Rapport d’obsevations définitives
-Commune de Strasbourg
Les observations définitives présentées dans ce rapport
ont été arrêtées par la Chambre régionale des comptes Grand Est,
lors de sa séance du 5 février 2019.
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DEFINITIVES
Commune de Strasbourg
CHAMBRE RÉGIONALE DES COMPTES
GRAND EST
COMMUNE DE STRASBOURG
CONTRÔLE DES COMPTES ET DE LA GESTION
(à compter de l’exercice 20
12)
RAPPORT
D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
E
ST
1/45
SOMMAIRE
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
1
1.
PROCÉDURE ET CHAMP DU CONTRÔLE
..........................................................................
4
2.
PRESENTATION DE LA COMMUNE DE STRASBOURG
.....................................................
4
3.
LA QUALITÉ DE L’INFO
RMATION BUDGÉTAIRE ET COMPTABLE
....................................
5
3.1
La prise en compte des contentieux
.....................................................................................
5
3.2
L’amortissement des biens immobiliers productifs de revenus
.............................................
6
4.
LA SITUATION FINANCIÈRE
................................................................................................
6
4.1
Les dépenses de fonctionnement
........................................................................................
6
4.1.1
L’évolution des dépenses de personnel
...........................................................................
7
4.1.2
L’évolution des charges à caractère général
...................................................................
8
4.1.3
Les transferts versés aux organismes de droit privé et aux établissements publics
.........
9
4.2
L’évolution des recettes de fonctionnement
.........................................................................
9
4.2.1
Des recettes de fonctionnement portées par la fiscalité des ménages
..........................
10
4.2.2
Les autres recettes de la commune
...............................................................................
12
4.2.2.1
Les recettes institutionnelles
.....................................................................................
12
4.2.2.2
Les ressources d’exploitation
....................................................................................
12
4.3
L’évolution de l’épargne dégagée par la section de fonctionnement
..................................
13
4.4
L’évolution des dépenses d’équipement
............................................................................
14
4.5
Le financement des dépenses d’équipement
.....................................................................
15
5.
LES BAINS MUNICIPAUX
...................................................................................................
16
5.1
Présentation des bains municipaux
....................................................................................
16
5.1.1
Le rattachement des bains municipaux à la commune
..................................................
17
5.2
La réhabilitation des bains municipaux
...............................................................................
18
5.2.1
Les études préalables
...................................................................................................
18
5.2.2
Les orientations fixées par le conseil municipal
.............................................................
19
5.2.3
Le choix de faire appel à la SPL des Deux Rives pour la réhabilitation et
l’exploitation
..................................................................................................................
19
5.2.3.1
La mission d’étude sur le devenir des bains municipaux confiée à la SPL
................
20
5.2.3.2
Le traité de concession pour la restructuration des Bains municipaux signé entre
la commune et la SPL
...............................................................................................
20
5.2.4
Le coût prévisionnel de l’opération
................................................................................
21
5.2.4.1
Le coût de la réhabilitation
........................................................................................
21
5.2.4.2
Le coût d’exploitation
................................................................................................
22
5.2.4.3
Les produits d’exploitation
........................................................................................
22
5.2.4.4
Les charges d’exploitation
........................................................................................
22
5.2.4.5
Conclusion
................................................................................................................
22
5.2.5
L’analyse des
risques
....................................................................................................
23
6.
LE PATRIMOINE PRIVÉ DE LA COMMUNE
.......................................................................
24
Rapport d’
observations définitives
Commune de Strasbourg
C
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6.1
Le recensement du patrimoine privé
..................................................................................
25
6.2
La gestion publique du patrimoine privé
.............................................................................
26
6.2.1
La gestion sous forme de baux de longue durée
...........................................................
26
6.2.1.1
Les baux emphytéotiques
.........................................................................................
26
6.2.1.2
Les baux à construction
............................................................................................
27
6.2.1.3
Les baux à réhabilitation
...........................................................................................
27
6.3
La gestion déléguée du patrimoine privé
............................................................................
28
6.3.1
La gestion du patrimoine déléguée par la SAEML Habitation Moderne
.........................
29
6.3.2
La maitrise d’ouvrage déléguée confiée à la SAEML Habitation Moderne
.....................
31
6.4
Les recettes et les dépenses générées par le patrimoine privé
..........................................
32
6.5
L’organisation de la fonction immobilière
...........................................................................
33
6.5.1
L’organisation de la gestion patrimoniale
.......................................................................
33
6.5.2
Le pilotage de la gestion patrimoniale
...........................................................................
33
RAPPELS DU DROIT
.................................................................................................................
34
RECOMMANDATIONS
...............................................................................................................
34
ANNEXE 1 : Synthèse de la situation financière de la commune
................................................
35
ANNEXE 2 : Évolution des dépenses d’investissement de la commune
.....................................
36
ANNEXE 3 : Évolution des dépenses d’investisse
ment par fonction
...........................................
37
ANNEXE 4 : Dépenses et recettes liées au patrimoine
...............................................................
41
ANNEXE 5 : Détail de la fréquentation des piscines
...................................................................
42
ANNEXE 6 : Études préparatoires
..............................................................................................
43
ANNEXE 7 : Diagnostics réalisés par la CUS sur les bains municipaux
......................................
44
ANNEXE 8 : Bilan financier de l’étude sur les bains municipaux
.................................................
45
CHAMBRE RÉGIONALE DES COMPTES
GRAND EST
COMMUNE DE STRASBOURG
CONTRÔLE DES COMPTES ET DE LA GESTION
(à compter de l’exercice 20
12)
RAPPORT
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SYNTHÈSE
La situation financière de la commune est saine. Les dépenses de fonctionnement évoluent
sensiblement au même rythme que les recettes, malgré la baisse des dotations de l’
État au titre de
la participation des collectivités locales à l’effort de redressement des comptes publics.
Les produits fiscaux ont augmenté récemment par l’effet conjugué de l’accroissement des
bases physiques, d’une hausse des taux et de la révision des ta
ux des abattements facultatifs
appliqués à la taxe d’habitation.
Les finances de la commune ont également bénéficié de
l’encaissement de recettes non pérennes, pour des montants significatifs en 2012 et en 2016. Les
efforts de gestion engagés devront être ainsi poursuivis afin de ne pas entamer la capacité
d’autofinancement de la commune
, qui se situe désormais dans la moyenne des communes
comparables. Bien qu’en diminution depuis 2015, les dépenses d’investissement
restent
soutenables par la collectivité. Malgré une augmentation sensible
de l’encours
de la dette, la
capacité de désendettement de la commune reste à un niveau satisfaisant.
La gestion des bains municipaux est redevenue une compétence communale en 2017, alors
que le fonctionnement
de l’équipem
ent ne se distingue pas des autres piscines intercommunales.
La commune a confié à la société publique locale (SPL) des Deux
Rives la rénovation, l’entretien et
l’exploitation d
e cet équipement. La société
fera appel, dans le cadre d’un marché global de
performance, à un opérateur externe. Les travaux, estimés à 32,5
millions d’euros (M€)
hHT ainsi
que
le coût d’exploitation évalué à 54
M€ sur 15
ans, seront supportés par la société qui encaissera
les droit
s d’entrée et
bénéficiera de subventions versées par la commune de Strasbourg. Le compte
d’exploitation prévisionnel fait état d’un excédent
de faible montant qui pourrait être remis en cause
par une fluctuation des dépenses ou des recettes.
La commune di
spose d’un important domaine
privé dont la
gestion est aujourd’hui limitée
aux aspects administratifs et comptables, qui restent perfectibles. La commune manque
d’appréciation sur
le coût net global de son patrimoine. Plusieurs biens sont inoccupés depuis
longtemps et la révision de certains baux paraît nécessaire. Enfin, la chambre constate que les
moyens alloués
à l’entretien
du patrimoine privé sont inférieurs à ceux qui seraient nécessaires. En
conséquence, la chambre invite la collectivité à tirer davantage parti de son patrimoine dans le cadre
d’une approche plus stratégique de sa gestion en examinant
la destination des biens au regard de
ses besoins et des moyens dont elle dispose.
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observations définitives
Commune de Strasbourg
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1.
PROCÉDURE ET CHAMP DU CONTRÔLE
Le contrôle des comptes et de la gestion de la commune de Strasbourg a porté sur les exercices
2012 et suivants.
E
n application de l’article
L. 243-1 du code des juridictions financières, l
’entretien
de fin de contrôle
a eu lieu le 22 février 2018 avec le maire en fonction, unique ordonnateur au cours de la période
sous revue.
Lors de sa séance du 10 avril 2018, la chambre a arrêté ses observations provisoires. Celles-ci ont
été transmises dans leur intégralité au maire de la commune et , pour les parties qui les concernent,
aux personnes explicitement mises en cause.
En application de l’article R. 243
-
8 du code précité, l’ordonnateur, dûment représenté par le directeur
général des services, a été entendu par la chambre, à sa demande, le 17 janvier 2019. Après avoir
examiné les réponses reçues, la chambre a adopté lors de sa séance du 5 février 2019 les
observations définitives qui portent sur la qualité de l’information budgéta
ire et financière, la situation
financière, la gestion des bains municipaux et du patrimoine privé de la commune.
2.
PRESENTATION DE LA COMMUNE DE STRASBOURG
Par sa population, établie à 281 512 habitants au 1
er
janvier 2015 (population légale 2018),
Strasbourg se classe au 7
ème
rang des communes les plus peuplées de France
1
. Le nombre de ses
habitants a augmenté en moyenne annuelle de 0,3
% entre 2009 et 2014, en raison d’un solde
naturel favorable (+ 0,7
%), dans un contexte où plus d’un quart des vi
lles françaises de plus de
100 000 habitants ont vu leur population décroître au cours de la même période. La population de
la commune a augmenté au même rythme que celle du département, alors que le nombre
d’habitants
de la région Grand Est demeure stable durant la même période (+ 0,1 %).
La part des ménages propriétaires de leur résidence principale ressort à 27 % à Strasbourg, alors
que les taux enregistrés pour le département et pour la France métropolitaine
s’établissent
respectivement à 56,7 et 57,6 %. De même, la part des ménages fiscaux imposés est inférieure de
plus de huit points à celle du département (53,3 % à Strasbourg contre 61,6 % dans le département).
Enfin le taux de pauvreté ressort à 23,5 % de la population à Strasbourg contre 12,4 % dans le
Bas-Rhin et 14 % en France métropolitaine.
Ville centre éponyme de la métropole
2
, Strasbourg s’inscrit dans la stratégie de développement
économique, intitulée Strasbourg Eco 2030, décidé
e par l’établissement. Le contrat de ville, établi
avec l’Euromét
ropole et voté en juin 2015, a identifié 13 quartiers prioritaires de la politique de la
ville qui rassemblent un peu moins de 20 % de la population. Ce contrat fait suite au contrat urbain
de cohésion sociale (CUCS). Les quartiers le Neuhof et la Meinau ont été classés parmi les zones
de sécurité prioritaires
3
.
Les recettes consolidées du budget 2016 se sont élevées à 518
millions d’euros (M€
) (opérations
réelles et d’ordre) dont 398
M€ en fonctionnement et 120
M€ en investissement
, pour un résultat
cumulé de 34,7
M€.
Le
budget annexe de l’
École européenne (seul budget annexe) individualise les
opérations liées au fonctionnement de l’établissement public d’enseignement du même nom, qui
bénéficie du statut d’école européenne
4
. De nombreux services publics assurés par la commune
1
Source : INSEE, population légale 2015, chiffres publiés le 27/12/2017.
2
L’Eurométropole de Strasbourg regroupe 477
655 habitants répartis dans 33 communes, depuis le 1
er
janvier 2017.
3
La circulaire du ministère de l’Intérieur NOR
: INTK1229197J du 30 juillet 2012 définit les zones de sécurité prioritaires.
4
L’École
européenne
accueille principalement les enfants dont les parents travaillent au sein d’une institution européenne.
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sont assujettis à la TVA mais n’ont pas été érigés en budget annexe en raison du caractère
administratif des activités concernées
5
.
La commune
et l’
établissement public de coopération intercommunale (EPCI)
disposent d’une
administration commune,
l’Eurométropole
étant
l’employeur des agents. Sur la base d'une
convention de 1972 et sous l'égide d'une "commission mixte paritaire", l’établissement facture à la
commune la partie des charges de personnel correspondant aux compétences municipales ainsi
que les frais généraux afférents. Pour la commune, les dépenses de personnel se sont élevées à
196
M€ en 2016, dont 190
M€ ont concerné les remboursements dus à la métropole.
Selon les
données de l’ordonnateur
, l
’
effectif de la commune était estimé à 4 275 agents fin 2016. Les secteurs
d’intervention de la
collectivité concernent les écoles, la jeunesse, le sport (
à l’exception des
piscines), l’action sociale et la culture. Les autres compétences sont exercées par l’
Eurométropole.
3.
LA QUALITÉ
DE L’INFORMATION BU
DGÉTAIRE ET COMPTABLE
3.1
La prise en compte des contentieux
Des provisions pour risques et charges (semi-budgétaires) apparaissent au bilan de clôture 2016
pour 10,3
M€
:
-
un montant de 6,6
M€ se rattache
aux « fondations », au sens des articles 80 et 88 du code
civil local, et concerne des recettes grevées d’affectation spéciale (donations et legs avec
charges). Les provisions sont constituées en vue de l’exécution de travaux sur le patrimoine
bâti de certaines fondations ;
-
des provisions pour litiges ont été constituées en 2006 pour 3,1
M€, elles se rattachent à la
condamnation de la commune
devant le tribunal correctionnel dans l’affaire du parc
Pourtalès
6
. Les provisions ont été prises en couverture de la franchise prévue au contrat
d’assurance souscrit par la
commune ;
-
u
ne provision a été inscrite par délibération en 1987, d’un montant de 648
708
€, pour hausse
des prix.
La chambre
rappelle qu’aux termes de l’article
R. 2321-2 du code général des collectivités
territoriales (CGCT)
, la provision constituée doit être ajustée annuellement en fonction de l’
évolution
du risque ; elle doit être reprise lorsque ce dernier est écarté. Il découle de ce qui précède que la
provision pour hausse des prix constituée
en 1987 d’un montant de 648
708
€
est devenue sans
objet et doit être soldée.
La chambre prend note de l’engagement de l’ordonnateur à reprendre l
a provision constituée dans
le cadre de l’affaire du Parc Pourtalès
en 2019.
Rappel du droit n° 1 :
En application de l’artic
le R. 2321-2 du CGCT, reprendre intégralement en
2019 les provisions devenues sans objet.
5
Gestion du théâtre municipal, de l’orchestre philarmonique de Strasbourg, du domaine forestier de la ville, des panneaux
d’affichage, de la
salle de spectacle du Théâtre Actuel et Public de Strasbourg (TAPS) Scala, du conservatoire, du camping
et du quartier d’affaires internationales Wacken Europe (Archipel). Le budget principal recense également les opérations
de location des immeubles européens, des locaux municipaux et du matériel municipal.
6
Pour mémoire, 13 personnes ont trouvé la mort le 6
juillet 2001, après la chute d’un arbre sur un groupe de spectateurs
qui assistait à un concert dans le parc du château de Pourtalès, au nord de la ville. 85 personnes avaient également été
blessées, dont 18 grièvement. Jugée en tant que personne morale, la commune a été condamnée par le tribunal
correctionnel le 27
mars 2007. Elle n’a pas fait appel du jugement en première instance.
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observations définitives
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3.2
L’amortissement des biens immobiliers productifs de revenus
Les écritures relatives au patrimoine de la collectivité sont, pour l’essentiel, recensées dans
quelques comptes retraçant son caractère public ou privé, sa destination (location pour une mission
d’intérêt public ou non) ou sa nature (redevance, loyer). Elles n’appellent pas d’observation
(cf. annexe 4).
Les biens productifs de revenus doivent être amortis,
en application de l’article
R. 2321-1 du CGCT,
dès lors qu’ils ne sont pas affectés directement ou indirectement à l’usage du public ou à un service
public administratif
7
.
En l’espèce, la commune ne procède à un amortissement que depuis 2016. La délibérat
ion en date
du 22 juin 2015
prévoit une durée d’amortissement de 50
ans et une régularisation de
l’amortissement des biens p
récédemment intégrés doit être réalisée par prélèvement sur un compte
de réserve
8
.
Tableau 1 : État des amortissements des immeubles productifs de revenus
En milliers d'euros
2012
2013
2014
2015
2016
Variation sur le compte 2132-
immeubles productifs de
revenus
9
2 071
980
1 106
1 051
151
Immeubles soumis à
amortissement
Pas d’amortissement avant 2016
20 914
Montant de l'amortissement
0
0
0
0
489
Source : comptes de gestion et commune
La chambre constate que la commune
procède désormais à l’amortissement des
biens selon les
dispositions applicables, la fiabilité de ses
comptes s’en trouve
ainsi améliorée.
4.
LA SITUATION FINANCIÈRE
L’exercice
2012 a
été marqué par l’importance du résultat exceptionnel, d’un montant de 62
M€. En
conséquence, les comptes de l’exercice ont été retraités afin de présenter l’évolution de
s principaux
indicateurs
pour l’ensemble de la période
. Les informations synthétiques sur la situation financière
de la commune sont présentées en annexe 1.
En raison de la faiblesse des montants en cause, le budget
annexe de l’
École européenne de
Strasbourg
ne fait pas l’objet de développements supplémentaires
.
4.1
Les dépenses de fonctionnement
Entre 2012 et 2016, les charges de gestion ont évolué en moyenne annuelle de 1,2 %. Leur montant
total s’établissait à 331
M€ à la clôture de l’exercice
2016. Ces charges se répartissent ainsi ; les
dépenses de personnel (59 %), les charges à caractère général (22 %), les subventions de
fonctionnement (13 %), les autres charges de gestion (5 %) et les charges financières (1 %).
7
Article R. 2321-1 2° du CGCT.
8
Par exemple, un bien intégré à l’actif au 2132 en 2008 sera amorti à compter de 2016 sur 50
-7 = 43 ans restants.
9
Montant « net
» entré dans l’actif de la ville au 2132 (mandats –
annulations de mandats
–
titres + annulations de titres
ou solde entre le 2132 du compte de gestion n+1
–
2132 du compte de gestion).
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observations définitives
Commune de Strasbourg
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Tableau 2 : Évolution des dépenses de fonctionnement
Évolutions des dépenses de
fonctionnement (en €)
2012
2013
2014
2015
2016
Variation
annuelle
moyenne
Achats de biens et de services
70 239 428
70 704 342
69 508 324
73 394 845
73 405 308
1,1 %
Charges de personnel
187 462 012
191 550 271
195 036 129
196 467 504
196 056 301
1,1 %
Transferts versés
57 557 540
58 477 945
59 190 276
61 302 816
61 722 950
1,8 %
dont subventions aux
personnes de droit privé
41 565 336
42 303 587
42 918 080
44 440 819
44 855 533
1,9 %
Charges de gestion
315 258 980
320 732 558
323 734 729
331 165 165
331 184 559
1,2 %
Autres dépenses (y compris
charges exceptionnelles)
2 824 839
5 041 173
5 692 947
7 897 987
3 062 865
2,0 %
Charges d'intérêt
4 002 766
2 881 210
3 990 210
4 283 845
3 125 204
- 6,0 %
Dépenses réelles de
fonctionnement
322 086 585
328 654 941
333 417 886
343 346 997
337 372 628
1,2 %
Source : comptes administratifs
4.1.1
L’évolution des dépenses de personnel
En 2016, les dépenses de personnel, premier poste de dépenses de la collectivité, représentent
59 % des charges de gestion et 53
% de l’ensemble des charges. Après avoir été
légèrement
supérieures
10
au cours de la période à celles de la strate, elles sont désormais identiques à celles
observées dans les collectivités comparables
11
. Les dépenses de personnel par
habitant s’élevaient
à 700
€ en 2016 pour une moyenne des communes comparables à 689
€.
L’organisation mise en place entre l’
Eurométropole, employeur unique des agents, et la commune,
conduit cette dernière à rembourser des charges, qui représentent 98 % du poste de dépenses.
Cette dépense correspond à la refacturation établie en fonction de clés de répartition arrêtées lors
de la commission mixte paritaire annuelle.
Tableau 3 : Évolution des dépenses de personnel
en €
2012
2013
2014
2015
2016
Var. annuelle
moyenne
Charges de personnel interne
6 231 351
5 641 602
5 170 773
4 470 951
3 830 198
- 11,5 %
+ Charges de personnel externe
181 143 721
185 827 276
189 777 748
191 918 055
192 139 744
1,5 %
= Charges totales de
personnel (nettes des
remboursements)
187 375 072
191 468 878
194 948 521
196 389 006
195 969 942
1,1%
Pour information
remboursements au c/6419
86 940
81 393
87 608
78 498
86 359
CP externe en % des CP total
96,7 %
97,1 %
97,3 %
97,7 %
98,0 %
Source : comptes administratifs
Les dépenses de personnel liées aux
remboursements opérés en faveur de l’EPCI ont augmenté
de près de 5 % au cours de la période. Les charges internes de la commune, qui interviennent pour
une faible part dans le total, ont diminué, passant de 6,2
M€ en 2012 à 3,8
M€ en 2016. Cette
évolution
s’explique
notamment par les départs réguliers des retraités du cadre local.
10
55,6 % à Strasbourg en 2012 contre 51,07 % en moyenne pour la strate des communes de plus de 100 000 habitants.
11
52,99 % ; source : DGCL
« Les collectivités locales en chiffres 2017 ».
Rapport d’
observations définitives
Commune de Strasbourg
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Tableau 4 : Répartition des dépenses de personnel en 2016
Masse salariale commune de Strasbourg
(en €)
Montant
Part
relative
Refacturation Eurométropole
193 873 000
96,82 %
Autre personnel extérieur (Opéra National du Rhin)
1 425 000
0,71 %
Autre personnel extérieur (Gestion des forêts)
499 500
0,25 %
Autre personnel extérieur (Parcus - régie intéressée)
366 756
0,18 %
Sous-total des dépenses mandatées sur refacturation
196 164 256
97,96 %
Collaborateurs de cabinet
599 000
0,30 %
Rémunérations des bûcherons
33 000
0,02 %
Retraités du cadre local
3 450 000
1,72 %
Sous-total des dépenses mandatées par la ville
4 082 000
2,04 %
TOTAL
200 246 256
100 %
Source : commune de Strasbourg
Entre 2012 et 2016, la dépense totale, nette des remboursements encaissés par la collectivité
, s’est
accrue de 1,1 % en moyenne annuelle, soit une évolution identique à celle enregistrée par le bloc
communal au cours de la même période et constatée par la Cour des comptes
12
. L’évolution globale
s’explique par un ralentissement marqué de la dépense au cours des derniers exercices, et
notamment une diminution entre 2015 et 2016, par la suppression nette de 68 postes. Compte tenu
de l’étalement des décisions au cours de l’année, les effets de la réduction de l’effectif
se
constateront dans les comptes des exercices ultérieurs.
Dans le même temps, les dépenses enregistrées au chapitre des autres services extérieurs
13
ont
augmenté de 17 % (4 % en moyenne annuelle), passant de 25,4
M€ à 29,6
M€. La
collectivité a
ainsi augmenté ses dépenses de frais de gardiennage de 39 % (passant de 2,3
M€ en 2012 à 3,2
M€
en 2016) et de nettoyage de 62 % (passant de 2,1
M€ en 2012 à 3,4
M
€ en 2016
). Ensemble, ces
deux postes se sont accrus de 2,2
M€ en quatre
ans.
En conclusion, la chambre constate que
dans un contexte d’augmentation de la population qui induit
une demande supplémentaire de services, notamment en matière de petite enfance et de
scolarisation dans les écoles maternelles, la collectivité est parvenue à une relative stabilisation de
ses dépenses de personnel, en recourant à des prestations externalisées.
4.1.2
L’évolution des charges à caractère général
Entre 2012 et 2016, les achats de biens et de services (73,4
M€ en 2016) ont augmenté en moyenne
annuelle de 1,1 %, en euros courants. Plusieurs postes
14
ont connu une hausse sensible,
compensée par la maîtrise du poste « achats », qui représente à lui seul près du tiers des dépenses
du chapitre. Ainsi, les dépenses liées aux services extérieurs et aux contrats de prestations de
services avec les entreprises (respectivement 8
M€ et 2,4
M€ en 2016) ont connu la plus forte
croissance annuelle (+ 7,7 % en moyenne pour les premières et + 5,1 % pour les secondes). Ces
évolutions se rattachent au
mouvement d’externalisation de certaines prestations auparavant
réalisées par des agents.
L’ordonnateur
précise que les choix d’externalisation sont effectués après étude comparative des
coûts et
qu’ils s’inscrivent dans une stratégie de réorientation des moyens vers des métiers
12
Source : Les finances publiques locales
–
Cour des comptes
–
octobre 2017.
13
Chapitre 62.
14
Les honoraires, études et frais de recherche (12 % des dépenses totales) ont augmenté en moyenne annuelle de 4,4 %,
les remboursements de frais (même proportion), de 3,3 %.
Rapport d’
observations définitives
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9/45
d’accompagnement
(augmentation numérique des agents territoriaux spécialisés des écoles
maternelles (ATSEM)
pour accompagner l’évolution démographique par exemple).
Les
impôts et les taxes dont s’acquitte la
commune,
qui s’élèvent à
3,9
M€ en 2016,
ont connu un
rythme moyen annuel de progression de 2,5 %.
Les autres postes significatifs de dépenses ont faiblement évolué ou ont diminué durant la période,
notamment les dépenses de transport (- 6,6 % en moyenne annuelle) et les frais de déplacement
(- 0,7 %). Les documents de synthèse produits
à l’occasion du débat d’orientation budgétaire
montrent la volonté de la collectivité d’assurer la maîtrise des charges à caractère gé
néral.
4.1.3
Les transferts versés aux organismes de droit privé et aux établissements publics
Les interventions de la commune se situent entre 57,6
M€ et 61,7
M€, soit une évolution annuelle
moyenne de 1,8 %. Elles comprennent, selon une répartition constante sur la période, les concours
accordés aux personnes de droit privé (associations) et aux établissements publics (72 % de la
dépense totale, soit entre 41,6
M€ et 44,9
M€) et les dépenses de contingents et participations
obligatoires, notamment les participations de la commune aux organismes dont elle est membre
(28 % de la dépense totale, soit entre 14
M€ et 14,6
M€
).
Les concours accordés par la commune sont alloués majoritairement aux associations, qui ont
bénéficié de la plus forte progression moyenne annuelle (2,5 %). Ainsi, la collectivité a versé entre
38,2
M€ et 42,2
M€ de subventions aux associations, qui interviennent en premier lieu
dans les
domaines sociaux, puis sportifs et culturels. Dans le même temps, les subventions versées aux
établissements publics ont été réduites de près de 20 %, passant de 3,5 à 2,8
M€.
En définitive, la structure des dépenses réelles de fonctionnement de la commune est comparable
à celle de ses homologues, de même que les montants dépensés par habitant au total (1 320
€
à
Strasbourg en 2016 pour une moyenne de la strate à 1 300
€
), alors que la collectivité fait partie
d’un ensemble intercommunal particulièrement intégré.
Les charges de gestion ont connu une
progression moyenne annuelle de 1,2 % au cours de la période. À effectif constant, les facteurs qui
influencent la masse salariale (taux des cotisations, évolution du salaire minimum de croissance
(SMIC), effets « entrées-sorties », mesures individuelles) contribuent à son évolution pour environ
1,3 % chaque année. Tou
tefois, l’encaissement des produit
s prévus par des conventions a permis
de contenir l’évolution de la dépense nette à la charge de la
commune à 1,1 % en moyenne annuelle.
Les documents remis lors des
débats d’orientation budgétaire
successifs montrent la volonté de la
commune de maîtriser les dépenses de fonctionnement afin de préserver sa capacité
d’autofinancement dans un contexte d’évolution faiblement dynamique des recettes.
4.2
L’évolution des recettes de fonctionnement
Globalement, les produits réels de fonctionnement ont évolué en moyenne annuelle de 1,1 % durant
la période pour s’établir à 375,4 M€ en 2016.
Rapport d’
observations définitives
Commune de Strasbourg
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Tableau 5 : Évolution des recettes de fonctionnement
Évolutions des produits
de fonctionnement (en €)
2012
(données
retraitées)
2013
2014
2015
2016
Variation
annuelle
moyenne
dont Impôts et taxes
(fiscalité propre et fiscalité
reversée par l’
État et
l’intercommunalité)
221 948 568
224 091 759
226 931 364
242 345 496
252 753 542
3,3 %
dont Transferts reçus
98 313 191
96 737 506
93 291 907
90 064 916
84 425 117
- 3,7 %
dont Dotation globale de
fonctionnement
62 033 708
61 644 119
58 302 624
52 092 055
44 520 288
- 8,0 %
dont Produits d’exploitation
32 994 412
35 979 474
35 598 586
43 126 821
31 611 889
- 1,1 %
dont Autres produits
6 042 072
4 394 834
6 778 246
5 037 333
6 614 680
2,3 %
Reprise sur provisions
semi-budgétaires
418 891
1 149 646
414 120
3 171 254
0
Produits réels de
fonctionnement
359 717 134
362 353 219
363 014 223
383 745 821
375 405 229
1,1 %
Source : comptes administratifs
Ils sont majoritairement composés des produits fiscaux directs et indirects et de la fiscalité reversée
(67 %), des dotations (12
%) et d’autres produits dont les ressources d’exploitation (10
%).
4.2.1
Des recettes de fonctionnement portées par la fiscalité des ménages
Les produits des impôts locaux de la commune proviennent des taxes appliquées aux ménages, soit
la taxe d’habitation et les taxes sur la propriété foncière. En 2016, le produit de la taxe d’habitation
s’est élevé à 75,3
M€, soit 47
% du produit total de la fiscalité directe locale. La commune perçoit en
outre les taxes sur les activités industrielles (taxe sur la consommation finale d’électricité), pour un
montant de 4,6
M€ en 2016, en progression de 40
% par rapport à 2015.
Les taxes sur les activités de service et sur les domaines ont connu une progression de 33 %,
essentiellement marquée par l’augmentation des droits de stationnement depuis 2012, soit une
augmentation de 2,3
M€ en quatre
ans (+ 30 %, le produit passant de 7,7
M€ à 10
M€). Le taux de
la
taxe additionnelle aux droits d’enregistrement est fixé par le code général des impôts, sans
possibilité pour le conseil municipal de décider d’une augmentation. Le produit de cette taxe est lié
aux évolutions
du marché immobilier. En l’espèce, les produi
ts sont passés de 7,9
M€ à 8,2
M€.
Rapport d’
observations définitives
Commune de Strasbourg
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Tableau 6 : Évolution des recettes fiscales
Ressources fiscales en €
2012
2013
2014
2015
2016
Var.
annuelle
moyenne
Impôts locaux nets des restitutions
139 410 292
141 979 208
143 874 151
155 156 233
160 531 894
3,6 %
+ Taxes sur activités de service et domaine
9 543 438
9 871 903
10 453 964
11 098 839
12 688 792
7,4 %
+ Taxes sur activités industrielles (TCFE)
6 151
10 628
11 643
3 279 241
4 647 077
424,3 %
+ Taxes liées à l'environnement et
l'urbanisation
118 118
121 100
126 614
129 682
132 986
3,0 %
+ Autres taxes (dont droits de mutation
à titre onéreux, DMTO)
7 903 973
7 057 191
7 444 049
7 712 029
8 168 973
0,8 %
= Ressources fiscales propres
(nettes des restitutions)
156 981 971
159 040 030
161 910 421
177 376 024
186 169 722
4,4 %
Attribution de compensation brute
56 328 347
56 328 347
56 328 347
56 328 347
57 944 442
0,7 %
+ Dotation de solidarité communautaire brute
8 637 219
8 637 219
8 637 219
8 637 219
8 637 219
0,0 %
+ Fonds de péréquation (FPIC) et de
solidarité
- 27 550
- 104 691
-307 420
- 48 158
- 251 496
73,8 %
= Fiscalité reversée par l'État et
l'intercommunalité
64 938 016
64 860 875
64 658 146
64 917 408
66 330 165
0,5 %
Total
221 919 987
223 900 905
226 568 567
242 293 432
252 499 887
3,3 %
Source : comptes administratifs
La fiscalité des ménages contribue à elle seule à hauteur de 86 % aux ressources fiscales et de
67 % au total des produits de gestion de la commune. Les bases nettes totales imposées par
habitant sont légèrement inférieures aux valeurs de la moyenne nationale de la strate
15
. Dans un
contexte de stabilité des taux d’imposition des ménages jusqu’en 2015, l’évolution des produits de
la fiscalité a surtout été portée par la revalorisation forfaitaire des bases
16
.
J
usqu’en 2014
, l
e conseil municipal ne s’était jamais prononcé sur le taux de l’abattement général à
la base et, en conséquence, depuis 1973,
les redevables bénéficiaient d’un taux de 21
%, pour un
maximum légal de 15 %.
Lors de sa séance du 22 septembre 2014, le conseil municipal
a ramené le taux de l’abattement
général à 15 % et maintenu les autres abattements à leur niveau précédent
(15 % pour l’abattement
obligatoire pour les familles et l’abattement spécial facultatif et 10 % pour l’abattement spécial
handicapé).
En
2014, la part de la réduction de bases par habitant dans le produit total de la taxe d’habitation
situait Strasbourg dans le premier tiers des villes métropolitaines de plus de 100 000 habitants par
ordre décroissant, avec un montant de 281
€ par habitant
pour une moyenne de la strate à 227
€.
En 2016, le montant par habitant a été ramené à 229
€, la
commune se situe à la médiane de ses
homologues
. Les décisions prises en 2014 en matière d’abattements se sont
traduites par une
ressource supplémentaire pour la commune estimée à 4,8
M€.
Enfin, les taux des taxes directes
locales ont été augmentés en 2015 et en 2016, ils restent proches de ceux observés dans les villes
comparables.
15
En 2016, les bases nettes totales (taxe d’habitation et taxe foncière) imposées par habitant ressortent, à Strasbourg, à
2 377
€ pour une m
oyenne de la strate à 2 738
€.
16
La valeur locative foncière est revalorisée chaque année p
ar l’application d’un coefficient forfaitaire voté
en loi de
finances.
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observations définitives
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Tableau 7 : Évolution des taux
Taxes appliquées par la commune (en %)
2012
2013
2014
2015
2016
Taux de la taxe d'habitation
24,06 %
24,06 %
24,06 % 24,78 %
25,40 %
Moyenne nationale de la strate
(source : collectivités-locales.gouv.fr) 21,01
%
21,01 %
21,01 % 21,47 %
22,25 %
Taux de la taxe sur le foncier bâti (TFB)
21,30 %
21,30 %
21,30 % 21,94 %
22,49 %
Moyenne nationale de la strate
23,07 %
23,07 %
23,07 % 23,67 %
23,87 %
Taux de la taxe sur le foncier non bâti
68,69 %
68,69 %
68,69 % 70,75 %
72,52 %
Moyenne nationale de la strate
35,37 %
35,13 %
35,33 % 36,35 %
36,72 %
Source : données DGFiP et DGCL
4.2.2
Les autres recettes de la commune
4.2.2.1 Les recettes institutionnelles
Tableau 8 : Évolution des dotations et participations
en €
2012
2013
2014
2015
2016
Var.
annuelle
moyenne
Dotation Globale de Fonctionnement
62 033 708
61 644 119
58 302 624
52 092 055
44 520 288
- 8,0 %
Autres dotations
1 981 040
1 978 977
1 966 152
1 947 417
1 954 047
- 0,3 %
Participations
29 158 369
27 907 053
28 095 232
30 447 674
32 817 435
3,0 %
Dont État
2 098 787
2 088 052
2 347 122
3 269 122
3 513 301
13,7 %
Dont départements
11 617 015
11 642 601
11 913 884
12 111 179
12 221 102
1,3 %
Dont groupements
2 999 362
2 976 017
3 049 174
3 116 412
3 061 844
0,5 %
Dont autres
12 381 259
11 140 874
10 785 052
11 788 124
13 930 831
3,0 %
Autres attributions et participations
5 140 074
5 207 356
4 927 899
5 577 770
5 133 347
0,0 %
= Ressources institutionnelles (dotations et
participations)
98 313 191
96 737 506
93 291 907
90 064 916
84 425 117
- 3,7 %
Source : comptes administratifs
Les dotations et participations (84,4
M€ en 2016) représentent 23
% des produits de gestion de la
commune et enregistrent une variation moyenne annuelle négative de 3,7 % durant les quatre
dernières années, soit un recul de 13,9
M€ au total.
Cette diminution
s’explique principalement par
la diminution de 18
M€ de la dotation forf
aitaire allouée à la collectivité
par l’
État, entre 2012 et 2016.
Dans le même temps, les participations ont augmenté de 3,7
M€, en provenance de l’
État (1,4
M€)
et du département (0,6
M€). Fin 2016, la dotation globale de fonctionnement
par habitant
s’établissait pour la
commune à 159
€ pour une moyenne des villes comparables située à 216
€.
4.2.2.2
Les ressources d’exploitation
L
es ressources d’exploitation représentent
environ 9 % des recettes de gestion de la commune.
Elles ont diminué en moyenne annuelle de 1,1 %, soit au total 1,4
M€ entre 2012 et 2016.
Cette
évolution trouve son origine dans la réduction des
produits issus de l’excédent du budget annexe
et
des remboursements de frais et des dépenses des agents mis à disposition (4
M€
en moins au total,
durant la période).
Les autres postes de recettes, ventes et produits des services et du domaine, revenus locatifs, ont
faiblement augmenté.
En définitive, durant la période, les ressources fiscales propres de la commune, qui représentent la
moitié de ses produits de gestion, ont connu une augmentation principalement imputable à
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l’
accroissement des bases physiques, à la réduction
du taux de l’abattement général à la base
et,
depuis 2015, à une hausse des taux
d’imposition
.
Cependant, la réforme de la taxe d’habitation
17
,
instaurée par la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018, devrait conduire à
une exonération d’environ 78
% des foyers
d’ici
2020 (contre 18 % en 2016) pour un montant de
dégrèvement d’environ 42
M€.
La commune
conserve des marges de manœuvre,
notamment en ce qui concerne le taux de la taxe
sur le foncier bâti. Les ressources institutionnelles, soit près du quart des produits de gestion,
connaissent une diminution par l’effet des baisses nationales. Enfin, et après avoir connu une
évolution favorable, les ressources d’exploitation peinent à se stabiliser depuis 2014.
Par conséquent, les recettes de fonctionnement sont soumises à des contraintes externes (mesures
décidées par l’
État
–
protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations - et loi de
finances pour 2018
–
nouveau dégrèvement de la taxe d’habitation
) et internes (importance des
produits exceptionnels) qu’il importe d
e prendre en compte dès à présent.
4.3
L’évolution de
l’épargne
dégagée par la section de fonctionnement
Les recettes réelles de l’exercice 2012 sont marquées par l’importance des produits exceptionnels
liés à l’enregistrement dans le comptes de la cession de
la société ENEREST, fournisseur de gaz,
à EDF, via sa filiale Électricité de Strasbourg pour 62
M€. La société ENEREST a été absorbée le
1
er
mai 2013 par la société Énergies Strasbourg (ES). Cette même année, la section
d’investissement de la
commune a bénéficié de plus-values sur cessions immobilières à hauteur de
29
M€.
En 2016, la collectivité a reçu les produits financiers de la société réseau Gaz de Strasbourg (GDS),
dont la commune est actionnaire à 50 % du capital, à hauteur de 3,3
M€ en règlement
des
dividendes au titre des exercices 2014 et 2015.
Les plus-values enregistrées sur les cessions immobilières se sont élevées à 22
M€ en 2016
.
L’excédent
brut de fonctionnement (EBF) ou épargne de gestion mesure l’excédent dégagé entre
les recettes et les dépenses de gestion, avant prise en compte du résultat financier et des opérations
d’ordre. Le solde s’est m
aintenu au cours de la période de 38
M€ en 2012 à 37,6
M€ en 2016.
Tableau 9 : Évolution
de l’autofinancement
Budget principal (en euros)
2012
2012
Données
retraitées
2013
2014
2015
2016
Produits réels de
fonctionnement
421 326 059
359 717 134
362 353 219
363 014 223
383 745 821
375 405 229
dont produits exceptionnels
sur opérations de gestion
61 608 925
Dépenses réelles de
fonctionnement
322 086 584
322 086 584
328 654 940
333 417 887
343 346 997
337 372 628
Capacité d'autofinancement
brute (1)
99 239 475
37 630 549
33 698 279
29 596 336
40 398 824
38 032 601
- Remboursement du capital
de la dette (2)
14 145 850
14 145 850
14 167 280
18 328 104
20 905 572
26 197 162
Autofinancement disponible
(ou CAF nette) (3) = (1) - (2)
85 093 625
23 484 699
19 530 999
11 268 232
19 493 253
11 835 439
Source : comptes administratifs
17
La loi de finances pour 2018 a instauré, sous condition de revenus, le dégrèvement de la taxe d'habitation due pour les
résidences principales. Ce dégrèvement doit permettre de dispenser environ 80 % des foyers du paiement de cette taxe
d’ici 2020.
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14/45
Depuis 2015, l’évolution des charges de gestion est moindre que celle des
recettes, grâce à la
dynamique des ressources fiscales propres, tandis que les dépenses de personnel sont relativement
stabilisées.
Le taux d’épargne de gestion, rapport entre l’excédent brut de fonctionnement
et les produits de
gestion, se situe à 10 % en 2016, soit un niveau légèrement inférieur à la moyenne de la strate
(11,7 %). Hors produit de la vente de ENEREST en 2012, l
a capacité brute d’autofinancement
18
(CAF) a faiblement augmenté entre 2012 et 2016. En repli par rapport à 2015, elle est supérieure
en 2016 à celle de 2012, malgré la contraction des produits de fonctionnement, grâce à
l’encaissement de produits financiers pour 3,6
M€ et à un résultat des opérations exceptionnelles
de plus de 1
M€.
Ainsi, le taux d
’épargne
19
reste stable autour de 10 % ces dernières années, il situe la collectivité
dans la moyenne de ses homologues. Cependant, la section de fonctionnement a bénéficié en 2016
de produits sans caractère pérenne pour 3,2
M€. Ils ont permis de maintenir la CAF brute, alors
même qu
e l’évolution des recettes et
des dépenses de gestion aurait dû conduire à une diminution
du solde.
La commune a dû allouer une part croissante de l’épargne brute au remboursement du
capital de la dette, dont l’annuité a presque doublé entre 2012 et 2016,
passant de 14
M€ à 26,2
M€.
4.4
L’évolution des
dépenses d’équipement
Entre 2012 et 2016, les dépenses
d’équipement
nettes cumulées se sont élevées à 443
M€
auxquelles se sont ajoutées 37
M€ de subventions d’équipement versées par la
commune, soit un
niveau d’équipement total de
480
M€. La part des dépenses d’équipement dans les dépenses totales
(hors remboursement de l’annuité de la dette) s’est réduite depuis 2
013 et a atteint son niveau le
plus faible en 2016, sans nouveau transfert de compétences à la Métropole.
Tableau 10 :
Dépenses d’équipement
en €
2012
2013
2014
2015
2016
Cumul sur les
années
Dépenses d'équipement
(y compris travaux en régie )
89 135 767
118 506 637
105 429 236
79 885 129
50 105 505
443 062 273
Subventions d'équipement
(y compris subventions en nature)
6 010 773
6 528 080
6 189 442
7 899 950
10 459 773
37 088 019
Total des dépenses d’équipement nettes
95 146 540
125 034 717
111 618 677
87 785 080
60 565 278
480 150 292
Dépenses totales (fonctionnement et
équipement)
419 139 335
458 772 908
459 517 546
440 378 769
399 517 764
Dépenses d'équipement/dépenses
totales
(hors remboursement des emprunts)
23 %
27 %
24 %
20 %
15 %
Source : comptes administratifs
Les dépenses d’équipement par habitant ont été ramenées de 429
€ en 2013 à moins de 200
€ en
2016,
pour une moyenne annuelle de 320 €,
alors même que la CAF brute par habitant est restée
stable. Ainsi, depuis 2014, si la commune
est parvenue à maintenir un niveau d’épargne brute
18
La CAF ou épargne brute correspond au solde de la section de fonctionnement. La CAF peut être affectée au
remboursement des emprunts, à l’investissement ou au renforcement des fonds propr
es en vue des investissements
futurs.
19
Le taux d’épargne
(ou taux de CAF) correspond à la CAF brute rapportée aux recettes réelles de fonctionnement. Cet
indicateur traduit la capacité de la collectivité à dégager annuellement les fonds nécessaires aux investissements.
Rapport d’
observations définitives
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constant, le remboursement du capital de la dette a
contraint ses dépenses d’équipement.
Le taux
d’équipement, calculé en rapportant les dépenses d’équipement brutes aux recettes réelles de
fonctionnement, a perdu plus de 20 points, passant de 36 % en 2012 à 15 % en 2016.
L’effort
d’équipement
a toutefois été important en 2013 et 2014, avec des
montants s’élevant
respectivement à
129,4 M€ et 122 M€.
Tableau 11 : Indicateurs de gestion par habitant
Indicateurs en euros
2012
2013
2014
2015
2016
Dépenses d'équipement / habitant
323
429
381
286
179
CAF brute / habitant
136
119
109
137
140
Encours de dette BP / habitant 31 déc.
443
572
807
881
850
Source : comptes administratifs
4.5
Le financement des
dépenses d’équipement
Les informations synthétiques relatives à l’évolution des dépenses d’investissement de la
commune
sont présentées en annexes 2 et 3.
Au cours de la période, le financement propre disponible, composé de l’épargne nette, des produits
des cessions, du fonds
de compensation de la TVA et des subventions d’équipement, a représenté
72 % du finance
ment global des dépenses d’équipement.
L’épargne
nette cumulée, égale
à l’épargne
brute cumulée dégagée par la section de
fonctionnement (240
M€
) diminuée du remboursement des annuités de la dette en capital (91
M€
),
s’est élevée à 149 M€ soit 43 % du financement propre disponible
(347
M€
). Le produit des cessions
intervenues durant la
période s’est élevé à 79
M€ et
représentait ainsi 23 % du financement
disponible, soit
la part la plus importante des ressources consacrées à l’investissement, après
l’épargne nette
.
Alors q
ue le besoin de financement cumulé s’élevait à
128 M€
, la commune a emprunté 189
M€
. Ce
sur-financement lui a
permis d’abonder
le fonds de roulement à hauteur de 61
M€.
Le résultat de
l’exécution budgétaire a ainsi évolué d’une situation négative de 27
M€ à la clôture de l’exercice
2011 à 34,6
M€ fin 2016.
L’encours de la dette est passé de 122
M€ en 2012 à 238
M€ à la clôture de l’exercice 2016. Son
coût apparaît cependant maitrisé puisque le taux apparent
20
, qui ressortait à 3,2 % en 2012 a été
ramené à 1,3 % en 2016.
La part de l’encours indexé sur des taux variables (56
% en 2016) a permis
à la commune de bénéficier de la baisse des taux courts européens durant les derniers mois
21
(cf.
évolution de l’Euribor)
.
En augmentant son recours à l’emprunt, la commune a rétabli la structure
de son bilan.
Les charges d’intérêt sont passées de 3,9
M€ en 2012 à 3
M€ en 2016. Les charges financières
ramenées à
l’habitant en 2016 s’établissaient ainsi à 11
€ pour une moyenne des communes
comparables à 44
€.
20
Le taux apparent rapporte le stock de dette au 31 décembre aux intérêts payés pendant 365 jours.
21
0,706 % de moyenne pour les taux variables, contre 2,55 % de moyenne pour les taux fixes au 31 décembre 2016, sur
la base de l’Euribor 3
mois.
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La capacité de désendettement
22
de la collectivité a évolué de 1,2 année de CAF brute constante
en 2012 à 5,9 années en 2017. Cet indicateur présentait en 2012 un niveau particulièrement
favorable en raison d’importantes recettes exceptionnelles de cessions.
Il demeure inférieur au
plafond national de référence défini à l’article
29 de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de
programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022
23
, soit 12 années pour les
communes.
Fin 2016, l’encours de la dette représentait 60
% des produits de fonctionnement, ce
qui situe la collectivité à près de 23,5 points au-dessous de la moyenne des collectivités
comparables.
L
a marge d’autofinancement courant
24
, qui mesure la capacité de la commune à financer
l’investissement une fois les charges obligatoires payées, y compris le remboursement de la dette,
s’établit à 93,8
% pour une moyenne de la strate à 94,8 %.
L’encours de la dette ne contient pas d’emprunts à risque élevé. Il se répartit à haute
ur de 94 %
(224
M€) pour des produits classés A1 dans la charte
de bonne conduite entre les établissements
bancaires et les collectivités locales
qui prévoit la typologie de l’encours. Le solde de l’encours 14
M€
est classé B1 (six
emprunts d’un encours de 7,7
M€) et B4 (
un emprunt de 6,3
M€).
L’amélioration
du fonds de roulement (34,6
M€
en 2016) trouve son origine dans des opérations qui
présentent un caractère non pérenne (cessions
d’une société en 2012 pour 6
2
M€, cessions
immobilières pour un montant cumulé de 79
M€
et encaissements de dividendes en 2016) et des
emprunts souscrits au-
delà des besoins en raison d’effets différés ou d’opportunités liées à la valeur
de leur taux. La
souscription de l’emprunt en tranches annuelles gagnerait à être pilotée en fonction
des besoins réels de financement des investissements.
La chambre constate
qu’au cours de la période sous revue, la
commune
a mis en œuvre ses projets
d’équipement en accroissant l’encours de sa dette
et en augmentant la pression fiscale, l
’évolution
de son fonds de roulement ayant été insuffisamment maîtrisée. La collectivité demeure toutefois en
capacité d’autofinancer ses investissements à venir après avoir couvert ses c
harges et remboursé
sa dette (annexe 1).
5.
LES BAINS MUNICIPAUX
La gestion des bains municipaux est redevenue une compétence communale en 2017 alors que les
autres piscines strasbourgeoises sont restées sous gestion de l
’Eurométropole.
La commune a confié à la Société Publique Locale (SPL) des Deux
Rives la rénovation, l’entretien
et l’exploitation du bâtiment. Cette dernière fera appel, dans le cadre d’un marché global de
performance, à un opérateur externe.
5.1
Présentation des bains municipaux
Les bains municipaux ont été ouverts au public en 1911.
L’équipement
a été inscrit en 2000 à
l’inventaire supplém
entaire du patrimoine et une procédure de classement
d’une partie du bâtiment
est actuellement en cours.
Aujourd’hui
, l
’équipement est
essentiellement consacré aux activités de piscine. Il compte
deux bassins qui ne correspondent ni aux tailles habituelles des bassins de natation, ni aux
22
La capacité de désendettement correspond à l’encours de la dette rapporté à la CAF brute. Le ratio est exprimé par un
nombre d’années. Il signifie que la ville devra
it consacrer pendant 6,1 années de CAF brute constante pour rembourser
sa dette.
23
Le dispositif prévoit la signature entre
l’État et les collectivités
avant la fin juin 2018 pour une durée de trois ans ; ils
comprendront deux objectifs
: un objectif d’évolution
des dépenses de fonctionnement
et un objectif d’amélioration du
besoin de financement.
24
Marge d’autofinancement courant (MAC) = (dépenses réelles de fonctionnement + remboursement de la dette) / recettes
réelles de fonctionnement.
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standards modernes
de ce type d’équipement
. En termes de fréquentation, il se classe en
4
ème
position sur les neuf équipements que compte
l’Eurométropole de Strasbourg
. Toutefois, cette
fréquentation a fortement diminué ces 20 dernières années, passant de 170 000 entrées en 1996 à
150 000 entrées en 2014 et à un peu moins de 133 000 entrées en 2017.
Il conserve quelques activités historiques comme les douches et bains publics (environ une dizaine
d’utilisateurs journalier
s selon le responsable du site), des saunas et bains romains (une quarantaine
d’
utilisateurs par jour). Par ailleurs, il accueille dans «
l’aile médicale
25
» quatre professionnels de
santé dont
l’occupation prendra
fin en août 2018.
Le fonctionnement de l’équipement mobilise 39
agents.
Avec le temps, des activités ont été réduites ou supprimées (bains de boue, nombreuses douches
publiques fermées) et des espaces ont été détournés de leur fonction première devenue obsolète.
La moitié du bâtiment (soit environ 5 000 m²) est inexploitée.
Depuis leur création, les bains municipaux
n’ont pas bénéficié de rénovation lourde
. Le bâtiment est
aujou
rd’hui vétuste et reste proche de ce qu’il était à ses débuts
, de ce fait, il ne satisfait pas aux
normes de conformité, de règles de sécurité, de santé, d’hygiène et d’accessibilité pour les
personnes à mobilité réduite.
Il résulte de cette situation des
coûts d’exploitation particulièrement é
levés alimentant un déficit de
fonctionnement
annuel de l’ordre de 2,2
M€
.
La chambre relève que la commission de sécurité donne un avis défavorable à la poursuite des
activités depuis 1997.
5.1.1
Le rattachement des bains municipaux à la commune
Par arrêté préfectoral en date du 27 décembre 2004, la compétence en matière sportive, et
notamment celle relative aux piscines, a été transférée à la communauté urbaine. Par délibération
en date du 30 janvier 2015, la compétence d
e l’Eurométropole a été confirmée en la matière.
Toutefois, par délibérations du conseil municipal de Strasbourg en dates du 27 juin et du
12
décembre 2016 et par délibération du conseil de l’Eurométropole en date du 30
septembre 2016,
les bains municipaux sont redevenus une compétence communale, avec effet au 1
er
janvier 2017.
Le CGCT
26
dispose que «
les communes membres d’un établissement public de coopération
intercommunale peuvent à tout moment transférer, en tout ou partie, à ce dernier certaines de leurs
compétences dont le transfert n’est pas prévu par la loi ou par la décision institutive ainsi que les
biens, équipements ou services nécessaires à leur exercice ».
En application du même CGCT
27
la métropole exerce de plein droit la compétence en matière de
«
construction, aménagement, entretien et fonctionnement d’équipements (…) sportifs d’intérêt
communautaire ».
L’arrêté préfectoral en date du 26
octobre 2016 portant fusion par intégration de
la communauté de communes « des Châteaux
» dans l’Eurométro
pole de Strasbourg précise,
d’ailleurs, que la compétence de l’Eurométropole concerne notamment la «
construction,
aménagement, entretien et fonctionnement d’équipements culturels, socioculturels et sportifs
d’intérêt métropolitain
».
Le conseil municipal dans sa délibération du 27 juin 2016 et le conseil métropolitain dans sa
délibération du 30 septembre 2016 considèrent que «
Force est de constater que ce bien, patrimoine
historique de la Ville, est un ensemble immobilier complexe, multi-usagers, dont la vocation excède
largement les strictes activités natatoires. En outre, la spécificité du projet ci-avant exposé, qui
propose un éventail d’activités important le distingue de l’offre de piscine publique traditionnelle telle
que développée sur le territoir
e de l’Eurométropole. Cette distinction peut justifier de ce fait son
25
Nom donné à cette partie du bâtiment d’une superficie d’environ 1
500 m².
26
Article L. 5211 17.
27
Article L. 5217 2, 1° c).
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retour dans le giron des compétences de la Ville de Strasbourg, dans le cadre d’une modification de
l’intérêt métropolitain pour cet équipement…
».
Or,
la notion d’intérêt communautaire
a pour objet de tracer une ligne de partage
au sein d’une
même compétence
entre ce qui relève de la commune ou de l’intercommunalité. Il n’existe
pas de
définition légale de l’intérêt communautaire
lequel se fonde en fait sur des critères objectifs
28
.
En l’espèce,
l
e fait que les activités aquatiques s’exercent dans un environnement exceptionnel n’est
pas de nature à changer la destination des bains municipaux. Au surplus, ils
s’intègrent dans
l’ensemble des piscines métropolitaines et accueillent un pu
blic similaire (nageurs libres, scolaires).
Il est difficile
de discerner l’utilisation multi
-usagers du site évoqué dans les délibérations précitées,
hormis la présence de trois
personnels de santé et l’existence résiduelle de bains publics, qui sont
en tout état de cause des activités secondaires.
Pour l’avenir,
les bains municipaux voient leur vocation aquatique confirmée et étendue. Ils
continueront à accueillir un public de nageurs,
venant pour partie d’autres communes, et à s’insérer
dans le maillage des piscines intercommunales
29
. Par ailleurs, ils offriront de nouveaux services
toujours en lien avec le monde aquatique, mais allant au-
delà de l’offre traditionnelle des piscines
communautaires.
Le retour des bains municipaux dans le giron communal est contestable compte-tenu de leur activité
et de leur attractivité. Le conseil municipal, dans sa délibération du 22 juin 2015, a décidé que le
projet de réhabilitation devrait être financé « à un coût constant pour les collectivités » et la gestion
a été concédée par la commune en septembre 2017 (cf. ci-après). La reprise de la gestion par la
commune ne semble pas présenter d’intérêt
particulier et le concédant aurait pu tout aussi bien être
l’Eurométropole.
5.2
La réhabilitation des bains municipaux
5.2.1
Les études préalables
Différentes études ont été menées préalablement à la réhabilitation des bains municipaux. Elles se
sont déroulées sur une période de dix ans, ce délai traduisant la difficulté à statuer sur le devenir du
lie
u. Elles ont permis d’aborder différents scenarii, les modes de gestion et de financement
envisageables
, ainsi que de faire le point sur l’état du bâtiment grâce à un ensemble de diagnostics
techniques.
Ces études ont été conduites et financées par la Communauté urbaine de Strasbourg puis
l’Eurométropole
, alors en charge de la gestion de
l’
équipement. La dernière étude pour un montant
de 135 000
€
a été effectuée par la SPL des Deux Rives, agissant à parts égales pour le compte de
l’
Eurométropole et de la commune.
Or, j
usqu’au 31
décembre 2016, l’ensemble des piscines, dont les
bains municipaux, relevait de la
compétence de l’intercommunalité
. En application du principe de spécialité, un EPCI ne peut
intervenir que dans le champ des compétences qui lui ont été transférées. Parallèlement, les
communes sont dessaisies de celles-ci
30
. Par ailleurs, en application du CGCT
31
, le transfert de
compétences d’une commune vers un EPCI entraine de plein droit la mise à disposition des biens
nécessaires à l’exercice de l
a compétence. Le procès-
verbal de mise à disposition atteste, d’ailleurs,
que l’ensemble du site a été mis à disposition de l’intercommunalité.
Le même code précise
32
que
28
La notion d’intérêt communautaire (guide 2006) de la DGCL.
29
Le traité de concession fait état d’une activité aquatique traditionnelle (accueil d’un public de nageurs, de scolaires,
d’animations aquatiques comme de l’aquagym, apprentissage à la natation…).
30
CE,16 octobre 1970,
Commune de Saint-Vallier
; CE,13 octobre 1978, n° 02907,
Commune de Vénissieux
;
CE,1
er
avril 1994, n° 146946,
Commune de Réau
; CE,14 janvier 1998, n° 161661,
Communauté urbaine de Cherbourg
;
CAA de Bordeaux, 24 juin 2003, n° 99BX00156,
Société SVE Onyx.
31
Article L. 1321 1.
32
Article L. 1321 2.
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la collectivité bénéficiaire du transfert assume l’ensemble des obligations du propriétaire qui
comprend à la fois les dépenses de fonctionnement et d’investissement.
Ainsi, la commune n’était pas juridiquement fondée à intervenir de quelque manière que c
e soit sur
les bains municipaux
. Par conséquent, elle ne pouvait pas commander et cofinancer l’étude conduite
par la SPL sur leur devenir.
5.2.2
Les orientations fixées par le conseil municipal
Par délibérations identiques, le conseil municipal, le 22 juin 2015, et le conseil métropolitain, le
12 décembre 2015, ont décidé du principe et du cadre de la réhabilitation des bains municipaux.
Ces derniers resteront une piscine accessible aux publics et aux scolaires avec un volume horaire
inchangé et des tarifs identiques à ceux des autres piscines métropolitaines.
L’acti
vité douche et
bains publics sera préservée.
Les délibérations font état du développement de la dimension sport/santé,
d’activités de
balnéothérapie et de détente sans autres précisions. Elles prévoient de «
confier à la Société
Publique Locale des Deux Rives, conformément à ses statuts, la réalisation d’une mission d’étude
qui définira (…) pour le projet de rénovation globale des Bains de la Victoire l’ensemble des activités
à développer et à créer a
insi que leur périmètre, l’estimation dans ce cadre des travaux de
rénovation, les conditions et les coûts d’exploitation de l’équipement rénové
».
Ainsi, les élus locaux expriment le souhait que le lieu reste une piscine qui fonctionne en
complémentarité et sur le même principe que les autres équipements de la métropole. Ils envisagent
d’y adjoindre d’autres services
lié
s à l’activité aquatique
et de développer, en lien avec celle-ci, le
dispositif sport/santé
33
sans en préciser la teneur.
En définitive, les bains municipaux ont été confirmés dans leur vocation aquatique et historique
(douches et bains publics) et
s’ouvriront
sur de nouvelles activités. Il revient à la SPL de décliner et
d’affiner ces ori
entations.
5.2.3
Le choix de faire appel à la SPL des Deux Rives pour
la réhabilitation et l’exploitation
Plusieurs rapports préparatoires proposent de faire appel à un opérateur pour prendre en charge la
réhabilitation
, l’entretien
et l’exploitation du site et
évoquent la
possibilité de s’appuyer sur une
société publique locale (SPL). Le maire confirme
vouloir s’appuyer
sur la SPL des Deux Rives plutôt
que de créer une société dédiée, mettant en avant la capacité de la société à travailler avec des
opérateurs publics et privés et sa proximité avec la collectivité.
Ce choix est techniquement possible, la commune
et l’
Eurométropole en sont les deux actionnaires
et les statuts de la SPL
lui permettent d’avoir un champ d’activités large.
Elle présente également
l’avan
tage
d’être
considérée comme une quasi-régie (une structure dite
« in house ») sur laquelle la commune exerce un contrôle proche de celui effectué sur ses propres
services. Au surplus, la SPL est exonérée, dans ses relations avec ses actionnaires, des règles de
mise en concurrence et de publicité. Ainsi, la commune peut signer directement un contrat de
concession avec la SPL. Cependant, la société est tenue au respect des obligations de publicité et
de mise en concurrence pour désigner le futur titulaire du marché global de performance.
Selon ces modalités de réalisation, l
es dépenses d’investissement n’appara
îtront pas dans les
comptes de la collectivité,
les charges d’exploitati
on seront supportées par la SPL (notamment les
33
Le dispositif est entré en vigueur le 5 novembre 2012 et plus de 170
médecins ont signé la charte d’engagement. Ils
peuvent ainsi prescrire à leurs patients une activité physique modérée. Concrètement, avec son ordonnance, la personne
prend contact avec l’équipe sport santé et un éducateur sportif oriente la personne vers l’activité qui lui convient le mieux
.
Les personnes ciblées sont les adultes séd
entaires souffrant d’obésité, diabète, maladies cardiovasculaires stabilisées,
cancer du sein et du colon stabilisé, VIH/SIDA et les personnes âgées. En 2015, mise en place de la tarification solidaire :
pendant 1 an les personnes bénéficient de la gratuité du dispositif, puis elles sont soumises à la tarification solidaire
(en fonction du quotient familial).
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dépenses de personnel, dans un contexte de réduction des effectifs). Le budget municipal ne sera
affecté que par les participations versées au titre des missions de service public exercées par la
société
, la participation aux dépenses d’investissement et
les apports en capital.
L’intervention de la SPL s’est fait
e en deux temps. La commune
et l’
Eurométropole
l’ont missionné
e
pour une étude sur le devenir des Bains avant que la collectivité ne la charge de la réhabilitation, de
la maintenance
et de l’exploitation de ceux
-ci.
5.2.3.1 La mi
ssion d’étude sur le devenir des
bains municipaux confiée à la SPL
L’
étude consistait à proposer des scenarii et à définir les montages financiers et juridiques
envisageables pour restructurer et exploiter le bâtiment.
Le 30 juin 2016, la SPL a rendu un rapport qui met en avant deux grandes options pour le devenir
du lieu. Il est proposé
, d’une part,
de maintenir et de développer la fonction aquatique
et d’y adjoindre
de la balnéothérapie
34
(et notamment le développement du dispositif sport/santé
et la création d’un
bassin extérieur) et
, d’autre part, d’y
implanter un Service de Soins de Suite et de Réadaptation
(SSR)
35
et/ou une résidence service
36
.
Le coût de l’investissement s’élève à
43
M€
HT environ
. L’étude propose de privilégier, dans un
premier temps, l’option
« activité aquatique et balnéothérapie », ce qui ramène le coût estimé à
30
M€
HT et conduit à renoncer à la rénovation de l’aile médicale
et/
ou à la réalisation d’une
extension pour y accueillir le SSR et/ou la résidence service
(travaux estimés à 13 M€ HT
pour la
rénovation et l’extension
).
Ainsi, le rapport propose de
retenir un phasage de l’opération en de
ux étapes. Enfin, il conclut
qu’un
traité de concession permettrait à la société de
disposer d’une mission globale incluant le
préfinancement de l’opération, la conception et la restructuration des travaux de réhabilitation,
l’entretien des ouvrages et l’exploitation du service.
Les suites à donner au projet ont été abordées par les conseils municipaux des 12 décembre 2016
et 26 juin 2017.
5.2.3.2
Le traité de concession pour la restructuration des Bains municipaux signé entre la
commune et la SPL
La commune et la SPL ont signé un traité de concession le 22 septembre 2017. Conclu pour une
durée de 35,5 années, il vise à confier à la société la réhabilitation des bains municipaux
(conception
–
réalisation
–
financement) et la gestion du bâtiment (entretien et exploitation). Le traité
exclut l’aile médicale et l’aile de la cha
ufferie. Il en ressort que la réhabilitation ne sera que partielle
et que l’avenir des parties non retenues dans le traité devra être arbitré. Le bâtiment, même s’il peut
être divisé, forme en effet un ensemble architectural homogène.
Le traité de concession prévoit que la SPL est autorisée à conclure un marché global de
performance
37
. À cette fin, la SPL a engagé une consultation le 30 septembre 2017 précisant que
«
le marché consiste en la conception et la réalisation des travaux de restructuration de cet
34
La balnéothérapie désigne l’ensemble des soins effectués par des bains généraux ou locaux. Par extension, le terme
peut s’appliquer aux bains solai
res aux rayons ultraviolets ou infrarouges.
35
Les SSR sont des structures spécialisées qui accueillent des personnes nécessitant un suivi médical après une
opération. Ils sont financés et autorisés par l’ARS.
36
Il s’agit le plus souvent d’appartements ou
de maisons destinés aux personnes de plus de 60 ans, autonomes, valides
ou semi-valides qui souhaitent profiter de la convivialité du groupe et de la sécurité assurée par les personnes présentes.
37
Un marché global de performance permet de confier à un même titulaire une mission globale associant la conception et
la réalisation du bâtiment, ainsi que la maintenance et l’exploitation
.
L’article
4.3 du traité dispose que «
le concessionnaire
pour assurer une partie des missions prévues au contrat est autorisé à conclure un marché global de performance au sens
de l’article
34 de l’ordonnance
2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics qui comprend la conception, la
réalisation, l’exploitation, l’entretien et la maintenance des installations
».
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équipement, puis à compter de la réception des travaux, la maintenance technique et le gros
entretien-
renouvellement de l’équipement pour une durée de 15
ans (…). Le titulaire du marché se
verra également confier l’exploitation des activités proposées dans l’éta
blissement pour une durée
de huit ans à compter de la réception des travaux, le cas échéant prolongé de sept années
supplémentaires (…). Ces durées pourront être discutées dans le cadre du dialogue dans la limite
maximale d’une durée cumulée de 15
ans ».
Il y est également précisé que « la conception et la réalisation des travaux incluent notamment :
mises aux normes (…)
; réorganisation des flux
; adjonction d’un espace aquatique extérieur
;
création d’un nouvel espace bien être
; remplacement des réseaux. Les travaux comprennent
également la réparation, la restauration et/ou modification des éléments protégés au titre des
monuments historiques (…). Le titulaire se verra confier la maintenance technique et le gros
entretien-
renouvellement de l’’équipement.
L’exploitation commerciale de l’établissement inclut en
particulier la promotion de l’établissement, la gestion des bassins de baignade ouverts au public, la
surveillance et l’encadrement des activités de baignade aussi bien s’agissant du grand public que
des publics spécifiques (…) et l’exploitation des surfaces commerciales à vocation aquatique et de
santé bien-être ».
Ainsi la SPL propose à un opérateur de réaliser les travaux, d’entretenir le bâtiment et de l’exploiter
dans un cadre programmatique prédéfini au plan financier (
estimation de l’
investissement et de
l’
exploitation). Six
groupements d’entreprises ont répondu à l’appel d’offres et
quatre ont été
sélectionnés le 16 octobre 2017.
Le montage financier de l’opération est
détaillé ci-après. L
’
équipement a fermé ses portes à
l’été
2018 pour les rouvrir début 2022.
5.2.4
Le coût prévisionnel de l’opération
5.2.4.1
Le coût de la réhabilitation
La SPL supportera la charge financière liée aux travaux de réhabilitation et d’extension du bâtiment
prévus au traité de concession.
Le programme et le coût prévisionnel de l’op
ération sont proches
des prévisions effectuées dans les études préalables. Sur le plan financier, la commune garantira
l’emprunt contrac
té par la société
, d’un montant prévisionnel de 24,7
M€,
à hauteur de 50 % et
versera une subvention d’équipement de 2,6
M€.
La commune a porté sa participation à la SPL de 0,2
M€ à 2,5
M€
,
afin d’augmenter les fonds
propres de la société au regard des organismes préteurs
38
. La commune
et l’
Eurométropole
détiennent désormais chacune la moitié du capital social,
d’un montant total de 5
M€.
Tableau 12 : Coût estimatif des travaux de réhabilitation
En millions d'euros
Étude SPL
Montant de l'investissement HT
30,72
Emprunt
24,1
Dotation en capital
4
Subvention d’équipement
2,59
subvention DRAC
Mécénat et autres
Sources : annexe 9 du traité et SPL
38
M
ais aussi pour rapprocher le capital social de l’activité de la SPL.
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5.2.4.2
Le coût d’exploitation
L
e titulaire du marché global de performance se verra confier l’exploitation
des Bains pour une durée
de huit ans qui pourra être portée à 15 ans.
L’annexe
16 du traité détaille le coût prévisionnel
d’exploitation du b
âtiment. L
e compte d’exploitation ne concerne que l’année
2017
. L’ordonnateur
considère que dès sa première année de fonctionnement l’équipement atteindra son rythme de
croisière. Il explique «
qu’il convient de prendre en compte que l’exploitation reprendra après une
période de travaux. Il est considéré qu’il y aura
un effet de nouveauté qui attirera le public dans un
premier
temps
compensant
le
phénomène
de
redémarrage
que
l’on
peut
connaître
traditionnellement lors de la succession d’exploitants
».
Cette hypothèse présente cependant une part de risque, de même que la pérennité de la hausse de
la fréquentation une fois l’effet
de nouveauté passé.
5.2.4.3
Les produits d’exploitation
Les produits d’exploitation sont estimés à
3,6
M€, dont 2,4 M€
qui seront versés annuellement par
la commune à la SPL, composée
d’
une contribut
ion forfaitaire d’exploitation de 1,44
M€ et d’
une
contribution forfaitaire d’investissement d
e 1
M€
.
L
’objectif fixé par l
e conseil municipal dans sa délibération du 22 juin 2015, portant sur le
financement de la réhabilitation à un coût constant pour les collectivités
n’est pas détaillé
. Les bains
municipaux
présentent un déficit annuel d’exploitation de l’ordre de 2,17
M€
.
En complément, il est prévu de porter l
es recettes d’exploitation
(
droits d’
entrées) à 1,2
M€
, dès la
première année de fonctionnement grâce aux produits générés par les nouveaux services. Cette
estimation correspond au doublement de leur montant actuel.
5.2.4.4
Les charges d’exploitation
Les charges d’exploitation
sont estimées à 2,5
M€ répartis
entre la SPL et le titulaire du marché
global de performance. La première aura à supporter,
selon les données du compte d’exploitation,
une dépense de 0,5
M€
par an. Le coût du suivi du marché est évalué à 65 000
€
par an. En outre,
la SPL prendra en charge les fluides pour un montant estimé à 413 000
€
chaque année.
En outre, la SPL supportera les emprunts dont la dépense sera couverte par la contribution forfaitaire
de la commune.
5.2.4.5 Conclusion
Les dépenses
qu’aura à
gérer le titulaire du marché global de performance sont estimées à 2
M€
par an. Sa rémunération annuelle est évaluée à 300 000
€
(soit 2,4
M€ sur les
huit ans du marché).
L’
information précise sur les recettes que percevra le titulaire du marché pour équilibrer
l’exploitation
n’a pas été
communiquée à la chambre par
les services de l’ordonnateur
.
Au vu des éléments dont elle dispose,
la chambre considère qu’il est aujourd’hui difficile
de
comprendre les relations financières entre la SPL et le titulaire du marché global de performance.
Par là même, il est également
difficile d’appréhender la part de risque supportée par
les parties.
Le cumul de l’ensemble des dépenses d’exploitation
supportées par la commune, la SPL et le
titulaire du marché pour le fonctionnement des Bains municipaux est de 28,8
M€ sur
huit ans et de
54
M€ sur 15
ans.
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Le coût de la gestion déléguée est estimé à 2,4
M€ sur
huit ans
sans toutefois qu’il s’agisse d’une
charge nette dès lors que la commune aurait également supporté des charges de gestion si elle
avait
géré en direct l’équipement.
Tableau 13 :
Compte d’exploitation
synthétisé (année 2017)
En milliers d’euros
2017
Recettes d'exploitation
1 197
Contribution forfaitaire
d’investissement
1 030
Contribution forfaitaire d’exploitation
1 440
Produits d’exploitation
3 667
Entretien et Maintenance
537
Gros entretien et renouvellement
138
Impôts et taxes
47
Charges de personnel
942
Autres charges de fonctionnement
90
Frais de structure et rémunération
300
Total dépenses CREM
2 054
Charges de personnel
65
Charges externes
15
Assurances
20
Redevance d’occupation
10
Fluides
413
Total dépenses d’exploitation SPL
523
Résultat d’exploitation courant
1 090
Charges financières
1 030
Résultat
60
Source : annexe 16 du traité (postes de dépenses et de recettes principaux)
Le résultat prévisionnel est faible (60 000
€), une baisse des recettes ou une hausse des dépenses
peut conduire rapidement à un déséquilibre du compte
d’exploitation.
5.2.5
L’analyse des risques
Une concession de service public implique que la part de risques transférés au concessionnaire le
soumette à une réelle exposition aux aléas du marché, de sorte que toute perte potentielle qu’il
aurait éventuellement à supporter ne soit pas négligeable ou inexistante. La lecture du traité ne
permet pas de cerner cette part de risque.
Elle
réside, selon l’ordonnateur, dans le fait que le titulaire du marché global de performance ne
puisse pas s’inscrire dans les prévisions du compte d’exploitation
.
Dans cette hypothèse, l
’annexe
11 du traité précise
que l’éventuel déficit d’exploitation
qui en
résulterait serait partagé à hauteur de 40 % par le concessionnaire (la SPL) et de 60 % par le
concédant (la commune) grâce à un ajustement de la compensation pour contrainte de service
public.
Le titulaire du marché global de performance devra respecter ses engagements (qui devraient se
rapprocher de la prévision du comp
te d’exploitation) et assumera les risques liés à un écart.
Cependant, il parait assez hasardeux de considérer que
la commune n’intervienne pas pour
maintenir
l’activité.
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En définitive, le risque supporté par la SPL, comme concessionnaire, est réduit du fait de sa structure
financière qui lui laisse une part d’autonomie limitée
et en raison de sa proximité avec ses
actionnaires.
Ainsi un déficit d’exploitation important ou
prolongé de la société imposerait à la
commune et à l’Eurométropole de la recapitaliser.
En conclusion, la chambre constate
que les prévisions d’équilibre financier
reposent sur l’hypothèse
d’un doublement des recettes
dues à la fréquentation. Un éventuel déficit devra être pris en charge
par la commune et la SPL, étant précisé que
cette dernière dispose d’une marge de manœuvre
limitée.
6.
LE PATRIMOINE PRIVÉ DE LA COMMUNE
L’article
L. 2211-1 alinéa 1 du code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP)
dispose que «
font partie du domaine privé les biens des personnes publiques mentionnés à
l’article
39
L . 1
qui ne relèvent pas du domaine public (…)
». Ainsi, appartient au domaine privé un
bien qui ne relève pas du domaine public hormis le cas où il est cité comme appartenant au domaine
privé ou lorsqu’un texte spécifique s’applique. Les bois et forêts, par exemple, appartiennent au
domaine forestier
40
et les chemins ruraux au domaine privé
41
. Le régime juridique applicable au
domaine privé est, contrairement à celui applicable au domaine public, dominé par le droit privé et
par la compétence du juge judiciaire. Pour autant, il existe de nombreuses exceptions à cette
compétence liées au fait que le bien appartient à une personne publique
42
. L
’instructi
on a porté pour
l’essentiel
sur les biens immobiliers bâtis de la collectivité qui représentent la majorité de son
patrimoine.
L’article L.
2111-1 du même code précise que «
(…) le domaine public d’une personne publique (…)
est constitué de biens lui appartenant qui
sont affectés à l’usage direct
du public, soit affecté à un
service public pourvu qu’en ce cas ils fassent l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution
des missions de ce service public
». Pour qu’un bien appartienne au domaine publ
ic, il doit donc
avoir une destination publique. La commune considère toutefois que certains biens, comme par
exemple le restaurant de
l’Ancienne Douane
ou celui de la Bourse qui
disposent d’un bail
commercial, relèvent du domaine public en ra
ison d’une ut
ilisation également publique des
bâtiments
et à défaut d’un déclassement partiel (logement de fonction, réserves pour les
musées...)
43
.
L’article
L. 2241-1 du CGCT prévoit que le conseil municipal délibère sur la gestion des biens et des
opérations immobilières effectuées par la commune. La commune ne prend pas de délibération pour
le classement des biens, considérant qu’un bien qui répond aux critères d’appartenance au domaine
public est immédiatement incorporé à celui-
ci. L’affectation matérielle du bien suffit à ce qu’il soit
considéré comme étant incorporé au domaine public et à défaut de classement dans celui-ci, il relève
du domaine privé. Cette approche n’appelle pas d’observation.
Un bien appartenant à une collectivité relève, par principe, du domaine public
et ce n’est que par
défaut ou détermination de la loi
qu’il relève du domaine privé en application de l’article
L. 2211-1
alinéa
1 du CGPPP. En revanche, la sortie d’un bien du domaine public ou le changement de
destination d’un bien doit faire l’objet d’une délibération. Ainsi, entre 2013 et 2017, huit
délibérations
39
L’article
L. 1 du code général de la propriété des personnes publiques dispose que «
le présent code s’applique aux
biens et droits, à caractère mobilier ou immobilier, appartenant à l’
État, aux collectivités territoriales et à leurs groupements,
ainsi qu’aux établissements publics ».
40
Article L. 2212-1 2° du CGPPP.
41
Article L. 2212-1 1° du CGPPP.
42
Par exemple, les biens du domaine privé sont insaisissables.
43
Un tel montage semble p
ossible. L’article
L. 2124-32-
1 du CGPPP dispose qu’
« un fonds de commerce peut être
exploité sur le domaine public sous réserve de l’existence d’une clientèle propre
».
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ont été recensées qui pour sept d’entre elles concernent des immeubles ou des terrains désaffectés
et déclassés
44
. Une seule concerne
l’acquisition d’un bien
pour y installer des services administratifs.
6.1
Le recensement du patrimoine privé
La commune
possède un important patrimoine immobilier dont l’origine relève d’acquis
itions
historiques, de dons et legs (comme les 139 pavillons de la cité Ungemach) ou de retours
d’emphytéoses
dont une partie se trouve en secteur sauvegardé
45
. Le recensement de celui-ci est
rendu complexe par
l’absence d’un critère de comptabilisation unique.
Sont utilisées les notions de
« site » (ensemble de bâtiments regroupés sur un même tènement foncier géographique
46
), de
« bâtiment » (entité physique unique
47
) ou d’
«unité de gestion locative » (lot ou centre de coût). Les
différents termes sont utilisés par la collectivité.
Le patrimoine de la commune, selon le dernier recensement, représente environ 1 300 biens publics
ou privés,
soit l’
équiva
lent d’une surface d’
environ 1 500 000 m²
. Il regroupe l’ensemble du
patrimoine communal (écoles, gymnases, crèches, salles publiques, groupes scolaires, maisons des
gardiens d’immeubl
es
…).
Le patrimoine immobilier, considéré de manière limitative aux logements, locaux commerciaux,
garages, représente environ 358 000 m².
Selon l’
ordonnateur, c
e parc est constitué d’immeubles
plutôt anciens et majoritairement situés dans le centre-ville de Strasbourg ainsi que dans les
quartiers de la première
couronne. L’état
des immeubles est très variable et peut aller de « vétuste »
à « bon état ». La lectur
e de l’inventaire permet, en outre, de constater
la grande diversité de sa
composition (logements, garages, locaux commerciaux) et des superficies.
Le patrimoine immobilier
d’habitation
privé est confié pour sa gestion à un opérateur,
pour l’essentiel
.
Tableau 14 : Décomposition du patrimoine immobilier selon son statut et son mode gestion
Origine du bien
Relevant
du
domaine
public
Relevant du domaine privé
Type de gestion
Gestion en régie
Gestion
déléguée
Nombre de biens (lots)
régie
directe
sous
forme
de
BEA
sous
forme de
baux de
droit
commun
sous forme
de baux à
construction
sous forme de
baux à
réhabilitation
Immeubles d'habitation
nombre
199
6
NR
NR
NR
NR
407
M²
18 797
2 453
NR
NR
NR
NR
42 835
Immeubles
commerciaux
nombre
10
1
NR
NR
NR
NR
80
M²
4 599
12
NR
NR
NR
NR
22 418
Garages
nombre
8
6
NR
NR
NR
NR
5
M²
193
148
NR
NR
NR
NR
75
Autres
nombre
186
8
NR
NR
NR
NR
177
M²
34 792
6 633
NR
NR
NR
NR
37 315
NR= non renseigné
44
Délibérations des 29 avril 2013, 22 septembre 2014, 13 octobre 2014, 26 janvier 2015, 26 septembre 2015,
21 novembre 2016 et 24 avril 2017.
45
La totalité de la grande île et le quartier de Neustadt.
46
Par exemple, un groupe scolaire.
47
Par exemple un lot de copropriété.
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Source : ville de Strasbourg
La collectivité
n’a pas
produit une situation claire de son patrimoine immobilier. Elle devrait procéder
à un inventaire détaillé de son patrimoine
. Elle indique qu’un complément d’inventaire est en cours
de développement.
6.2
La gestion publique du patrimoine privé
La gestion publique du patrimoine privé est réduite. Elle représente environ 9 % (en m²) de ce
patrimoine. Elle se justifie pour l’essentiel par la spécificité de celui
-ci et prend des formes
différentes.
La gestion en régie directe
Le patrimoine géré en gestion directe comprend un ensemble de biens loué aux institutions
européennes ainsi que
d’autres
biens dont la commune dit souhaiter se séparer. Cependant, ils
restent en instance de décisions depuis parfois plusieurs années (par exemple, un appartement et
cinq garages avec la mention « inoccupés » depuis 2008, 2009, cinq appartements en vente depuis
les années 2008/2009, trois en attente de démolition depuis 1999 et un insalubre depuis 2000). Ces
délais seraient, selon les services municipaux, inhérents aux procédures de vente ou à une décision
portant sur leur affectation. Même si le nombre de biens est limité, la chambre constate le caractère
durable de ces vacances et souligne
l’intérêt d’arrêter une position sur leur devenir.
La gestion publique se justifie,
par l’utilisation particulière de ce patrimoine
réservé, pour l’essentiel,
aux institutions européennes.
6.2.1
La gestion sous forme de baux de longue durée
La gestion sous forme de baux de longue durée prend plusieurs formes, une partie est gérée sous
la forme de baux emphytéotiques (administratif ou de droit commun)
, d’autres contrats sont des
baux à construction ou à réhabilitation.
6.2.1.1
Les baux emphytéotiques
La commune a la possibilité de consentir un bail emphytéotique sur son domaine privé, soit en
application de l’article
L. 451-1 du code rural, soit en application de l
’article
L. 1311-2 du CGCT.
Lorsque le bail
a pour objet l’accomplissement d’une mission de service public ou d’une opération
d’
intérêt général, la commune signera un bail emphytéotique administratif (BEA) en application du
premier article
48
.
Si tel n’est pas le cas, la commune signera un bail emphytéotique dit de droit
commun en application du second article
49
.
Le
Conseil d’
État
50
a considéré qu’un terrain, objet d’un
48
« Un bien immobilier appartenant à une collectivité territoriale peut faire l'objet d'un bail emphytéotique prévu à
l'article L. 451-1 du code rural et de la pêche maritime en vue de la réalisation d'une opération d'intérêt général relevant
de sa compétence ou en vue de l'affectation à une association cultuelle d'un édifice du culte ouvert au public. Ce bail
emphytéotique est dénommé bail emphytéotique administratif. Un tel bail peut être conclu même si le bien sur lequel il
porte, en raison notamment de l'affectation du bien résultant soit du bail ou d'une convention non détachable de ce bail,
soit des conditions de la gestion du bien ou du contrôle par la personne publique de cette gestion, constitue une
dépendance du domaine public, sous réserve que cette dépendance demeure hors du champ d'application de la
contravention de voirie. Un tel bail ne peut avoir pour objet l'exécution de travaux, la livraison de fournitures, la prestation
de services, ou la gestion d'une mission de service public, avec une contrepartie économique constituée par un prix ou un
droit d'exploitation, pour le compte ou pour les besoins d'un acheteur soumis à l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015
relative aux marchés publics ou d'une autorité concédante soumise à l'ordonnance n° 2016-65 du 29 janvier 2016 relative
aux contrats de concession. (…)
».
49
«
Le bail emphytéotique de biens immeubles confère au preneur un droit réel susceptible d’hypothèque
: ce droit peut
être cédé et saisi dans les formes prescrites pour la saisie immobilière. Ce bail doit être consenti pour plus de 18 années
et ne peut dépasser 99 ans ; il ne peut se prolonger par tacite reconduction ».
50
CE,6 mai 1985, association Eurolat
–
crédit Foncier de France.
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bail emphytéotique administratif
, bien qu’appartenant à l’
origine au domaine privé, est appelé,
compte-tenu de son affectation future, à relever du domaine public et ne peut, de ce fait,
faire l’objet
d’un bail emphytéotique de droit commun mais seulement d’un
bail emphytéotique administratif.
La commune a signé 10 BEA dont une partie ne correspond pas au cadre juridique présidant à la
conclusion de ce type de contrat. Il en est ainsi, par exe
mple, du jardin de l’orangerie qui accueille
un café, bowling, dont on distingue m
al la mission d’intérêt général
. Par ailleurs, seule une moitié
paie un loyer sans justification particulière.
La commune a également conclu 66 baux emphytéotiques de droit commun avec des personnes
morales. Pour dix
d’entre elles
51
, (
bailleurs sociaux intervenant dans la lutte contre l’exclusion
), la
commune reverse le loyer perçu sous forme de subventions (450 000
€ en 2017)
. Ceux-ci
bénéficient ainsi de locaux gratuits. Aucun nouveau bail de ce type
n’a été conclu depuis une
quinzaine d’années
. Par ailleurs, un bien loué pour le même usage (
établissement d’hébergement
pour personnes âgées dépendantes [EHPAD]) est parfois soumis au régime du BEA ou du bail de
droit commun sans que cette différence ne puisse être justifiée. La chambre prend note de
l’engagement de l’ordonnateur de procéder à
la révision des baux
à l’aune des évolutions
réglementaires
et à l’occasion
des renouvellements,
s’agissant
notamment du bowling de
l’
Orangerie dont le bail arrive à échéance en 2021.
6.2.1.2 Les baux à construction
Le bail à construction
52
se distingue du bail emphytéotique en ce qu’il oblige le preneur
à construire
sur le terrain du bailleur
53
et à conserver le bien
en bon état d’entretien
pendant toute la durée du
bail. La commune a signé deux baux à construction avec un commerçant et une pharmacie. Ce type
de montage, qui reste marginal, permet au bailleur de bénéficier, en fin de bail, des constructions
réalisées par le preneur, sans
lui verser d’
indemnité
54
.
6.2.1.3 Les baux à réhabilitation
Le bail à réhabilitation est un engagement contractuel portant sur la réalisation de travaux
d'amélioration de l'immeuble du bailleur dans le but de le louer à usage d'habitation pendant la durée
du bail. Ce contrat peut être conclu par un organisme HLM, une société d'économie mixte dont l'objet
est de construire ou de donner à bail des logements, une collectivité territoriale ou un organisme
bénéficiant d'un agrément relatif à la maîtrise d'ouvrage.
Le 15 décembre 2014, le conseil municipal a décidé de confier, aprè
s appel d’offres,
à un bailleur
social
,
professionnel de l’habitat et de l’aménagement urbain
, la réhabilitation et la gestion de
394 logements sociaux répartis dans 18 immeubles. Le bail précédemment passé avec un autre
opérateur a été résilié par anticipation à effet du 31 décembre 2014 en raison, selon les attendus de
la délibération précitée, de la situation financière très dégradée de
l’établissement
le privant de la
capacité
d’accomplir sa mission.
En contrepartie, la commune a versé une indemnité de 4,1
M€
55
.
Un bail à réhabilitation
d’une durée de 65
ans a été signé le 31 décembre 2014. Cette durée est très
supérieure à la moyenne qui
s’établit à une douzaine d’années
56
.
51
Désormais ramenés à 9 en raison de la résiliation de l’un d’eux en juin 2017.
52
Articles L. 251-1 à L. 251-9 et R. 251-1 à R. 251-
3 du code de la construction et de l’habitat.
53
3
ème
chambre civile, 8 septembre 2016, pourvoi n° 15-21381 15-22374, Légifrance.
54
Le retour des biens concernés est effectivement explicitement prévu dans les deux contrats de bail.
55
Source commune de Strasbourg
56
« Des initiatives parlementaires tendent à aligner la durée minimale du bail à réhabilitation sur celle retenue pour le bail
à construction
–
qui est de 18 ans (CCH, art. L.251-1, dernier al)
–
ont été rejetées, tant à la demande du rapporteur à l’AN
selon lequel le bail à réhabilitation suppose des financements particuliers établis sur une durée de 12
ans et qu’il y don
c
lieu de prévoir une concordance entre la durée de ces financements et celle du contrat de bail à réhabilitation (JOAN CR
15 déc. 1989, p.
6544), qu’à celle du ministre délégué, chargé du logement, pour qui une telle disposition pouvait avoir
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Le contrat de bail prévoit un montant de travaux estimé à 10,7
M€ (28
000
€ par logement en
moyenne) réalisés par le bailleur et le versement par celui-
ci d’une somme de
8,58
M€ au moment
de la prise de bail (droit au ba
il) et d’une redevance annuelle, qui s’est élevée à 200
000
€ en 2017,
soit un
montant total de l’ordre de 3,2
7
M€
au terme du contrat. Entre 2019 et 2080, la redevance
annuelle sera de 50 000
€.
En contrepartie, le bailleur encaisse les loyers pour un montant estimé
entre 1,3
M€ et 1,4
M€/an
.
57
Ainsi, la commune conduit une politique de logement social sur son ter
ritoire en s’appuyant sur un
bailleur.
Selon l’ordonnateur, c
e choix est dicté par une volonté de «
maintien du statu quo au profit
des populations en place
» et au fait
«
que le preneur peut bénéficier d’emprunts favorables
spécialement consentis dans le cadre de la conclusion de tels baux, ce qui accroît sa capacité à
répondre aux objectifs avancés par la collectivité et rendus contractuels via le bail à réhabilitation
».
En définitive, la gestion du patrimoine privé par la commune est emprein
te d’une ce
rtaine
inadéquation entre les formes juridiques retenues
et l’occupation du bien
. Elle se caractérise en
outre par une forte implication dans le logement social. Une réflexion sur
l’avenir de certains biens
(vente, location ou rénovation) et sur la pertinence de certaines gratuités accordées apparait
souhaitable. Enfin, la collectivité doit
définir une stratégie patrimoniale permettant d’utiliser les
formules juridiques les mieux adaptées aux situations à traiter.
Recommandation n° 1 : Procéder progressivement à un toilettage des baux de longue durée qui,
pour certains, ne sont pas dans un cadre juridique adapté.
Recommandation n° 2 : Adopter un plan de gestion stratégique du patrimoine privé de la
commune et se doter d’un outil de gestion permettant d’en assurer un suivi financier précis.
6.3
La gestion déléguée du patrimoine privé
Ce patrimoine représente
une valeur de l’ordre de 142
M€ selon une étude réalisée par Habitation
moderne
58
en 2014. En juin 2017, le mandataire de la commune a rendu une étude portant sur le
prix des loyers appliqués en comparaison de ceux constatés sur le marché sur la base de 142 baux
signés après 1993. 70 % des baux sont inférieurs à la valeur du premier quartile
59
, 20 % sont
supérieurs et 10 % dépassent le prix médian
60
.
Depuis 1993,
la Société Anonyme d’
Économie Mixte Locale (SAEML) Habitation Moderne est
renouvelée après appels d’offres comme gestionnaire d’une partie du patrimoine privé de la
commune et pour prendre en charge
la maitrise d’ouvrage déléguée de travaux
. La dernière
procédure de remise en concurrence a été décidée par délibération du conseil municipal en date du
20 novembre 2015 sur la période 2016-2020. Le cahier des clauses techniques particulières (CCTP)
détaille ce qui est attendu du prestataire. La même société a de nouveau été retenue pour la gestion
locative et la maî
trise d’ouvrage déléguée
. P
lusieurs candidats ont bien répondu à l’appel en
pour conséquence de réduire considérablement le nombre de logements qui pourraient être concernés par les nouvelles
dispositions (JO Sénat CR 5 avr. 1990, p. 80).
57
« Lors
de l’exécution du bail à réhabilitation,
le preneur perçoit les loyers versés par ses locataires avec lesquels il a
conclu des contrats de bail sur l’immeuble soumis au bail à réhabilitation, tandis que le propriétaire bailleur peut, lui, ex
iger
le versement d’une redevance malgré l’existence des travaux supportés par le preneur
. Pour le propriétaire bailleur
(CGI,
art.33 quinquies), ces revenus ont le caractère de revenus fonciers au sens de l’art.
14 du CGI. (…)
. Concernant le
preneur, le texte qui a instauré le bail à réhabilitation n’a donné aucune précision sur l’existence et les modalités des
revenus qu’il tire de la location de l’immeuble pendan
t la durée du bail ».
Revue Le Lamy Collectivités territoriales, n°80,
1
er
juin 2012, Du neuf avec du vieux ? Pour un renouveau du bail à réhabilitation, C. BARGETON.
58
Il n’existe aucune estimation de la valeur de la totalité du patrimoine municipal.
59
Un quartile est chacune des trois valeurs qui divisent les données triées en quatre parts égales.
60
Le prix médian veut dire que la moitié des loyers est inférieure à celui-
ci et que l’autre moitié est supérieure.
Rapport d’
observations définitives
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29/45
concurrence. Un premier avenant en date du 2 juin 2017 recense les biens intégrés et sortis du
portefeuille de la SAEML.
6.3.1
La gestion du patrimoine déléguée par la SAEML Habitation Moderne
La SAEML Habitation Moderne a en charge
61
un patrimoine
d’un peu plus de
260 immeubles
représentant environ 690 lots (le patrimoine en question se réduit légèrement, il a baissé de
–
5,6 %
entre 2011 et 2015).
Les
rapports d’activité fournis par la société détaillent la composition
, la typologie des occupations
et les
différents titres d’occupation
.
Tableau 15 : Typologie des occupations
Au 31/12
2011
2012
2013
2014
2015
2016
nombre d'immeubles
277
272
268
266
266
ND
nombre de lots = (1+2+3)
734
709
701
693
693
694
taux d'occupation
89 %
87 %
88 %
88 %
87 %
85 %
baux d'habitation (1)
392
363
359
348
352
ND
autres baux (2)
261
257
257
259
251
ND
dont baux commerciaux
87
84
84
83
82
ND
dont baux professionnels
72
70
70
68
68
ND
dont convention
d'occupation
57
52
47
48
42
ND
dont baux de droit
commun
ND
6
11
15
16
ND
Vacance (3)
81
89
85
86
90
107
taux de vacance
11 %
12,5 %
12 %
12 %
13 %
15 %
taux de vacance réel
62
3,3 %
8,2 %
ND
2,9 %
1,6 %
4 %
Source : rapports
d’activité
SAEML
La rémunération prévisionnelle de la société est évaluée à 400 000
€
TTC par an (soit 1,6
M€ pour
quatre ans). La commune lui alloue également une somme annuelle de 1,6
M€
en contrepartie des
dépenses d’entretien
et des charges du patrimoine. La société encaisse les loyers et les reverse à
la commune.
61
La société en
assure l’entretien, le nettoyage et la surveillance, la gestion administrative et fiscale des
baux et
conventions d’occupation, l’optimisation des revenus locatifs, le renouvellement des loyers, redevances d’occupation et
charges locatives, le traitement des réclamations et plaintes des locataires et occupants, la gestion des impayés et les
procédures contentieuses, ainsi que la réalisation des menues réparations locatives.
62
Il prend en compte les logements non remis à la location en raison de travaux ou qui sortent du patrimoine.
Rapport d’
observations définitives
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Tableau 16 :
Chiffre d’affaires quittancé
par la SAEML
Nombre de lots
Loyers et
accessoires (en
milliers d’euros)
Charges locatives
(en milliers
d’euros)
Total (en milliers
d’euros)
Variation
2012
709
6 674
1 106
7 781
2013
701
6 683
1 190
7 873
1,18 %
2014
693
6 730
1 164
7 894
0,27 %
2015
693
6 847
1 027
7 874
- 0,26 %
Source : rapports
d’activité SAEML
L’encaissement des loyers par des tiers est possible
63
sous réserve de respecter l’article
L. 1611-7-1
du CGCT pris en application de la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification
de la vie des entreprises et portant diverses dispositions de simplification et de clarification du droit
et des procédures administratives
qui dispose qu’«
à l’exclusion de toute exécution forcée de leurs
créances, les collectivités territoriales et leurs établissements publics peuvent,
après avis conforme
de leur comptable public et par convention écrite,
confier à un organisme public ou privé
l’encaissement (…) du revenu tiré des immeubles leur appartenant et confiés en gérance ou d’autres
produits et redevances du domaine dont la liste est fixée par décret ».
Avant 2014, le
décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique
disposait dans son article 22 que «
(…)
Dans les cas et dans les conditions prévues par la loi, une
personne morale mentionnée à l'article 1
er
peut, après avis du comptable assignataire, confier par
convention de mandat la gestion d'opérations d'encaissement ou d'opérations de paiement à une
autre personne morale mentionnée au même article »
. Par la suite, la loi de 2014 a prévu que les
situations précédentes puissent être régularisées à leur date anniversaire
64
. En l’espèce, la
convention de gestion conclue avec la SAEML Habitation Moderne est postérieure à 2014.
En application de l’article
D. 1611-32-2 du CGCT, le comptable se prononce au regard des projets
de documents contractuels qui lui sont soumis. À
l’expiration d’un délai d’un
mois à compter de sa
saisine, il est réputé avoir rendu un avis conforme. Lorsque l’avis est négatif, il doit être moti
vé et
notifié à l’ordonnateur.
Or,
le comptable n’a été saisi dans aucun des cas précités et n’a pas,
par là
même, donné d’avis.
L’article
D. 1611-32-3
65
dispose que « le mandat donné en application de l'article L. 1611-7-1
précise notamment : la nature des opérations sur lesquelles porte le mandat ; la durée du mandat
et les conditions de sa résiliation éventuelle ; les pouvoirs de l'organisme mandataire ; lorsque
l'organisme mandataire est chargé du remboursement des recettes encaissées à tort, le plafond du
fonds de caisse permanent qu'il peut être autorisé à conserver pendant la durée de la convention
pour procéder à ces opérations ; la rémunération éventuelle de l'organisme mandataire et ses
modalités de règlement par le mandant ; la périodicité ou le montant à partir duquel les sommes
encaissées, déduction faite des sommes éventuellement conservées par le mandataire au titre de
la reconstitution du fonds de caisse permanent, doivent être reversées au mandant ; les modalités,
la périodicité et la date limite de la reddition des comptes de l'exercice ; les contrôles mis à la charge
du mandataire, notamment lorsque le mandataire encaisse une recette, les mêmes contrôles que
ceux prévus au 1° et, le cas échéant, au 3° de l'article 19 du décret n° 2012-1246 du
63
Par dérogation
à l’article
L. 2343-1 du CGCT qui dispose
que
« seul le comptable public peut encaisser les loyers. La
collectivité peut toutefois confier à un tiers les opérations préparatoires à l’encaissement des recettes. Ainsi, elle peut
confier à une agence immobilière l’ensemble des actes destinés à établir la liquidation du loyer dès lors que l’émission du
titre de recettes et son recouvrement continuent de relever respectivement de l’ordonnateur de la collectivité et de son
comptable assignataire ».
64
L’article
40 de la loi du 20 décembre 2014 dispose que :
« les conventions de mandat en cours à la date de la publication
de la présente loi, conclues par
(…)
les CT et leurs EP, sont rendues conformes, selon le cas, aux dispositions de
l’article
L. 1611-7-
1, tel qu’il résulte du II du présent article, ou aux
dispositions du III, au plus tard lors de leur
renouvellement »
.
65
Entré en vigueur le 17/12/2015.
Rapport d’
observations définitives
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7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (et) lorsque le mandataire est
chargé du remboursement des recettes encaissées à tort, les mêmes contrôles que ceux prévus
aux d et e du 2° du même article du décret susmentionné».
L’article
1.5.4 du CCTP relatif à la gestion des baux pour la gestion déléguée dispose que
« le prestataire sera responsable du recouvrement des loyers, des charges et des taxes légalement
à la charge du locataire/de l’occupant. Il établira les décomptes de charges de fin d’année,
notamment celui arrêté le 31
décembre 2020, nonobstant l’arrivée à exp
iration du marché. Il sera
soumis au contrôle des différentes autorités compétentes prévues par la réglementation ». Ces
dispositions contractuelles peuvent être considérées comme valant convention de mandat.
La chambre rappel
le l’obligation
, en
application de l’article
L. 1611-7-1 du CGCT, de saisir le
comptable afin d’obtenir son
avis préalable
à l’encaissement par un organisme public ou privé de
loyers pour le compte de la collectivité.
La chambre prend note de l’engagement de l’ordonnateur
de
solliciter l’avis formel et conforme du comptable public
lors du renouvellement des mandats de
gestion en 2020.
Rappel du droit n° 2 :
En application de l’article
L. 1611-7-1 du CGCT, solliciter
l’avis préalable du
comptable public, pour que la SAEML Habitation Moderne puisse encaisser les loyers au nom et
pour le compte de la commune.
6.3.2
La maitrise d’ouvrage déléguée confiée à la SAEML Habitat
ion Moderne
La maitrise d’ouvrage déléguée de travaux recouvre l’entretien et les gro
s travaux
qu’elle effectue,
sur la base de diagnostics, en fonction des priorités définies par la commune
66
. Ces travaux
représentent une dépense de 11,9
M€
TTC (environ 7,5
M€
pour les immeubles appartenant à la
collectivité, au sens strict du terme, et le solde pour les biens des fondations qui participent aux
travaux à hauteur de 1
M€
par an). La rémunération de la société est fixée à 4 % des travaux, soit
une dépense prévisionnelle de l’ordre de 528
000
€
TTC sur la durée du contrat.
Le
montant des sommes allouées à l’entretien et aux gros travaux es
t inférieur aux besoins estimés.
Selon un diagnostic technique du patrimoine précisant les travaux à réaliser et le phasage pour les
faire de la SAEML Habitation Moderne,
l’ampleur des travaux à réaliser sur le patrimoine de la
commune
s’élève à
17,4
M€
entre 2018
–
2020) alors que sur la même période, les crédits prévus
initialement étaient de 7,1
M€
67
.
L’ordonnateur indique que cette somme a été portée à 8,6
M€.
Tableau 17 : Synthèse des travaux à réaliser sur la période 2018-
2020 en milliers d’euros
Travaux de
conservation à
court terme +
sur les
logements
vacants
Travaux long
terme à prévoir
Total
Budget
disponible sur
les années
2018-2019-
2020
Budget
additionnel
nécessaire
Travaux à
réaliser si vente
ou démolition
26 564
10 225
36 789
7 500
29 289
7 865
Source : diagnostic technique effectué par la SAEML
66
Selon un ordre de priorités allant de la mise aux normes (sécurité, accessibilité), à l’amélioration patrimoniale
(clos,
couverts, chauffage) et à l’amélio
ration fonctionnelle (réaménagement, réhabilitation).
67
Le montant de
l’enveloppe financière allouée sur le mandat 2016
-2020 est fixé à 11,9
M€ (7,1
M€ pour le patrimoine de
la ville, 3,8
M€ pour la fondation Ungemach et
1
M€ pour les autres fondations
et
legs) sur la base d’un choix effectué
chaque année par le conseil municipal. Le conseil municipal du 23 janvier 2017 a décidé de verser à la SAEML une somme
de 1
M€
TTC pour les immeubles propriété de la ville, dont elle assure la gestion, 0,8
M€
TTC au titre de la fondation
Ungemach et 0,5
M€
TTC au titre des autres fondations.
Rapport d’
observations définitives
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32/45
À défaut de résorber cet écart, une dégradation du patrimoine est inéluctable sur la durée et le
rendra de plus en plus difficile à louer ou à vendre.
L’économie de
la gestion de ce patrimoine en
sera altérée.
6.4
Les recettes et les dépenses générées par le patrimoine privé
Malgré un patrimoine important, la commune a conclu une trentaine de baux de location pour les
besoins de ses services et pour abriter différentes associations, pour une dépense annuelle de
l’ordre de 0,75
M€.
L’ordonnateu
r ne sait pas précisément ce que lui rapporte ou lui coûte son patrimoine privé, ce qui
ne lui permet pas d’en optimiser la gestion
. Il est de bonne gestion de ne pas laisser le patrimoine
inactif, de l’entretenir, de ven
dre les biens
inoccupés et de louer ce qui peut l’être.
Les recensements de coûts ci-après transmis par les services de la commune, mériteraien
t d’être
affinés. Certains postes ne sont pas pris en compte (par exemple, le coût des assurances et primes
de dommages), sont incomplets (par exemple en 2012, les immeubles européens ne sont pas
comptabilisés pour le patrimoine privé en régie et les montants portent sur du bâti et du non bâti
68
de 2013 à 2016) ou incertains (la prise en compte des subventions versées pour les baux
emphytéotiques subventionnés
n’est pas précisée
).
Tableau 18 :
Vue d’ensemble des dépenses et des recettes de fonctionnement relatives au patrimoine privé
de la commune
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Recettes
locatives
+ charges
TTC
Patrimoine
privé régie
46 042
653 658
704 597
616 189
637 782
206 311
Patrimoine
privé mandat
de gestion
7 082 585
8 767 486
8 045 951
7 399 394
6 821 887
8 268 762
Baux de
longue
durée
1 528 393
1 558 520
1 587 085
1 360 850
1 364 767
1 348 359
Total
8 657 020
10 979 664
10 337 633
9 376 433
8 824 436
9 823 432
Dépenses
Patrimoine
privé régie
87 156
288 961
271 106
212 093
234 581
72 853
Patrimoine
privé mandat
de gestion
3 245 168
3 161 539
3 110 218
2 949 521
2 797 638
3 139 195
Total
3 332 324
3 450 500
3 381 324
3 161 614
3 032 219
3 212 048
Source : commune
Les dépenses de fonctionnement reprises
dans le tableau comprennent l’entretien courant des
équipements, la consommation (eau, chauffage, électricité), les taxes foncières, les honoraires pour
le mandat de gestion et les charges de copropriété.
68
Source : commune
Rapport d’
observations définitives
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33/45
La chambre constate
que la commune ne dispose pas d’une connaissance
exhaustive du coût de
son patrimoine privé.
6.5
L’organisation de la fonction immobilière
L’identification de la fonction immobilière et son organisation reflète l’importance de cette
fonction
au sein de la collectivité. Elle recouvre un ensemble de missions (acquisition, cession, construction,
entretien, aménagement, exploitation, gestion…) qui vise
nt à dispos
er d’un patrimoine ajusté aux
besoins de la collectivité, correctement entretenu et aux coûts optimisés.
6.5.1
L’organisation de la gestion patrimonial
e
En 2010, la gestion immobilière a été
éclatée entre deux directions. L’une éta
it chargée de la gestion
du patrimoine pub
lic et l’autre
du patrimoine privé. Par ailleurs, le patrimoine dit thématique
(scolaire, culturel ou social) relève des directions concernées. À partir du 1
er
mars 2016, il a été
décidé de regrouper les deux premières fonctions
69
au sein du Service Gestion et Inventaire du
Patrimoine Bâti (GIPB) rattaché à la direction de la construction et du patrimoine bâti. Sa mission
est de gérer l’en
semble du patrimoine de la commune
et de l’
Eurométropole
, d’optimiser son usage
en suscitant des mutualisations, de mettre
en œuvre des schémas directeurs afin de développer
une vision stratégique, en clarifiant les centres de responsabilités entre direction support et
directions thématiques et en pilotant des mandats de gestion du patrimoine privé.
Le nouveau service est composé de 19 agents équivalents temps plein (ETP). Il est organisé autour
de deux
services placés sous l’autorité d’une cheffe de service.
Un poste de pilotage du mandat de
gestion a été créé dont la mission principale porte sur le contrôle du prestataire et le devenir du
patrimoine confié en gestion.
La chambre souligne
l’intérêt d’un tel regroupement permettant de centraliser cette fonction.
Pour
autant, le service est de création trop récente pour mesurer son efficacité opérationnelle. À terme,
ce service
pourrait être la cheville ouvrière d’une réflexion sur le devenir d’un patrimoine dont
l’ampleur et la charge d’entretien
excèdent les moyens de la collectivité.
6.5.2
Le pilotage de la gestion patrimoniale
L’une d
es missions du service GIPB est de « développer une vision stratégique du patrimoine à
moyen et long terme par la mise en œuvre de schémas directeurs immobiliers
»
70
.
Il n’existe
cependant aucun schéma de cette nature à ce jour.
Un plan stratégique de gestion du patrimoine a été présen
té en 2008 sous le timbre d’Habitat
ion
Moderne, aucun autre docume
nt n’a été présenté depuis lors
. Après un diagnostic de la situation du
patrimoine dont elle a la gestion, la société présente à la commune une stratégie visant à repérer
les immeubles à conserver dans le patrimoine de la collectivité (ceux nécessaires à la réalisation
d’objectifs d’aménagement ou de construction à venir, les immeubles juridiquement inaliénables, les
immeubles spécifiques comme ceux abritant des associations ou de prestiges) et ceux dont la
cession peut être envisagée (ceux présentant un caractère social, ceux issus de la
« grande percée »
71
, les immeubles ne présentant pas de caractéristique de rentabilité intéressant).
Le doc
ument stratégique n’a pas été validé en conseil municipal, mais en commission municipale
du patrimoine. Les biens qui ont été identifiés comme devant être cédés (une quinzaine de biens)
seront vendus d’ici la fin du mandat (2020).
L
’ordonnateur précise
avoir déjà mis en vente
69
À l’exception également de la gestion du foncier non bâti et la préparation et la rédaction des actes attachés aux
transactions.
70
Voir comité technique du 4 décembre 2015 relatif à la création du service Gestion et Inventaire du Patrimoine Bâti.
71
Immeubles situés rue du 22 novembre, place Kléber et rue des Francs Bourgeois, construits au début du XXème siècle
qui constituent des immeubles de rapport dont la vente procurerait un produit important.
Rapport d’
observations définitives
Commune de Strasbourg
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26 immeubles et encaissé 25,4
M€
, suite à ce plan.
D’autres
biens cessibles ont été identifiés et
sont soumis à la commission municipale en charge du patrimoine pour validation. Le conseil
municipal n’a pas pris position sur ce plan
et par là même sur une stratégie globale de gestion du
patrimoine.
Si un premier plan de cession a permis la vente de 26 immeubles
et qu’u
n service gestion et
inventaire du patrimoine bâti a été créé en 2016, la chambre observe que la gestion actuelle se
caractérise par une approche limitée aux aspects administratifs et comptables, mais dénuée de
vision stratégique, alors même que des choix
d’
investissements sont
nécessaires pour l’entretien
et
la rénovation du patrimoine.
La chambre recommande à la commune de définir un plan stratégique de gestion de son patrimoine
privé
et de se doter d’un outil de gestion financière lui permettant de conna
ître avec précisions les
dépenses et les recettes afférentes.
*
*
*
RAPPELS DU DROIT
En application de
l’article
R. 2321-2 du CGCT, reprendre intégralement en 2019 les provisions
devenues sans objet.
En application de l’article
L. 1611-7-1 du CGCT, solliciter
l’avis préalable du
comptable public
pour que la SAEML Habitation Moderne puisse encaisser les loyers au nom et pour le compte
de la commune.
RECOMMANDATIONS
Procéder progressivement à un toilettage des baux de longue durée qui pour certains ne sont
pas dans un cadre juridique adapté.
Adopter un plan de gestion stratégique du patrimoine privé de la commune
et se doter d’un
outil de gestion permettant d’en assurer un suivi financier précis
.
Rapport d’
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ANNEXE 1 : Synthèse de la situation financière de la commune
Budget principal
(montants bruts en €)
2012
2012 retraité
2013
2014
2015
2016
Var.
annuelle
moyenne
Produits réels de fonctionnement
421 326 059
359 717 134
362 353 219
363 014 223
383 745 821
375 405 229
1,1 %
dont impôts et taxes
221 948 568
221 948 568
224 091 759
226 931 364
242 345 496
252 753 542
3,3 %
dont transferts reçus
98 313 191
98 313 191
96 737 506
93 291 907
90 064 916
84 425 117
- 3,7 %
dont DGF
62 033 708
62 033 708
61 644 119
58 302 624
52 092 055
44 520 288
- 8,0 %
dont produits d'exploitation
32 994 412
32 994 412
35 979 474
35 598 586
43 126 821
31 611 889
- 1,1 %
dont autres produits
67 650 998
6 042 072
4 394 834
6 778 246
5 037 333
6 614 680
2,3 %
dont reprises sur provisions semi-
budgétaires
418 891
418 891
1 149 646
414 120
3 171 254
0
Charges réelles de fonctionnement
322 086 584
322 086 584
328 654 940
333 417 887
343 346 997
337 372 628
1,2 %
dont charges de personnel
187 462 012
187 462 012
191 550 271
195 036 129
196 467 504
196 056 301
1,1 %
dont achats de biens et services
70 239 428
70 239 428
70 704 342
69 508 324
73 394 845
73 405 308
1,1 %
dont transferts versés
57 557 540
57 557 540
58 477 945
59 190 276
61 302 816
61 722 950
1,8 %
dont subventions aux personnes de
droit privé
41 565 336
41 565 336
42 303 587
42 918 080
44 440 819
44 855 533
1,9 %
dont charges financières
4 002 766
4 002 766
2 881 210
3 990 210
4 283 845
3 125 204
- 6,0 %
dont autres charges
2 824 839
2 824 839
5 041 173
5 692 947
7 897 987
3 062 865
2,0 %
Épargne brute
99 239 475
37 630 549
33 698 279
29 596 336
40 398 824
38 032 601
0,3 %
Emprunts remboursés
14 145 850
14 145 850
14 167 280
18 328 104
20 905 572
26 197 162
16,7 %
Épargne nette
85 093 624
23 484 699
19 530 999
11 268 232
19 493 253
11 835 439
- 15,7 %
Recettes réelles d'investissement
(hors emprunt)
49 284 362
49 284 362
32 264 495
60 969 216
46 638 682
48 735 533
FCTVA
7 005 824
7 005 824
5 000 000
15 838 838
14 451 730
13 741 731
Subvention d'équipement reçues
7 121 879
7 121 879
13 958 199
12 516 731
12 584 904
8 120 578
Autres recettes
35 156 659
35 156 659
13 306 297
32 613 646
19 602 048
26 873 224
Dépenses réelles d'investissement
(hors emprunt)
97 052 751
97 052 751
130 117 968
126 099 660
97 031 772
62 145 136
Dépenses d'équipement
96 346 192
96 346 192
129 436 688
122 998 895
95 576 053
60 918 829
dont subventions versées
6 017 773
6 017 773
6 528 205
6 650 404
7 903 601
10 470 898
Autres dépenses
706 559
706 559
681 280
3 100 765
1 455 719
1 226 307
Besoin de financement
37 325 235
-24 283 690
- 78 322 473
- 53 862 211
- 30 899 837
- 1 574 164
dont solde des opérations pour compte
de tiers
1 850
- 950 238
952 722
- 44 384
Emprunts souscrits
0
0
50 000 000
83 400 000
37 400 000
18 533 733
Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du fonds
de roulement
37 325 235
-24 283 690
- 28 322 473
29 537 789
6 500 163
16 959 569
Fonds de roulement budgétaire
9 974 931
-51 633 994
- 18 347 542
11 190 247
17 690 409
34 649 978
+ Provisions semi-budgétaires
11 654 399
11 654 399
10 973 186
11 419 561
9 322 588
10 376 096
= Fonds de roulement net global
21 629 330
-39 979 595
- 7 374 356
22 609 807
27 012 998
45 026 074
Encours de la dette
121 959 308
121 959 308
157 792 028
222 863 924
245 178 352
237 514 923
Ratio de désendettement
1,2
3,2
4,7
7,5
6,1
6,2
Source : comptes administratifs
Rapport d’
observations définitives
Commune de Strasbourg
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
E
ST
36/45
ANNEXE 2 : Évolution
des dépenses d’
investissement de la commune
En euros
Année 2014
Année 2015
Année 2016
Dépenses d’investissement
Dépenses réelles d’investissement
144 402 213
117 900 701
85 409 781
Part dans les dépenses totales
29 %
22 %
18 %
Répartition par nature :
dépenses d'équipement
116 348 491
87 672 452
50 447 932
Subventions d'équipement versées
6 650 404
7 903 601
10 470 898
Remboursement d'emprunts
18 328 104
20 905 572
23 287 162
Autres
3 075 214
1 419 077
1 203 789
Financement des investissements
Capacité d’autofinancement brute (RRF
-
dépenses réelles de fonctionnement)
29 596 336
40 398 824
38 032 601
Capacité d’autofinancement nette (épargne brute
-
remboursement en capital de la dette)
11 268 232
19 493 252
11 835 439
Recettes réelles d’investissement (hors emprunt) :
FCTVA
15 838 838
14 451 730
13 741 731
Subventions d'équipement reçues
12 324 191
12 558 030
8 077 778
Encours de la dette :
223 274 715
245 625 265
237 963 498
Remboursements d'emprunt
18 328 104
20 905 572
23 287 162
Emprunts souscrits
83 400 000
37 400 000
18 533 733
FSIL :
Nombre de projets financés
Montant AE/CP
Structure moyenne de financement des projets
d’investissement :
- Part de
l’autofinancement
20 %
34 %
45 %
Part du cofinancement
9 %
11 %
9 %
Part du FCTVA
11 %
12 %
16 %
-
Part de l’emprunt
58 %
32 %
22 %
Autres
Population (nombre d’habitants)
276 401
278 937
280 114
Taux d’équipement (dépenses d’équipement
brutes/recettes réelles de fonctionnement)
33 %
24 %
15 %
Ratio dépenses d’équipement brutes/population
445
314
180
Dépenses de fonctionnement réalisées et
engagées à but d’investissement (ex : loyers dans
le cadre de marchés de partenariat)
Ns
ns
ns
Source : comptes administratifs
Rapport d’
observations définitives
Commune de Strasbourg
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
E
ST
37/45
ANNEXE 3 : Évolution
des dépenses d’investissement par fonction
En euros (dépenses réelles hors opérations financières)
Année 2014
Année
2015
Année
2016
Année 2017
budget
primitif
Fonction Services généraux (0)
Total dépenses réelles d’investissement (€)
24 407 769
24 225 397
16 261 219
21 236 437
Dont dépenses d’équipement(€)
19 558 684
17 426 971
6 950 994
12 101 937
Dont subventions d’équipement (€)
4 849 084
6 798 426
9 310 225
9 134 500
Part des dépenses d’investissement de la fonction sur le
total des dépenses d’investissement de la collectivité (%)
16,90 %
14,60 %
16,54 %
17,07 %
Part des dépenses d’équipement de la fonction sur le
total des dépenses d’investissement de la collectivité
(%)
13,54 %
10,50 %
7,07 %
9,73 %
Part des subventions d’équipement de la fonction sur le
total des dépenses d’investissement de la collectivité (%)
3,36 %
4,10 %
9,47 %
7,34 %
Source : comptes administratifs/CRC
En euros (dépenses réelles hors opérations financières)
Année 2014
Année
2015
Année
2016
Année 2017
budget
primitif
Fonction Sécurité et salubrité publiques (1)
Total dépenses réelles d’investissement (€)
63 448
56 164
60 904
140 485
Dont dépenses d’équipement(€)
63 448
56 164
30 904
106 485
Dont subventions d’équipement (€)
0
0
30 000
34 000
Part des dépenses d’investissement de la fonction sur le
total des dépenses d’investissement de la collectivité (%)
0,04 %
0,03 %
0,06 %
0,11 %
Part des dépenses d’équipement de la fonction
sur le
total des dépenses d’investissement de la collectivité (%)
0,04 %
0,03 %
0,03 %
0,09 %
Part des subventions d’équipement de la fonction sur le
total des dépenses d’investissement de la collectivité (%)
0,00 %
0,00 %
0,03 %
0,03 %
Source : comptes administratifs/CRC
En euros (dépenses réelles hors opérations financières)
Année 2014
Année
2015
Année
2016
Année 2017
budget
primitif
Fonction Enseignement-Formation (2)
Total dépenses réelles d’investissement (€)
34 956 738
28 773 549
9 547 348
17 561 120
Dont dépenses d’équipement(€)
33 921 026
28 395 458
9 228 765
17 182 835
Dont subventions d’équipement (€)
1 035 712
378 091
307 925
378 285
Part des dépenses d’investissement de la fonction sur le
total des dépenses d’investissement de la
collectivité (%)
24,20 %
17,34 %
9,71 %
14,12 %
Part des dépenses d’équipement de la fonction sur le
total des dépenses d’investissement de la collectivité (%)
23,49 %
17,11 %
9,38 %
13,81 %
Part des subventions d’équipement de la fonction sur le
total
des dépenses d’investissement de la collectivité (%)
0,72 %
0,23 %
0,31 %
0,30 %
Source : comptes administratifs/CRC
Rapport d’
observations définitives
Commune de Strasbourg
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
E
ST
38/45
En euros (dépenses réelles hors opérations financières)
Année 2014
Année
2015
Année
2016
Année 2017
budget
primitif
Fonction Culture (3)
Total dépenses réelles d’investissement (€)
3 402 518
4 180 582
3 963 506
10 276 766
Dont dépenses d’équipement(€)
3 184 518
3 840 582
3 752 301
10 141 766
Dont subventions d’équipement (€)
218 000
340 000
189 000
135 000
Part des dépenses
d’investissement de la fonction sur le
total des dépenses d’investissement de la collectivité (%)
2,36 %
2,52 %
4,03 %
8,26 %
Part des dépenses d’équipement de la fonction sur le
total des dépenses d’investissement de la collectivité (%)
2,20 %
2,31 %
3,82 %
8,15 %
Part des subventions d’équipement de la fonction sur le
total des dépenses d’investissement de la collectivité (%)
0,15 %
0,20 %
0,19 %
0,11 %
Source : comptes administratifs/CRC
En euros (dépenses réelles hors opérations financières)
Année 2014
Année
2015
Année
2016
Année 2017
budget
primitif
Fonction Sport et jeunesse (4)
Total dépenses réelles d’investissement (€)
18 899 345
14 850 318
12 137 680
11 990 847
Dont dépenses d’équipement(€)
18 678 174
14 644 879
11 920 632
11 614 297
Dont subventions d’équipement (€)
221 172
205 438
216 816
376 550
Part des dépenses d’investissement de la fonction sur le
total des dépenses d’investissement de la collectivité (%)
13,09 %
8,95 %
12,34 %
9,64 %
Part des dépenses d’équipement de la
fonction sur le
total des dépenses d’investissement de la collectivité (%)
12,93 %
8,83 %
12,12 %
9,34 %
Part des subventions d’équipement de la fonction sur le
total des dépenses d’investissement de la collectivité (%)
0,15 %
0,12 %
0,22 %
0,30 %
Source : comptes administratifs/CRC
En euros (dépenses réelles hors opérations financières)
Année 2014
Année
2015
Année
2016
Année 2017
budget
primitif
Fonction Interventions sociales et santé (5)
Total dépenses réelles d’investissement (€)
843 508
940 793
1 768 419
2 659 581
Dont dépenses d’équipement(€)
743 508
919 720
1 375 311
2 425 831
Dont subventions d’équipement (€)
100 000
21 073
102 951
233 750
Part des dépenses d’investissement de la fonction sur le
total des dépenses d’investissement
de la collectivité (%)
0,58 %
0,57 %
1,80 %
2,14 %
Part des dépenses d’équipement de la fonction sur le
total des dépenses d’investissement de la collectivité (%)
0,51 %
0,55 %
1,40 %
1,95 %
Part des subventions d’équipement de la fonction sur le
total
des dépenses d’investissement de la collectivité (%)
0,07 %
0,01 %
0,10 %
0,19 %
Source : comptes administratifs/CRC
Rapport d’
observations définitives
Commune de Strasbourg
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
E
ST
39/45
En euros (dépenses réelles hors opérations financières)
Année 2014
Année
2015
Année
2016
Année 2017
budget
primitif
Fonction Famille (6)
Total dépenses réelles d’investissement (€)
5 613 305
1 254 034
788 381
1 208 571
Dont dépenses d’équipement(€)
5 518 453
1 214 833
643 364
1 164 571
Dont subventions d’équipement (€)
94 851
39 201
135 312
44 000
Part des dépenses
d’investissement de la fonction sur le
total des dépenses d’investissement de la collectivité (%)
3,89 %
0,76 %
0,80 %
0,97 %
Part des dépenses d’équipement de la fonction sur le
total des dépenses d’investissement de la collectivité (%)
3,82 %
0,73 %
0,65 %
0,94 %
Part des subventions d’équipement de la fonction sur le
total des dépenses d’investissement de la collectivité (%)
0,07 %
0,02 %
0,14 %
0,04 %
Source : comptes administratifs/CRC
En euros (dépenses réelles hors opérations financières)
Année 2014
Année
2015
Année
2016
Année 2017
budget
primitif
Fonction Logement (7)
Total dépenses réelles d’investissement (€)
82 370
54 315
58 371
40 764
Dont dépenses d’équipement(€)
71 699
53 552
57 607
40 000
Dont subventions d’équipement (€)
10 671
764
764
764
Part des dépenses d’investissement de la fonction sur le
total des dépenses d’investissement de la collectivité (%)
0,06 %
0,03 %
0,06 %
0,03 %
Part des dépenses d’équipement de la fonction sur le
total des dépenses d’investissement de
la collectivité (%)
0,05 %
0,03 %
0,06 %
0,03 %
Part des subventions d’équipement de la fonction sur le
total des dépenses d’investissement de la collectivité (%)
0,01 %
0,00 %
0,00 %
0,00 %
Source : comptes administratifs/CRC
En euros (dépenses réelles hors opérations financières)
Année 2014
Année
2015
Année
2016
Année 2017
budget
primitif
Fonction Aménagement et services urbains
environnement (8)
Total dépenses réelles d’investissement (€)
34 553 567
21 684 560
16 483 027
26 902 057
Dont
dépenses d’équipement(€)
34 437 653
21 640 453
16 400 981
26 785 057
Dont subventions d’équipement (€)
115 914
44 107
71 905
117 000
Part des dépenses d’investissement de la fonction sur le
total des dépenses d’investissement de la collectivité (%)
24 %
13 %
16,76 %
21,63 %
Part des dépenses d’équipement de la fonction sur le
total des dépenses d’investissement de la collectivité (%)
24 %
13 %
16,68 %
21,53 %
Part des subventions d’équipement de la fonction sur le
total des dépenses d’investissement de
la collectivité (%)
0 %
0 %
0,07 %
0,09 %
Source : comptes administratifs/CRC
Rapport d’
observations définitives
Commune de Strasbourg
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
E
ST
40/45
En euros (dépenses réelles hors opérations financières)
Année 2014
Année
2015
Année
2016
Année 2017
budget
primitif
Fonction Action économique (9)
Total dépenses
réelles d’investissement (€)
1 195 311
354 405
193 073
762 465
Dont dépenses d’équipement(€)
1 190 311
277 905
87 073
759 965
Dont subventions d’équipement (€)
5 000
76 500
106 000
2 500
Part des dépenses d’investissement de la fonction sur le
total des
dépenses d’investissement de la collectivité (%)
1 %
0 %
0,20 %
0,61 %
Part des dépenses d’équipement de la fonction sur le
total des dépenses d’investissement de la collectivité (%)
1 %
0 %
0,09 %
0,61 %
Part des subventions d’équipement de la fonction
sur le
total des dépenses d’investissement de la collectivité (%)
0 %
0 %
0,11 %
0,00 %
Source : comptes administratifs/CRC
Rapport d’
observations définitives
Commune de Strasbourg
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
E
ST
41/45
ANNEXE 4 : Dépenses et recettes liées au patrimoine
En milliers d'euros
Compte
Intitulé
2012
2013
2014
2015
2016
1676
Dettes envers les locataires
acquéreurs
0
0
0
0
0
702
Vente de récoltes et de produits
forestiers
512
304
763
735
670
70323
Redevance pour occupation du
domaine public
260
319
223
285
284
752
Revenus des immeubles
10 349
12 640
12 591
11 957
11 377
757
Redevances versées par les
fermiers et concessionnaires
5 677
6 082
5 673
4 459
2 372
2132
Immeubles de rapport
6 559
7 539
8 646
9 697
9 545
2131
Bâtiments publics
323
323
323
334
337
63512
Taxes foncières
2 923
2 949
3 071
2 593
2 803
2138
Autres constructions
5 677
7 307
6 458
6 616
7 068
Source : compte de gestion
Rapport d’
observations définitives
Commune de Strasbourg
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ANNEXE 5 : Détail de la fréquentation des piscines
Total clients
(-) de 6
ans
Scolaires
Clubs
Douches Groupes Autres
Total
clients
72
Dont
animation
CNS
73 076
3 413
837
22 295
31 379
0
859
0 128 446
Kibitzenau
80 885
5 469
2 737
24 429
1 907
92
3 453
580 114 083
bains
municipaux
36 973
2 855
422
12 082
2 539
1 755
1 001
3 341
58 113
Hautepierre
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Lingolsheim
28 880
3 856
3 915
13 327
5 800
0
10
77
52 009
Ostwald
16 509
2 079
119
13 003
8 852
0
502
0
38 985
Robertsau
15 614
1 765
329
11 619
5 982
0
95
19
33 658
Hardt
11 285
1 034
47
11 053
6 898
0
103
50
29 436
Wacken
134 775
185
1 889
0
0
0
0
0 136 664
TOTAL
397 997
20 656
10 295
107 808
63 357
1 847
6 023
4 067 591 394
Source : Eurométropole
Coût des piscines par usager
Piscines
Coût/usager en 2015
CNS
14,50
€
Kibitzenau
9,32
€
bains municipaux
19,86
€
Hautepierre
8,61
€
Lingolsheim
8,56
€
Ostwald
10,39
€
Robertsau
9,98
€
Hardt
11,47
€
Wacken
7,88
€
Coût moyen/usager
10,39
€
Source : Eurométropole
72
Dont saunas et bains romains
Rapport d’
observations définitives
Commune de Strasbourg
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ANNEXE 6 : Études préparatoires
Date
Objet
Prestataire
Montant HT
oct-08
Mission d’assistance à la maitrise
d’ouvrage relative à des études de
programmation
ISC, Agence JP Philippon, AMECO,
BTP consultants, ACEADE
89 675
€
juin-10
Assistance
maitrise d’ouvrage –
Mission
exploratoire sur les potentialités de
partenariats relatifs à la restructuration et la
gestion des Bains
13 Avril conseil - assistant maitrise
d'ouvrage
24 899
€
fév-10
Assistance juridique, financière et fiscale
dans le cadre du choix du mode de gestion
et de la mise en œuvre de la pro
cédure
relative à la rénovation et l’exploitation des
Bains
Finance Consult, SCI Sartori-
Lonqueue-Sagalovitsh et Agloé
consultant
100 578
€
Aout-15
Eurométropole/ville
SPL
67 500
€
Source : commune
Rapport d’
observations définitives
Commune de Strasbourg
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44/45
ANNEXE 7 : Diagnostics réalisés par la CUS sur les bains municipaux
Diagnostics
Montant de la mission
Diagnostic accessibilité
Réalisé dans le cadre des
diagnostics ADAP
CUS
05/13
Diagnostics amiante et plomb
62 170,00
€
HT
CUS
2013
Diagnostic arbres
Réalisé en régie
CUS
2014
Diagnostic archéologique
Redevance archéologique
CUS
06/12
Diagnostic environnemental
6 259,76
€
HT
CUS
03/15
Diagnostic installations bains romains
3 600,00
€
HT
CUS
01/12
Diagnostic mur d'enceinte
Réalisé en régie
CUS
2012
Diagnostic réseaux
28 025,00
€
HT
CUS
02/16
Diagnostic structure
41 404,50
€
HT
CUS
02/16 ; 02/17
Étude géotechnique
9 960,00
€
HT
CUS
02/15
Diagnostic architectural, patrimonial et
urbain
35 490,00
€
HT
CUS
02/16
Source : commune
Rapport d’
observations définitives
Commune de Strasbourg
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ANNEXE 8 :
Bilan financier de l’étude sur les
bains municipaux
Produits
Charges
En euros HT
2015
2016
Total
2015
2016
total
Rémunération versée par
l'Eurométropole
63 000
4 500
67 500
Sous-traitance
41 050
8 417
49 467
Rémunération versée par la
commune de Strasbourg
0
67 500
67 500
Charges de personnel 32 435
57 306
89 741
subvention CDC
0
15 000
15 000
Assistance juridique
0
10 008
10 008
Total
63 000 87 000
150 000
total
73 485
75 731
149 216
Source : SPL