A Clermont-Ferrand, le 13 janvier 2003
La Présidente
PP/PC
à
Monsieur le Président du Conseil
régional d'Auvergne
13 - 15 avenue Fontmaure
BP 60
63402 CHAMALIERES Cedex
Monsieur le Président,
Le rapport d'observations arrêté par la Chambre régionale des comptes sur la gestion de Conseil
Régional a été porté à votre connaissance le 12 décembre 2002.
Votre réponse écrite est parvenue au greffe de la juridiction le 10 janvier 2003 Elle est jointe au
rapport d'observations ci-joint.
Conformément aux dispositions de l'article L 241-11 du code des juridictions financières, il vous
appartient de communiquer l'ensemble de ces documents à l'assemblée délibérante dès sa plus
proche réunion. Ils doivent être joints à la convocation adressée à chacun des membres de
l'assemblée et donner lieu à un débat.
Je vous invite en conséquence :
- à me faire connaître la date de la plus proche réunion du conseil régional au cours de laquelle il
sera procédé à cette communication au moyen de l'imprimé joint, à me retourner dans les
meilleurs délais ;
- à me transmettre l'extrait du registre des délibérations de la séance du conseil régional au cours
de laquelle il aura été procédé à cette communication aussitôt après celle-ci ;
J'ajoute qu'en application des dispositions de l'article R.241-23 du code des juridictions
financières, une copie de ces observations est transmise au Préfet et au Trésorier-Payeur général
de la région Auvergne et du département du Puy-de-Dôme.
Je vous prie d'agréer, Monsieur le Président, l'expression de ma considération distinguée.
Pierrette PETIT
Conseillère référendaire à la
COUR des COMPTES
********************************
REGION AUVERGNE
A COMPTER DE L'EXERCICE 1994
EXAMEN DE LA GESTION
____________
OBSERVATIONS DEFINITIVES
____________
1. LA GESTION BUDGETAIRE ET FINANCIERE
1.1 Le volume du budget
Le volume du budget de la Région s'élevait en 2000 à environ 2,40 milliards de francs (0,37
milliard d'euros). En mouvements réels, les dépenses de fonctionnement s'établissaient à 651
millions de francs (109,76 millions d'euros) et celles d'investissement à 1,047 milliard de francs
(0,16 milliard d'euros).
Au cours de la période examinée, le niveau des dépenses réelles s'est situé dans la moyenne des
régions métropolitaines (hors Ile-de-France et Corse), comme le montre les tableaux ci-dessous :
Les recettes réelles totales sont passées de 1 379 MF (210,23 Meuros) en 1995 à 1 483 MF
(226,08 Meuros) en 1998 et à
1 705 MF (259,93 Meuros)
en 2000. Rapportés par habitant, les
produits de fonctionnement se situent au niveau de la moyenne des régions métropolitaines (hors
Ile-de-France et Corse ), comme le montre les tableaux ci-dessous :
Le fonds de roulement final a connu une progression continue au cours de la période, passant de
91 MF (13,87 Meuros) en 1995 à 95 MF (14,48 Meuros) en 1998 et à 105 MF (16,01 Meuros) en
2000. Il représentait alors 22,5 jours de dépenses totales, la moyenne métropolitaine s'établissant
à 16 jours.
1.2. La gestion des autorisations de programme
La gestion en " autorisation de programme/crédits de paiement " est pratiquée par le Conseil
régional d'Auvergne depuis 1986. Les principes en sont régulièrement exposés dans les rapports
d'information joints à l'appui des documents budgétaires. S'appuyant sur les dispositions de
l'article L 4311-3 du code général des collectivités territoriales,
le rapport sur l'exécution du
budget 1996 rappelle notamment que : " Les autorisations de programme fixent la limite
supérieure des crédits que peut engager le conseil régional sur un programme ou sur une
opération déterminés. Les autorisations de programme non engagées au cours de l'exercice " n "
peuvent se reporter sur l'exercice " n+1 ".
Ce report n'est pas opéré lors du budget primitif de l'exercice suivant mais à l'occasion la
délibération modificative ( DM ) n°1 adoptée en juin. Ce différé ne permet pas de conférer
pleinement à ce système de gestion son caractère prévisionnel global des programmes retenus.
En effet, cette démarche ne favorise pas la mise en cohérence des données factuelles sur le suivi
du projet présentées lors de l'adoption du budget primitif, avec leur traduction budgétaire. Le
Président du Conseil régional explique que "Ces documents sont rédigés au mois d'octobre, soit
plus de 2 mois avant la session budgétaire, à un moment où l'exécution du budget d'exécution de
l'exercice en cours ne permet absolument pas de donner l'estimation souhaitée". Cependant
l'estimation qui peut être faite à cette période de l'année du montant des engagements de la
collectivité apparaît d'une précision suffisante pour permettre l'inscription prévisionnelle des
autorisations de programme dés le début de l'exercice.
Plusieurs observations peuvent être formulées sur la gestion des autorisations de programme
correspondant au projet de Parc européen du volcanisme.
La procédure décrite ci-dessus a conduit, en 1998, à une situation incohérente, le solde de
l'autorisation de programme disponible à la fin de cet exercice ne s'élevant plus qu'à 0,4 MF (0,06
Meuros), tandis qu'une telle situation correspond à l'achèvement d'un programme.
En second lieu, l'inscription des autorisations de programme n'a pas toujours été en phase avec
l'évolution du coût du projet, au cours des premières années de réalisation de l'opération. Par
exemple, en 1996, l'autorisation de programme complémentaire inscrite au budget primitif était
justifiée par un coût de projet de 360 MF (54,88 Meuros) TTC, tandis qu'au au printemps 1995,
l'enveloppe du projet était déjà fixée à 400 MF (60,98 Meuros) TTC.
Enfin, il a été difficile, en cours d'instruction, de réunir les éléments permettant d'apprécier
l'évolution du coût du projet en fonction d'éléments objectifs (contrats, estimations des différents
titulaires de mission d'assistance dont s'était entourée la collectivité) et donc la pertinence des
montants d'autorisation de programme proposés lors des débats budgétaires.
Le Président du Conseil régional relève qu'il s'agit d'un dossier particulier, " dont l'évolution du
coût n'a pas toujours permis de prévoir l'inscription des autorisations de programme en temps
voulu ". Il indique également que " cette situation ne se retrouve pas pour les autres programmes
en maîtrise d'ouvrage menés par la collectivité régionale, en particulier pour les lycées ".
2 LA GESTION DU PERSONNEL
Les dépenses de personnel s'élevaient, en 2000, à 42 MF (6,40 Meuros). Rapporté par habitant,
ce montant plaçait la collectivité en 4ème position des régions métropolitaines hors Ile-de-France.
2.1. L'évolution des effectifs
Entre décembre 1994 et juin 2001, l'effectif budgétaire a progressé de 30 %, l'effectif pourvu de 24
%. Au cours de cette période, la composition de l'effectif en fonction de l'origine des recrutements
s'est sensiblement modifiée.
Le taux d'agents contractuels dans l'effectif total était
de 64 % au début de cette période. Selon le
Président du Conseil régional, " la particularité et la spécificité des missions dévolues aux Régions
ont pendant longtemps expliqué et justifié le recours à des contractuels ". En juin 2001, ce taux
s'élevait à 24 %. D'une part, la quasi totalité des agents de catégorie C a été intégrée dans le
cadre des concours réservés organisés en application du décret n° 96-1234 du 27 décembre
1996. D'autre part,
à partir de 1998, la Région n'a plus procédé à de nouveaux recrutements
d'agents non titulaires, sauf cas particulier, et a incité les contractuels en place à passer les
concours de la fonction publique territoriale.
Les effets de ce changement d'orientation sur l'effectif des agents de catégorie A restaient
cependant limités en juin 2001, le taux d'agents contractuels atteignant encore près de 60 % :
- les services administratifs étaient placés sous la responsabilité de quatre chefs de mission dont
aucun n'était titulaire de la fonction publique,
- ces missions sont elles-mêmes organisées en une vingtaine de secteurs : près de la moitié était
dirigée par un agent contractuel ayant rang, selon l'importance du secteur, d'administrateur
ou
d'attaché.
Cette situation a évoluée récemment, le décret du 28 septembre 2001 pris en application de la loi
n° 2001-2 relative à la résorption de l'emploi précaire dans la fonction publique territoriale
concernant notamment le cadre d'emploi des attachés territoriaux. Le Président du Conseil
régional indique ainsi que le taux des agents contractuels de catégorie A était de 32 % en
septembre 2002.
2.2.
La gestion des emplois
A. Les agents non titulaires occupant des emplois permanents
Il résulte des dispositions combinées de l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984 et de l'article 4 de la
loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 que les emplois permanents de catégorie A de la fonction publique
territoriale peuvent être occupés par des agents contractuels, d'une part lorsqu'il n'existe pas de
cadre d'emplois dont les membres sont susceptibles d'occuper les fonctions correspondantes, et,
d'autre part, lorsque la nature des fonctions ou les besoins du service le justifient.
- Les agents affectés au Conseil régional
L'examen des dossiers de l'ensemble des agents contractuels de niveau A en fonction depuis
1994 montre que ces conditions n'ont pas toujours été satisfaites au Conseil régional.
- D'une part, le recrutement de contractuels n'est pas justifié lorsque les fonctions concernées ont
normalement vocation à être occupées par un fonctionnaire du cadre d'emplois correspondant
(CE, 8 mars 1996, département des Alpes Maritimes ). Or tel est le cas des postes de
responsables de mission (financière et administrative, action économique, équipements), qui
pourraient être occupés des administrateurs territoriaux. C'était
également la situation de la
plupart des postes responsables de secteur, occupés par des contractuels ayant rang
d'administrateur territorial pour deux d'entre eux et d'attaché pour les autres.
S'agissant de ce premier critère, le Président du Conseil régional considère " qu'il n'est pas rare
que certains postes de catégorie A créés pour les besoins du service nécessitent de recourir à
des agents qui, indépendamment de leur statut, peuvent apporter par leur expérience, leur
formation ou leurs compétences particulièrement spécialisées, un avantage déterminant à la
collectivité ". La Chambre a constaté toutefois qu'en ce qui concerne le grade d'attaché, depuis
1998, les nouveaux agents recrutés étaient désormais des agents titulaires de la fonction publique
territoriale, à l'exception de deux cas particuliers.
- D'autre part, la jurisprudence administrative considère que les besoins du service nécessitent de
tels recrutements notamment lorsque la collectivité se trouve dans l'impossibilité de trouver un
fonctionnaire territorial correspondant au profil recherché (CE 16 juin 1997 CCAS de la ville du
Mans, CAA Bordeaux, 14 mai 2001, département du Lot-et-Garonne). Or la Région n'a pu justifier
systématiquement de telles circonstances. Le recrutement récent d'un responsable de mission
peut, à cet égard, être cité en exemple. La collectivité a accompli les formalités de publicité de
vacance de poste et a fait également appel à un cabinet de recrutement. Celui-ci a présenté cinq
candidats, tous présentant un " bon profil général pour le poste proposé ". Trois d'entre eux
étaient fonctionnaires de l'Etat, mais le choix final de la Région s'est porté sur un salarié du
secteur privé.
La procédure de publicité de vacance de poste est globalement respectée depuis 1997, lors d'une
vacance effective. Mais elle n'est appliquée ni lors du renouvellement de contrats d'agents non
titulaires ni lors de la transformation de contrats d'auxiliaire en contrat d'agent non titulaire de trois
ans. La collectivité s'est engagée à respecter désormais cette procédure.
Il peut être enfin rappelé que l'affectation simultanée dans deux services
n'est pas conforme aux
dispositions de l'article 3 de la loi statutaire. Cette pratique a été mise en place à partir de 1995, à
l'égard d'agents contractuels affectés aux groupes d'élus, afin de respecter les plafonds financiers
institués par la loi sur le financement de la vie politique sans remettre en cause les contrats déjà
conclus. Elle a cessé depuis le 1er juillet 2002.
- Les agents non titulaires mis à disposition d'autres structures
L'un des responsables de la mission économique, agent contractuel, a été simultanément mis à
disposition d'une association,
l'Agence régionale de développement, de 1993 à 1998. Selon le
Président du Conseil régional, cette mesure a été prise " dans un double souci d'économie et de
relance de la structure ". Cette situation
était cependant incompatible avec les principes fixés par
l'article 3 de la loi statutaire. De plus, elle n'était pas mentionnée dans les états annexes joints aux
budgets, listant les associations ayant bénéficié d'avantages en nature.
B. Les agents occupant temporairement des emplois
permanents ou occupant des emplois non
permanents
La loi du 26 janvier 1984 autorise également le recrutement d'agents non titulaires, soit pour
assurer le remplacement momentané d'agents titulaires (article 3.1), soit pour exercer des
fonctions correspondant à un besoin passager pour une durée maximale de six mois pendant une
même période de douze mois (article 3.2).
Dans une dizaine de
cas depuis 1997, la collectivité a recruté des agents contractuels, sur la
base de " lettres de vacation " d'une durée de un à six mois, reconduites depuis plusieurs années,
sans discontinuité.
Ainsi que l'explique le Président du Conseil régional, certains d'entre eux ont été initialement
recrutés pour remplacer des agents momentanément absents. Cependant, à l'issue du premier
contrat, leur " lettre de vacation " a été renouvelée par périodes de six mois, sans référence à la
nature de la mission.
C. Les agents détachés ou salariés d'autres structures
- Les agents de l'Etat
- Les agents détachés
Le détachement d'un fonctionnaire de l'Etat est prononcé, en application des articles
15 et 16 du
décret n°85-986, par arrêté du ministre intéressé.
La collectivité d'accueil doit, ensuite, prendre un
acte de recrutement.
Des agents de l'Etat, en situation de détachement, ont été recrutés par voie contractuelle tandis
que la nature des postes occupés ne le permettait pas. Il s'en suit des anomalies de forme (nature
de l'acte) mais aussi de fond (fixation de la rémunération ).
Les statuts particuliers des cadres d'emploi des fonctionnaires territoriaux prévoient le
détachement à l'échelon du grade comportant un indice égal ou immédiatement supérieur à celui
dont l'agent bénéficiait dans son corps d'origine. Les recrutements d'un ingénieur et de deux
rédacteurs devaient donc être opérés par décision administrative et leur rémunération liquidée sur
la base de cet indice et du régime indemnitaire du Conseil régional. Dans le premier cas,
l'intéressé a perçu sa rémunération globale antérieure, majorée de 15 %. Dans le second, les
agents concernés ont bénéficié d'un indice " personnel " intégrant le régime indemnitaire servi
dans leur administration d'origine. Cette pratique a été adoptée, selon l'ordonnateur, afin de " ne
pas pénaliser les agents détachés, dont la situation financière initiale (salaire + primes ) est
supérieure à celle qu'offre la collectivité ". Ces agents ont perçu, de plus,
le régime indemnitaire
propre à la collectivité. Compte tenu des taux retenus, leur rémunération totale est finalement
supérieure à celle qu'ils percevraient dans leur administration d'origine. A titre d'exemple, la
rémunération globale brute de l'un des rédacteurs s'est élevée, en 2000, à 219 312 F (33 433,90
euros), soit 192 239 F (29 306,65 euros) au titre du traitement de base et 27 073 F (4 127,25
euros) d'indemnités. Elle aurait été de 207 236 F (31 592,92 euros) dans l'administration d'origine
de cet agent (traitement : 164 236 F soit 25 037,62 euros, primes : 43 000 F soit 6 555,31 euros).
Des nominations ont également été effectuées par décision administrative. La nomination d'un
fonctionnaire de l'Etat
a ainsi été reconduite tacitement en 1998. L'arrêté de maintien en position
de détachement du ministre intéressé a été pris le 5 mai 1998 mais n'a pas été suivi d'un arrêté de
recrutement du Président du Conseil régional.
Celui-ci a indiqué que
les mesures utiles à une meilleure application des règles en la matière
seront mises en ouvre.
- Les agents intégrés
Au cours de la période examinée,
trois agents de l'Etat, dont deux cadres A ont été intégrés.
Ces deux agents ont été nommés par la Région en 1992 avant que le ministère de rattachement
ne se prononce sur leur situation. Le détachement a été finalement refusé en 1997, en raison de
l'avantage pécuniaire dont ils bénéficiaient. Ils percevaient en effet le double régime indemnitaire
décrit ci-dessus. En définitive, ils ont
été intégrés dans la collectivité, avec date d'effet ramenée
au 1er avril 1992.
La reconstitution de carrière ainsi opérée s'est traduite par une accélération sensible : ces deux
agents ont atteint le 11ème échelon du grade d'attaché avec deux ans de décalage par rapport à
leur situation antérieure. Les arrêtés d'intégration pris en mars 1998 ont, néanmoins, conforté
l'avantage pécuniaire considéré comme irrégulier par le ministre de l'Intérieur. Ils prévoient en
effet le versement d'une indemnité compensatrice jusqu'à l'obtention de l'indice atteint avant
intégration. Son montant total brut perçu
s'est élevé à près de 43 000 F (6 555,31 euros)
entre
mars 1998 et décembre 2001.
- Les agents salariés d'autres structures
Les emplois de responsable de la mission " éducation-formation "
et de " chef de projet
du centre
européen du volcanisme " occupés par deux agents " mis à disposition " par des chambres
consulaires n'ont fait pas l'objet de délibération de création et ne figurent pas au tableau des
effectifs joint à l'appui des documents budgétaires.
Le Président du Conseil régional considère que la collectivité ne doit pas remplir cette obligation
résultant de l'article 34 de la loi du 26 janvier 1984,
l'article 61 de cette loi prévoyant que la mise à
disposition
n'est possible que s'il n'existe aucun emploi budgétaire correspondant à la fonction à
remplir et permettant la nomination ou le détachement d'un fonctionnaire.
La Chambre ne partage pas cette analyse. La loi du 26 janvier 1984 concerne, selon son article 2,
" les personnes qui, régies par le titre Ier du statut général des fonctionnaires de l'Etat et des
collectivités territoriales, ont été nommées dans un emploi permanent et titularisées dans un grade
de la hiérarchie administrative des communes, des départements, des régions ou de leurs
établissements publics ".
La mise à disposition régie par son article 61 est donc l'une des
positions d'activité des fonctionnaires territoriaux. Or les chambres de commerce et d'industrie
sont des établissements publics de l'Etat (CE 13 janvier 1995,CCI de la Vienne), leur personnel
administratif relevant d'un statut spécifique toujours en vigueur (CE, 29 novembre 1991, M.
Crepin).
Les conventions conclues entre le Conseil régional et les chambres consulaires prévoient une
facturation
" sur la base des salaires augmentés de toutes les charges sociales et fiscales
correspondant à ces prestations ".
L'évolution de salaire de l'un des responsables de mission
aurait dû conduire la collectivité à re-examiner les clauses financières de la convention
correspondante. En 1994, la rémunération mensuelle brute (calculée sur douze mois) de ce
responsable était en effet devenue supérieure à celle du directeur général des services en
fonction à cette date. Au cours des années suivantes, la prise charge des augmentations liées à
l'application du statut de cet agent a conduit à une progression de la charge salariale de 17 %.
Son montant s'élevait en 2000 à 891 048 F (135 839,39 euros).
Le Président du Conseil régional indique que " La Région d'Auvergne ne peut pénaliser les agents
mis à sa disposition en limitant leur rémunération alors que l'évolution normale de leur situation
financière dans leur établissement d'origine leur serait plus favorable. "
2.3. La gestion des rémunérations
A. Le régime indemnitaire
Le régime indemnitaire du personnel régional a été fixé par délibération du 7 novembre 1991. Il
s'agit d'une transposition du régime indemnitaire des agents de l'Etat.
- Les indemnités forfaitaires
pour travaux supplémentaires
Ces indemnités ont pour objet de compenser les travaux supplémentaires et les sujétions
spéciales imposées dans l'exercice de certaines fonctions. Selon les dispositions du décret du 19
juin 1968 auquel la délibération fait référence, chacun des fonctionnaires susceptibles d'être
concerné ne pouvait percevoir une indemnité supérieure au double du taux moyen de la catégorie
auquel il appartient, ce taux moyen étant fixé par arrêté ministériel. L'ensemble des agents du
Conseil régional attributaires de cette indemnité percevait le taux maximum. La règle rappelée ci-
dessus était donc respectée au niveau individuel. Par contre, cette procédure ne permettait pas de
respecter le plafond maximal du crédit global pouvant être consacré à cette indemnité. Celle-ci
avait également une répercussion sur la détermination de l'enveloppe complémentaire instituée
par la collectivité.
Le Président du Conseil régional indique que les mesures nécessaires seront prises pour mettre
le régime indemnitaire en conformité avec la réglementation actuellement en vigueur prenant en
compte le décret n° 2002-63.
- Les indemnités horaires pour travaux supplémentaires
Les dispositions de l'article 4 du décret du 6 octobre 1950 prévoyant "qu'aucune indemnité pour
travaux supplémentaires ne peut être attribuée aux agents logés gratuitement " n'ont pas été
respecté pour l'un des agents du conseil régional. Celui-ci était, de plus, attributaire d'une
indemnité d'astreinte, ce qui était également incompatible avec l'attribution d'un logement de
fonction par nécessité absolue de service. Le Président du Conseil régional indique que les
mesures nécessaires pour être en conformité avec la réglementation actuellement en vigueur
seront prises et qu'il a été mis fin au versement de l'indemnité d'astreinte dès décembre 2001.
B. L'indemnisation de frais
- Les frais de déplacement du directeur général adjoint des services
Conformément à l'article 29 du décret n°91-573, le directeur général adjoint des services est
autorisé à utiliser son véhicule personnel lors de ses déplacements pour les besoins du service
par arrêté du Président du Conseil régional.
Les dispositions de cet arrêté relatives aux modalités de remboursement n'étaient pas conformes
à la réglementation. Ce document renvoie en effet à l'article 31 du décret qui fixe les modalités de
remboursement de droit commun (indemnisation sur la base du kilométrage parcouru d'après le
taux correspondant à la puissance fiscale de la voiture), tandis que l'article 30 de ce décret
prévoit, pour les agents occupant un emploi mentionné à l'article 47 de la loi du
26 janvier 1984,
le versement d'une indemnité forfaitaire.
En 1999, le montant de cette indemnité forfaitaire était fixé à 16 757 F (2 554,59 euros) par an. De
janvier à novembre 1999, le directeur général adjoint des services a perçu, au titre de l'indemnité
kilométrique, un montant excédant ce plafond (24 820 F soit 3 783,78 euros). Le Président du
Conseil régional indique que les mesures nécessaires pour être en conformité avec la
réglementation ont été prises.
- Les frais de déplacement des conducteurs
L'examen des états de frais de déplacement établis par les trois conducteurs du Conseil régional
au cours de l'exercice 1999 révèle diverses anomalies.
Aucun ordre de mission, temporaire ou permanent n'était joint à l'appui de ces états :
la
délivrance de ce document est rendue obligatoire par les décrets n° 91-573 et n°2001-654. Il
constitue l'une des pièces justificatives exigées par l'article D 1617-19 du code général des
collectivités territoriales pour le paiement de frais de mission.
Par ailleurs, le rapprochement effectué entre les états de frais de déplacement et les états de
paiement des heures supplémentaires a permis de déceler de fréquentes incohérences. Des
heures supplémentaires ont été indemnisées pendant des plages journalières pouvant donner lieu
au paiement d'indemnités de repas ou de nuitées mais les déplacements correspondant ne
figuraient pas sur l'état de déplacement. Inversement, les déplacements effectués lors des week-
end n'ont pas donné lieu à paiement de l'intégralité des heures supplémentaires auxquelles les
agents pouvaient prétendre, compte tenu des horaires mentionnés sur l'état de frais de
déplacement correspondant. Les vérifications préalables à la validation du service n'ont donc pas
été correctement assurées.
Le Président du Conseil régional indique que les dispositions utiles ont déjà été prises afin de
régulariser cette situation.
- La prise en charge directe d'abonnements souscrits de transports locaux
La Région acquiert auprès de la SAEM des transports en commun de l'agglomération
clermontoise T2C des cartes d'abonnement mensuel ou annuel qui sont ensuite remis aux agents
de la collectivité. En 1999, 116 d'entre eux (sur un effectif de 164) ont bénéficié de cette mesure,
dont le montant s'est élevé à plus de 260 000 F (39 636,74 euros).
Celle-ci est fondée sur une décision du Bureau du conseil régional conforme quant à son objet
aux dispositions de l'article 28 du décret n° 91-573 : " le bureau du conseil régional autorise le
Président à souscrire des abonnements " passe bus " aux agents de la Région afin de faciliter, du
fait de leur installation à Chamalières, leur déplacement entre le lieu de travail et le lieu des
réunions (préfecture : salle du conseil général /bureau mis à disposition du conseil régional ". Le
Président du Conseil régional confirme que cette décision en date du 16 mars 1984 résulte de la "
nécessité de faciliter les déplacements des personnels entre les divers lieux de travail des
services régionaux et les non moins divers lieux de réunions auxquels les agents de catégories A,
B ou C sont susceptibles de participer ".
Compte tenu des tarifs actuels de la compagnie de transport en commun (en 2002, le prix d'un
carnet de dix tickets est de 8,70 euros, celui d'un abonnement annuel général de 310 euros), la
souscription d'un abonnement n'est financièrement avantageuse pour la collectivité que dans la
mesure où son titulaire est amené à effectuer en moyenne plus de seize déplacements par mois
pour les besoins du service.
C. La rémunération des agents non titulaires
- La rémunération principale
Les indices de référence des agents non titulaires ont progressé au cours de la période sous
revue, dans la quasi-totalité des dossiers examinés
Les juridictions administratives valident de telles évolutions lorsqu'elles respectent le principe de
parité de situation avec les agents de l'Etat (CE, 28 juillet 1995, M. Delisle). Le contrat de
recrutement d'un agent contractuel peut donc faire l'objet d'avenants. Toutefois, dès lors qu'un
avenant modifie substantiellement les termes du contrat, comme c'est le cas lors de hausse de
rémunération, il devient assimilable à une nouvelle création d'emploi et oblige l'autorité locale à
délibérer de nouveau sur l'emploi de contractuel antérieurement créé. Par contre, l'organisation
d'un système de déroulement de carrière analogue à celui dont bénéficient les agents titulaires est
prohibé (CE 30 juin 1993, Préfet de la Martinique). Les articles 77 à 80 du titre III du statut, relatifs
aux avancements d'échelon et de grade, sont en effet formellement exclus de la liste des
dispositions applicables aux agents non titulaires locaux.
Si les délibérations ayant créé leurs emplois ne le prévoient pas, les agents non titulaires de la
Région Auvergne y développent de fait une carrière. Leur rémunération fait l'objet de
revalorisations successives, souvent plus élevées que celles qui découlent de l'application de la
grille indiciaire des agents titulaires. Le Président du Conseil régional considère que " dés lors que
les agents contractuels restent au service de la collectivité pendant plusieurs années, il apparaît
normal, sans que cela soit constitutif d'un déroulement
de carrière, qu'ils puissent bénéficier d'une
évolution salariale prenant en considération l'expérience et les qualités professionnelles
démontrées. " Il s'agit bien là de la traduction financière de la notion d'avancement, qui selon
l'article 78 du statut, est fonction à la fois de l'ancienneté et de la valeur professionnelle.
- Sur la procédure :
Ces revalorisations sont opérées, soit par avenant au contrat initial (en particulier pour les agents
bénéficiant d'un contrat à durée indéterminée), soit à l'occasion du renouvellement du contrat.
Dans quelques cas, elles ont été opérées à titre rétroactif, ce qui est irrégulier.
- Sur le fond :
Les augmentations d'indice ne peuvent être justifiées que lorsque l'évolution du niveau de
responsabilité entraîne un véritable changement de fonction. Or de telles situations s'avèrent
marginales. De plus, lorsque l'évolution d'indice de référence entraîne un changement de grade,
des emplois d'un niveau supérieur sont créés au tableau des effectifs, alors même que l'agent non
titulaire concerné ne change pas de fonction. Une note de la direction financière en date de 1994
est caractéristique de l'assimilation de la gestion des agents non titulaires à celle des
titulaires :
" Le tableau des effectifs adopté par l'Assemblée prévoit la transformation d'un emploi de
rédacteur en un emploi d'attaché pour Mme X. Elle remplit, depuis le 19 décembre 1994 les
conditions pour être promue au grade d'attaché en dehors de la voie du concours (âge 40 ans,
plus de 5 ans de service en qualité de fonctionnaire de catégorie B). " Pour le même agent, une
grille établie en avril 2000 préfigure le déroulement de carrière, jusqu'à la retraite en 2014 et
prévoit notamment une
promotion au grade d'attaché principal le 1er janvier 2007.
A titre d'exemple, la situation d'une vingtaine d'agents non titulaires de niveau A et B, dont
l'affectation n'a pas été modifiée pendant toute la période 1994 -mai 2001 a fait l'objet d'une
analyse détaillée. Tous ont bénéficié d'évolutions de traitement brut significatives :
- administrateurs : entre 12 et 29 % (2 agents),
- attachés et ingénieurs : entre 22 et 54 % (10 agents ),
- rédacteurs et techniciens : entre 19 et 46 % (7 agents ).
Au surplus, la progression de carrière des agents non titulaires s'avère souvent plus rapide que
celle qui résulte de l'application de la grille statutaire. Ainsi, la moitié des agents dont la situation a
été exposée ci-dessus a bénéficié d'un avancement supérieur à celui d'agents titulaires, d'une
durée allant de 1,5 an à 6,5 ans.
Enfin, les agents non titulaires conservent le bénéfice de leur avancement plus rapide lorsqu'ils
sont reçus à un concours interne.
-
Les rémunérations accessoires
Si l'octroi de la NBI est lié à l'occupation de fonctions spécifiques, seuls les agents titulaires et
stagiaires peuvent en bénéficier. En effet, cette indemnité " constitue un élément de la
rémunération liée, sous certaines conditions, à l'occupation d'emplois permanents par des
fonctionnaires et dont la nature juridique se caractérise, conformément à la loi..., par une prise de
points indiciaires supplémentaires au titre de la retraite se rattachant aux mécanismes spécifiques
de la CNRACL " (loi n° 91-73).
Trois
agents contractuels ayant rang d'attachés percevaient cette rémunération accessoire. Leur
rémunération brute a
été majorée irrégulièrement d'environ 8 400 F (1 280,57 euros)
annuellement. Le Président du Conseil régional a indiqué que cette situation était désormais
régularisée.
3. LA GESTION DES SUBVENTIONS D'EQUIPEMENT : L'EXEMPLE DU CHAPITRE 907 "
DEVELOPPEMENT RURAL ET AMENAGEMENT DE L'ESPACE "
3.1. Le règlement financier et comptable de la Région
Les modalités d'attribution de subvention par la Région
sont définies dans un règlement financier
et comptable. Arrêté par le Président de la Région après délibération du Conseil régional, ce
document fixe les principes d'attribution et prévoit les modalités de calcul et de versement des
fonds. L'arrêté applicable au cours de la période sous revue a été pris le 28 janvier 1983. Ce
document a été modifié le 8 décembre 1999.
S'agissant des subventions d'investissement, l'article 2 du règlement financier du 28 janvier 1983
était la reprise conforme des dispositions de l'alinéa 3 de l'article L 4211-1 du code général des
collectivités locales relatif aux missions de la région : " les subventions régionales sont attribuées
pour participation au financement d'équipements collectifs présentant un intérêt régional direct. "
Le règlement suivant en constitue une interprétation extensive, prévoyant que " les subventions
régionales sont accordées à des personnes publiques ou privées pour participer au financement
d'investissements présentant un intérêt régional ". La suppression de la référence aux notions "
d'équipements collectifs " et " d'intérêt direct " n'apparaît pas justifiée, au regard de la rédaction
actuelle des dispositions législatives.
Le Président du Conseil régional indique que ce nouveau libellé a été retenu dans " un souci de
clarté et de simplification ", afin d'éviter la transcription de l'intégralité de l'article L 4211-1, qui
compte huit alinéas. Mais celle-ci aurait été inadéquate, trois alinéas seulement traitant de
l'intervention de la collectivité sous forme de participation. Le Président du Conseil régional
évoque également le risque de contradiction entre le règlement financier et le versement de
certaines subventions attribuées en application de la loi, telles que les aides personnelles versées
dans le cadre de la formation professionnelle. Ces dernières ne relèvent cependant pas des
subventions d'investissement.
3.2. Les programmes subventionnés
L'examen des programmes subventionnés de 1997 à 1999 montre que les dispositions du
règlement financier ont été globalement respectées. Une observation peut néanmoins être
formulée sur la prise en compte, parmi les dépenses subventionnables d'équipement, de frais de
personnel.
La prise en compte de ces dépenses n'apparaît pas légitime lorsque l'organisme reçoit également
une participation ou une subvention de fonctionnement.
Les liens financiers existant entre la Région et le Parc naturel des Volcans peuvent être cités à
titre d'exemple de cette anomalie. La Région est membre du syndicat mixte de gestion du Parc
naturel des Volcans d'Auvergne. Elle verse à cette collectivité une participation annuelle d'environ
7 MF (1,07 Meuros). Néanmoins, dans le cadre de programmes spécifiques, la Région retient des
dépenses de personnel au titre des dépenses subventionnables. Le Président du conseil régional
a indiqué qu'il sera mis fin à cette situation.
Par ailleurs, les pièces justificatives produites par l'organisme subventionné ne sont pas toujours
suffisantes pour attester le service fait.
L'article 9 du règlement financier du 28 janvier 1983 prévoit
que le paiement de subventions
versées aux maîtres d'ouvrage publics interviendra sur présentation d'une facture ou d'un
décompte définitif des travaux établi par l'entrepreneur ou l'architecte, visé par le maître
d'ouvrage.
Dans le cas de frais de personnel engagés par une collectivité publique, le Conseil régional ne
dispose que d'une attestation plus ou moins détaillée de l'ordonnateur de la collectivité
subventionnée. Ce document ne permet pas de vérifier le montant des dépenses effectuées.
4. LE PARC EUROPEEN DU VOLCANISME ( VULCANIA )
Le Conseil régional a approuvé en décembre 1992 le principe de la construction d'un musée
européen du volcanisme. Réalisé sur le terrain acquis par la collectivité dans le Parc régional des
Volcans à 1000 mètres d'altitude, cet aménagement devrait attirer à terme 500 000 visiteurs par
an, soit une fréquentation un peu supérieure à celle du sommet du Puy-de-Dôme.
La réalisation de cet équipement a connu de nombreuses vicissitudes, tant administratives que
techniques. Prévue initialement en 1997, l'ouverture du site n'est intervenue qu'en février 2002.
Le coût de l'opération, évalué en décembre 1992 à 250 millions de francs (38 millions d'euros),
s'élevait à 110 millions d'euros en décembre 2001. Ce montant est d'un niveau comparable à celui
du projet la Grande Halle d'Auvergne, évalué à la même date.
Les principales étapes de la réalisation de ce programme sont présentées en annexe.
Les investigations ont porté sur la phase conceptuelle de cette réalisation, les principaux marchés
d'études conclus à partir de l994 étant analysés. Ces contrats ont connu de multiples
modifications prenant en compte l'évolution du montant des travaux mais portant aussi sur le
contenu des missions et l'organisation de la sous-traitance. Les conséquences financières sont
particulièrement importantes puisque le montant total des contrats conclus à la date du 31 octobre
2001 s'élevait à près du double du montant initial :
- étude de programmation
(1 marché, 6 avenants ) 1,6 MF(0,24 Meuros) HT
- gestion de projet (1 marché, 1 lettre de commande, 7 avenants )
2,7 MF(0,41 Meuros) HT
- conduite d'opération
(1 décision )2,7 MF(0,41 Meuros) HT
- maîtrise d'ouvre
bâtiment (1 marché, 11 avenants) 46,8 MF (7,13 Meuros) HT
- maîtrise d'ouvre
scénographie (1 marché, 4 avenants) 8,2 MF(1,25 Meuros) HT
- conseil en volcanologie (2 conventions et 1 avenant, 1 marché et 3 avenants ;
2 marchés et 2
avenants ) :7 MF(1,07 Meuros)HT
TOTAL (30/10/2201 ) : 69 MF(10,52 Meuros)HT
4.1. L'organisation mise en ouvre
A. Les structures externes
Dés le début de l'opération, la collectivité s'est entourée d'un groupe important de conseils
(conduite d'opération, " pilote ", assistance à maîtrise d'ouvrage pendant les phases d'études
architecturales, assistance en volcanologie).
Cependant, les consultations lancées pour l'attribution de ces différentes missions ont été calées
sur un programme de travaux évalué en juillet 1994 à 136 MF HT (20,73 Meuros), dont 101 MF
(15,40 Meuros) pour le bâtiment. La réalisation devait être effectuée en trois ans. Or ces données
ont été rapidement dépassées, tant dans les montants que dans la durée. L'équipe de maîtrise
d'ouvre n'a ainsi remis le document " PROJET " du seul bâtiment qu'en juin 1996, soit près de
deux ans après sa désignation. Le coût des travaux correspondant était alors évalué à 199 MF HT
(30,34 Meuros).
Les intervenants interrogés en cours d'instruction conviennent a posteriori que la complexité et
l'ampleur du programme à mettre en ouvre ont été sous estimées initialement. Le Président du
Conseil régional partage également cette analyse.
La structure des équipes retenues s'est révélée insuffisante, ce qui peut expliquer pour partie les
défaillances administratives qui seront exposées dans la gestion des contrats.
B. Les structures internes
La Région a conservé la maîtrise d'ouvrage de ce projet. Indépendamment de son rôle de
décideur, la collectivité conservait donc une charge administrative importante. Le Président du
Conseil régional précise, du reste, que ce dossier a été suivi dés depuis son origine par le
directeur général adjoint des services, devenu directeur général.
Cependant, l'efficacité de la structure interne a été affectée par de nombreux mouvements de
personnel
et l'insuffisance du nombre d'agents affectés.
- Le chef de projet
L'absence d'un chef de projet investi des responsabilités afférentes à une telle fonction et les
assumant dans la durée a pesé sur le déroulement de l'opération. Celui-ci devait suivre le chantier
avec le concours des services et préparer la mise en place de la structure de gestion du site. Sa
disponibilité a été limitée jusqu'en décembre 1995 tandis que cette période correspondait à la
mise au point du bâtiment. De plus, la première partie de cette mission s'est achevée
prématurément en mars 1997, en raison du départ à la retraite de son titulaire. Le Président du
conseil régional indique que cette situation est imputable à l'allongement des délais, l'ouverture
étant prévue en 1997. La convention de mise à disposition conclue avec la chambre consulaire
prévoyait cependant que le chef de projet devait diriger la structure juridique chargée de
l'exploitation du site jusqu'au 31 août 1999.
- La mission équipement
L'efficacité de la " mission équipement "
a été perturbée par les mouvements de personnel
intervenus pendant la réalisation de l'opération : entre 1994 et 2001, trois chefs de mission se sont
succédé. Le Président du conseil régional indique que cette situation peut " être considérée
comme normale, les agents en poste étant des fonctionnaires de haut niveau en position de
détachement des services de l'Etat ". L'ingénieur recruté spécifiquement pour ce projet en
septembre 1999 a demandé sa mutation en juillet 2001 pour une autre collectivité. La collectivité a
indiqué pendant l'instruction que le recrutement d'un nouvel ingénieur étant difficile à ce stade du
projet, il a été
décidé de faire appel à une société d'économie mixte, " pour exercer certaines des
prérogatives du maître d'ouvrage ".
L'équipe chargée du suivi administratif des marchés était composée initialement d'un rédacteur et
un adjoint administratif à temps partiel. Elle a été renforcée à partir du deuxième semestre 1999
(période de démarrage des travaux de second ouvre) par un second rédacteur puis par un agent
administratif. Elle a bénéficié ponctuellement de l'assistance d'un vacataire. Au 30 octobre 2001,
cette équipe avait en charge le suivi de 55 marchés, impliquant plus de 150 entreprises.
C. Les commissions
Ce dispositif a été complété de plusieurs commissions : commission spécifique de conseillers
régionaux, conseil scientifique associant des spécialistes français et étrangers de volcanologie,
commission de suivi des travaux, structure " indépendante et comprenant des personnalités
compétentes, sur le plan technique, chargée de contrôler la mise en place et l'efficacité des
dispositifs de protection " mise en place à la demande du Préfet, dans le cadre de l'autorisation de
création d'une unité touristique nouvelle en octobre 1995.
4.2. La prise en compte des contraintes réglementaires
La situation de l'ancien dépôt militaire entraînait la prise en compte de fortes contraintes
environnementales, " liées au caractère remarquable de la chaîne des Puys et à la grande
sensibilité hydrogéologique " ( dossier d'Unité Touristique Nouvelle ).
Un ensemble de mesures d'accompagnement ont donc été mises en place. Des dispositions
particulières ont été prises pendant le déroulement du chantier pour éviter les risques de pollution.
Par ailleurs un dispositif spécifique, concernant notamment l'assainissement, a été prévu en
phase d'exploitation.
L'exploitation de ce site était également soumise à plusieurs contraintes réglementaires.
A. La compatibilité du projet avec le plan d'occupation des sols de Saint-Ours-les-roches
La parcelle de 57 ha acquise par le Conseil régional était classée en zone ND (zone à protéger en
raison de l'existence de risques ou de nuisances, de la qualité des sites, des milieux naturels, des
paysages et de leur intérêt) du plan d'occupation des sols (POS) de la commune, approuvé en
1991.
Selon le règlement d'urbanisme, étaient classées dans cette zone " les parties du territoire dont la
protection doit être absolue ".
La réalisation du projet du Conseil régional imposait donc un classement différent de la parcelle.
La procédure de modification du POS engagée à cet effet en mai 1993 par la commune de Saint-
Ours a été à la source d'un long contentieux devant les juridictions administratives, qui a conduit
notamment à l'annulation du permis de construire de Vulcania en 1997. Il a en effet été jugé que
l'économie générale du POS initial était remise en cause par cet équipement.
Une révision du
plan d'occupation des sols était nécessaire tandis que la commune n'a procédé initialement qu'à
une modification.
Celle-ci s'est, tout d'abord, limitée au classement de la parcelle sur laquelle devait être édifié le
Parc européen du volcanisme en zone NDa (zone de protection des sites et paysages à vocation
touristique et de loisirs) déjà existante (7 ha concernés sur le territoire communal). Le règlement
d'urbanisme initial de cette zone n'a pas été réexaminé. Celui-ci limitait notamment la hauteur des
constructions à 8 mètres.
Le dossier de concours d'architecture élaboré par le programmiste en début d'année 1994
intégrait la première modification du POS. Le dossier remis aux concurrents comportait un plan de
la zone ainsi que le règlement d'urbanisme. Cependant la contrainte portant sur la hauteur du
bâtiment n'était pas mise en exergue. Ce point n'avait sans doute pas été jugé déterminant
puisque le programme remis à la collectivité en décembre 1993 rappelait le parti pris d'un musée "
en grande partie enterré ou semi enterré " et indiquait qu' " une grande partie de l'architecture sera
donc invisible de l'extérieur, l'effort du concepteur devant se porter sur le traitement interne des
volumes, la création d'ambiances et la réalisation de liaisons et de transitions ".
Certains projets remis n'ont pas respecté cette contrainte. Aucune observation écrite n'a été
formulée sur ce point, ni par le conducteur d'opération chargé d'une mission d'assistance pour le
choix du concepteur, ni par le programmiste chargé d'une mission d'analyse du contenu des
propositions. Selon la note méthodologique détaillée du 5 mars 1993, celle-ci devait pourtant
comprendre une analyse réglementaire et urbanistique. Cette question n'est évoquée ni dans le
procès-verbal du jury de concours, ni dans la délibération du 4 juillet 1994 de la commission
permanente.
Le projet retenu par la commission permanente est l'un de ceux qui n'ont pas respecté les règles
contenues dans le document d'urbanisme. Il comporte un cône qui culmine à plus de 20 mètres
au-dessus du terrain naturel
ainsi qu'un bâtiment destiné à la restauration qui excède également
la limite permise par le POS. Le conseiller en volcanologie de la collectivité observait au sujet de
ces
éléments architecturaux : " la partie supérieure de la construction dénote là encore fortement
dans le site...C'est avec le cône, le point qui s'oppose le plus violemment au souci de ne pas
altérer de manière irrémédiable le site, souci qui avait été énoncé par le maître de l'ouvrage lors
de l'appel à candidature et qui apparaît comme une revendication majeure du public ". (courrier du
6 juin 1994 à la mission équipement).
Le non respect des contraintes réglementaires figurant au dossier de concours aurait dû conduire,
dés le stade de l'avis du jury de concours, à écarter certains projets, dont celui finalement retenu
par le Conseil régional. Son Président considère, au contraire, " qu'il ne semble pas que pour un
projet de cette importance, le non respect " provisoire " de certaines règles d'urbanisme puisse
s'opposer au choix d'un projet.
En effet, les projets qui respectaient totalement les règles
d'urbanisme ne répondaient pas aux besoins exprimés et leur choix aurait entraîné à coup sûr la
réalisation d'un projet banal qui n'aurait pas généré la fréquentation qu'on connaît actuellement. "
La Chambre ne partage pas cette analyse, un projet de concours non conforme aux dispositions
du règlement de concours constituant une irrégularité de nature à vicier la procédure en portant
atteinte à l'égalité entre les concurrents (CAA de Paris, 5 novembre 1995, M. Lassagne).
La question de la compatibilité du projet avec le plan d'occupation des sols n'a été de nouveau
évoquée qu'en mars 1995, lors de la remise de l'Avant Projet Sommaire (APS) de la partie "
bâtiment ". Le Président du Conseil régional avait alors " souhaité que le cône soit compatible
avec le POS " (compte-rendu réunion 27 mars 1995). Cependant, l'architecte ayant insisté sur "
l'aspect symbolique et exceptionnel de cet ouvrage qui est l'un des éléments forts du projet "
(compte rendu du 6 avril 1995) et le Préfet ayant confirmé qu' "une modification du POS serait
nécessaire si le projet est maintenu en l'état " (courrier du 13 avril 1995), il a été demandé à la
commune de Saint-Ours d'engager une seconde modification du POS.
B. Le respect des prescriptions de l'arrêté préfectoral accordant le permis de construire
L'arrêté préfectoral autorisant le permis de construire, pris le 12 février 1996, prévoyait une double
restriction en matière de fréquentation :
- l'effectif du public admis simultanément au " niveau - 19 " est limité à 700 personnes
- l'effectif global du public en visite dans l'établissement ne devra pas excéder 3 000 personnes.
Ces prescriptions ont été confirmées dans les arrêtés suivants (le seuil de 700 personnes a
toutefois été porté à 850 dans le dernier arrêté).
Un système de comptage a été mis en place entre l'accès de la visite et l'accès au " niveau - 19 ".
Le Président du conseil régional confirme que toutes les dispositions ont été prises pour assurer
un comptage précis des visiteurs et précise qu'il appartient à l'exploitant de veiller au respect des
prescriptions réglementaires.
4.3. L'analyse des besoins
A. L'évolution du coût du projet
Le coût du projet, évalué à 250 MF TTC (38,11 Meuros) en 1993 puis à 300 MF (45,73 Meuros)
l'année suivante, s'élevait à 420 MF (64,03 Meuros) au stade de la finalisation du projet par
l'architecte (validation des APD ) et à 720 MF (109,76 Meuros) deux mois avant l'ouverture :
B. L'adéquation du projet retenu par la Commission permanente avec le programme
Le projet retenu a, par plusieurs aspects, dérogé au programme élaboré pour le compte de la
collectivité et au règlement du concours d'architecture.
Les cinq concurrents sélectionnés devaient remettre les prestations suivantes :
- Un APS (1) dit "allégé" (mais néanmoins avec des plans au 1/100) concernant le bâtiment, dans
la limite maximale, travaux et honoraires, de 71 MF HT (10,82 Meuros) ;
- Une esquisse pour l'aménagement du site et des réseaux, dans la limite maximale, travaux et
honoraires, de 32,5 MF HT (4,95 Meuros), y compris la structure d'accueil du son et lumière ;
- Une esquisse pour les équipements spécifiques, muséographiques et mobiliers, dans la limite
maximale, travaux et honoraires, de 62,5 MF HT (9,53 Meuros).
L'enveloppe financière était donc fixée à 167 MF HT (25,46 Meuros) (152 MF HT (23,17 Meuros)
de travaux et 15 MF HT (2,29 Meuros) d'honoraires). Les estimations remises par les cinq
concepteurs se situaient entre 136 MF HT (20,73 Meuros) et 177 MF HT (26,98 Meuros) pour les
travaux, entre 20 MF HT (3,05 Meuros) et 38 MF HT (5,79 Meuros) pour les honoraires.
- Le coût réel de l'offre présentée par l'équipe lauréate du concours
Le projet présenté par l'équipe lauréate respectait l'enveloppe financière fixée au programme. Il
est toutefois apparu rapidement que son offre était sous-estimée.
Le titulaire de la mission " coûts et délais "
estimait par exemple que : " La réunion plénière du 2
novembre 1994 ...a surtout mis en exergue de façon tout à fait officielle, le coût du projet de
monsieur Hollein avec une marge de manouvre quasiment nulle : l'estimation préliminaire
dépasse le budget prévisionnel initial de 50 % " (courrier du 7 novembre 1994). De fait, lors de
cette réunion, la collectivité a dû valider une nouvelle estimation de l'économiste de l'équipe,
portant le coût de l'équipement de 136 MF (20,73 Meuros) à 229 MF (34,91 Meuros), soit une
variation de 70 %.
Selon le titulaire de la mission " coûts et délais " , le dépassement de l'enveloppe était dû à deux
facteurs essentiels, un dépassement des surfaces pouvant être estimé à près de 60 %
et une
architecture " particulièrement coûteuse " (compte-rendu de la réunion du 2 novembre 1994).
Dans un rapport du 20 mars 2000, le conducteur d'opération a rappelé également le coût élevé de
certaines options architecturales : " la conservation de l'îlot rocheux qu'il a fallu conforter résulte
d'un choix de la maîtrise d'ouvre qui s'est avéré très coûteux. Le maître d'ouvrage n'est pas tenu à
verser une rémunération complémentaire pour supplément d'études à ce titre. "
Le décalage entre le coût du projet proposé et le budget initial a pesé pendant tout le déroulement
de l'opération. Les recherches d'économies demandées par la Région se sont traduites par de
multiples modifications, coûteuses en études.
Le Président du Conseil régional constate que " les différents concours d'architecte organisés par
la Région Auvergne ces dernières années ont montré que très souvent les maîtres d'ouvre
candidats sous-estiment le coût de leur projet pour rentrer dans l'enveloppe définie par le
programmiste. "
- Le niveau de la prestation remise
L'ensemble des analyses remises à la collectivité à l'issue du concours concordent sur le fait que
la prestation remise par l'équipe lauréate ne correspondait pas aux exigences du concours
rappelées ci-dessus. Cette insuffisance concerne le bâtiment mais aussi la scénographie.
S'agissant du bâtiment, le conseiller en volcanologie considérait notamment que "Le projet
présenté par H. Hollein au moment du concours laissait de nombreux points dans l'ombre et peut
à ce titre être considéré comme une esquisse. Du fait de la phase de réflexion entamée par le
maître d'ouvre après le concours, et en raison des remarques faites à cette occasion sur le projet
présenté, ce dernier a donc connu une évolution afin de le rendre conforme au cahier des
charges..." ( rapport d'activité pour l'année 1994 ).
L'écart entre la prestation attendue et le projet élaboré pour le concours est l'un des facteurs ayant
contribué à l'allongement du délai de l'opération. Tandis que le calendrier initial élaboré par le
titulaire de la mission " coûts et délais " prévoyait une remise de l'APS bâtiment en novembre
1994, celle-ci n'est intervenue qu'en mars 1995. De plus, la collectivité a été contrainte
d'augmenter les rémunérations du programmiste et du titulaire de la mission " coûts et délais ",
afin de les indemniser des prestations effectuées pendant la mise au point de l'APS, non prévues
dans les contrats initiaux.
C. La conception du bâtiment A
La conception du bâtiment qui regroupe les fonctions vitales du site (locaux techniques,
restauration etc) a été laborieuse. Constatant, dés l'issue du concours, que le projet n'était pas
finalisé concernant cette partie du site, le maître d'ouvrage a demandé au lauréat de revoir la zone
de restauration pour l'agrandir. Cette nécessité a été confirmée par l'étude de clientèle menée à la
fin de l'année 1995. Par ailleurs, la recherche d'économies déjà évoquée a entraîné une nouvelle
implantation des parkings prévus initialement en sous-sol ainsi qu'une modification des espaces
d'expositions renouvelables.
La mise au point a été particulièrement longue, sans qu'il soit toujours possible de distinguer ce
qui relève d'exigences nouvelles de la collectivité ou de la responsabilité propre de l'équipe de
maîtrise d'ouvre. Le calendrier s'avère toutefois significatif des difficultés à définir les besoins
nécessaires et à les traduire en termes architecturaux :
- en mars 1995, tout en approuvant l' " APS bâtiment ", le Président de la Région a rappelé que
plusieurs caractéristiques du bâtiment A devaient être revues,
- en janvier 1996, la collectivité a demandé de reprendre l'organisation du bâtiment, en simplifiant
son organisation et en aboutissant à une réduction de son coût,
- l'avant-projet définitif de ce bâtiment n'a été finalement remis qu'en avril 1997.
La Région a dû conclure trois avenants au marché de maîtrise d'ouvre pour prendre en compte
les conséquences financières de ces modifications (13 août 1995, 9 avril et 19 juin 1997).
La gestion de cette partie du projet a entraîné des surcoûts. Evalué initialement à 5,9 MF HT (0,90
Meuros) , le montant des études effectuées pour ce bâtiment s'est finalement élevé à 11,6 MF
(1,77 Meuros), dont 2,9 MF (0,44 Meuros) d'études " faites pour rien " (selon la qualification de
l'économiste de l'équipe de maîtrise d'ouvre). La collectivité a laissé se poursuivre le travail de
conception jusqu'à la phase PRO tandis que des incertitudes demeuraient sur l'aménagement de
ce bâtiment. Le Président du Conseil régional considère que " l'interruption de l'élaboration du
dossier PRO pour l'intégralité du bâtiment A aurait entraîné un retard important de l'ensemble du
bâtiment, retard qui aurait eu un coût très nettement supérieur à la poursuite des études ".
Au total, la part de rémunération de l'architecte due au titre de cette partie du site s'est élevée à 33
% du marché de maîtrise d'ouvre " bâtiment ".
Enfin, le coût supplémentaire des travaux correspondant ne figure pas clairement dans les
avenants précités.
4.4. La gestion des marchés
Tous les marchés ont connu des variations de coût induites par l'évolution des travaux mais
résultant aussi de modifications des obligations des prestataires et des modalités de calcul des
prix.
A. Le choix de la procédure
Les procédures de concours de concepteur et d'appels d'offres (mission de pilote, conseil en
volcanologie en janvier 2000) ont été menées conformément à la réglementation. En revanche, la
collectivité a recouru à plusieurs reprises de manière irrégulière à la procédure négociée.
- Les marchés négociés de missions de conseil en volcanologie
- Le marché initial négocié en 1996
Après la réunion du jury de concours (25 mai 1994 ), la Région a conclu une convention avec la
société employant l'un des volcanologues prévus dans l'équipe du programmiste, pour assurer "la
coordination avec le conseil scientifique, la représentation de la maîtrise d'ouvrage auprès de la
maîtrise d'ouvre et l'AMO pour les questions relatives au contenu scientifique et muséographique".
Cette convention d'un montant de 95 000 F HT (14 482,66 euros), était conclue jusqu'en
décembre 1994. Elle prévoyait une reconduction " pour les années ultérieures. ", ce qui fut fait
l'année suivante, pour un montant de 230 000 F HT (35 063,27 euros).
En 1996, la Région a recouru à la procédure de marché négocié sans mise en concurrence (104 II
§ 2) pour confier la poursuite de la mission à la même société. Le montant du marché s'élevait à
2,2 MF HT (0,34 Meuros). La durée de validité du marché ayant été prolongée jusqu'en juin 2000
pour le titulaire et février 2001 pour le sous-traitant, le montant total des prestations s'est élevé à
3,70 MF HT (0,56 Meuros).
Cette procédure dérogatoire peut être notamment mise en ouvre lorsque les besoins ne peuvent
être satisfaits que par une prestation qui, à cause des nécessités techniques, d'investissements
préalables importants, d'installations spéciales ou de savoir-faire, ne peut être confiée qu'à un
fournisseur déterminé.
La Région a justifié, en cours d'instruction, le choix de cette procédure par la nécessité de "
préserver une certaine homogénéité et continuité conceptuelle des données scientifiques dans le
domaine de la volcanologie ". Le Président du Conseil régional indique, de plus, que "
l'investissement en termes de recherche et de conception effectué par le conseiller était
déjà très
important ".
Ces éléments ne sont pas suffisants pour justifier l'absence de mise en concurrence. Les
juridictions administratives limitent en effet étroitement l'utilisation par les maîtres d'ouvrage
publics des dispositions précitées du code des marchés publics et considèrent que le recours à
cette procédure est abusif, dés lors qu'il n'est pas établi de façon indiscutable que l'entreprise
attributaire du marché ait été la seule à pouvoir réaliser les prestations demandées (CAA de
Bordeaux, 17 mars 1997, département de l'Hérault). Or l'ordonnateur convient de ce que le
titulaire du marché ne justifiait pas d'une capacité exclusive.
En outre, la mission initiale a été complétée d'un travail sur le contenu scientifique des espaces de
présentation et de conseil technique. Cette prestation a été sous-traitée dès la signature du
marché à un nouvel intervenant, pour un montant de 1,4 MF TTC (0,21 Meuros). Cette seconde
mission aurait dû faire elle-même l'objet d'une procédure de mise en concurrence.
- Les marchés négociés complémentaires conclus en 1999 et 2000
Lors du démarrage des travaux de scénographie, la Région a recouru à un nouveau prestataire,
chargé d'une mission " d'assistance et de conseil dans le domaine de la volcanologie en phase de
la réalisation des modules scénographiques et en phase d'exécution des travaux. ". La procédure
négociée était, dans ce cas, justifiée par une estimation des besoins inférieure au seuil de 700
000 F TTC (106 714,31 euros).
Plusieurs observations peuvent être formulées
sur le choix de cette procédure :
- L'estimation des besoins n'a pas été correctement établie. Alors que les prestations à fournir
concernaient " 12 mois équivalent temps plein " ( art 1.1. du CCAP ), le montant du marché a été
atteint en six mois. Selon l'ordonnateur, la collectivité n'avait pas les moyens de cerner
précisément les besoins. Or, ainsi que l'a relevé le conducteur d'opération (courrier du 30 juin
1999), cette mission " présentait de nombreuses similitudes " avec celle assurée depuis 1994 par
le conseiller en volcanologie. Les prestations supplémentaires, fixées à 1,3 MF (0,20 Meuros), ont
nécessité le lancement d'un appel d'offres en janvier 2000. L'offre du seul candidat ayant répondu
en deçà de l'estimation n'étant pas jugée conforme, la Région a conclu un marché négocié avec
l'entreprise titulaire du marché précédent.
- La société retenue n'était pas encore créée lors du lancement de la procédure : elle ne pouvait
donc légalement soumissionner. Cette anomalie a été relevée par le conducteur d'opération
(courriers des 25 mars et 30 juin 1999). Le dossier a été complété avant l'attribution du contrat, ce
qui a finalement permis sa conclusion. Le choix de la collectivité a été guidé par le conseiller en
volcanologie selon qui " l'équipe que la société propose de mettre à disposition du projet...paraît
allier professionnalisme, réactivité et souplesse, indispensables pour la réussite de cette mission.
" (courrier au conducteur d'opération du 21 juin 1999). Cette structure ne pouvait toutefois
présenter aucune référence.
- Les missions nouvelles exécutées par un sous-traitant du titulaire initial du marché
De nouveaux intervenants ont été introduits par avenant ou par un acte spécial de sous-traitance,
pour effectuer une mission distincte de celle du titulaire du marché. Or la sous-traitance n'est
régulière que si, après agrément de la collectivité, elle consiste, pour le titulaire, à confier sous sa
responsabilité une partie de ses propres missions.
- La sous-traitance des marchés de conseil en volcanologie
Ainsi que cela a été mentionné supra, une prestation portant sur le contenu scientifique des
espaces de présentation a été confiée à un scénographe-volcanologue, par sous-traitance au
marché initial de conseil en volcanologie. Cette procédure irrégulière a été reconduite au
printemps 2000. En effet, le titulaire du marché ayant été recruté par la SEM Volcans en tant que
directeur scientifique, son contrat ne pouvait plus servir d'appui à la mission de son sous-traitant,
non achevée à cette date.
La situation juridique de cet intervenant n'a pas été clarifiée à cette occasion. La Région n'a pas
conclu un contrat distinct mais a demandé expressément à la société titulaire du marché
complémentaire de conseil en volcanologie conclu en 1999 d'intégrer le scénographe-
volcanologue par voie de sous-traitance (courrier du 1er février 2001 ). Les relations entre titulaire
et sous-traitant mettent clairement en évidence l'inadéquation de la procédure retenue. Le
scénographe-volcanologue était en effet explicitement chargé de la surveillance et de la bonne
exécution de la prestation du titulaire, dont il avait conseillé le choix à la collectivité, lors du
marché négocié de 2000. Le Président du Conseil régional justifie le choix de cette procédure par
les difficultés qu'auraient engendrées celle de l'appel d'offres (délais supplémentaires, risque du
choix d'une équipe remettant en cause l'ensemble du projet). Cependant la collectivité a organisé
une procédure d'appel d'offres en juillet 1999 pour le marché complémentaire de conseil en
volcanologie.
- Les sous-traitances du marché de maîtrise d'ouvre (janvier et mars 2001)
La Région a décidé le 25 mai 2000 de résilier le marché de "gestion de coûts et délais" aux torts
du prestataire. La collectivité n'a pas engagé une procédure de choix d'entreprise pour poursuivre
cette prestation mais a confié une mission d'OPC (Ordonnancement, Pilotage, Coordination) à
l'architecte associé de l'équipe de maîtrise d'ouvre, pour un montant de 2,9 MF HT (0,44 Meuros).
Celui-ci a concomitamment sous-traité 75 % du montant à une société spécialisée. Celle-ci a été
retenue car elle venait de réaliser "un diagnostic dans le but de dimensionner les moyens d'OPC
nécessaires et de proposer une planification pertinente, permettant de maintenir l'objectif
d'ouverture au public du Centre fin mai 2001". (annexe contractuelle à l'avenant n° 8 du marché
de maîtrise d'ouvre.). De plus, selon l'ordonnateur, elle était " réputée pour avoir repris et mené à
bien des chantiers en difficulté ".
La collectivité
a
justifié, en cours d'instruction,
l'absence de procédure de mise en concurrence
par le fait que " La mission d'OPC pouvant être considérée comme une mission de maîtrise
d'ouvre, il a été choisi, compte tenu de l'importance de cette mission, d'étendre la mission de base
de la maîtrise d'ouvre par une mission complémentaire d'OPC ". Le Président du Conseil régional
ajoute que " les délais nécessaires au lancement d'un appel d'offres n'auraient pas permis d'avoir
la réactivité nécessaire et de redonner confiance
aux entreprises. ".
Outre l'aspect juridique portant sur la régularité de cette procédure, plusieurs observations
peuvent être formulées sur le coût de cette prestation.
D'une part, celui-ci s'avère largement supérieur à celui de la mission précédente. Lors du choix du
" pilote " en 1994, la commission d'appel d'offres avait retenu une offre d'un montant de 1,2 MF HT
(0,18 Meuros), pour un travail prévu sur une durée de 3 ans. En 2001, la mission, d'une durée 14
mois, amputée de la partie AMO, a été attribuée pour un montant de 2,90 MF (0,44 Meuros).
L'ordonnateur rappelle que le choix du pilote en 1994 s'était fait sur un projet d'un coût nettement
inférieur au coût de 2000. Cependant le montant de la mission n'était pas directement lié à celui
du projet. Il indique également que " la société retenue en 1994 a justifié en partie l'échec de sa
mission par les moyens matériels insuffisants dont elle disposait du fait de la mauvaise évaluation
du travail à effectuer, et donc de sa rémunération qui ne lui permettait pas d'avoir un effectif
suffisant présent sur le chantier ". Pourtant, cette société qui figurait parmi les moins disantes
avait été choisie car
son offre présentait " le meilleur rapport qualité/prix " (rapport de la personne
responsable du marché du 7 février 1995 ).
D'autre part, la part de rémunération conservée par l'architecte associé excède la couverture des
frais d'assurance et de gestion. Celle-ci s'élève en effet à plus de 0,8 MF HT (0,12 Meuros) sur 2,9
MF HT (0,44 Meuros). Le Président du Conseil régional précise, " qu'en qui concerne la répartition
de la rémunération entre le maître d'ouvre et son sous-traitant, il faut noter qu'il y a eu
effectivement un renforcement de l'équipe des architectes qui a ainsi pu remettre les plans
d'exécution en temps voulu et permettre le respect du nouveau planning fixé par l'OPC. ".
L'architecte associé a donc été rémunéré pour une mission, certes indispensable à la poursuite de
l'opération, mais qui n'était pas l'objet du contrat.
Une procédure identique a été employée en mars 2001, pour " accroître les moyens de la maîtrise
d'ouvre ", à la suite de l'effondrement de la dalle. La société sous-traitante devait notamment
produire un mémoire sur l'état des lieux des structures en béton armé et sur les dispositions prises
ou à prendre pour renforcer les ouvrages.
Alors que la rémunération s'élevait à 1,1 MF HT (0,17 Meuros), une mission nouvelle a été confiée
à l'architecte mandataire et immédiatement sous-traitée à une société spécialisée. Dans ce cas
également, une procédure de mise en concurrence était nécessaire. De plus, il était irrégulier de
sous-traiter l'intégralité de la mission. Enfin, la part conservée par l'architecte (100 000 F soit 15
244,90 euros) excède les frais administratifs éventuellement engagés par celui-ci.
Dans ces trois cas, le recours à la sous-traitance a permis de s'abstraire des procédures de droit
commun prévues par le code des marchés publics.
- Les missions confiées à de nouveaux prestataires au lieu d'être sous-traitées
Il s'agit notamment du marché de maîtrise d'ouvre pour l'aménagement des équipements de
l'ensemble de restauration du 10 décembre 1996, confié à une nouvelle société pour un montant
de 177 115 F HT (27 001,01 euros). Cet aménagement entrait dans le cadre du marché de
maîtrise d'ouvre " bâtiment ". Si l'équipe de la maîtrise d'ouvre ne voulait pas assurer directement
cette prestation, elle pouvait demander l'agrément d'un sous-traitant mais sans augmentation de
coût pour la collectivité. L'ordonnateur indique qu'il a demandé un examen particulier de cette
situation.
- La convention de mandat type loi MOP
En août 2001, la Région a confié à une société d'économie mixte par convention de mandat
certaines attributions en matière budgétaire ainsi qu'une mission d'organisation
du chantier et de
suivi de l'exécution des marchés par le maître d'ouvre et le conducteur d'opération. Selon la
collectivité, il s'agissait de poursuivre la mission de l'ingénieur territorial, muté dans une autre
collectivité, sans procéder à un recrutement, difficile à opérer à ce stade de l'opération. La SEM
devait donc exercer " certaines prérogatives du maître d'ouvrage ".
La qualification de mandat a évité d'engager la procédure de mise en concurrence qui aurait été
nécessaire compte tenu du coût de la prestation. En avril 2002, celui-ci s'élevait déjà
à 930 000 F
(141 777,59 euros).
Cette qualification est cependant discutable. La convention présente des anomalies de forme
puisqu'elle ne prévoit pas, comme l'exige la loi MOP sous peine de nullité (article 5) certaines
mentions telles que les modalités de quitus du mandataire et les conditions de réception de
l'ouvrage. Par ailleurs, les prestations demandées sont parcellaires.
B. La formation des contrats
- La composition des équipes
La composition des équipes, constituées pour la circonstance, s'est avérée problématique, tant en
ce qui concerne le conseil à la maîtrise d'ouvrage que la maîtrise d'ouvre elle-même.
- Les équipes en charge de missions de conseil à la maîtrise d'ouvrage
La composition de l'équipe de programmiste prévue au règlement de consultation n'a pas été
respectée. Cette irrégularité a été lourde de conséquences dans l'exécution des missions de
conseil au maître d'ouvrage.
L'avis d'information publié en janvier 1993 en vue de la passation d'un marché négocié imposait
de disposer notamment d'un scénographe et d'un volcanologue.
L'équipe retenue avait été jugée " très complète, disposant d'excellentes références " De fait, la
composition de l'équipe figurant au rapport de présentation de la personne responsable du
marché établi le 23 mars 1993 était conforme au règlement. Cependant l'acte d'engagement n'a
été signé que par le cabinet d'architectes programmateurs. La co-traitance prévue n'a pas été
organisée juridiquement. Le contrat n'aurait pas dû être signé en l'état par le conseil régional. En
effet, selon l'article 46-1 du code des marchés publics, " les entreprises peuvent présenter leur
candidature ou leur offre groupée dans les conditions prévues au règlement de la consultation ;
les candidatures ou les offres sont signées soit par l'ensemble des entreprises groupées, soit par
le mandataire s'il justifie des habilitations nécessaires pour représenter ces entreprises au stade
de la passation du marché ".
L'équipe annoncée n'a jamais été constituée dans son intégralité.
S'agissant des volcanologues, l'un d'entre eux n'est jamais intervenu. Le second a contribué à
l'élaboration du programme, mais la nature de sa situation juridique pendant cette phase demeure
floue. En tout état de cause, sa collaboration directe avec le programmiste a cessé après la phase
d'analyse des projets de concours d'architecture (mars-avril 1994).
Ce volcanologue a, par ailleurs, confirmé qu'aucun scénographe n'était intervenu. Or la mission
conclue avec le programmiste ne s'achevait pas à la remise du programme mais comprenait
également une assistance au maître d'ouvrage dans le cadre de la procédure de concours
d'architecture.
Cette seconde phase ne pouvait être menée à bien sans que le groupement bénéficie des
compétences nécessaires en volcanologie et scénographie.
Cette défaillance n'a pu être surmontée que par la mise en place d'une nouvelle organisation du
pôle de conseil. Le Président du conseil régional considère que celle-ci a plutôt été rendue
nécessaire par l'évolution du projet qui, de musée, a abouti à un parc scientifique. En tout état de
cause, les contrats correspondants, ainsi que cela a été exposé supra, sont tous entachés
d'irrégularités.
D'une part, en mai 1994, la Région a conclu une convention d'assistance " pour les questions
relatives au contenu scientifique et muséographique " puis en 1996 un marché négocié avec la
société employant le conseiller en volcanologie. Les anomalies relatives à ce contrat ont été
exposées supra.
D'autre part, la Région a lancé, en février 1995, une procédure de marché négocié, en vue de
confier à un scénographe " le suivi de la conception scénographique par rapport au programme
réalisé ". Ont fait notamment acte de candidature, le programmiste mais aussi le scénographe-
volcanologue, recruté ultérieurement en qualité de sous-traitant des sociétés de conseils en
volcanologie. Cependant, le Conseil régional a finalement suspendu la procédure et conclu, en
mai 1995, un avenant au marché initial du programmiste, afin de lui confier une mission de " suivi
de la scénographie dans les phases APS, APD et DCE, ainsi que l'élaboration du programme
scénographique définitif ". S'agissant du scénographe-volcanologue dont les compétences étaient
indispensables, la Région n'a pas conclu de contrat spécifique mais l'a intégré au pôle de conseil
dans des conditions juridiques irrégulières.
Par ailleurs, la multiplicité des engagements contractuels n'était pas propice à une répartition
claire des missions dévolues à chacun des intervenants et à l'évaluation précise de leur coût.
Cette dispersion des contrats apparaît d'autant plus inadéquate qu'en pratique de nombreux
documents ont été élaborés conjointement par le programmiste et le conseiller en volcanologie
(par exemple " programme des contenus didactiques révisés " remis en mars 1997).
- L'équipe de maîtrise d'ouvre
La composition de l'équipe de maîtrise d'ouvre a également été source de difficultés.
L'avis d'information publié en octobre 1993 en vue d'un concours restreint d'architecture imposait
de disposer de compétences en matière de muséographie, de scénographie et d'aménagement
du paysage. Parmi les cinq équipes finalement admises à concourir, celle constituée autour de
l'architecte Hollein était la seule à ne comprendre ni scénographe ni muséographe spécifiques :
M. Hollein devait remplir ces fonctions. Celui-ci a précisé qu'il est en effet " architecte, urbaniste,
designer, architecte et scénographe de grandes expositions ". Le paysagiste n'a été désigné qu'en
février 1995, peu de temps avant la signature du contrat de maîtrise d'ouvre.
L'organisation de l'équipe Hollein explique sans doute les interrogations relevées dans les
diverses analyses des aspects muséographique et scénographique du projet remis à l'issue du
concours :
"Le bâtiment en lui-même représente déjà une expérience scénique et un parcours évoquant le
contenu du centre...en ce qui concerne la muséographie à proprement parler, on dispose de très
peu de précisions ; a priori, les choix réalisés sont compatibles avec le programme mais on n'a
pas de précisions concernant leur mise en ouvre " (rapport de la commission technique, mai
1994).
Cette analyse était partagée par le conseiller en volcanologie : " Les options muséographiques
n'ont pas été précisées, aussi n'est-il pas actuellement possible de préciser la manière dont le
contenu scientifique et muséographique sera traité. Cette incertitude doit être levée afin de
pouvoir juger de la cohérence (et de la faisabilité) du projet " (courrier à la mission équipement, 6
juin 1994).
L'offre de M. Hollein reflète la spécificité de son projet. Le coût de la " scénographie active ",
évalué à 35 MF HT (5,34 Meuros), représente moins du quart du montant total. Le Président du
Conseil régional rappelle à cet égard que "
l'ensemble des constructions participe à la
scénographie ".
Les conditions de réalisation de la partie scénographique du projet ont néanmoins rapidement
suscité l'intervention du maître d'ouvrage, comme en témoigne le compte-rendu de la réunion du 9
novembre 1994 :
" Le conducteur d'opération souligne que le maître d'ouvrage exige que l'équipe de maîtrise
d'ouvre intègre en son sein un scénographe technique qui ait les compétences pour définir les
mises en ouvre des idées des architectes en matière de scénographie. Il rappelle que cette
demande avait été déjà faite lors de la première réunion suite au concours, le 7 juillet 1994 ".
L'ordonnateur confirme que la demande du maître d'ouvrage
" d'adjoindre un scénographe a été
formulée afin que la créativité de l'architecte soit maîtrisée sur le plan de la faisabilité technique ".
Cette exigence n'a pas été satisfaite avant la conclusion du contrat de maîtrise d'ouvre "
scénographie " en avril 1995. De plus, les clauses financières de ce contrat présentaient des
risques pour la collectivité, dans la mesure où la répartition des honoraires ne reflétait pas
l'importance de la mission du scénographe. La part allouée aux architectes était de 65 %, tandis
que celle réservée au scénographe n'était que de 18 %.
L'intégration d'un scénographe, effective en mai 1995, contractualisée seulement en octobre
1995, s'est faite dans des conditions juridiques et financières critiquables.
La procédure retenue a été irrégulière, le scénographe étant co-traitant. Après
la conclusion du
contrat, il ne pouvait être intégré qu'en tant que sous-traitant du scénographe désigné dans le
contrat, M. Hollein. Le conducteur d'opération n'a émis aucune observation sur cette question, ce
qui peut laisser penser qu'il n'y a pas eu de demande formelle de la collectivité sur ce point
important.
La modification de l'équipe s'est opérée à coût constant. La rémunération du scénographe a été
fixée à 3,6 MF (0,55 Meuros), soit 47 % des honoraires. La part globale des deux architectes est
passée de 6,2 MF (0,95 Meuros) à 2,8 MF (0,43 Meuros). Les honoraires de l'architecte associé
ont notamment été réduits de 2,2 MF (0,34 Meuros) à 0,95 MF (0,14 Meuros). Cette évolution de
rémunération peut
être rapprochée de la part de mission OPC conservée par le cabinet en 2000,
pour laquelle il a déjà été mentionnée qu'elle ne correspondait pas à l'objet du contrat.
L'intégration d'un nouvel intervenant dans l'équipe de maîtrise d'ouvre a donc eu indirectement un
surcoût pour la collectivité.
- Les retards dans la conclusion des contrats
Les études ont souvent été commencées, voire réalisées avant la conclusion des contrats
correspondant. Les dispositions de l'article 250 du code des marchés publics (repris à l'article 79
du nouveau code) qui disposent que "les marchés doivent être notifiés avant tout commencement
d'exécution." n'ont donc pas été respectées.
Le marché de conseil en volcanologie, a, par exemple, été notifié le 18 avril 1996, tandis que les
prestations étaient exécutées depuis janvier 1996.
De même, l'avenant n° 5 du marché du
programmiste, a été notifié le 1er mai 1996, tandis que l'étude correspondante était datée du 1er
février 1996.
Des anomalies similaires ont été relevées dans l'exécution des contrats de maîtrise d'ouvre
(avenant n°1 du marché scénographie, avenant n° 2, 4, 5 et 8 du marché
" bâtiment " ).
C. Le suivi des clauses administratives et financières
- Le respect des délais de remises des études (maîtrise d'ouvre " bâtiment ")
En l'absence de tout formalisme lors de la remise des différents documents d'études, la collectivité
n'a pu contrôler correctement le respect des délais de remise des études d'architecture, prévus
dans l'acte d'engagement et par le CCAP et en tirer, le cas échéant, les conséquences en terme
de pénalités. Elle a eu, du reste, des difficultés à produire en cours d'instruction, le planning
d'exécution des études. Les dates qui y figurent ne sont d'ailleurs pas cohérentes avec d'autres
sources.
L'ordonnateur indique qu'une procédure va être mise en place, afin d'éviter à l'avenir ce
type de difficultés.
- La fixation de nouveaux prix lors d'avenants
Les prix des marchés de maîtrise d'ouvre ont été établis en valeur "marché décembre 1994",
quelle que soit la date de passation de l'avenant. Cette disposition générale, acceptable lorsque
les avenants utilisent des prix fixés au marché initial, est défavorable à la collectivité. En effet,
certaines prestations n'ont pas été prévues initialement. Dès la signature de l'avenant, la
rémunération a dû être révisée sur la base d'une situation économique antérieure éventuellement
de plusieurs années. L'avenant n° 8 notifié en octobre 2000 afin d'attribuer une mission
complémentaire d'OPC peut être cité à titre d'exemple. Le montant de cette mission était fixé à 2
550 436 F HT (388 811,46 euros) en valeur décembre 1994. Il devait en fait être immédiatement
réévalué de 377 500 F HT (57 549,50 euros).
- Les indemnisations allouées au titre de l'allongement des délais d'études
Les indemnisations allouées au titre de l'allongement des délais d'études sont significatives de la
pression financière exercée par l'équipe de maîtrise d'ouvre tout au long de l'opération. Non
prévues dans le contrat initial, elles s'élevaient à 1,80 MF TTC (0,27 Meuros) à la date de
l'avenant n° 8 précité. Ce montant pourrait encore évoluer.
La Région n'a pas donné entièrement satisfaction aux exigences de la maîtrise d'ouvre sur ce
point. Cependant, la négociation n'a pas porté sur le bien fondé de cette indemnisation mais sur
les modalités de calcul de la rémunération. Le maître d'ouvrage n'a donc pas mis en cause, même
partiellement, la maîtrise d'ouvre dans les retards de l'opération. Le conducteur d'opération avait
pourtant indiqué qu' " Il est bon de rappeler que l'augmentation du délai global de l'opération est
aussi fonction de la capacité de la maîtrise d'ouvre à bien respecter l'enveloppe budgétaire en
phase projet, à réagir promptement face à un imprévu, à anticiper les difficultés, etc. " (rapport du
20 mars 2000). L'ordonnateur précise que " devant la difficulté d'imputer les retards à tel ou tel
intervenant, la mise en cause de la maîtrise d'ouvre dans les retards de l'opération n'a pas pu être
traduite concrètement et ne figure donc pas dans les éléments qui ont conduit à ne pas accepter
la totalité de la demande présentée ".
- Les soldes des marchés
Aucun des marchés étudiés n'était soldé en mai 2002. Cette situation est anormale pour plusieurs
d'entre eux.
- Le programmiste
La société est en liquidation judiciaire depuis mai 1998. La collectivité n'a pas résilié le marché, ni
établi de constat contradictoire de l'exécution du marché.
- Le conseiller en volcanologie
Le règlement a été effectué par acomptes mensuels, sans lien, sauf le premier, avec la réalisation
de phases techniques ou sur production de rapports ou synthèses, contrairement aux
recommandations du CCAG " Prestations intellectuelles " auquel il est fait référence dans ce
marché. Les modalités de règlement ont permis un " lissage mensuel " du paiement assurant ainsi
des revenus réguliers au conseiller en volcanologie.
Ces dispositions ne permettaient pas de rapprocher le service fait du paiement, privant le maître
d'ouvrage de moyen de contrôle sur son prestataire. Au terme du marché, les prestations ont été
payées complètement, sans être totalement achevées. L'attention de la collectivité a été attirée
sur cette situation par le conducteur d'opération (courrier du 9 mars 1999 ).
- Le gestionnaire des coûts et délais
Le marché a été résilié en mai 2000, dans des conditions ayant conduit à un contentieux porté
devant la juridiction administrative. Celle-ci a annulé la décision de résiliation le 8 novembre 2001,
la collectivité n'ayant pas effectué la mise en demeure préalable prévue par la réglementation. Le
conducteur d'opération avait pourtant formulé des recommandations sur la procédure à suivre
(notes des 5 avril et 23 mai 2000).
- Le marché de maîtrise d'ouvre " bâtiment "
Les engagements contractuels du concepteur en matière de respect des coûts devaient constituer
des garanties pour la collectivité.
En premier lieu, l'équipe de maîtrise d'ouvre s'était engagée à respecter le coût prévisionnel des
travaux arrêté à la suite de l'APD (article 10.2 du CCAP). La collectivité pouvait ainsi demander la
reprise gratuite des études, afin d'aboutir à un projet compatible avec l'enveloppe financière
validée initialement. Cette faculté n'a pas été mise en ouvre, la Région ayant accédé globalement
aux demandes de rémunérations supplémentaires de la maîtrise d'ouvre.
En second lieu, à l'achèvement de l'ouvrage, le coût des travaux réellement exécutés (coût
constaté) doit demeurer à l'intérieur d'un seuil de tolérance, calculé à partir du coût de réalisation
des travaux (montants initiaux des marchés de travaux) que le concepteur s'est engagé à
respecter (article 14 du CCAP). Si cette clause n'est pas respectée, le concepteur encourt une
pénalité (article 19 du CCAP).
Or la rédaction de certains avenants pourrait rendre difficile l'application de ces dispositions. Pour
une partie des travaux (bâtiment A), le coût fixé par l'avenant n° 5 n'était que provisoire. Le coût
de réalisation fixé par l'avenant n° 8 n'était que partiel. Cette situation n'avait pas évolué en mai
2002, des marchés de travaux restant encore à signer à cette date.
En l'absence de la fixation d'un coût de réalisation global, et dans la mesure où la collectivité a
accepté les demandes de rémunération supplémentaire de la maîtrise d'ouvre, la collectivité
pourrait rencontrer
des difficultés pour
solder le marché de manière équilibrée.
Le Président du conseil régional précise que la charge de travail n'a pas permis de procéder aux
opérations de solde des marchés précités mais qu'elles devraient être effectuées avant la fin
2002. Il indique qu'à cette occasion, " la collectivité prendra toutes les précautions nécessaires
afin de préserver ses intérêts ".
(1) L'APS comporte des études générales : analyse du programme, compléments et adaptations
éventuelles, vérification de la compatibilité de l'esquisse retenue avec les contraintes, le site, les
règlements (sécurité santé notamment) vérification de la compatibilité avec l'environnement
technique (sol, concessionnaire, VRD) vérification des relations fonctionnelles et des surfaces
L'APS comporte un dossier comportant des documents graphiques au 1/200 et des détails au
1/100, une notice descriptive notamment sur les lots architecturaux et techniques, un calendrier de
réalisation et une estimation provisoire du coût prévisionnel des travaux
L'APS comporte des missions organisationnelles de coordination des intervenants, réalisation des
dossiers et l'établissement du forfait provisoire de rémunération et de répartition.
Annexe :
Réponse de l'ordonnateur :
AUO13010301bis.pdf