesures prises
.........................................
40
4.6.2
La procédure judiciaire
..................................................................................................
40
4.6.3
Le coût du sinistre et son financement
..........................................................................
40
4.6.4
Conclusion
....................................................................................................................
41
4.7
Le parc des expositions (PEX)
...........................................................................................
41
4.7.1
Les études initiales et la faisabilité financière
................................................................
41
4.7.2
Le marché de maîtrise d’œuvre
.....................................................................................
42
4.7.3
Le bilan financier
...........................................................................................................
42
4.8
Le palais de la musique et des congres (PMC) et les halls d’exposition du Wacken
..........
42
4.8.1
Le marché de maîtrise d’œuvre
.....................................................................................
43
4.8.2
Les marchés de travaux et de fournitures
......................................................................
44
4.8.3
Le bilan financier
...........................................................................................................
44
4.9
Le plan piscines et les politiques qui l’ont accompagné
.....................................................
45
4.10
La mise en œuvre du plan et des politiques
associées
......................................................
45
4.10.1
Les insuffisances de la conduite des opérations
............................................................
45
4.10.2
Les irrégularités d’ordre budgétaire
...............................................................................
46
4.10.3
Les études complémentaires
.........................................................................................
47
4.10.4
Les outils de pilotage et l’exploitation des données
.......................................................
47
4.10.5
Le calendrier effectif des rénovations
............................................................................
48
4.10.6
Les interventions sur les bains municipaux de Strasbourg
............................................
48
4.11
Les résultats obtenus
.........................................................................................................
48
4.11.1
Le respect des enveloppes financières
..........................................................................
48
4.11.2
La mise en conformité
...................................................................................................
49
4.11.3
Les surfaces
..................................................................................................................
49
4.11.4
La fréquentation
............................................................................................................
50
4.11.5
Les dépenses, les recettes et les déficits d’exploitation
.................................................
50
4.11.6
Les indicateurs de gestion
.............................................................................................
52
4.11.7
Les aspects environnementaux
.....................................................................................
52
4.11.8
Bilan qualitatif
................................................................................................................
53
4.12
La rénovation de la piscine de Hautepierre et la situation des piscines non rénovées
........
55
4.12.1
La rénovation de la piscine de Hautepierre
...................................................................
55
4.12.2
L’évolution des principaux indicateurs de gestion des piscines non rénovées
...............
55
ANNEXE 1 : DONNÉES FINANCIÈRES
.....................................................................................
56
ANNEXE 2 : LES PISCINES GÉRÉES PAR LA CUS EN 2010, LE « PLAN PISCINES »
ET LE PROGRAMME « SERVICE PUBLIC DE LA NATATION »
......................................
61
ANNEXE 3 : BILAN ÉVALUATION DU PLAN PISCINES
............................................................
63
CHAMBRE RÉGIONALE DES COMPTES
GRAND EST
COMMUNAUTÉ URBAINE DE STRASBOURG (CUS) /
EUROMÉTROPOLE DE STRASBOURG
CONTRÔLE DES COMPTES ET DE LA GESTION
(exercices 2012 à 2016)
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
E
ST
3/64
SYNTHÈSE
À
l’instar de nombreux
établissements publics de coopération intercommunale (EPCI),
l’Eurométropole
de Strasbourg a connu une évolution de ses charges plus rapide que celle de ses
recettes. La situation est liée pour partie à la ré
duction des dotations de l’
État depuis 2012.
L’utilisation répétée du levier fiscal
, conjuguée à un accroissement de la dette (
dont l’encours
est passé de 304
M€ fin 2012 à 5
51
M€ au 1
er
janvier 2017), contribue à réduire les marges de
manœuvre de l’établissement
.
L’épargne nette ne finance plus qu’une faible part des
investissements, lesquels ont été particulièrement conséquents en 2013 et 2014 (250
M€ en
moyenne).
Des efforts ont été fournis
depuis 2015 pour contenir l’évolution de la masse salariale
. La
réduction simultanée
des programmes d’inves
tissement contribue à la nécessaire maîtrise de
l’équilibre budgétaire.
La situation financière est affectée par la fermeture
de l’usine d’incinération
intervenue en
2016.
Fin 2016, les dépenses inhérentes à cette fermeture se montent à 41,6
M€ auxquel
les
s’ajoute une provision de 40,3
M€
; l’effort budgétaire
ainsi accompli s
’élève à
81,9
M€
. Cependant,
la chambre observe qu’en 2016, l’EPCI a
repris
les excédents des budgets annexes de l’eau et de
l’assainissement à hauteur de
50
M€
pour couvrir une partie des dépenses susmentionnées.
En 2010, la Communauté Urbaine de Strasbourg a adopté un « plan piscines
», c’est
-à-dire
un schéma directeur relatif à la construction d’une nouvelle piscine et à la rénovation, d’ici 2020, des
neuf piscines qu’elle gérait.
Un budget de 100
M€ (hors bains municipaux) a été mentionné dans les
débats du conseil communautaire.
Le schéma directeur fixe quatre priorités
: diversifier l’offre, moderniser et mettre aux normes
les équipements, permettre la réussite du projet « savoir nager » et rechercher la performance en
matière de développement durable.
Fin 2016, le projet de construction d’un nouvel équipement a été reporté sine die,
5 piscines
ont été rénovées, et une sixième a rouvert en juillet 2018. Sur ces 6 rénovations, 5 comprennent
des extensions des bâtiments, pour un total de 5 100 m² de surfaces supplémentaires et 3 donnent
lieu à des augmentations de surfaces de bassins.
L’une des
piscines resterait toutefois en-deçà des
normes d’accessibilité en 2020.
La gestion des bains municipaux a été rétrocédée le 1
er
janvier 2017 à la ville de Strasbourg,
suite à une modification de l’intérêt métropolitain dont la justification
est contestable.
La fréquentation totale a augmenté de 16 % entre 2010 et 2016. Cette évolution favorable
est toutefois principalement concentrée (à environ 90 %) sur 3
piscines, l’une d’entre ell
es
représentant plus de 70 % de la hausse, alors que la fréquentation est en baisse dans
2 établissements, dont 1 a été rénové.
La hausse de la fréquentation est supérieure à celle des su
rfaces d’eau pondérées
(c’est
-à-dire
tenant compte du nombre d’heures d’ouverture), qui a été de 7,5
%.
R
apport d’observations
Communauté urbaine de Strasbourg/Eurométropole de Strasbourg
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
E
ST
4/64
Si les actions menées dans le cadre du plan piscines se sont traduites par une réduction du
déficit global d’exploitation
, 3 des 5
piscines rénovées ont vu leur déficit d’exploitation se cr
euser
principalement en raison du fort accroissement de la superficie des bâtiments et des bassins.
Les performances environnementales des rénovations
s’annoncent
satisfaisantes en
matière de réduction des consommations d’eau mais moins
favorables en ce qui concerne la
consommation d’énergie (
- 11 % estimés) et les émissions de carbone (- 9 % estimés).
Le montant de l
’opération de construction PAPS
-
PCPI (pôle d’administration publique de
Strasbourg
–
pôle de compétences en propriété intellectuelle), a été fixé en décembre 2008 à
52,1
M€ TTC, dont 37,1 pour les travaux de bâtiment
-
valeurs calculées sur la base d’une livraison
prévue en juillet 2013. Le projet bénéficie de cofinancements de l’
État, de la région et du
département, de sorte que la part à la charge de la CUS-Eurométropole se monte à 16,8
M€
- dont
le préfinancement de la TVA.
L’
Eurométropole de Strasbourg
, qui assure la maîtrise d’ouvrage pour le compte de l’
État et
de l’Institut national de la propriété intellectuelle (INPI) a décidé
de suspendre les travaux en juillet
2014 suite à l’apparition
inexpliquée
de fissures. Cette situation a donné lieu à la nomination d’un
expert judiciaire, dont les travaux sont toujours en cours.
L
’opération a connu une succession d’aléas
en couverture desquels les provisions
constituées n’o
nt pas été suffisantes. Pour y faire face,
l’EPCI
a renoncé à l
’assurance facultativ
e
dommages ouvrages et, corrélativement, à l
’assurance tous risques chantier.
Ce
défaut d’assurance
a obligé
l’Eurométropole de Strasbourg
et les partenaires volontaires à préfinancer les réparations
et les remboursements associés
, dans l’attente du règlement du contentieux.
R
apport d’observations définitives
Communauté urbaine de Strasbourg/Eurométropole de Strasbourg
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
E
ST
5/64
1.
PROCÉDURE ET CHAMP DU CONTROLE
1.1
La procédure
Le contrôle des comptes et de la gestion de la communauté urbaine de Strasbourg (CUS),
devenue
l’Eurométropole de Strasbourg
le 1
er
janvier 2015, a porté sur les exercices compris
entre le 1
er
janvier 2012 et le 31 décembre 2016, date de la
dissolution de l’
établissement
public de coopération intercommunale (EPCI) et de
la création d’un nouvel étab
lissement
portant le même nom suite à la fusion avec la communauté de communes « Les Châteaux ».
En application de l’article
L. 243-
1 du code des juridictions financières, l’
entretien de fin de
contrôle a eu lieu le 14 février 2018 avec
l’ordonnateur de
la CUS-Eurométropole de
Strasbourg, et le 16 février 2018 avec
l’ordonnateur de la communauté urbaine de Strasbourg
.
Lors de sa séance des 10 et 11 avril 2018, la chambre a arrêté ses observations provisoires.
Celles-ci ont été transmises dans leur intégralité au président du conseil de métropole,
ordonnateur
en fonction jusqu’au 31 décembre 2016
, et, pour les parties qui les concernent, à
l’ordonnateur précédent et aux personnes
explicitement mises en cause.
En application de
l’
article R. 243-8 du code précité, les ordonnateurs en fonction au cours de
la période sous revue ont été entendus par la chambre, à leur demande, le 17 janvier 2019.
Après avoir examiné les réponses reçues, la chambre a adopté lors de sa séance du
5 février 2019 les observations définitives qui portent sur
l’évolution de la
situation financière
de
l’établissement
, ainsi que sur
l’exercice de la maîtrise d’ouvrage au travers de l’examen de
plusieurs grandes opérations : le PAPS-
PCPI (pôle d’administration
publique
–
pôle de
compétences en propriété intellectuelle), le palais de la musique et des congrès, le parc des
expositions et le plan piscines.
1.2
Présentation générale
L’
Eurométropole de Strasbourg comptait 487 299 habitants au 31 décembre 2016. Ce
territoire présente quelques particularités sur le plan social
lorsqu’il est
comparé au
département du Bas-Rhin. En effet, si selon
les données publiées par l’I
nstitut national de la
statistique et des études économiques (INSEE), la proportion de ménages fiscaux imposés
est comparable à la moyenne départementale, l
a part des logements dont l’occ
upant est
locataire est de 59,8 % contre 40,9 % pour le département. Le taux de chômage au
3
ème
trimestre 2016 pour la zone d’emploi de Strasbourg
1
est sup
érieur de plus d’un point à
celui département du Bas-Rhin (10,1 % contre 8,7 %)
2
.
L’Eurométropole
de Strasbourg a été créée le 1
er
janvier 2015, en application
de l’article
L. 5217-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), dans sa rédaction issue de
l’article
43 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier
2014 de modernisation de l’action publique
territoriale et d’affirmation des métropoles (loi MAPTAM)
3
et du décret
4
n° 2014-1603 du
1
L’Eurométropole de Strasbour
g compte un peu moins de 32 000 entreprises et environ 245 000 emplois, qui se
répartissent entre
l’agriculture (0,3
%), l’industrie (9,1
%), la construction (5 %), le commerce, les transports ou les
services divers (52,7
%) et l’administration publique, l’enseignement, la santé ou l’action sociale (32,9
%).
2
Chiffres publiés par la Direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et
de l’emploi (D
ireccte) Grand Est en janvier 2017.
3
Cet article prévoit qu’au 1
er
janvier 2015 « tous les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI)
à fiscalité propre formant un ensemble de plus de 400 000
habitants dans une aire urbaine, au sens de l’Institut
national de la statistique et des études économiques (INSEE), de plus de 650 000 habitants sont transformés en
métropole. »
4
Ce décret procède à la création de
la métropole et fixe son nom, son périmètre, l’adresse de son siège, son
comptable public, ses compétences à la date de sa création ainsi que la date de prise d’effet de celle
-ci.
R
apport d’observations définitives
Communauté urbaine de Strasbourg/Eurométropole de Strasbourg
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
E
ST
6/64
23 décembre 2014 pris pour son application. Elle a succédé à la communauté urbaine de
Strasbourg (CUS), établissement lui-même créé en 1968.
La CUS exerçait les compétences prévues à l’article
L. 5211-17 du CGCT. Au cours de la
période sous revue, plusieurs transferts de compétences relatifs au développement
économique sont intervenus entre la ville de Strasbourg et la CUS, devenue Eurométropole
de Strasbourg. Ainsi, les équipements formant le parc des expositions (PEX) et le palais de la
musique et des congrès (PMC) ont été transférés par la ville à la CUS. À
l’inverse,
par
délibérations prises en 2016, les Bains municipaux ont été remis à la ville de Strasbourg.
L’
Eurométropole de Strasbourg
exerce les compétences prévues à l’article
L. 5217-2 du
CGCT ainsi qu’un ensemble de compétences énumérées à l’a
rticle 4 du décret n° 2014-1603
du 23 décembre 2014 portant création de la métropole dénommée « Eurométropole de
Strasbourg ».
Entre 2012 et 2016, la CUS-Eurométropole compte 28 communes membres
5
.
2.
LES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES
2.1
Le parc des expositions (PEX)
Le principe d’un transfert de compétences pour la création d’un parc des expositions
a été
délibéré par la CUS et par la ville de Strasbourg les 5 avril et 2
juillet 2007. Il s’agissait d’offrir
«
un nouvel équipement fonctionnel et performant pour
l’ensemble des activités de la
rencontre économique (salons professionnels et publics, foires, congrès, conventions
d’entreprises et événementiels économiques)
»
. Le nouvel équipement devait trouver sa place
au sein
d’une Zone d’aménagement concertée (Z
AC) sise sur le territoire de la commune
d’Eckbolsheim.
Deux arrêtés préfectoraux de 2007 précisent que cette compétence relève du développement
économique et qu’elle comprend les études, la réalisation et la gestion d’un nouveau parc des
expositions d’intér
êt communautaire.
Le
parc d’expositions du Wacken
, qui remplissait un rôle identique,
n’a
fait l
’objet d’un transfert
de compétences
qu’à compter de 2012
.
2.2
Le palais de la musique et des congrès (PMC)
La CUS a pris en charge la compétence « gestion et extension du palais de la musique et des
congrès et des halls d’exposition existants
»
6
à compter du 1
er
janvier 2012.
Ce transfert
de compétence s’est
accompagné, conformément aux dispositions
de l’article
L. 5211-17 du CGCT du transfert des biens immobiliers et mobiliers nécessaires à sa mise en
5
Bischheim, Eckbolsheim, Eckwersheim, Entzheim, Eschau, Fegersheim, Geispolsheim, Hoenheim, Holtzheim,
Illkirch-Graffenstaden, Lampertheim, La Wantzenau, Lingolsheim, Lipsheim, Mittelhausbergen, Mundolsheim,
Niederhausbergen, Oberhausbergen, Oberschaeffolsheim, Ostwald, Plobsheim, Reichstett, Schiltigheim,
Souffelweyersheim, Strasbourg, Vendenheim, Wolfisheim.
6
Il s’agit des halls d’exposition du Wacken.
R
apport d’observations définitives
Communauté urbaine de Strasbourg/Eurométropole de Strasbourg
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
E
ST
7/64
œuvre
7
comme en attestent les délibérations de la ville de Strasbourg en date du
24 octobre 2011.
Le procès-
verbal de mise à disposition de l’ensemble immobilier prévu à l’article
L. 1321-1 du
CGCT a été établi le 19 juin 2013, soit près de 18 mois après le transfert effectif de la
compétence.
La ville de Strasbourg a néanmoins continué à prendre en charge financièrement d’importants
travaux de rénovation thermique dont la décision d’engagement avait été prise en 2
007 mais
dont la réalisation effective s’est déroulée pour l’essentiel après 2012. Les transferts de
marchés n’ont pas été effectués à la date du 1
er
janvier 2012 comme ils auraient dû l’être. Un
montant total de 6 992 313
€
TTC a été mandaté à ce titre par la ville :
montant des travaux de rénovation thermique (en €)
2012
2013
2014
2015
2016
3 078 081
3 164 800
528 954
200 189
20 289
Source : données comptables Eurométropole.
Un groupement de commandes a par ailleurs été constitué entre la ville de Strasbourg et la
CUS par délibérations des 9 et 12 juillet 2012 pour des travaux de traitement des façades du
PMC. La convention constitutive évoque un «
montant de travaux estimé à 6 500 000
€
HT
dont environ 2
M€ à charge de la ville de Strasbourg (PMC1) et 4,5
M€ à charge de la CUS
».
Un tel groupement de commandes,
dont l’objet porte sur des travaux relatifs à un équipement
de compétence exclusive
de l’EPCI
, est dépourvu de fondement juridique. Les travaux réalisés
par la ville de Strasbourg en exécution de cette délibération se sont élevés à 2 590 644
€
TTC.
Au total et en cumulant les montants pris en charge au titre de la rénovation thermique et du
traitement des façades, la ville de Strasbourg a supporté 9 582 957
€
TTC sans fondement
juridique entre 2012 et 2016.
Enfin, et malgré le transfert de compétences intervenu concomitamment sur les halls
d’exposition du Wacken, la ville de Strasbourg a continué d’assurer certaines dépenses de
maintenance
jusqu’en 2015
:
frais de maintenan
ce halls d’exposition du Wacken
Année
Collectivité
Programme
Montant
2012
Ville
122
70 281
€
2013
Ville
122
69 978
€
2014
Ville
122
256 460
€
2015
Ville
122
18 482
€
2015
Eurométropole
1007 (+ 48)
5 991
€
2016
Eurométropole
1007 (+ 48)
30 138
€
2017
Eurométropole
1007 (+ 48)
49 791
€
Source : Eurométropole de Strasbourg.
7
L’article
L. 1321-1 du CGCT stipule que
«
le transfert d’une compétence entraîne de plein droit la mise à
disposition de la collectivité bénéficiaire des biens meubles et immeubles utilisés à la date de ce transfert pour
l’exercice de cette compétence
».
L’article
L. 1321-2 du CGCT précise que «
la collectivité bénéficiaire de la mise
à disposition est substituée à la collectivité propriétaire dans ses droits et obligations découlant des contrats portant
notamment sur des emprunts affectés, et des marchés que cette dernière a pu conclure pour l’aménagement,
l’entretien et la conservation des biens remis ainsi que pour le fonctionnement des services
».
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apport d’observations définitives
Communauté urbaine de Strasbourg/Eurométropole de Strasbourg
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L’établissement a mis en place la commission locale d’évaluation des charges transférées
(CLECT) conformément aux dispositions du IV de
l’article
1609
nonies
C du code général des
impôts alors en vigueur
8
.
La CLECT, réunie le 1
er
septembre 2011, a examiné les modalités financières du transfert de
compétences. Le procès-verbal
établi à l’issue de la réunion
mentionne
la proposition d’un
e
évaluation des recettes et des dépenses de la compétence transférée
9
. Cependant, la ville de
Strasbourg a assuré le financement et la maîtrise d’ouvrage directe de travaux portant sur
l’équipement transféré.
Le rapport transmis aux membres de la CLECT comportait une annexe retraçant les éléments
pris en compte au titre de l’entretien courant
et des travaux de réfection des différents
programmes, tous libellés « Palais de la Musique et des Congrès ». Les dépenses
prévisionnelles relatives aux
halls d’exposit
ion du Wacken
10
ne sont pas mentionnées dans
les charges à transférer.
Le montant annuel de charges a été estimé à 83 778
€ pour des bâtiments
de 35 000 m
2
de
surface hors-
œuvre nette (S
HON) pour le PMC en 2011 et environ 50 000 m
2
de SHON pour
les halls d’exposition du
Wacken comportant en outre des vétustés préalablement relevées.
En outre, le contrat de délégation de service public (DSP) conclu par la ville de Strasbourg
avec prise
d’
effet au 1
er
janvier 2012 prévoit une contribution du délégant pour contraintes de
service public. Le transfert à cette même date des équipements à la CUS conduit à ce que
l’établissement prenne en charge la contribution :
Compensation pour contraintes de service public
Années
2012
2013
2014
2015
2016
Montant forfaitaire
en € HT
0
165 000
315 000
310 000
310 000
Source contrat de DSP
8
«
IV. Il est créé entre l'établissement public de coopération intercommunale […] et les communes membres une
commission locale chargée d'évaluer les transferts de charges.
[…]
Les dépenses de fonctionnement, non liées à un équipement, sont évaluées d'après leur coût réel dans les
budgets communaux lors de l'exercice précédant le transfert de compétences ou d'après leur coût réel dans les
comptes administratifs des exercices précédents ce transfert. Dans ce dernier cas, la période de référence est
déterminée par la commission.
Le coût des dépenses liées à des équipements concernant les compétences transférées est calculé sur la base
d'un coût moyen annualisé. Ce coût intègre le coût de réalisation ou d'acquisition de l'équipement ou, en tant que
de besoin, son coût de renouvellement. Il intègre également les charges financières et les dépenses d'entretien.
L'ensemble de ces dépenses est pris en compte pour une durée normale d'utilisation et ramené à une seule année.
Le coût des dépenses transférées est réduit, le cas échéant, des ressources afférentes à ces charges.
Cette évaluation est déterminée à la date de leur transfert par délibérations concordantes de la majorité qualifiée
des conseils municipaux
[…]
adoptées sur rapport de la commission locale d'évaluation des transferts.
[…] L
a commission d'évaluation des transferts de charges doit rendre ses conclusions sur le montant des charges
qui étaient déjà transférées à l'établissement public de coopération intercommunale et celui de la fiscalité ou des
contributions des communes qui étaient perçues pour les financer ».
9
La répartition prend en compte les coûts d’entretien du bâtiment ainsi que les recettes afférentes à l’activité
concernant le Palais de la Musique et des Congrès et le Parc des Expositions sur une durée de 10 ans (2001-2010).
Le coût annuel des dépenses d’entretien est estimé à 83
778
€, les recettes annuelles de la redevance de
Strasbourg Évènements sont évaluées à 183 432
€. Le bâtiment produisant plus de recettes que de dépenses,
l’attribution de compensation versée à la ville de Strasbourg est augmentée de 99
654
€, passant de 58
228 693
€
à 58 328 347
€.
Il est précisé au procès-verbal que «
la Ville a engagé une opération conséquente de mise aux normes du PMC, à
hauteur de 14
M€
. Même si la maçi
trise d’ouvrage de ces travaux sera reprise par la CUS, ces travaux continueront
d’être financés par la Ville (qui versera à la CUS une recette correspondant au montant des travaux restant à
financer) »
.
10
Alors que la moyenne annuelle des
dépenses de maintenance s’établit à 71
588
€ sur la période 2012 à 2017.
R
apport d’observations définitives
Communauté urbaine de Strasbourg/Eurométropole de Strasbourg
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La chambre observe que l
’attribution de compensation au bénéfice de la ville de Strasbourg
toujours en vigueur est fondée sur des éléments qui lors du transfert ne reflétaient pas la réalité
des charges liées aux équipements.
2.3
La rétrocession de la gestion des bains municipaux à la ville de Strasbourg
Après avoir confirmé l’intérêt intercommunal des piscines le 30
janvier
2015, à l’occasion de
sa transformation en métropole,
l’assemblée délibérante
a décidé par délibération du
30 septembre 2016 de modifier celui-ci, à compter du 1
er
janvier 2017, pour les seuls bains
municipaux afin de rétrocéder leur gestion à la ville de Strasbourg. La délibération motive ce
choix par la vocation de cet équipement qui excédait
« largement les strictes activités
natatoires »
et par
« la
spécificité du projet […], qui propose un éventail d’activités important
,le
distingue de l’offre de piscine publique traditionnelle telle que
développée sur le territoire de
l’Eurométropole. Cette distinction peut justifier de ce fait son retour dans le giron des
compétences de la Ville de Strasbourg ».
L
’Eurométropole de Strasbourg justifie le retour de l’équipement en gestion communale par
des critères tenant notamment à sa qualité de monument historique.
Au surplus, le rayonnement communautaire des bains municipaux avait été constaté en 2010,
et le projet de rénovation remis par la Société publique locale (SPL) Deux rives vise à accroître
la
fréquentation des bains municipaux et à élargir l’origine géographique de leur clientèle.
En
2016, cette fréquentation est de plus de 139 000 entrées, ce qui classe les bains municipaux
au quatrième rang des neuf
piscines de l’agglomération
(Cf. annexe 3).
La
définition de l’intérêt intercommunal doit reposer sur des critères objectifs
permettant de
justifier la gestion financière d’un équipement au niveau intercommunal plutôt qu’au niveau
communal. Selon le
ministère de l’intérieur
11
,
«
L’intérêt
communautaire permet de tracer,
dans un souci de lisibilité, les axes d’intervention clairs de la communauté. Il s’analyse comme
la ligne de partage, au sein d’une compétence, entre les domaines d’action transférés à la
communauté et ceux qui demeurent au niveau des communes ; il y détermine ainsi le
périmètre fonctionnel du groupement d'une part, de ses communes membres d'autre part.
C’est le moyen, pour certaines compétences énumérées par la loi, de laisser au niveau
communal des compétences de proximité
et de transférer à l’EPCI les missions, qui par leur
coût, leur technicité, leur ampleur ou leur caractère structurant, s’inscrivent dans une logique
intercommunale (mutualisation des moyens, réalisation d’économies d’échelle et élaboration
d’un projet de
développement sur des périmètres pertinents) ».
La chambre considère qu’une modification de l’intérêt métropolitain de la gestion des piscines
doit être fondée sur des critères inhérents à la compétence piscine
. Au cas d’espèce
, les
critères retenus pour la rétrocession de la gestion des bains municipaux à la commune de
Strasbourg
n’
y répondent pas.
3.
SITUATION FINANCIERE ET ORGANISATION BUDGÉTAIRE
3.1
L’organisation budgétaire
Au 31 décembre
2016, le budget de l’Eurométropole de Strasbourg
comprend un budget
principal et quatre budgets annexes :
11
La notion d’intérêt communautaire (Guide 2006
).
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- le budget principal, soumis au référentiel budgétaire et comptable M57
12
;
-
un budget annexe de l’eau (soumis à l’
instruction budgétaire et comptable M49) ;
-
un budget annexe de l’assainissement (soumis à l’
instruction M49) ;
-
un budget annexe des zones d’aménagement immobilier (ZAI), soumis à l’instruction
budgétaire et comptable M 14 selon la maquette du compte administratif
13
;
- un budget annexe des transports collectifs (soumis au référentiel M57)
14
, créé en 2013.
L
’
établissement ne dispose pas de budget annexe relatif au service de collecte et de traitement
des déchets ménagers. En conséquence, les recettes de cette activité, notamment le produit
de la
taxe d’enlèvement des ordures ménagères (
TEOM) et de la redevance spéciale, sont
comptabilisées au budget principal et entrent
dans l’assiette d
e calcul de la contribution au
redressement des finances publiques
, mise en œuvre à compter de 2014
par la loi
n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les
années 2012 à 2017.
La diminution de la dotation globale de fonctionnement (DGF) inhérente à cette organisation
budgétaire est estimée à 6,8
M€
pour la période 2014 à 2016.
De même, l
’absence de budget annexe
pour les transports collectifs
15
en 2012 occasionne
une diminution cumulée de recette estimée à plus de 3
M€
.
Au total, entre 2014 et 2016, la diminution de recette totale
due à l’absence de
ces budgets
annexes s’élève à 9,8
M€.
3.2
Méthode et périmètre de l’analyse
L’
analyse porte sur les données des comptes administratifs de la période sous revue, en
considérant les montants bruts et les données réelles
16
.
Au compte administratif 2016, le total des dépenses et recettes consolid
ées de l’ensemble de
s
budgets s’élève
respectivement à 1,22 Md
€ et 1
,24 Md
€.
Répartition des dépenses et recettes consolidées par budget en 2016
budgets
dépenses (M€)
%
recettes (M€)
%
principal
964,5
79,0
975,1
78,6
eau
65,9
5,4
74,8
6,0
assainissement
58,4
4,8
67,9
5,5
ZAI
4,1
0,3
10,1
0,8
transports
128,8
10,5
112,8
9,1
total
1 221,7
100,0
1 240,7
100,0
dont fonctionnement
876,5
71,7
898,0
72,4
dont investissement
345,2
28,3
342,7
27,6
Source : compte administratif 2016
12
À l’Eurométropole de Strasbourg depuis le 1
er
janvier
2016. Auparavant, c’est l’instruction budgétaire et
comptable M14 qui s’appliquait au budget principal de l’établissement
.
13
Cf. la maquette du compte administratif p. 80.
14
Budget annexe créé à compter du vote du budget primitif 2013 (délibération du conseil de communauté en date
du 21 décembre
2012). L’instruction budgétaire et comptable M14 s’applique jusqu’en 2015.
15
Suite à la recommandation de la chambre dans son précédent rapport, l’établissement a mis en place un budget
annexe pour l’activité transport à compter de l’exercice 2013
16
Les opérations d’ordre sont ici exclue
s. Sont également soustraits des données réelles les produits des cessions
d’immobilisations (compte
775).
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En 2012, l
a part du budget principal s’élevait à 90
,3 % des dépenses et 87,1 % des recettes.
Depuis, l
’individualisation des missions de
transports collectifs
au sein d’un budget annexe
est
venue réduire cette part.
Par ailleurs, l
’encours de la dette pèse
essentiellement sur le budget principal
17
.
répartition de
l’encours de dette par budget au 31
décembre 2016
18
budgets
encours de dette (M€)
%
principal
551,8
95,1
eau
2,7
0,5
assainissement
5,3
0,9
ZAI
20,3
3,5
transports
0,0
0,0
total
580,1
100,0
Source :
d’après la maquette du
compte administratif 2016
Aussi l’analyse financière portera
-t-elle plus particulièrement sur le budget principal.
La ville de Strasbourg et la Communauté urbaine de Strasbourg (CUS) ont conclu le
3 mars 1972 une convention, au terme de laquelle
« la Ville de Strasbourg charge la
Communauté Urbaine de Strasbourg, qui accepte, de réaliser les objets et de gérer les
activités relevant des compétences municipales
19
»
. La convention prévoit une administration
commune
employée par l’EPCI, ainsi que
la prise en charge des frais de fonctionnement des
services communs par
l’
établissement.
« La Ville indemnisera la Communauté Urbaine
sur la base d’un décompte annuel dûment
justifié de tous frais résultant pour cette dernière des interventions visées ci-dessus
20
». Aussi,
les sommes relatives à la ville de Strasbourg retracées dans les comptes de la CUS (puis de
l’
Eurométropole de Strasbourg) se neutralisent en dépenses et en recettes
21
.
Les flux croisés
entre l’EPCI et
la ville de Strasbourg (198,8
M€
22
) représentent 30,3 % des
dépenses réelles de fonctionnement et 27,6 % des recettes réelles de fonctionnement du
budget principal de l’
Eurométropole de Strasbourg
. Dans le cadre de l’analyse qui suit
, les
montants correspondants ont été déduits
des chiffres de l’établissement
(annexe 1).
D’
autres
montants se neutralisent également : les flux réciproque
s entre l’
EPCI et les budgets annexes
et régies, les flux
entre l’
Eurométropole de Strasbourg
et d’autres organismes
.
17
L’encours de dette du budget principal représente 95,1
% d’un encours total qui s’élève à 580,1
M€. Cependant,
la Direction des Finances et de la Programmation précise que la dette du budget annexe ZAI (20,3
M€) est en
réalité une avance du budget principal accordée en 1999. Cette avance d’un montant initial de 25,0
M€ a été
comptabilisée au compte 27635 sur le budget principal et au compte 16875 au budget annexe. Pour mémoire, les
états de la dette du compte administratif 2016 (budget annexe ZAI, pp.80 à 87) ne sont pas renseignés.
18
Comptes du chapitre 16. Les montants des dépôts et cautionnements (compte
165) sont déduits de l’encours,
de même que le montant des mises en réserve budgétaires facultatives (cf. infra, compte 1632, mécanisme
prudentiel d’anticipation du remboursement, dans le cadre des opérations sur capital remboursable
in fine
). Enfin,
il existe une discordance entre les états de dette des comptes administratifs et les comptes de gestion s’agissant
des « autres emprunts - entreprises non financières » (compte 16812 pour 0,7
M€ selon les comptes de gestion,
contre un solde nul s
elon les comptes administratifs). Cette somme n’a pas lieu de figurer dans la dette.
19
Convention du 3 mars 1972, article 1A.
20
Convention du 3 mars 1972, article 5.
21
On considère par convention que les produits perçus par l’EPCI sont effectivement ide
ntiques aux charges
supportées au titre de la Ville de Strasbourg et des budgets annexes. Pour mémoire, «
[…] la Ville mettra à
disposition des services de la Communauté Urbaine […] à titre gratuit, les locaux et le matériel indispensable à leur
bonne exécution. » Cf.
l’article
2 de la convention du 3 mars 1972.
22
D’après les montants présentés au
compte administratif 2016.
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flux réciproques retraités (comptes 708)
flux croisés de l'EPCI avec
Ville de
Strasbourg
budgets annexes
et régies
autres
organismes
total
montant compte administratif 2016
en M€
198,8
25,5
4,6
228,9
% des dépenses réelles de
fonctionnement du budget principal
30,3
3,9
0,7
34,9
% des recettes réelles de
fonctionnement du budget principal
27,6
3,5
0,6
31,7
Source : compte administratif 2016
D’autres retraitements sont rendus nécessaires
pour assurer une comparaison cohérente sur
l’ensemble de la période sous revue
. Ainsi,
pour pallier l’absence de budget annexe
transports
collectifs en 2012, le montant du versement de transport (VT) et la contribution à la Compagnie
des transports strasbourgeois (CTS)
23
sont soustraits des chiffres de
l’
exercice.
3.3
L’EPCI et ses communes
: données financières
Le faible nombre de
communautés urbaines et de métropoles à l’échelle nationale rend
délicate une comparaison avec une moyenne de strate. Le poids de
l’établissement et de
s
collectivités dans l’environnement immédiat peut cependant être mis en évidence, en
consolidant les don
nées de l’
EPCI et de ses communes membres (budgets principaux).
Jusqu’au 31
décembre 2016,
l’établissement
se compose de 28 communes.
répartition au sein du bloc communal (EPCI + communes membres) consolidé
part au sein du bloc communal
à l’issue de
l’exercice 2016
, en matière de
Eurométropole
de Strasbourg
Ville de
Strasbourg
autres
communes
CUS 2012,
pour mémoire
charges de gestion
50,8 %
34,7 %
14,5 %
55,8 %
recettes réelles de fonctionnement
47,7 %
35,3 %
17,0 %
47,9 %
fiscalité levée
47,6 %
32,9 %
19,5 %
48,4 %
endettement
62,2 %
25,6 %
12,2 %
56,5 %
Source : CRC
, d’après les comptes de gestion 2
016 (et 2012). A partir des montants nets.
Les charges de gestion de
l’Eurométropole de Strasbourg en 2016 représentent
environ la
moitié du montant des charges de gestion du
bloc communal. L’encours de la dette est
majoritairement
détenu par l’EPCI.
Sur ce point, l
a comparaison avec l’année 2012 permet de
relever une progression de cette part durant la période sous revue.
23
Contribution à la CTS soustraite, dans la limite du versement de transport (hypothèse d’une contribution
d’équilibre votée). La cré
ation au 1
er
janvier
2013 du budget annexe modifie de manière notable l’économie du
budget principal : le versement de transport (95,4
M€ en 2012) est désormais perçu par le budget annexe. La
contribution à la CTS est alors versée par le même budget annexe (environ 115
M€). L’équilibre du budget est
désormais assuré par le versement d’une subvention du budget principal (environ 20
M€).
Le retraitement des données 2012 nécessite ainsi de réduire le produit des impôts du montant du versement de
transport (VT). Dans les charges de fonctionnement, le reversement sur VT (3,4
M€) est soustrait des atténuations
de produits. Les transferts versés enfin sont diminués de 92
M€
:
- les subventions aux personnes de droit privé sont réduites de 113,4
M€ (il s’agit du m
ontant des subventions de
fonctionnement enregistrées en 2012 à la fonction « transports urbains »)
- et les autres contributions obligatoires augmentées de 21,4
M€ (au titre de la contribution retraitée 2012 au budget
annexe transports collectifs).
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3.4
La situation financière de
l’établissement
De 2012 à 2016
, les comptes de l’EPCI ont connu un «
effet de ciseau » : la progression des
produits réels de fonctionnement a été plus faible que la croissance des charges réelles de
fonctionnement (+ 53,7 M
€
, soit + 12,2 % contre + 71,6
M€, soit
+ 20,1 %).
L’épargne brute
s’est ainsi réduite, passant de 83,2
M€ à 65,3
M€ (
- 17,9
M€, soit
- 21,5 %).
L’effet de ciseau
s’accentue
en 2016.
3.4.1
Les charges réelles de fonctionnement
poids moyen des charges réelles de fonctionnement et évolution
charges réelles
de fonctionnement
poids moyen sur la
période 2012-2016
évolution 2012-
2016 en valeur
charges de personnel
29,8 %
- 0,7
M€
autres charges
28,1 %
+ 62,5
M€
transferts versés
23,4 %
+ 2,0
M€
achats de biens et services
15,8 %
+ 4,8
M€
charges financières
2,9 %
+ 3,0
M€
total
100,0 %
+ 71,6
M€
Source
: d’après les comptes administratifs
(2012, 2013, 2014, 2015 et 2016)
Les charges de personnel constituent le principal poste de dépenses. La catégorie
« autres charges » agrège la fiscalité reversée (en particulier les attributions de compensation
et la dotation de solidarité communautaire), les charges exceptionnelles et les dotations aux
provisions
24
. Les transferts versés (parmi lesquels figurent les subventions aux personnes de
droit privé) sont le troisième poste de dépenses.
L
’augmentation de
s charges (71,6
M€)
est inégalement répartie, elle affecte majoritairement
les « autres charges » (62,5
M€)
, alors que les charges de personnel baissent de 0,7
M€
.
3.4.1.1
Les effectifs et les charges de personnel
Retraité des flux réciproques
entre l’EPCI et
la ville de Strasbourg, le montant des charges de
personnel et frais assimilés baisse de 0,6 % (110,9
M€ en 2012 à 110,
2
M€ en 2016
) alors
que des charges réelles de fonctionnement progressent de 20,1 %.
D’après les
bilans sociaux, les effectifs permanents
connaissent une stabilité (jusqu’en 2014),
puis une baisse sur les deux dernières années
25
. Ils passent ainsi de 6 944 à 6 778 (- 166, soit
- 2,4 %). Les effectifs permanents de catégorie C diminuent (- 200) ; ceux de catégorie A
croissent (+ 37).
24
Les provisions sont de nature semi-budgétaire.
25
L’administration étant commune à l’Euro métropole de Strasbourg et à la Ville de Strasbourg, les bilans sociaux
ne distinguent pas la part des emplois relevant des missions de l’établissement et de la coll
ectivité.
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Évolution des effectifs permanents
2012
2013
2014
2015
2016
évolution
effectifs permanents
6 944
6 968
7 004
6 918
6 778
- 2,4 %
dont part agents de catégorie A
16,5 %
17,1 %
17,1 %
17,1 %
17,5 %
5,8 %
dont part agents de catégorie B
19,7 %
19,6 %
19,3 %
19,8 %
20,1 %
2,2 %
dont part agents de catégorie C
63,8 %
63,3 %
63,6 %
63,1 %
62,4 %
- 2,2 %
Source : bilans sociaux de
l’établissement
La baisse des
charges s’explique par différents facteurs
26
:
- la réduction des effectifs ;
-
le recours à l’externalisation (comme
le recours à des sous-
traitants, mis en œuvre par
exemple en 2015 dans le domaine informatique à hauteur de 3,4 M
€)
;
- la vacance de postes (notamment les délais de recrutement sur les postes maintenus) ;
-
l’impact du jour de carence pour maladie (
- 0,9
M€ au total sur les exercices 2013 et
2014
27
) ;
- la diminution de la quote-part des frais de pension du régime local (1,9
M€
net en 2012
et 1,3
M€
net en 2016)
28
;
-
le moindre impact la garantie individuelle du pouvoir d’ach
at (GIPA) 0,7
M€ en 2012 et
0,3
M€ en 2016).
Ces éléments permettent de limiter les effets des hausses
d’origine règlementaire ou interne
,
comme ceux de la hausse
du point d’indice
(hausse estimée à 0,9
M€
sur l’exercice 2016
), la
conséquence du glissement vieillesse technicité (GVT, estimée entre 3 et 3,3
M€ par an
), la
mise en œuvre
des premières mesures du protocole parcours professionnels, carrières et
rémunérations (PPCR : 0,4
M€
pour les agents de catégorie B en 2016), le versement
d’indemnités de départ volontaire
(0,5
M€ en 2016)
ou le recours plus important aux emplois
d’insertion (+
1,3
M€ sur la période
)
29
.
Entre 2012 et 2016, les dépenses relatives au personnel titulaire croissent, tandis que le
recours au personnel non titulaire diminue dans une même proportion. Les filières technique
et administrative rassemblent les contingents les plus importants, même si leur part tend à
diminuer (respectivement 50,1 % et 22,6 % des effectifs permanents en 2012, 47,8 % et
22,1 % en 2016).
Le coût moyen annuel d’un équivalent temps plein (ETP) a augmenté
d’environ 3
000
€
pour chaque catégorie
d’agents
30
.
26
Les éléments chiffrés ne distinguent pas la part relevant de la Ville de Strasbourg de la part de l’EPCI. Sauf les
frais de pension du régime local, cf. infra.
27
Pour mémoire, - 0,82
M€ en 2013 (dont
- 0,36
M€ au titre de 2012) et
- 0,05
M€ e
n 2014.
28
Il s’agit de la part nette due par l’Eurométropole de Strasbourg. La Ville de Strasbourg a conservé «
en totalité
la
charge des frais de pension du régime local et c’est l’Eurométropole de Strasbourg qui assure le reversement de
sa quote-
part […
]
» Le montant dû au titre des agents de l’Eurométropole de Strasbourg est déduit des
remboursements perçus de la Ville. Ce régime a été mis en place par la Ville de Strasbourg voici 80 ans, afin de
garantir aux employés une couverture retraite. Le choix a été laissé par la suite de conserver le bénéfice du statut
local ou de relever du régime de la CNRACL. « En 2016, 174 anciens agents de la Collectivité (retraités ou réversion
aux veuves) bénéficient d'une pension (de) retraite versée directement par la Ville
[…]
» En 2012, ce dispositif
concernait encore 294 anciens agents. (Cf. page 55.)
29
La charge résiduelle du dispositif reste extrêmement faible, grâce à la perception de participations.
30
Ce qui représente un pourcentage plus élevé pour les postes de catégorie C. Durant la période sous revue et
d’après les
bilans sociaux
, le coût moyen annuel d’un ETP a ainsi crû de 3
012
€ pour un poste de catégorie
A
(soit + 4,7 %), de 2 968
€ pour un poste de catégorie
B (soit + 6,7 %) et de 3 010
€ pour un poste de catégorie
C
(soit + 8,2 %).
R
apport d’observations définitives
Communauté urbaine de Strasbourg/Eurométropole de Strasbourg
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
E
ST
15/64
3.4.1.2 Les frais de déplacement
Les frais de déplacement s’élèvent à
426 672
€ en 2015 et à 455
845
€ en 2016.
Chaque
année, l
ors de l’adoption du budget primitif, l’assemblée délibérante pose le principe de la
majoration du barème des frais de déplacement en autorisant
son président pour l’exercice
budgétaire
« en
application du dernier alinéa de l’article
7-1 du décret n° 2001-654 du
19 juillet 2001 à signer à titre dérogatoire, exceptionnel et pour une durée limitée aux
déplacements afférents, des ordres de mission des agents et des états de frais des
intervenants
extérieurs incluant des taux de remboursement dérogeant jusqu’à concurrence
de quatre fois maximum au forfait fixé par l’arrêté relatif aux taux des indemnités de mission
(un remboursement maximal de 60
€ par nuitée au titre de l’hébergement et d’un forfa
it deux
fois 15,25
€ au titre des repas) sans que le montant autorisé puisse conduire à rembourser
une somme supérieure à celle effectivement engagée par le personnel bénéficiaire »
.
Si le décret visé prévoit bien la possibilité de déroger aux taux de remboursement, il assortit
cette possibilité de plusieurs conditions : «
pour une durée limitée, lorsque l’intérêt du service
l’exige et pour tenir compte de situations particulières
».
En prenant d’année en année la même délibération, sans en préciser les c
onditions
d’application tenant à la durée limitée, à l’intérêt du service ou à la présence de situations
particulières, l’assemblée délibérante contrevient aux dispositions rappelées ci
-dessus.
La
formulation est reprise lors de l’adoption de chaque budget primitif, à l’exception du budget
primitif 2015, adopté le 15 février 2015. Une délibération intitulée «
modalités règlementaires
avant le vote du budget primitif 2015 »
a été prise le 19 décembre 2014. Le document reprend
une formulation identique, mais
n’évoque que l’exercice budgétaire 2014
et ne vaut donc pas
pour 2015.
En outre, il est contradictoire avec une délibération du 18 décembre 2014 de la commission
permanente (bureau), laquelle approuve une modification du règlement d’attribution des
indemnités de frais de déplacement temporaire en autorisant un remboursement maximal
(et non plus forfaitaire) de 60
€ par nuitée.
L’établissement n’a pas été en mesure de chiffrer le coût de l’application dérogatoire du
barème pour l’ensemble des directions. Sur la base d’un échantillon limité aux exercices 2015
et 2016 et sur les seules directions de la direction des ressources humaines (DRH) et de la
direction générale des services (DGS), les éléments suivants peuvent être relevés :
frais de nuitées
directions
nombre de
déplacements
(2015 et 2016)
dont nombre en
prise en charge
dérogatoire
coût des nuitées
normales
prise en charge
supplémentaire
DGS
47
33
2 744
€
2 147
€
DRH
30
26
1 787
€
860
€
Total
77
59
4 531
€
3 007
€
Source : données Eurométropole de Strasbourg
La prise en charge supplémentaire des frais de nuitées représente pour ces deux directions
plus de 66 % du coût normal et concerne 76 % des déplacements avec nuitées. Certains
déplacements ont donné lieu à l’ap
plication de la majoration à hauteur maximale de la
délibération (240
€ par nuitée au lieu de 60
€).
L’établissement devrait réexaminer sa politique dans ce domaine en limitant les dérogations à
la prise en charge supplémentaire des frais de nuitées, en plafonnant le dépassement au
double du barème et en assurant un suivi exhaustif et centralisé à la direction des ressources
R
apport d’observations définitives
Communauté urbaine de Strasbourg/Eurométropole de Strasbourg
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
E
ST
16/64
humaines des frais ainsi pris en charge.
L’ordonnateur a indiqué qu’une démarche est
engagée visant à assurer un pilotage centralisé des dépenses liées aux frais de déplacement.
3.4.1.3
L’évolution
des reversements et des charges exceptionnelles
La catégorie des « autres charges » connaît la plus importante évolution entre 2012 et 2016,
passant de 94,2
M€ à 156,7
M€ (soit +
66,3 %). La croissance du poste de dépenses concerne
essentiellement le dernier exercice (+ 59,1
M€ entre
2015 et 2016, rapportée à une croissance
totale de 62,5
M€
).
Les reversements et restitutions sur impôts et taxes sont en légère progression (+ 3 %). Les
attributions de compensation versées progressent de 2,6 % (passant de 69,1
M€ à 70,9
M€)
,
à la faveur des travaux de la commission locale d’évaluation des charges transférées (
CLECT)
réunie autour de la question du transfert
à l’
Eurométropole de Strasbourg de la compétence
«
organisation de la distribution d’énergie
».
Cet accroissement
, corrigé de l’évolution des attributions de compensation reçues
(soit un
solde négatif croissant de 1,9
M€)
, est
sans impact sur l’épargne de l’établissement
, les
attributions ayant pour objet de garantir la neutralité budgétaire des transferts de ressources
31
.
En effet, les recettes liées aux concessions de distribution d’énergie (électricité et gaz,
redevances spéciales), ainsi que le produit de la taxe communale sur la consommation finale
d’électricité des communes de moins de 2
000 habitants sont désormais recouvrés par
l’Eurométropole de Strasbourg.
évolution des attributions de compensation (AC) en M€
2012
2013
2014
2015
2016
AC versée
69,1
69,1
69,0
68,9
70,9
AC reçue
2,6
2,6
2,6
2,7
2,5
solde
- 66,5
- 66,5
- 66,4
- 66,2
- 68,4
Source
: d’après les comptes administratifs.
La dotation de solidarité communautaire est restée stable (14,2
M€)
32
. Elle est calculée en
fonction de l’écart de revenu par habitant et de l’écart de potentiel fiscal des communes
. Son
versement a pour objectif d
’assurer une
péréquation entre les communes de la métropole.
Les charges exceptionnelles progressent fortement. Si les sommes mandatées sont erratiques
en début de période (entre 1,8
M€ et
7,3
M€ sur la période 2012
-2014, avec une moyenne de
4,7
M€),
des charges plus importantes sont enregistrées en 2015 (12,2
M€) et en
2016
(30,1
M€
). Ces sommes correspondent au coût du détournement des déchets
33
(10
M€ en
2015 et 26,9
M€ en 2016), suite à l’arrêt de l’usine d’incinération des ordures ménagères
(UIOM).
Après la découverte des fibres d
’amiante
dans l’usine
, une première provision est constituée
34
en 2015 (1,5
M€)
. Le montant des provisions
s’accroî
t en 2016 : 40,7
M€, dont 40,3
M€ liés à
l’arrêt de l’usine d’
incinération.
31
Neutralité entre évolution des dépenses (chapitre 014) et recettes de la section de fonctionnement.
32
Son montant est inchangé depuis 2010.
33
En 2016 au compte 678, « autres charges exceptionnelles », des mandats sont enregistrés à hauteur de 18,1
M€
et des charges sont rattachées pour 10,2
M€, parmi lesquels figurent les détournements des déchets.
34
Cette provision constituée en 2015 fait l’objet d’une reprise totale en 2016 (compte
7815, recettes de
fonctionnement).
R
apport d’observations définitives
Communauté urbaine de Strasbourg/Eurométropole de Strasbourg
C
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G
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17/64
La hausse des montants mandatés dans la catégorie des « autres charges » est imputable
aux conséquences de la fermeture de l’UIOM (67,2
M€
sur le seul exercice 2016).
3.4.1.4
Des transferts aux montants globalement stables
Troisième poste de dépenses, les transferts versés connaissent une évolution mesurée entre
2012 et 2016 (passant de 84,7
M€ à 86,7
M€, soit +
2,4 %). Ils regroupent la contribution au
service d’incendie (26,9
M€
en 2016, soit + 0,8
M€ sur la période
) et les autres contributions
obligatoires (22,8
M€ en 2016,
soit + 0,2
M€
), comprenant essentiellement la contribution
versée au budget annexe transports collectifs
35
et les frais de fonctionnement pour groupes
d’élus ( 0,1 M€ à 0,2 M€).
Les subventions de fonctionnement versées aux personnes morales de droit privé sont en
progression de 1,9
M€ (21,1
M€ en
2016).
3.4.1.5
Les charges liées aux achats et à la dette
Si l’évolution des charges de personnel est contenue, celle des achats de biens et services
évolue à la hausse (56,8
M€ en
2012, 61,6
M€ en
2016, soit environ + 8,4 %). Les principales
évolutions sont concentrées sur quelques comptes.
principales hausses des achats de biens et services
compte
réalisé 2012
réalisé 2016
évolution
soit en %
chauffage urbain
3,5
M€
4,1
M€
0,6
M€
17,9 %
contrats de prestations de services
15,9
M€
22,0
M€
6,1
M€
38,1 %
divers rémunérations d’intermédiaires
1,4
M€
2,3
M€
0,9
M€
67,2 %
frais de nettoyage des locaux
0,9
M€
2,4
M€
1,5
M€
153,4 %
taxes foncières
3,2
M€
4,3
M€
1,1
M€
33,1 %
total
10,2
M€
Source : comptes administratifs 2012 et 2016.
Le recours aux services extérieurs va croissant
du fait de l’évolution des dépenses liées à la
collecte et au traitement des ordures ménagères et
de l’externalisation d’une partie des
missions assurées auparavant par les agents de
l’établissement
.
Les évolutions sont particulièrement sensibles en matière de contrats de prestations de
services (poste le plus important des charges à caractère général, dans lequel on retrouve les
dépenses de propreté urbaine
36
ou encore la sous-traitance de prestations informatiques), en
matière de frais de nettoyage ou encore de
rémunérations d’intermédiaires.
Par ailleurs, le
montant des taxes foncières est affecté par la hausse de la fiscalité.
Entre 2012 et 2016, des évolutions à la baisse sont relevées en matière de fournitures
(eau et assainissement, carburants - 0,9
M€), d’études et
de recherches.
35
Pour rappel le chiffre 2012
fait l’objet d’un retraitement, le budget annexe transports collectifs n’ayant été créé
qu’ultérieurement.
36
Les contrats de prestations de service regroupent les mandats relatifs au paiement habituel de la taxe générale
sur les activités polluantes (TGAP) au délégataire de l’UIOM (0,7
M€ en 2016), le paiement d’analyses
environnementales et la redevance proportionnellement payée (Rpp, 5,7
M€ en 2016 qui a augmenté en 2015 et
2016).
R
apport d’observations définitives
Communauté urbaine de Strasbourg/Eurométropole de Strasbourg
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18/64
Si elles représentent une part limitée du budget, les charges financières progressent de 33,6 %
(+ 3,0
M€), traduisant une augmentation de la dette
dans une période marquée par la faiblesse
des taux. Ains
i, les intérêts réglés à l’échéance passent de 8,8
M€ à 12,1
M€ (+
3,3
M€, soit
+ 37,1 %). Entre le 31/12/2012 et le 31/12/2016, le capital restant dû par
l’établissement
a crû
de près de 250
M€ (soit une hausse de 81
,1 %).
Durant la période sous revue, la hausse nationale des dépenses de fonctionnement des
groupements de communes à fiscalité propre s’est élevée à
15,4 %
, alors qu’elle a été de
20,1
% à l’
Eurométropole. Cependant, hors provision constituée en 2016 dans le cadre de la
fermeture de l’UIOM
, l
’augmentation est
inférieure à 10 %, soit un pourcentage moins élevé
que la moyenne nationale.
3.4.2
Les produits réels de fonctionnement
poids moyen des produits réels de fonctionnement et évolution
produits réels de
fonctionnement
poids moyen sur la
période 2012-2016
évolution 2012-2016
en valeur
impôts et taxes
62,8 %
+ 28,4
M€
transferts reçus
27,9 %
- 32,1
M€
produits d'exploitation
7,1 %
+ 59,3
M€
autres produits
2,2 %
- 1,9
M€
total
100,0 %
+ 53,7
M€
Source
: d’après les comptes
administratifs.
Le produit des impôts et taxes constitue la ressource principal
e de l’établissement
. Les
transferts reçus arrivent au deuxième rang, ils agrègent les dotations, les participations et les
compensations
versées par l’
État. Les produits
d’exploitation (
dont les excédents reversés par
les régies à caractère industriel et commercial) constituent le troisième poste de recettes,
d’un
montant plus modeste mais dont
l’évolution
est rapide.
La hausse du produit fiscal compense en grande partie la baisse des transferts reçus. Les
produits d’exploitation augmentent fortement suite
au reversement d’excédents des budgets
eau et assainissement vers le budget principal pour 50
M€
en 2016. Au total, les produits de
fonctionnement croissent de 53,7
M€.
3.4.2.1 La fiscalité
Les impôts et taxes comprennent essentiellement
les taxes foncières et d’habitation, la
cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises et la taxe d’enlèvement des ordures ménagères
et assimilés. Le produit croît de 26
M€
par
l’évolution
du produit des taxes foncières et
d’habitation.
R
apport d’observations définitives
Communauté urbaine de Strasbourg/Eurométropole de Strasbourg
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poids moyen des principaux impôts et taxes (hors compensations) et évolution
Impôts et taxes
(données retraitées en 2012)
poids moyen sur la
période 2012-2016
évolution 2012-
2016 en valeur
évolution 2012-
2016 en %
taxes foncières et d’habitation
(TFPB, TFPNB, TATFPNB, TH, CFE)
51,0 %
+ 15,9
M€
+ 11,6 %
cotisation sur la valeur ajoutée des
entreprises (CVAE)
15,5 %
+ 1,2
M€
+ 2,9 %
taxe d’enlèvement des ordures
ménagères et assimilés (TEOM)
20,0 %
+ 8,9
M€
+ 16,7 %
ensemble des autres impôts et des
autres taxes
13,5 %
+ 2,4
M€
+ 6,4 %
total
100,0 %
+ 28,4
M€
+ 10,5 %
Source
: d’après les
comptes administratifs
poids moyen des taxes foncières
et d’habitation et évolution
à partir des
montants titrés
durant l’exercice
poids moyen
sur la période
2012-2016
montant
2012
(M€)
montant
2016
(M€)
évolution en
valeur
(M€)
évolution en
%
TH
46,5 %
63,3
72
8,7
13,8 %
TFPB
3,3 %
3
7,7
4,6
154,2 %
TFPNB + TATFPNB
0,4 %
0,6
0,6
0,1
16,4 %
CFE (et TP)
49,7 %
69,8
72,3
2,5
3,6 %
non renseigné
0,1 %
0,2
0,1
0
- 18,8 %
total
100,0 %
136,8
152,7
16
11,7 %
Source : états fiscaux,
données rôles supplémentaires fournies par l’
Eurométropole.
La progression de plus de 11 % des montants enregistrés est la conséquence de la variation
des taux et des bases fiscales
37
. À
l’exception de l’année 2014, l’assemblée délibérante a voté
chaque année une hausse
des taux d’imposition de la taxe d’habitation (TH), des taxes
foncières (sur les propriétés bâties et non bâties, TFPB et TFPNB), de la cotisation foncière
des entreprises (CFE). La hausse a été différenciée : une hausse importante pour la TFPB
(dont le taux initialement faible a été multiplié par plus de 2,6
38
), une hausse de 6 % environ
pour la TH et la TFPNB, une faible hausse enfin pour la CFE (2%).
taux d’imposition
et évolution sur la période
taux
2012
taux
2013
taux 2014
taux 2015
taux 2016
évolution
2012-2016
TH
10,44 %
10,60 %
10,60 %
10,76 %
11,08 %
+ 6,1 %
TFPB
0,426 %
0,44 %
0,44 %
1,10 %
1,13 %
+ 165,3 %
TFPNB
4,59 %
4,66 %
4,66 %
4,73 %
4,87 %
+ 6,1 %
CFE
25,97 %
26,13 %
26,13 %
26,22 %
26,43 %
+ 1,8 %
Source : états 1259 FPU
37
Et dans une moi
ndre mesure la conséquence de l’évolution de la matière taxable d’années précédentes, au titre
des rôles supplémentaires.
38
L’augmentation du taux de TFPB est de 150
% en 2015.
R
apport d’observations définitives
Communauté urbaine de Strasbourg/Eurométropole de Strasbourg
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
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20/64
Les abattements de TH décidés par
l’établissement
sont identiques en 2016 à ceux constatés
en début de période
39
.
évolution des bases fiscales
bases 2012
bases 2016
évolution
en valeur
variation
nominale
(en %)
dont CMF
et dont
variation
physique
impôts
ménages
1 232,0
M€
1 319,1
M€
87,1
M€
7,1 %
4,7 %
2,4 %
CFE
260,3
M€
264,4
M€
4,1
M€
1,6 %
4,7 %
- 3,1 %
Source : états fiscaux.
Hors effet de majoration nationale (coefficient de majoration forfaitaire ou CMF fixé chaque
année par la loi de finances), les bases fiscales des « impôts ménages »
40
ont augmenté. Cet
attrait pour l’agglomération strasbourgeoise permet à l’
Eurométropole de Strasbourg de
bénéficier de bases ménages dynamiques. Les bases physiques de la cotisation foncière des
entreprises diminuent durant la période sous revue
du fait notamment d’u
ne modification des
règles en matière de cotisation minimum de CFE à partir de 2014
41
.
La cotisation foncière des entreprises est assise sur la valeur locative des biens immobiliers
utilisés pour les besoins de l'entreprise. La c
otisation minimum s’a
pplique aux entreprises
ayant un chiffre d'affaires réduit, selon un barème. Les communes et les EPCI à fiscalité propre
déterminent la base minimum de CFE applicable au lieu du principal établissement du
redevable, dans un cadre défini par la loi. Aux planchers et plafonds fixés antérieurement
(trois tranches), la loi de finances pour 2014 a substitué un nouveau barème plus progressif
(six tranches), afin de mieux tenir compte de la capacité contributive de chacun. Sur le territoire
de l’EPCI, cette mesure a conduit à abaisser la
base
minimum jusqu’ici appliquée.
Trois tranches remplacent depuis 2014 le premier seuil
(chiffre d’affaires inférieur à
100 000
€).
Pour les deux première
s, l’EPCI a
alors l
’obligation
d’ab
aisser la base minimum
pratiquée
42
. Plus de 13 000 établissements sont concernés en 2014 par cette modification, sur
un total de 23 000 établissements assujettis à la base minimum de CFE (soit plus de 55 % du
total).
39
L’abattement obligatoire pour charge de famille est fixé à son maximum (20
%) pour les deux premières
personnes à charge. Il est de 20 % également pour chacune des personnes à partir de la 3
ème
personne à charge.
L’abattement facultatif général à la base est institué à son maximum (15
%). Enfin, l’abattement facultatif spécial à
la base en faveur des personnes de condition modeste et l’abattement facultatif à la base en faveur des personnes
handicapées ou invalides n’ont pas été mis en œuvre par l’EPCI.
40
Taxe d’habitation, taxe foncière sur les propriétés bâties, taxe foncière s
ur les propriétés non bâties.
41
Entre 2013 et 2014, les bases nominales de CFE ont chuté de 14,0
M€, soit
- 5,2 %.
42
La base minimum en vigueur en 2013 pour une entreprise au chiffre d’affaires inférieur à 100
000
€ était de
2 065
€ sur le territoire de l
a communauté urbaine (soit un impôt de 2 065 X 26,13 % = 540
€ environ). À compter
du 01/01/2014, on distingue trois tranches
: les entreprises au chiffre d’affaires inférieur à 10
000
€ (base comprise
entre 210 et 500
€), les entreprises au chiffre d’affa
ires compris entre 10 000 et 32 600
€ (base minimum comprise
entre 210 et 1 000
€) et les entreprises dont le chiffre d’affaires est compris entre 32
600 et 100 000
€
(base minimum entre 210 et 2 100
€). Les montants de base minimum sont revalorisés chaque
année.
R
apport d’observations définitives
Communauté urbaine de Strasbourg/Eurométropole de Strasbourg
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21/64
Les bases nettes de CFE 2016 imposées au profit de l’
Eurométropole de Strasbourg par
habitant (547
€)
sont supérieures aux bases nettes moyennes des 12 métropoles de droit
commun (440
€ par habitant)
43
et aux bases nettes des métropoles dont la population est
proche de celle de l’Eurométropole
de Strasbourg (Métropole Rouen Normandie : 408
€
;
Grenoble-Alpes Métropole 431
€ et
Montpellier Méditerranée Métropole à 350
€
44
). En dépit
d’une variation
négative des bases physiques, la situation
de l’Eurométropole de Strasbourg
permet de garantir à
l’établissement
un produit fiscal plus important que celui constaté pour
d’
autres métropoles, à taux égal.
L’évolution
positive du produit des impôts ménages est imputable pour 10 % à la variation
physique des bases, pour 25 % à la majoration forfaitaire et pour 65 % à la hausse des taux.
La hausse du produit de CFE est imputable aux trois quarts environ à la majoration forfaitaire
et à un quart environ à la hausse des taux.
Durant la période sous revue, le produit fiscal versé par les ménages a crû fortement (+ 20 %
environ). La progression des taux a été décisive dans cette croissance.
E
n dépit d’une baisse sensible des bases en
2014
et d’une
augmentation mesurée des taux,
le produit de CFE est en progression de 3,5 % environ. La CFE demeure la principale
ressource parmi les impôts économiques (environ la moitié du produit).
répartition de l’impôt économique
(hors compensations) et évolution
2012
%
2016
%
évolution
%
CFE (+ RS)
69,8
M€
48,4 %
72,3
M€
48,8 %
2,5
M€
3,6 %
CVAE
42,3
M€
29,3 %
43,5
M€
29,4 %
1,2
M€
2,8 %
IFER
1,8
M€
1,3 %
1,6
M€
1,1 %
- 0,2
M€
- 11,1 %
TASCOM
5,5
M€
3,8 %
5,7
M€
3,8 %
0,2
M€
3,6 %
FNGIR
24,8
M€
17,2 %
25,1
M€
16,9 %
0,3
M€
1,2 %
total
144,2
M€
100,0 %
148,2
M€
100,0 %
4,0
M€
2,8 %
Source : états fiscaux et comptes administratifs.
Le produit des autres impôts économiques connaît une évolution plus limitée.
La cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) représente environ 15 % du produit
des impôts et taxes, mais seulement 4 % de la progression. Les montants sont erratiques,
avec un pic en 2013 à 53,6
M€ (+
26,9 % par rapport à 2012), un fort recul en 2014, avant de
revenir en fin de période à un niveau très proche du chiffre atteint en 2012. Ces variations
sont, selon le rapport de présentation du compte administratif 2016 dues à des régularisations
en 2013 au cours duquel le produit de la CVAE a été exceptionnel.
L’établissement
ne dispose
d’aucun
pouvoir de taux sur cet impôt.
Cependant, la progression du produit (+ 2,8 % sur la période) est plus faible que la progression
moyenne nationale du produit reçu par le secteur communal (environ 11 % entre 2012 et
43
Par ordre décroissant de population, la Métropole européenne de Lille, Bordeaux Métropole, Toulouse Métropole,
Nantes Métropole, Métropole Nice Côte d’Azur, Métropole Rouen Normandie, Eurométropole de Strasbourg,
Grenoble-Alpes Métropole, Montpellier Méditerranée Métropole, Rennes Métropole, Métropole du Grand Nancy,
Brest
Métropole.
Les
deux
métropoles
à
statut
particulier
créées
le
01/01/2016
(la
Métropole
Aix-Marseille-
Provence et la Métropole du Grand Paris) n’entrent pas dans le calcul de la
moyenne.
Pour les chiffres des métropoles, cf. les comptes individuels des collectivités, consultables sur le site internet
www.impots.gouv.fr/cll.
44
Les trois EPCI dont la population totale 2016 se rapproche le plus de celle de l’Eurométropole de Stras
bourg
sont la Métropole Rouen Normandie (498 000 habitants), Grenoble-Alpes Métropole (450 000 habitants) et
Montpellier Méditerranée Métropole (449 000 habitants).
R
apport d’observations définitives
Communauté urbaine de Strasbourg/Eurométropole de Strasbourg
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
E
ST
22/64
2016
45
). Rapporté à la population, le produit de CVAE en 20
16 s’élève à 90
€ par habitant.
Il est de 82
€ en moyenne dans les 12
métropoles de droit commun au 31 décembre 2016
46
,
de 70
€ sur le territoire de
la Métropole Rouen Normandie, de 79
€ sur le territoire de
Grenoble-Alpes Métropole et de 64
€ sur le territoire de
Montpellier Méditerranée Métropole).
Si la progression du produit est faible sur le territoi
re de l’Eurométropole de Strasbourg
, le
montant
qu’elle a perçu
par habitant reste néanmoins supérieur à ceux constatés dans les
autres métropoles.
L’évolution du produit de la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM) est également
inférieure à
l’évolu
tion nationale (environ + 3 % contre + 15,4 %
47
). Par délibération en date
du 29 juin 2012, le conseil de la CUS a décidé d
’appli
quer un coefficient multiplicateur de 1,05,
à compter de l’exercice
suivant. Depuis,
l’établissement
n’a pas usé
à nouveau de cette
faculté. Malgré un coefficient de + 5 %,
l’évolution du produit n’a crû que de 3
% environ.
La taxe d’enlèvement des ordures ménagères et assimilés (TEOM) représente un cinquième
des produits des impôts et taxes, mais près du tiers de leur croissance sur la période
(+ 8,9
M€)
.
Les bases d’imposition sont dynamiques (538,1
M€ en
2012, 580,9
M€ en
2016),
en progression d’environ 8
%.
Durant la période sous revue, les bases ont progressé chaque année d’environ 2 à 3
%, sauf
en 2014
où elles n’ont pas varié du fait de l’exonération à partir de cet exercice
des immeubles
appartenant au Parlement européen
48
.
En 2012, trois taux de TEOM étaient applicables selon la commune concernée (un plus élevé
pour le centre, un pour Reichstett et un
pour la périphérie de l’EPCI). Ce zonage évolue dès
2013 : ne subsistent désormais que deux taux
49
. Des hausses sont régulièrement appliquées
(sauf en 2014), représentant une progression de 8,6 % pour chacun des deux taux
50
. Le taux
moyen de TEOM,
qui s’éta
blit à 9,87 % en 2012 et 10,68 % en 2016, a crû de 8,1 % sur la
période.
Sur cette taxe, la progression importante du produit (+ 16,7 %) provient donc pour moitié de
la hausse des taux décidée par
l’assemblée délibérante
.
3.4.2.2
La contribution au redressement des finances publiques
Les transferts reçus, composés essentiellement de la dotation globale de fonctionnement
51
(DGF), représentent plus du quart des recettes réelles de fonctionnement. Ils connaissent une
baisse importante entre 2012 et 2016 (- 32,1
M€,
soit - 22,9 %).
45
Cf. le rapport Les finances des collectivités locales en 2016
par l’Observatoire des Finances
locales et
le rapport
Les finances des collectivités locales en 2017
par l’Observatoire des Finances et de la Gestion publique locales
(OFGPL).
46
Site internet www.impots.gouv.fr/cll.
47
Cf. le rapport
Les finances des collectivités locales en 2016, op. cit.
48
Suite au jugement en date du 23 décembre 2013 rendu par le Tribunal administratif de Strasbourg, le bulletin
officiel des finances publiques prévoit désormais que « Les bâtiments appartenant à des puissances étrangères et
à des organismes internationaux sont exonéré[e]s de taxe foncière sur les propriétés bâties (BOI-IF-TFB-10-50-30
au
VII
§ 190
à
240).
Ces
bâtiments
sont
exonérés
dans
les
mêmes
conditions
de
TEOM. »
(BOI-IF-AUT-90-10-2015, § 255.
49
La commune de Reichstett est rattachée à la zone périphérique (taux plus faible).
50
En 2012
, les taux votés par l’établissement sont respectivement de 10,78
%, 7,83 % et 5,70 %. En 2016, ils
s’élèvent à 11,71
% et 6,19 %.
51
Parmi les produits de la DGF,
figurent la dotation d’intercommunalité (qui représente 21,1
% des transferts reçus),
la dotation de compensation (62,8 % des transferts) et la DGF des permanents syndicaux (0,1 %).
R
apport d’observations définitives
Communauté urbaine de Strasbourg/Eurométropole de Strasbourg
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
E
ST
23/64
poids moyen des transferts reçus et évolution
transferts reçus
poids moyen sur la
période 2012-2016
évolution 2012-
2016 en valeur
évolution 2012-
2016 en %
DGF
84,0 %
- 29,5
M€
- 25,1 %
DCRTP
10,5 %
- 0,5
M€
- 3,4 %
autres transferts
5,6 %
- 2,1
M€
- 23,3 %
total
100,0 %
- 32,1
M€
- 22,9 %
Source
: d’après les comptes administratifs.
Après une période de stabilité, plusieurs exercices sont marqués par une réduction importante
de la DGF (- 5,0 % en 2014, - 10,4 % en 2015 et - 10,9 % en 2016)
due à la mise en œuvre
de la contribution au redressement des finances publiques (CRFP), à partir de l’exercice 2014
.
La CRFP est déduite
de la dotation d’inte
rcommunalité.
évolution des composantes de la DGF
montants de DGF
2012
2016
évolution 2012-
2016 en valeur
évolution 2012-
2016 en %
dotation d'intercommunalité
35,4
M€
11,4
M€
- 24,0
M€
- 67,8 %
dotation de compensation
82,2
M€
76,7
M€
- 5,5
M€
- 6,7 %
dotation des permanents syndicaux
0,1
M€
0,1
M€
0,0
M€
0,0 %
total
117,7
M€
88,2
M€
- 29,5
M€
- 25,1 %
Source
: d’après les comptes administratifs.
Calculée sur la base des recettes réelles de fonctionnement (RRF) du budget principal de
l’exercice N
-
2, la contribution au redressement des finances publiques s’est élevée à
:
m
ontant de la contribution (en €)
2014
2015
2016
5 066 317
10 064 694
9 433 567
Source : fiches DGF 2014, 2015 et 2016.
Ainsi en 2016, la dotation d’intercommunalité s’est él
evée à 11 389 595
€ alors que
son
montant était de 35 396 197
€ en 2013
, ce qui correspond à une réduction des deux tiers
environ, soit - 24,0
M€
52
. En montant cumulé, la diminution
de recettes pour l’é
tablissement a
représenté 44,8
M€
entre 2012 et 2016.
Par ailleurs, la dotation de compensation est également réduite : la « compensation part
salaires » (CPS) est écrêtée chaque année de manière uniforme par la loi de finances. Durant
la période sous revue, elle connaît ainsi une baisse de 6,9 %, soit une perte cumulée de
5,5
M€
.
52
La dotation d’intercommunalité comprend une dotation de base et d’une d
otation de péréquation (« garantie »).
La dotation de compensation se compose d’une part «
compensation part salaires » (CPS) et une part relative aux
baisses de dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP).
R
apport d’observations définitives
Communauté urbaine de Strasbourg/Eurométropole de Strasbourg
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
E
ST
24/64
montants des différentes parts de DGF
montants
DGF 2012
DGF 2013
DGF 2014
DGF 2015
DGF 2016
dotation de base
28,8
M€
28,8
M€
28,9
M€
29,1
M€
29,3
M€
garantie
6,6
M€
6,6
M€
6,7
M€
6,7
M€
6,7
M€
CRFP
- 5,1
M€
- 15,1
M€
- 24,6
M€
dotation d'intercommunalité
35,4
M€
35,4
M€
30,5
M€
20,7
M€
11,4
M€
part CPS
80,6
M€
79,1
M€
78,3
M€
76,5
M€
75,1
M€
part DCTP
1,6
M€
1,6
M€
1,6
M€
1,6
M€
1,6
M€
dotation de compensation
82,2
M€
80,7
M€
79,9
M€
78,2
M€
76,7
M€
DGF permanents syndicaux
0,1
M€
0,1
M€
0,1
M€
0,1
M€
0,1
M€
total DGF
117,7
M€
116,2
M€
110,5
M€
98,9
M€
88,2
M€
Source
: d’après les
fiches DGF et les lois de finances.
À compter de 2014, le montant des mécanismes de neutralisation issus de la réforme de
l’impôt économique (
la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle,
DCRTP et fonds national de garantie individuelle des ressources, FNGIR
53
) correspond de
manière pérenne aux montants perçus ou versés en 2013. Un calcul définitif est opéré la
même année pour permettre le maintien des recettes fiscales de 2010. Le montant de la
DCRTP dont bénéficie
l’établissement
est alors obéré
d’environ 3,4
% par rapport à 2012
(son produit est inchangé ensuite e
t s’élève à
13,2
M€ environ).
Concomitamment, un
ajustement du montant du FNGIR est réalisé (
hausse d’
environ 0,3
M€
du FNGIR, soit une
progression de 1,1 %, enregistrée en 2013). En additionnant les deux dispositifs de
neutralisation, la baisse enregistrée
s’élève à
0,2
M€
.
Les allocations compensatrices connaissent une diminution notable (de 5
M€ en
2012 à
3,2
M€ en
2016, soit - 36 %). La compensation au titre de la contribution économique
territoriale (CET) connaît le plus fort recul.
3.4.2.3
Un reversement exceptionnel d’excédents des SPIC
Les produits d’exploitation (hors des remboursements perçus)
54
représentent environ 7 % des
produits réels de fonctionnement enregistrés durant la période. Ils connaissent une forte
progression (+ 59,3
M€), qui se manifeste pour l’essentiel sur l’exercice
2016 (+ 51,8
M€ par
rapport à 2015).
Ce dernier exercice enregistre des excédents reversés par les régies à caractère industriel et
commercial, à hauteur de 50
M€
, provenant des budgets annexes eau et assainissement et
doit permettre «
de financer les dépenses liées à l’UIOM
55
».
Les services publics industriels et commerciaux locaux (SPIC) doivent être équilibrés, le tarif
payé correspondant au service rendu. Un
reversement de l’excédent d’un budget annexe
à
caractère industriel et commercial vers le budget principal de la collectivité ou de
l’établissement
de rattachement est possible mais il est encadré.
53
Les produits de DCRTP sont enregistrés dans la catégorie des transferts reçus ; les produits de FNGIR relèvent
des impôts et taxes.
54
Les produits d’exploitation comprennent les produits des services, du domaine et ventes diverses (à l’exclusion
des mises à disposition de personnel facturées (comptes 7084) et des remboursements de frais enregistrés aux
comptes 7087), ainsi que les autres produits de gestion courante.
55
Cf. Rapport annuel - Présentation du compte administratif année 2016 (page 29), par la Direction des finances
et de la programmation de
l’Eurométropole de Strasbourg
.
R
apport d’observations définitives
Communauté urbaine de Strasbourg/Eurométropole de Strasbourg
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
E
ST
25/64
Le reversement a nécessité la reprise partielle des excédents de la section
d’investissement
des deux budgets annexes en section
d’exploitation
56
(pour ce faire,
l’établissement
a sollicité
et obtenu une décision conjointe des ministres chargés du budget et des collectivités
locales
57
), puis le reversement desdits excédents
d’exploitation
des deux budgets annexes
vers le budget principal
58
. Le transfert a été validé lors du vote du budget supplémentaire 2016,
par une délibération du c
onseil de l’Eurométropole de Strasbourg
en date du 30 juin 2016.
Compte tenu de son caractère dérogatoire (circonstances particulières et motivées) et des
montants en jeu, ce reversement garde un caractère exceptionnel.
Une
redevance spéciale d’enlèvement des ordures
(RS) est perçue
à partir de l’exercice
2013.
Son montant est stable dans un premier temps (1,4
M€ en 2013 et
2014), avant de connaître
une hausse importante. Il
s’
élève à 6,1
M€
en 2016.
Les redevances versées par les fermiers et les concessionnaires progressent fortement entre
2012 et 2016 (+ 3,3
M€
, soit + 120 %). La croissance du produit est particulièrement
significative entre 2015 et 2016 (+ 2,8
M€).
Figurent ici en particulier les redevances pour
l’exploitation de parkings,
du Zénith et de la fourrière, mais aussi désormais les redevances
des concessions de distribution
d’énergie
à compter de 2016 (environ 2
M€)
59
.
3.4.2.4
Le recouvrement des frais impliquant des tiers responsables
Sur la période 2011 à 2016, 120 accidents de trajet ou de travail impliquant des tiers
responsables ont été relevés.
Les diligences accomplies par l’établissement à l’encontre
notamment des compagnies d’assurance ont permis de recouvrer 279
235
€ et 391
364
€
restent à percevoir. Les décomptes de frais établis montrent que le recouvrement des sommes
est perfectible. À
titre d’exemple un accident du 8
avril 2014 dont le coût est chiffré à 40 582
€
n’a fait l’objet d’aucun remboursement au 30
novembre 2017, soit plus de trois ans après le
fait générateur. Un autre accident du 26 septembre 2012 chiffré à 16 032
€ n’est pa
s non plus
recouvré plus de cinq ans après.
Par ailleurs il n’existe ni procédure, ni suivi de recouvrements de frais de salaires pouvant
correspondre à des accidents de la vie privée pour lesquels, le cas échéant, des tiers
responsables devraient indemni
ser l’établissement. Il est en effet peu probable que de tels cas
de figure ne se soient jamais produits sur la période sur un effectif de 7 000 agents.
Les remboursements sur rémunérations du personnel progressent d’1
M€
: leur produit est
approximativement multiplié par deux à partir de 2014. Le montant est stable par la suite.
Durablement à un niveau plus élevé, ils reflètent un impact plus important des absences
d’agents. Soustraits des dépenses de masse salariale retraitées, les remboursements sur
rémunérations du personnel et sur charges de sécurité sociale permettent de calculer le ratio
des charges de personnel par habitant
60
. Il s’établit à 230
€ en 2012, à 233
€ en 2014 et à
223
€ en 2016. Le ratio est stable jusqu’en 2014
pour baisser en 2015 et 2016.
56
À hauteur de 20
M€ sur le budget de l’eau et de 10
M€ sur le budget de l’assainissement.
57
L’
article D. 2311-14 du code général des collectivités territoriales. Par lettre conjointe en date du 6 juin 2016, le
ministre des Finances et des Comptes publics et le secrétaire d’État chargé du Budget autorisent «
[…] à titre
exceptionnel et dérogatoire, à reprendre l’excédent d’investissement en section de fonctionnement […]
».
58
Budget annexe eau et budget annexe assainissement, 20 M
€
.
59
La
Commission locale d’évaluation des charges transférées
(CLECT)
s’est réunie le
4 novembre 2015 sur les
conséquences du transfert de la compétence «
organisation de la distribution d’énergie
». En effet, en application
de la loi
MAPTAM, l’Eurométr
opole de Strasbourg est devenue autorité concédante en la matière, en lieu et place
des communes membres.
60
Le ratio correspond à la somme des débits nets des comptes 621, 631, 633 et 64, rapportés à la population de
l’EPCI.
R
apport d’observations définitives
Communauté urbaine de Strasbourg/Eurométropole de Strasbourg
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
E
ST
26/64
3.4.2.5
Des montants erratiques pour les autres produits
Les autres produits
61
connaissent des variations aléatoires. Au cours de la période sous revue,
leur montant varie entre 7,3 et 15,5
M€
; ils représentent 2,2 % des recettes réelles de
fonctionnement.
Parmi les produits exceptionnels sur opérations de gestion, figurent notamment le versement
par l’aménageur d’
excédents
de l’opération Hautepierre Poteries (zone d’aménagement
concertée), à hauteur de 1,5
M€ en
2015 (acompte), de 1,5
M€ en
2016 (solde) et de
l’opération ZAC du Bon Pasteur pour 0,5
M€
, des mandats annulés en 2015 sur exercices
antérieurs pour 4,4
M€, afin de solder un
contentieux avec la Compagnie des Transports
strasbourgeois (CTS) et
le versement d’
un excédent de clôture de la concession de chauffage
collectif de Hautepierre (1,3
M€).
L’établissement
a opéré plusieurs reprises sur provisions pour risques et charges de
fonctionnement courant : 2,8
M€ en
2012 (participation au
service départemental d’
incendie
et de secours (SDIS), 1,2
M€ en
2013 (dont 1
M€ au titre de l’UIOM) et 1,5
M€ en
2016 (dont
l’essentiel
est constitué
d’
une reprise relative aux risques liés à
l’
UIOM).
Durant la période sous revue, les groupements de communes à fiscalité propre ont connu un
accroissement de leurs recettes réelles de fonctionnement (entre + 1,9 % et + 4,4 % par an)
62
soit une hausse sur la période de 10,9 %, pour une hausse de 12,2 %
à l’
Eurométropole.
Toutefois, hors reversement exceptionnel de 50
M€
, les recettes réelles de fonctionnement de
l’Eurométropole croissent de moins de 1
% de 2012 à 2016.
3.4.3
L’autofinancement
L’épargne brute (EB) permet d’évaluer la capacité de l’établissement
à financer ses
investissements, après avoir fait face à ses charges et à leur évolution
63
.
L’épargne brute de
l’Eurométropole de
Strasbourg régresse de 21,5 % (- 17,9
M€)
de 2012 à 2016. Mais la
diminution de l’EB n’est pas linéaire
: l’
effet de ciseau entre les charges et les produits de
fonctionnement est plus particulièrement marqué en 2014 et en 2016.
61
Cette catégorie concerne
les produits exceptionnels (retraités des cessions d’immobilisations), les atténuations
de charges, les reprises sur provisions et les produits financiers.
62
Calculs DGCL repris dans le rapport Les finances des collectivités locales en 2017
par l’Observatoire des
Finances et de la Gestion publique locales (OFGPL).
63
L’épargne brute correspond à la différence entre les recettes réelles de fonctionnement (hors cessions
d’immobilisations) et les dépenses réelles de fonctionnement. Les retrait
ements évoqués plus hauts ont été
intégrés.
R
apport d’observations définitives
Communauté urbaine de Strasbourg/Eurométropole de Strasbourg
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
E
ST
27/64
Figure 1 :
évolution de l’épargne brute (en M€)
Source
: d’après les comptes administratifs retraités.
Après avoir connu en 2015 une situation proche de celle de 2012,
l’établissement
voit son
épargne brute se dégrader de nouveau en 2016. Certes, l
es nouvelles dépenses liées à l’arrêt
de l’usine d’incinération sont couvertes en partie par une recette
, mais ce produit demeure
exceptionnel. Par ailleurs, les « produits rigides » (comme les dotations) ont diminué plus vite
que n’
ont augmenté les produits dits flexibles (les recettes fiscales)
, en dépit d’une utilisation
renouvelée du levier fiscal. Le total des charges de personnel et des achats de biens et
services évolue de 167,7
M€ en 2012 à 171,8
M€, soit une hausse de 2,4
% en quatre ans,
en euros courants soit sans
neutralisation de l’inflation
. Les transferts versés évoluent de
84,7
M€ en 2012 à 86,7
M€ en 2016,
en euros courants, soit + 2,4 % également. Dans le même
temps, l’inflation cumulée s’est élevée à 1,6 %
Le taux d’épargne brute
permet de mesurer la part des produits de fonctionnement non
absorbés par les charges récurrentes et qui peuvent être consacrés
à l’investissement ou au
remboursement de la dette
64
: la moyenne des taux des
quatre exercices s’établit à 18,
9 %.
En 2016,
consécutivement à la baisse de l’autofinancement et à la hausse des produits,
il
régresse à 13,3 %.
L’
é
volution du taux d’épargne brut
e
2012
2013
2014
2015
2016
taux d'épargne brute
19,0 %
20,7 %
17,0 %
19,1 %
13,3 %
Source
: d’après les comptes administratifs retraités.
À
l’issue de la période sous revue, la situation de l’EPCI est marquée par une relative
fragilisation de l’épargne.
3.4.4
L’investissement
Les dépenses réelles d’investissement (hors emprunts)
se sont élevés à 1 057,5
M€ durant la
période sous revue. Après une forte croissance en 2013 puis en 2014, elles retrouvent en
2015 et 2016 des niveaux comparables à 2012.
64
Épargne brute rapportée aux produits réels de fonctionnement.
83,2
93,8
73,2
86,4
65,3
0,0
20,0
40,0
60,0
80,0
100,0
325,0
350,0
375,0
400,0
425,0
450,0
475,0
500,0
2012
2013
2014
2015
2016
épargne brute (échelle de droite)
produits réels de fonctionnement
charges réelles de fonctionnement
R
apport d’observations définitives
Communauté urbaine de Strasbourg/Eurométropole de Strasbourg
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
E
ST
28/64
Les dépenses d’équipement (subventions d’équipement comprises) connaissent une évolution
similaire. C’est en 2016 que l’on enregistre les montants les plus faibles (171,1
M€), en recul
de près de 25 % par rapport à 2014.
L
’épargne
nette
65
mesure l’épargne disponible pour l’équipement, après remboursement de
la
dette. À
l’issue de l’exercice 2016, le montant de l’épargne
nette
s’est fortement réduit
. De
2012 à 2015, l’épargne nette se situe à une moyenne de 55,0
M€. En 2016, elle n’est plus
que
de 12,5
M€
.
L’évolution de l’épargne nette
2012
2013
2014
2015
2016
épargne brute
83,2
M€
93,8
M€
73,2
M€
86,4
M€
65,3
M€
emprunts remboursés
21,1
M€
29,4
M€
30,6
M€
35,5
M€
52,8
M€
épargne nette
62,1
M€
64,4
M€
42,6
M€
50,9
M€
12,5
M€
Source
: d’après les comptes administratifs.
Les différentes sources de financement couvrent les dépenses réelles d’investissement et
permettent au-delà une reconstitution du fonds de roulement, de 6,6 à 17,4
M€ selon les
exercices, pour un total cumulé de 61,4
M€ sur la période
.
Figure 2 : Le mode de financement des
dépenses réelles d’investissement (DRI)
Source
: d’après les comptes administratifs.
L
’épargne nette représente
en moyenne 20,8 % des financements. Les fonds et subventions
(25,6 % du total) prennent une part grandissante dans le financement des investissements.
Les produits des cessions d’immobilisations atteignent des montants plus élevés en 2012
(27,6
M€) et en 2014 (27,2
M€) que sur les trois autres exercices (8,7
M€ de moyenne).
Le
recours aux nouveaux emprunts enfin (40,7 % des financements) varie de plus du simple au
65
L’épargne nette correspond à l’épargne brute diminuée du remboursement en capital de la dette durant l’année.
187,5
232,6
265,4
189,9
182,1
62,1
64,4
42,6
50,9
12,5
46,8
48,4
55,2
66,2
70,1
36,3
24,5
51,8
18,0
13,7
59,7
104,2
129,1
70,0
92,4
17,4
8,9
13,3
15,2
6,6
0,0
50,0
100,0
150,0
200,0
250,0
300,0
D
R
D
R
D
R
D
R
D
R
2012 (204,9 M€)
2013 (241,5 M€)
2014 (278,7 M€)
2015 (205,1 M€)
2016 (188,7 M€)
DRI (hors emprunts)
épargne nette
fonds et subventions
aliénations et divers
emprunts
reconstitution du fonds de roulement
R
apport d’observations définitives
Communauté urbaine de Strasbourg/Eurométropole de Strasbourg
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
E
ST
29/64
double entre 2012 (59,7
M€) et 2014 (129,1
M€), avant de
passer à nouveau sous le seuil des
100
M€ (92,4
M€ en 2016). L
es emprunts obligataires représentent la majorité des produits
souscrits (234,7
M€
souscrits sur la période, dont 80,0
M€ en 2014, contre 179,6
M€
d’emprunts en euros auprès des établissements de crédit
).
Les subventions reçues représentent 22,8
% des dépenses d’équipements
réalisées
(hors
subventions d’équi
pement versées). Ce chiffre traduit une situation favorable en matière
de financement externe.
Les principales opérations réalisées ou en cours sont des aménagements urbains et travaux
de voirie, les extensions de lignes de tramway, les travaux du palais de la musique et des
congrès (PMC), la mise en
œuvre
d’un «
plan piscine », les
travaux du pôle d’administration
publique de Strasbourg et du pôle de compétence en propriété intellectuelle (PAPS-PCPI,
opération sous mandat) et la réalisation de le ligne à grande vitesse (LGV) Est (subvention).
3.4.5
Les résultats
Les résultats d’exécution du budget principal p
résentent des soldes positifs pour les exercices
2012 à 2016. Les excédents se situent entre + 51,6
M€ (à l’issue de l’exercice 2015)
et
+ 103,1
M€
(au titre de l’exercice 2013)
. Pour chaque exercice, le cumul des résultats agrégés
du budget principal et des budgets annexes est également excédentaire
66
.
En dépit de sa reconstitution, le résultat de clôture du budget principal reste négatif (21,1
M€
en fin de période sous revue, contre 66,2
M€ à la clôture de 2012).
Ce déficit cumulé démontre
une fragilité structurelle persistante (les ressources à long terme sont insuffisantes)
, quoiqu’en
voie de résorption. À
l’inverse
, les budgets annexes eau et assainissement présentent
durablement des résultats cumulés positifs
67
, qui permettent
d’obtenir un
résultat agrégé, dont
le montant varie durant la période entre 16,9 et 85,3
M€
.
Aussi, pour obtenir un résultat de clôture à l
’
équilibre au budget principal
, l’établissement aurait
dû renforcer ses ressources stables de 21,1 M
€
, en augmentant les produits fiscaux ou en
mobilisant davantage les emprunts inscrits au budget.
D
’importantes provisions
ont été constituées au budget principal, en particulier en 2016 pour
parer aux conséquences de la fermeture temporaire de
l’usine
d’incinération des déchets
(elles
s’élèvent à 42,7
M€ à l’issue de 2016).
De même,
l’établissement
a procédé à une
anticipation du mandatement en capital
d’emprunts obligataires
remboursables
in fine
(dispositif de mise en réserve, à hauteur de 26,4
M€ à la clôture de l’exercice 2016).
Le fonds
de roulement net global (FRNG)
de l’EPCI
, qui mesure le surplus des ressources stables sur
les emplois immobilisés, égal au fonds de roulement budgétaire plus les provisions et la mise
en réserve, est positif pour la première fois à
la clôture de l’exercice 2016
, où i
l s’élève à 48
M€.
3.4.6
La dette
Le budget principal concentrant la quasi-
totalité de l’encours
(551,8
M€
fin 2016 sur un total
de 580,1
M€ soit 95
%), les développements qui suivent portent sur ce seul budget.
66
Les résultats de clôture 2013 e
t 2016 sont affectés par l’intégration de résultats d’une régie (centre funéraire de
Strasbourg) et d’un syndicat à vocation unique (SIVU du Ried) disparus, pour un total de +
1,1
M€. Cf. le tableau
« données financières » en annexe au rapport.
67
Sur la période, le fonds de roulement budgétaire de l’eau est compris entre 35,9 et 68,2
M€
; celui de
l’assainissement varie de 43,6 à 66,0
M€. Le fonds de roulement budgétaire ZAI est négatif sur toute la période et
celui du budget annexe transports col
lectifs négatif à compter de la clôture de l’exercice 2014.
R
apport d’observations définitives
Communauté urbaine de Strasbourg/Eurométropole de Strasbourg
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
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30/64
3.4.6.1 Une dette récente
Le besoin de financement
68
connaît d’importantes variations, progressant entre 2012
(42,3
M€) et 2014 (115,8
M€), avant de diminuer
. Les emprunts souscrits lors de chaque
exercice présentent un montant supérieur au besoin de financement. Au total, le besoin de
financement s’est élevé à 393,8
M€ et les emprunts souscrits
entre le 1
er
janvier 2012 et le
31 décembre 2016 à 455,2
M€
69
. La différence a permis de reconstituer le fonds de roulement
budgétaire qui présentait un déficit important.
L
’encours de dette (déduction faite des montants mis en réserve dans le cadre d’emprunts
obligataires remboursables
in fine
) progresse de 81,1 %, attei
gnant à la clôture de l’exercice
2016 le montant de 551,8
M€.
La
croissance de l’encours
a été particulièrement forte en début
de période (+ 74,6
M€ entre
le compte administratif 2012 et le compte administratif 2013 et
+ 98,5
M€ entre 2013 et 2014)
. Sa progression est ensuite plus mesurée (+ 34,5
M€ entre
2014 et 2015 et + 39,6
M€ entre 2015 et 2016)
. La souscription de ces emprunts participe de
la reconstitution progressive du fonds de roulement budgétaire.
La capacité de désendettement de
l’établisse
ment
indique le nombre d’années nécessaires
pour rembourser la totalité du capital de la dette, en supposant que la totalité de
l’
autofinancement brut y soit consacré. Cette durée passe
d’environ trois ans et demi (en 2012)
à huit ans et demi (en 2016).
L
a situation de l’Eurométropole de Strasbourg fait l’objet de deux rapports annuels d’une
agence de notation financière. Cette notation a coûté environ 26 400
€ en 2016
; elle permet
à
l’établissement
d’intervenir sur le marché obligataire. Sur la période, l’EPCI
est notée « F1+ »
en court terme et « AA » en long terme (avec une perspective redevenue stable en fin de
période)
70
.
Au 31 décembre 2016, 55,2
% du capital restant dû est constitué d’emprunts à taux fixe et
44,8 % à taux variable. À cette date, l
’
état de la dette du compte administratif fait apparaître
un encours réparti en 13 emprunts obligataires (dont un couvert par un swap) et 38 emprunts
auprès de neuf établissements de crédit
71
.
68
Différence entre le montant des dépenses réelles d’investissement (hors emprunt) et les recettes réelles
d’investissement (hors emprunt) additionnées à l’épargne nette.
69
Dont
10 M€ précédemme
nt assortis
d’une option de
tirage sur ligne de trésorerie et une dette non bancaire de
0,9 M€
remboursée en 2016. Dans le même temps, des emprunts ont été remboursés à hauteur de 169,4
M€. Le
capital restant dû au 1
er
janvier
2012 s’établissait à 266
M€.
70
Pour le long terme, les notes s’échelonnent de «
AAA » (première qualité) à « D » (en défaut) ; pour le court
terme, de « F1+ » à « D »
71
L’emprunt n°
700, d’un montant
de 20,0
M€
a été comptabilisé à tort en 2016 au compte
16441 (emprunt assorti
d’une
option de tirage sur ligne de trésorerie) au lieu du compte 1641 (emprunt en euros). Une correction a été
réalisée en 2017 par le comptable, sur certificat administratif
de l’ordonnateur. L’
emprunt n° 700 est dans notre
étude comptabilisé au compte 1641, conformément aux annexes du compte administratif 2016.
R
apport d’observations définitives
Communauté urbaine de Strasbourg/Eurométropole de Strasbourg
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
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E
ST
31/64
Le taux apparent
72
est en diminution
d’environ un tiers
entre 2012 et 2016, passant de 3,38 %
à 2,35 %.
Les charges financières ont cependant continué de croître, du fait de l’
augmentation
de l’encours
.
évolution du taux apparent de la dette (budget principal)
2012
2013
2014
2015
2016
taux apparent
3,38 %
2,83 %
2,72 %
2,43 %
2,35 %
Source
: d’après les comptes administratifs.
Le taux apparent des emprunts obligataires (hors frais annexes) est supérieur à celui des
emprunts souscrits auprès de établissements bancaires
, et plus encore de l’emprunt
obligataire couvert par un instrument (swap).
évolution du taux apparent par nature de dette (budget principal)
taux apparent
2015
2016
emprunts obligataires
2,84 %
2,46 %
hors swap
2,83 %
2,43 %
swap
2,96 %
3,24 %
emprunts en euros
2,13 %
2,24 %
Source
: d’après les
états de dette des comptes administratifs et les
éléments transmis par
l’EPCI
.
De 2012 à 2016, 15 nouveaux emprunts ont été souscrits auprès des établissements de crédit
pour un nominal de 209,6
M€
. Le taux apparent payé en 2016 au titre de ces emprunts est de
1,31 %. Dans le même temps, 8 nouveaux emprunts obligataires ont été souscrits, pour un
nominal de 234,7
M€. Le taux apparent payé en 2016 au titre de ces emprunts est de
2,48 %.
Même sur des produits mobilisés à une date récent
e, les emprunts obligataires s’avèrent être
un choix plus onéreux pour
l’établissement
que les emprunts auprès des établissements de
crédit.
73
3.4.6.2
Le financement sur les marchés
L
’Eurométropole de Strasbourg a souhaité diversifier ses sources de financement. E
ntre 2012
et 2016, le recours au marché obligataire est significatif. Les emprunts souscrits sur le marché
représentent 43,8
% de l’encours
de la dette au 31 décembre 2016.
L’établissement
a participé en 2012 pour 19,7
M€
à des émissions obligataires groupées
mises
en œuvre par l’
association des communautés urbaines de France.
En 2013 et 2014,
l’Eurométropole de Strasbourg a lancé son propre programme d’émission
EMTN (Euro Medium Term Notes, programme qui comprend plusieurs tranches d’un an).
Trois
emprunts de 65
M€, 50 et 30
M€ ont été alors émis.
Le recours direct au marché implique des
frais supplémentaires : le coût de la notation (qui préexiste dans le cas présent), la
72
Le taux apparent est le rapport entre les intérêts payés (intérêts réglés à l’échéance et autres charges financières)
et le stock de la dette en début de l’exercice (encours non diminué des anticipa
tions du remboursement en capital
des emprunts obligataires remboursables
in fine
).
73
Deux autres emprunts enfin, souscrits durant la période (d’un montant de 0,9
M€ et de 10,0
M€), avaient déjà
fait l’objet de remboursement au 31
décembre
2016. Il s’agissait d’un emprunt porté au compte
1678
« autres emprunts et dettes
» et d’un emprunt au compte
16441 «
emprunts assortis d’une option de tirage sur ligne
de trésorerie -
opérations afférentes à l’emprunt
».
R
apport d’observations définitives
Communauté urbaine de Strasbourg/Eurométropole de Strasbourg
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
E
ST
32/64
rémunération d’un arrangeur, d’un placeur, d’un payeur et enfin les coûts de co
tation.
S’ajoutent
également le
s frais d’un conseil juridique.
Pour la mise en place du programme et
l’émission
obligataire de juillet 2013, les charges
supplémentaires se sont élevées à 0,3
M€
74
. Les frais pour les deux émissions de juillet 2014
se sont montés à environ 0,2
M€
75
.
En 2015 et 2016,
l’établissement
a de nouveau eu recours au marché obligataire par
l’intermédiaire d’un accès mutualisé. L
es emprunts ont été souscrits dans le cadre des
émissions de
l’Agence France Locale
(AFL), au capital de laquelle est entré
l’établissement
(pour 2,4
M€ au total
). Quatre nouveaux emprunts ont été émis pour 30
M€, 10
M€, 10
M€ et
20
M€.
Le
remboursement du capital à l’issue du contrat s’impose
pour quatre produits souscrits par
l’établissement
(pour un montant emprunté de 164,7
M€)
. Les contrats des autres emprunts
obligataires de
l’établissement
prévoient un remboursement d’une partie du capital chaque
année.
Compte tenu de l’amortissement du capital en fin de période, c
es quatre emprunts sont
plus coûteux pour
l’établissement
qu’un amortissement progressif
, les intérêts restant
d’un
montant constant sur la durée du prêt.
Il s’agit des emprunts
n° 6005 (19,7
M€ souscrits en 2012 pour
dix ans au taux fixe de 4,30 %),
de l’emprunt
n° 6006 (65
M€ souscrits en 201
3 pour 20 ans au taux fixe de 3,50 %), de
l’emprunt
n° 202 (50
M€ souscrits en 2014 pour 20
ans au taux fixe de 2,81 %) et de
l’emprunt
n° 500 (30
M€ souscrits en 2014
pour 16 ans au taux fixe de 2,70 %). Ce profil de
remboursement ne permet pas un lissage de la charge pesant sur
l’établissement
, mais créé
des pics de remboursements
dans un profil régulier d’extinction de la dette
. Ce sera le cas en
2022 (19,7
M€), 2030 (30
M€), 2033 (65
M€) et
2034 (50
M€)
, alors que le montant moyen
annuel du remboursement en capital s’élève à 28,6
M€ durant la période sous revue
76
.
Dans le cadre d’opérations sur capital remboursable
in fine
, l’instruction budgétaire et
comptable prévoit depuis 2013 la possibilité d’une anticipation
du remboursement, sous la
forme d’une mise en réserve. Il s’agit de constater par anticipation et par tranche annuelle
l’équivalent des amortissements pratiqués au cours de l’exercice au titre des emprunts
obligataires remboursables
in fine
. L
’établissemen
t a fait le choix de cette mise en réserve.
Ce mécanisme fait peser chaque année sur la section d’investissement une charge importante
(9,6
M€ environ depuis 2015), sans que cela ne
réduise le capital restant dû et par voie de
conséquence les intérêts futurs. Par ailleurs, la mise en réserve contribue à accroître la
trésorerie de
l’établissement, sans possibilité d’utiliser cette somme à un autre usage. L’i
mpact
sur la trésorerie
va grandissant, jusqu’au terme du contrat.
En 2029, le montant mis en réserve
atteindra ainsi la somme de 117,6
M€.
74
Cf. la note interne de la DFP adressée à la Vice-
Présidente de l’établissement, en date du 19
mai 2014.
75
Cf. la note interne de la DFP adressée à la Vice-
Présidente de l’établissement, en date du 16
février 2015.
76
Montant hors anticipation du remboursement en capital.
R
apport d’observations définitives
Communauté urbaine de Strasbourg/Eurométropole de Strasbourg
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
E
ST
33/64
Figure 3 :
montants (en €) mis en réserve pour les emprunts obligataires remboursables
in fine
Source
: d’après caractéristiques des contrats remboursables
in fine
.
Le montant des intérêts que ces quatre emprunts font peser sur les finances de
l’Eurométropole est supérieur de 40,2
M€ à ce qu’ils seraient dans le cas d’emprunts réalisés
au même taux apparent
selon un profil d’amortissement habituel
, en flux budgétaire et en
euros courants.
comparaison des intérêts à payer entre les emprunts obligataires
in fine
souscrits et des
emprunts de mêmes taux et durée, à amortissement progressif (annuité constante)
montant des
intérêts à payer
dans le cadre des emprunts
obligataires
in fine
dans le cadre d'un emprunt
à annuité constante
différence
emprunt n° 202
28,1
M€
16,0
M€
12,1
M€
emprunt n° 500
12,9
M€
7,3
M€
5,6
M€
emprunt n° 6005
8,5
M€
5,0
M€
3,5
M€
emprunt n° 6006
45,5
M€
26,5
M€
19,0
M€
total
95,0
M€
54,8
M€
40,2
M€
Source :
d’après les contrats pour les emprunts obligataires et calculs internes pour les autres empru
nts. En flux
budgétaire et en euros courants.
Sur la base du taux annuel d
’inflation publié par l’INSEE
entre 2013-
2018 et dans l’hypothèse
d’un taux d’inflation constant
de 1,5 % par an
77
sur la durée résiduelle des emprunts, le coût
total des emprunts obligataires actualisé
serait supérieur de 18,3 M€ à
celui d’emprunts à
amortissement progressif.
L’écart disparait en prenant en compte le
taux annuel d
’inflation publié par l’INSEE
entre
2013-2018 et
un taux d’inflation constant de 3,3
% par an sur la durée résiduelle des emprunts
(2019 à 2034). Un
taux annuel d’
inflation supérieur ou égal à 3,3 % durant 16 ans rend le coût
actualisé des emprunts obligataires moins onéreux que celui des emprunts à amortissement
progressif.
En s’appuyant sur les cotations des taux provenant de son conseil en gestion de dette,
l’ordonnateur
indique que
« les niveaux de taux obtenus pour les prêts obligataires émis en
77
Inflation annuelle moyenne relevée entre 2002 et 2017, source Insee.
0
20 000 000
40 000 000
60 000 000
80 000 000
100 000 000
120 000 000
R
apport d’observations définitives
Communauté urbaine de Strasbourg/Eurométropole de Strasbourg
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
E
ST
34/64
propre par la collectivité ont été inférieurs à ceux qui auraient été obtenus auprès des banques
avec un profil amortissable »
. Cependant, l’examen des informations publiées dans
l’
observatoire
78
dudit conseil financier en 2014 (bilan 2013) et 2015 (bilan 2014)
montre qu’en
moyenne, les taux fixes des emprunts souscrits en 2013 et 2014 sont plus faibles que ceux
obtenus par l’Eurométropole de Strasbourg
. Il en va de même pour les emprunts obligataires.
Seuls les résultats d’un appel d’offres mixte «
emprunt obligataire ou emprunt auprès des
établissements de crédit » (pour des montants et une durée similaires) auraient permis de
vérifier l’existence d’un écart de taux entre les offres
.
3.4.6.3
Les risques financiers et la dette garantie
95,1
% de l’encours
79
est classé dans la catégorie 1-A la charte de bonne conduite entre les
établissements bancaires et les collectivités (produits non structurés). Quatre présentent un
risque faible et relèvent des catégories 1-B et 2-A (4,3
% de l’encours
) et un emprunt présente
un risque limité (catégorie 4-B pour 0,6
% de l’encours
).
Classé 1-B dans la typologie, l
’emprunt
n° 6002 a été mobilisé le 15 décembre 2006, pour un
nominal de 20
M€ (emprunt à taux variable, l’index étant l’
Euribor 12 mois, avec un taux
d’intérêt minimal
de - 0,0295 % et une marge de 0,0295 %). Un contrat de couverture est
souscrit, dont les premiers effets se mesurent en décembre 2009. L
e taux d’intérêt payé
s’élève
désormais à 3,25
% si l’
Euribor 12 mois est inférieur ou égal à 5,5 % et à la valeur de
l’
Euribor 12 mois - 0,1 % dans le cas contraire.
Or, l’index choisi
a constamment diminué, de
1,937
% en janvier 2012 à un montant négatif depuis le courant de l’année 2016 (
- 0,083 %
en janvier 2017)
80
.
Entre le 17 décembre 2012 et le 15 décembre 2016,
l’établissement a mandaté
1,6
M€ au titre
des intérêts de cet emprunt
81
. Si
l’établissement
n’avait pas souscrit cet instrument de
couverture, les intérêts se seraient montés à 0,5
M€. Le choix
de ce contrat de couverture se
révèle particulièrement peu judicieux pour la période concernée.
Compte tenu du coût de sortie (1,6
M€ pou
r un capital restant dû de 10
M€ au
31 décembre 2016),
l’établissement
n’a pas souhaité
mettre fin à ce contrat dont le terme est
le 15 décembre 2026.
Les
intérêts de l’emprunt n°
3392 (classé 2-
A) se calculent à partir de l’inflation française hors
tabac et d’une marge de 1,98
%. Son taux apparent 2016 s’est élevé à 2,15
%. Deux autres
produits sont des emprunts à barrière sur Euribor (n° 100 et 9103)
82
. Leur taux apparent 2016
atteignait respectivement 4,69 et 4,27 %. Compte tenu des durées résiduelles relevées à la fin
de 2016 (à savoir 6 ans, 7 ans et 5 ans), ces trois emprunts ne présentent pas de risque
particulier. Tout au plus
s’agissant des deux
emprunts à barrière sur Euribor les taux calculés
sont-ils supérieurs au taux moyen.
L’
emprunt n° 9099 est un produit à barrière hors zone euro. Le taux fixe est de 3,79 % lorsque
le Libor dollar américain 12 mois est inférieur ou égal à 7 %. Dans le cas contraire, le taux est
égal au Libor dollar américain 12 mois, sans marge. Cet index présentait un taux de 1,1280 %
au 1
er
janvier 2012 et un taux de 1,6857 % au 31 décembre 2016
. La barrière n’a donc pas
été franchie. Le risque que fait porter cet emprunt reste limité compte tenu de la faible durée
78
L’observatoire du conseil en gestion de dette est composé de 1 300 collectivités.
79
Encours non déduit de la mise en réserve réalisée dans le cadre d’emprunts obligataires remboursables
in fine.
80
L’absence d’intérêt de l’instrument souscrit sur le plan financier a déjà été souligné dans un précédent rapport.
81
Solde des intérêts payés et des intérêts perçus.
82
Le taux des intérêts de l’emprunt n°
100 est de 4,63
% lorsque l’Euribor 12
mois est inférieur ou égal à 5,75 %.
Dans le cas contraire, le taux est égal à l’Euribor 12
mois plus une marge de 0,3
%. Le taux des intérêts de l’emprunt
n° 9103 est de 4,2
% lorsque l’Euribor 12
mois est inférieur ou égal à 6 %. Dans le cas contraire, le taux est égal à
l’Eur
ibor 12 mois plus une marge de 0,1 %.
R
apport d’observations définitives
Communauté urbaine de Strasbourg/Eurométropole de Strasbourg
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résiduelle (5
ans à la fin de l’exercice 2016 avec un capital restant dû de 3,3
M€)
. Son taux
apparent en 2016 s’élève à 3,85
%.
La dette garantie a crû au cours des dernières années (environ + 40 %), de 1,2
Md€ à la
clôture de 2012 à 1,7
Md€
à la fin
de l’exercice
2016, soit un montant largement supérieur aux
recettes réelles de fonctionnement de
l’établissement
. La majorité de ces garanties est
accordée à des organismes gestionnaires de logements sociaux. La Compagnie des
Transports Strasbourgeois (CTS) bénéficie également de garanties d’emprunts, pour environ
120
M€
de capital restant dû au 31 décembre 2016.
3.4.7
La situation de trésorerie
Au 31 décembre 2016
, l’établissement disposait de 1
26 843 595
€ sur son compte au trésor.
Jusqu’
en juillet 2014,
l’établissement
a mis en œuvre une gestion de trésorerie optimisée
utilisant des lignes de trésorerie. Depuis cette date,
correspondant à l’encaissement du produit
d’emprunts obligataires
, la trésorerie est devenue très abondante et plus aucun mouvement
n’a été nécessaire sur la ligne de trésorerie
.
Au 31 décembre 2016, les disponibilités en trésorerie représentent presque quatre mois de
dépenses de fonctionnement et plus de 1
M€
de frais financiers qu’une trésorerie zéro
permettrait d’économiser.
situation de trésorerie (en
€)
Au 31/12/2014
49 021 298
Au 31/12/2015
72 803 623
Au 31/12/2016
126 843 595
Source : CRC données Eurométropole de Strasbourg.
4.
LA CONDUITE DE LA MAITR
ISE D’OUVRAGE
4.1
La direction de la construction et du patrimoine bâti (DCPB)
Centrées historiquement sur la conduite des opérations de construction et de rénovation, les
missions de la DCPB ont été élargies par l’adjonction d’un secteur gestion et inventaire du
patrimoine bâti et en aval par le rattachement des équipes de maintenance des bâtiments. Au
31 décembre 2016, la DCPB compte 211 postes budgétaires.
La direction
intervient notamment pour la conduite de la maîtrise d’ouvrage des opérations et
la maintenance du patrimoine immobilier de l’
Eurométropole et de la ville de Strasbourg. Elle
a conduit les
opérations d’investissement (PAPS
-PCPI, palais de la musique et des congrès,
parc des expositions) et reste impliquée dans la mise en œuvre du plan piscines
.
4.1.1
La gestion budgétaire et comptable des opérations par la DCPB
La DCPB
gère des budgets d’opérations
importants
tant pour l’
Eurométropole (48
M€ en 2015,
39
M€ en 2016) que pour la Ville de Strasbourg (56
M€ en 2015
; 27
M€ en 2016)
.
Le délai global de paiement est en moyenne de 24 jours au sein d
u service auxquels s’ajoutent
8 jours à la direction des finances soit 32 jours au total, soit un dépassement du délai moyen
ordonnateur de l’ordre de douze
jours.
R
apport d’observations définitives
Communauté urbaine de Strasbourg/Eurométropole de Strasbourg
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Les agents
de la DCPB établissent des bilans d’opérations régulièrement mis à jour permettant
de suivre le déroulement f
inancier d’une opération de manière pluri annuelle.
Cependant, la
double saisie comptable des
données est source d’erreurs et consommatrice
de temps de
travail estimé à 10 % du temps de travail total des dix agents affectés à cette mission.
4.1.2
La gestion des ERP
La DCPB a en charge la gestion des bâtiments soumis à la règlementation des établissements
recevant du public (ERP) pour
l’E
urométropole et la ville de Strasbourg. Elle gère à ce titre
438 bâtiments pour la ville et 58 bâ
timents pour l’E
urométropole. De nombreux établissements
ont reçu un avis défavorable de la commission de sécurité parfois depuis près de 20 ans.
Au 31 décembre 2016, 44 immeubles de la ville (soit 10 %) et 4 immeubles de
l’Eurométropole (soit 7
%) sont utilisés malgré les avis défavorables
à l’exploitation émis par
la commission de sécurité
83
.
La DCPB mentionne dans ses fichiers la date de la dernière visite de la commission. Il en
résulte que l
’antériorité
des avis défavorables
n’est pas
prise en compte. Ainsi, la priorité des
interventions repose sur la nature des non conformités relevées
et non sur l’ancienneté des
avis défavorables.
4.2
Le projet PAPS
–
PCPI
En 2008,
la CUS, agissant en tant que maitre d’ouvrage pour le compte de l’État e
t de
l’Institut
national de la propriété intellectuelle (INPI), a engagé
la construction d’un ensemble immobilier
le PAPS-
PCPI (pôle d’administration publique de Strasbourg –
pôle de compétences en
propriété intellectuelle).
En juillet 2014, suite à l’apparition de fissures à l’origine inexpliquée,
la CUS
a décidé d’arrêter les travaux
.
La réparation des désordres a été validée par délibération du conseil métropolitain le
30 septembre 2016 pour un montant de 16,5
M€
TTC, hors frais juridiques.
L’
Eurométropole
n’étant pas couverte par une assurance adaptée, a dû financer cette
réparation, avec plusieurs autres partenaires financiers du projet, en attendant la décision
judiciaire qui doit déterminer le(s) responsable(s) des désordres.
4.3
L’historique d
u projet
Le projet PAPS-PCPI résulte du rapprochement de deux projets distincts.
4.3.1
Le pôle de compétences en propriété intellectuelle (PCPI)
Le projet de
construction d’un Centre d’études internationales de la propriété intellectuelle
(CEIPI), composante de l’université Robert Schuman de Strasbourg formant des spécialistes
en droit de la propriété industrielle, a été inscrit au contrat triennal État- ville de Strasbourg
2003-2005.
Suite à l’implantation de
l’Institut européen entreprise et propriété intellectuelle (IEEPI) en 2004
à Strasbourg, l
e projet initial a évolué vers la constitution d’un pôle de compétence en propriété
intellectuelle (PCPI) regroupant l’IEEPI ainsi que la délégation régionale de l’INPI
83
Plusieurs écoles maternelles et élémentaires, des établissements sportifs, les Bains Municipaux, le Théâtre
municipal et l’hôtel de ville, le musée Rohan, le Centre Administratif de l’Etoile en font partie.
R
apport d’observations définitives
Communauté urbaine de Strasbourg/Eurométropole de Strasbourg
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(Institut national de la propriété intellectuelle). Sa réalisation a été inscrite au contrat triennal
2006-2008.
4.3.2
Le
pôle d’administration publique de Strasbourg (PAPS)
En 2006, dans le cadre de la préparation du contrat de projets État-Région (CPER) 2007-2013,
l’université
envisageait
la constitution d’un pôle d’excellence de l’enseignement de
l’administration publique.
Ce pôle devait être constitué en partenariat avec l’Institut national des études territoriales
(INET),
l’Institut d’études politiques (IEP) et l’Institut de préparation à l’administration générale
(IPAG), ces dernières étant deux
composantes de l’université Robert Schuman.
Suite à la défection de l’INET, l’Institut des hautes études européennes (IHEE)
prend sa place,
fusionnant
avec l’IEP le 1
er
janvier 2013.
4.3.3
Le choix de fusionner les deux projets et l’évolution de sa composition
Afin de mutualiser les équipements, la CUS a décidé de regrouper les deux projets sur un
même site
libéré par l’Hôpital civi
l en centre-ville de Strasbourg en septembre 2007.
Les mutualisations et optimisations d
es espaces d’enseignement,
des salles de réunion et de
la médiathèque ont permis de réduire la
surface hors œuvre nette de 14
500 m
2
à 13 700 m
2
.
Le conseil communautaire a approuvé
le programme de l’opération le
19 décembre 2008,
permettant
l’accueil d’environ 2
200 étudiants pour un coût de 52,1
M€
TTC hors mobilier et
équipement, valeur juillet 2013
–
date prévue pour la livraison des locaux.
Compte tenu des cofinancements apportés par
l’
État (charge foncière estimée à 4,8
M€)
la
région et le d
épartement, la part revenant à la CUS s’élève à 16,8
M€
- dont le préfinancement
de la TVA.
L
’
État,
ne souhaitant pas exercer la maitrise d’ouvrage de cette opération
, s
’est tourné vers la
CUS qui
disposait d’expérience
s
en maitrise d’ouvrage déléguée multi
-partenariale. Pour la
CUS, le
choix d’exercer une maîtrise d’ouvrage déléguée a été motivé par le fort intérêt
universitaire et économique du projet mais aussi par le
caractère structurant qu’il représente
pour l’agglomération
. En effet, le PAPS-PCPI constitue le premier projet non médical implanté
dans l’hôpital civil et se positionne comme amorçant son ouverture sur la ville.
4.4
La détermination de l’enveloppe financière
et l’estimation des risques
Le budget global de l’opération 52,1
M€
TTC
84
, intègre des provisions pour aléas et révision
des prix entre le début et la fin de l’opération
calculées par application de pourcentages aux
montants des travaux, des prestations in
tellectuelles et des coûts de maîtrise d’ouvrage.
La contrainte principal
e susceptible d’affecter le
planning était le traitement des réseaux,
propriété de
l’hôpital.
Leur dévoiement et le déplacement du poste de transformation
constituaient le préalable au démarrage du projet.
Le choix
d’un projet architectural présentant une architecture sobre et avec une organisation
fonctionnelle simple, n’a apporté aucun aléa supplémentaire à intégrer.
Juste avant le démarrage des études de conception, en janvier 2010, une estimation plus
détaillée du budget global par les services de la CUS s’est élevée à 51,86
M€
TTC.
84
Les b
udgets des projets à maîtrises d’ouvrage multiples inscrits aux dispositifs CPER et Contrat triennal
s’entendent comme des budgets
« fin de travaux, toutes sujétions comprises ».
R
apport d’observations définitives
Communauté urbaine de Strasbourg/Eurométropole de Strasbourg
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38/64
Le total des provisions estimées était alors de 2,8
M€
TTC,
auquel s’ajout
ait 0,7
M€ au titre
d
’un éventuel contrat d’assistance à
maîtris
e d’ouvrage.
4.5
Les principales étapes avant l’arrêt du chantier
4.5.1
Le décalage du planning prévu
Les travaux n’ont commencé que le 18
mars 2013 alors que leur démarrage était initialement
prévu au 2
ème
semestre 2011.
D’une part,
le dévoiement des réseaux des Hôpitaux universitaires de Strasbourg (HUS) a
modifié la conception des raccordements du bâtiment.
D’autre part
, les délais de validation se sont avérés plus longs que prévus en raison du nombre
des utilisateurs et des partenaires concernés et consultés. Si les délais de production des
études ont été globalement respectés par la maîtrise d’œuvre
,
des reprises d’études ont
été
demandées aux stades
de l’
avant-projet sommaire et du projet pour aboutir à une validation
unanime.
Enfin, des retards ont ensuite été provoqués par le caractère infructueux de certains appels
d’offres
de travaux.
4.5.2
L’évolution du
coût du projet
Le montant des marchés travaux, incluant les fondations renchéries par rapport au projet initial
suite à l’étude géotec
hnique, résultant
de l’appel d’off
res a été de 28,5
M€
HT (valeur
juillet 2012, soit 28,7
M€
HT en valeur actualisée à juillet 2013
85
). D'autres postes de
dépenses, notamment l’acquisition foncière et les fouilles archéologiques préventives, ont
connu des r
enchérissements importants avant le lancement de l’appel d’offres travaux.
4.5.2.1
Le surcoût lié à l
’acquisition foncière
Il était convenu entre les partenaires de l’opération que l’
État
se chargerait de l’acquisition
foncière. Cette opération a été plus coûteuse que prévu : la libération des emprises a été
tardive
et la volonté des HUS de valoriser le secteur nord de l’Hôpital civil a nécessité
l’obtention d’un permis d’aménager et a entraîné
une hausse de la valeur du terrain.
Le surcoût
86
s’
est élevé à 2,7
M€
, dont 1
M€
a été supporté par la CUS. Or aucune révision
de prix n'avait été envisagée, ce qui constituait sur le principe une prise de risque pour
l’ensemble des partenaires associés au projet
.
4.5.2.2
Les fouilles d’archéologie préventives
La
CUS n’a pas effectué de recueil de données archéologiques au moment des études de
programme alors que l
’insuffisance de
données relatives au site constitue un facteur de risque
selon la Mission interministérielle pour la qualité des constructions publiques (MIQCP). La
direction régionale des affaires culturelles (DRAC), consultée en 2008, au démarrage des
études de conception avait considéré peu probable la présence de risques archéologiques
mais, préalablement à la demande de permis de construire préconisait un diagnostic
d’archéologie préventive
.
85
S
oit 34,3 M€ TTC, pour une estimation en fin de chantier de 37,1 M€ TTC en
décembre 2008.
86
Il a été décidé que ce surcoût serait décomposé en : 1,7
M€ relev
ant strictement du foncier et 1
M€ imputé sur
l’autorisation de programme de la démolition des bâtiments présents sur le site.
R
apport d’observations définitives
Communauté urbaine de Strasbourg/Eurométropole de Strasbourg
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L
a CUS n’intégrait
pas
le coût d’éventuelles fouilles d’archéologie préventive dans les budgets
prévisionnels
des projets qu’elle menait, considérant que
les diagnostics ne peuvent être
prescrits que sur la base
de plans précis d’implantation
et que les coûts des fouilles sont trop
aléatoires.
Ces motifs ne peuvent justifier
l’absence de prise en compte de cet aléa dans le calcul de
l’enveloppe financière.
4.5.3
La compensation des surcoûts
Ces surcoûts ont amené l
’
Eurométropole et ses partenaires, qui avaient déjà renoncé
implicitement à recourir à une assistance à
maîtrise d’ouvrage,
à réduire les dépenses de
l’opération
et à affecter
les dépenses d’audiovisuel
87
sur le budget de premier équipement du
bâtiment.
Ils ont également choisi de renoncer à souscrire une assurance dommages ouvrage qui, en
cas de sinistre après réception du bâtiment,
permet d’être remboursé de frais des
réparations
faisant l'objet de la garantie décennale sans attendre qu'intervienne une décision de justice,
l'assureur se chargeant ensuite de faire un recours contre le ou les constructeurs
responsables. L
’économie obtenue par
c
e renoncement s’élève environ 902
000
€
TTC.
L’installation de panneaux photovoltaïques
88
a également été remise en cause, sans altérer le
bilan énergétique de l’ouvrage,
dès lors que ces panneaux
n’étaient pas destinés à produire
de l’électricité pour les besoins propres du bâtiment.
Le total des économies ainsi obtenues représente 1,8
M€
.
4.5.4
L’absence de souscription d’une a
ssurance tous risques chantier
En renonçant à souscrire une assurance dommage ouvrage,
l’Eurométropole
et ses
partenaires
ont renoncé corrélativement à la souscription d’une assurance
tous risques
chantier (TRC) qui couvre les sinistres survenus en phase travaux et permet de préfinancer
les réparations.
L’
Eurométropole,
s’appuyant sur
ses expériences passées, estimait en outre que ce projet ne
comportant pas d’
enjeux calendaires assortis de lourdes pénalités financières en cas de retard
de livraison ne nécessitait pas une telle assurance.
En matière d’assurance, elle indique procéder à une analyse consolidée de chaque projet,
fondée notamment sur la complexité de l’opération, de l’importance de l’
enveloppe
prévisionnelle et des spécificités techniques et fonctionnelles du projet architectural pour
déterminer le champ de sa couverture. L’analyse par projet est «
contextuelle » et ne repose
cependant pas sur un document spécifique.
Au regard des aléas qu’étaient susceptibles de connaître le chantier et
de conséquences
prévisibles, il n’apparaît pas que la CUS et ses partenaires aient été imprudents en se privant
d’une assurance TRC.
Toutefois, la chambre observe que
l’
Eurométropole et ses partenaires financiers ont pris le
risque,
en n’en souscrivant pa
s, de devoir assumer tout ou partie du préfinancement
d’éventuels travaux de réparation en phase chantier.
Si les capacités financières de
l’Eurométropole lui permettent d’assumer ce risque
, le préfinancement de réparations
s’effectue au détriment d’autres
projets.
87
E
stimées à 585 000 €
.
88
D
’une valeur estimée
à 272 000 € TTC
.
R
apport d’observations définitives
Communauté urbaine de Strasbourg/Eurométropole de Strasbourg
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40/64
4.6
L’apparition des désordres et la gestion de la situation par l’
Eurométropole
4.6.1
L’apparition des désordres et les premières mesures prises
Le chantier du PAPS-PCPI a été engagé à la mi-mars 2013. Les travaux de gros-
œuvre se
sont achevés en mai 2014. Quelques semaines plus tard, des fissures sont apparues dans
certains ouvrages.
Après vérifications des calculs de dimensionnement et une inspection in situ, le 27 juin 2014,
le bureau d’études structure a enjoin
t
l’
Eurométropole de suspendre les travaux
, ce qu’elle fit
par ordre de service du 3 juillet 2014.
L
e bureau d’études structure a confirmé
, en août 2014,
l’impossibilité de reprendre le chantier
puis a demandé le 5
septembre l’interdiction de tout accès au bâtiment pour des raisons
impérieuses de sécurité.
Le 27 août 2014, la CUS a adressé un second ordre de service aux entreprises portant sur
l’ajournement sine die du chantier
et a fait appliquer les mesures de sécurité demandées.
Elle
s’est adjointe les compétences d’un avocat spécialisé dans le
s problématiques
assurantielles et d’un bureau d’études spécialisé comme assistant à ma
î
trise d’ouvrage sur
les problématiques de structure.
4.6.2
La procédure judiciaire
Les parties principales à l’opération, se sont tout d’abord efforcées
, sans succès, de trouver
une solution de répartition des responsabilités et de financement de la résorption des
désordres constatés.
Une requête en référé a de ce fait été déposée par la CUS le 3 septembre 2014. Le tribunal
administratif (TA) de Strasbourg a alors désigné un expert par ordonnance en date du
16 septembre 2014.
4.6.3
Le coût du sinistre et son financement
L’assureur des architectes a pris en charge un préfinancement
qui a permis, en 2015, la
réalisation d’une
première étude de structure
d’un montant de 323
000
€
TTC. Au vu des
conclusions de celle-ci,
l’hypothèse d’une démolition de l’ouvrage
a pu être écartée et le
processus de redémarrage de l’opération
engagé.
Le budget de la réparation du bâtiment intégrant l’ensemble des dépenses afférentes au
sinistre et à la reprise du chantier, hors frais juridiques et indemnisations éventuelles
d’entreprises
, a été estimé en septembre 2015 à 16,5
M€
TTC.
Les partenaires de l’opération, à l’exception du Département du Bas
-Rhin
89
, ont décidé de
préfinancer
l’opération de
réparation selon la répartition suivante : Eurométropole
90
et Région
Grand Est : 5,1
M€ chacune,
État : 3,9
M€ et INPI
: 0,4
M€.
L’accord de préfinancement a été
validé
91
pour un montant de 16,5
M€
TTC, dont
1,75
M€
TTC
au titre de l’
assurances. En effet, le sinistre du PAPS-PCPI a rendu difficile, voire
impossible, la poursuite de l’opération sans
contracter une assurance. Le remboursement de
89
Le Département a néanmoins fait savoir qu’il anticiperait ses versements.
90
Somme à laquelle il faut ajouter 2
M€ que l’Eurométropole de Strasbourg
récupérera au titre du Fonds de
compensation de la TVA (FCTVA).
91
Par délibération du conseil métropolitain du 30 septembre 2016
R
apport d’observations définitives
Communauté urbaine de Strasbourg/Eurométropole de Strasbourg
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41/64
la prime correspondante au titre des indemnisations devra être confirmée dans le cadre de la
procédure judiciaire.
4.6.4
Conclusion
L
’Eurométropole a connu une succession d’aléas face auxquels les provisions constituées
n’ont pas été suffisantes. Or, l’insuffisance des provisions
disponibles
s’explique
, au moins en
partie par,
d’une part
,
l’absence
de budget pour provision et révision de prix sur le poste
acquisition foncière et,
d’autre part
,
l’absence de prise en compte de l’aléa que constitue
nt les
fouilles archéologiques.
Elle a ensuite pris un risque en faisant le choix, compte tenu de la volonté de respecter
l’enveloppe financière de l’opération, et après concertation avec les autres cofinanceurs, de
ne pas souscrire d’assurances facultatives dommages ouvrages et
, surtout
, d’assurance
tous
risques chantier
92
.
En l’absence d’assurances tous risques chantier, l’EPCI
a également été conduit à
préfinancer, en lien avec plusieurs de ses partenaires, les coûts de réparation en attendant le
règlement du contentieux et les remboursements afférents.
4.7
Le parc des expositions (PEX)
Situé à Strasbourg dans le quartier du Wacken, le Parc des expositions accueille notamment
la Foire de Strasbourg et divers salons professionnels ou publics liés à l’activité économique
de l’agglomération. Il
est constitué de divers halls
d’une surface d’environ 50
000 m².
4.7.1
Les études initiales et la faisabilité financière
Par délibération du conseil de la communauté urbaine du 1
er
février 2008, il a été décidé le
lancement d’un concours d’architecture et de retenir un programme prévisionnel portant sur
une
surface hors œuvre nette (
SHON) de 50 000 m²
intégrant des halles d’accueil dont un mini
centre de conférences de 350 à 400
places. L’enveloppe financière prévisionnelle est estimée
(hors foncier et infrastructure) entre 146 et 159
M€
HT. Aucun élément de plan de financement
n’est présenté ni de pla
nification dans une éventuelle programmation financière pluriannuelle.
Le nouvel exécutif mis en place à la suite des élections municipales n’a pas donné suite à
cette délibération, préférant choisir un site d’implantation plus en synergie avec le Palais
de la
Musique et des Congrès.
Une nouvelle délibération du 12 juillet 2012 relance le processus en maintenant la SHON à
construire à 50 000 m². Le site retenu est désormais fixé à proximité du palais de la musique
et des congrès afin de favoriser la syner
gie entre les deux équipements. Ce projet s’inscrit
également dans un ensemble plus vaste dénommé « Wacken Europe » visant à créer un
quartier d’affaires international dont le palais de la musique et des congrès et le parc des
expositions constitueraient des éléments majeurs. Le coût des travaux du PEX est estimé à
120
M€
HT pour un
« mo
ntant global d’opération de 180
M€
TTC, toutes dépenses
confondues, intégrant les missions d’experts ou d’assistants à maitrise d’ouvrage
». Comme
la précédente, cette délibération ne prévoit pas de plan de financement particulier de cette
opération. Elle autorise le lancement d’une nouvelle procédure de con
sultation de maîtrise
d’œuvre.
92
Qui lui est forcément rattachée.
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apport d’observations définitives
Communauté urbaine de Strasbourg/Eurométropole de Strasbourg
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4.7.2
Le marché de maî
trise d’œuvre
Par un avis d’appel public à
la concurrence publié le 14 août 2012, en application des
articles 70 et 74 du code des marchés publics alors en vigueur
, l’établissement a lancé une
procédure de concours restreint pour
le choix d’
un maî
tre d’œuvre pour la construction du
nouveau parc des expositions.
Dans le cadre de cette procédure, trois candidats ont été admis à concourir.
Le 12 juillet 2013, le conseil de communauté a attribué le marché de maî
trise d’œuvre
au
groupement retenu par le jury et le marché a été signé le 13 août 2013. Le forfait provisoire de
rémunération est fixé à 14 665 362
€
HT dont 13 787 354
€
HT pour la mission de base
représentant 12,18
% de l’e
nveloppe affectée aux travaux.
Suite au recours
d’un concurrent,
le tribunal administratif de Strasbourg a prononcé la
résiliation du marché par jugement du 12 juillet 2016
considérant que l’offre retenue ne pouvait
être regardée comme conforme au programme.
L’établissement n’a pas interjeté appel de ce jugement qui a donc acquis l’autorité de la chose
jugée. Le cabinet a a
dressé une demande d’indemnisation
(en date du 7 juin 2017) de cette
résiliation portant sur un montant de 1 275 000
€
laquelle était encore
en cours d’ins
truction
par l’E
urométropole de Strasbourg en janvier 2018.
Il a en effet réalisé les différents éléments de mission prévus au marché de maî
trise d’œuvre
jusqu’à
l’avant
-projet définitif (APD), remis au maî
tre de l’ouvrage le 24
juillet 2014,
l’ensemble
des études de maî
trise d’œuvre
ayant été suspendu par décision prise le 22 septembre 2014.
C
ette décision a été prise par le directeur de la DCPB sur la base d’une délégation de signature
consentie par le Président de l’établisse
ment (arrêté de délégation du 8 septembre 2014).
L
a suspension du marché d’études qui n’était pas prévue dan
s les clauses administratives
particulières du marché, équivalait à une résiliation
93
conformément aux dispositions du Cahier
des clauses administratives générales (CCAG) applicable (prestations intellectuelles). Or,
l’arrêté
de délégation de signature cité supra indique que les décisions de résiliation des
marchés supérieurs à 207 000
€
HT sont signées des élus et ne sont donc pas déléguées aux
fonctionnaires de la collectivité. La décision de suspension du marché signée par le directeur
de la DCPB était donc juridiquement fragile.
4.7.3
Le bilan financier
Entre 2012 et 2016, les frais de maî
trise d’œuvre
, de
diagnostics, d’assistance à maî
trise
d’ouvrage représentent un mont
ant total de 7 012 853
€
TTC non compris l’éventuelle
indemnisation du maî
tre d’œuvre au titr
e de la résiliation du marché.
4.8
Le palais de la musique et des congres (PMC) et les h
alls d’exposition du
Wacken
Par délibération du 11 octobre 2010, le conseil municipal de Strasbourg (alors compétent) a
approuvé le projet de restructuration et d’extension du PMC pour un montant de base de
54,5
M€
TTC et l’ouverture d’options pour un montant complémentaire de 14,5
M€ soit un
montant global d’opération de 69
M€
94
. Le programme retenu porte sur la réalisat
ion d’une
extension de 8 000 m2 de SHON, la restructuration et la modernisation des bâtiments
93
L’arrêt des prestations était prévu à l’article
23 du CCAP, et renvoyait à l’article
20 du CCAG « prestations
intellectuelles » lequel stipule que : «
l’arrêt de l’exécution de
s prestations entraine la résiliation du marché ».
94
Montant estimé auquel il conviendrait d’ajouter 14,3
M€ au titre de la rénovation thermique (délibération du
conseil municipal de la ville de Strasbourg du 24 septembre 2007).
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apport d’observations définitives
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existants avec spécialisation d’une partie (aile Erasme) pour la musique et d’une autre partie
(aile Schweitzer) pour les congrès.
L’arrêté préfectoral du 23
décembre 2011 a transféré à la CUS la compétence pour la gestion
et l’extension du PMC co
ncomitamm
ent avec les études, la réalisation et la gestion d’un
nouveau parc des expositions d’intérêt communautaire
.
4.8.1
Le marché de maî
trise d’œuvre
Suite à un concours d
’architecture lancé par la ville de
Strasbourg, le conseil municipal a
attribué le marché de maî
trise d’œuvre
à un groupement.
Le montant initial du marché, notifié le 8 août 2011,
s’élevait à
7 634 592
€
HT soit
9 130 972
€
TTC. Six avenants ont été conclus dont le dernier a été notifié le 13 avril 2017. Le
montant final du marché
95
s’est établi à 8
741 857
€
HT (10 490 229
€
TTC) soit une
augmentation de 14,8 %.
Enfin, un autre marché de maî
trise d’œuvre
a été conclu avec le même groupement le
5 décembre 2016 pour la cuisine, les études acoustiques complémentaires, le remplacement
d’un tableau électrique et le dépôt d’un permis de construire modificatif
. Ce marché passé en
procédure négociée sans publicité ni mise en concu
rrence préalable s’est élevé à
400 230
€
HT soit 480 276
€
TTC.
La quasi-totalité des prestations de ce marché a été livrée avant
que le marché n’ait été conclu.
Les études acoustiques du marché complémentaire ont consisté en :
-
mesures acoustiques de la salle Erasme avant travaux et préconisations générales ;
-
mesure des anciens sièges en laboratoire ;
-
définition des caractéristiques nécessaires aux nouveaux sièges ;
-
mesure acoustique des nouveaux sièges.
Ces études acoustiques ont été réalisées et livrées entre janvier et juin 2016.
Les travaux de la salle Erasme (évalués à 900 000
€)
qui ont été pris en compte dans le calcul
des honoraires du marché complémentaire correspondent à des prestations engagées
antérieurement :
-
la fourniture de sièges (marché 2016/513) : 830 000
€
HT,
-
la tranche conditionnelle n°4 des lots 3 et 6 relatives à « remise en peinture salle et
plancher scène de la salle ERASME (PMC1) » : pour un montant total de
75 718,3
€
HT.
Le marché complémentaire est donc un marché de régularisation de prestations réalisées
antérieurement.
Au total, en agrégeant ces deux montants supplémentaires,
l’augmentation du marché de
maî
trise d’œuvre dépasse
de 25 % le montant du marché initial.
95
En outre,
une convention transactionnelle a été conclue entre l’Eurométropole et le groupement pour un montant
de 449 014
€
HT soit 538 816,80
€
TTC (convention du 14 décembre 2016 soumise au conseil métropolitain le
16 décembre 2016).
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apport d’observations définitives
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4.8.2
Les marchés de travaux et de fournitures
Pour la réalisation de l’ouvrage,
22 marchés de travaux et de fournitures ont été conclus pour
un montant global de 63 041 869
€
correspondant à 17
lots tous corps d’état ainsi que
quelques lots techniques complémentaires (
levage…
).
Pour certains de ces m
archés, le nombre d’avenants passé
s est considérable ; ainsi
26 avenants ont été conclus avec le titulaire du lot n° 5 menuiseries extérieures pour un
montant total de 301 957
€
HT et un montant de marché initial, tranches conditionnelles
incluses de 4 252 168
€
HT.
Le recours aux transactions :
Outre les avenants, l’établissement a été amené à conclure diverses transactions
96
avec les
titulaires de certains lots de travaux ou de prestations intellectuelles pour un montant global
de 3 164 534
€
TTC (hors
maitrise d’œuvre). Sur ce total 2
760 000
€
TTC concernent le lot 3
« Structures / couverture
–
Etanchéité / Cloisons
–
Doublages / faux plafond / menuiserie
intérieure bois / peinture ».
Le montant initial de ce lot s’élevait à 28
971 570
€
TTC et
représentait 46 % du volume global des marchés de travaux et de fournitures. Compte tenu
des avenants, des « ordres de service à prix provisoires
97
» (OSPP) et de deux transactions,
le montant final
s’établit à 33
631 525
€
TTC soit un dépassement de 4 659 955
€
TTC,
représentant 16
% d’augmentation.
Les transactions conclues avec le titulaire du lot 3 et sa filiale
s’élèvent
respectivement à
480 000
€
TTC et 2 280 000
€
TTC. Dans le cadre de cette seconde transaction,
l’
Eurométropole
s’engage
, outre le versement de la somme ci avant, à renoncer
à l’application
des pénalités de retard et à accepter
que l’entreprise ne traite pas les réserves énumérées qui
sont donc considérées comme levées.
Aucun chiffrage de ces éléments, esti
més par le maître d’œuvre à 2,4
M€ p
our les pénalités
de retard et 11 760
€
TTC pour la levée des réserves,
n’a été
présenté
à l’assemblée
délibérante
alors même qu’ils conduisent à
doubler le montant de la transaction au bénéfice
de l’entreprise. En l’absence de ces éléments, l’information de l’assemblée délibérante a été
insuffisante.
4.8.3
Le bilan financier
L’ordonnateur n’a
vait pas encore arrêté tous les décomptes généraux définitifs (DGD) des
différents marchés conclus au 31 décembre 2016. Toutefois le bilan financier prévisionnel
s’élève à p
lus de 83
M€
, soit un dépassement du montant initial de plus de 13
M€
soit de 18 %.
Au total,
et si l’on ajoute
à ces montants les travaux de rénovation thermique pris en charge et
financés par la ville de Strasbourg et qui se sont déroulés concomitamment,
l’opération
devrait
aboutir à un coût final de 93,2
M€
.
Si l’opération présentait de réelles contraintes techniques liées au maintien des activités
pendant les travaux, les coûts supplémentaires résultant de ces contraintes
n’ont pas été
convenablement pr
is en compte et anticipés. Il s’ensuit que l’enveloppe financière sur laquelle
l’assemblée délibérante a été amenée à se prononcer pour décider du lancement de
l’opération était insuffisante.
Une meilleure prévision du
coût d’opération
aurait permis à
l’assemblée délibérante
de se
prononcer en pleine connaissance de cause sur la consistance et le coût financier en intégrant
96
Délibération du 16 décembre 2016.
97
Il s’agit de travaux supplémentaires non prévus au marché et n’ayant pas fait l’objet d’avenants.
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le cas échéant des provisions pour aléas. Le recours aux transactions gagnerait à être mieux
encadré et l’information de l’assemblé
e délibérante devrait être exhaustive en la matière.
4.9
Le plan piscines
et les politiques qui l’ont accompagné
En 2010, la CUS gérait neuf grandes piscines (cf. liste en annexe 2)
98
, majoritairement
construites entre 1970 et 1980. Le parc était classé en trois catégories : sport-loisirs,
rayonnement communautaire et proximité. Hormis la piscine de Hautepierre, de construction
plus récente, toutes avaient été conçues pour répondre à des besoins de pratique sportive et
d’apprentissage de la natation.
Sur la
base d’une étude portant sur la vocation, la localisation, le financement et la gestion
d’un nouvel équipement aquatique, la CUS a adopté un schéma directeur
dénommé
« plan piscines » le 5 février 2010 qui précise la vocation des différentes piscines et prévoit
leur réhabilitation, leur mise aux normes et leur modernisation, selon quatre priorités : la
diversification de l’offre proposée, la modernisation et la mise aux normes des équipements,
la mise en œuvre du projet éducatif «
savoir nager » et la recherche de performance en
matière de développement durable.
La délibération adoptant le schéma directeur aurait gagné à mentionner le budget nécessaire
au financement du plan
99
et à prévoir un
compte d’exploitation prévisionnel.
En 2013, la CUS a ressenti le
besoin d’adjoindre au programme d’in
vestissement constitué
par le « plan piscines » un document-
cadre qu’elle a intitulé «
le service public de la natation ».
Celui-ci, qui recoupe et complète certaines des quatre priorités du schéma directeur, a défini
trois grandes orientations
: favoriser l’accès aux piscines à tous, faire des activités aquatiques
un enjeu de santé, d’éducation et de rayonnement
, garantir un confort, une hygiène et une
sécurité irréprochables.
La chambre relève que le déploiement du « plan piscines » dans le cadre du programme
« service public de la natation » a permis de coordonner les politiques immobilières, sportive,
éducative, sociale et sanitaire de la CUS. Les résultats attendus sont en outre précisés, bien
qu’ils
ne soient pas assortis
d’
indicateurs chiffrés.
4.10
La mise en œuvre du plan et
des politiques associées
4.10.1 Les insuffisances de la conduite des opérations
Le conseil métropolitain n’a pas validé les modifications des
programmes des travaux de
trois
rénovations alors que l’article
2 de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise
d’ouvrage publique
prévoit
qu’il appartient au ma
î
tre d‘ouvrage
«
d’en définir le programme
»,
et par conséquent également les modifications ou compléments substantiels qui y sont
apportés :
-
à la piscine de la Kibitzenau, le bassin sportif a été transformé et une pataugeoire a
été créée alors que programme prévoyait la création de trois nouveaux bassins de la
démolition de l’ancien bassin d’apprentissage et la construction d’un nouveau bassin
loisirs ;
-
à
la piscine d’Ostwald, l’amélioration des conditions d’accueil du grand public
(hall
d’entrée et vestiaires) et le remplacement du système de filtration ont été
98
Ains
i que deux piscines intégrées, l’une dans une école, l’autre dans une résidence pour personnes âgées
.
99
Le sténogramme des débats mentionne à deux reprises un budget de « 100
M€ sur 10
ans » ou «
de l’ordre de
100
M€
».
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effectués alors qu’ils n’étaient pas prévus
; ces compléments ont nécessité une
aug
mentation de l’autorisation de programme correspondante de 0,7 M€ TTC
;
-
à
la piscine de Lingolsheim, l’extension du bâtiment a été moins grande que prévu
(644 m² de SHON contre 780 prévus), et celle des sur
faces d’eau plus grande
(196 m² contre 180 prévus).
Pour les rénovations des piscines d’Ostwald, du Wacken et de la Kibitzenau, les
caractéristiques, les objectifs et les performances
attendues des ouvrages n’ont pas été
suffisamment définis ; ainsi :
-
les dimensions des extensions des bâtiments
n’ont
pas été précisées alors que
celles-ci ont parfois été importantes : augmentations de 70 % dans le cas de la piscine
du Wacken, de 30 % dans le cas d
e la piscine d’Ostwald et de 28
% dans le cas de
celle de la Kibitzenau ;
-
aucun objectif chiffré en matière de
réductions des consommations d’énergie et d’eau,
ni en matière d’émissions de gaz à effet de serre
n’a été défini
;
-
les objectifs en matière de déficit à ne pas dépasser ou en matière de performances
de gestion à atteindre
n’ont pas été fixés
.
La chambre
constate également des dépassements des budgets prévus, qui résultent d’une
insuffisante définition du programme des travaux ou de la fourniture d’éléments incomplets au
maître d’œuvre
:
-
dans le cas de la restructuration-
extension de la piscine d’Ostwald,
le coût final est de
22,5 % plus élevé que le montant de l’autorisation de programme initiale
;
-
pour la restructuration-extension de la piscine de la Kibitzenau : le dépassement du
budget est de 23 %. Il est dû notamment à des surcoûts techniques liés à l
’insuffisance
des études initiales
100
;
-
pour la modernisation du centre nautique de Schiltigheim
: un défaut d’isolation de la
toiture a été identifié au moment des travaux de façade alors que la toiture n’était pas
concernée par le périmètre d’intervention
, générant une dépense supplémentaire de
800 000
€
TTC.
4.10.2
Les irrégularités d’ordre budgétaire
Le conseil métropolitain n’a pas validé les relèvements d’autorisation de programme pour les
rénovations des piscines du Wacken, de la Kibitzenau et de Lingolsheim alors que le CGCT
101
prévoit que les autorisations de programme « et leurs révisions éventuelles » « sont votées
par le conseil municipal, par délibération distincte ». Si les réévaluations d
’
autorisation de
programme figurent
bien dans le cahier d’investiss
ement annuel qui accompagne le budget
ainsi que dans les délibérations budgétaires, elles
n’
ont
pas fait l’objet d’un vote distinct
succédant à une présentation spécifique.
Certaines règles budgétaires relatives aux autorisations de programmes n’ont en ou
tre pas
été respectées : des dépenses ont en effet encore eu lieu sur les autorisations de programmes
parfois plusieurs années après la fin des travaux correspondant à ces autorisations : cela a
été le cas pour les piscines d’Ostwald et du Wacken et de la
Kibitzenau, pour lequelles des
dépenses ont encore été réalisées en 2016 alors que les travaux étaient terminés depuis
respectivement 2011, 2012 et 2014. Dans le cas de la piscine de Schiltigheim, des travaux
hors programme de modernisation ont été effectués sur une autorisation de programme
ouverte depuis 2004.
100
A
bsence de sondages du sol, réalisation d’un cuvelage en prévention des inondations, non transmission des
plans des réseaux d’assainissement aux candidats
.
101
Article R. 2311 9, applicable aux EPCI pris en application de
l’article L. 5211 36
.
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apport d’observations définitives
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4.10.3 Les études complémentaires
À partir de
l’automne 2012
, la CUS/Eurométropole a commandé des enquêtes de satisfaction
auprès des usagers, dont les résultats
ont permis d’
améliorer les programmes des rénovations
qui ont suivi.
L’EPCI a également
commandé un diagnostic détaillé des consommations en eau et en
énergie de ses piscines
102
. Ce document a été remis en 2013, alors que deux rénovations
étaient achevées et deux étaient en cours.
4.10.4 Les outils de
pilotage et l’exploitation des données
Au fil des années la CUS/Eurométropole s
’est donnée
les moyens de suivre les résultats du
plan piscines et des politiques associées. Elle a affiné ses
politiques d’exploitation des piscines
et d’offre de services, tout en se dotant d’objectifs chiffrés.
Le président a pu disposer, bien
que tardivement, eu égard à l’état d’avancement du plan, d’un diagnostic des consommations
et de données annuelles à l’occasion de la révision des tarifs.
Ainsi en septembre 2015, les se
rvices de l’
Eurométropole établissent
un état d’avancement
du plan piscines et de la politique du « service public de la natation » évoquant des
modifications de tarifs, une meilleure prise en compte des enjeux environnementaux, des
actions d’amélioration
de la
qualité de l’accueil des différents publics et l’élaboration d’un projet
d’établissement
.
Une étude sur les coûts et indicateurs de pilotage des piscines est également produite par la
direction des sports de l’Eurométropole en juillet 2016. Ses princ
ipaux objectifs étaient de :
-
définir le coût de fonctionnement de l’ensemble des piscines
;
-
définir le coût par piscine ;
-
améliorer le pilotage et la connaissance des coûts des piscines ;
-
permettre des comparaisons par équipement et analyser l’évolution de
s coûts sur
plusieurs années ;
-
adapter la politique
tarifaire à l’offre de service.
Un suivi énergétique accompagné de préconisations est en outre réalisé pour la piscine de la
Kibitzenau en mars 2016.
Durant la période examinée, la politique tarifaire a consisté à augmenter les tarifs pour
accroître les recettes grand public, à
réduire les possibilités d’entrée gratuite (le nombre
d’entrées gratuites est ainsi passé de 23
% en 2014 à 9 % en 2016) et à facturer les lignes
d’eau aux clubs
, avec en contrepartie des subventions à ceux affiliés à des fédérations pour
leurs activités d’apprentissage et d’entraînement.
Ces évolutions tarifaires sont fondées sur des éléments actualisés relatifs aux coûts et aux
recettes du parc de piscines,
permettant à l’ordonnat
eur de disposer annuellement
d’informations sur les résultats produits par les rénovations
de ce parc.
L’E
urométropole ne dispose en revanche que de très peu de données sur la commune de
provenance des usagers
103
et sur la fréquentation par ses habitants des établissements situés
en dehors de son territoire.
102
40 % de l’énergie finale facturée à la CUS étant alors consommée par les
piscines, hors bains municipaux.
103
L’établissement
ne dispose que
des informations sur l’origine des usagers de l’a
quabike des établissements de
la Kibitzenau et Ostwald où il apparaît que les usagers résidant en dehors du territoire métropolitain représentent
12 % du total.
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La politique d’attribution des créneaux horaires a eu pour objectif un rééquilibrage en faveur
du grand public et des écoles primaires
–
afin d’améliorer les conditions d’apprentissage de la
natation. Il est procédé à un nouvel examen et à une redistribution des créneaux (associatifs
et scolaires) à chaque fermeture ou réouverture. À
la piscine d’Ostwald par exemple, la part
réservée aux scolaires est passée de 15 % en 2012 à 20 % en 2015,
l’école de nata
tion a été
renforcée et
a permis le quadruplement du nombre d’enfants accueillis en
stage pendant les
congés scolaires.
Enfin, l’
Eurométropole met à la disposition des usagers une information claire et complète sur
les caractéristiques des piscines et des services proposés via son site internet et un guide
annuel.
4.10.5 Le calendrier effectif des rénovations
La réalisation du plan ne s’est pas déroul
ée conformément au calendrier du schéma directeur.
La
construction d’une nouvelle piscine et les réhabilitations des piscines de la Robertsau et de
la Hardt ont été repoussées au-delà de 2020, la rénovation du centre nautique de Schiltigheim
a été avancée de même que celle de la piscine de Hautepierre alors que sa seconde phase
était à confirmer.
Les travaux de rénovation-extension de la piscine de Lingolsheim ont par ailleurs connu un
retard d’environ un an en raison de la découverte du mauvais état de la
partie haute de la
charpente lié à un défaut de ventilation.
4.10.6 Les interventions sur les bains municipaux de Strasbourg
Environ 460 000
€ d’études et
de diagnostics ont été consacrés aux bains municipaux de
Strasbourg. Ils
n’ont été finalisés qu’en 2016
juste avant que
l’Eurométropole
décide
d’en
rétrocéder la gestion à la ville de Strasbourg à compter du 1
er
janvier 2017.
4.11 Les résultats obtenus
Le bilan quantitatif, synthétisé dans le tableau en annexe 3
, n’intègre pas les chiffres relatifs
aux bains municipaux compte tenu de leur rétrocession à la ville de Strasbourg depuis le
1
er
janvier 2017. Ces chiffres seront toutefois réintégrés pour certains indicateurs plus avant,
pour tenir compte des reports possibles de la clientèle entre les différents établissements.
Sur les huit
piscines qui devaient être rénovées d’ici fin 2020,
cinq
l’ont été
avant fin 2016 et
une
s’
est achevée
à l’été 2018
, ce qui correspond à un taux de réalisation de 75 %. Ces
six piscines sont toutefois les piscines les plus importantes.
Le nouvel équipement
prévu n’a pas été
construit et ce projet
n’est plus d’actualité.
4.11.1 Le respect des enveloppes financières
Si le schéma directeur n’a pas prévu de budget, le
sténogramme des débats mentionne un
budget de l’ordre de 100
M€ et
le document-cadre validé en 2013
fait état d’un
« effort
d’investissement d’un montant de 100
M
€
» pour huit
rénovations et la création d’un
nouvel équipement.
Le montant des dépenses réellement effectuées pour les six
rénovations s’élève à
72
M€
TTC,
pour une estimation de 65
M€ en 2010, soit un dépassement de 10
%.
L’exécution incomplète du plan est directement liée à la diminution des capacités
d’investissement de l’EPCI depuis 2010 et aux choix qui ont dû être effectués parmi les
différents projets fi
gurant au plan pluriannuel d’investissements. Toutefois, si le vote annuel
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des cahiers d’investissement
a permis aux élus de constater que
l’état d’avancement du plan
piscines n’
était
pas compatible avec son achèvement en 2020, l’ordonnateur n’a pas
indiqué
104
que ce plan ne pourrait être mené à son terme dans le délai prévu ni quel serait son budget
révisé et son état d’avancement en 2020. Il n’a pas non plus présenté au conseil
communautaire les choix à effectuer parmi les rénovations qui devaient avoir lieu dans la
seconde partie du plan (et donc corrélativement le choix des piscines qui ne seraient pas
rénovées d’ici 2020).
Entre 2010 et 2016, les dépenses annuelles de rénovation ont varié entre 0,4
M€ (en 2010) et
14,9
M€ (en 2014) et ont représenté alor
s respectivement 0,3 % et 6,5 % des dépenses
annuelles d’équipement de la CUS/Eurométropole.
Les dépenses annuelles du plan piscines
Année
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Montant (M€)
0,4
4,6
14,1
12,7
14,9
8,8
4,2
Part des dépenses d’équipement (%)
0,3
3
8
6
6,5
5
2,5
Source : CRC à partir de données Eurométropole
4.11.2 La mise en conformité
Les rénovations menées
ont permis de mettre en conformité les établissements qui ne l’étaient
pas. Compte tenu des perspectives, il restera probablement une piscine (la Hardt)
partiellement non conforme en matière d’accessibilité en 2020, sans compter les bains
municipaux qui relèvent désormais de la ville de Strasbourg.
4.11.3 Les surfaces
Hormis pour la piscine de Schiltigheim, qui a été rénovée à surface de bâtiment constante,
toutes les rénovations ont été des rénovations-extensions. Ainsi la surface totale des
bâtiments rénovés a augmenté de 17 % (cf. chiffres ci-dessus, auxquels il faut ajouter
l’extension de 82
% du bâtiment de la piscine de Lingolsheim).
Les surfaces
totales d’eau pondérées (c’est
-à-dire
au prorata de leur temps d’ouverture
annuelle), hors pataugeoires, ont augmenté de 7,5 % fin 2016. Elles devaient atteindre
1 361 m² fin 2018,
c’est
-à-dire + 28 %, ce qui correspond à 85
% de l’objectif du plan.
Les su
rfaces de nage, c’est
-à-dire les bassins sportifs et la fosse, auront, avec la piscine de
Hautepierre augmenté de 12 %, soit 82,5
% de l’objectif fixé.
Les surfaces de bassin d’apprentissage de la natation de moyenne profondeur
105
ont presque
doublé fin 2016. Avec la réouverture de la piscine de Hautepierre,
l’objectif d’augmentation
initial doit désormais avoir été atteint à 94 %. Le nombre de créneaux horaires alloués à
l’apprentissage de la natation
ont augmenté de 8 % malgré une piscine fermée et la réforme
des rythmes scolaires qui a réduit les amplitudes d’accès possibles.
Le nombre total de créneaux horaires a fortement augmenté (+ 39 %
106
). La transformation de
la piscine du Wacken y a nettement contribué grâce à une augmentation de 70 %, de même
que la restructuration-extension de la piscine de Lingolsheim : les surfaces de bassins sont
passées de 250 à 381 m² hors pataugeoire et les unités de bassins ont connu un gain de 71 %.
Le centre nautique de Schiltigheim constitue une exception puisque les unités de bassins sont
en recul de 16 %
par rapport à ce qu’elles étaient en 2011, en raison notamment de la
104
Que ce soit l’ancien ordonnateur ou le nouveau.
105
L
’apprentissage est
toutefois également possible en bassin de grande profondeur.
106
C
omptés en unités de bassin disponibles, c’est à dire en équivalents d’heures de lignes d’eau de 25 m
.
R
apport d’observations définitives
Communauté urbaine de Strasbourg/Eurométropole de Strasbourg
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fermeture du petit bassin sur des créneaux où la fréquentation était très faible et la suppression
de créneaux pour les classes primaires à la fosse à plongeon qui étaient inappropriés.
4.11.4 La fréquentation
Après une baisse en 2012, la fréquentation globale a connu une première hausse en 2013,
après notamment la transformation en piscine nordique de l’établissement du Wacken, puis
une seconde en 2015
, à l’issue notamment des rénovations des piscines de Lingolsheim et de
la Kibitzenau. La fréquentation, hors celle des bains municipaux, a fortement augmenté entre
2010 et 2016, passant de 1 208 527 à 1 409 733 entrées, soit 16 % de hausse. La
fréquentation de la piscine du Wacken a en particulier triplé depuis sa réouverture, tandis que
celle
de Lingolsheim a connu une croissance de l’ordre de 50
% et celle de la Kibitzenau de
44 % - dont un quart de nouveaux usagers.
Cette hausse est d’autant plus signif
icative que les tarifs ont augmenté et que les possibilités
de gratuité ont été fortement réduites.
Après une baisse sensible entre 2010 et 2013, la fréquentation liée aux clubs a retrouvé en
2016 le niveau qu’elle avait en 2010, ce qui n’est pas le cas de
celle des scolaires,malgré une
hausse de la fréquentation des classes primaires.
Cependant, en dehors de la période de la rénovation de la piscine de Lingolsheim, la
fréquentation de la piscine d’Ostwald n’a jamais retrouvé le niveau qui était le sien avant sa
restructuration. L
’attractivité de la nouvelle piscine de Lingolsheim
107
, qui dispose désormais
de bassins de faible et moyenne profondeurs adaptés aux familles, est la cause de cette
relative désaffection.
De même, la fréquentation du centre nautique de Schiltigheim est en retrait après réouverture.
La baisse de la fréquentation du grand public est liée à la forte attractivité exercée par la
piscine du Wacken sur le public nageur ; une partie de celui-
ci semble s’y être reportée
durablement.
4.11.5 Les dépenses, les recettes
et les déficits d’exploitation
La très forte augmentation des recettes (145 %), constatée dans chaque établissement,
résulte de la hausse de la fréquentation, de celle des tarifs (33 % pour une entrée adulte plein
tarif), des
facturations de l’utilisation des
bassins aux clubs
108
et établissements scolaires, et
des nouvelles recettes liées aux activités.
Les dépenses de fonctionnement sont également en hausse, malgré la fermeture provisoire
d’une des piscines et des températures plus clémentes en 2016 qu’en 2010.
En excluant le
coût de fonctionnement de la piscine de Hautepierre du total des dépenses
de l’année 2010,
la hausse atteint 32 %, hors charges de structure.
Cette évolution
s’explique
principalement
par l’augmentation
des dépenses de personnel
109
et
notamment celles liées au personnel externalisé
110
. Ainsi, les frais de nettoyage sont passés
de moins de 50 000
€ à plus de 1,44
M€.
Cette croissance provient à la fois du choix de la
CUS-Eurométropole
d’externaliser
ces
prestations et de l’augmentation des surfaces de
bâtim
ent et d’eau
, ainsi que
de l’amplitude des horaires
d’ouverture qui a accompagné les
rénovations. Cependant, selon
le premier bilan financier effectué par l’
Eurométropole,
l’externalisation du nettoyage
permettrait
un gain de plus d’1
M€.
107
20
% des usagers indiquaient au printemps 2015 qu’ils fréquentaient une autre piscine auparavant.
108
885 000
€ de recettes sur la saison 2015
- 2016
109
L’augmentation des dépenses de personnel s’élève à 30
% et atteint 51 % en déduisant les dépenses afférentes
à la piscine de Hautepierre de l’année 2010.
110
Les charges de personnel hors externalisation ont augmenté de 6,25 % entre 2010 et 2016.
R
apport d’observations définitives
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Les frais de personnel interne ont augmenté de 6 % - à effectif quasi constant. Le passage
d’une ouverture de la piscine du Wacken entre le 2
mai et le 15 septembre à une ouverture
toute l’année et les évolutions de la configuration de l’équipement se sont en particulier
accompagnés
d’une très forte croissance des effectifs
: d’un agent de direction à temps partiel
assisté de saisonniers, le personnel est passé à 17 ETP. Cette augmentation demeure
toutefois en rapport avec les surfaces de l’établissement et sa fréquentat
ion, qui a notamment
nécessité le renforcement du nombre de maître-nageurs-sauveteurs.
Le président de l’Eurométropole indique que les coûts de fonctionnement ont été
accrus par
l’existence temporaire d’un sureffectif d’agents d’accueil et d’entretien en a
ttente de
reclassement suite aux prestations de nettoyage externalisées. Les dépenses internes de
personnel ont ainsi été ramenées de 610
638 € en 2015 à 475
452 € en 2016.
L’examen de la structure des postes entre 2011 et 2016 permet de
constater que si le
personnel aff
ecté aux piscines ne compte qu’un
agent de moins, la typologie a beaucoup
évolué
111
. Ainsi, l
’extension des périodes et horaires d’ouverture, ainsi que des créneaux
d’apprentissage
ont rendu nécessaire la création de postes supplémentaires de
maîtres-nageurs et de surveillants aquatiques et
l’externalisation des prestations de nettoyage
a entrainé celle de référents qualité prestations de nettoyage.
À ces charges de personnel « directes
» s’ajoutent les charges de structure
, dont le montant
a été de 1,18
M€ en 2016 (hors bains municipaux)
alors qu’
il était de 1,06
M€
en 2010.
Inversement, les dépenses liées à la consommation d’eau ont fortement baissé (
- 34 %
112
).
Cette baisse a été favorisée par une baisse du prix du m
3
d’eau de 6
%
113
. Toutefois,
l’objectif
de consommation de 90 l /
baigneur (hors bains municipaux) est encore loin d’être atteint
: elle
se monte en effet pour l’année 2016 à 176
l / baigneur.
Les consommations
d’énergie
sont en baisse de 13 %
114
. Cette faible performance
s’explique
en particulier par une multiplication par quatre
des consommations d’énergie finales de la
piscine du Wacken
–
c
onséquence du passage d’un
fonctionnement estival à une ouverture
sur toute l’année
.
Malgré les réductions de consommations d’énergie et d’eau apportées par la rénovation et en
dépit d’un infléchissement en 2015 et 2016, les charges de la piscine d’Ostwald sont près de
50 % supérieures à leur valeur de 2010. Les frais de personnel représentent 80 % de ces
charges ; ils ont plus que doublé depuis 2010 alors que le passage de 9 à 11 agents
115
en
équivalent temps plein (ETP),
ne représente qu’une augmentation de 22
% de l’effectif.
Les recettes ont également connu une hausse importante, mais inférieure à celle des charges,
si bien que le dé
ficit s’est aggravé depuis la réouverture.
Le déficit global d’exploitation hors bains municipaux et hors charges de structure
(7,7 M
€
en 2016) a baissé de 7 %, grâce notamment à la baisse de 42 % du déficit
d’exploitation du centre nautique de Schiltigheim.
111
14 postes d’entretien et d’accueil et 3
postes de caissiers ont été supprimés mais 5 postes de maîtres-nageurs,
2 postes de surveillants aquatiques, 3 postes de référents qualité prestations de nettoyage, 1 poste de concierge
et 1
poste d’aide concierge ont été créés.
112
En déduisant la part de dépense correspondant à Hautepierre.
113
La baisse de la consommation en m3 est de 37 %.
114
Une autre approche consiste à intégrer au résultat de l’année 2016 la consommation
théorique de la piscine de
Hautepierre, sur la base des études menées pour sa rénovation. Dans ce cas, la baisse de la consommation
d’énergie est estimée à 11
%.
115
C
onséquence de l’augmentation de 30 % des surfaces
.
R
apport d’observations définitives
Communauté urbaine de Strasbourg/Eurométropole de Strasbourg
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52/64
Il s’est
cependant aggravé de 7 %, en excluant le résultat de la piscine de Hautepierre
116
. La
rénovation de cet équipement se traduira par une augmentation de la surface du bâtiment de
924 m² et de celle des bassins de 510 m², il est dès lors probable que son déficit augmente.
En conséquence, le déficit global d’exploitation sera supérieur à ce qu’il était en 2010
117
. La
chambre en conclut que le plan piscines se traduira par une aggravation du déficit
d’exploitation des équipements (en euros courants).
Enfin, le déficit de fonctionnement de la piscine de Lingolsheim
s’est aggravé après la
rénovation malgré la hausse très importante des recettes et nécessite de ce fait une attention
particulière.
4.11.6 Les indicateurs de gestion
Le taux de couverture des charges par les recettes a fortement progressé, passant de 15 à
29 %
118
.
Le coût de fonctionnement par m² d’eau est en hausse de 15
%.
Le coût de fonctionnement par entrée a baissé de 5 % et a atteint 8,52
€
/ entrée en 2016.
Le déficit d’exploitation par entrée
, ou coût social résiduel,
supporté par l’Eurométropole,
a
baissé fortement (- 22 %) et se situe à 6,03
€
/ entrée en 2016. Cette évolution globale résulte
de situations très différentes selon les établissements.
Ainsi,
le coût social résiduel, s’est fortement dégradé pour la piscine d’Ostwald, passant de
4,80
€
/ entrée à 7,20
€
/ entrée.
Inversement, le coût social résiduel de la piscine de la Kibitzenau, très élevé avant rénovation,
a fortement baissé et se situe désormais à 7,10
€
/ entrée et le taux de couverture des charges
par les recettes s’est nettement amélioré, passant de 9 à 24
%.
De même, le taux de couverture des charges par les recettes à la piscine de Lingolsheim a
très fortement augmenté et atteint 30 % en 2016, deuxième meilleur résultat des piscines de
l’Eurométropole. Le coût résiduel, qui était en hausse avant rénovation,
y a nettement baissé
et se situe à 5,40
€
/ entrée en 2016.
Enfin, le taux de couverture des charges par les recettes a quasiment triplé au Centre nautique
de Schiltigheim entre 2010 et 2016 (passant de 9 à 26 %).
4.11.7 Les aspects environnementaux
Si aucun objectif global de réduction de la consommation d’énergie n’a été fixé dans le plan
piscines, la réduction des émissions de gaz à effet de serre de 30 % prévu
à l’horizon 2020
dans le plan climat territorial voté le même jour que le plan piscines suppose une baisse
importante de la consommation d’
énergie. La baisse de consommation de 13 % constatée fin
2016 pour les piscines de l’Eurométropole permet de prévoir que le plan piscines contribuera
de manière modérée à l’objectif fixé dans le plan clima
t territorial.
Les chiffres des émissions de CO
2
le confirment puisque la baisse constatée se limite à 19 %,
et seulement à 11 % en déduisant les émissions relatives à la piscine de Hautepierre
119
. La
multiplication par huit des émissions de CO
2
liées à la piscine du Wacken explique en grande
partie ce résultat.
116
D
éficit de 392 000 €.
117
En supposant les déficits des autres piscines inchangés.
118
En excluant les comptes de la piscine de Hautepierre.
119
Comme pour la consommation d’énergie, une estimation sur la base de la consommation théorique de la piscine
de Hautepierre rénovée conduit à une baisse de seulement 9 %.
R
apport d’observations définitives
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Les résultats d’analyse de la qualité de l’eau montrent que celle
-
ci n’est pas encore
véritablement « irréprochable » du point du bactériologique chaque année dans tous les
bassins.
Les suivis de la pollution intérieure
de l’air
des piscines font état de niveaux de polluants très
inférieurs à la réglementation.
Tout en notant que le référentiel associé n’a été publié qu’en 2012, le label
haute qualité
environnementale (HQE), qui avait été visé comme référence dans le schéma directeur,
n’a
été demandé pour aucune des piscines.
Les résultats diffè
rent sensiblement selon l’établissement
:
-
p
iscine d’
Ostwald :
l’
économie de consommation
d’énergie est
de 33 % alors que la
surface de
l’équipement a augmenté de 30
%. Les émissions de CO
2
ont connu une
baisse de 21 %.
La consommation d’eau a baissé
mais, à 162 l / baigneur, elle reste
très supérieure à
l’objectif
fixé de 90 l / baigneur ;
-
piscine de la Kibitzenau : la réduction des consommations de chauffage ramenée au m²
de bassin a été de 78 % soit nettement plus importante qu
e l’objectif de réduction de
29 % fixé. Il en est de même pour les consommations
d’eau avec une réduction de
47
%. L’objectif ambitieux de réduction de 66
% des émissions de CO
2
initialement fixé
n’a pas été atteint mais
, avec une réduction de 60 %, le résultat est néanmoins
satisfaisant. La consommation par baigneurs a été de 118 l / baigneur en 2015, soit
presque le double de ce qui était initialement prévu
120
. Cette piscine est toutefois
devenue la plus performante du parc de l’Eurométropole
121
;
-
piscine de Lingolsheim :
la consommation d’énergie est en hausse de 10
%. Elle est
plus limitée (+ 4 %) si on considère sa valeur moyenne avant et après rénovation. Elle
est par ailleurs faible au regard de l’augmentation des surfaces associée à la rénovation.
Cependant, la délibération fixait des objectifs de diminution de la consommation
énergétique de 50 %. Les émissions de CO
2
sont en également en hausse, de 10 %,
contrairement à l’objectif de réduction de 30
% qui avait été fixé. La consommation
d’eau
par baigneur est identique à son niveau de 2012, alors que
l’objectif
fixé était une
réduction de 20 % ;
-
centre nautique de Schiltigheim : les économies de chauffage
122
attendues ont été
largement atteintes puisque la facture de gaz naturel a baissé de 52 %. La réduction de
consommatio
n totale d’énergie (
- 36 %) et celle des émissions de CO
2
(- 32 %) sont en
phase avec les objectifs poursuivis dans le plan climat. En première année pleine après
réouverture, la consommation d’eau s’inscrit en net retrait par rapport à ce qu’elle était
avant rénovation. Rapportée au nombre de baigneurs, la consommation est également
en nette baisse tout en restant élevée, à 163 l / baigneur.
4.11.8 Bilan qualitatif
L
a diversification et l’augmentation de l’offre proposée, notamment en matière de santé
ont
été larges et la modernisation importante. Les
amplitudes d’ouverture ont par ailleurs été
étendues avec les ouvertures matinales dès 6 h 30 ou 7 h
123
nocturnes après 20 h
124
. Les
120
60 l / baigneur.
121
A
lors qu’elle se classait 4ème en 2010
.
122
De
71 000 € HT
.
123
10 par semaine.
124
16 par semaine.
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établissements à vocation familiale sont désormais ouverts les dimanches après-midis et les
grands établissements proposent des ouvertures continues pour le grand public.
L’
optimisation de la gestion des bassins via la spécialisation des créneaux horaires a été
menée, de même que la spécialisation de l’utilisation des équipements qui permet notamment
de soutenir le sport de haut niveau.
Le « savoir nager », avec
l’optimisation des créneaux horaires et le rééquilibrage entr
e les
différents publics,
a permis d’attribuer davantage de créneaux à l’enseigne
ment scolaire de la
natation (+ 7
%). Cependant, si l’
Eurométropole
dispose de chiffres sur les moyens qu’elle
consacre à cette priorité, elle ne dispose en revanche pas de résultats chiffrés.
L
a garantie d’un confort, d’une hygiène et d’une sécurité irréprochables
s’identifie selon
trois axes :
-
la lisibilité des horaires, les conditions d’accueil et de confort thermique ont été
nettement améliorées dans les piscines rénovées ; la spécialisation de nombreux
créneaux horaires a limité des conflits d’usage, le site internet propose des informations
sur les tendances de fréquentation pour chaque piscine mais également les
fréquentations en temps réel ;
-
des moyens
125
importants ont é
té consacrés à la qualité de l’eau et de l’air ainsi qu’à
l’hygiène
; des formations ont également été dispensées aux agents en 2013, des plans
d’hygiène et de nettoyage sont réalisés dans le cadre des projets d’établissement ou
intégrés dans le cahier des charges des prestataires privés et des campagnes de
communication ont été menées ; les enquêtes effectuées auprès des usagers après les
rénovations ont montré des niveaux de satisfaction élevés ou très élevés en la matière ;
-
des moyens sont consacrés au gardiennage et à la sécurité du fonctionnement,
notamment en période de forte fréquentation.
L’adaptation
de l’organisation du service des piscines
a bien eu lieu avec une augmentation
des charges de personnel qui peut cependant apparaître élevée ; des
projets d’établissements
ont été élaborés. La
mise en place d’une politique tarifaire solidaire
a été réalisée avec la mise
en place
d’une
politique tarifaire intégrant le quotient familial.
Ces points doivent être complétés par les très bons résultats obtenus lors des enquêtes de
satisfaction effectuées auprès des usagers.
Ainsi, fin 2016, les objectifs qualitatifs du « plan piscines » et du programme « service public
de la natation » ont globalement été atteints et la fréquentation est en hausse. Cependant, ces
résultats ont été obtenus en mobilisant des moyens financiers importants et le déficit global
d’exploitation
a été aggravé. Deux des cinq piscines rénovées ont vu leur déficit
d’exploitation
augmenter et cela devrait également être le cas de celle qui a rouvert en juillet 2018.
Les performances environnementales actuelles du plan et des politiques associées sont
bonnes en matière de réduction des consommations d’eau mais moins
satisfaisantes en ce
qui concerne la consommation d’énergie et les émissions de carbone
, en raison de
l’accroissement des surfaces d’eau et de bâtiments.
125
En 2016, 63 agents à temps plein, temps pour les personnels en régie et 36 ETP pour les prestataires privés.
R
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4.12 La rénovation de la piscine de Hautepierre et la situation des piscines non rénovées
4.12.1 La rénovation de la piscine de Hautepierre
La piscine de Hautepierre avait déjà été
rénovée avant l’engagement du plan
; 1,5
M€ de
travaux ont été réalisés suite notamment à un incendie volontaire. Sa modernisation,
envisagée entre 2015 et 2020,
n’avait pas fait l’objet d’
un engagement dans le schéma
directeur. Des travaux ont eu lieu à partir du 30 août 2015 et la piscine a rouvert en juillet 2018.
La surface du bâtiment aura connu une hausse importante (de 1 320 à 2 278 m² de SHON),
de même que celle des bassins (de 490 à 1 000 m²).
Le coût prévisionnel en était de 14,9
M€
pour une autorisation de programme de 15,3
M€
126
.
La délibération ne précise pas les dimensions de l’extension du bâtiment, hormis celles d’une
salle de retour au calme et d’animation
. Elle ne fixe aucun objectif, que ce soit en matière
d’économies d’énergie, de réduction des émissions de CO
2
ou de
coût d’exploitation.
Un retard d’un an et demi par rapport à l’objectif est constaté. Selon l’ordonnateur, ce décalage
visait à permettre une livraison concomitamment à la fermeture des bains municipaux et au
transfert des personnels associés sans avoir à effectuer de recrutement intermédiaire.
4.12.2
L’évolution des principaux indicateurs de gestion des piscines non rénovées
Les piscines non rénovées de la Hardt, de la Robertsau, et les bains municipaux connaissent
toutes les trois des baisses de fréquentation, alors que le
nombre d’unités de bassins
est en
forte augmentation à la piscine de la Hardt.
Au 31 décembre 2016, les recettes sont en forte hausse pour chacune de ces piscines tandis
que les charges baissent à la Hardt et augmentent pour les deux autres piscines, en particulier
en matière de personnel.
Dans tous les cas, les dépenses liées à l’eau et l’assainissement, ainsi qu’au chauffage, ont
baissé et le taux de couverture des charges par les produits est en hausse - tout en restant
assez faible pour la Hardt et les bains municipaux.
L
e déficit d’exploitation et le coût social résiduel de la piscine de la Hardt sont en baisse alors
qu’ils sont en hausse sur l
es deux autres sites.
Ainsi, l’évolution des principaux indicateurs de gestion des piscines non rénovées n’a pas été
uniforme et il ne peut donc être mis en évidence une tendance commune dans ces piscines.
Le déficit d’exploitation et le coût social résidu
el sont toutefois en hausse dans deux
établissements sur trois.
126
Valeur mai 2013.
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ANNEXE 1 : DONNÉES FINANCIÈRES
Budget principal
(montants bruts retraités*
en €)
2012
2013
2014
2015
2016
2016 / 2012
(ou somme)
Produits réels de fonctionnement
438 749 734
453 249 025
430 835 451
453 118 098
492 461 149
12,2 %
dont impôts et taxes
269 845 387
288 905 991
273 322 803
294 675 066
298 286 061
10,5 %
dont transferts reçus
140 401 328
136 174 954
130 056 382
118 052 245
108 313 117
- 22,9 %
dont DGF
117 648 671
116 242 538
110 465 710
98 944 462
88 150 521
- 25,1 %
dont produits d'exploitation
17 436 624
20 723 028
20 141 430
24 909 799
76 709 051
339,9 %
dont autres produits
11 066 395
7 445 052
7 314 836
15 480 988
9 152 920
- 17,3 %
Charges réelles de fonctionnement
355 571 720
359 453 922
357 649 198
366 702 829
427 197 170
20,1 %
dont charges de personnel
110 901 954
112 328 565
113 892 027
109 273 455
110 210 373
- 0,6 %
dont achats de biens et services
56 832 423
59 898 806
56 976 578
59 205 822
61 622 973
8,4 %
dont transferts versés
84 661 528
90 713 496
86 077 550
88 012 381
86 684 028
2,4 %
dont autres contributions obligatoires
22 573 565
26 153 363
21 730 340
23 532 428
22 770 873
0,9 %
dont subventions aux personnes de
droit privé
19 146 608
20 674 209
20 186 706
20 872 826
21 054 152
10,0 %
dont charges financières
9 000 762
9 357 881
11 329 024
12 636 915
12 026 963
33,6 %
dont autres charges
94 175 053
87 155 174
89 374 019
97 574 255
156 652 834
66,3 %
Épargne brute
83 178 014
93 795 103
73 186 253
86 415 268
65 263 979
- 21,5 %
Emprunts remboursés
21 053 367
29 420 348
30 585 644
35 546 564
52 769 384
150,6 %
Épargne nette
62 124 647
64 374 755
42 600 609
50 868 704
12 494 595
232 463 310
Recettes réelles d'investissement
(hors emprunt)
83 045 769
73 096 778
107 013 501
84 207 670
83 836 845
431 200 562
FCTVA
8 716 936
10 000 000
21 340 172
15 266 355
24 085 036
79 408 500
Subvention d'équipement reçues
22 371 213
26 117 065
26 977 942
41 185 920
35 227 289
151 879 430
Autres recettes
51 957 620
36 979 712
58 695 386
27 755 395
24 524 519
199 912 633
Dépenses réelles d'investissement
(hors emprunt)
187 477 175
232 560 245
265 451 115
189 912 719
182 104 233
1 057 505 487
Dépenses d'équipement
176 573 036
215 130 806
227 599 965
181 691 406
171 068 383
972 063 595
Dont subventions versées
50 338 410
51 584 185
45 164 431
40 615 862
42 216 861
229 919 748
Autres dépenses
10 904 139
17 429 439
37 851 151
8 221 313
11 035 850
85 441 891
Besoin de financement
- 42 306 759
- 95 088 713
- 115 837 006
- 54 836 344
- 85 772 793
- 393 841 615
Emprunts souscrits
59 700 000
104 023 433
129 106 987
70 000 000
92 397 086
455 227 506
Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du
fonds de roulement
17 393 241
8 934 720
13 269 981
15 163 656
6 624 293
61 385 891
Intégration de résultats **
0
1 144 437
0
0
2 640
1 147 077
Fonds de roulement budgétaire
- 66 239 723
- 56 160 566
- 42 890 585
- 27 726 929
- 21 099 995
- 68,1 %
+ Provisions semi-budgétaires
750 000
1 385 120
1 385 120
3 535 926
42 725 290
+ Opérations sur capital remboursable
in fine
0
1 970 000
7 190 000
16 785 000
26 380 000
= Fonds de roulement net global
- 65 489 723
- 52 805 446
- 34 315 465
- 7 406 003
48 005 294
Encours de la dette (montant net)
304 631 643
379 234 728
477 756 070
512 209 506
551 837 208
81,1 %
Ratio de désendettement (en années)
3,7
4,0
6,5
5,9
8,5
Source
: d’après les
comptes administratifs (et les comptes de gestion pour le fonds de roulement).
* Un retraitement des données des comptes administratifs est opéré sur chaque exercice en section de
fonctionnement, d’un montant égal en
produits réels et en charges réelles. Pour rendre la comparaison entre
exercices opérante, ce retraitement vient modifier fictivement
l’absence de budget annexe transports collectifs en
2012. Par ailleurs, sont soustraits sur chacun des exercices les mises à disposition de personnel facturées et les
remboursements de frais. Au total dans notre analyse, les montants des comptes administratifs sont diminués en
section de fonctionnement de 311,9
M€ en 2012,
222,1
M€ en 2013,
226,8
M€ en 2014,
228,7
M€ en 2015 et
228,9
M€ en 2016.
Enfin, les produi
ts des cessions d’immobilisations
sont soustraits des produits réels de
fonctionnement (respectivement 27,6
M€, 7,3
M€, 27,2
M€, 9,7
M€ et 9,2
M€)
et sont intégrés aux recettes réelles
d’investissement
.
**
Pour l’intégration de résultats (réalisée par opération d’or
dre non budgétaire), cf.
les comptes de gestion. Il s’agit
en 2013 de l’intégration de résultats de la régie du centre funéraire de Strasbourg et en 2016 de l’intégration de
résultats du SIVU du Ried vers le budget principal de l’Eurométropol
e de Strasbourg.
R
apport d’observations définitives
Communauté urbaine de Strasbourg/Eurométropole de Strasbourg
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
E
ST
57/64
Eau
(montants bruts en €)
2012
2013
2014
2015
2016
2016 / 2012
(ou somme)
Produits réels de fonctionnement
45 561 213
36 757 363
39 205 892
45 474 630
42 267 977
- 7,2 %
dont impôts et taxes
0
0
0
0
0
dont transferts reçus
67 582
12 000
51 479
0
24 640
- 63,5 %
dont produits d'exploitation
45 471 803
36 737 366
38 107 345
45 456 983
41 559 187
- 8,6 %
dont autres produits
21 827
7 997
1 047 069
17 647
684 150
3034,4 %
Charges réelles de fonctionnement
29 104 451
27 149 135
27 951 189
28 666 704
60 508 554
107,9 %
dont charges de personnel
7 787 014
8 080 884
8 055 048
8 044 773
8 300 000
6,6 %
dont achats de biens et services
8 986 886
8 658 942
8 768 408
9 716 367
10 894 829
21,2 %
dont transferts versés
14 286
102 797
42 355
21 173
64 523
351,7 %
dont charges financières
0
0
0
56 499
44 624
dont autres charges
12 316 264
10 306 511
11 085 378
10 827 892
41 204 577
234,6 %
Épargne brute
16 456 762
9 608 228
11 254 703
16 807 926
- 18 240 576
- 210,8 %
Emprunts remboursés
0
0
0
82 933
82 933
Épargne nette
16 456 762
9 608 228
11 254 703
16 724 993
- 18 323 510
- 211,3 %
Recettes réelles d'investissement
(hors emprunt)
762 957
765 790
860 563
170 669
4 631 870
7 191 849
FCTVA
0
0
0
0
0
0
Subvention d'équipement reçues
633 193
620 183
696 558
114 726
4 558 767
6 623 428
Autres recettes
129 764
145 607
164 004
55 943
73 103
568 421
Dépenses réelles d'investissement
(hors emprunt)
11 249 221
8 628 048
7 265 207
8 804 243
18 647 162
54 593 881
Dépenses d'équipement
11 223 326
8 602 162
7 239 267
8 782 018
18 618 612
54 465 385
Dont subventions versées
0
0
0
0
0
0
Autres dépenses
25 895
25 886
25 940
22 225
28 550
128 496
Besoin de financement
5 970 498
1 745 971
4 850 059
8 091 419
- 32 338 802
- 11 680 856
Emprunts souscrits
0
0
0
0
0
0
Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du
fonds de roulement
5 970 498
1 745 971
4 850 059
8 091 419
- 32 338 802
- 11 680 856
Fonds de roulement budgétaire
53 091 648
54 837 619
59 687 678
68 210 441
35 871 639
- 32,4 %
+ Provisions semi-budgétaires
0
0
0
0
0
= Fonds de roulement net global
53 091 648
54 837 619
59 687 678
68 210 441
35 871 639
Encours de la dette
1 609 454
1 609 454
1 609 454
2 736 954
2 654 021
64,9 %
Ratio de désendettement (en années)
0,1
0,2
0,1
0,2
- 0,1
Source
: d’après les comptes administratifs
(et les comptes de gestion pour le fonds de roulement).
R
apport d’observations définitives
Communauté urbaine de Strasbourg/Eurométropole de Strasbourg
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
E
ST
58/64
Assainissement
(montants bruts en €)
2012
2013
2014
2015
2016
2016 / 2012
(ou
somme)
Produits réels de fonctionnement
49 531 282
45 162 935
48 001 556
51 266 003
48 656 880
- 1,8 %
dont impôts et taxes
0
0
0
0
0
dont transferts reçus
37 686
78 871
48 091
96 185
174 875
364,0 %
dont produits d'exploitation
49 455 241
45 016 929
46 692 077
51 101 080
47 635 958
- 3,7 %
dont autres produits
38 355
67 135
1 261 388
68 739
846 047
2105,8 %
Charges réelles de fonctionnement
32 915 402
33 989 543
34 084 572
34 800 697
56 429 116
71,4 %
dont charges de personnel
6 756 490
6 756 054
6 659 531
6 618 691
6 497 378
- 3,8 %
dont achats de biens et services
17 809 906
18 182 842
19 023 784
19 737 381
21 447 715
20,4 %
dont transferts versés
39 620
3 856
20 429
125 714
69 886
76,4 %
dont charges financières
0
0
0
0
0
dont autres charges
8 309 386
9 046 790
8 380 828
8 318 912
28 414 137
242,0 %
Épargne brute
16 615 880
11 173 392
13 916 984
16 465 306
- 7 772 235
- 146,8 %
Emprunts remboursés
929 722
0
0
1 049 722
1 049 722
12,9 %
Épargne nette
15 686 158
11 173 392
13 916 984
15 415 584
- 8 821 957
- 156,2 %
Recettes réelles d'investissement
(hors emprunt)
1 844 181
205 503
5 738 890
2 392 323
1 724 257
11 905 155
FCTVA
1 717 394
0
4 469 114
892 952
763 568
7 843 027
Subvention d'équipement reçues
56 010
126 092
1 057 032
655 898
577 387
2 472 419
Autres recettes
70 778
79 411
212 744
843 474
383 303
1 589 710
Dépenses réelles d'investissement
(hors emprunt)
10 755 818
7 841 141
9 509 816
9 155 261
9 046 420
46 308 455
Dépenses d'équipement
10 755 818
6 911 419
8 580 094
8 871 556
8 731 901
43 850 787
Dont subventions versées
0
0
0
0
0
0
Autres dépenses
0
929 722
929 722
283 705
314 519
2 457 668
Besoin de financement
6 774 522
3 537 755
10 146 058
8 652 647
- 16 144 120
12 966 862
Emprunts souscrits
0
0
0
0
0
0
Mobilisation (-) ou reconstitution (+)
du fonds de roulement
6 774 522
3 537 755
10 146 058
8 652 647
- 16 144 120
12 966 862
Fonds de roulement budgétaire
43 641 053
47 178 808
57 324 866
65 977 513
49 833 393
14,2 %
+ Provisions semi-budgétaires
0
0
0
0
0
= Fonds de roulement net global
43 641 053
47 178 808
57 324 866
65 977 513
49 833 393
Encours de la dette
7 414 716
7 414 716
7 414 716
6 364 994
5 315 272
- 28,3 %
Ratio de désendettement (en années)
0,4
0,7
0,5
0,4
- 0,7
Source
: d’après les comptes administratifs
(et les comptes de gestion pour le fonds de roulement).
R
apport d’observations définitives
Communauté urbaine de Strasbourg/Eurométropole de Strasbourg
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
E
ST
59/64
Transports
(montants bruts en €)
2012
2013
2014
2015
2016
2016 / 2013
(ou somme)
Produits réels de fonctionnement
0
124 755 447
128 513 617
123 610 809
125 210 771
0,4 %
dont impôts et taxes
0
97 744 790
102 515 875
96 752 403
98 240 310
0,5 %
dont transferts reçus
0
27 005 657
22 423 275
24 443 657
24 519 845
- 9,2 %
dont produits d'exploitation
0
5 000
5 199
5 268
5 315
6,3 %
dont autres produits
0
0
3 569 268
2 409 481
2 445 301
Charges réelles de fonctionnement
0
117 638 322
121 386 579
120 088 573
117 016 930
- 0,5 %
dont charges de personnel
0
1 275 216
1 296 101
1 068 404
923 366
- 27,6 %
dont achats de biens et services
0
846 010
726 019
548 726
530 275
- 37,3 %
dont transferts versés
0
113 993 651
118 159 726
117 507 657
114 198 802
0,2 %
dont subventions aux personnes
de droit privé
0
113 803 008
117 647 099
117 269 161
113 946 103
0,1 %
dont charges financières
0
0
0
0
0
dont autres charges
0
1 523 445
1 204 732
963 787
1 364 488
- 10,4 %
Épargne brute
0
7 117 125
7 127 039
3 522 236
8 193 840
15,1 %
Emprunts remboursés
0
0
0
0
0
Épargne nette
0
7 117 125
7 127 039
3 522 236
8 193 840
15,1 %
Recettes réelles d'investissement
(hors emprunt)
0
6 154 648
3 998 778
4 018 888
3 980 984
18 153 299
FCTVA
0
0
0
0
0
0
Subvention d'équipement reçues
0
6 154 648
3 998 768
4 018 567
3 980 984
18 152 968
Autres recettes
0
0
11
321
0
331
Dépenses réelles d'investissement
(hors emprunt)
0
12 703 195
12 363 318
14 535 948
9 226 976
48 829 437
Dépenses d'équipement
0
12 703 195
12 363 318
14 535 948
9 226 976
48 829 437
Dont subventions versées
0
10 700 480
11 109 618
13 033 946
7 828 863
42 672 907
Autres dépenses
0
0
0
0
0
0
Besoin de financement
0
568 579
- 1 237 501
- 6 994 824
2 947 849
- 4 715 898
Emprunts souscrits
0
0
0
0
0
0
Mobilisation (-) ou reconstitution (+)
du fonds de roulement
0
568 579
- 1 237 501
- 6 994 824
2 947 849
- 4 715 898
Fonds de roulement budgétaire
568 579
- 668 922
- 7 663 746
- 4 715 898
- 929,4 %
+ Provisions semi-budgétaires
0
0
0
0
342 000
= Fonds de roulement net global
0
568 579
- 668 922
- 7 663 746
- 4 373 898
Encours de la dette
0
0
0
0
0
Ratio de désendettement (en années)
0,0
0,0
0,0
0,0
Source
: d’après les comptes administratifs
(et les comptes de gestion pour le fonds de roulement).
R
apport d’observations définitives
Communauté urbaine de Strasbourg/Eurométropole de Strasbourg
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
E
ST
60/64
ZAI
(montants bruts en €)
2012
2013
2014
2015
2016
2016 / 2012
(ou somme)
Produits réels de fonctionnement
3 232 035
3 371 985
1 215 671
1 237 143
3 118 125
- 3,5 %
dont impôts et taxes
0
0
0
0
0
dont transferts reçus
0
0
0
0
0
dont produits d'exploitation
993 660
3 371 985
1 215 671
1 237 143
3 118 125
213,8 %
dont autres produits
2 238 375
0
0
0
0
- 100,0 %
Charges réelles de fonctionnement
992 273
0
0
0
0
- 100,0 %
dont charges de personnel
0
0
0
0
0
dont achats de biens et services
0
0
0
0
0
dont transferts versés
0
0
0
0
0
dont charges financières
0
0
0
0
0
dont autres charges
992 273
0
0
0
0
- 100,0 %
Épargne brute
2 239 762
3 371 985
1 215 671
1 237 143
3 118 125
39,2 %
Emprunts remboursés
2 135 963
0
0
0
0
- 100,0 %
Épargne nette
103 799
3 371 985
1 215 671
1 237 143
3 118 125
2904,0 %
Recettes réelles d'investissement
(hors emprunt)
0
0
0
0
0
0
FCTVA
0
0
0
0
0
0
Subvention d'équipement reçues
0
0
0
0
0
0
Autres recettes
0
0
0
0
0
0
Dépenses réelles d'investissement
(hors emprunt)
5 769 194
2 364 328
1 271 927
2 124 999
1 218 257
12 748 704
Dépenses d'équipement
3 538 324
2 364 328
1 271 927
2 124 999
1 218 257
10 517 835
Dont subventions versées
0
0
0
0
0
0
Autres dépenses
2 230 869
0
0
0
0
2 230 869
Besoin de financement
- 5 665 395
1 007 657
- 56 256
- 887 856
1 899 869
- 3 701 981
Emprunts souscrits
0
0
0
0
0
0
Mobilisation (-) ou reconstitution (+)
du fonds de roulement
- 5 665 395
1 007 657
- 56 256
- 887 856
1 899 869
- 3 701 981
Fonds de roulement budgétaire
- 13 563 116
- 12 555 460
- 12 611 715
- 13 499 571
- 11 599 703
- 14,5 %
+ Provisions semi-budgétaires
0
0
0
0
0
= Fonds de roulement net global
- 13 563 116
- 12 555 460
- 12 611 715
- 13 499 571
- 11 599 703
Encours de la dette
20 300 979
20 300 979
20 300 979
20 300 979
20 300 979
0,0 %
Ratio de désendettement (en années)
9,1
6,0
16,7
16,4
6,5
Source
: d’après les comptes administratifs
(et les comptes de gestion pour le fonds de roulement).
R
apport d’observations définitives
Communauté urbaine de Strasbourg/Eurométropole de Strasbourg
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
E
ST
61/64
ANNEXE 2 : LES PISCINES GÉRÉES PAR LA CUS EN 2010, LE « PLAN PISCINES »
ET LE PROGRAMME « SERVICE PUBLIC DE LA NATATION »
Les piscines gérées par la Communauté Urbaine de Strasbourg en 2010
Équipement et localisation
Année de fin de
construction
Catégorie
Bains municipaux (Strasbourg)
1908
Rayonnement
communautaire
Piscine de la Kibitzenau (Strasbourg)
1965
Rayonnement
communautaire
Centre Nautique de Schiltigheim
1970
Rayonnement
communautaire
Piscine de la Hardt (Illkirch-Graffenstaden)
1976
Proximité
Piscine d’Ostwald
1977
Proximité
Piscine de la Robertsau (Strasbourg)
1977
Proximité
Piscine de Lingolsheim
1980
Proximité
Piscine du Wacken
127
(Strasbourg)
1980
Rayonnement
communautaire
Piscine de Hautepierre (Strasbourg)
1986
Sports-loisirs
Source : Eurométropole
Le « plan piscines »
La déclinaison des quatre priorités consiste en la réhabilitation et l’amélioration du
potentiel
des équipements existants, suivant «
une
attention
particulière
[…]
apportée
au
développement durable (normes HQE)
» et la construction d’une nouvelle piscine, selon le
déroulement suivant :
-
première période : 2010 - 2014 :
o
piscine du Wacken : en 2010
–
2011, transformation - réhabilitation en piscine
nordique et ouverture toute l’année
;
o
piscine d’Ostwald
: entre l’automne 2010 et le printemps 2012, modernisation –
extension
–
mise en conformité avec remplacement du mode de production de
chaleur ;
o
piscine de la Kibitzenau : 2012
–
2013 : mise en sécurité et renforcement de
l’offre sportive
-
examen de l’intérêt de créer une offre ludique et familiale
;
o
piscine de Lingolsheim : 2012-2013
: modernisation avec création d’un bassin
supplémentaire ;
o
bains municipaux : interventions à définir, une gestion sous forme déléguée
étant par ailleurs mise à l’étude
;
o
construction d’une nouvelle piscine
: 2013
–
2015, le lieu d’implantation restant
à décider en s’appuyant sur une étude en cours
.
127
En 2010, cette piscine n’était ouverte que l’été.
R
apport d’observations définitives
Communauté urbaine de Strasbourg/Eurométropole de Strasbourg
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
E
ST
62/64
-
seconde période : 2015
–
2020
o
réhabilitation
–
amélioration des piscines de la Robertsau et de la Hardt selon
des éléments de programme à définir ;
o
piscine de Hautepierre
: restructuration, reprise d’étanchéité et extension
éventuelles ;
o
centre nautique de Schiltigheim : améliorations fonctionnelles à définir.
Le programme « service public de la natation »
En 2013, la CUS a complété le « plan piscines » par un document-cadre intitulé « le service
public de la natation ». Le budget de 100
M€ est confirmé et les priorité
s annoncées au
schéma directeur sont complétées par la définition de trois grandes orientations :
-
f
avoriser l’accès aux piscines à tous, avec trois résultats attendus
:
o
augmenter l’offre de service
: activités bénéfiques pour la santé, accessibilité
aux personnes à mobilité réduite ;
o
optimiser la gestion des bassins (spécialisation des créneaux horaires) ;
o
spécialiser l’utilisation des équipements
.
-
f
aire des activités aquatiques un enjeu de santé, d’éducation et de rayonnement
; les
résultats attendus sont :
o
permettre à tous d’apprendre à nager
;
o
encourager l’offre santé
;
o
soutenir le haut niveau.
-
garantir un confort, une hygiène et une sécurité irréprochables.
La mise en œuvre se décline sur trois niveaux
:
-
l
’
adaptation
de l’organisation du service des piscines devant permettre de mener à bien
le plan piscines et de renforcer l’encadrement des sites
; s’y ajoute l’évaluation du
mode d’organisation le plus efficient s’agissant des prestations de nettoyage des
grands établ
issements à l’issue de leur réhabilitation
;
-
l
’élaboration d’un projet d’établissement à l’issue de chaque rénovation
;
-
l
a mise en place d’une tarification qualifiée de «
juste
», c’est
-à-dire en rapport avec
«
l’effort financier
» réalisé et les nouveaux services proposés, tout en demeurant
« solidaire
» par la proposition d’un abonnement annuel basé sur le quotient familial.
R
apport d’observations définitives
Communauté urbaine de Strasbourg/Eurométropole de Strasbourg
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
E
ST
63/64
ANNEXE 3 : BILAN ÉVALUATION DU PLAN PISCINES
Bilan quantitatif
Situation
en 2010
Objectifs 2010
(pour fin 2020)
Situation
Fin 2016
Évolution
2010-2016
Prévision
fin 2020
Atteinte des
objectifs
Nombre d'équipements rénovés
0
8
5
+ 5
6
75 %
Nombre d’équipements en rénovation
0
1
0
Nombre de nouveaux équipements
0
1
0
0
0
0 %
Budget prévisionnel des 6 rénovations
retenues (M€)
61,9
72,0
+ 16 %
non
Subventions reçues (M€)
0
non défini
3,48
+ 3,48
4,50
Nombre d'équipements conformes (yc accessibilité)
5
8
6
+ 1
7
87,5 %
Surfaces d'eau totales pondérées (hors pataugeoires) (en m²)
4 901
7 401
5 266
+ 365
6 262
85 %
Surfaces de nage (bassins sportifs + fosse) (m²)
4 442
6 042
4 362
- 80
4 987
82,5 %
Surfaces bassins d'apprentissage de moyenne profondeur (m²)
459
1 359
904
+ 445
1 275
94 %
Nombre de créneaux pour l'apprentissage (unités de bassin)
53 064
non défini
57 098
+ 4 034
non défini
Nombre de créneaux horaires (unités de bassin)
256 602
non défini
356 213
+ 99 611
non défini
Fréquentation totale (hors bains municipaux)
1 071 824
non défini
1 270 533
+ 198 709
1 500 000
Surfaces de bâtiments (m² de SHON)
non défini
+ 4 148
+ 5 106
Tarif d'une entrée adulte (€)
3,30
5,00
4,40
+ 33 %
5,00
Recettes de fonctionnement (€)
1 330 890
non défini
3 163 341
+ 145 %
Recettes de fonctionnement (€) hors Hautepierre
1 244 532
non défini
3 163 341
+ 154 %
Charges de fonctionnement (€)
9 600 904
non défini
10 822 997
+ 13 %
Charges de fonctionnement (€) hors Hautepierre
8 430 322
non défini
10 822 997
+ 28 %
dont frais de personnel (€)
6 099 211
non défini
7 915 867
30 %
dont frais
de personnel (€) hors Hautepierre
5 251 329
non défini
7 915 867
51 %
dont frais de personnel interne (€)
5 931 350
non défini
6 302 054
6 %
dont frais de personnel interne(€) hors Hautepierre
5 083 468
non défini
6 302 054
24 %
dont frais de
personnel externalisé (€)
167 861
non défini
1 613 812
860 %
dont frais de nettoyage (€)
48 387
non défini
1 444 820
2 890 %
dont dépenses d'eau (€)
1 028 240
non défini
628 404
- 39 %
dont dépenses d'eau (€) hors Hautepierre
960 314
non défini
628 404
- 35 %
dont dépenses d'énergie (€)
1 610 478
non défini
1 565 856
- 3 %
dont dépenses d'énergie (€) hors Hautepierre
1 474 004
non défini
1 565 856
6 %
Déficit de fonctionnement (€)
8 270 014
non défini
7 659 656
- 7 %
Déficit
de fonctionnement (€) hors Hautepierre
7 185 790
non défini
7 659 656
7 %
Coût de fonctionnement (€) / entrée
8,96
non défini
8,52
- 5 %
Coût de fonctionnement (€) / entrée hors Hautepierre
7,87 - 9,04
suivant fréquent
Déficit de
fonctionnement (€) / entrée
7,72
non défini
6,03
- 22 %
Coût de fonctionnement (€) / m² d'eau
1 959
non défini
2 260
+ 15 %
R
apport d’observations définitives
Communauté urbaine de Strasbourg/Eurométropole de Strasbourg
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
E
ST
64/64
Bilan quantitatif
Situation
en 2010
Objectifs 2010
(pour fin 2020)
Situation
Fin 2016
Évolution
2010-2016
Prévision
fin 2020
Atteinte des
objectifs
Recettes / dépenses de fonctionnement
14 %
non défini
29 %
+ 107 %
Recettes / dépenses de fonctionnement hors Hautepierre
15 %
non défini
29 %
+ 93 %
Consommation d'eau (en m3)
357 495
non défini
226 326
- 37 %
Consommation d'eau (en m3) hors Hautepierre
334 042
non défini
226 326
- 32 %
Consommation d'énergie (en kWh PCS)
29 237 454
non défini
23 341 380
- 20 %
Consommation d'énergie (en kWh PCS) hors Hautepierre
26 844 903
non défini
23 341 380
- 13 %
Estimation consommation d'énergie avec Hautepierre rouverte
29 237 454
non défini
26 088 782
- 11 %
Émissions de CO
2
(kg)
5 407 812
non défini
4 381 090
- 19 %
Émissions de CO
2
(kg) sans Hautepierre
4 945 854
non défini
4 381 090
- 11 %
Estimation émissions de CO
2
avec Hautepierre rouverte
5 407 812
non défini
4 907 658
- 9 %
Source : CRC à partir de données Eurométropole
L’évolution de la
fréquentation
Fréquentation
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Ostwald
90 197
x
88 871
98 501
90 127
80 247
82 691
Wacken
125 296
x
x
386 434
368 133
392 223
362 292
Kibitzenau
204 912
197 907
x
x
x
284 336
254 160
Lingolsheim
82 298
89 655
81 317
x
x
121 318
128 797
Schiltigheim
278 882
317 548
313 234
300 627
x
x
293 373
Hautepierre
138 826
149 149
136 317
142 198
144 542
x
x
Robertsau
89 939
93 015
92 905
85 522
81 071
85 449
81 456
La Hardt
60 875
73 512
68 363
82 611
77 134
68 915
67 764
Bains municipaux
137 333
160 654
158 830
155 924
150 951
149 103
139 220
Source : CRC à partir de données Eurométropole
Légende : x : fermeture totale ou partielle pour rénovation
NB : le nombre de jours d’ouverture peut varier de manière sensible d’une année à l’autre