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BP 2425
45032 ORLÉANS CEDEX 1
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www.ccomptes.fr
Le présent document, qui a fait l’objet d’une
contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 22 novembre 2018.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
Communauté d’agglomération Montargoise
et Rives du Loing
(Département du Loiret)
Exercices 2011 et suivants
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION MONTARGOISE ET RIVES DU LOING
3
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
5
RECOMMANDATIONS
...........................................................................................................
7
INTRODUCTION
......................................................................................................................
9
1
LES COMPÉTENCES ET LE PROJET COMMUNAUTAIRE
........................................
11
1.1
Les évolutions institutionnelles
.....................................................................................
11
1.2
Les compétences transférées
.........................................................................................
11
1.2.1 Les compétences obligatoires
.........................................................................................
11
1.2.2 Les compétences optionnelles : un périmètre à revoir en matière culturelle
..................
12
1.2.3 Un nombre croissant de compétences facultatives
.........................................................
13
1.3
Le projet de développement et la notion d’intérêt communautaire
..............................
13
1.3.1 Un patrimoine culturel insuffisamment mis en valeur
....................................................
14
1.3.2 Une absence de réflexi
on d’ensemble et de suivi des zones d’activité et de la
pépinière d’entreprise
.....................................................................................................
15
1.3.3 Un manque de concertation pour le développement de projets touristiques
...................
17
1.3.4 Une compétence dans le domaine sportif à clarifier
.......................................................
18
2
LE SCHÉMA DE MUTUALISATION
..............................................................................
20
2.1
Des actions de mutualisation antérieures au schéma mais non intégrées
.....................
20
2.1.1 La police intercommunale
..............................................................................................
20
2.1.2
La création d’un service mutualisé d’instruction des autorisations d’urbanisme
...........
21
2.1.3 Les autres actions de mutualisation
................................................................................
22
2.2
Le schéma de mutualisation : un document de référence
.............................................
22
2.3
Une mise en œuvre lente
...............................................................................................
23
3
LA GESTION BUDGÉTAIRE ET COMPTABLE
............................................................
23
3.1
La qualité de l’information financière
..........................................................................
23
3.1.1
Un rapport d’orientations budgétaires incomplet
...........................................................
23
3.1.2 Des annexes aux documents budgétaires insuffisamment renseignées
..........................
24
3.2
La fiabilité des comptes
................................................................................................
24
3.2.1 La mise en place de rattachements des charges et des produits
......................................
24
3.2.2
Des écritures équilibrées en matière d’amortissement des immobilisations et
d’immobilisations
...........................................................................................................
25
3.2.3 Une gestion inopérante des AP/CP
.................................................................................
25
4
L’ANALYSE FINANCIÈRE
..............................................................................................
26
4.1
Une amélioration des soldes de gestion
........................................................................
26
4.2
Une légère augmentation des produits de gestion
.........................................................
27
4.2.1 Des ressources fiscales dynamiques
...............................................................................
28
4.2.2
Un doublement des ressources d’exploitation en six ans
................................................
28
4.2.3 Des ressources institutionnelles en baisse
......................................................................
28
4.2.4 Une stabilité de la fiscalité reversée
...............................................................................
28
4.2.5 Le cas de la dotation de solidarité communautaire
.........................................................
29
4.3
Des charges de gestion globalement maîtrisées en dépit de fortes augmentations
.......
29
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
4
5
LA SITUATION BILANCIELLE
.......................................................................................
31
5.1
Le financement de l’investissement
..............................................................................
31
5.2
La dette de l’AME
........................................................................................................
32
5.2.1 La structure de la dette
....................................................................................................
32
5.2.2 La capacité de désendettement
.......................................................................................
32
6
LES DÉLÉGATIONS DE SERVICE PUBLIC
..................................................................
32
6.1
Le contrôle des contrats de délégation
..........................................................................
33
6.2
La délégation de service public en matière d’eau potable
............................................
33
6.2.1 Un contrat conclu pour une durée supérieure à vingt ans
...............................................
33
6.2.2
L’impossible lecture immédiate des comptes
.................................................................
34
6.2.3 Une évolution des comptes marquée, dep
uis 2014, par les observations de l’audit
.......
34
7
LES MARCHÉS PUBLICS DU MUSÉE GIRODET
........................................................
35
7.1
Des marchés initiaux conformes aux grands principes de la commande publique
.......
35
7.1.1
Le marché de maîtrise d’œuvre
......................................................................................
35
7.1.2 Les marchés de travaux
..................................................................................................
36
7.2
Le recours à deux marchés complémentaires
...............................................................
37
ANNEXE
.................................................................................................................................
39
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION MONTARGOISE ET RIVES DU LOING
5
SYNTHÈSE
La chambre a inscrit à son programme l’examen
des comptes et de la gestion de la
communauté d’agglomération Montargoise et Rives du Loing. Cet examen a porté sur les
exercices 2011 et suivants, sur les domaines budgétaires, comptables et financiers des
compétences exercées, ainsi que sur la commande publique.
Au titre de l’information financière, la chambre invite la communauté d’agglomération
à continuer d’étoffer ses rapports d’orientations budgétaires dans le respect de la loi NOTRé
.
Elle lui recommande, notamment,
d’enrichir les délibérations relatives à la police
intercommunale en précisant les critères de répartition et les modalités de calculs.
S’agissant de la situation financière, et dans un contexte de contraction des dotations de
l’
État, la collectivité a bénéficié de ressources fiscales dynamiques qui lui ont permis de
retrouver une capacité d’autofinancement brute positive depuis 2015
bien que les charges de
fonctionnement évoluent fortement. Le remboursement de la dette a doublé en six ans.
Au
regard des enjeux d’efficience et d’efficacité de l’action publique locale, une mise à
plat des compétences, des objectifs et des ressources affectées serait de nature à renforcer les
coopérations, et à inscrire les équipements dans un cadre de gestion plus en adéquation avec
leur champ d’intervention.
De plus, il reste à élaborer les différents schémas retenus dans la
charte de développement qui font suite au diagnostic élaboré en 2005 et qui auraient permis
d’inscrire les compétences dans un cadre straté
gique, selon une déclinaison pluriannuelle.
En ce qui concerne la délégation de service public pour la gestion de
l’eau potable,
un
audit financier a permis d’infléchir les orientations du délégataire dès 2014. Le contrôle de cette
délégation apparaît cependant insuffisant au regard des appréciations formulées par le
prestataire et de l’absence d’identification d’axes de contrôle et de suivi par la collectivité.
Enfin, l’examen des marchés du musée Girodet a mis en évidence qu’une meilleure
définition du besoin aurait évité le recours à un marché complémentaire.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
6
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION MONTARGOISE ET RIVES DU LOING
7
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°
1
: Procéder à une redéfinition du périmètre des compétences
facultatives exercées et les regrouper au sein
d’
une délibération unique.
Recommandation n°
2
: Préciser, dans les conventions de mise à disposition de personnel de
la police intercommunale, les modalités de calcul des sommes dues par les communes et
procéder à la réalisation d’un
état annuel récapitulant les utilisations du service.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
8
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION MONTARGOISE ET RIVES DU LOING
9
INTRODUCTION
La chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire a procédé, dans le cadre de son
programme de travail, au contrôle des comptes et à l’examen de la gestion de la communauté
d’agglomération Montargoise et Rives du Loing, pour ce qui concerne les exercices 2011 et
suivants.
Les différentes étapes de la procédure, telles qu’elles ont été définies par le code des
juridictions financières, sont présentées en annexe 1.
Située au Nord-
Est du département du Loiret, la communauté d’agglomération
Montargoise et Rives du Loing (AME), dont la population atteint 61 452 habitants en 2014,
connaî
t une augmentation démographique de 2,6 % depuis 2010. Elle est intégrée au sein d’une
aire urbaine qui rassemble 32 communes du Gâtinais, ce qui en fait la septième de la région
Centre-Val de Loire et la seconde du Loiret, derrière celle d'Orléans.
Le profil socio-économique du territoire est marqué par un poids important des ouvriers,
renvoyant à sa tradition industrielle. La structure des revenus se caractérise par une part
relativem
ent élevée des retraités vivant sur le territoire, puisqu’ils représentent près d’un tiers
de la population, contre moins de 30 % à l’échelle régionale. Selon l’Insee, le taux de chômage
y est, en 2016, de 12,8 % contre 9,7% dans le Loiret.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
10
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION MONTARGOISE ET RIVES DU LOING
11
1
LES COMPÉTENCES ET LE PROJET COMMUNAUTAIRE
L’article L.
5216-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) précise que
les communes rassemblées dans un EPCI «
s’associent au sein d’un espace de solidarité, en
vue d’élaborer et conduire ensemble un projet co
mmun de développement urbain et
d’aménagement de leur territoire. Lorsque la communauté d’agglomération comprend un ou
plusieurs quartiers prioritaires de la politique de la ville, ce projet commun intègre un volet
relatif à la cohésion sociale et urbaine permettant de définir les orientations de la communauté
d’agglomération en matière de politique de la ville et de renforcement des solidarités entre ses
communes-membres. Il détermine les modalités selon lesquelles les compétences de la
communauté d’agglom
ération concourent aux objectifs de cohésion sociale et territoriale
».
Il apparaît toutefois que si l’AME existe de longue date, elle ne s’est pas construite
autour de projets aboutis. L’acquisition
, pêle-mêle, de nouvelles compétences sans réflexion
d’ensemble
,
demande aujourd’hui une remise à plat de sa stratégie et la mise en œuvre d’outils
de suivi des projets.
1.1
Les évolutions institutionnelles
La communauté d’agglomération Montargoise et Rives du Loing s’es
t construite à partir
du premier district de France, datant de 1959. À sa création, en 2001, la communauté
d’agglomération regroupait les huit communes du district. Elle a ensuite intégré deux
communes en 2003 puis cinq autres en 2011, portant ainsi leur nombre à quinze, à ce jour. Sa
population dépasse les 60 000 habitants.
1.2
Les compétences transférées
1.2.1
Les compétences obligatoires
Depuis la promulgation de la loi NOTRé, et en application de l’article L.
5216-5 du
CGCT, la communauté d’agglomération exerce
de plein droit, en lieu et place des communes
membres, neuf compétences
: le développement économique, l’aménagement de l’espace
communautaire, l’équilibre social de l’habitat, la politique de la ville, la gestion des milieux
aquatiques et la prévention de
s inondations, l’accueil des gens du voyage, la collecte et le
traitement des déchets ménagers et des déchets assimilés, l’eau et l’assainissement.
Dans ces domaines, l’AME s’est saisie de missions avant qu’elles ne devienn
ent
obligatoires, certaines ne
l’étant qu’en 2018 et 2020. C’est le cas de la gestion des milieux
aquatiques et de la prévention des inondations (GEMAPI), de la collecte et du traitement des
déchets ménagers et des accueils réservés aux gens du voyage.
S’agissant du développement économ
ique, la compétence comprend statutairement trois
aspects. Le premier est centré sur l’aménagement du foncier économique, la gestion des zones
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
12
économiques, la réalisation des équipements et les réseaux. Le second concerne le soutien à la
création et à la r
eprise d’entreprises, l’animation et la promotion des actions en faveur de
l’insertion par l’économie et l’emploi. Enfin, le troisième
volet concerne les opérations de
développement touristique à l’échelon communautaire. Tous les aspects de la compétence
é
conomique ne connaissent pas le même degré d’avancement. La chambre constate, par
ailleurs, qu’il n’a pas été mis en place, en amont, de calendrier énonçant les priorités.
Pour assurer la collecte et le traitement des déchets, la communauté passe par le syndicat
mixte de ramassage et de traitement des ordures ménagères (SMIRTOM) dont elle est membre.
Depuis le 1er janvier 2016, le SMIRTOM institue et prélève la taxe d’enlèvement des ordures
ménagères (TEOM) en lieu et place de l’AME.
S’agissant des aires d’accueil des gens du voyage, celle située à Villemandeur a été
ouverte en décembre 2007 et celle d’Amilly en septembre 2008. Elles comportent chacune
trente places de caravanes. La gestion de ces aires est déléguée à une
société dans le cadre d’une
délégation de service public (DSP), renouvelée en 2012 et en 2017. La convention de gestion
de ces aires avec l’État pour le financement du fonctionnement a été signée en février 2009.
Ces délégations n’ont pas été examinées dans le cadre de l’instruction. Seuls
ont été consultés
les rapports annuels d’activité dont le contenu est satisfaisant.
Enfin, la compétence GEMAPI, transférée en 2016, ne fait l’objet, depuis cette date,
d’aucune délibération, ni d’inscription de crédit au budget de la collectivité.
1.2.2
Les compétences optionnelles : un périmètre à revoir en matière culturelle
Depuis la promulgation de la loi NOTRé, et en application de l’art
icle. L. 5216-5 du
CGCT, la communauté
d’agglomération
doit exercer au moins trois compétences parmi sept.
Les compétence
s retenues par l’AME sont les suivantes
:
-
c
réation, aménagement de voirie d’intérêt commun
autaire ; création, aménagement
et gestion
de parcs de stationnement d’intérêt communautaire
;
-
assainissement ;
-
eau ;
-
construction, aménagement, entretien et gestion
d’équipements culturels et sportifs
d’intérêt communautaire.
S’agissant de la compétence culturelle, le conservatoire de musique situé sur la
commune de Montargis est agréé par le ministère de la Culture
. Alors qu’en 2016, moins
de
deux élèves sur cinq résident dans cette ville, la question pourrait légitimement se poser de son
transfert à la communauté d’agglomération. Une réflexion plus large pourrait d’ailleurs être
menée,
compte tenu de la présence sur le territoire de l’AME
,
d’un second conservatoire situé
sur la commune d’Amilly.
Par une délibération du 27 septembre 2018, la communauté d’agglomération a décidé
de
regrouper au sein d’un pôle culturel intercommunal les équipements jusqu’alors gérés par
les communes, dont le c
onservatoire et l’école de musique
. Au vu du planning indiqué, ce
regroupement devrait aboutir au dernier trimestre 2019.
La chambre ne peut qu’encourager
cette démarche.
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION MONTARGOISE ET RIVES DU LOING
13
1.2.3
Un nombre croissant de compétences facultatives
La
communauté d’agglomération Montarg
oise et Rives du Loing exerce un nombre
croissant de compétences facultatives qu’elle a acquises au fil des années et des délibérations :
les rivières et canaux, l’institut médico éducatif, l’office des retraités et personnes âgées de
l’agglomération, le comité des œuvres sociales (COS), la lutte contre l’illettrisme, la mise en
œuvre du contrat de ville, la lecture et le réseau des médiathèques, la participation au SDIS, le
soutien aux actions de formation, la construction, l’aménagement et la gestion pour
l’accueil de
services publics d’intérêt communautaire, le centre médico
-scolaire, le centre médico-sportif et
la gestion du cimetière, des columbaria, et l’exploitation du crématorium.
Cette liste fait apparaî
tre un manque de réflexion d’ensemb
le sur les compétences
exercées que trois exemples peuvent illustrer
. Premièrement, la lutte contre l’illettrisme, la
lecture et le réseau des médiathèques participent à la politique culturelle communautaire.
L’ajout de ces compétences facultatives peut donc sembler
redondant avec l’exercice de la
compétence culturelle retenue comme compétence optionnelle. Deuxièmement, l’EPCI intègre,
au titre d’une compétence facultative, l’office des retraités et personnes âgées de
l’agglomération, sans avoir retenu dans ses compétences optionnelles, l’action sociale.
Enfin,
si les attributions de l’EPCI relatives à l’institut médico
-éducatif ont été étendues, en 1968, à
l’enfance inadaptée, la compétence retenue en 2001 retient exclusivement les opérations
d’investissement.
Plus g
énéralement, sur l’ensemble des compétences exercées, il est recommandé à
l’AME de
procéder à un toilettage du périmètre de ses compétences -
qu’elle n’a récemment
entrepris que pour certaines compétences telles que la culture et le commerce -
et d’inscrire ces
dernières au sein d’une même délibération.
A
u regard des enjeux d’efficience et d’
efficacité de
l’action publique locale, une mise à plat des compétences, des objectifs et des ressources
affectées serait de nature à renforcer les coopérations, et à inscrire les équipements dans un
cadre de gestion plus en adéquation avec leur champ d’intervention.
En réponse aux constats provisoires opérés par la chambre
sur l’organisation de
s
services qui semblait perfectible
, la communauté d’agglomérat
ion a engagé une réorganisation
au terme de laquelle les fonctions supports ont été, en partie, regroupées sous la responsabilité
de la directrice générale des services et une direction des services techniques a été créée.
Recommandation n°
1 : Procéder à une redéfinition du périmètre des compétences
facultatives exercées et les inscrire au sein
d’
une délibération unique.
1.3
Le projet de développement et la notion d’intérêt communautaire
Au regard de la circulaire NOR INT/B/01/00197/C du 5 juillet 2001 du ministre de
l’Intérieur, la notion d’intérêt communautaire «
s’analyse comme la ligne de partage au sein
d’une compétence entre les domaines d’action transférés à la communauté et ceux qui
demeurent au niveau communal
».
Définir l’intérêt communauta
ire revient à distinguer, pour une compétence donnée, les
actions et les équipements qui continueront de relever du niveau communal, de ceux qui par
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
14
leur étendue, leur contenu, leur objet stratégique, leur dimension financière ou leur
rayonnement sur le territoire intercommunal doivent être gérés par la communauté et donc lui
être transférés.
La notion d’intérêt communautaire est liée au projet communautaire dont elle n’est que
la traduction. Définir l’intérêt communautaire, c’est donc définir
, auparavant, le projet de
développement que la communauté entend conduire.
Au cas d’espèce, après avoir posé le diagnostic d’agglomération, l’AME a élaboré un
projet de développement qui a été adopté par délibération n° 05-123 du 23 juin 2005.
Celui-ci ne contient pa
s de calendrier de mise en œuvre des différentes actions retenues
mais
définit quatre axes stratégiques :
-
d
évelopper l’emploi et assurer un développement économique durable
;
-
r
enforcer l’équilibre de l’agglomération
;
-
améliorer le cadre de vie ;
-
renforcer
l’attractivité touristique
.
L’instruction s’est attachée à identifier, à partir des éléments de diagnostic posés, les
orientations stratégiques, les décisions prises et les plans d’action retenus, ainsi que les
évolutions observées et les crédits mobilisés, plus particulièrement depuis 2011.
Les éléments de diagnostic retenus dans le cadre de l’instruction sont les suivants
:
-
un patrimoine culturel insuffisamment mis en valeur ;
-
d
es zones d’activités proches de la saturation
;
-
un manque de concertation pour le développement de projets touristiques ;
-
d
’importants équipements sportifs.
La chambre relève
que la charte d’agglomération de 2005 n’a fait l’objet d’
aucune
évaluation.
L’élaboration du futur projet de territoire dans le cadre du pôle d’équilibre terr
itorial
et rural sera l’occasion de procéder à cette évaluation.
1.3.1
Un patrimoine culturel insuffisamment mis en valeur
Récapitulatif du projet de développement
Diagnostic
Projet de développement
Actions mises en
œuvre
Éléments chiffrés
Des ressources patrimoniales importantes :
75 édifices (22 classés et 53 inscrits)
Améliorer et étoffer les
infrastructures culturelles ; mettre en
place des expositions et des
manifestations d’envergure
Absence de calendrier
pluriannuel d’action
Programme non
chiffré et non
identifié
Un patrimoine culturel insuffisamment mis en
valeur ; les musées Girodet et du Gâtinais ont
pâti de l’absence d’un conservateur pendant
plusieurs années ; les collections sont parfois
disparates et modestes
; les plages d’ouverture
limitées et l’accès au public restreint
Développer la notoriété du musée
avec le label Musée de France ;
améliorer l’aménagement et la
muséographie ; mettre en place des
expositions et des manifestations
d’envergure
Réhabilitation du
bâtiment
Coût total des
travaux :
6,2 M€ HT
;
Coût de la MO :
0,6 M€
;
Créer un Centre d’Art contemp
orain
sur le site des Tanneries
Le bâtiment du
Centre d’Art a été
réhabilité et inauguré
en septembre 2016
Coût total des
travaux et études :
3,859 M€
; apport de
l’AME à
hauteur de
0,75 M€
Source : charte
d’agglomération du 15 juin 2005 et réponses de l’AME
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION MONTARGOISE ET RIVES DU LOING
15
En définitive, deux opérations importantes ont été menées dans le domaine culturel : la
réhabilitation du musée Girodet
et la création du Centre d’
art contemporain à Amilly.
Le musée Girodet doit ouvrir ses portes fin
2018. Selon l’ordonnateur, une réflexion est
en cours pour donner une nouvelle dynamique à ce musée,
notamment par le biais d’un
rapprochement avec le musée des Tanneurs également situé sur le territoire de Montargis. La
chambre encourage la collectivité à poursuivre cette réflexion. L
’ordonnateur
a précisé dans sa
réponse que le m
usée Girodet est désormais classé Musée de France, et le Centre d’Art
contemporain Les Tanneries est en cours de labélisation, ce qui leur donne une envergure et
une visibilité au niveau national.
1.3.2
Une absence de réflexion d’ensemble et de suivi des zones d’activité et de la
pépinière d’entreprise
Le tableau ci-après présente les éléments tracés dans la charte de développement, ceux
identifiés dans les rapports d’activité de l’AME en terme
s de réalisation, ainsi que les crédits
mobilisés et identifiés.
Récapitulatif des actions dans le domaine économique
Diagnostic
Projet de développement
Actions mises en œuv
re
Éléments chiffrés
L’agglomération
compte 9 zones
d’activité
1
Une offre foncière
inadaptée
Soutenir les actions
environnement paysager et
gestion des déchets
Veiller au bouclage Haut débit
Requalifier les zones
Saint Gobain et Villemandeur
Création d’une offre foncière
a
daptée à l’activité artisanale
Création d’un fichier
permettant de repérer les
opportunités de locaux ou de
transmission d’activ
ités
Des actions d’embellissements par le
règlement urbanisme ;
pas de convention
Convention signée le 9 Mars 2017 avec le
département ; fin de déploiement 2020
Saint Gobain
: une partie de la zone n’est
pas aménagée ; friche industrielle avec
pollution des sols
Villemandeur : incompatible avec les
réseaux
Non mis en œuvre
Non mis en œuvre
Pas de formalisation au sein de l’EPCI
Non réalisé
Pas de chiffrage
Financement des infrastructures
numériques CD entre 2017 et
2020 ; Dépense globale estimée à
19,2 M€
; apport AME = 2,3 M€
Seules 4 zones
d’activités sur 9
font l’objet d’un budget annexe
;
les autres sont intégrés dans le
budget principal ; en 2016, les
crédits réalisés en interventions
économiques et inscrits au 929
sont de 0,6 M€
Pas de chiffrage
1
ZA de Corquilleroy, ZA La grande Prairie et zone commerciale St Gobain à Chalette-sur-Loing, ZA de
Villemandeur, Zone commerciale d’Antibes et ZI Amilly, ZA du Tourneau à Pannes, ZA Paul Doumer et ZA et
commerciale du Port à Montargis ;
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
16
Diagnostic
Projet de développement
Actions mises en œuv
re
Éléments chiffrés
Développer les synergies avec
les pays du Gâtinais et du
Giennois, et avec les villes de
même taille des départements
limitrophes
Développer une véritable
stratégie de communication
2011- Étude de faisabilité de création
d’un pôle automobile sur un terrain de 16
ha zone du Chesnoy ; en cours de
commercialisation
Ouverture de la pépinière d’entrepris
es de
Chaumont en 2008
La zone d’activité d’Antibes S
aint Firmin
est reconnue d’intérê
t communautaire en
2013 à la demande de la commune
d’Amilly (délibération
n° 13-226 du
30 septembre 2013)
L’extension des capacités d’accueil des
entreprises sur le pôle d’activité du Bigot
à Corquilleroy, en raison du
développement économique du nord de
l
’agglomération est reconnue intérêt
communautaire (délibération n° 14-30 du
17 février 2014)
Pas de suivi analytique des
projets
L’offre souffre de la
faible surface des
parcelles :
21 hectares en
moyenne contre
38 à Orléans
La ZAC Arboria bénéficie du
plus grand potentiel d’accueil
du Loiret avec 150 hectares de
terrain
Aménagement ZA Arboria I et II
Partenariat étroit avec le syndicat mixte
Arboria dont l’AME est membre
(mutualisation des moyens et subvention)
La convention sollicitée n’a pas été
transmise
Le syndicat reçoit annuellement
une partic
ipation de l’ordre de
200 000 €
Source
: Rapports d’activité
2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016
De ces éléments, plusieurs points peuvent être retenus. En premier lieu, si neuf zones
d’activité sont définies, aménagées et gérées par l’AME,
elle
ne dispose d’aucun tableau de
bord actualisé en matière de développement économique et de suivi de ces zones. En la matière,
les surfaces disponibles, les hectares aménagés, le nombre d’entreprises par zone, ainsi que le
nombre d’emplois ne sont pas connus. L’équilibre économique des zones n’est pas appréhendé.
L’occupation de ces zones n’est pas toujours rationnalisée. À titre d’exemple, il ressort du
rapport de concession de l’année 2015 qu’à
cette date, il restait 166 000 m² de terrain à
commercialiser sur une superficie de 301 000 m² au sein de la ZAC Arboria 1.
De plus, quatre
zones d’activité
relèvent de budgets annexes qui ne retracent aucune
opération en investissement et de rares mouvements en fonctionnement. En outre, la lecture de
ces budgets annexes montre, sur ces zones, une atonie économique avec un déficit cumulé de
plus de 3,2
M€.
En second
lieu, la pépinière d’entreprise ne r
emplit pas de manière optimale ses
objectifs
. Elle est présentée comme une solution souple d’hébergement permettant d’accueillir
des porteurs de projets, services et numériques, recherchant des surfaces entre 10 et 40 m².
Quatre ateliers de production de 100 m² chacun également mis à disposition.
Il apparaît, d’une part, que l’occupation des locaux de la pépinière n’est
pas optimale.
À fin 31 décembre 2017, cinq entreprises sont installées, pour une location globale de
133,28 m², soit six bureaux sur treize ce qui correspondent à 50 % de la surface disponible.
Il
peut être relevé, d’autre part, que si les baux conclus av
ec les locataires prévoyaient une
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION MONTARGOISE ET RIVES DU LOING
17
location pour une durée d’un, non renouvelable, plusieurs entreprises ont bénéficié de contrats
de renouvellement.
Au cours de la période sous revue, l
a pépinière n’a pas fait l’objet
d’une évalu
ation et
d’un suivi
suffisant. La plaquette de présentation, éditée en 2008,
n’a pas été actualisée et il
n’existe aucun bilan de son activité. Les comptes ne sont pas identifiés au budget général et ne
font l’objet d’aucun compte rendu devant le conseil communautaire. Les ra
pports annuels
d’activité de l’EPCI offrent, en la matière, une information lacunaire. Des tableaux de suivi sont
produits, depuis 2017, de manière encore embryonnaire, et reposent sur la seule volonté d’une
chargée de développement économique, en fonction depuis octobre 2016. Depuis avril 2018,
elle occupe un bureau au sein même
de la pépinière afin, selon l’AME, de renforcer le suivi de
l’activité de la structure.
Enfin, au regard des éléments retracés dans le budget principal, sur les cinq dernières
années, les interventions économiques représentent une dépense nette moyenne annuelle de
plus de 710 000
€, avec une recette enregistrée de moins de 30
000
€ par an, soit 4
% de la
dépense brute réalisée. Les contributions et subventions servies représentent 59 % de ces
dépenses.
Évolution des dépenses et recettes de la fonction interventions économiques
Interventions éco
(929-
0) en €
2012
2013
2014
2015
2016
moyenne
Dépenses
722 130
946 426
812 385
608 498
618 174
741 523
dont personnel
143 007
204 719
227 495
232 526
217 623
205 074
dont subv contributions
487 091
648 069
468 428
307 577
273 037
436 840
Ratio subv
contributions / Dépenses
totales
67 %
68 %
58 %
51 %
44 %
59 %
Recettes
66 927
7 972
7 902
39 303
27 485
29 918
Part recette/dep
9 %
1 %
1 %
6 %
4 %
4 %
Dépenses nettes
655 203
938 454
804 483
569 195
590 689
711 605
Source : comptes administratifs
En conclusion, il peut être relevé que si l’AME dispose d’infrastructures pour
développer la compétence économique, les ZAC et la pépinière ne sont,
pour l’heure
, pas
optimisées et leur rentabilité économique interroge. L’efficacité
de cette action économique
passe par la mise en place d’un suivi précis et organisé de ces infrastructures.
1.3.3
Un manque de concertation pour le développement de projets touristiques
Le tableau ci-après présente les éléments tracés dans la charte de développement, ceux
identifiés dans les rapports d’activité de l’AME en terme
s de réalisation, ainsi que les crédits
mobilisés.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
18
Récapitulatif des actions dans le domaine touristique
Diagnostic
Projet de développement
Actions mises en œuvre
Éléments chiffrés
Un potentiel fluvial
extrêmement riche
2
Le potentiel des
chemins de halage
Valoriser les chemins de halage
Élaboration
d’un schéma de mise en
valeur
Convention avec VNF
Pas de schéma
Pas de chiffrage
Un potentiel certain
pour les activités de
loisirs
3
Création de boucles de cyclotourisme
Développer le soutien des initiatives
privées
Études d’aménagement et de
valoris
ation des plans d’eau de
Cepoy
Étude de faisabilité et de
programmation sur la plateforme
aéronautique de Montargis-
Vimory
Une offre
touristique
insuffisamment
identifiée et
structurée
Mettre en place un schéma de
développement touristique et nautique
au sein de l’agglomération
4
Mettre en place un plan de
communication
Jouer un rôle central avec l’OTSI pour
structurer l’offre et rece
nser
hébergements et activités
Contribution à l’OTSI
Gestion de deux campings
communautaires
5
L’AME est membre du réseau des
Plus beaux détours de France ;
l’AME a accue
illi en juin 2014 le
13
e
congrès
145
000 € /an
Source
: Rapports d’activité
2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016
À la lecture de ce tableau, il y a lieu de relever que les éléments structurants énoncés
dans la charte de développement qui auraient
permis d’inscrire la compétence tourisme dans un
cadre stratégique, avec une déclinaison opérationnelle pluriannuelle, n’ont pas été élaborés
(schéma de développement touristique et nautique, plan de communication). Leur
absence n’a,
toutefois, pas été un
obstacle au lancement par l’AME de plusieurs projets en matière de
développement touristique tels l’aménagement des chemins de halage, l’aménagement d’une
véloroute ou la gestion intercommunale des ports.
1.3.4
Une compétence dans le domaine sportif à clarifier
L’intérêt communautaire est défini par
délibération du 27 juin 2002. Elle prévoit que
sont reconnus d’intérêt communautaire, les équipements qui, par leur taille et leur rayonnement,
relèvent de l’agglomération.
Si cette délibération fixait un cadre cla
ir à l’intervention communautaire dans le
domaine sportif, une succession de délibérations est ensuite intervenue rendant assez flou le
2
Le Loing ainsi q
ue l’interconnexion Seine
-Loire-Saône.
3
Lac des Closiers à Montargis, lac du Grand Lancy à Chalette-sur-
Loing, lac de Cépoy et d’Amilly.
4
Il existe déjà un schéma sur l’Est du Loiret mais non sur l’ensemble de l’AME.
5
Le camping de la Forêt à Montargis (3*) et le camping des Rives du Loing à Cepoy (2*).
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION MONTARGOISE ET RIVES DU LOING
19
contour de cette compétence. Une délibération du 7 février 2005 précise les équipements
d’intérêt communautaire issus de
la transformation du district en communauté d’agglomération
(complexe du Château Blanc et Tivoli), ceux reconnus d’intérêt communautaire au cours du
premier semestre 2002 et ceux relevant du schéma possible à l’horizon 2010.
Par la suite, une
délibération du
27 mars 2003 a reconnu d’intérêt communautaire les équipements sportifs de
quatre disciplines : le basket-ball, le cyclisme, le hand-ball et le rugby. Cette liste a été
complétée par une délibération du 19 février
2014 qui a déclaré l’exploitation des
stands de tir
de Champfleuri d’intérêt communautaire. Cette même délibération a annulé la
délibération du
30 septembre
2013 relative à la reconnaissance de l’intérêt communautaire de l’activité de tir
et l’implantation du stand de tir.
Ce faisant, il conv
iendrait que l’AME prenne une unique délibération permettant de
clarifier son domaine de compétences en matière sportive.
Dans sa réponse, l’ordonnateur a
indiqué à la chambre qu’une nouvelle délibération serait adoptée afin de redéfinir son périmètre
d’in
tervention dans ce domaine.
En outre, il apparaît à la lecture des éléments figurant dans le tableau ci-dessous que les
éléments de diagnostic, énoncés dans la charte de développement, qui auraient permis d’inscrire
la compétence sportive dans un cadre stratégique, avec une déclinaison opérationnelle
pluriannuelle, notamment à travers l’élaboration d’un schéma sportif structurant, n’ont pas été
exploités.
Récapitulatif des actions dans le domaine sportif
Diagnostic
Projet de développement
Actions mises en
œ
uvre
Éléments
chiffrés
Au plan sportif, le territoire est très
bien doté en terme d’équipements,
même si la réhabilitation ou la
création de nouvelles
infrastructures (piscine et
vélodrome de Montargis) devrait
encore renforcer ce potentiel
Mettre en place un complexe sportif
d’agglomération dans la Plaine du Château
Blanc : boulodrome, gymnase, terrain de
sport, stade, piscine)
Mettre en place un équipement nautique
performant d’agglomération
Une réhabilitation
progressive. Ce
complexe est utilisé
par les collèges et les
lycées
Pas de
chiffrage
Pas
d’AP/CP
Pas de
calendrier
Des aménagements dans la forêt
domaniale de Montargis :boucles
de randonnées, VTT, parcours avec
agrès, circuit équestre desservant
les deux centres équestres
Pour faciliter
l’accessibilité aux pratiques
(culturelles et sportives,) il y a lieu de
favoriser les pratiques de proximité et de
faciliter les déplacements vers les lieux de
pratique
Pas de plan développé
Pas de
chiffrage
Donner à l’agglomération le rôle de pilote
pour les pratiques de haut niveau
Soutien de manière
individuelle ; pas de
plan d’a
ide élaboré
pour ces pratiques
Pas de
chiffrage
Mettre en place un schéma sportif
structurant
Non réalisé
Non chiffré
Source
: Rapports d’activité
2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
20
2
LE SCHÉMA DE MUTUALISATION
En application des dispositions de l’article L. 5211
-39-1 du CGCT, les EPCI doivent
concevoir un schéma de mutualisation qui a vocation à prévoir l’organisation mutualisée des
services communaux et intercommunaux à m
ettre en œuvre pendant la durée du mandat.
La loi NOTRé
a repoussé la date limite d’adoption d
es schémas de mutualisation
au 31 décembre 2015.
Au cas présent, le schéma de mutualisation de l’AME a été
définitivement adopté par délibération du 15 décembre 2016, soit avec un an de retard.
2.1
Des actions de mutualisation antérieures au schéma mais non intégrées
2.1.1
La police intercommunale
Plusieurs
délibérations
successives
sont
intervenues
pour
créer
la
police
intercommunale telle qu’elle fonctionne actuellement.
La chambre constate un manque de
transparence, notamment quant à la détermination des montants dus par chaque commune.
Cette police a été créée par délibération du conseil communautaire en date du
16 décembre 2010 pour intervenir sur les communes de Paucourt, Corquilleroy, Cepoy et
Pannes
. Ce service, composé de quatre personnes, a été effectif en avril 2012. Il a fait l’objet
d’une convention de mise à disposition de personnel en date du 19 juillet 2012 pour une durée
de trois ans. Cette convention précisai
t les conditions d’emploi de ces agents ainsi que le
montant acquitté par chaque commune.
Un avenant n° 1, signé le 26 juin 2015 avec les quatre communes concernées, a porté la
date d’expiration de la mise à disposition du personnel au 31 décembre 2015 et
a diminué les
montants remboursés par les communes de 118
293 € à 117
295 € sans préciser les modalités
de calcul.
Le périmètre d’intervention est ensuite passé de quatre à dix communes par délibération
du 17 septembre 2015 avec une mise en œu
vre au 1
er
avril 2016. Une nouvelle convention de
mise à disposition du personnel a été signée le 21 septembre 2015 avec une mise en œuvre au
1
er
janvier 2016 et une durée de validité jusqu’au 31 décembre 2018. Elle
comprend le nouveau
montant par commune dont le coût global s’établit désormais à 145
876 €.
Par délibération du 27 mai 2016, le conseil communautaire a autorisé le président de
l’AME
à signer un avenant n° 1 à ladite convention qui prévoit un article 3 bis relatif aux deux
recrutements, générés par cette extension et effectifs à compter du 1
er
avril 2016. Cet avenant
prévoyait, sans en décrire les modalités de calcul, l’impact financier
, à savoir un montant global
de remboursements des communes fixé à 139 106,76
€ au titre de 2016, le montant des
participations pour les exercices 2017 et 2018 demeurant inchangé à 145
876 €.
Les données transmises par l’ordonnateur
, montrent que les paiements effectués par
l’AME (au titre des sections de fonctionnement et investis
sement) ont évolué de 11 % en
moyenne annuelle entre 2012 et 2016 et les remboursements des communes de 11,9 %. En
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION MONTARGOISE ET RIVES DU LOING
21
2016, le reste à charge de l’AME a représenté 44,4 %
du coût total et les remboursements des
communes 55,6 %. Pour information, ces pourcentages étaient de 59,3 % et 40,7 % en 2013.
Flux financiers concernant la police intercommunale de 2012 à 2016
en €
2012
2013
2014
2015
2016
Var. moy. ann.
Paiements effectués par l’AME
165 164
290 813
231 596
202 468
250 355
11,0 %
- Fonctionnement
143 916
209 218
216 286
201 868
247 868
14,6 %
- Investissement
21 248
81 595
15 310
600
2 487
-41,5 %
Remboursements des communes
88 720
118 356
118 293
117 295
139 106
11,9 %
En % des paiements de l'AME
53,7 %
40,7 %
51,1 %
57,9 %
55,6 %
Reste à charge de l'AME
76 444
172 457
113 303
85 173
111 249
9,8 %
En % des paiements de l'AME
46,3 %
59,3 %
48,9 %
42,1 %
44,4 %
Source
: Données transmises par l’ordonnateur
Compte tenu de l’évolution des remboursements des communes et de leur poids dans le
coût de ce service pou
r la communauté d’agglomération, il est nécessaire que l’AME précise
les modalités de calcul à partir desquelles ces remboursements sont effectués. L’ordonnateur
n’a fourni ces modalités de calcul à la chambre
ni en cours d
’instructi
on, ni dans sa réponse. Il
s’engage toutefois à se conformer à la recommandation de la chambre lors du prochain
renouvellement de la convention qui arrive à échéance le 31 décembre 2018.
Recommandation n°
2 : Préciser, dans les conventions de mise à disposition de personnel
de la police intercommunale, les modalités de calcul des sommes dues par les communes
et procéder à la réalisation d’un état annuel récapitulant les utilisations du service.
2.1.2
La création d’un service mutualisé d’instruction des autorisations d’urbanisme
Par
délibération du 26 mars 2015, et conformément aux dispositions de l’article
L. 5211-4-2 du CGCT, le conseil communautaire a décidé, «
à compter du 01/04/2015 » de
mettre en place un service commun pour assurer la mission d’instruction des actes liés à
l
’application du droit des sols (ADS)
».
Ce service mutualisé concerne quatorze
communes de l’AME,
la communauté de
communes des quatre vallées (CC4V) comprenant quatorze communes et la communauté de
communes de Château-Renard (CCCR) comprenant huit communes. Au total, ce service assure
l’instruction des autorisations d’urbanisme pour
36 communes. Six personnes sont affectées à
ce service (deux par
transfert avec la ville d’Amilly
, deux issues de détachements de la direction
départementale des territoires et deux par voie de mutation dont une de la ville de Montargis).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
22
Selon l’ordonnateur, ce service a instruit 581 actes en 2015, dont 66 % pour les
communes de l’agglomération montargoise, 19 % pour les communes relevant de la CC4V et
14 % pour les communes de la CCCR. Ces instructions ont généré une recette globale de
46
330 €
,
facturée et perçue en 2016. Aucune donnée n’a été transmise sur le nombre d’actes
instruits en 2016, en partie du fait des inondations qui ont affecté
l’agglomération.
L’AME a mis en place un suivi plus précis des actes instruits et de leur provenance en
2017. La chambre
l’
invite à poursuivre cette démarche afin de lui permettre notamment
d’adapter au mieux sa tarification aux coûts du service.
2.1.3
Les autres actions de mutualisation
Elles portent essentiellement sur les conventions passées au titre des groupements de
commandes et l’adhésion à la centrale d’achats Approlys.
S’agissant
des 42 conventions de groupements de commandes
signées entre l’AME et
les communes, entre 2011 et 2016, neuf ont concerné Amilly, huit Chalette-sur-Loing, six
Montargis, viennent ensuite les villes de Cepoy et Villemandeur avec quatre conventions.
Les délibérations autorisant le président de l’AME à signer ces conventions
montrent
qu’elles ont c
oncerné majoritairement des marchés de travaux dont une partie portant sur les
réseaux d’eaux usées, eaux pluviales et eau potable qui sont de la
compétence communautaire.
L’adhésion à Approlys a été approuvée p
ar délibération n° 14-214 du 26 septembre
2014. À ce jour, i
l n’existe pas de document analytique
détaillé permettant
d’appréci
er les gains
réalisés grâce à ces marchés mutualisés
L’ordonnateur estime, sans pouvoir le justifier, qu’un
gain de 30 % aurait été réalisé sur le prix de la molécule de gaz par rapport au tarif règlementé
et de 5,8 % sur la prestation d’électricité.
2.2
Le schéma de mutualisation : un document de référence
À
la lecture du schéma de mutualisation de l’AME
, plusieurs points peuvent être relevés.
En premier lieu, les principes intro
ductifs énoncés reflètent les précautions prises par l’AME
pour que la mutualisation soit acceptée par les élus des communes membres.
En deuxième lieu, le schéma porte sur sept axes
: la commande publique, l’ingénierie
financière, les ressources humaines,
les systèmes d’informations, les services techniques,
l’urbanisme et le développement rural. Il se caractérise par une mutualisation descendante, les
prestations étant principalement rendues par la communauté d’agglomération à une ou plusieurs
communes membres.
Enfin
, il ne comporte pas d’élément précis quant à l’impact prévisionnel de la
mutualisation, sur les effectifs de l’EP
CI et des communes concernées, ni sur leurs dépenses de
fonctionnement.
En conséquence, la chambre estime que ce schéma de mutualisation,
tel qu’il est rédigé
,
prend
plus les apparences d’un schéma de circonstance que d’un schéma de projet.
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION MONTARGOISE ET RIVES DU LOING
23
2.3
Une mise en œuvre lente
Le calendrier de mise en œuvre
de ce schéma prévoyait pour cinq axes (commande
publique, ingénierie financière, ressources humaines, services techniques et développement
durable),
une étude des besoins et un dimensionnement des services jusqu’au 31 décembre 2016
et une mobilisation des moyens effective au 31 décembre 2017, les axes concernant le système
d’information géographique (SIG) et l’urbanisme devant être achevés au 31 décembre 2016.
Seul, celui concernant les systèmes d’information affiche une réalisation prolongée au 31
décembre 2018.
Interrogé sur le déroulement des actions sur la période, l’ordonnateur ne fait état que de
celles antérieures au schéma de mutualisation. Si les inondations de 2016 ont pu perturber la
mise en œuvre du schéma,
la chambre relève
néanmoins qu’aucun comité de pilotage n’a été
organisé en 2017
et que le conseil communautaire n’a jamais délibérer sur ce sujet
.
Dans sa réponse, l’ordonnateur précise que le recrutement d’un directeur général des
services
, poste non pourvu pendant une période d’un an, a permis la
tenue d’un comité de
pilotage en septembre 2018.
3
LA GESTION BUDGÉTAIRE ET COMPTABLE
La qualité de l’information financière et la fiabilité des comptes de l’AME
restent
perfectibles, l
a gestion des AP/CP par la collectivité n’
étant, par ailleurs, pas régulière.
3.1
La qualité de l’information financière
3.1.1
Un rapport d’orientations budgétaires incomplet
L’article L. 2312
-1 modifié du CGCT
prévoit, depuis l’adoption de la loi NOTRé, que
dans les collectivités de 3 500 habitants et plus,
l’exécutif
présente
à l’ass
emblée délibérante,
dans un délai de deux mois précédant l’examen du budget, un rapport sur les orientations
budgétaires, sur les engagements pluriannuels envisagés ainsi que sur la structure et la gestion
de la dette. Ce rapport donne lieu à un débat dont il est pris acte dans une délibération spécifique.
L’article D.
2312-
3 du CGCT, intégrant les dispositions du décret d’application n°
2016-841
du 24 juin 2016, détaille les informations devant figurer dans ce rapport.
Les rapports élaborés par l’AME au co
urs de la période sous contrôle se sont révélés
relativement peu étoffés. Toutefois, ceux rédigés en 2017 et tout particulièrement en 2018, se
sont enrichis et comprennent dorénavant des données rétrospectives sur les deux derniers
exercices et des données prospectives sur les trois exercices à venir. Toutefois, les informations
qui figurent dans ces rapports restent en partie succinctes
et mériteraient d’être plus précises
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
24
notamment quant aux données sur le personnel. En outre, n
’y
figurent toujours pas
d’
informations sur les investissements envisagés et la structure de la dette.
Dans ces conditions, au vu des évolutions déjà constatées en 2017 et 2018, la chambre
invite la commune à poursuivre d
ans cette voie et à continuer d’
étoffer son rapport
d’orienta
tions budgétaires dans le respect des dispositions des articles L. 2312-1 et D. 2312-3
du CGCT.
3.1.2
Des annexes aux documents budgétaires insuffisamment renseignées
L’instruction budgétaire et comptable M14 rappelle que les annexes constituent la
quatrième partie du budget et que «
cette partie du budget vise à compléter l’information des
élus et des tiers sur certains éléments (…). La production de ces états est obligatoire. Certains
éléments sont nécessaires aux membres de l’assemblée délibérante pour éclair
er et aider à la
prise des décisions relatives au budget
».
Les annexes aux comptes administratifs de l’AME au cours de la période sous revue
sont,
pour plusieurs d’entre elles
,
incomplètes. Jusqu’en 2014, les annexes concernant les
variations du patrimoine n’étaient pas renseignées alors que la collectivité a procédé à des
cessions. Celles
relatives aux AP/CP sont erronées. Ainsi, si l’annexe dédiée au CA 2015
mentionne, à titre
d’
exemple,
un reste à financer sur l’opération 15
-21 musée Girodet, la même
annexe du CA 2016 est totalement vide.
L’AME doit, par suite, veiller à renseigner correctement et complétement les annexes
aux documents budgétaires.
3.2
La fiabilité des comptes
3.2.1
La mise en place de rattachements des charges et des produits
Le rattachement des charges et des produits à l’exercice vise à réintroduire
, dans le
résultat de la section de fonctionnement, la totalité des recettes et des dépenses devant y figurer.
En applic
ation de l’instruction budgétaire et comptable M14,
ce rattachement est obligatoire
pour les collectivités de plus de 3 500 habitants.
Lors du précédent contrôle, une recommandation avait été formulée à l’adresse de
l’AME afin qu’elle procède à
ces rattachements,
ce qu’elle ne faisait que pour les ICNE.
La
chambre
constate qu’un
rattachement des charges à l’exercice est réalisé de façon régulière
depuis 2012, à hauteur de 4
% en moyenne par an. C’
est également le cas pour les produits, le
solde du compte 4181 attestant
de l’existence d’opération
s de rattachement depuis 2012.
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION MONTARGOISE ET RIVES DU LOING
25
3.2.2
Des écritures équilibrées en matière d’amortissement des immobilisations et
d’immobilisations
Les durées d’amortissement des immobilisations corporelles et incorporelles sont
fixées, pour chaque bien ou chaque catégorie de biens,
par l’assemblée délibérante en référence
au barème figurant dans les instructions comptables,
en application de l’article R.
2321-1 du
CGCT.
La délibération du conseil communautaire du 13 décembre 2013 entérine les durées
d’amortissement pour la collectivité, calquées sur celles figurant à l’article précité dans sa
version antérieure à l’entrée en vigueur du décret n° 2015
-1846 du 29 décembre 2015. Aussi,
l’AME est invitée à reprendre une nouvelle délibératio
n intégrant les nouvelles dispositions de
l’article R. 2321
-1 du CGCT.
La régularité de la comptabilisation des dotations aux amortissements a été vérifiée et
les écritures sont équilibrées.
En outre, il a pu être constaté qu’entre 2011 et 2016, le compte
23 présentait un solde régulièrement modifié par des écritures budgétaires, témoignant de
l’intégration au compte 21 des immobilisations achevées.
3.2.3
Une gestion inopérante des AP/CP
Le recours aux autorisations de programme et aux crédits de paiement (AP/CP) est régi
par les dispositions de l’article R. 2311
-9 du CGCT qui dispose que : «
(…) Chaque
autorisation de programme ou d'engagement comporte la répartition prévisionnelle par
exercice des
crédits de paiement correspondants. (…) Les autorisations de programme
correspondent à des dépenses à caractère pluriannuel se rapportant à une immobilisation ou
à un ensemble d'immobilisations déterminées, acquises ou réalisées par la commune, ou à des
subventions d'équipement versées à des tiers
. ».
La collectivité n’a pas opté pour la gestion
systématique de ses investissements selon la
technique des AP/CP. Sur la période, seul
un tiers des investissements réalisés a fait l’objet
d’une
telle procédure.
En l’espèce,
la chambre constate
que la gestion des AP/CP par l’AME n’a pas été
conforme aux dispositions précitées de l’article R. 2311
-
9 du CGCT. À titre d’exemple, il
apparaît que les opérations votées en 2011 « espace public » et « équipement social
intercommunal » ne comportent aucun calendrier, les crédits de paiement ouverts au titre de
l’année correspondant à l’intégralité de l’autorisation de programme. Il apparaît, par ailleurs,
qu’au titre de l’opération votée en 2015 pour le musée Girodet le mon
tant des crédits de
paiement ouverts et réalisés a été supérieur au montant plafond arrêté par l’autorisation de
programme.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
26
4
L’ANALYSE FINANCIÈRE
L’analyse financière menée par la chambre dans ce présent rapport ne porte que sur le
budget principal.
Au cours de la période sous revue, trois éléments essentiels doivent être mis en avant :
les dépenses d’investissement ont globalement
diminué par rapport aux exercices antérieurs,
les charges de gestion ont baissé plus vite que les produits de gestion et la capacité
d’autofinancement (
CAF) brute apparaît consolidée.
4.1
Une amélioration des soldes de gestion
Constitution de la CAF brute du budget principal
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Var.
annuelle
moyenne
2017
Var.
annuelle
moyenne
Produits de
gestion
26 156 645
27 242
325
28 570 770
29 012 955
30 411 612
25 716 190
-0,3 %
28 258 038
1,3 %
Charges de
gestion
19 557 666
21 270
391
23 100 749
23 464 329
23 307 283
19 749 027
0,2 %
15 253 254
-4,1 %
Excédent brut de
fonctionnement
6 598 980
5 971 934
5 470 022
5 548 627
7 104 329
5 967 163
-2 %
13 004 784
12 %
en % des produits
de gestion
25,2 %
21,9 %
19,1 %
19,1 %
23,4 %
23, 2 %
46 %
+/- Résultat
financier (réel
seulement)
-1 264 905
-1 423 779
-1 552 835
-1 479 379
-1 458 799
-1 713 040
6, 3 %
-1 161 678
-1,4 %
+/- Autres
produits et
charges excep.
réels
58 771
235 728
-3 521
255 112
20 622
2 057 736
103,6 %
-328 614
CAF brute
5 392 846
4 783 883
3 913 666
4 324 359
5 666 152
6 311 859
3,2 %
8 078 707
7 %
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après les
comptes de gestion de la collectivité (budget principal)
L’excédent brut de fonctionnement
(EBE)
qui matérialise l’autofinancement dégagé sur
les opérations courantes de la section de fonctionnement, est en augmentation de 12 % en
moyenne annuelle entre 2011 et 2017,
sous l’effet de l’augmentation, en 2017, des produits de
gestion (+ 2,54
M€ par rapport à 2016) et de la diminution significative des charges de gestion
(- 4,49
M€). La part de l’EBF dans les produits de gestion passe de 25,2
% à 46 % soit une
augmentation de 21 points.
La CAF brute bénéficie de cette dynamique et sa part rapportée aux produits de gestion
évolue de huit points. Cela résulte de produits exceptionnels, en 2016,
d’un montant de 2,05
M€
qui comprennent, à hauteur de 1,97 M
€, les primes d’assurance
suite aux dommages subis par
la station d’épuration lors des inondations de mai 2016. La CAF brute ainsi consolidée permet
de dégager un autofinancement net positif à partir de 2015 permettant le financement de
dépenses d’investis
sement.
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION MONTARGOISE ET RIVES DU LOING
27
4.2
Une légère augmentation des produits de gestion
Évolution des produits et charges de gestion
en €
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Var.
annuelle
moyenne
Produits de gestion
26 156 645
27 242 325
28 570 770
29 012 955
30 411 612
25 716 190
28 258 038
1,3 %
Charges de gestion
19 557 666
21 270 391
23 100 749
23 464 329
23 307 283
19 749 027
15 253 254
-4,1 %
Excédent brut de
fonctionnement
(EBF)
6 598 980
5 971 934
5 470 022
5 548 627
7 104 329
5 967 163
13 004 784
12,0 %
Source : CRC Centre-Val
de Loire d’après les comptes de gestion de la collectivité
(budget principal)
Sur la période, la structure des produits de gestion tend à se modifier substantiellement.
Alors que l’ensemble des ressources fiscales et institutionnelles représente une part
stable de
81 % des produits de gestion, leur poids respectif est modifié. De fait, les ressources fiscales
représentaient 27 % des produits de gestion en 2011 contre 42 % en 2017 et les ressources
institutionnelles 54 % contre 39 % en 2017.
La réduction des dotations, notamment de la dotation globale de fonctionnement (DGF)
sur la période, a été compensée par la dynamique des impôts locaux.
Évolution de la proportion des types de produits
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après les
comptes de gestion de la collectivité
0
5 000 000
10 000 000
15 000 000
20 000 000
25 000 000
30 000 000
35 000 000
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Fiscalité reversée par l'interco et l'Etat
Ressources institutionnelles (dotations et participations)
Ressources d'exploitation
Ressources fiscales propres (nettes des restitutions)
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
28
4.2.1
Des ressources fiscales dynamiques
Depuis 2011, l’EPCI a connu une évolution
positive de ses ressources fiscales qui ont
progressé, hors taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM), de 2,6 M€ à 5,8 M€ en
2016, soit une évolution annuelle moyenne de près de 17 %. Complétées par la TEOM, les
ressources fiscales propres, nettes des restitutions, ont augmenté, en moyenne, de 20 % entre
2011 et 2015. En 2016, la baisse observée de près de 4
M€ des produits est imputable au
transfert de la TEOM au SMIRTOM. Enfin en 2017, ce montant est repassé au-dessus des
13
M€ en raison notamment des régularisations importantes intervenues au niveau de
la CVAE.
Au final, les ressources fiscales réelles, après déductions des restitutions et intégration
des péréquations, ont progressé en moyenne de 6,91 % entre 2011 et 2017. À eux seuls, les
impôts locaux voient leur produit augmenter de près de 5
M€
, dans un contexte de maintien des
taux d’imposition. Cette évolution est donc imputable essentiell
ement à la progression des bases
et aux régularisations de la CVAE intervenues en 2017.
4.2.2
Un doublement des ressources d’exploitation en six ans
Les ressources d’exploitation de l’AME apparaissent dynamiques sur la période
puisqu’elles ont enregistré une év
olution brute de 125,4 % entre 2011 et 2017, plus prononcée
en 2012 (+ 34 %) et en 2015 (+ 24 %).
Les produits reçus des mises à disposition de personnel expliquent 52
% de l’évolution
de ces recettes, les revenus locatifs 37 % et les remboursements de frais 11 %.
4.2.3
Des ressources institutionnelles en baisse
La baisse de la DGF est régulière depuis 2013 suite au gel des concours financiers. La
loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 a prévu un plan
d’économie de 50 milliards d’
euros qui affect
e l’ensemble des collectivités.
La baisse de la DGF sur
l’AME
est de 2,87
M€ entre les années 2013 à 2017, soit une
diminution de 28,5
%. Le montant des ressources institutionnelles s’établit à 11,07 M€ en 2017,
en recul de l’ordre de 2,9
%
en moyenne par an sur la période soit une baisse de 3,05 M€.
Le transfert du produit de la TEOM au SMIRTOM, en 2016, a eu pour effet, en 2017,
de diminuer le coefficient d’intégration fiscale, ce qui a provoqué une baisse de la dotation de
base et de la dotation de péréquation.
4.2.4
Une stabilité de la fiscalité reversée
La fiscalité reversée perçue par l’AME
est stable sur la période, représentant en
moyenne 16 % de ses produits de gestion. A
lors que l’AME était bénéficiaire du FPIC en 2012,
2014 et 2015, elle se retrouve contributrice en fin de période, à hauteur de 110 189
€ en 2016
et 312
621 € en 2017.
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION MONTARGOISE ET RIVES DU LOING
29
4.2.5
Le cas de la dotation de solidarité communautaire
L’article 1609 nonies C du code général des impôts
prévoit la possibilité pour les EPCI
à fiscalité professionnelle unique (FPU) de verser à leurs communes membres une dotation de
solidarité communautaire (DSC). Deux critères doivent obligatoirement être retenus dans la
répartition de l’enveloppe
: la population et le potentiel fiscal ou financier par habitant.
Entre 2002 et 2014, le dispositif de répartition voté pa
r l’AME n’a pas été modifié.
Le
mode de répartition s’effectue en deux parts
: une première gelée depuis son institution, qui
s’établit à 140
000 €, et une seconde
, variable en fonction des années, qui correspond à 50 %
de la croissance du produit de taxe professionnelle et des compensations fiscales. Cette seconde
part est valorisée à 2,67 M€ en 2013.
Depuis 2010, année de réforme de la taxe professionnelle
, et jusqu’en 2013, l’enveloppe
est gelée, ainsi que les montants versés aux communes. Or, en 2013, cinq nouvelles communes
ont adhéré à l’AME, et aucune DSC ne leur a été versée lors de leur première année adhésion.
Le principe d’égalité n’a
donc pas été respecté.
En 2014, la collectivité a procédé
à une redéfinition de ses critères suite à l’étu
de faite
par un cabinet de conseil. La délibération, votée le 12 décembre 2014, ne faisait toutefois état
d’a
ucun mode de répartition retenu. Elle se bornait à indiquer les montants versés à chaque
commune membre pour un total de
2,31 M€ contre 2,8 M€ en 2013
.
Une nouvelle délibération a toutefois été adoptée le 24 mai 2018 aux termes de laquelle
l’AME a conclu un pacte économique et financier conformémen
t aux dispositions de
l’article
12 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la
cohésion urbaine. Ce pacte décrit les modalités de calcul de la DSC versée à chaque commune.
Sept critères sont retenus dont la population et le potentiel fiscal. Ces critères concourent
effectivement à la réduction des disparités de ressources et de charges entre les communes.
4.3
Des charges de gestion globalement maîtrisées en dépit de fortes
augmentations
Le précédent contrôle de la chambre recomman
dait d’engager à court terme des mesures
de redressement budgétaires et financières, notamment par une modération des charges de
fonctionnement. Sur la période, les charges à caractère général ont évolué de 7,9 % en moyenne
par an. Les charges de personnel ont, quant à elles, augmenté de 6,4 % en moyenne annuelle
entre 2011 et 2017. La maîtrise globale des charges résulte de la baisse substantielle des
subventions de fonctionnement et de la diminution des autres charges de gestion.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
30
Évolution des charges de gestion
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Var.
annuelle
moy.
2011 -
2016
2017
Var.
annuelle
moy.
2011-
2017
Charges à
caractère
général
2 432 689
3 113 368
3 228 045
3 408 915
2 932 255
3 826 321
9,5 %
3 843 308
7,9 %
Charges de
personnel
4 038 468
4 650 787
5 114 208
5 315 730
5 558 444
5 897 281
7,9 %
5 860 607
6,4 %
Subventions de
fonctionnement
3 858 645
4 055 156
4 759 589
4 451 003
4 291 963
4 286 305
2,1 %
868 305
-22,0 %
Autres charges
de gestion
9 227 864
9 451 080
9 998 906
10 288 681
10 524 620
5 739 121
-9,1 %
4 681 034
-10,7 %
Charges de
gestion
19 557 666
21 270 391
23 100 749
23 464 329
23 307 283
19 749 027
0,2 %
15 253 254
-4,1 %
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après les comptes de gestion de la
collectivité
S’agissant des charges à caractère général, les principales évolutions
(en moyenne
annuelle) concernent les locations et charges de copropriété qui ont augmenté de 20,6 %, les
frais d’en
tretien et de réparations qui ont augmenté de 18,4 % et les contrats de prestations de
service qui ont augmenté de 26,2 %.
Les charges de personnel évoluent fortement sur la période, de 6,4 % en moyenne par
an, représentant, au final, une dépense supplémentaire de 1,82
M€. Les charges relatives au
personnel titulaire ont évolué moins rapidement que celles des non titulaires (+ 6,7 % contre
+ 7,9 %). Les facturations de personnel communautaire mis à disposition ont été multipliées
par 3,5 sur la période, représentant 496 685
€ en 2017.
Entre 2011 et 2016, le montant des subventions de fonctionnement allouées a augmenté
de 427 660
€, soit +
11 %. En 2017, on peut constater une rupture de cette dynamique avec une
baisse importante, leur
montant tombant à 0,86 M€.
Les autres charges de gestion sont constituées des contributions au SDIS et aux
organismes de regroupement et d
es indemnités d’élus.
Alors qu’elles s’établissaient à un niveau
moyen de 9,89
M€ entre 2011 et 2015, une baisse de 45
% est survenue en 2016 (
5,7 M€
). Cette
baisse constatée de 4,7
M€ résulte directement de
celle de la contribution versée au SMIRTOM.
En effet, alors que celle-ci était de 6,5
M€ en 2015, le SMIRTOM n’
a perçu que 1,7
M€,
puisqu’il perçoit directement le produit de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères.
Concomitamment, la fiscalité perçue par
l’AME s’est réduite à due concurrence.
En 2017, le
montant des autres charges de gestion continue de baisser pour atteindre un montant de 4,7 M€.
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION MONTARGOISE ET RIVES DU LOING
31
5
LA SITUATION BILANCIELLE
5.1
Le financement de
l’investissement
Sur la période précédemment contrôlé
e, le niveau d’investissement moyen était de
14,46 M
€ par an, dont plus de la moitié (53
%) réalisée entre 2008 et 2010, la chambre
recommandant à la collectivité de marquer une pause dans ses investissements pour engager
des mesures de redressement budgé
taire. Depuis 2011, le niveau annuel d’investissement
s’établit en deçà de 11 M€, entre 8,26 M€ et 10,2 M€ entre 2011 et 2015, puis à 7,89 M€ en
2016 et enfin à 5,32 M€ en 2017. Les dépenses d’équipement cumulées se sont élevées sur la
période à
61,32 M €
soit une dépense moyenne de
8,76 M €
par an.
En l’espèce, la collectivité a respecté la recommandation de la chambre formulée lors
du précédent contrôle.
Entre 2011 et 2017, le financement propre de la collectivité a permis la réalisation des
investissements à hauteur de 47 %,
le solde ayant été financé par l’emprunt.
La mobilisation de
l’emprunt, supérieure au besoin de financement d
e l
’investissement (excepté en 2013 et 2014),
a participé à la reconstitution du fonds de roulement. À titre
d’exemple, l’emp
runt contracté en
2011,
d’un montant de 5
M€
,
a permis la couverture des dépenses d’investissement de l’année
mais a également permis la reconstitution du fonds de roulement pour un montant de 1,3
M€.
Cette reconstitution sera renouvelée par les mêmes moyens sur les autres exercices, hormis ceux
précités, et amplifiée en 2016.
Le financement de l’investissement
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après les
comptes de gestion de la collectivité
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
0
2 000 000
4 000 000
6 000 000
8 000 000
10 000 000
12 000 000
14 000 000
Nouveaux emprunt
Produits de cession
Subventions
d'investissement reçues
Fonds de compensation de
la TVA (FCTVA)
CAF nette ou disponible (C)
Dépenses d'équipement (y
compris travaux en régie )
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
32
5.2
La dette de l’AME
5.2.1
La structure de la dette
Au 31 décembre 2016,
l’encours
de dette du budget principal est composé de 34 prêts
contractés auprès du Crédit Agricole (8),
de la Société Générale (6), de la Caisse d’Épargne (5
),
du Crédit Foncier de France (4), de la Caisse des Dépôts et Consignations (4), de Dexia (3), de
la Banque postale (3), et du Crédit mutuel (1). La charte Gissler
6
met en évidence une dette
saine dans la mesure où l’encours est classifié à
100 % en A.
5.2.2
La capacité de désendettement
Alors que l’encours de dette en 2016 est supérieur de 19
% à celui constaté en 2011, la
capacité de désendettement est équivalente pour ces deux exercices. Cela s’explique par
l’augmentation de la CAF brute d’un million d’euros entre ces deux années
. En 2017, on
constate une baisse de l’encours, la capacité de désendettement de l’AME atteignant son niveau
le plus bas de toute la période.
Capacité de désendettement
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Encours de dette du
budget principal au 31
décembre
44 755 456
49 160 957
48 821 070
48 012 501
52 178 914
53 202 106
51 207 257
Capacité de
désendettement BP en
années (dette / CAF
brute du BP)
8,3
10,3
12,5
11,1
9,2
8,4
6,3
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après les comptes de gestion de la collectivité
6
LES DÉLÉGATIONS DE SERVICE PUBLIC
La collectivité délègue l’exécution de plusieurs services publics à des sociétés privées
: la
gestion des aires d’accueil des gens du voyage, le transport, l’assainissement collectif et non
collectif et la distribution de l’eau potable à la Lyonnaise des E
aux.
Ce mode de gestion ne signifiant pas l’abandon de toute responsabilité, il doit avoir pour
corollaire un contrôle technique et financier des délégations afin de garantir l’efficacité et
l’efficience des services publics.
6
Cette chartre classifie les produits structurés en fonction de deux critères :
L’indice sous
-jacent servant au calcul de la formule : classement de 1 (risque faible) à 5 (risque élevé),
La structure de la formule
: classement d’A (risque faible) à E (risque élevé).
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION MONTARGOISE ET RIVES DU LOING
33
6.1
Le contrôle des contrats de délégation
La collectivité n’a pas été en mesure de présenter les axes de contrôle retenus dans le
cadre du suivi des DSP. Cet aspect n’est pas identifié dans l’organigramme de la collectivité,
ni dans l’organisation. Seul un cabinet spécialisé a effectué u
ne analyse des comptes rendus
d’activités du délégataire et des comptes en matière d’eau potable en fin de contrat.
6.2
La délégation de service public en matière d’eau potable
6.2.1
Un contrat conclu pour une durée supérieure à vingt ans
Le district a confié à la Lyonnaise des Eaux, par délibération du 18 décembre 1985, la
gestion par concession de son service de production d’eau potable pour les communes d’Amilly,
Chalette-sur-Loing, Montargis, Pannes et Villemandeur, pour une durée de 30 ans. Ce contrat
et ses annexes a été signé le 19 décembre 1985. En application de l’article 3 du contrat, celui
-
ci prend effet à compter de la date du début des travaux, soit le 1
er
août 1987.
Il a donc pris fin au 31 juillet 2017.
Dans un arrêt «
commune d’O
livet
» du 8 avril 2009, le Conseil d’État a jugé que la loi
Sapin du 29 janvier 1993, qui introduit à l’article L.
1411-2 du CGCT une limitation de durée
des DSP en fonction notamment de la durée normale d’amortissement des investissements à
réaliser, et
la loi Barnier du 2 février 1995 qui impose, s’agissant des DSP dans le domaine de
l’eau, l’assainissement et des ordures ménagères, une durée maximale de 20 ans, sauf examen
préalable par le trésorier payeur général, étaient applicables aux DSP en cours au motif que ces
lois répondent à un impératif d’ordre public.
En l’espèce, la durée initiale du contrat a été confirmée, après avis favorable du DRFIP
en date du 6 juillet 2011. Il a été considéré que la durée résiduelle du contrat était nécessaire à
l’amo
rtissement des investissements initiaux.
Le contrat initial, conclu donc pour une durée de trente ans, a été modifié par dix
avenants, dont trois d’entre eux ont été conclus au cours de la période sous revue.
La distribution de l’eau potable a fait l’objet
d’un transfert de compétence au profit de
l’AME par un arrêté préfectoral en date du 6 août 2013. Par application de l’article
L. 5211-17 du CGCT, les contrats de délégation du service public (cinq contrats de distribution
et un contrat de production) conclus antérieurement par les communes sus visées ont été
transférés à l’AME à la date du 1
er
janvier 2014.
La collectivité a anticipé les évolutions prévues par la loi NOTRé, laquelle prévoit qu’au
1
er
janvier 2020, l’eau et l’assainissement deviendront d
es compétences obligatoires des EPCI.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
34
6.2.2
L’impossible lecture immédiate des comptes
En 2015, l’AME a confié l’élaboration d’un
audit financier à un cabinet, pour la période
1997-2014. Ce rapport a procédé à un diagnostic contractuel, un audit financier de la délégation,
ainsi qu’à une appréciation de l’équilibre économique du contrat.
Le rapport regrette «
l’absence de pédagogie et de suivi dans l’information financière
transmise qui rend impossible la lecture immédiate des comptes d’exploitation remis. De
nom
breuses évolutions sont intervenues dans l’organisation opérationnelle et comptable du
délégataire, impactant les chiffres présentés, sans qu’une explication des effets induits ait été
apportée à l’occasion de la production des comptes d’exploitation
»
.
Sur le contrôle financier, le contrôle des charges calculées met en évidence que :
-
la redevance compteurs est calculée sur un âge moyen de sept ans alors que celui-ci est
en réalité de douze ans ;
-
l
es provisions de renouvellement non dépensées à fin 2010 s’élèvent à 1,8 M€
et
l’AME
pourrait obtenir de la Lyonnaise des Eaux, dans le cadre
d’une négociation d’avenant
de clôture, la restitution d’une partie des provisions de renouvellement non dépensées
;
-
l
e fonds d’intervention «
production » présente un solde excédentaire de 765 000
€ fin
2014. En cas de solde positif au 31 juillet 2017, ce dernier devra être restitué en totalité
à l’AME.
Le rapport souligne, par ailleurs, qu’après correctif des charges calculées, «
le taux de
marge serait plutôt de l’ordre de
12 % sur la période 2006-2014 au lieu des 9 % affichés sur
cette période par la Lyonnaise des Eaux ».
6.2.3
Une évolution des comptes marquée, depuis 2014, par les observations de
l’audit
L’examen des comptes d’exploitation (
2013, 2015, 2016) montre sur la période 2011-
2015 :
-
une baisse des charges plus forte que celle des recettes : - 1,3 % par an contre - 0,6 % ;
-
un résultat avant impôt qui progresse de 4,8 % par an ;
-
une marge brute améliorée de 2,5 points en quatre ans qui passe de 10,1 % en 2011 à
12,6
% en 2015. Le rapport d’audit financier établi, en 2015, indique que le taux de
marge brut moyen sur la période 1997-2014 est de 6,5
%, précisant que l’augmentation
sur les dernières années est «
la conséquence de l’imputation de charges de
renouvellement lissées »
.
Depuis 2014, et à la suite du rapport d’audit, plusieurs inflexions peuvent être relevées
:
-
les charges du poste « sous-traitance » ont baissé en 2015 et 2016 : 280 000
€ en 2014,
223 000
€ en 2015 et 203
000
€ en 2016
;
-
le rapport
d’audit faisait état d’une
part importante de frais de personnel
puisqu’ils
représentent plus d’un tiers des dépenses (36
%) en 2014, pour un effectif de 26 ETP. Il
souligne que «
les justificatifs apportés sur les charges de personnel permettent de
corroborer globalement la charge imputée au contrat. On note toutefois le caractère
laborieux de l’exercice de justification pouvant démontrer une absence d’habitude de
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION MONTARGOISE ET RIVES DU LOING
35
contrôle
».
Cet effectif semble important au regard de la taille du service. Il faut
toutefois prendre garde aux conclusions hâtives sur le dimensionnement d’un service
d’eau potable, celui
-ci dépendant de ses caractéristiques techniques. Une expertise
spécifique pourrait être demandée sur le sujet
». La chambre remarque que les frais de
personnel sont en diminution de près de 13 % depuis 2014. En 2016, les charges de
personnel s’inscrivent en dessous du
niveau de celui observé en 2011 ;
-
le rapport faisait état
d’une
surévaluation de la redevance compteurs imputée au CARE
(compte annuel de
résultat et d’exploitation)
. «
En suivant le barème utilisé pour la
valorisation unitaire des compteurs, la redevance imputée au CARE s’élèverait alors à
un total de 87
K€ au lieu des 125
k€ effectivement imputés et calculés
»
(chiffre 2013),
indique le ra
pport. Cette charge est d’au moins 25
% inférieure à la réalisation 2013 sur
les exercices suivants ;
-
en 2016, les charges de renouvellement progressent de 43 % par rapport à 2014 (fonds
contractuel), alors qu
’elles
étaient en baisse régulière de 5,8 % par an depuis 2011 ;
-
le résultat avant impôt chute fortement en 2016 : il passe de 578
000 € à moins de
100 000
€
;
-
le taux de marge brut est ramené en 2016 à 2,2 %.
7
LES MARCHÉS PUBLICS DU MUSÉE GIRODET
7.1
Des marchés initiaux conformes aux grands principes de la commande
publique
Deux évènements sont venus impacter la réalisation de l’opération
: d’une part, la
résiliation du premier marché de maîtrise d’œuvre et d’autre part les inondations qui ont eu des
conséquences en termes de délais ainsi que sur l’équilibre financier des marchés passés qu’il
s’agisse de la maîtrise d’œuvre ou des travaux.
7.1.1
Le marché de maîtrise d’œuvre
Un premier marché de maîtrise d’œuvre avait été attribué à un cabinet d’architectes et
un
bureau d’études tous corps d’état et économiste
, par
acte d’engagement signé le
1
er
septembre 2011.
Ce marché ayant été résilié par décision du 21 janvier 2014, un marché de reprise a été
lancé et attribué à un autre
cabinet, par acte d’engagement du 1
er
avril 2014. L’objet de ce
marché a consisté en «
la reprise et l’achèvement des études sans conception et la conduite du
chantier des travaux sur la base d’un DCE existant […]
».
La chambre a vérifié que ce marché
passé selon la procédure de l’appel d’offre ouvert,
avait bien respecté, au vu des pièces
transmises, le libre accès à la commande publique, l’égalité
de traitement des candidats, et la transparence des procédures.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
36
S’agissant de l’exécution, trois avenants sont intervenus
: l’avenant n° 1, signé
le 5 février 2015 d’un montant de 20
000 € hors taxe, l’avenant n°
2 en date du 3 février 2016
d’un montant de 57
000 € hors taxe et l’avenant n°
3, signé le 22 novembre 2016 pour un
montant de 45
300 € hors taxe.
L’ensemble de ces avenants
, qui résultent principalement des conséquences directes et
indirectes des inondations, a représenté une augmentation de 23,25 % par rapport au marché initial.
7.1.2
Les marchés de travaux
L’opération de restructuration et d’extensi
on du musée Girodet a nécessité un
allotissement en quatorze lots, dont douze ont concerné des marchés de travaux, et deux des
marchés de mobilier. La communauté d’agglomération a également eu recours à deux
marchés
complémentaires.
La procédure de passation de chacun des douze lots est conforme aux règles de la
commande publique.
S’agissant de l’e
xécution, deux avenants sont intervenus pour chacun des lots dont le
second concerne la prolongation du délai d’exécution au 24 mai 2016
, en raison des inondations.
L’objet des avenants n°1 a porté soit sur des travaux liés aux inondations
, soit sur des
pr
estations à l’initiative du maître d’œuvre ou d’ouvrage nécessaires à la réalisation de
l’opér
ation. Toutefois, conformément aux articles
65 de l’ordonnance n°
2015-899
du 23 juillet 2015 et 139 du décret du 25 mars 2016 (anciennement article 20 du code des
marchés publics applicable), ces prestations n’ayant pas dépassé le seuil de 15 % du marché
initial,
elles n’ont donc pas bouleversé l’économie des marchés et n’ont pas remis en cause la
définition initiale du besoin.
Le coût global des marchés de travaux (marchés initiaux et marchés complémentaires)
s’établit à 6
234
939,70 € hors taxe (révision de prix inclu
se) soit 7 481
927,64 € toutes taxes
comprises et se décompose comme suit :
Récapitulatif du coût global des travaux exécutés
Marchés de
travaux initiaux
Montant initial
HT
Montant des
travaux exécutés
HT
Révision de
prix
Montant HT du
marché exécuté
TVA
Montant TTC
du marché
exécuté
Lot n°1
1 868 402,88
2 127 538,61
-29 067,61
2 098 471,00
419 694,20
2 518 165,20
Lot n°2
470 394,23
537 695,68
370,80
538 066,48
107 613,30
645 679,78
Lot n°3
249 884,00
280 823,00
-1 391,46
279 431,54
55 886,31
335 317,85
Lot n°4
420 663,00
441 661,00
-18 530,20
423 130,80
84 626,16
507 756,96
Lot n°5
271 966,98
333 456,15
8 847,23
342 303,38
68 460,68
410 764,06
Lot n°6
354 477,84
354 477,84
3 242,62
357 720,46
71 544,09
429 264,55
Lot n°7
175 120,01
194 376,40
-677,81
193 698,59
38 739,72
232 438,31
Lot n°8
279 784,32
235 450,64
2 112,97
237 563,61
47 512,72
285 076,33
Lot n°9
545 121,34
683 430,87
2 186,50
685 617,37
137 123,47
822 740,84
Lot n°10
624 889,56
670 516,76
-6 062,55
664 454,21
132 890,84
797 345,05
Lot n°11
105 650,00
106 640,00
-998,33
105 641,67
21 128,33
126 770,00
Lot n°12
185 459,70
195 367,96
771,33
196 139,29
39 227,86
235 367,15
Total
5 551 813,86
6 161 434,91
-39 196,51
6 122 238,40
1 224 447,68
7 346 686,08
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION MONTARGOISE ET RIVES DU LOING
37
Marchés
complémentaires
Montant initial
HT
Montant des
travaux exécutés
HT
Révision de
prix
Montant HT du
marché payé
TVA
Montant payé
du marché
TTC
Lot n°1
52 320,00
52 320,00
209,74
52 529,74
10 505,95
63 035,69
Lot n°9
59 541,60
59 541,60
629,96
60 171,56
12 034,31
72 205,87
Total
111 861,60
111 861,60
839,70
112 701,30
22 540,26
135 241,56
Cumul travaux
5 663 675,46
6 273 296,51
-38 356,81
6 234 939,70
1 246 987,94
7 481 927,64
Source
: Actes d’engagement et décomptes
généraux définitifs (DGD)
Les actes d’engagements des marchés de travaux mentionnaient une durée d’exécution
de 18 mois
. Ils devaient donc s’achever le 20 mai 2016. La décision de réception des travaux
est intervenue le 24 mai 2017. L’exécution des marchés de travaux a donc enregistré un retard
de près de douze mois en partie imputable aux inondations survenues en 2016.
7.2
Le recours à deux marchés complémentaires
L’article 35
-II-5 du code des marchés publics, aujourd
’hui article 30 du décret de
25 mars 2016, offre la possibilité de recourir aux marchés complémentaires dès lors que ce
recours est motivé par des raisons d’imprévisibilité, de nécessité et que ces marchés ne peuvent
être séparés du marché initial.
Dans le cadre de l’opération de réhabilitation et d’extension du musée Girodet, la
communauté d’agglomération a signé, par actes d’engagement du 15 septembre 2016, deux
marchés complémentaires avec les entreprises attributaires des lots n° 1 «
gros œuvre –
VRD
–
restauration façade » et n° 9 « électricité ».
Si le marché complémentaire du lot n° 1 ne semble pas poser de difficulté au regard des
dispositions du code des marchés publics alors applicables, en revanche celui du lot n° 9 pose
question.
En effet, la collectivité justifie le recours à ce marché complémentaire, notamment par
les demandes formulées par la commission de sécurité. Celles-
ci portent sur l’obligation de
réaliser les éclairages des œuvres alors qu’initialement
, selon la collectivité,
« les salles
muséographiques étaient prévues livrées non équipées de luminaires
».
Or le cahier des clauses techniques particulières (CCTP) du marché de base du lot n° 9
prévoyait bien à l’origine (C
f. paragraphe 1.7.1.1 « courants forts ») «
la fourniture et la pose
de l’éclairage intérieur […] la fourniture et la pose de l’éclairage muséographique […]
».
Ainsi, la fourniture et la pose d’appareils d’éclairage pour la scénographi
e des salles
d’exposi
tion étaien
t prévues dès l’origine. Or les marchés complémentaires, tel qu’ils ont été
définis par la législation ne peuvent consister qu’en des prestations qui ne figurent pas dans le
marché initialement conclu mais qui sont devenues nécessaires. De plus, le passage de la
commission de sécurité ne peut relever en soi d’une circonstance imprévue.
Au demeurant le
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
38
procès-
verbal de la commission de sécurité produit par l’AME ne comporte aucune injonction
d’ajout de luminaires motivée par des raisons de sécurit
é.
Enfin, il ne pouvait être ignoré qu’une
partie de ces salles était située à l’étage. Le marché complémentaire du lot n°9 ne répond donc
pas aux conditions susvisées.
La conclusion de ce marché complémentaire a nécessairement augmenté le coût du
contrat
. L’impact financier des
avenants n° 1 et 2, dont une partie (4,6 %) a été justifiée par les
inondations, a
eu pour conséquence d’
augmenter le marché
d’origine
de 25,37 %. Avec la prise
en compte de ce marché complémentaire, cette augmentation passe à 36,3%.
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION MONTARGOISE ET RIVES DU LOING
39
ANNEXE
Annexe n° 1. Procédure
........................................................................................................................
41
Annexe n° 2. Réponse
...........................................................................................................................
43
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
40
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION MONTARGOISE ET RIVES DU LOING
41
Annexe n° 1.
Procédure
Le tableau ci-
dessous retrace les différentes étapes de la procédure telles qu’elles ont été
définies par le code des juridictions financières (articles L. 243-1 à L. 243-6) :
Objet
Dates
Destinataires
Dates de réception
des réponses
éventuelles
Envoi de la lettre d’ouverture
de contrôle
25/07/2017
M. Jean-Pierre Door, ordonnateur en
fonction à cette date
Entretien de fin de contrôle
08/03/2018
M. Jean-Pierre Door
Délibéré de la chambre
10/07/2018
Envoi du rapport
d’observations provisoires
(ROP)
01/08/2018
M. Frank Supplisson, président depuis le
24 avril 2018
M. Jean-Pierre Door, ancien ordonnateur
28/09/2018
Pas de réponse
Délibéré de la chambre
22/11/2018
Envoi du rapport
d’observations définitives
(ROD1)
10/12/2018
M. Frank Supplisson
M. Jean-Pierre Door
09/01/2019
Pas de réponse
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
42
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION MONTARGOISE ET RIVES DU LOING
43
Annexe n° 2.
Réponse
Accusé de réception en préfecture
045-244500203-20181220-18-330-DE
Date de télétransmission : 26/12/2018
Date de réception préfecture : 26/12/2018
Chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire
15 rue d'Escures
BP 2425
45032 Orléans Cedex 1
Tél. : 02 38 78 96 00
centre-val-de-loire@crtc.ccomptes.fr
Les publications de la chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire
sont disponibles sur le site :
www.ccomptes.fr/fr/crc-centre-val-de-loire