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44, rue Alexis de Villeneuve - 97488 Saint-Denis Cedex - www.ccomptes.fr/fr/crc-la-reunion-et-mayotte
Le présent
document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec
les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 18 octobre 2018.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
SERVICE DÉPARTEMENTAL
D’INCENDIE ET DE SECOURS
(Département de Mayotte)
Exercices 2014 et suivants
SERVICE DÉPARTEMENTA
L D’INCENDIE ET DE S
ECOURS DE MAYOTTE
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
2
RECOMMANDATIONS
...........................................................................................................
3
PROCÉDURE
............................................................................................................................
5
1
LES FINANCES
...................................................................................................................
7
1.1
Etat des lieux
...................................................................................................................
7
1.2
Le poids des collectivités territoriales
.............................................................................
8
1.3
Prospective
....................................................................................................................
10
2
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
.............................................................
11
2.1
Les effectifs
...................................................................................................................
11
2.2
Le temps de travail
........................................................................................................
13
2.3
La masse salariale
.........................................................................................................
16
3
ENJEUX ET PERSPECTIVES
...........................................................................................
20
3.1
Le schéma départemental d’analyse et de couverture des risques
................................
20
3.2
Les besoins en matière d’équipements
.........................................................................
21
3.2.1 Le parc de véhicules
.......................................................................................................
21
3.2.2 Le patrimoine immobilier
...............................................................................................
22
3.3
L’adéquation des moyens humains aux missions
.........................................................
24
3.3.1 Les correspondances de grade
........................................................................................
24
3.3.2 Les sapeurs-pompiers sous double statut et la garde
......................................................
25
3.3.3
Les pompiers de l’aéroport de Pamandzi
........................................................................
26
ANNEXES
...............................................................................................................................
28
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
2
SYNTHÈSE
Le service départemental d’incendie et de secours (SDIS) de Mayotte, est
principalement en charge des secours d’urgence,
de la lutte contre les incendies, et contre les
accidents sur la voie publique. Il fait partie de la catégorie C correspondant aux départements
de moins de 400 000 habitants. Il se distingue des autres SDIS par sa création récente dans le
cadre de la départementalisation.
Afin d’accompagner sa montée en puissance, les communes et le département ont accru
leur participation financière à son fonctionnement de 15 % entre 2015 et 2018, passant de
17,1
M€ à 19,8
M€
, soit 2,7
M€
. Ces ressources supplémentaires ont été entièrement
consommées par les charges de personnel.
Au cours de cette période, l’établissement a dégagé 6,4
M€
de ressources propres au
profit de ses investissements dont les besoins en termes de planification et de réalisation sont
essentiels. En
l’absence d’engagements de ses financeurs que sont le département et les
communes, le SDIS pourrait être confronté à des difficultés financières à court terme.
La gestion des ressources humaines est perfectible. Les agents bénéficient d’un régime
de trava
il inférieur aux 35 h légales hebdomadaires. L’absentéisme représente un coût minimal
estimé à 1,2
M€
par an. 17 sapeurs-
pompiers mis à disposition de la société d’exploitation de
l’aéroport de Mayotte, ont bénéficié d’indemnités et d’heures supplémentaire
s dans des
conditions irrégulières :
au-delà de cette situation, des indus sont évalués à 0,18
M€
. Leur coût,
supporté in fine par les voyageurs, est trois fois plus élevé qu’à La Réunion.
Les cadres
de l’établissement bénéficie
nt de logements et de la mise à disposition de
véhicules dans des conditions particulières justifiées par des impératifs opérationnels de
mobilité
, que le conseil d’administration pourrait encadrer
.
L’attribution du supplément familial
de traitement au bénéfice des agents révèle des pratiques irrégulières. Le montant des indus
peut être évalué à au moins 0,8
M€
.
L’organisation des gardes génère des sureffectifs de nuit équivalents à 63 agents à temps
plein, pour un montant estimé à 2,6
M€. En veillant à l'optimisation du service, l’
établissement
pourrait dégager des marges de manœuvre.
Face à un déficit de sapeurs-pompiers volontaires, une surprofessionnalisation évaluée
à 2,4
M€, et un faible taux d’encadrement, la mise en place d’une politique de gestion
prévisionnelle des emplois
et compétences apparait nécessaire. L’adéquation des moyens
humains aux missions constitue un autre chantier prioritaire.
Sur le plan opérationnel, le schéma départemental d’analyse et de couverture des risques
(SDACR) qui définit ses objectifs de développement pour les cinq années à venir devrait
engager une démarche visant à rénover le projet d’établissement. Le bilan du précédent schéma
est insatisfaisant en matière de gestion des effectifs et des infrastructures. Avoir un objectif de
secours à la personne à hauteur de plus de 95 % de la population en 20 minutes contre 86,5%
actuellement relève d’un objectif ambitieux qu’il conviendrait d’allier avec des moyens
matériels et humains suffisants.
SERVICE DÉPARTEMENTA
L D’INCENDIE ET DE S
ECOURS DE MAYOTTE
3
RECOMMANDATIONS
1
Régularité
Numéro
Domaine
Objet
Non
réalisé
En cours
de
réalisation
Réalisé
Page
1
Situation
financière
Conclure une convention de financement
pluriannuelle
avec
le
département,
conformément à l’article L.
1424-35 du code
général des collectivités territoriales.
X
10
2
Ressources
humaines
Poursuivre les travaux de mise à jour du
règlement
intérieur
en
respectant
les
dispositions des décrets n° 2001-623 du
12
juillet 2001 relatif à l’aménagement et à la
réduction du temps de travail dans la fonction
publique territoriale.
X
16
3
Ressources
humaines
Encadrer la mise à disposition de véhicules au
profit des cadres et élus conformément aux
disposition de la circulaire n° 97-4 du
5 mai 1997
relative
aux
conditions
d’utilisation des véhicules de service et des
véhicules personnels des
agents, à l’occasion
du service.
X
18
4
Ressources
humaines
Verser le supplément familial de traitement
conformément à l
article 20 de la loi
n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et
obligations des fonctionnaires.
X
19
5
Fiabilité
des
comptes
Respecter les dispositions de l’instruction
comptable M61 en matière d’achats de
véhicules et de pièces détachées et formations
afférentes.
X
22
6
Ressources
humaines
Supprimer l’indemnité de sujétion aéroport
contraire
aux
dispositions
du
décret
n° 90-850 portant dispositions communes à
l’ensemble
des
sapeurs
-pompiers
professionnels.
X
26
1
Les recommandations sont classées sous la rubrique « régularité » lorsqu’elles ont pour objet de rappeler
la règle (lois et règlements) et sous la rubrique «
performance » lorsqu’elles portent sur la qualité de la gestion,
sans que l’application de la règle ne soit mise en cause.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
4
Performance
Numéro
Domaine
Objet
Non
réalisé
En cours
de
réalisation
Réalisé
Page
1
Situation
financière
Définir , en concertation avec le centre
hospitalier de Mayotte, les modalités de
liquidation et de recouvrement des créances
liées aux carences ambulancières.
X
7
2
Situation
financière
Conclure une convention pluriannuelle de
financement avec les collectivités du bloc
communal finançant le SDIS.
X
10
3
Ressources
humaines
Développer les actions de développement du
volontariat
afin
d’accroître
la
capacité
opérationnelle de
l’établissement.
X
13
4
Ressources
humaines
Mettre en place un suivi automatique du
temps de travail des agents pour fiabiliser son
décompte.
X
15
5
Ressources
humaines
Mener
une
étude
sur
les
causes
de
l’absentéisme pour en limiter l’impact.
X
16
6
Gouvernance
et
organisation
interne
Déployer un dispositif de contrôle interne en
matière de ressources humaines et de paie.
X
19
7
Ressources
humaines
Définir
une
trajectoire
pluriannuelle
d’évolution de l’ensemble des effectifs pour
mieux couvrir les besoins opérationnels de
l’établissement.
X
25
SERVICE DÉPARTEMENTA
L D’INCENDIE ET DE S
ECOURS DE MAYOTTE
5
PROCÉDURE
Le contrôle des comptes et de la gestion du service départemental d’incendie et de
secours de Mayotte (SDIS 976) a été ouvert le 26 décembre 2017 par lettres du président de la
chambre adressées à M. Daniel Zaïdani et Mme Moinecha Soumaïla, respectivement
ordonnateurs du 30 juillet 2014 au 3 mai 2015 et à compter du 4 mai 2015.
En application de l’article L. 243
-
1 du code des juridictions financières, l’entretien de
fin de contrôle a eu lieu le 9 mai 2018 avec Mme Moinecha Soumaïla. Sollicité par courriel,
M.
Daniel Zaïdani n’a pas donné suite à la proposition d’entretien. Les observations provisoires
ont été arrêtées par la chambre, dans sa séance du 21 juin 2018.
Le rapport d’observation provisoire a été notifié à l’ordonnateur
en fonctions le
19 juillet 2018. Sa réponse a été transmise à la chambre le 18 septembre 2018. Un envoi a été
effectué à l’ancien ordonnateur qui n’a pas donné suite ni accusé réception.
Des extraits ont été
adressés aux tiers et administrations concernées. Seule, une réponse est parvenue à la chambre.
La chambre, dans sa séance du 18 octobre 2018, a arrêté, après avoir examiné les réponses
reçues, les observations définitives suivantes :
Présentation
Les services d'incendie et de secours ont la charge exclusive de la prévention, de la
protection et de la lutte contre les incendies ; ils concourent avec les autres services et
professionnels concernés à la protection et à la lutte contre les autres accidents, sinistres et
catastrophes, à la prévention des risques technologiques ou naturels ainsi qu’aux secours
d’urgence.
Établissements publics administratifs communs au département et aux communes de
leur territoire, ils sont administrés par un conseil d'administration (CA) composé de
représentants du département dans leur majorité ainsi que des communes. Le préfet et le
directeur de l’établissement y assistent. Le président du conseil départemental préside cette
instance mais peut se faire représenter. La direction est assurée par le directeur départemental
du service d’incendie et de secours (DDSIS) placé sous une double subordination : celle du
préfet et des maires dans le cadre de leur pouvoir de police dans les domaines opérationnels et
de prévention, et celle du président du CA concernant la gestion administrative et financière de
l'établissement.
Le SDIS de Mayotte est classé en catégorie C, correspondant aux départements de moins
de 400 000 habitants. En 2017, le secours aux personnes représentait 83 % de ses interventions,
les accidents sur la voie publique 9 %, et la lutte contre les incendies 4 % sur un volume global
de 13 746 sorties. Le territoire de Mayotte est isolé, situé à 1 400 km de La Réunion et 8 000 km
de Paris, rendant complexe tout renfort en cas de catastrophe majeure. La montée en puissance
de l’établissement est rendue difficile en l’absence d’un vivier local de ressources humaines
qualifiées.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
6
A la différence des autres SDIS créés dans le cadre de la loi n° 96-369 du 3 mai 1996
relative aux services d'incendie et de secours par la fusion de services communaux, il a été
institué le 30 juillet
2014 dans le cadre du processus de départementalisation et est issu d’un
service du département de Mayotte, le service d’incendie et de secours
(SIS), déjà compétent
sur tout le territoire.
La création de l’établissement a été l’occasion de la mise en place d’une nouvelle
direction chargée d’impulser un fonctionnement dynamique : une prospective financière pour
sécuriser les recettes de l’établissement jusqu’en 2018, un plan d’amélioration des
infrastructures et un plan prévisionnel des investissements avec amélioration du parc de
véhicules opérationnels ont été engagés. Une culture du résultat, avec la définition d’objectifs
aux chefs de groupem
ents et la présentation d’un rapport d’activité annuel en conseil
d’administration, a été instaurée. La direction du SDIS a permis, malgré les difficultés
inhérentes au territoire, de développer un nouveau cadre de travail.
SERVICE DÉPARTEMENTA
L D’INCENDIE ET DE S
ECOURS DE MAYOTTE
7
1
LES FINANCES
1.1
État des lieux
Le département a assuré le financement intégral du fonctionnement courant du service
incendie et de secours, au travers d’un budget annexe, jusqu’à sa transformation en service
départemental d’incendie et de secours doté de son propre budget. Par suite, l’
analyse de la
situation financière de l’établissement porte sur les exercices 2015 à nos jours, 2015 constituant
le premier exercice budgétaire complet.
Les recettes de fonctionnement du SDIS, d’un montant de 20,6
M€
en 2017, sont
assurées quasi exclusivement par le département et les communes, à hauteur respectivement de
10,6
M€
et, 8,4
M€
. Les participations des collectivités représentent 92,1 % des recettes réelles
de fonctionnement Des remboursements liés au supplément familial de traitement pour 0,5
M€
et à la mise à disposition de personnels auprès du gestionnaire de l’aéroport pour 1
M€
complètent ces ressources. En 2018, elles pourraient atteindre un niveau similaire,
de l’ordre de
20,8
M€
, avec une participation du département et des communes en hausse respectivement à
11,0
M€
et 8,6
M€
.
Les recettes de fonctionnement sont dynamiques ; entre 2015 et 2017 elles se sont
accrues de 7,7 %, dont 5,7 % pour les participations des collectivités. Elles participent à la
montée en puissance du SDIS.
L’établiss
ement pourrait compter sur des ressources complémentaires. Sur sollicitation
du service d’aide médicale d’urgence (SAMU), rattaché au centre hospitalier de Mayotte
(CHM), le SDIS peut pallier les carences des transporteurs ambulanciers privés. Il peut alors
prétendre au remboursement de ses interventions sur la base d’une convention. Si la convention
signée en novembre
2017 précise le cadre d’intervention de l’établissement, elle ne clarifie pas
les dispositions financières afférentes. L’établissement estim
e en 2017 le nombre
d’interventions réalisées à ce titre à 2 775 sur 13 746, soit 20
% de son activité ; il en chiffre le
coût à 0,33
M€
. Sur la base de ces éléments, la perte financière pour le SDIS peut être évaluée
à 1,2
M€
sur la période 2014-
2017. L’a
gence régionale de santé (ARS) de
l’
océan Indien (OI)
conteste ces données en raison de l’absence de méthodologie commune de décompte avant
2018. Elle indique
avoir prévu sur son fonds d’intervention régional
des crédits pour régler ces
dépenses
dans l’ann
ée. Il est pris note que la délégation territoriale
de l’ARS OI
souhaite
engager une réflexion sur l’élaboration d’une
convention tripartite avec le SAMU et le SDIS.
Ce
dernier indique qu’il n’a été procédé à aucun remboursement
; aucune avancée
n’a été
enregistrée sur ce dossier. Tout en relevant des constatations divergentes, la chambre invite les
parties à engager une concertation pour traiter ce différend. Cette révision pourrait être
l’occasion de solder les arriérés entre les deux établissements en
recherchant un accord
préservant les intérêts des parties.
La chambre recommande au SDIS de réviser, en concertation avec le CHM, les
modalités techniques de liquidation et de recouvrement des créances liées aux carences
ambulancières.
Les charges de fon
ctionnement de l’ordre de 18
M€
sont principalement constituées des
charges à caractère général ainsi que des charges de personnel.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
8
Entre 2015 et 2017, les charges à caractère général ont diminué à un rythme annuel de
3,6 %. Elles représentent 2
M€
en 2017 et leur part dans les dépenses réelles de fonctionnement
a diminué de 13,8 % à 11,1 %
. Cette baisse est notamment due à la diminution de l’entretien et
de la maintenance du matériel roulant, en particulier suite au renouvellement du parc.
Le montant des charges de personnel, dont le nombre est passé de 257 à 26 agents et de
343 à 421 volontaires, ainsi que leur part relative dans les dépenses n’ont fait que croître passant
de 13,7
M€
en 2015 à 16,4
M€
en 2017 et de 86,06 % des dépenses réelles de fonctionnement
à 89,2 %. Cet accroissement de 2,7
M€
est exclusivement à l’origine de celui des dépenses de
fonctionnement et lui est même supérieur. Cette évolution est le résultat notamment de
l’application de la surrémunération dont le taux a été porté de 20
% en 2015 à 30 % en 2016 et
40 % en 2017. Ce dispositif, qui entraine un surcoût de 1,2
M€
sur la période, explique 44,1 %
de la hausse des charges de personnel. Leur proportion dans le budget s’avère préoccupante.
En
2016, pour l’ensemble des SDIS elle s’él
evait à 82 %
2
. Sans les effets de la surrémunération,
cette part s’établit à 88
% à Mayotte. La surreprésentation des dépenses de personnels limite les
marges de manœuvre de l’établissement
. En 2018, sur la base des dépenses au 30 septembre, le
niveau des charges de personnel pourrait être similaire à celui de 2017 à hauteur de 16,3
M€
.
Les charges et les produits de gestion ont cru à un rythme similaire entre 2015 et 2017,
respectivement 7,8 % et 7,7
% en moyenne annuelle. Cette situation permet d’accroître la
capacité d’autofinancement (CAF) brute
3
. Si son évolution est positive, l’augmentation élevée
des participations des collectivités, 2,7
M€, a servi principalement à supporter l’accroisse
ment
des charges de personnel, notamment la surrémunération des agents, 1,2
M€
. La diminution de
0,2
M€
des charges à caractère général a permis un accroissement de la CAF brute de 2,2
M€
à 2,4
M€
. Cette situation apparaît en contradiction avec le besoin en financement des
investissements qui selon la chambre apparaissent prioritaires.
1.2
Le poids des collectivités territoriales
En 2017, les participations des collectivités représentent 92,1 % des ressources de
l’établissement.
Historiquement, le SIS était
exclusivement financé par le département alors qu’au plan
national les communes assuraient environ 45 % des ressources des SDIS. Depuis 2003, suite à
la loi n° 2002-
276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, l’évolution de la
participati
on communale est plafonnée au niveau de l’inflation. Toutefois, l’article L.
1711-4
du code général des collectivités territoriales (CGCT) créé en 2013 rend ces dispositions
inapplicables à Mayotte. Ce dispositif a permis l’accroissement des ressources en
provenance
des communes dans des proportions importantes.
2
Les statistiques des SDIS- édition 2017
DGSCGC.
3
La CAF brute représente les moyens dégagés par la section de fonctionnement pour financer les
investissements de l’établissement.
SERVICE DÉPARTEMENTA
L D’INCENDIE ET DE S
ECOURS DE MAYOTTE
9
Fin 2014, un plan de financement sur quatre années a été mis en place avec les
communes et le département. Ce plan prévoyait une augmentation égale des participations à
hauteur de 15,03 % sur la période 2015-
2018, afin d’assurer la montée en puissance du SDIS.
Il comprenait également une participation annuelle de 2
M€
de la part du département pour
financer les investissements immobiliers.
Le montant global des participations par habitant, 89
€ pro
posé en 2015 par la direction,
est supérieur de 10
% à celui des autres départements. Cet écart s’est accru en 2016 pour
approcher les 19
% en raison de l’accroissement des dépenses à Mayotte. La charge de ce
service est donc relativement très élevée pour les habitants de Mayotte. Ce niveau est toutefois
similaire à celui de La Réunion, 93 € et de la Guyane, 91 €. L’accroissement de la population
constaté a pu toutefois permettre de ramener le montant des participations à 82 € par habitant
en 2018.
Évolution théorique des participations
La répartition de cette recette à 56 % pour le département et 44 % pour le bloc
communal est restée fixe sur la période, similaire à la répartition nationale. La moyenne des
participations communales s’élève à 32,26 € par habitant pour la catégorie C contre 37,20 € à
Mayotte en 2016. De même que pour les communes, le département verse 47 € par habitant
contre 35,15 € pour ceux de la même catégorie. La réalisation de ces recettes s’est avérée
conforme à la délibération prise
par le conseil d’administration en décembre 2014, planifiant
leur évolution jusqu’en 2018. Ces engagements ont permis de donner une visibilité financière
au SDIS sur cette période.
L’article L. 1424
-35 du CGCT précise à son 2
ème
alinéa que « Les relations entre le
département et le service départemental d'incendie et de secours et, notamment, la contribution
du département, font l'objet d'une convention pluriannuelle. ». À Mayotte, cette convention,
bien qu’obligation légale, n’a été signée que le 6 juillet
2017, soit trois années après la création
du SDIS. Elle concerne le financement apporté par le département sur la période 2017-2019.
À
ce titre, elle se révèle partiellement rétroactive, la participation 2017 ayant déjà fait l’objet
de délibérations de la part des assemblées délibérantes des deux organismes. Elle valide
également le montant de la participation 2018 prévue par la délibération du conseil
d’administration du 10
décembre 2014. Au titre de l’année 2019, aucun engagement financier
n’est pris au titre de la section de fonctionnement, renvoyant à l’adoption ultérieure d’un
avenant à la convention. Seul l’engagement de financement de l’investissement fait l’objet d’un
engagement de la part du département pour chaque année. La convention pluriannuelle de
financement par le département s’avère donc tardive et ne revêt pas
un caractère pluriannuel en
matière de fonctionnement.
Bien que l’établissement se soit engagé au renouvellement de la
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
10
convention pluriannuelle de financement à compter de 2020, il a en 2018 fixé de manière
unilatérale les contributions du département à ses charges de fonctionnement pour les années
2019-2022. La chambre recommande au SDIS de réviser ses relations financières avec le
département en adoptant une convention pluriannuelle, conformément aux dispositions de
l’article L. 1424
-35 du CGCT précité.
En droit, l’accroissement des participations communales reste non plafonné à Mayotte
à la différence des autres départements. Si, en 2017, plus de la moitié des 17 communes de
Mayotte
avaient fait l’objet d’un contrôle budgétaire sur saisine préfectorale, leur situation
financière devrait sensiblement s’améliorer. Ainsi, en 2019 et sur la base des dispositifs
réglementaires actuels, les collectivités communales finançant le SDIS devraient connaître un
accroissement de leurs ressources au titre du transfert des recettes de l’octroi de mer ainsi que
de la compensation de baisse des bases fiscales pour un montant estimé à 24
M€
. Dans la
délibération susmentionnée, l
’établissement a
également fixé les contributions des communes
à sa section de fonctionnement pour la période 2019-2022. En complément de la convention
pluriannuelle de financement conclue avec le département, la chambre recommande au SDIS
d
’informer
les collectivités du caractère obligatoire de ces contributions pour sécuriser ses
ressources.
1.3
Prospective
L’organisme a établi une prospective budgétaire jusqu’en 2023 présentée en annexe
n° 3. Il a pris comme hypothèses un accroissement annuel de 1 % des participations des
collectivités, de 1 % des charges à caractère général, de 3 % des charges de personnel et de 2 %
des autres charges. Aucun amortissement des investissements futurs n’a été prévu. Selon
l’établissement, il constaterait dès 2019 un déficit de sa section de fonctionn
ement.
Les dépenses de personnel d’un montant de 16,4
M€
représentent plus de 90 % des
dépenses réelles de fonctionnement. Hors surrémunération, elles ont augmenté de 6 % par an
entre
2015 et 2017, soit un rythme deux fois plus élevé que l’hypothèse utilis
ée par
l’établissement. En conservant ce rythme d’évolution, cela représente un accroissement annuel
des charges de l’ordre d’1
M€
par an. L’établissement envisage l’augmentation de ses effectifs
de 10 sapeurs-pompiers professionnels (SPP) en équivalent temps-plein en 2018 pour pourvoir
les postes vacants. Cette mesure peut être évaluée à 0,48
M€
. La situation prévisible de
l’établissement s’avèrerait encore plus dégradée que celle envisagée par son étude prospective.
Il se retrouverait dans l’incapacité de
financer ses investissements à brève échéance en
l’absence d’accompagnement de la part du département et des communes au titre des
participations.
L’établissement pourrait rencontrer des tensions financières au regard de ses ambitions,
de la soutenabilité de ses investissements et des choix de gestion en ayant priorisé les dépenses
de personnel
. La chambre invite l’établissement à engager une réflexion sur la maitrise de sa
masse salariale, à partir notamment de l’analyse de la gestion des ressources humaines. L’étude
des charges à caractère général devrait permettre de dégager des marges de manœuvre
financière notamment en matière de locations immobilières après l’acquisition prévue de
nouveaux locaux. Enfin, de même
qu’en 2014, une planification de l’évolution des
SERVICE DÉPARTEMENTA
L D’INCENDIE ET DE S
ECOURS DE MAYOTTE
11
participations communales et départementales, élaborée avec les collectivités intéressées
devrait permettre à l’organisme d’avoir la lisibilité financière nécessaire à son développement.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Créé en 2014 et issu d’un service départemental, le service d’incendie et de secours de
Mayotte a pu bénéficier d’un accroissement important de ses ressources de l’ordre de 15
%
par le département et le bloc communal jusqu’en 2018 pour accompagner sa montée en
puissance. Il n’en a
toutefois pas profité pour rattraper prioritairement son retard en matière
d’équipements en ayant fait le choix de la surrémunération et de l’amélioration du régime
indemnitaire des agents.
E
n l’absence de
sécurisation des financements par le département et les communes, la
soutenabilité du programme d’investissement de l’établissement pourrait
être fragilisée dès
l’exercice 2019.
Le vote d’une délibération fixant de manière pluriannuelle les contributions
demandées aux collectivités représente une première avancée.
2
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
2.1
Les effectifs
Pour assurer leurs missions opérationnelles, les SDIS emploient des sapeurs-pompiers
professionnels (SPP), relevant de la fonction publique ainsi que de sapeurs-pompiers
volontaires (SPV), collaborateurs occasionnels du service public, rémunérés à la vacation. Ces
deux catégories de sapeurs-pompiers incluent également des effectifs dédiés au service de santé
et de secours médical (SSSM) pouvant être composés de médecins, infirmiers, pharmaciens et
vétérinaires. Les fonctions administratives et techniques sont occupées par des personnels
administratifs, techniques ou spécialisés (PATS). SPP comme PATS peuvent exercer
parallèlement une activité de SPV.
En 2017, les effectifs de l’établissement
étaient composés de 219 sapeurs-pompiers
professionnels, 421 volontaires et 47 personnels administratifs et techniques. Des comparaisons
ont été établies avec les effectifs théoriques d’un SDIS de catégorie C
4
pour situer
l’établissement.
Avec, selon ce modèle, un ratio moyen de 517 sapeurs-pompiers pour 100 000 habitants
pour les établissements de sa catégorie, le SDIS de Mayotte aurait 1 365 sapeurs-pompiers dont
145 professionnels et 1 140 volontaires, hors service médical. Parmi les professionnels, il
4
Les effectifs théoriques de ce modèle sont
calculés à partir des données statistiques nationales de l’année
2016,
prenant en compte les proportions entre les différentes catégories d’
agents ainsi que les effectifs par rapport
à la population départementale.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
12
comporterait 31 officiers, 83 sous-officiers et 31 sapeurs et gradés. Le nombre des personnels
administratifs, techniques et spécialisés s’élèverait à 45.
Par rapport à la structure moyenne d’un SDIS de catégorie C, celui de Mayotte se
caractérise notamment par la faiblesse des effectifs de sapeurs-pompiers et un déficit
d’encadrement.
Avec 640 sapeurs-
pompiers, professionnels et volontaires, en 2017, l’établissement a
un effectif inférieur de plus de la moitié à l’effectif théorique moyen correspondant à sa
population, précédemment évoqué. Cette situation est également corroborée par le nombre
d’interventions par pompier, qui est de 21,5 à Mayotte contre 18,4 pour les établissements de
sa catégorie soit un différentiel de l’ordre de plus de 15
%.
L’établissement connaît un taux de professionnalisation trois fois plus élevé qu’au plan
national, 34,2 %, contre 11
%. Le coût annuel d’un professionnel à Mayotte est également
particulièrement plus élevé que celui d’un volontaire, respectivement 58
000
€ et 14
000
€, à
temps de garde égal. Cette situation a plusieurs origines
: la situation initiale de l’établissement
en 2014, l’isolement du département rendant complexe tout renfort externe, les difficultés de
recrutement de volontaires liées à la situation socio-économique du département, les volontaires
étant de préférence recrutés parmi les personnes connaissant une stabilité professionnelle et
familiale. Enfin, les territoires des établissements de catégorie C ont une faible densité,
47 habitants par kilomètre carré, contre plus de 700 à Mayotte et correspondent le plus souvent
à des zones rurales où le volontariat permet de couvrir les zones à faible activité.
Évolution 2014-2017 des effectifs de sapeurs-pompiers
Source : SDIS 976
Le SDIS de Mayotte a globalement moins de sapeurs-pompiers que la moyenne des
établissements de catégorie C, rapportée à la population. Il a également une proportion plus
forte de professionnels, ce qui est plus coûteux. L’accroissement de 22,7
% des
sapeurs-pompiers entre 2014 et 2017, qui a principalement porté sur les volontaires, est donc
justifié par cette situation, comme la stabilité des effectifs de professionnels, mais reste
insuffisant. Si l’établissement a renforcé son encadrement par l’accroissement des officiers et
sous-officiers SPP au détriment des sapeurs et gradés, il demeure en deçà du niveau
d’encadrement de sa catégorie.
Cette structure des effectifs génère un surcoût estimé à 2,4
M€
concernant les SPP hors
SSSM. Si l’alignement sur le modèle moyen de la catégorie C, c’est
-à-dire le passage à
1 140 SPV avec une activité constante des volontaires, générait un surcoût de 0,7
M€
concernant les sapeurs-pompiers, il offrirait une meilleure capacité de garde représentant
l’équivalent du nombre de gardes annuel de 2
23 professi
onnels. S’il
semble peu probable
d’accroître le nombre de volontaires dans cette proportion à brève échéance,
le volontariat
2014
2017
2014
2017
2014
2017
2014
2017
Officiers supérieurs
2
3
0
0
0,75
1
5
5
Officiers subalternes
8
11
5
40
1
1
40
42
Sous-officiers
66
83,84
2
34
1
1
0
1
Sapeurs et gradés
137,2
118
291
299
0
0
0
0
Total
213,2
215,84
298
373
2,75
3
45
48
Hors SSSM
SSSM
SPP
SPV
Professionnels
Volontaires
SERVICE DÉPARTEMENTA
L D’INCENDIE ET DE S
ECOURS DE MAYOTTE
13
permettrait
de renforcer les capacités opérationnelles de l’établissement tout en ménageant sa
capacité financière. Il indique avoir mis en place des conventions avec certains employeurs
visant à favoriser
l’embauche de volontaires salariés
par une organisation facilitée de leur temps
de travail. Il développe
un partenariat avec les services de l’éducation nationale
afin de
promouvoir le dispositif de jeunes sapeurs-
pompiers auprès des établissements d’enseignement
secondaire.
La chambre recommande à l’établissement
poursuivre ses actions de sensibilisation afin
de développer le volontariat dans le département pour accroître sa capacité opérationnelle.
Les effectifs de PATS, au nombre de 47 en 2017, se sont accrus de 15,17 % depuis 2014
principalement concernant les agents de catégorie B comme le montre le tableau ci-après.
Évolution 2014-2017 des effectifs de PATS
Source : SDIS 976
Cette évolution correspond à des réussites à des concours professionnels et un
recrutement en catégorie C. Ces effectifs sont à un niveau similaire au modèle métropolitain
avec un nombre de sapeurs-pompiers deux fois moins élevé, 640 contre 1 345, à soutenir. Le
ratio entre sapeurs-pompiers et PATS est deux fois plus élevé à Mayotte que dans les
établissements comparables, générant un surcoût estimé à 1
M€
5
. Toutefois près d’un tiers des
effectifs (13,5 ETP en 2017) était affecté au centre
de traitement de l’alerte, généralement tenu
par des sapeurs-
pompiers au coût plus élevé. Corrigé de cet élément, le surcoût s’élèverait à
0,46
M€
.
2.2
Le temps de travail
Il existe deux régimes de temps de travail pour les sapeurs-pompiers professionnels : le
régime de garde, qui est leur mode habituel de travail et le service hors rang, qui est le régime
commun de la fonction publique, identique à celui des personnels administratifs et techniques.
Le temps de travail au sein de l’établissement est régi par u
n règlement intérieur
de décembre 2009 hérité du SIS, pour partie obsolète. Ce dispositif a été complété par une
5
Le coût moyen d’un PATS est de 42 163 € en 2017, Le taux de PATS moyen de la catégorie C est de
3,4
% de l’effectif global. Leur nombre théorique serait de 22,53 contre 46,83. (46,83
- 22,53) x 42163=1,02
M€.
2014
2017
Catégorie A
2,83
3,25
14,84%
Catégorie B
1
3,5
250,00%
Catégorie C
36,83
40,08
8,82%
Total des effectifs PATS
40,66
46,83
15,17%
Autres personnels
administratifs ou techniques
0
0 -
PATS en ETPT
Evolution
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
14
délibération du 18 février 2015 concernant l’organisation des gardes ainsi que par des notes
annuelles relatives au temps de travail en période de Ramadan. La durée de travail à temps plein
de l’ensemble des agents, SPP comme PATS, est fixée à 35 h hebdomadaires soit un total de
1 607 h annuelles, conformément au décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 pris pour
l'application de l'article 7-1 de la loi no 84-53 du 26 janvier 1984 et relatif à l'aménagement et
à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale.
Toutefois, le SDIS accorde des congés exceptionnels de 3 à 10 jours au titre
d’évènements familiaux
6
. Si l’article 59
de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant
dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale permet d’attribuer des
autorisations d’absence pour des évènements familiaux conciliant le bon fonctionnement des
services, il n’ouvre pas
à ces évènements un droit à congés. Par ailleurs, le dispositif adopté
apparait généreux.
Le temps de travail des SPP est régi par le décret n° 2001-1382 du 31 décembre 2001
relatif au temps de travail des sapeurs-pompiers. Il fixe une durée annuelle maximale de 2 256 h
de gardes cumulées. Ces volumes correspondent à 94 gardes de 24 h au maximum par an. Les
SDIS ont la possibilité d’adopter en conseil d’administration un «
temps d’équivalence
» qui
fixe au temps de présence effectif un temps de travail décompté. Le règlement intérieur prévoit
un nombre maximal de 100 gardes de 24 h et un temps d’équivalence de 16 h 05.
Une délibération de 2015 alignait le volume de travail sur le maximum prévu par la
réglementation, soit 94 gardes de 24 h par an sans fixer
de temps d’équivalence. Si cette absence
peut paraître formelle, elle implique que le temps de travail des sapeurs-pompiers en régime de
garde dépasse les 1 607 h annuelles avec 2 256 h. Fin 2017, l’établissement comptait 159 SPP
en régime de garde dans le
s centres d’incendie et de secours.
Le temps de travail des personnels administratifs, techniques et spécialisés, comme des
sapeurs-pompiers en service hors rang est basé sur une annualisation du temps de travail à
1 608 h, sur une base légèrement supérieure à la réglementation fixée à 1 607 h. Deux régimes
de travail cohabitent sur la base de 39 h hebdomadaires ou 36 h 30 avec des plages variables
d’arrivée et de départ par demi
-journée. Les agents bénéficient de 25 jours de congés annuels
par an auxquels
s’ajoutent 19 jours d’aménagement à la réduction du temps de travail pour ceux
travaillant 39 h par semaine et de 9 jours pour ceux travaillant 36 h 30 hebdomadaires.
Ces éléments ne prennent en compte ni quatre fêtes musulmanes fériées de fait dans
l’éta
blissement (Aïd el Fitr, Aïd el kebir, Maoulida, Niradji) ni les aménagements prévus
pendant les quatre semaines de Ramadan, diminuant le temps de travail hebdomadaire à 32 h,
soit une diminution de 28 h par an pour les agents en régime de 39 h, et de 18 h pour les agents
à 36 h 30.
Dans une réponse à une question parlementaire sur les modalités d’application de la
réduction du temps de travail en Alsace et en Moselle, bénéficiant de jours fériés
complémentaires (vendredi saint et lendemain de Noël), le min
istre délégué à l’emploi, au
travail et à l’insertion professionnelle des jeunes a estimé que le nombre de jours fériés n’a pas
d’incidence sur les 1607
h annuelles à réaliser
7
.
L’existence de jours fériés locaux
6
10 jours pour décès ou maladie très grave attestée du conjoint légal, des enfants, du père ou de la mère
exclusivement, 10 jours pour le mariage de l’agent,
cinq jours pour la circoncision et trois jours pour une naissance.
7
Réponse du Ministère du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité à la question
écrite n° 03989 de M. Jean Louis Masson, sénateur de Moselle publiée dans le JO Sénat du 18/12/2008.
SERVICE DÉPARTEMENTA
L D’INCENDIE ET DE S
ECOURS DE MAYOTTE
15
complémentaires ne diminue pas la durée légale du travail annualisée ; elle est ainsi répartie sur
les jours ouvrés restants.
Le décompte annuel des 55 agents en régime de 39 h est donc en réalité de 1 571 h et
des 24 agents en régime de 36 h 30 de 1 551 h 30. Le travail non effectué mais rémunéré
représente 2 652 h, soit 1,65 équivalent temps plein et un coût de 91 000
€.
La révision de ce règlement doit permettre d’intégrer, dans le cadre de l’annualisation
du temps de travail et les dispositions réglementaires, les pratiques locales en matière de jours
travaillés ou les allègements en période de Ramadan, de supprimer les congés exceptionnels
pour évènements familiaux, et d’adopter un temps d’équivalence pour les sapeurs
-pompiers en
régime de garde. Selon l’établissement, ces démarches devraient ab
outir début 2019.
Dans ces conditions la chambre invite le SDIS à poursuivre ses travaux
visant à mettre
en conformité son règlement intérieur (RI) avec les dispositions réglementaires applicables en
matière de temps de travail.
Selon l’établissement, aucun des congés exceptionnels précités n’aurait été accordé en
2017. Pourtant, selon les données de paye, 10 enfants sont nés en 2017, pouvant représenter
30
jours de congés exceptionnels. L’établissement ne maîtrise pas les éléments de variabilité
du temps
de travail de ses agents en l’absence d’outil de mesure et de suivi automatique.
Le contrôle du temps de travail n’est pas efficient. Il repose sur l’encadrement
hiérarchique. L’existence de deux régimes de temps de travail et de plages horaires variables
pour les PATS et les SPP en service hors rang rend le temps de travail difficilement contrôlable.
L’établissement
reconnait
la nécessité de renforcer ce contrôle et s’est engagé à l’amélior
er
dans la limite de ses moyens.
Dans un objectif d’amélioration d
e la performance, la chambre recommande la mise en
place d’un suivi automatique du temps de travail pour fiabiliser le décompte et le respect du
temps de travail.
Avec près de 9 %, l’absentéisme atteint un niveau sensiblement plus élevé que
celui des
autres établissements de même catégorie, 5 %. Son niveau est comparable entre les personnels
administratifs, techniques et spécialisés avec 9,39 % et les sapeurs-pompiers professionnels
avec 8,70
%, soit l’équivalent de 4,4 PATS et 18,8 SPP travaillant à temps
plein.
Les absences des personnels
Source : SDIS 976
Nature de l’absence du service
PATS
SPP
PATS
SPP
PATS
SPP
PATS
SPP
PATS
SPP
Congés de maladie dont :
249
1501
192
1711
187
1225
404
1980
110%
16%
-Accidents du travail (AT)
1
190
0
0
0
10
108
-Maladie professionnelle (MP)
0
0
0
0
187
0
404
0
-Maladie ordinaire
248
946
192
1556
0
1215
0
1872
-100%
20%
-Autres congés de maladie
0
365
0
155
0
0
0
0
-100%
Maternité, paternité, adoption
171
13
299
100
0
3
161
134
-46%
34%
Fonctions électives ou syndicales
0
0
0
0
0
0
Faits de grève[1]
0
0
0
0
0
0
0
0
Autres natures de congés
0
0
0
0
0
0
0
0
Total des jours d’absence hors formation
669
3015
683
3522
374
2453
969
4094
42%
16%
Total des effectifs en ETP
40,66
213,2
43,26
215,47
44
212,92
47,33
215,84
9%
0%
Nombre de jours travaillés
218
218
218
218
218
218
218
218
0%
0%
Taux global d’absence du service hors formation
7,55%
6,49%
7,24%
7,50%
3,90%
5,28%
9,39%
8,70%
30%
16%
2014
2015
2016
2017
Evolution 2015-2017
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
16
Ces absences représentent un coût de 1,2
M€
.
L’établissement
a exprimé sa volonté de
saisir le
comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail en 2019 afin d’en analyser les
causes. Au-delà de cet engagement, la chambre recommande au SDIS de prendre des mesures
à la suite de cette étude
afin d’en limiter le niveau.
2.3
La masse salariale
Les charges de personnel sont passées de 13,7
M€
en 2015 à 16,4
M€
en 2017. Elles
représentent 89,2 % des dépenses réelles de fonctionnement. Leur évolution est retracée dans
le tableau ci-après.
Évolution des charges de personnel par catégorie
Source : SDIS976
La rémunération des PATS et SPP connait un accroissement sans corrélation avec celui
des effectifs. Il est lié notamment à la mise en place de la surrémunération, facultative mais
validée par le conseil d’administration et dont le taux a doublé sur
la période, passant de 20 %
du traitement indiciaire à 40 %. La structure des effectifs a été modifiée avec un accroissement
SPP
Coût 2015
Coût 2017
Evolution 2017/2015
Evolution des
effectifs 2017/2015
Off. supérieurs
385 596
617 996
60,27%
50,00%
Off subalternes
503 386
875 695
73,96%
22,22%
Sous-officiers
4 441 176
5 299 030
19,32%
-3,63%
Gradés et sapeurs
5 162 972
5 669 317
9,81%
0,45%
Evolution globale SPP (hors
SSM)
10 493 130
12 462 038
18,76%
0,17%
SSSM
professionnel
186 811
281 804
50,85%
0,00%
SPV
Coût 2015
Coût 2017
Evolution 2017/2015
Evolution 2017/2015
Officiers supérieurs
0
0 -
-
Off. Subalternes
13 154
13 812
5,00%
700,00%
Sous-officiers
216 981
223141
2,84%
277,78%
Gradés et sapeurs
1 282 264
1346598
5,02%
-9,12%
Evolution globale SPV (hors
SSSM)
1512399
1583551
4,70%
8,12%
SSSM volontaire
1971
3531
79,15%
6,67%
PATS
Coût 2015
Coût 2017
Evolution 2017/2015
Evolution 2017/2015
Cat A
214 481
249 185
16,18%
-9,47%
Cat B
39 285
171 514
336,59%
250,00%
Cat C
1 347 106
1 553 807
15,34%
3,65%
Evolution globale PATS
1 600 872
1 974 506
23,34%
8,25%
Off. supérieurs
Off subalternes
Sous-officiers
Gradés et sapeurs
SSSM
professionnel
SSSM volontaire
Tous grades confondus, pour les personnels volontaires
Grades de commandant, lieutenant-colonel et colonel.
Grades de major, de lieutenant et de capitaine.
Grades de sergent, de sergent-chef, d'adjudant et d'adjudant-chef.
Grades de sapeurs de 1ère et de 2ème classe, de caporal et de caporal-chef.
Tous grades confondus, pour les seuls personnels professionnels.
SERVICE DÉPARTEMENTA
L D’INCENDIE ET DE S
ECOURS DE MAYOTTE
17
du taux d’encadrement qui affecte également les charges de personnel. Néanmoins, les PATS
et SPP connaissent une évolution différenciée : les premiers ont accru leurs effectifs de 8,25 %
et leur masse salariale de 23,34 % alors que les seconds ont connu une quasi stabilité des
effectifs et un accroissement de leurs charges de 18,76 %. Cette situation est expliquée par une
modification en 2015 du régime indemnitaire des sapeurs-pompiers. Les SPV, au contraire,
connaissent un accroissement d’effectifs, 8,1
%, supérieur à celui de leur coût, 4,7 %. Le mode
de rémunération en est la cause ; il est établi en fonction de leur activité alors que leurs
indemnités n’ont pas évolué sur la période. Ce renchérissement significatif des coûts des
personnels ne s’accompagne pas d’un accroissement des capacités humaines du SDIS au
-delà
du recrutement de cadres qualifiés.
Le régime indemnitaire des personnels titulaires de la fonction publique, SPP et PATS,
a fait l’objet de plusieurs délibérations successives sur la période de contrôle. Concernant les
sapeurs-pompiers, le régime indemnitaire qui leur est spécifique, issu du décret n° 90-850 du
25 septe
mbre 1990 portant dispositions communes à l’ensemble des sapeurs
-pompiers
professionnels, a été transposé dans la nouvelle structure par une délibération du
4 décembre 2015. Le décret fixe une liste exhaustive des indemnités pouvant être payées aux
sapeurs-
pompiers professionnels. L’intégralité a été transposée au SDIS à l’exception des
indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS). Toutefois, des IHTS ont été versées
sans fondement interne, pour un montant important aux sapeurs-pompiers mis à disposition de
l’aéroport. Par ailleurs, par une délibération du 13
décembre 2017, une indemnité liée à la
sujétion aéroport de Pamandzi a été créée au profit de ces mêmes agents, sans base
réglementaire comme évoqué ci-après.
Les barèmes des indemnités transposées sont généralement inférieurs ou égaux aux
maxima fixés par le décret. Toutefois l’indemnité de responsabilité comporte certains cas
dépassant les plafonds prescrits concernant les lieutenants officiers de garde ainsi que les
lieutenants-colonels di
recteurs départementaux adjoints. L’indemnité d’administration et de
technicité à destination des sapeurs-pompiers a été mise en place afin de pallier le déficit de
grade par rapport aux fonctions occupées. Il s’agit des agents ayant la formation nécessair
e pour
tenir un emploi sans en avoir le grade.
Avec un montant de 2,63
M€
en 2017, les indemnités ont augmenté de près de 0,43
M€
depuis 2015, soit de plus de 21 %.
L’écart constaté provient pour 40
% de l’indemnité de spécialité des sapeurs
-pompiers
professionnels. En deux ans cette indemnité a été allouée au titre de deux spécialités, plafond
maximal prévu par la réglementation, à la grande majorité des sapeurs-pompiers.
L’accroissement des montants versés au titre de l’IHTS et celui de l’indemnité forfai
taire pour
temps supplémentaire ont représenté chacun près de 22
% de l’augmentation globale et 11
%
pour l’indemnité d’administration et de technicité. Le dynamisme de ces indemnités s’avère
préoccupant alors qu’était également instituée la surrémunératio
n.
Certains agents de l’établissement bénéficient par ailleurs d’avantages en nature sous la
forme d’un logement ou d’un véhicule de service. L’attribution de logements à des agents est
régie par une délibération du conseil d’exploitation du SIS du 21 jan
vier 2013. Elle énumère
notamment les emplois pouvant prétendre à un logement par nécessité absolue de service :
directeur, adjoint au directeur, médecin-chef, infirmier chef, chef de chefferie santé et chefs de
groupement, chefs de service et/ou chefs de centre de secours assurant de manière effective les
fonctions et les missions de chef de groupe opérationnel, chef de colonne et/ou chef de site.
Cette délibération fixe notamment le plafond mensuel de la prise en charge à 1 200
€. Elle ne
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
18
précise toutefoi
s pas en quoi consiste la nécessité absolue de service. L’article R. 2124
-65 du
code général de la propriété des personnes publiques dispose qu’«
une concession de logement
peut être accordée par nécessité absolue de service lorsque l'agent ne peut accomplir
normalement son service, notamment pour des raisons de sûreté, de sécurité ou de
responsabilité, sans être logé sur son lieu de travail ou à proximité immédiate. »
Dans les faits, en bénéficient le médecin-chef ainsi que des chefs de groupement, de
service ou de centres de secours. À
l’exception du premier, l’établissement justifie la nécessité
absolue de service, non pas par la fonction principale des intéressés, mais par des fonctions
opérationnelles de chef de groupe ou de chef de colonne qui les conduisent à intervenir sur la
moitié ou la totalité du département, ce qui a priori ne justifie pas la nécessité
d’être logé sur
un point fixe. L
’établissement
explique
l’octroi de ce
s avantages par des difficultés de mobilité
propres au département de Mayotte ainsi que par des impératifs opérationnels.
Les chefs de groupement, le responsable administratif et financier ainsi que la présidente
bénéficient d’une mise à disposition d’un véhicule sans délibération nominative avec prise en
charge du carburant depuis la création du SDIS.
Selon l’établissement, il s’agit de facilités
accordées à des agents contraints à des horaires de fin de service tardifs, mais aussi à de
fréquents retours sur leur poste en dehors des heures de travail.
La chambre souligne qu’une
d
écision du conseil d’administration
permettrait d’encadrer et clarifier l’usage des véhicules.
L’usage des véhicules par les agents et élus des communes, départements et régions est
régi par les disposition de la loi n° 2013-907 relative à la transparence de la vie publique. Ces
dispositions ne sont toutefois pas expressément applicables au SDIS. La circulaire n° 97-4 du
5
mai 1997 relative aux conditions d’utilisation des véhicules de service et des véhicules
personnel
s des agents, à l’occasion du service pose un principe d’interdiction d’usage des
véhicules mis à disposition des agents à des fins personnelles, sauf, notamment, autorisation
expresse de remisage à domicile. Cette autorisation est limitée à un an sans prise en charge des
frais de carburant, et avec obligation de remettre à disposition du service le véhicule en cas de
congé. La chambre recommande à l’établissement de respecter les modalités de mise à
disposition de véhicules au profit des cadres dans une dé
libération du conseil d’administration
.
Concernant les élus, la jurisprudence administrative
8
rappelle le principe de gratuité des
fonctions d’élu et donc la nécessité d’un texte exprès pour y déroger. Aucun texte ne prévoit
pour les SDIS la possibilité de mise à disposition de véhicules de service à des élus à titre
privatif ou en dehors des horaires de service, rendant irrégulier ce type d’avantage.
Par ailleurs, les personnels du SDIS peuvent bénéficier du supplément familial de
traitement (SFT), comme tout agent de la fonction publique, au titre des enfants dont ils
assument la charge effective et permanente à raison d’un seul droit par enfant. Le SFT constitue
un accessoire obligatoire du traitement indépendamment des prestations familiales auxquelles
peut prétendre l’agent. Les modalités de versement de ce complément de rémunération sont
opérées dans des conditions contestables.
8
CE 4 mai 1934, Syndicat des contribuables de l'arrondissement d'Aix-en-Provence, CE 21 juillet 2006,
commune de Boulogne-sur-Mer CE 27 juillet 2005, M. Million.
SERVICE DÉPARTEMENTA
L D’INCENDIE ET DE S
ECOURS DE MAYOTTE
19
Les modalités d’attribution du SFT
9
Un contrôle exhaustif des 202 dossiers d’agents bénéficiaires de cet accessoire de
traitement en décembre 2017, a permis de constater que seulement 66 contenaient des
justificatifs, lesquels ne s’avéraient pas toujours probants. Cette situation s’explique
notamment par un défaut de maîtrise de la réglementation afférente par les deux services en
charge du contrôle et la liquidation du SFT : le groupement administration et ressources
humaines (RH) pour la gestion et le groupement des finances, pour la paie. Les décisions
d’attribution se font le plus souvent en faveur des agents, malgré de
s pièces parfois
contradictoires. Des décisions arbitraires de retrait des droits de la part des agents traitants
en l’absence de contrôle hiérarchique ont pu être observées
.
L’établissement s’est engagé à des contrôles dans ce domaine en application d’un
e note
de service du mois d’avril 2018 et envisage de manière prioritaire le développement de son
système d’informations en ressources humaines par l’acquisition de fonctionnalités de contrôle
interne au dernier trimestre 2019.
Le SDIS a été remboursé de ses dépenses au titre du SFT par le fonds national de
compensation (FNC) pour les années 2014 à 2016 pour un montant total de 1,2
M€
. La chambre
relève que ces remboursements incluent les montants payés aux sapeurs-pompiers mis à
disposition de l’aéroport p
our un montant de 0,195
M€
. Elle relève que
le SDIS n’a pas déduit
ces sommes dans ses refacturations à la société d’exploitation de l’aéroport de Mayotte
.
Même si la charge résultant du versement du SFT est financièrement neutre pour son
budget puisqu’il bénéficie des ressources du FNC, la chambre recommande à l’établissement
de se mettre en conformité avec la réglementation en matière de supplément familial de
traitement, conformément aux dispositions incluses dans le décret n° 85-1148 du
24 octobre 1985 modifié relatif à la rémunération des personnels civils et militaires de l'État,
des personnels des collectivités territoriales et des personnels des établissements publics
d'hospitalisation. La mise en place d’un dispositif de contrôle interne en matière
de ressources
humaines et de paie apparait comme une priorité.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La faiblesse des effectifs de sapeurs-
pompiers et de l’encadrement n’empêche pas
l’établissement d’avoir une masse salariale élevée en raison d’une professionnalisation forte
et d’un régime indemnitaire généreux. Les coûts des personnels ont sensiblement é
volué sans
accroissement notable des moyens humains de l’établissement au
-delà du renforcement de
l’encadrement Le supplément familial de traitement est accordé dans des conditions peu
rigoureuses et contestables. La mise à disposition de véhicules de services pour les trajets
domicile-travail est justifiée par des impératifs opérationnels locaux
qu’une décision du
conseil
d’administration
pourrait encadrer.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
20
Les obligations des agents en matière de temps de travail ne sont pas respectées et
demeurent mal c
ontrôlées en l’absence de dispositif automatisé de décompte. L’absentéisme
est plus élevé que dans les SDIS de même catégorie.
La gestion des ressources humaines demeure perfectible. Des gisements d’économies
existent par une application plus rigoureuse de la règlementation en matière de rémunération
complémentaire et de temps de travail.
3
ENJEUX ET PERSPECTIVES
3.1
Le schéma départemental d’analyse et de couverture des risques
Le schéma départemental d’analyse et de couverture des risques (SDACR) est un
document stratégique prévu par l’article L.
1424-7 du CGCT. Il recense les risques de toute
nature pour la sécurité des personnes et des biens et détermine les objectifs de couverture de
ces risques. Il est élaboré par le SDIS, sous l'autorité du préfet puis adopté par arrêté préfectoral
sur avis conforme du conseil d’administration et doit être révisé tous les cinq ans. Ce document
définit notamment l’implantation, la répartition
, les effectifs et les moyens en matériels ainsi
que le contrat opérationnel des centres de secours. Il est complété par un règlement opérationnel
qui fixe la posture de garde de l’établissement afin de faire face aux différents risques.
À Mayotte ces documents datent de 2009 et ont donc une ancienneté de près de 10 ans.
Ils font l’objet de travaux d’actualisation, suspendus dans l’attente de la publication du dernier
recensement de la population en décembre 2017 pour en connaître sa répartition. Cette mesure
reste délicate sur ce territoire du fait de la pression migratoire clandestine, rendant complexe
l’analyse des risques. L’année 2018 apparaît donc charnière dans les exercices prospectifs du
SDIS.
Le projet communiqué à la chambre dresse un bilan du document de 2009. En matière
de ressources humaines, les effectifs cible de 280 SPP n’ont pas été tenus avec seulement 219,
ceux de volontaires ont été dépassés en prenant en compte les sapeurs-pompiers sous double
statut professionnel et volontaire. Quatre casernes sur les cinq prévues ont été réalisées mais
trois sont en structures provisoires, comme l’école de formation. La création d’un centre de
traitement de l’alerte et centre opérationnel a été réalisée mais en zone inondable. La
construction d’une dir
ection est toujours en cours, de même que la réhabilitation du centre de
secours de Pamandzi. En matière de véhicules opérationnels, les objectifs sont dépassés pour
les engins sanitaires et les engins incendie, mais restent globalement non atteints. Après dix
années de mise en œuvre, le bilan du SDACR 2009 reste mitigé.
L’organisation actuelle permet au SDIS de couvrir 86,5
% de la population en moins de
20 minutes. Toutefois, des zones non couvertes subsistent au niveau des communes de Dembéni
et de Bouén
i, du littoral sud de l’île et du nord de la commune de Mtsamboro. Trois scénarios
différents sont donc envisagés avec la création de centres à Dembéni, Passi-Kéli et Mtsamboro
(par ordre de priorité). La création de ces trois centres permettrait de passer à 95,3 % de la
SERVICE DÉPARTEMENTA
L D’INCENDIE ET DE S
ECOURS DE MAYOTTE
21
population couverte en moins de 20 minutes. 40 % des interventions sont traitées par le centre
de Kawéni qui ne dispose que de 25
% des effectifs de garde et d’astreinte ainsi que des moyens
d’intervention sanitaire. Les cartes des zones d’
intervention en 20 minutes et de répartition des
moyens sont présentées en annexe n° 4
L’organisation des secours dispose de marges de progression importantes. L’enjeu du
développement de la couverture des risques reste majeur pour Mayotte et nécessite des moyens
complémentaires en matériels, en immobilier, et une meilleure adéquation des ressources
humaines aux missions. Ce choix implique la définition de plans de développement maîtrisés
et pilotés dans ces différents domaines.
3.2
Les besoins en matière d’équ
ipements
À
sa création en 2014, le SDIS de Mayotte a hérité des matériels techniques et d’une
infrastructure vieillissante, provenant généralement de dons. Sur la période 2015-2017, les
dépenses d’investissement se sont limitées à 6,2
M€
;
l’établissement s’est lancé dans une
politique ambitieuse. Une planification des constructions immobilières a été adoptée en 2015
pour un montant de 35
M€
puis un plan pluriannuel d’investissement 2018
-
2023 d’un montant
de 53,6
M€
a été élaboré en 2018, sans faire l’objet
d’un vote.
L’établissement a autofinancé ses investissements. Il a bénéficié également du fonds de
compensation de la TVA à hauteur de 0,2
M€
et du concours du département à hauteur de 16 %
de ses engagements soit 1
M€
sur les 6
M€
initialement prévus. A
lors qu’il n’avait donc pas
besoin de liquidités complémentaires, il a toutefois souscrit un prêt auprès de l’agence française
de développement (AFD) d’un montant de 5
M€
sur 15 ans en 2016 pour financer la
construction des nouveaux locaux de la direction. En 2016 et 2017, ce prêt a coûté près de
0,25
M€
en remboursement du capital et en intérêts alors que son usage est différé pour fin
2018. Malgré un financement de l’annuité en capital qui repose entièrement sur la subvention
versée par le département et
dont la pérennité n’est pas assurée sur la durée du prêt, il s’est
engagé à long terme prenant le risque de fragiliser sa situation financière.
Ainsi, fin 2017, l’établissement disposait d’une trésorerie nette de 6,8
M€
, représentant
142,2 jours de charge
s courantes soit près d’une demi année de fonctionnement.
3.2.1
Le parc de véhicules
Le SDIS est équipé de 21 véhicules de secours, dont 6 prévus pour une réforme à brève
échéance, 16 engins incendie et 34 véhicules de liaison. La gestion de ce parc représente un
enjeu opérationnel important pour l’établissement afin d’avoir les moyens d’intervenir sur le
territoire (pour assurer ses différentes missions). Il n’est toutefois pas en mesure de maîtriser le
processus d’acquisition des véhicules. L’achat d’ambulances
adaptées au territoire permet
d’illustrer ces difficultés.
Du fait de compétences limitées pour passer des marchés de véhicules, il a fait le choix
de passer par l’intermédiaire de la centrale d’achats Union des groupements d’achats publics.
Les ambulance
s classiques des SDIS ne permettant pas d’accéder à certaines zones d’habitat
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
22
anarchique ou dont les accès ont pu être dégradés par les facteurs climatiques, l’établissement
a fait le choix d’acquérir des véhicules tout
-terrain transformés. Il a ainsi commandé trois
véhicules de type Dacia Duster en 2016 (livrés en 2017), au prix de base unitaire de 14 792 €
hors octroi de mer et hors options et adaptations. Les adaptations techniques représentent un
coût de 18 751,82 € HT soit 127
% du prix de base. Le prix unitaire après adaptation et options
est de 56 553
€ toutes taxes comprises. Dès leur première année d’utilisation, ces véhicules ont
été jugés inadaptés au terrain. En 2018, l’établissement a décidé d’acquérir en remplacement
des véhicules d’une gamme s
upérieure, type « Ford Ranger ». Il reconnaît des carences
coûteuses dans la définition initiale du besoin en 2016. À
l’occasion de ses achats de véhicules,
le SDIS procède également à la commande de pièces détachées. Une facturation globale est
alors opérée concernant les véhicules, les pièces détachées et les formations spécifiques prévues
contractuellement et dispensées en Métropole à ses agents. Les taux d’octroi de mer applicables
à Mayotte pouvant être différents suivant le types de produits et de matériels importés, la
chambre constate que le SDIS a pu être facturé à des taux identiques pour les véhicules et les
pièces détachées, alors que la nomenclature douanière permettrait au SDIS de payer des taxes
moins importantes sur les pièces détachées que s
ur les véhicules neufs de l’ordre de 10
% en
moyenne.
L’établissement justifie ce montage pour permettre une comptabilisation globale de ces
achats en section d’investissement
: véhicules, pièces détachées et formation des agents. Outre
le non-respect des
normes comptables qui prévoient l’imputation des dépenses d’entretien ou
de formation en section de fonctionnement, ces dernières ont également fait l’objet d’une
taxation octroi de mer alors qu’elles en sont exonérées et que dans les cas présents, la pres
tation
intellectuelle est exécutée en Métropole. Cette pratique a permis d’optimiser les recettes issues
de la compensation de la taxe sur la valeur ajoutée.
L’établissement a indiqué s’être conformé
aux dispositions comptables. La chambre prend note de cet engagement et invite le SDIS à
maintenir un strict respect des
règles de la comptabilité publique conformément à l’instruction
comptable M61.
3.2.2
Le patrimoine immobilier
La répartition spatiale des entités du SDIS conditionne sa capacité de couverture du
territoire et de la population dans des délais et avec des moyens satisfaisants. La stratégie
immobilière est donc une des dimensions importantes du développement de l’établissement.
Les bâtiments occupés par le SDIS font l’objet d’une convention de transf
ert par
délibération du conseil départemental en date du 30 juillet 2015. Sont également listés dans
cette convention les terrains dont la propriété est d’origine communale ou départementale pour
lesquels les démarches de transfert de propriétés sont en cours. Le SDIS dispose de six emprises
réparties sur le territoire. Les bâtiments érigés sont des constructions modulaires provisoires
cédées gracieusement par le vice-rectorat de Mayotte. Les services administratifs occupent des
locaux pris à bail à proximité de la direction à Kawéni pour un montant de 0,37
M€
sur la
période de contrôle. Outre la vétusté de l’infrastructure et son inadaptation à l’activité de
l’établissement, cette situation génère des coûts de location et de maintenance importants.
Dès 2015
, l’établissement a défini un programme d’investissement immobilier
ambitieux jusqu’en 2020 estimé à 35
M€
présenté en annexe n° 2. Divisé en trois volets, le
séquençage est insuffisamment détaillé au-delà de la première phase initiée dès 2015.
SERVICE DÉPARTEMENTA
L D’INCENDIE ET DE S
ECOURS DE MAYOTTE
23
Dans le cadre de son programme immobilier, le SDIS a engagé les démarches pour
acquérir le futur siège de sa direction à Kawéni. Ce projet est une première étape d’une
manœuvre immobilière plus globale permettant de regrouper direction et services administratifs
en un même lieu, de mettre fin à des baux coûteux et de libérer des espaces au sein de la caserne
de Kawéni afin de permettre une rénovation du site et notamment le transfert du centre
opérationnel dans une zone non inondable.
L’établissement a fait le choix d’une procédure de vente en l’état de futur achèvement,
pour un montant de 5
M€
. Dans ce cas, si le transfert des droits sur le sol et les constructions
existantes est immédiat, le transfert de la propriété des ouvrages à venir s’opère au fur et à
mesure d
e leur exécution et le paiement du prix à mesure de l’avancement des travaux. Ce projet
illustre les difficultés de l’établissement à maîtriser sa politique immobilière.
Le SDIS a signé le 8 juillet 2016 un contrat de réservation, lui octroyant la propriété
foncière du site destiné à l’implantation du bâtiment administratif et de direction du SDIS. La
transaction s’est faite par acte authentique avec la société «
SCCV Mahore », basée à Mayotte.
Cette société est déclarée inactive depuis le 10 janvier 2016 tout en étant rattachée à une société
différente dont le siège est à La Réunion,
portant le même nom et dont l’actionnaire principal
est CBO Territoria. Elle
a par la suite fait l’objet
d’une modification de son objet social, en
reprenant les même termes que la SCCV Mahore concernant l’acquisition du site
d’implantation du futur bâtiment destiné au SDIS. Son gérant est le président de CBO Territoria.
À
la signature de l’acte authentique,
le SDIS s’est acquitté de 1,8
M€
, soit 35 % de la valeur
totale de l’acquisition.
À échéance de paiement, il reçoit des états de décompte, à entête de la
société CBO Territoria. La chambre relève que le SDIS n’a pas été en mesure de produire le
moindre document contractuel désignant CBO Territoria représentant de SCCV Mahore. Les
états de décomptes « CBO » demandent expressément à ce que le paiement soit adressé à la
SCCV Mahore implantée à La Réunion et non à l’entité identifiée comme le «
vendeur » dans
l’acte authentique. L’établissement n’a été en mesure de préciser ses relations «
contractuelles »
avec « CBO Territoria » et « SCCV Mahore (Réunion)
». Il n’a donc pas la connaissance exacte
du rôle de ses interlocuteurs malgré l’importance de ce projet.
Initialement prévue le 31 janvier 2018, la livraison a connu plusieurs décalages suite à
des intempéries ou des mouvements sociaux qui ont perturbé l’avancement du chantier. Selon
les dernières informations communiquées à la chambre, elle était prévue en janvier 2019, avec
un décalage d’une année et avec pour conséquence la prolongation du paiement de loyers des
locaux occupés par les services administratifs pour un coût de l’ordre de 73
000 €.
Alors que des ambitions fortes sont affichées par l’établisseme
nt en matière de
constructions immobilières, ce dernier ne dispose pas d’une stratégie immobilière suffisamment
claire et suivie.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
24
3.3
L’adéquation des moyens humains aux missions
3.3.1
Les correspondances de grade
Le décret n° 2012-519 du 20 avril 2012 a institué une correspondance entre les emplois
tenus et les grades avec une période transitoire jusqu’au 31 décembre 2019 pour sa mise en
œuvre. Le tableau la présentant est reproduit en annexe n°
1 du présent rapport. Cette réforme,
plus globale, visait à rénover les dispositifs statutaires des sapeurs-pompiers par une
modification des grades existants et des modalités d’accès aux différents grades et catégories.
Au 1
er
décembre 2017, plus du tiers des SPP de catégorie B et C étaient en distorsion
d’emploi, autremen
t dit leur emploi ne correspondait pas à leur grade. Ces distorsions
concernaient principalement les caporaux-
chefs, sergents et adjudants soit l’encadrement de
proximité ; environ les deux tiers des effectifs de ces grades sont concernés. 59 SPP sur les 209
concernés avaient un emploi correspondant au niveau supérieur.
Part des distorsions d’emplois par grade
Sapeur
Caporal
Caporal-
chef
Sergent
Adjudant
Lieutenant
2nde
classe
Lieutenant
1ère classe
Lieutenant
hors classe
Total
Effectifs
25
84
8
41
43
1
7
0
209
Total sur
gradés
0
0
0
4
10
0
0
0
14
Total
sous
gradés
0
9
5
26
16
1
2
0
59
Total
distorsion
0
9
5
30
26
1
2
0
73
Part
distorsion
0
11 %
63 %
73 %
60 %
100 %
29 %
-
35 %
Source : CRC à partir des données du SDIS 976
L’établissement pourrait être dans l’impossibilité de respecter la concordance des grades
et emplois au 31 décembre 2019, les changements de catégorie induites pour respecter ces
décisions représenteraient un coût de 0,5
M€
par an. Cette situation, si elle est caractérisée à
Mayot
te est également présente dans d’autres SDIS.
Si la structure des effectifs de l’établissement ne le contraint pas à brève échéance à un
renouvellement, le SDIS pourrait se doter d’une analyse prospective de ses effectifs à plusieurs
titres. En raison des difficultés de recrutements externes, la mise en place de formations pour
permettre aux agents concernés de monter en compétence et en grade est nécessaire. Le
développement de son maillage territorial par la construction de casernes impliquera également
un accroissement des effectifs, notamment d’encadrement. Si l’organisme indique avoir
engagé
une démarche de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, disposant selon lui des
moyens et informations pour le faire, cette action
n’est pas aboutie
. Les effectifs représentant
SERVICE DÉPARTEMENTA
L D’INCENDIE ET DE S
ECOURS DE MAYOTTE
25
la ressource majeure au fonctionnement opérationnel de l’établissement ainsi qu’une part
prépondérante des charges de fonctionnement, la chambre recommande à l’établissement de
définir une trajectoire pluriannuelle d’évolution de l’ensemble des effectifs pour mieux couvrir
ses besoins opérationnels.
La mise en place d’une
gestion prévisionnelle des emplois et des
compétences pourrait en faciliter l’accompagnement.
3.3.2
Les sapeurs-pompiers sous double statut et la garde
Le SDIS emploie 185 sapeurs-pompiers sous double statut, professionnel et volontaire.
Un récent arrêt de la Cour de justice de l’Union
européenne du 21 février 2018 confirme
l’applicabilité de la directive 2003/88/CE en matière de temps de travail maximal pour les
volontaires et la limitation à 2 256 h annuel du temps de travail. Les SPP en régime de garde
effectuent déjà ce temps de présence. Le double statut des sapeurs-pompiers volontaires est
donc irrégulier en ce qu’il ne respecte pas le volume maximal du temps an
nuel de travail. Ils
représentent 30,4 % des effectifs totaux et assureraient 2 108 astreintes de 24 h et 2 774 gardes
de 24 h. Cette situation représente un risque important pour la permanence opérationnelle de
l’établissement et plus généralement pour l’ensemble des établissements d’incendie et de
secours employant des sapeurs-pompiers sous double statut. Un autre effet de cet arrêt est de
limiter à l’équivalent de 27 gardes de 24
h le temps de volontariat par an pour les volontaires
ayant déjà un emploi
à temps plein. La chambre attire l’attention de l’établissement sur l’impact
de cet arrêt sur ses capacités opérationnelles.
Entre 2015 et 2017, le nombre d’interventions a peu évolué. Elles sont concentrées en
journée (8 h-20
h) de l’ordre des deux tiers.
Toutefois, la posture opérationnelle reste constante,
générant une surgarde la nuit.
Organisation de la garde
Source : SDIS 976
Concernant les professionnels, la surgarde représente l’équivalent de 10 gardes par jour,
soit l’équivalent de 38,8 équivale
nts temps plein travaillés, et coûte 2,24
M€
par an. Concernant
les volontaires, elle représente près de 55 000 heures de volontariat, soit 0,34
M€. S’il est
déraisonnable de diminuer cette garde dans cette proportion pour tenir compte de l’organisation
des centres ainsi que la permanence au moment de la relève, le SDIS pourrait utiliser cette piste
d’optimisation, tout en conservant un temps d’équivalence, pour dégager des marges de
manœuvre pour maintenir son niveau opérationnel malgré la fin du double st
atut.
jour
nuit
jour
nuit
jour
nuit
2015
8867
4738
447
178
non
transmis
non
transmis
non transmis
non transmis
2017
9059
4687
487
175
65
65
84
84
Evolution
2,17%
-1,08%
8,95%
-1,69%
*de garde et d’astreinte
Nombre
d’interventions de
jour (8h-20h)
Nombre d’interventions
de nuit (20h-8h)
Sorties au feu
Effectif moyen de
garde
Effectif moyen disponible*
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
26
En l’absence de logiciel de suivi et d’organisation des gardes, l’établissement n’est pas
en mesure d’avoir une vision fine de son activité afin de l’analyser et de proposer des dispositifs
d’optimisation de la garde. Ni le groupement territorial, ni
le groupement opération n’ont pu
transmettre à la chambre un suivi global des gardes et astreintes effectuées par les
sapeurs-pompiers professionnels et les sapeurs-pompiers volontaires. Ils ne sont pas non plus
en mesure d’indiquer les périodes où les ef
fectifs départementaux ont été simultanément
engagés à hauteur de plus de 50 % ou de 80 % des effectifs ou de fournir le nombre de gardes
sans intervention au cours de l’année. Depuis 2016, un suivi déclaratif est transmis au
groupement territorial par les chefs de centre, relatant mois par mois le nombre de gardes
effectuées. En 2016, le nombre indiqué était de 14 548 et en 2017 de 14 717, les congés liés à
des évènements exceptionnels ou à des formations n’étant pas repris
; le volume des gardes et
astrei
ntes effectué par les SPV n’est pas connu. Sur la base des effectifs théoriques de
sapeurs-pompiers professionnels de garde, le nombre de gardes devrait être de 14 600. Le
système déclaratif peut présenter un défaut de fiabilité.
L’acquisition d’un logiciel de suivi des gardes, qui pourrait être couplée à celle d’un
logiciel du temps de travail, précédemment recommandée, permettrait de fiabiliser les données
nécessaires à l’analyse de l’activité et à son évolution.
3.3.3
Les pompiers de l’aéroport de Pamandzi
Le
SDIS 976 a passé deux conventions successives avec la société d’exploitation de
l’aéroport de Mayotte (SEAM), le 8 janvier 2015 et le 4 janvier 2017. Elles traitent de la mise
à disposition de 17 sapeurs-pompiers professionnels pour fournir les effectifs nécessaires au
fonctionnement du service de sauvetage et de lutte contre les incendies d’aéronefs (SSLIA) de
l’aéroport de Mayotte. Elles font référence à l’article
L. 213-
3 du code de l’aviation civile
abrogé depuis le 1
er
décembre 2010 et concernant non pas la mis
e à disposition d’agents mais
la délégation des missions de sécurité incendie. Elles auraient dû viser les dispositions du décret
n° 2008-580 du 18 juin 2008 relatif au régime de la mise à disposition. La chambre observe
qu’une révision de cette convention est en cours.
En matière de rémunération, l’article 7 de la convention prévoit que les
sapeurs-pompiers mis à disposition sont soumis au régime indemnitaire des sapeurs-pompiers.
Pourtant, par une délibération du 13 décembre 2017, le conseil d’administration a décidé «
de
valider l’attribution de la sujétion aéroport au profit des sapeurs
-pompiers professionnels mis à
disposition de la
société d’exploitation de l’aé
roport de Mayotte et habilités à la prévention du
péril animalier (PPA), d’un montant de 40 €
». Cette délibération est contraire au décret
n° 90-
850 portant dispositions communes à l’ensemble des sapeurs
-pompiers professionnels
qui fixe de manière exhaustive leurs indemnités. Les conventions successives correspondantes
y
contreviennent également. L’ensemble du dispositif est irrégulier,
l
’institution de cette prime
n’a
yant pas de fondement réglementaire. Même si l
’établissement indique n’avoir
procédé à
aucun paiement, la chambre
l’
invite à abroger cette mesure.
Si ce décret permet l’octroi d’indemnités horaires pour temps supplémentaires,
l’absence de transposition par le conseil d’administration interdit tout paiement en la matière.
Son règlement est s
ubordonné à la mise en place d’un système automatisé des décomptes du
temps de travail selon les dispositions du décret n° 2002-60 relatif aux indemnités horaires pour
travaux supplémentaires
. Un tel système n’a pas été mis en place au sein du SSLIA.
SERVICE DÉPARTEMENTA
L D’INCENDIE ET DE S
ECOURS DE MAYOTTE
27
La présence des pompiers du SSLIA dépend du trafic des aéronefs. Entre 2014 et 2017,
le nombre d’heures supplémentaires payées a été multiplié par quatre. Il ressort de l’étude des
registres journaliers et des fiches de temps de travail tenus par le SSLIA que les modalités de
décompte du temps de travail ne correspondent pas au temps réellement travaillé. Ainsi, le
temps de travail après 22 h est forfaitairement doublé dans les décomptes. La SEAM a
également institué des congés exceptionnels en lieu et place d’autorisations d’absence
concernant les évènements familiaux avec un barème beaucoup plus avantageux que celui de
ses agents de droit privé. En cas de mission ou de formation, l’intégralité des jours passés hors
département sont considérés comme travaillés, y compris les week-ends. Le temps de transport
au sein de l’océan
Indien correspond à un jour de travail et celui vers la métropole à deux jours.
De plus, le séquençage mensuel des décomptes a pour conséquence la prise en compte des
dépassements horaires certains mois et sans compensation lorsque les agents travaillent moins
que leur quotité mensuelle d’autres mois. Cette modalité contrevient au principe
d’annualisation du temps de travail et entraîne une surévaluation artificielle et injustifiée des
heures supplémentaires.
Les données de vacations pour l’année 2017 permettent d’identifier neuf pompiers du
SSLIA qui exercent également comme volontaires au sein du SDIS. Leur volume maximal
autorisé de travail annuel est fixé à 2 256 h par la directive 2003/88/CE en matière de temps de
travail maximal, volume dépassé selon les décomptes fournis. Les modalités généreuses du
décompte du temps de travail par la SEAM doublé d’un défaut de contrôle par le SDIS,
conduisent donc à des décomptes ne correspondant pas à la réalité du temps de travail effectué.
Ces décomptes sont certifiés par le délégataire gestionnaire de l’aéroport avant d’être
irrégulièrement indemnisés par le SDIS pour un montant total de près de 0,18
M€
sur la période
de contrôle.
Le coût de ces mi
ses à disposition est facturé par l’établissement à la SEAM. Il est
couvert par les recettes liées à la taxe d’aéroport prévue par l’article 1609 quatervicies du code
général des impôts et réglée par les passagers. Le coût de ce service par passager est trois fois
plus élevé qu’à La Réunion. En 2017, le salaire mensuel moyen d’un sapeur
-pompier de
l’aéroport de Mayotte, agent de catégorie C à l’exception du chef de service, était de 4
546
€.
Alors que le SDIS manque d’effectifs formés, près de 10
% de ses agents sont employés en
dehors de l’établissement. Cette situation apparaît doublement préjudiciable au SDIS et aux
usagers de l’aéroport de Mayotte.
_______________________________ CONCLUSION ______________________________
L
’établissement reste confronté
à des enjeux de développement pour assurer une
couverture des risques satisfaisante sur son territoire. Il ne pourra pas atteindre les objectifs
ambitieux de son futur SDACR sans, d’une part, mettre en cohérence avec lui sa politique
d’intervention et le projet d’établissement en matière d’investissements et de resso
urces
humaines, et d’autre part, en sécuriser la soutenabilité par la signature de conventions
pluriannuelles de financement avec le département et le bloc communal.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
28
ANNEXES
Annexe n° 1. Concordance des grades et des emplois
..........................................................................
29
Annexe n° 2. Projets immobiliers
.........................................................................................................
32
Annexe n° 3. Prospective budgétaire élaborée par le SDIS 976
...........................................................
33
Annexe n° 4. Couverture des risques à Mayotte
...................................................................................
34
Annexe n° 5. Glossaire
.........................................................................................................................
36
Annexe n° 6. Réponse
...........................................................................................................................
37
SERVICE DÉPARTEMENTA
L D’INCENDIE ET DE S
ECOURS DE MAYOTTE
29
Annexe n° 1.
Concordance des grades et des emplois
Concordance des grades et des emplois de sapeurs-pompiers professionnels
GRADE
EMPLOIS OPÉRATIONNELS ET D'ENCADREMENT OU ASSIMILÉS
Sapeur
Équipier
Opérateur de salle opérationnelle
Caporal
Équipier
Chef d'équipe
Opérateur de salle opérationnelle
Chef opérateur de salle opérationnelle
Chef d'équipe
Caporal-chef
Chef opérateur de salle opérationnelle
Chef d'agrès une équipe
Sergent
Adjoint au chef de salle opérationnelle
Chef d'agrès tout engin
Adjudant
Adjoint au chef de salle opérationnelle
Sous-officier de garde (effectif de sapeurs-pompiers postés inférieur à
10)
Officier de garde (effectif de sapeurs-pompiers postés supérieur ou
égal à 10)
Lieutenant de 2e classe
Chef de groupe
Chef de salle opérationnelle
Adjoint au chef de centre d'incendie et de secours
Officier expert
Chef de centre d'incendie et de secours (effectif de sapeurs-pompiers
professionnels inférieur ou égal à 9)
Officier de garde (effectif de sapeurs-pompiers postés supérieur ou
égal à 10)
Lieutenant de 1
re
classe
Chef de bureau en centre d'incendie et de secours
Chef de groupe
Chef de salle opérationnelle
Officier expert
Adjoint au chef de centre d'incendie et de secours
Adjoint au chef de service
Chef de centre d'incendie et de secours (effectif de sapeurs-pompiers
professionnels supérieur à 9)
Adjoint au chef de groupement
Chef de service (effectif d'agents inférieur ou égal à 5)
Officier de garde (effectif de sapeurs-pompiers postés supérieur ou
égal à 10)
Lieutenant hors classe
Chef de bureau en centre d'incendie et de secours
Chef de groupe
Chef de salle opérationnelle
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
30
GRADE
EMPLOIS OPÉRATIONNELS ET D'ENCADREMENT OU ASSIMILÉS
Officier expert
Adjoint au chef de service
Adjoint au chef de centre d'incendie et de secours
Chef de centre d'incendie et de secours (effectif de sapeurs-pompiers
professionnels supérieur à 20)
Adjoint au chef de groupement
Chef de service (effectif d'agents supérieur à 5)
Officier de garde
Capitaine
Chef de bureau en centre d'incendie et de secours
Chef de colonne
Officier expert
Adjoint au chef de service
Adjoint au chef de centre d'incendie et de secours
Chef de centre d'incendie et de secours (effectif de SPP supérieur à 30)
Adjoint au chef de groupement
Chef de service (effectif d'agents supérieur à 15)
Chef de groupement (départements de catégorie C dont l'effectif de
référence, tel que défini par l'article R. 1424-23-1 du code général des
collectivités territoriales, est inférieur à 400 SP)
Chef de colonne
Commandant
Chef de site
Adjoint au chef de centre d'incendie et de secours
Chef de centre d'incendie et de secours (effectif de sapeurs-pompiers
professionnels supérieur à 50)
Adjoint au chef de groupement
Chef de groupement
Adjoint au chef de service
Chef de service (effectif d'agents supérieur à 30)
Chef de site
Lieutenant-colonel
Chef de centre d'incendie et de secours (effectif de sapeurs-pompiers
professionnels supérieur à 100)
Chef de groupement
Chef de service (effectif d'agents supérieur à 50)
Chef de site
Colonel, colonel hors
classe, contrôleur
général
Chef de groupement
Directeur départemental adjoint
Directeur départemental
Source : décret n° 2012-519 du 20 avril 2012
SERVICE DÉPARTEMENTA
L D’INCENDIE ET DE S
ECOURS DE MAYOTTE
31
Répartition des écarts par emploi
Total
Total
sous-gradés
Total
Sur-gradés
Total
distorsion
Part
distorsion
Equipier
52
0
0 %
Chef d'équipe
55
4
4
7 %
Chef opérateur de salle
opérationnelle
0
0
Chef d'agrès une équipe
35
14
10
24
69 %
Adjoint au chef de salle
opérationnelle
0
0
Chef d'agrès tout engin
20
11
11
55 %
Sous-officier de garde (effectif de
sapeurs-pompiers postés inférieur à
10)
20
12
12
60 %
Chef de salle opérationnelle
5
5
5
100 %
Adjoint au chef de centre d'incendie
et de secours
6
6
6
100 %
Adjoint au chef de service
1
0
0 %
Chef de centre d'incendie et de
secours (effectif de sapeurs-
pompiers professionnels supérieur à
9)
1
1
1
100 %
Adjoint au chef de groupement
2
0
0 %
Chef de service (effectif d'agents
inférieur ou égal à 5)
5
3
3
60 %
Chef de centre d'incendie et de
secours (effectif de SPP supérieur à
30)
5
5
5
100 %
Chef de service (effectif d'agents
supérieur à 15)
2
2
2
100 %
Total
209
59
14
73
35 %
Source : CRC à partir des données du SDIS 976
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
32
Annexe n° 2.
Projets immobiliers
Source : SDIS 976
VOLET I
CENTRE DE SECOURS D’ACOUA
RENOVATION
900 000
CENTRE DE SECOURS DE
PAMANDZI
REHABILITATION (CRA)
1 740 000
DIRECTION
CONSTRUCTION
6 000 000
STRUCTURES EXISTANTES
MAINTIEN
460 000
TOTAL VOLET I
9 100 000
VOLET II
CENTRE DE SECOURS DE
CHIRONGUI
CONSTRUCTION
3 200 000
CENTRE DE SECOURS DE
LONGONI
CONSTRUCTION
3 200 000
CENTRE DE SECOURS PRINCIPAL
DE KAHANI
CONSTRUCTION
6 500 000
ECOLE DEPARTEMENTALE
CONSTRUCTION
3 900 000
CENTRE DE SECOURS PRINCIPAL
DE KAWENI
RENOVATION
1 500 000
TOTAL VOLET Il
18 300 000
VOLET III
CENTRE DE SECOURS DE
DEMBENI
CONSTRUCTION
3 200 000
CENTRE DE PREIMERE
INTERVENTION DE KANI-KELI
CONSTRUCTION
2 200 000
CENTRE DE PREIMERE
INTERVENTION DE
M'TZAMBORO
CONSTRUCTION
2 200 000
TOTAL VOLET III
7 600 000
TOTAL VOLETS l, Il ET III
35 000 000
SERVICE DÉPARTEMENTA
L D’INCENDIE ET DE S
ECOURS DE MAYOTTE
33
Annexe n° 3.
Prospective budgétaire élaborée par le SDIS 976
Source : SDIS 976
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Dépenses
18 100 217
19 977 104
20 828 480
20 966 238
21 430 731
21 824 837
22 252 244
22 796 956
Frais financiers
Frais financiers anciens
13 383
66 000
62 631
58 089
53 487
48 825
44 100
39 313
385 828
Nouveaux
33 000
66 000
62 631
58 089
53 487
48 825
322 032
Total frais financiers
13 383
66 000
95 631
124 089
116 118
106 914
97 587
88 137
707 860
Amortissements
Amortissements anciens
877 693
976 111
1 041 543
711 488
627 868
458 898
306 675
254 708
5 254 983
Nouveaux
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Total Amortissements
877 693
976 111
1 041 543
711 488
627 868
458 898
306 675
254 708
5 254 983
Dépenses 011 012 65
Charges à caractère général 011
2 102 682
2 218 335
2 328 993
2 352 283
2 375 806
2 399 564
2 423 559
2 447 795
18 649 017
Charges du personnel 012
15 081 962
16 689 158
17 183 814
17 699 328
18 230 308
18 777 217
19 340 534
19 920 750
142 923 070
Autres charges 65
24 497
27 500
77 500
79 050
80 631
82 244
83 888
85 566
540 876
Charges exceptionnelles 67
1 000
1 000
Viremet à la section d'investissement
0
0
100 000
100 000
Total
17 209 141
18 934 993
19 691 307
20 130 661
20 686 745
21 259 025
21 847 982
22 454 111
162 213 963
Recettes_base décembre 2014
19 003 000
20 010 339
20 828 481
20 775 449
20 972 953
21 172 433
21 373 907
21 577 396
Participation département
10 067 680
10 631 790
10 950 744
11 060 251
11 170 854
11 282 562
11 395 388
11 509 342
88 068 612
Participation communes
7 910 320
8 353 549
8 604 156
8 690 198
8 777 100
8 864 871
8 953 519
9 043 054
69 196 766
Autres
1 025 000
1 025 000
1 025 000
1 025 000
1 025 000
1 025 000
1 025 000
1 025 000
8 200 000
Excédent antérieur reporté
248 581
248 581
0
Total recettes
19 003 000
20 010 339
20 828 481
20 775 449
20 972 953
21 172 433
21 373 907
21 577 396
165 713 959
Ecart
902 783
33 235
0
-190 789
-457 777
-652 403
-878 336
-1 219 560
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
34
Annexe n° 4.
Couverture des risques à Mayotte
Photo n° 1 :
Couverture de Mayotte en moins de 20mn en 2017
Source : SDIS 976
Photo n° 2 :
Couverture de Mayotte en moins de 20mn avec la construction de 3 centres
Source : SDIS 976
Photo n° 3 :
Répartition des moyens par centre
SERVICE DÉPARTEMENTA
L D’INCENDIE ET DE S
ECOURS DE MAYOTTE
35
Source : SDIS 976
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
36
Annexe n° 5.
Glossaire
CAF : capacité d’autofinancement
CGCT : code général des collectivités territoriales
IHTS : indemnité horaire pour temps supplémentaire
PATS : personnel administratif, technique et spécialisé
RH : ressources humaines
SAMU : service d’aide médical d’urgence
SDACR : schéma départemental d’analyse et de couverture des risques
SDIS : service départemental d’incendie
et de secours
SEAM : société d’exploitation de l’aéroport de Mayotte
SFT : supplément familial de traitement
SIS : service départemental d’incendie et de secours du conseil général de Mayotte (jusqu’en
2014)
SHR : service hors rang
SPP : sapeur-pompier professionnel
SPV : sapeur-pompier volontaire
SSLIA : service de sauvegarde et de lutte contre les incendies d’aéronefs
SSSM : service de santé et de secours médical
TVA : taxe sur la valeur ajoutée
SERVICE DÉPARTEMENTA
L D’INCENDIE ET DE S
ECOURS DE MAYOTTE
37
Annexe n° 6.
Réponse
Chambres régionales des comptes
La Réunion-Mayotte
44 rue Alexis de Villeneuve
97488 Saint-Denis CEDEX
Les publications des chambres régionales
des comptes
La Réunion-Mayotte
sont disponibles sur le site :
www.ccomptes.fr/fr/crc-la-reunion-et-mayotte