44, rue Alexis de Villeneuve - 97488 Saint-Denis Cedex - www.ccomptes.fr
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 28 novembre 2018.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
LA RÉGION RÉUNION
Les nouvelles régions
Exercices 2015 et suivants
LA RÉGION RÉUNION
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
............................................................................................................................................
2
RECOMMANDATIONS
........................................................................................................................
4
PROCÉDURE
.........................................................................................................................................
5
1
LA PRÉSENTATION DE LA RÉGION
...........................................................................................
5
2
LA SITUATION ET LA TRAJECTOIRE FINANCIÈRE DE LA RÉGION
...................................
6
2.1
L’évolution des produits de gestion
................................................................................................
6
2.1.1
Les ressources fiscales propres
...........................................................................................
7
2.1.2
La fiscalité reversée
............................................................................................................
8
2.1.3
Les dotations de l’État
........................................................................................................
9
2.2
L’évolution des charges de gestion
............................................................................................
10
2.2.1
Les subventions
.................................................................................................................
10
2.2.2
Les dépenses de personnel
................................................................................................
11
2.2.3
Les charges à caractère général
.........................................................................................
14
2.3
L’évolution de l’excédent brut de fonctionnement et de la capacité d’autofinancement
............
15
2.4
L
es dépenses d’investissement
....................................................................................................
16
2.4.1
L’évolution des dépenses d’équipement
...........................................................................
16
2.4.2
Les études d’impact des projets d’investissement conformément aux dispositions de
la loi NOTRé
....................................................................................................................................
17
2.4.3
Les financements des investissements
..............................................................................
18
2.4.4
La gestion de la dette
........................................................................................................
19
2.4.5
La consommation des fonds européens
............................................................................
19
2.4.6
La gestion des risques et l’analyse prospective par la région
...........................................
21
3
LES COMPÉTENCES NOUVELLES OU ÉTENDUES
................................................................
22
3.1 Les transports interurbains et scolaires
...........................................................................................
22
3.1.1
Les conditions de transfert
................................................................................................
22
3.1.2
Le mode de gestion des deux compétences transférées
....................................................
24
3.1.3
L’harmonisation des tarifs des services de transports
.......................................................
25
3.1.4
La planification en matière d’aménagement du territoire
.................................................
26
3.2
Le schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation
(SDREII)
..........................................................................................................................................
26
3.2.1
La stratégie et les priorités retenues par le SRDEII
..........................................................
26
3.2.2
L’évolution des dépenses d’intervention relevant de la compétence développement
économique
......................................................................................................................................
27
Annexes
.................................................................................................................................................
29
RAPPORT
D’OBSERVATIONS DÉFIN
ITIVES
2
SYNTHÈSE
Département et région d’outre
-
mer française d’une superficie de 2
512 km
2
, La Réunion
comptait 851 000 habitants en 2016. Elle affiche un niveau de PIB par habitant inférieur à la
moyenne nationale, de 22 000
€
contre 30 000
€
en métropole. Le taux de chômage de 22,4 %
reste en moyenne deux fois plus élevé que celui des autres régions.
La réforme de la fiscalité locale et la loi de programmation des finances publiques
2014-
2020 ont réduit les marges de manœuvre de la région en matière de fiscalité directe même
si elle double entre 2015 et 2017, pour atteindre 90
M€. La fiscalité indirecte telle que les
certificats d’immatriculatio
n, la taxe spéciale sur la consommation des carburants (TSCC) et
l’octroi de mer régional augmente sur la même période de 5 % pour s’élever à 349
M€. Dans
un contexte sensible, où la taxe sur les carburants est figée pour trois ans à compter de novembre
2018, les ressources auront un caractère moins dynamique.
La trajectoire d’équilibre financier de la région 2018
-2020 est encadrée par le contrat de
confiance signé avec l’État. Elle limite ses dépenses réelles de fonctionnement et impose de
respecter un taux plafond de croissance annuelle de 1,25 %. Les charges de gestion augmentent
plus vite que les produits de gestion, elles en représentent 74 % en 2017 avec un montant de
445
M€. La collectivité a des difficultés à contenir l’évolution de ses effectifs pe
rmanents qui
progressent de 10,44 % sur la période ainsi que les subventions de fonctionnement qui sont de
159
M€ en 2017 contre 135
M€ en 2015.
Le PACTE régional d’investissement dans les compétences va peser sur les finances de
la région pour un montant de 54
M€ dont les 2/3 sont à sa charge en 2018.
Les dépenses et les subventions d’équipement sont de 537
M€ en 2017 contre 532
M€
en 2015. L’encours de dette, de 1 028,40
M€ en 2017 contre 825
M€ en 2016, progresse de
24,65 %. Il représente 1 390
€
/hab. Les dépenses de la nouvelle route du littoral constituent le
principal investissement à hauteur de 1,8 Md€. La région prévoit de réduire ses investissements
à hauteur de 116,7
M€ entre 2018
-2020 contre 260
M€ sur la période précédente. Malgré
l’encadrement
des dépenses de fonctionnement défini dans le contrat de confiance avec l’État,
la politique d’investissement devrait rester prioritaire.
Les compétences du transport interurbain et scolaire ont été transférées en 2017
conformément aux dispositions de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la
République. Ce transfert de charges s’élève à 34
M€ ; il n’englobe pas le coût de l’entretien des
gares routières, les travaux nécessaires à leur mise en accessibilité ainsi que le remboursement
des véhicules acquis partiellement par le département.
Le
schéma
régional
de
développement
économique,
d’innovation
et
d’internationalisation (SRDEII) conduit la région à intervenir entre autres dans les domaines
portuaire, aéroportuaire et numérique. À titre d’il
lustration, la région apporte un soutien
financier substantiel à la compagnie réunionnaise Air Austral via la société d’économie mixte
de transport (SEMATRA) dont elle détient 58,36 % des parts. Elle participe au capital de la
société anonyme Roland Garros à hauteur de 10 % ; elle contribue aux travaux de
restructuration et d’agrandissement de cette infrastructure depuis 2014. La collectivité
supervise le déploiement du très haut débit sur la période 2016-
2022, d’une enveloppe
financière de 181
M€ dont 54
M
€ de subventions européennes et 45
M€ de dotations de l’État.
LA RÉGION RÉUNION
3
La région joue son rôle de chef de file en matière de développement économique, elle
apporte son aide à la création d’entreprises via le programme d’ingénierie financière relative
aux aides accordées aux entreprises. Au vu de ce qui précède, la région pourrait trouver des
marges de manœuvre dans la maîtrise de ses dépenses de fonctionnement pour disposer de
ressources complémentaires nécessaires au financement de l’ensemble de ces priorités.
RAPPORT
D’OBSERVATIONS DÉFIN
ITIVES
4
RECOMMANDATIONS
Réalisé
En cours
de
réalisation
Non réalisé
Pages
1.
Adapter son niveau d'endettement au regard
du caractère dynamique de ses ressources et de
la maîtrise de ses charges
X
18
2.
Poursuivre sa réflexion en matière de
transport
et
d'aménagement
du
territoire
s'agissant des déplacements
X
26
LA RÉGION RÉUNION
5
PROCÉDURE
Le contrôle de la gestion et des comptes de la Région Réunion a été ouvert le
2 février 2018 par lettre du président de
la chambre à l’ordonnateur en fonctions depuis 2010.
En application de l’article L. 243
-
1 du code des juridictions financières, l’entretien de
fin de contrôle a eu lieu le 5 juillet 2018.
Lors de sa séance du 13 août 2018, la chambre a arrêté des observations provisoires qui
ont été adressées le 10 septembre 2018 au président. Le président a répondu par courrier
enregistré à la chambre le 8 novembre 2018. En application de l’article R. 243
-5 du code précité,
des extraits ont été transmis au président du dép
artement le 10 septembre qui n’a pas répondu.
La chambre, dans sa séance du 28 novembre 2018, a arrêté les observations définitives
suivantes :
1
LA PRÉSENTATION DE LA RÉGION
Département et région d’outre
-mer
française d’une superficie de 2
512 km
2
, La Réunion
comptait 851 000 habitants au 1
er
janvier 2016 selon
l’Institut national de la statis
tique et des
études économiques (INSEE), soit 337 habitants par km
2
. Elle est la plus peuplée des régions
d’outre
-mer.
En moyenne 42 % des Réunionnais vivent sous le seuil de pauvreté, établi à 935
€ par
mois et par personne. Le revenu moyen par habitant est de 10 120
€
. Le niveau de PIB
1
par
habitant est inférieur à la moyenne nationale et européenne ; il est de 22 000
€
2
contre 30 000
€
en métropole et 27 400
€
3
en Europe.
Les prix sont plus élevés de 7,1 %
qu’en métropole
. Cet écart résulte de deux visions
des modes de consommation. D’un côté, consommer le panier moyen réunionnais en métropole
coûte 3,6 %
moins cher. De l’autre côté, si un ménage métropolitain effectue ses achats
habituels à La Réunion, il débourse 10,6 % de plus.
En 2016, la croissance économique était de 3,1 %
. Le pouvoir d’achat augmente de
3,2 %, la plus forte progression depuis 2007.
La consommation des ménages et l’investissement
sont dynamiques.
1
Le produit intérieur brut (PIB) est la valeur au marché de tous les biens et services finaux produits dans une
économie au cours d’une période.
2
Selon l’observatoire de l’outre
-mer en 2015. Le PIB par habitant en Guadeloupe est de 21
101 €
; en Guyane
15
760 € et en Martinique 23
200 €.
3
Source Eurostat 2016.
RAPPORT
D’OBSERVATIONS DÉFIN
ITIVES
6
L
’île compte 78 000 chômeurs,
soit 7
000 de moins qu’en 2015
, le taux de chômage
reste en moyenne deux fois plus élevé qu’en métropole
; il s’établit à 22,4
% en 2016. Ce niveau
de chômage
est lié à la situation économique, à l’isolement et à la surreprésentation des jeunes
peu qualifiés.
En 2012, 113 700 Réunionnais de 18 ans ou plus sont diplômés ou étudiants du
supérieur. Ils représentent 19 %
de la population adulte de l’île.
La Réunion est la troisième
région française ayant le moins de diplômés du supérieur, devant Mayotte et la Guyane. La
région garde ses diplômés, seulement 31 % des natifs résident dans une autre région, contre
40 % pour les autres régions françaises.
La Réunion a généré 1,3 Md
€ de recettes fiscales et douanières pour le compte de l’
État
en 2015 et 4,4 Md
€ de dépenses dont 22,4
% de dotations versées aux collectivités territoriales.
Environ
11 500 entreprises ont bénéficié du crédit d’impôt pour la compéti
tivité
et l’emploi,
soit 98
M€
qui ont été injectés dans la trésorerie des entreprises locales. La défiscalisation
représente 132
M€
et génère 324
M€
d’investissement
4
.
2
LA SITUATION ET LA TRAJECTOIRE FINANCIÈRE DE LA
RÉGION
Les comptes de la région s'organisent autour d'un budget principal, établi conformément
à la nomenclature comptable M71, de trois budgets annexes, consacrés aux transports
5
, à
l’énergie, au suivi de la
gestion muséale et de deux budgets autonomes relatifs aux fonds
européens de développement régional et au programme opérationnel de coopération territoriale.
Le périmètre de l’analyse se limite au budget principal, les dépenses de fonctionnement
des trois budgets annexes ne représentant en 2017 que 3,8 % des dépenses consolidées, soit
22,3
M€
, pour 586
M€
.
2.1
L’évolution des produits de gestion
En 2018, la région compte sur un montant prévisionnel de 582
M€
de recettes de
fonctionnement, dont notamment près de 43 % de recettes fiscales, auxquelles
s’ajoutent 18
%
de subventions, 12 %
de dotations de l’
État et environ 7 % de produits divers. Malgré
l’augmentation de la
taxe spéciale sur la consommation des carburants (TSCC)
et de l’octroi de
mer
, le budget enregistre une baisse globale de ses recettes liées à l’enregistrement exception
nel
en section d’investissement en 2017 d’une subvention européenne
relative à la nouvelle route
du littoral (NRL) perçue dans le cadre du fonds européen de développement régional (FEDER),
4
Le référé de la Cour des comptes sur l’établissement, le contrôle et le recouvrement de l’impôt outre
-mer du mois
de mars 2018, relève que la situation, à La Réunion est acceptable.
5
Le budget annexe « transports » a été créé au 1
er
janvier 2017.
LA RÉGION RÉUNION
7
et en fonctionnement du solde du programme opérationnel du fonds social européen (FSE)
2007-2013.
2.1.1
Les ressources fiscales propres
Les
recettes indirectes assises sur l’économie locale,
la taxe sur les certificats
d’immatriculation, la taxe spéciale sur la consommation des carburants (TSCC) et l’octroi d
e
mer régional ont augmenté de 1,34 %
depuis 2015 pour s’établir à 3
18
M€
en 2017. Cette même
année a été marquée par une progression de 4,18 % des ressources fiscales à hauteur de 409
M€
,
hors la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) affectée à la compétence
transport
d’un montant
de 24
M€
6
.
La région a utilisé les leviers de la taxe spéciale sur la consommation des carburants
–
équivalent outre-mer de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques
–
au
budget 2018, le produit supplémentaire attendu serait de 12,9
M€
7
. La taxe sur les carburants,
sur le super et le gazole évoluera sur cinq années conformément aux dispositions de la loi de
finances 2018. La TSCC doit permettre à la région de disposer de ressources complémentaires
à l’avenir
8
. Pour 2018, le montant de la recette serait
143 657 123
€.
Dans un contexte sensible,
où la taxe sur les carburants est figée pour trois ans à compter de novembre 2018, les ressources
auront un caractère moins dynamique.
La taxe sur les certificats d’immatriculation a été
augmentée ; en 2017, le montant
unitaire est passé de 39
€
/Cv à 51
€
/Cv, soit une recette supplémentaire de 2,99
M€
. La taxe sur
les permis de conduire n’a pas évolué pendant la période consid
érée. La quote part de la taxe
intérieure de consommation sur les
produits énergétique (TIPCE) relative à l’apprentissage
progresse de 37,20 % entre 2015 et 2017, soit 8,9
M€
et 10,1
M€
.
L’o
ctroi de mer est quasi stable entre 2015 à 2016. En 2017, il enregistre une croissance
de + 2,93
M€
, avec 97
M€
de recettes, soit une progression de + 3 %. La part des recettes totales
d’octroi d
e mer par rapport au PIB est comprise entre 2,39 % en 2010 et 2,24 % en 2016. La
croissance économique estimée par l’INSE
E était de 3,1 % en 2016, avec une consommation
des ménages particulièrement dynamique, et le maintien d’une conjoncture favorable au
premier semestre 2017.
La collectivité précise
qu’elle
a fait le choix d’une pression fiscale réduite
de
l’octroi de
mer par une taxation à zéro pour la quasi-totalité des productions locales et de larges
exonérations pour les intrants. Ces éléments conduisent au prélèvement fiscal le plus bas des
quatre régions d’Outre
-mer, inférieur de 25 % à celui constaté en Guadeloupe, Guyane et
Martinique. Cependant, le poids croissant du secteur des services, non soumis à cette taxe,
l’assiette réduite sur laquelle elle repose constituent des données structurelles qui pèsent sur la
croissance de cette recette.
6
Loi du 7 août 2015, n° 2015-991 portant
nouvelle organisation territoriale de la République.
7
Le
budget 2018 se caractérise par la décision de l’assemblée plénière relative à l’application de
la loi sur la
transition énergétique pour la croissance verte (LTECV) publiée au Journal Officiel du 18 août 2015, ainsi que les
plans d’action qui l’accompagnent visent à permettre à la France de contribuer plus efficacement à la lutte contre
le dérèglement climatique et à la préservatio
n de l’environnement et
de renforcer son indépendance énergétique
tout en offrant à ses entreprises et ses citoyens l’accès à l’énergie à un coût compétitif.
8
Cf. Annexe n° 1 : Évolution de la taxe spéciale de consommation sur les carburants.
RAPPORT
D’OBSERVATIONS DÉFIN
ITIVES
8
Tableau n° 1 : Ressources fiscales propres
Source : Chambre régionale des comptes La Réunion-Mayotte - * dont CVAE « transport » à hauteur de 24
M€
2.1.2
La fiscalité reversée
En complément des ressources fiscales sur lesquelles elle peut agir, la région dispose
également de recettes reversées par l’
État telles que le fonds national de garantie individuelle
des ressources (FNGIR) et le fonds de péréquation des recettes de la CVAE.
La première vise à compenser le manque à gagner résultant de la suppression de la taxe
professionnelle
9
. Elle est abondée par les collectivités.
La seconde a pour objectif de faire converger les taux de croissance des ressources issues
de la suppression de la taxe professionnelle
10
vers la moyenne nationale. Entre 2015 et 2017,
elle est de 2,9
M€
.
En
2018, l’augmentation prévue de
la péréquation de CVAE
11
de 47 % est la
conséquence de la nouvelle répartition entre le département et la région de la compétence
transport.
9
Article 78 de la LF 2010.
10
Cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau
(IFER), dotations de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP), FNGIR.
11
Article 4332-9 du CGCT et 61 de la LFI 2018.
Données en €
2015
2016
2017
2018 (BP)
Variation
moyenne
annuelle
2015
à
2017
Variation
2017/2015
Fiscalité
directe nette
58 785 956
61 853 367
90 948 902
95 000 000
24,38%
54,71%
dont contribution sur la valeur
ajoutée des entreprises (CVAE)
27 722 496
30 241 571
* 59 581 614,00
63 300 000
46,60%
114,92%
(nette, dégrévée, compensée et
péréquation)
dont imposiiton sur la valeur des
entreprises de réseau (IFER)
3 569 790
3 553 113
3 536 351
3 600 000
-0,47%
-0,94%
Autres
impô
ts locaux et
assimilé
s
27 493 670
28 058 683
27 830 937
28 100 000
0,61%
1,23%
Fiscalité
indirecte
303 268 695
305 018 084
318 476 674
349 757 123
2,48%
5,01%
dont taxe interieure sur la
consommation de produits
énéergétique (TICPE)
8 907 784
8 907 784
12 221 653
10 100 000
17,13%
37,20%
dont taxes cartes grises, permis de
conduire et
vé
hicules de transports,
taxe sur la consommation des
carburants (TSCC)
octroi de mer
(OM)
245 867 712
244 480 141
252 484 885
270 457 123
1,34%
2,69%
dont contribution au
dé
veloppement
de l'apprentissage
43 967 676
47 269 084
49 160 548
49 300 000
5,74%
11,81%
autres taxes nettes (y.c. dorits de
mutation à titre onéreux (DMTO)
4 525 523
4 361 075
4 609 588
19 900 000
0,92%
1,86%
Ressources fiscales propres
362 054 651
366 871 450
409 425 576
444 757 123
6,34%
13,08%
Pour info octroi de mer région (OMR)
94 766 739
95 060 274
97 994 317
100 100 000
1,69%
3,41%
LA RÉGION RÉUNION
9
Tableau n° 2 : La fiscalité reversée
Source : Chambre régionale des comptes La Réunion-Mayotte
2.1.3
Les
dotations de l’
État
Les autres
ressources des régions sont constituées des dotations de l’État et plus
particulièrement de la dotation globale de fonctionnement (DGF)
12
, qui comprend une dotation
forfaitaire et une dotation de péréquation
13
.
Les principales dotations apprentissage, formation professionnelle et DGD sont
particulièrement stables, par comparaison avec les fluctuations que connaissent les autres
dotations. Sur la période, elles progressent de 1,08 % soit 264
M€
en 2017 contre 259
M€
en
2015.
12
Contribution au redressement des finances publiques : la loi de programmation des finances publiques
2012-
2017 a décidé une diminution des concours financiers de l’État de 1,5 Md€ en 2014 dont 184
M€
concernant
les régions. La loi de programmation 2014
–
2019 a prévu un plan d’économies de 50 Md€, auquel les collectivités
devaient contribuer à hauteur de 11 Md€ entre 2015 et 2017, soit 3,7 Md€ par an. L’effort portant sur les régions
s’est élevé à 1,353 Md€ sur
cette période, soit 451
M€
par an. La loi de finances pour 2017 a mis en place un fonds
de soutien exceptionnel de 450
M€
destiné à aider les régions à faire face à leurs nouvelles compétences en matière
de développement économique : 200
M€
ont été versés en 2017 et 250
M€
sont répartis en 2018 entre les régions
qui « attesteront d'une progression, au 31 décembre 2017, de leurs dépenses » en matière de développement
économique. La baisse constante de la DGF - part forfaitaire, amorcée à partir de 2014 est
de l’ordre de 30
%, soit
environ 31,9
M€
.
13
Cf. Annexe n° 2
: les dotations de l’État.
Du fait du changement de délimitation des régions, la loi de finances
pour 2017 a gelé les attributions de dotations de péréquation. Le montant de la dotation de péréquation de chaque
région en 2017 était ainsi égal au montant perçu en 2016.
Donn
é
es en
€
2015
2016
2017
2018 (BP)
Variation
moyenne
annuelle
2015
à
2017
Variation
2017/2015
FNGIR (Fonds
National de
Garantie
individuelle des
Ressources)
2 869 393
2 869 393
2 869 393
2 900 000
0,00%
0,00%
Fonds de
p
éré
quation des
recettes de la
CVAE
2 152 240
3 322 156
3 537 253
5 200 000
28,20%
64,35%
Total fiscalit
é
reve
rsé
e
5 021 633
6 191 549
6 406 646
8 100 000
12,95%
27,58%