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3, place des Grands Hommes CS 30059 - 33064 BORDEAUX CEDEX -
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LT 34 ter
Le président
Bordeaux, le 29/08/2018
à
Monsieur le Président
de la communauté de communes
Creuse Grand Sud
34 B rue Jules Sandeau
BP 40
23200 AUBUSSON
Dossier suivi par :
Jean-Pierre ROLLAND, greffier de la 1
re
section
T. 05 56 56 47 00
Mel. : nouvelleaquitaine@crtc.ccomptes.fr
Contrôle n° 2016-0476
Objet : notification du rapport d’observations définitives relatif
au contrôle des comptes et de la gestion de la communauté
de communes Creuse Grand Sud
P.J. : 1 rapport
Envoi dématérialisé avec accusé de réception
(Article R. 241-9 du code des juridictions financières)
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport comportant les observations définitives de la
chambre sur le contrôle des comptes et de la gestion de la communauté de communes Creuse Grand
Sud concernant les exercices
2014 jusqu’à la période la pl
us récente ainsi que la réponse qui y a été
apportée.
Je vous rappelle que ce document revêt un caractère confidentiel qu’il vous appartient de protéger jusqu’à
sa communication à votre assemblée délibérante. Il conviendra de l’inscrire à l’ordre du jour
de sa plus
proche réunion, au cours de laquelle il donnera lieu à débat. Dans cette perspective, le rapport et la
réponse seront joints à la convocation adressée à chacun de ses membres.
Dès la tenue de cette réunion, ce document pourra être publié et communiqué aux tiers en faisant la
demande, dans les conditions fixées par le code des relations entre le public et l’administration.
En application de l’article R. 243
-
14 du code des juridictions financières, je vous demande d’informer le
greffe de la date de la plus proche réunion de votre assemblée délibérante et de lui communiquer en
temps utile copie de son ordre du jour.
Conformément à l’article L. 243
-
8 du code précité, le présent rapport d’observations définitives sera
transmis par la chambre, dès sa présentation à votre assemblée délibérante, aux maires des communes
membres, qui inscriront son examen à l’ordre du jour du plus proche conseil municipal.
Par ailleurs, je vous précise qu’en application des dispositions de l’article R. 243
-17 du code précité, le
rapport d’observations et la réponse jointe sont
t
ransmis au préfet ainsi qu’au directeur départemental
des finances publiques de la Creuse.
2/2
Enfin, j’appelle votre attention sur le fait que l’article L. 243
-9 du code des juridictions financières dispose
que «
dans un délai d'un an à compter de la présentation du rapport d'observations définitives à
l'assemblée délibérante, l’ordonnateur de la collectivité territoriale ou le président de l'établissement public
de coopération intercommunale à fiscalité propre présente, dans un rapport devant cette même
assemblée, les actions qu'il a entreprises à la suite des observations de la chambre régionale des
comptes
».
Il retient ensuite que «
ce rapport est communiqué à la chambre régionale des comptes, qui fait une
synthèse annuelle des rapports qui lui sont communiqués. Cette synthèse est présentée par le président
de la chambre régionale des comptes devant la conférence territoriale de l'action publique. Chaque
chambre régionale des comptes transmet cette synthèse à la Cour des comptes en vue de la présentation
prescrite à l'article L. 143-9
».
Dans ce cadre, vous voudrez bien notamment préciser les suites que vous aurez pu donner aux
recommandations qui sont formulées dans le rapport d’observations,
en les assortissant des justifications
qu’il vous paraîtra utile de joindre, afin de permettre à la chambre d’en mesurer le degré de mise en
œuvre
.
Jean-François Monteils
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Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre régionale des comptes le 11 juin 2018.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
COMMUNAUTE DE COMMUNES DE
CREUSE GRAND SUD
(département de la Creuse)
Exercices 2014 et suivants
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
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SOMMAIRE
1.
Synthèse _________________________________________________________________ 5
2.
- La récapitulation des recommandations ________________________________________ 8
3.
- Une situation très préoccupante à fin 2016 _____________________________________ 11
-
L’objet du contrôle et les procédures
____________________________________________ 11
- Un établissement récent né par fusion de deux anciennes communautés de communes ___ 11
-
Une communauté née en 2014….
______________________________________________________ 11
-
…qui aurait dû être mariée avec d’autres groupements au 1
er
janvier 2017 _____________________ 12
- Un territoire de moyenne montagne aux ressources limitées _________________________ 12
-
L’avant
-dernière intercommunalité de la Creuse en terme de population ______________________ 12
- Une situation économique et sociale encore plus fragile que celle du département ______________ 13
- La réunion de territoires confrontés à des problématiques différentes ________________________ 13
- Une modicité des ressources fiscales qui tient en partie à des choix délibérés ___________ 14
- Des bases historiquement faibles, réduites avec la fusion ___________________________________ 14
-
Des abattements fiscaux qui ont privé l’organisme de ressources
_____________________________ 14
-
Des taux de taxe d’habitation et de taxes foncières arrêtées dans la confusion en 2014
___________ 15
-
Une fiscalité reversée par les communes exagérément faible jusqu’en 2017
____________________ 16
-
Une impasse financière à fin 2016 dont la résolution fait l’objet d’un plan de redressement
18
-
La mise à jour d’un déficit caché de 4 M€ à fin 2016
_______________________________________ 18
-
Un retour à l’équilibre qui nécessitera probablement six ans
________________________________ 19
-
Les conséquences sur la gouvernance et l’organisation
: un changement de présidence en septembre
2016 suivi du départ de plusieurs directeurs en 2017 _______________________________________________ 20
4.
- Des compétences transférées au 1
er
janvier 2015 par les communes sans compensation
financière _____________________________________________________________________ 21
- Un organisme doté à sa création de multiples compétences statutaires sans cohérence
d’ensemble, approuvées sans réflexion préalable
__________________________________________ 21
- Les quatre principales compétences statutaires ____________________________________ 22
- La voirie
: un champ de compétence comparable à celui d’Aubusson
-Felletin ___________________ 22
- La compétence enfance-jeunesse : une organisation complexe, peu lisible et très coûteuse _______ 22
- Le développement touristique : une compétence entièrement communautaire depuis 2015 ______ 28
-
La mise en place d’une politique culturelle communautaire
_________________________________ 30
- Une absence totale et injustifiée de compensation des compétences transférées ________ 31
- Éclairage sur le calcul théorique des attributions de compensation ___________________________ 31
- La décision prise par le conseil communautaire, le 18 décembre 2014, de ne pas compenser les
charges transférées __________________________________________________________________________ 31
- Une prise de conscience tardive et insuffisante de la nécessité de compenser __________________ 33
-
La récupération automatique de la compétence plan local d’urbanisme en mars 2017
____ 34
5.
- Une organisation générale déficiente _________________________________________ 35
- Une absence de vision globale __________________________________________________ 35
- Un défaut de documents et de réflexions à caractère stratégique ____________________________ 35
-
Une diffusion très parcellaire à l’assemblée délibérante des informations budgétaires
____________ 35
- Une absence de dynamique de mutualisation des personnels et des activités ___________________ 37
COMMUNAUTE DE COMMUNES CREUSE GRAND SUD (à partir de 2014)
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- Une vie institutionnelle à mieux encadrer ________________________________________ 37
- Un règlement intérieur voté au-delà du délai règlementaire agrémenté de plusieurs erreurs ______ 37
- Des commissions désignées sans délibération ____________________________________________ 38
-
Un règlement unique du service d’assainissement non collectif adopté tardivement
_____________ 38
- Un
règlement d’instruction des demandes de subvention pas toujours appliqué
________________ 38
- Des délégations de fonctions et de signature non respectées _________________________ 39
- Des délégations formalisées de façon précise à deux exceptions près _________________________ 39
-
Les irrégularités entourant l’organisation du concert de Patrick Sébastien
______________________ 39
-
Le financement sans autorisation, ni délégation, d’une partie du concert de Dany Brillant en 2014,
organisé officiellement par la seule ville d’Aubus
son _______________________________________________ 40
-
L’inaction de l’organisme au moment de la récupération de la friche industrielle de
Sallandrouze _______________________________________________________________________ 40
- Une gestion des ressources humaines inexistante __________________________________ 41
-
L’absence d’un service des ressources humaines et de procédures de suivi
_____________________ 41
-
L’absence de comité technique, d’un CHSCT et d’un document exposant les règles d’organisation
__ 41
- Un parc automobile à rationaliser _______________________________________________ 42
6.
-
Les insuffisances dans l’organisation budgétaire et comptable
_____________________ 43
-
Un suivi budgétaire qui a escamoté la situation jusqu’à fin 2016
______________________ 43
- Des prévisions budgétaires insincères ___________________________________________________ 43
- Le non déploiement de la
comptabilité d’engagement annoncée dans le règlement budgétaire et
financier du 14 janvier 2014 ___________________________________________________________________ 44
- La non comptabilisati
on de toutes les dépenses engagées en fin d’exercice
____________________ 44
- Un circuit de la dépense re-centralisé en 2017 ____________________________________________ 44
- Un délai de paiement deux fois plus long que la norme _____________________________________ 45
- Une ligne de trésorerie majorée et prolongée à partir de deux délibérations contestées
devant le Procureur de la République ___________________________________________________ 45
- Les anomalies dans la fiabilité des comptes _______________________________________ 45
- Une dette mal identifiée ______________________________________________________________ 45
-
Les obligations d’information sur la vie associative non respectées
___________________________ 47
-
Un patrimoine mal connu et non suivi jusqu’en 2017
_______________________________________ 47
- Des insuffisances dans la chaîne du mandatement _________________________________________ 48
-
La présence de sept régies d’avances et de recettes
_______________________________________ 49
-
Des modalités irrégulières de recouvrement d’une créance
_________________________________ 49
-
Le budget annexe des zones d’activités économiques (ZAE)
: un budget globalisé et non fiable
à fin 2016 __________________________________________________________________________ 50
-
Un budget consacré à quatre zones d’activités
____________________________________________ 50
- Des écritures de stocks engagés avec retard et non justifiés à fin 2016 ________________________ 50
- Des inscriptions budgétaires insincères dans le budget primitif voté en 2017 ___________________ 50
7.
- Les origines de la dérive des dépenses _________________________________________ 52
- Un autofinancement catastrophique à fin 2016 ____________________________________ 52
-
Des ressources de gestion qui ont augmenté sept fois moins vite que les charges jusqu’en
2016
____________________________________________________________________________ 52
- La prédominance des ressources fiscales dans les recettes de gestion _________________________ 52
- Un recours accru à la fiscalité ménages à partir de 2016 ____________________________________ 53
-
Des ressources d’exploitation à optimiser
________________________________________________ 54
-
Des ressources institutionnelles limitées par le faible degré d’intégration
de l’EPCI
______________ 56
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
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- Des charges courantes supérieures en 2016 de 67 % à celles de 2013 __________________ 56
-
Vue d’ensemble
____________________________________________________________________ 56
-
Une augmentation des charges à caractère général de 1 M€ entre 2013 et 2016 (+65 %)
__________ 57
-
Des dépenses de personnel en 2016 supérieures de 0,98 M€ à celles de 2013
__________________ 57
- Le doublement des autres charges de gestion et des subventions ____________________________ 59
-
Des dépenses d’investissement héritées, pour la plupart, du passé
____________________ 59
-
Un effort d’investissement total de 16,1 M€
______________________________________________ 59
-
L’achèvement du projet
-phare lancé par Aubusson-Felletin
: la construction d’un centre aquatique en
remplacement de la piscine ___________________________________________________________________ 60
- Les autres investissements importants lancés par Aubusson-Felletin __________________________ 62
-
Les travaux d’extension du foyer de Gentioux décidés par l’ancienne communauté de communes du
Plateau de Gentioux _________________________________________________________________________ 64
-
L’absence de cadrage des investissements décidés par Creuse Grand Sud
______________________ 64
- Des cessions sans aucune plus-
value dont le nombre est appelé à s’accroître
____________ 66
-
L’absence de véritables cessions avant 2016
______________________________________________ 66
- De nombreuses cessions envisagées en 2017 en vue de participer au comblement des déficits _____ 66
- Une dette multipliée par 2,9 après consolidation de la ligne de trésorerie ______________ 67
- Une dette à rééchelonner ____________________________________________________________ 67
- Un emprunt indexé sur la monnaie helvétique refinancé en 2015 ____________________________ 68
8.
- Les annexes ______________________________________________________________ 69
COMMUNAUTE DE COMMUNES CREUSE GRAND SUD (à partir de 2014)
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1.
- SYNTHESE
Présidée
jusqu’en septembre 2016 par le maire d’Aubusson, l
a communauté de communes de Creuse Grand Sud
(26 communes pour 13 108 habitants en 2016 dont cinq seulement de plus de 500 habitants) a été créée, au
1
er
janvier 2014, par la
fusion des deux intercommunalités d’Aubusson
-Felletin et du Plateau de Gentioux. Ses comptes
présentaient, à fin 2016, un déficit très important dévoilé par un audit des services de la direction régionale des finances
publiques. Deux avis budgétaires rendus les 7 juin 2017 par la chambre régionale des comptes en ont fixé le montant à
4 M€
(41 % des recettes de fonctionnement) et ont proposé
de l’apurer
en six exercices,
dans le cadre d’un plan de
redressement.
Plusieurs irrégularités budgétaires et comptables ont retardé la découverte du caractère structurellement déficitaire du
budget et de
l’ampleur d
u déséquilibre :
l’insincérité patente
des prévisions budgétaires, en particulier des recettes
d’investissement
;
l’absence de comptabilité d’engagement
, outil imposé par la loi pour éviter les dépassements des
crédits budgétaires
et dont l’assemblée communautaire avait voté le déploiement
; le décalage systématique sur
l’exercice
suivant des dépenses engagées au-delà des crédits ouverts, bien que constitutives de restes à réaliser ; ou encore, la
majoration considérable de la ligne de trésorerie en août 2015 (+2,2
54 M€
) puis son renouvellement en mai 2016 à partir
de deux délibérations dont l’authenticité est contestée devant l’autorité judiciaire. Peu éclairé par l’ordonnateur et ses
services
sur la réalité budgétaire, et non officiellement informé de la présence d’un
gros stock de factures en attente de
paiement
avant décembre 2016, le conseil communautaire ne s’est jamais interrogé sur l’absence
de
stratégie d’ensemble
priorisant les objectifs, sur
la soutenabilité de la politique d’investissement, ni sur la portée de la décision de ne pas
compenser financièrement les transferts de compétences. A ces défauts de cadrage et de pilotage qui ont concouru à
opacifier la situation, sont venues s’ajouter de multiples défaillances en gestion. La politique d’investissement a ainsi été
conduite de faç
on désordonnée sans réflexion formalisée préalable sur l’utilité de certains achats, comme ceux de
plusieurs véhicules et engins spécialisés dont un tracteur neuf de 140 chevaux conçu pour un usage intensif, ou bien sur
l’utilisation ou la reconversion de multiples acquisitions foncières et immobilières (la gare d’Aubusson par exemple). Plus
grave, des décisions ont été prises unilatéralement par l’ordonnateur, sans autorisation ou délégation du conseil
communautaire, comme l’organisation du concert de Patr
ick Sébastien en 2015 (60
551 €), ou la prise en charge d’une
partie des frais du concert de Dany Brillant en 2014 (25
819 €), évènement officiellement financé par la seule ville
d’Aubusson. Des violations du cadre de la commande publique entache
nt les achats de véhicules ainsi que les prestations
de montage et démontage de la scène pour les deux concerts. De façon inexplicable, l’ordonnateur n’a pas non plus
engagé de poursuite contre le vendeur de la zone de Sallandrouze acquise par la communauté de communes
d’Aubusson
-Felletin quelques semaines avant la fusion, pour contester le défaut de réalisation des travaux préalables de
dépollution et de déconstruction qui lui incombaient (250
000 € en tout). L’inaction, voire la négligence de l’organisme
dans cette affaire, a provoqué une perte qui peut être estimée à 300
000 € environ, soit la différence entre la valeur d’achat
(450
000 € curieusement exonérée de TVA) et la dernière valeur vénale connue de la friche (143
000 € selon un avis de
France Domaine du 4 décembre 2017).
L’emballement des charges courantes (+2,7 M€ entre 2013 et 2016) et des recrutements (33 agents supplémentaires sur
la même période) trouve son origine dans un élargissement des compétences qui a ouvert la voie, non seulement au
transfert exagéré de services et de structures, rattachés auparavant dans leur grande majorité à la ville-centre, mais en
plus, à
l’extension des
services offerts. Les prestations proposées dans le domaine enfance-jeunesse ont été très
coûteuses, avec un reste de 700
000 €
pour Creuse Grand Sud en 2016, trois fois supérieur à celui supporté auparavant
par les deux anciennes communautés de communes. Très peu lisibles,
l’
organisation et les tarifs sont jalonnées de
nombreuses incohérences, avec des différences de
traitement injustifiées. Une remise à plat s’impose au
-delà des effets
attendus du retour à la semaine de quatre jours qui pourrait comprimer l
es dépenses d’environ 130
000 € par an. L’examen
des compétences voirie, tourisme et culture a également révélé des anomalies, par exemple dans le financement de
l’office de tourisme,
et
surtout la nécessité d’opérer des arbitrages clairs en vue de simplifier les actions et réduire les
dépenses.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
6
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70
Les transferts de compétences avalisés, en 2014, auraient pu ne pas entraîner de dérapage budgétaire si le conseil
communautaire avait accepté de neutraliser les charges afférentes, en réduisant les attributions de compensation versées
aux communes. Or, le 18 décembre 2014, celui-ci a fait le choix unanime, sans motivation explicite, de ne rien compenser
dans une délibération qui pourrait, en plus, souffrir d’un vice de procédure.
Contraire au principe de neutralité budgétaire
des transferts de compétences, à la logique comptable la plus élémentaire
et à l’intérêt
général du bloc communal,
cette décision a privé l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) de ressources primordiales pour son
fonctionnement. Elle repose, en outre, sur une application discutable du régime de fixation dite libre prévu au
1° bis du V de l’article 1609 nonies C
du code général des impôts. La partie 5 du rapport de la commission locale
d'évaluation des transferts (CLECT) qui étaye cette décision affiche clairement le but poursuivi : sanctuariser les
ressources des communes.
À partir d’un recensement lacunaire des postes de dépenses, les parties suivantes de ce rapport estimaient pourtant, pour
les seules compétences enfance-jeunesse et tourisme, le montant des charges transférées à 420
034 €, dont la majeure
partie (307
021 €) en provenance de la ville d’Aubusson. Au cours de l’entretien de fin de contrôle, l’ancien ordonnateur a
indiqué qu’il était convaincu, en 2014, que la fusion des deux anciennes communautés de commune génèrerait l’attribution
d’une dotation globale
de fonctionnement (DGF) «
bonifiée
» de 300
000 €, rendant la compensation des charges
transférées inutile. Mais il n’a pas été en mesure d’appuyer cette assertion sur un document écrit, ni de la faire confirmer
par ses anciens services ou ceux de l’État.
Autre point de préoccupation, il a présidé la CLECT le 16 décembre 2014, et
recommandé la non compensation des charges transférées
alors qu’il était maire d’Aubusson,
ville la plus impliquée dans
les transferts et la plus favorisée par une telle décision : en incorporant les multiples dépenses oubliées, la charge nette
annuelle renvoyée par sa ville vers Creuse Grand Sud peut être évaluée à 438 000
€.
Ce même jour, un agent du service
des finances de la ville d’Aubusson
assurait la vice-présidence de la CLECT, en tant que
maire d’une autre
commune-membre. M. Michel Moine a ensuite participé, le 18 décembre 2014, au vote décisionnel du conseil
communautaire
qu’il présidait.
De façon tardive, après la découverte de l’ampleur du déficit à fin 2016
, les communes et la communauté de communes
ont fini par valider, en 2017, une réduction des attributions de compensation, en recourant une nouvelle fois au régime de
révision de fixation dite libre. Moins forte de 58
524 € que celle souhaitée par l’assemb
lée communautaire, cette baisse
n’en constitue pas moins une première mesure d’équité indispensable au retour à l’équilibre. Toutefois, plusieurs
communes dont Aubusson n’ont exprimé qu’un accord pour la seule attribution de compensation de 2017. La chambr
e
régionale des comptes a recommandé de procéder à une nouvelle révision libre des attributions de compensation, à partir
d’une évaluation exhaustive des charges réellement transférées identifiant toutes les dépenses oubliées, et pérennisant
leur montant.
En réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur a signalé avoir sollicité l’aide d’un cabinet d’études
pour réévaluer le montant des attributions de compensation. Il a déclaré que l’évaluation de l’ensemble des charges
transférées et leur compensati
on forme le principal objectif de l’année 2018.
En parallèle à ces transferts de compétences, Creuse Grand Sud a mené à bien plusieurs grands projets d’investissement
décidés par les deux groupements préexistants, principalement Aubusson-Felletin, et lancé de nouvelles opérations. En
tout, l’effort d’investissement a atteint
16 M€
en trois ans, soit un niveau considérable pour un EPCI de cette dimension,
avec un projet-phare :
la construction d’un centre aquatique en remplacement de la piscine d’Aubuss
on, pour un coût
hors taxe de 8,7 M€ HT. Malgré un taux
de subventionnement de 56 %, la part du financement qui lui échoyait sur ce
projet
(3,8 M€) restait objectivement lourde au regard de ses ressources intrinsèques
: elle
représente l’équivalent des
produits fiscaux
nets de l’exercice 2016. Plusieurs autres
investissements, amorcés par Aubusson-Felletin, sont venus se
rajouter à cette très lourde opération :
la construction d’un boulodrome couvert
, à ce jour peu fréquenté car non chauffé
et non isolé, pour une dépense hors taxe de 380
745 €
cofinancée à hauteur de 52 % ; une contribution de
750
000 € à l’édification
de la cité internationale de la tapisserie ; ou encore plusieurs acquisitions immobilières justifiées
officiellement par des projets de transformation inaboutis ou abandonnés,
comme celles d’u
n bâtiment artisanal, de
parcelles de terrains à Felletin ou de
la gare d’Aubusson
(273
000 € environ au total)
. Entièrement financés
par l’emprunt
,
l
es travaux d’agrandissement du foyer de Gentioux
(1,
66 M€ HT
)
ont, eux, fait suite à une décision de l’ancienne
communauté de communes du Plateau de Gentioux
. Le loyer versé par l’occupant couvre les annuités mais pas
toutes
les charges d’amortissement du bâtiment qu’il convient de constater désormais. D’au
tres dépenses ont été directement
engagées par Creuse Grand Sud
comme l’acquisition de quatre véhicules légers ou utilitaires et de plusieurs engins
roulants pour 427
000 € HT environ, le rachat d’un local commercial pour 180
000 € en 2014 à Aubusson ou d’
un local
boulangerie épicerie à Saint-Sulpice-Les-Champs pour 50
000 €. L’acquisition de ces deux derniers biens
participait à
différents projets à caractère économique ou social
pour un total avoisinant 1 M€
; à peine ébauchés, tous
sont aujourd’hui
suspe
ndus. Cette politique d’investissement
, sans mesure, ni ligne directrice, explique la multiplication par 2,9
de l’encours
de dette en trois ans, après rajout aux emprunts classiques de la ligne de trésorerie
que l’organisme est dans l’incap
acité
de rembourser en une fois.
COMMUNAUTE DE COMMUNES CREUSE GRAND SUD (à partir de 2014)
7
/
70
Dans ses deux premiers avis budgétaires du 7 juin 2017, la chambre a constaté que l’ampleur du déficit à fin 2016 couplé
e
au caractère structurellement déficitaire du budget principal s’opposait à un retour à l’équilibre en 2017
, sans
offre d’achat
ferme du foyer d’accueil médicalisé (FAM) de Gentioux
, ni autorisation ministérielle autorisant
l’affectation d’
une partie de
la recette à l’apurement du déficit de fonctionnement. Elle a, en conséquence, proposé d’étaler le redresseme
nt sur une
durée particulièrement longue de six ans, dans un plan couvrant la période 2017-2022. À fin 2017, après le deuxième avis
rendu le 25 juillet 2017 dans le cadre de la procédure de l’article L. 1612
-5 (déséquilibre du budget 2017), et au vu de
l’a
rrêté préfectoral du 13 septembre 2017 portant règlement du budget primitif 2017, ce plan contenait les quatre
principales mesures suivantes :
-
1/ des économies en gestion pour un total de 2,2 M€ entre 2017 et 2022
;
- 2/ une majoration de 50
000 €
par an des produits annuels des services (chapitre 70), à partir de 2018, grâce à une
revalorisation des tarifs intercommunaux ;
-
3/ la limitation des dépenses d’investissement au versement de la subvention statutaire due à la cité internationale de la
tapisserie (86
000 €
par an au plus) et à la réalisation de quelques opérations urgentes (10
000 € par an
au plus) ;
-
4/ une majoration des recettes fiscales à hauteur de 2,7 M€ sur la période.
Dans le prolongement des délibérations
votées par la communauté de communes le 10 juillet 2017
, l’
avis du 25 juillet 2017 avait évalué le surplus fiscal
indispensable à la couverture des déficits à 2,9 M€
et préconisé d’augmenter uniformément de 19,5 %, les taux des deux
taxes foncières et de la taxe d’habit
ation en 2017. Après le règlement du budget primitif par le préfet par un premier arrêté
conforme aux propositions de la chambre,
l’EPCI
a
produit des promesses d’achats pour cinq biens immobiliers
laissant
espérer une recette nouvelle de 194
300 €. Le pré
fet a alors décidé, par arrêté modificatif, de ramener à 8,3 % le
pourcentage d
’augmentation des taux des deux taxes foncières
en 2017.
Avant l’adoption du budget pour 2018, p
lusieurs incertitudes menaçaient
la bonne exécution d’un plan d’une durée
particulièrement longue : le caractère non pérenne des décisions prises en 2017 sur le montant des attributions de
compensation et sur celui de la part communale du FPIC rétrocédée par les communes
1
;
l’absence de stratégie claire
venant accréditer la capacité à réaliser toutes les mesures annoncées ou préconisées dans le plan ; et les conditions de
consolidation de la ligne de trésorerie impossible à rembourser en une fois. Un nouveau recours au levier fiscal paraissait
alors inévitable sauf cession du foyer
d’accueil médicalisé de Gentioux
ou
obtention d’une autre recette exceptionnelle.
Dans ce contexte particulier, il a été recommandé à Creuse Grand Sud de mutualiser avec la ville-centre et le plus grand
nombre possible de communes adhérentes, les emplois des services transversaux ainsi que de certains services
techniques afin de continuer
à disposer d’un niveau de compétences satisfaisant.
En application de l’article L.1612
-14 du code général des collectivités territoriales (CGCT)
,
les budgets primitifs des
exercices de la période de retour à l’équilibre continueront d’être délibérés par le conseil communautaire. Mais une fois
approuvés, ils seront systématiquement transmis à la chambre régionale des comptes
par le préfet afin qu’elle se prononce
sur le r
espect de la trajectoire de retour à l’équilibre programmée dans le plan de redressement qui court jusqu’en 2022.
Si, lors de cet examen, la chambre constate que les mesures votées ne sont pas suffisantes, elle formulera de nouvelles
propositions au représ
entant de l'État pour qu’il rende exécutoire, par voie règlementaire, un budget modifié, sans
délibération préalable, contrairement à
la procédure de l’article L.1612
-5.
1
fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
8
/
70
2.
- LA RECAPITULATION DES RECOMMANDATIONS
RECOMMANDATIONS DU PRESENT CONTROLE
=======================
RECOMMANDATIONS DE REGULARITE
A METTRE EN ŒUVRE
1.
Dans les relations avec l’office de tourisme
: justifier le montant annuel de la subvention attribuée grâce à une
évaluation du coût de chaque mission administrative et des sujétions de service public qui lui sont imposées dans
l’exercice
de ses activités commerciales ; lui demander
une redevance d’occupation qui peut, le cas échéant, être compensée pour
la partie de l’occupation nécessaire à l’exécution de missions à caractè
re administratif ;
En matière d
’organisation interne
:
2.
repréciser la délégation de signature des deux premiers vice-présidents ;
3.
installer sans délai un comité technique (CT) et un comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail
(CHSCT),
se doter d’un instrument de suivi automatisé du temps de travail
et rédiger un bilan social à fin 2017 ;
En matière de fiabilité des comptes
:
4.
assurer la fiabilité et la cohérence des informations sur la dette intercommunale portées au compte administratif
et s’assurer, en se rapprochant du comptable public, de leur cohérence avec les données du compte de gestion
;
5.
joindre aux exemplaires du compte administratif transmis au représentant de l'État et au comptable les comptes
annuels des organismes indi
qués à l’article L. 2313
-1-
1 du CGCT et remplir l’annexe IV
-B1.7 ;
6.
dans le suivi du patrimoine
:
établir sans délai un inventaire fiable à partir d’un recensement
complet des biens
à disposition ;
fixer par délibération les durées d’amortissement de to
us les biens amortissables et déterminer les modalités
de rattrapage des amortissements du Plateau de Gentioux ; fiabiliser les annexes patrimoniales ; renvoyer vers des
comptes définitifs d’immobilisations la valeur des biens décrite à tort dans un compte d’
immobilisations en cours ; mettre
à jour la comptabilisation des frais d’étude
;
constater au plan comptable les travaux en régie après déploiement d’une
comptabilité analytique, et demander une participation aux collectivités bénéficiaires quand ces travaux débordent du
champ intercommunal ;
7.
veiller au respect des imputations comptables prévues par l’instruction budgétaire et comptable M14 et justifier
systématiquement les annulations de recettes ;
8.
diligenter des contrôles sur place des régies, indépendamment de ceux du comptable, afin notamment de
s’assurer de la qualité des comptes et de la véracité des flux de caisse
;
9.
procéder à la constatation de la charge annuelle d’amortissement du FAM de Gentioux
-Pigerolles ;
10.
Pour le budget annexe des z
ones d’aménagement économique
: vérifier, en liaison avec le comptable, la validité
de toutes les écritures de stocks et les actualiser, de façon à fiabiliser définitivement la situation dans le budget primitif
2018 ;
11.
Pour le budget annexe de l’assainiss
ement collectif : lui ouvrir un compte au Trésor spécifique ;
COMMUNAUTE DE COMMUNES CREUSE GRAND SUD (à partir de 2014)
9
/
70
RECOMMANDATIONS DE GESTION
EN COURS DE MISE EN ŒUVRE
Les recommandations majeures :
12.
procéder à une nouvelle révision libre des attributions de compensation, à partir d’une évaluation exhaustive des
charges réellement transférées identifiant toutes les dépenses «
oubliées
» et pérennisant leur montant ;
13.
dans le domaine de
l’enfance
-jeunesse
:
réévaluer l’intérêt de maintenir une offre
intercommunale de services
aussi large et dénuée de logique d’ensemble
;
la simplifier en fixant, à partir de l’intérêt communautaire, une frontière claire
avec les interventions des communes ; unifier les tarifs en fonction de la part du coût de fonctionnement par service que
l’établissement souhaite assumer, et en limitant les remises à des cas exceptionnels justifiés par des raisons
objectives
comme l’éloignement
;
En matière d
’organisation
interne :
14.
demander la restitution de toutes le
s aides du fonds d’amorçage, le cas échéant en recourant aux procédures
d’inscription ou de mandatement d’office, ainsi que
celles
du FDAEC, s’il se confirme qu’elles se rapportent à des travaux
communautaires ;
Dans les relations avec les tiers :
15.
avec la cité internationale de la tapisserie
:
s’en tenir à l’avenir, comme en 2017, au financement des seules
contributions obligatoires et renégocier à la baisse le montant de la participation au fonds régional pour la création de
tapisseries contemporaines ;
RECOMMANDATIONS DE GESTION
À METTRE EN ŒUVRE
Les recommandations majeures :
16.
élaborer un projet de territoire réaliste et tenant compte du caractère prioritaire du retour à l’équilibre, faisant
clairement apparaître les objectifs poursuivis et les leviers de financement des services privilégiés (impôt ou
redevance) ;
17.
mutualiser avec la ville-centre et le plus grand nombre possible de communes adhérentes, les emplois des
services transversaux et de certains services techniques ;
En matière d
’or
ganisation interne :
18.
corriger le règlement intérieur du conseil communautaire et délibérer la composition de toutes les commissions ;
19.
En matière de gestion des ressources humaines
: assurer un suivi des emplois et du phénomène de
l’absentéisme
; préparer des fiches de postes pour tous les emplois ; et faire approuver par le conseil communautaire, un
règlement intérieur regroupant l’ensemble des règles applicables aux personnels, dont les cycles de temps de travail
;
20.
mutualiser significativement l’utilisation des véhicules légers et utilitaires, éventuellement avec d’autres
collectivités, de façon à pouvoir en céder plusieurs et réduire les dépenses de carburant ; établir un bilan annuel du coût
du parc automobile p
orté à l’attention du conseil communautaire
;
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
10
/
70
Dans la recherche de ressources nouvelles :
21.
En vue de modérer le recours au levier fiscal, réduire le nombre de services gratuits et réactualiser les tarifs, en
particulier ceux de la piscine, prioritairement par réduction sensible ou suppression des abattements dont bénéficient les
résidents par rapport aux non-résidents ;
22.
construire un programme de cessions au regard des prix du marché mais aussi des missions
que l’organisme
souhaite continuer à exercer pour ne pas se séparer d’équipements qui pourraient à l’avenir se révéler utiles
;
En matière de fiabilité des comptes
:
23.
ouvrir un budget annexe par zone d’aménagement
;
Dans les relations avec les tiers :
24.
Avec l’office de tourisme
:
définir précisément les attentes de l’assemblée délibérante dans des conventions
d’objectifs, si les missions commerciales de l’office de tourisme sont suffisantes pour justifier son statut d’EPIC ;
25.
Avec
les associations prestataires dans le domaine de l’enfance jeunesse
:
recourir à la formule de la
délégation de service public qui suppose, d’une part, l’organisation d’une publicité et un appel à la concurrence au moment
du renouvellement des contrats et,
d’autre part, l’explicitation, dans
des contrats, des règles de calcul des subventions et
de la part de risque laissée à la charge des partenaires ;
COMMUNAUTE DE COMMUNES CREUSE GRAND SUD (à partir de 2014)
11
/
70
3.
- UNE SITUATION TRES PREOCCUPANTE A FIN 2016
-
L’
OBJET DU CONTROLE ET LES PROCEDURES
La chambre régionale des comptes Nouvelle-
Aquitaine a procédé à l’examen de la gestion de la
communauté de
communes Creuse Grand Sud (CGS), depuis sa création au 1
er
janvier 2014
jusqu’à la période la plus récente. Ouvert par
une lettre du 2 juin 2016, le contrôle devait, au départ, être centré sur une analyse de la qualité des comptes et de la
situation financière. Saisie par le préfet le 13 juin 2016, la chambre, avait parallèlement, par un avis du 21 juillet 2016,
constaté que le déficit du compte administratif, mesurable à partir des documents comptables et budgétaires fournis, était
inférieur au seuil des 10 % des recettes de fonctionnement. En plus des premiers éléments recueillis pendant
l’instruction,
trois évènements majeurs ont amené la chambre à décider
d’élargir
les investigations, confiées à un nouveau rapporteur :
la première tentative de suicide du directeur général
des services de l’organisme et de la ville d’Aubusson, le
20 juin 2016 ;
le
dépôt d’une
plainte auprès du Procureur de la République en septembre 2016, à propos de
l’authenticité de la
délibération du bureau du 27 août 2015 autorisant une forte augmentation du plafond de la ligne de trésorerie souscrite
(+2,2
54 M€)
; et la mise à jour par la mission de conseil aux décideurs publics de la direction régionale des finances
publiques,
à l’automne 2016
,
d’un
déficit très important
à partir de l’inventaire
, sur place, des factures en souffrance.
Le président de la communauté de communes, M. Jean-Luc Léger, a été informé du changement de rapporteur par
courrier du 8 décembre 2016, et son prédécesseur, M. Michel Moine, démissionnaire en septembre 2016, par un courrier
du 3 février 2017.
À l’issue de l’instruction, le rapporteur a tenu l’entretien préalable, prévu par l’article L.
243-1 du code
des juridictions financières, le 17 octobre 2017 avec M. Jean-Luc Léger, et le 18 octobre 2017 avec M. Michel Moine.
Par deux courriers des 16 et 25
avril 2018, l’ordonnateur a répondu aux observations provisoires délibérées le
15 décembre 2017. Après les avoir examinés ainsi que les dix autres réponses aux trente-et-un extraits envoyés à des
tiers concernés
2
, la chambre a arrêté, le 11 juin 2018,
le rapport d’observations définitives suivant
qui
s’efforce d’identifier
les raisons du déséquilibre des comptes et les pistes de solution.
L’ancien ordonnateur
n’a pas répondu aux
deux larges
extraits du rapport qui lui ont été communiqués
, le premier en sa qualité d’ancien ordonnateur, et le second de maire
d’Aubusson.
-
U
N ETABLISSEMENT RECENT NE PAR FUSION DE DEUX ANCIENNES COMMUNAUTES DE
COMMUNES
- Une communauté née en 2014
….
Même si le département de la Creuse n’a pas réussi en 2013, faute de consensus, à approuver un
schéma départemental
de coopération intercommunale, document alors indicatif créé par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme
des collectivités territoriales
3
, les réflexions menées à cette occasion ont incité les communautés de communes
d'Aubusson-
Felletin et du Plateau de Gentioux à envisager une fusion assortie d’une modification de périmètre. Leur projet
a été validé par des délibérations concordantes des deux communautés et des communes intéressées en mars 2013.
Leurs deux présidents estimaient que leurs groupements présentaient des compétences proches et des identités
complémentaires de nature à constituer «
un espace de projets
» en dépit des spécificités socio-économiques de chaque
territoire (cf. infra 3.3.2).
L’
arrêté préfectoral n°2013-354-05 du 20 décembre 2013 a créé la nouvelle communauté de communes Creuse
Grand-Sud (CGS) au 1
er
janvier 2014, par fusion-
extension des communautés de communes d’Aubusson
-Felletin
(18 communes, 10 920 habitants et une superficie de 330 km²) et du Plateau de Gentioux (7 communes, 2 220 habitants
et une superficie de 290 km²), rejointes par trois communes membres
d’
autres établissements publics de coopération
intercommunale (EPCI) : Gioux (176 habitants), Croze (215 habitants) et Saint Sulpice-les-Champs (367 habitants). CGS
(613 km²) regroupe 26 communes et 13 135 habitants
4
en 2015, après le
rattachement à d’autres intercommunalités
de
deux communes du Plateau de Gentioux : Ars (260 habitants) et Peyrelevade (797 habitants).
2
Voir le détail précis des réponses en annexe 1
3
La loi n° 2010-
1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales (dite loi RCT), dans son article 35 codifié à l’article L
. 5210-1 du CGCT, a prévu,
sans la rendre obligatoire,
l’élaboration d’un schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI),
afin
d’évaluer la pertinence de la carte intercommunale et
la faire évoluer. Le premier schéma devait être adopté avant le 31 décembre 2011. La loi Notré a rendu ce document obligatoire.
4
données de la fiche Minefi 2015
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
12
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70
Tandis que seules cinq communes de CGS comptent plus de 500 habitants - Aubusson (3 918 habitants), Felletin
(2 025 habitants), Vallière (784 habitants), Blessac (559 habitants) et Saint-Amand (520 habitants), treize ont une
population de moins de 300 habitants
5
. Les statuts du nouvel EPCI ont été validés par un arrêté préfectoral du
20 juin 2014 venu entériner les compétences réunies.
-
…qui
aurait dû être mariée
avec d’autres
groupements au 1
er
janvier 2017
En application de la loi n°2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRé),
un schéma départemental de coopération intercommunale a été approuvé par un arrêté préfectoral en date du
30 mars 2016, prévoyant de réduire de quinze à quatre le nombre
d’
intercommunalités. Ce schéma organisait la fusion,
au 1
er
janvier 2017, de CGS avec deux autres groupements : la communauté de communes de Bourganeuf-Royère-de-
Vassivière et
la communauté intercommunale d’aménagement du territoire Creuse Thaurion Gartempe (CIATE).
Le
périmètre de la nouvelle entité, dessiné
dans l’
arrêté préfectoral du 4 mai 2016, unifiait la majeure partie du Pays du Sud
Creusois traversée par la route départementale 941. Le 19 septembre 2016, la commission départementale de
coopération intercommunale (CDCI), saisie pour avis sur les arrêtés de projet de périmètre des nouvelles
intercommunalités, a
proposé d’
amender le projet préfectoral en ne fusionnant que quatre intercommunalités et en
conservant trois EPCI préexistants dont CGS. Adoptées dans les conditions de majorité du quatrième alinéa du IV de
l’
article L. 5210-1-1 du CGCT, ces modifications ont été intégrées au schéma. Le statu quo pour CGS
s’est
officiellement
appuyé sur les dérogations d’ordre démographique prévues par la loi NOTRé
6
.
L’assemblée communautaire
de CGS avait exprimé son accord avec le projet de fusion contrairement aux membres des
deux autres EPCI pressentis pour fusionner avec elle : le 8 décembre 2015, elle avait ainsi ratifié le schéma départemental
tout en adoptant, le même jour, une motion contre son périmètre ; de même
l’arrêté préfectoral du 4 mai 2016
avait fait
l’objet d’un vote favorable
, le 26 mai 2016.
-
U
N TERRITOIRE DE MOYENNE MONTAGNE AUX RESSOURCES LIMITEES
-
L’avant
-dernière intercommunalité de la Creuse en terme de population
7
Le département de la Creuse est le moins peuplé de la région Nouvelle-Aquitaine avec 119 400 habitants
au 1
er
janvier 2015, le moins dense (moins de 22 habitants par km² à comparer à une moyenne régionale de 69 habitants
et nationale de 103 habitants), et celui dont le déclin démographique est le plus prononcé avec une contraction annuelle
de 0,5 % de sa population. Adossé à l'extrémité nord-ouest du Massif Central, il est parcouru d'ouest en est, dans sa partie
nord, par la route nationale 145 et par la liaison transversale ferroviaire Limoges-Guéret-Montluçon. Seule la ville de La
Souterraine est desservie par une ligne ferroviaire axiale (Paris-Toulouse)
et bénéficie d’un accès peu éloigné à
l’autoroute
A20 reliant Paris à Toulouse (8 kilomètres environ). Avec un âge moyen de 47,5 ans, les Creusois sont les habitants les
plus âgés de Nouvelle-Aquitaine (42,8 ans), devant ceux de la Dordogne (45,9 ans) et de la Corrèze (45,3 ans). Les moins
de 20 ans représentent 18,7 % de la population, taux le plus faible de la nouvelle région (22,2 %). L'indice de vieillissement
(rapport entre la population âgée de 65 ans ou plus et celle de moins de 20 ans) s'établit à 1,49 contre 0,97 en Nouvelle-
Aquitaine.
5
Il s’agit des populations figurant sur les fiches individuelles des communes disponibles sur le site du ministère des finance
s.
6
Selon les données du SDCI validé
par l’arrêté préfectoral du 30 mars 2016, l’EPCI répond aux motifs suivants d’exemption
: peu dense (art. L.5210-1-1-III-1°a) ; très
peu dense (art. L.5210-1-1-III-1°b) ; zone de montagne (art. L.5210-1-1-III-1°c) et fusion récente et supérieure à 12 000 habitants (art. L.5210-1-1-III-1°d).
7
Les données démogra
phiques citées dans cette partie sont tirées des documents de l’INSEE
dont La France et ses territoires (Édition 2015).
Données : INSEE
Aubusson
CC Creuse
Grand Sud
Creuse (23)
Nouvelle-
Aquitaine
(75)
France (1)
Superficie (en km²)
19,2
612,6
5 565,4
84 035,7
632 733,9
Population en 2013
3 679
12 449
120 872
5 844 177
65 564 756
Densité de la population (nombre d'habitants au km²) en 2013
191,5
20,3
21,7
69,5
103,6
Variation de la population : taux annuel moyen entre 2008 et 2013,
en %
–2,4
–0,7
–0,5
0,6
0,5
dont variation due au solde naturel : taux annuel moyen entre
2008 et 2013, en %
–1,0
–0,8
–0,8
0
0,4
dont variation due au solde apparent des entrées sorties : taux
annuel moyen entre 2008 et 2013, en %
–1,4
0
0,3
0,6
0,1
Naissances domiciliées en 2015
23
88
885
56577
787844
Décès domiciliés en 2015
92
206
1984
63280
590791
soit 1 naissance pour
4,0 décès
2,3 décès
2,2 décès
1,1 décès
0,7 décès
COMMUNAUTE DE COMMUNES CREUSE GRAND SUD (à partir de 2014)
13
/
70
Située au sud du département, dans la partie la plus montagneuse, aux portes nord du parc naturel régional de
Millevaches, Creuse Grand Sud occupe un territoire rural de 612,6 km² (21,4 habitants au km²), éloigné des grandes zones
urbaines, formé de collines et de vallées où se côtoient des bois, des prairies, des ruisseaux et des étangs.
L’échec de la
fusion avec la communauté de communes de Bourganeuf-Royère-de-Vassivière et la communauté intercommunale
d’aménagement du territoire Creuse Thaurion Gartempe
(CIATE) la classe sixième groupement sur sept, en terme de
population, avec ses 13 135 habitants en 2015. Avec un nombre de décès deux fois supérieur à celui des naissances
8
et
une surreprésentation des classes d’âge supérieures
- les plus de 45 ans représentent plus de 56 % de la population et
les retraités plus de 37 % des catégories socioprofessionnelles - , la diminution de la population paraît devoir se poursuivre.
La ville-centre
d’Aubusson ne dispose d’aucune voie de communication
rapide, ferroviaire ou routière, vers les
agglomérations les plus proches : le temps de transport pour rejoindre, en voiture, Limoges ou Clermont-Ferrand, toutes
deux éloignées d’environ 90 km, est d
e 1 heure 30 environ tandis que 45 minutes sont nécessaires pour se rendre à
Guéret (42 km). Pour l'accès à la gamme dite «
intermédiaire
» de services (supermarché, magasins de vêtements et de
chaussures, gendarmerie, cabinet vétérinaire...), le nord de la Haute-Vienne, la Haute Corrèze et le sud de la Creuse font
partie des territoires
de l’ancienne région limousin
où les temps de parcours sont les plus élevés.
- Une situation économique et sociale encore plus fragile que celle du
département
Les indicateurs départementaux de revenus et de pauvreté témoignent des fragilités économiques de la Creuse
imputables,
selon l’INSEE,
à
la modestie du taux d’activité,
à une sous-représentation des emplois stables (CDI ou fonction
publique) et à temps complet, et à
l’éloignement géographique des autres bassins d’emplois.
La vulnérabilité de la
communauté de communes et de
la ville d’Aubusson
est plus accentuée que dans le reste du département
: tandis qu’en
2013, la médiane du revenu disponible par unité de consommation était
inférieure de 600 € à celle du département et d
e
2
700 € à celle de la région
, la part des ménages fiscaux imposés était en deçà de la part départementale (44,4 % contre
46 %), loin de la proportion nationale (58,2 % pour la France métropolitaine) ; en 2010, un salarié sur quatre du sud de la
Creuse percevait un «
bas salaire »
,
soit un salaire annuel inférieur à 60 % du salaire médian national
9
.
1
522 entreprises œuvraient sur l
e territoire intercommunal au 31 décembre 2014. La part relative des entreprises
industrielles dans le total des activités (9 %) est supérieure à la moyenne nationale (5,3 %) et régionale (6 %), comme
pour la ville d’Aubusson.
- La réunion de territoires confrontés à des problématiques différentes
Les communautés de communes d’Aubusson
-Felletin et du Plateau de Gentioux faisaient face à des handicaps
géographiques et démographiques similaires, mais à des difficultés socio-économiques différentes : tandis que la
première, localisée dans une vallée, subissait de plein fouet les conséquences de la crise des activités industrielles
traditionnelles, la seconde,
au sein d’
un espace plus montagnard et rural, était menacée de désertification. Elles avaient
d’ai
lleurs déployé des stratégies distinctes pour devenir plus attractives, ou à défaut, enrayer leur affaiblissement : à
Aubusson-Felletin, le développement
de zones d’activités et de l’offre touristique
, avec, en particulier, la transformation
du musée de la tapisserie et de la piscine ; sur le Plateau de Gentioux, le maintien
d’un équipement structurant
(le foyer
d’accueil médicalisé de Gentioux
-Pigerolles) et de services de proximité
en remplacement d’un
secteur privé défaillant
(par exemple la station-service de Faux-La-Montagne). Deux particularités singularisaient, en outre, la gestion du Plateau
de Gentioux : sur le plan politique, la place centrale réservée à la concertation populaire avant toute décision significative ;
et sur le plan fiscal, la sollicitation a minima des ménages grâce à d
’intéressantes
recettes de fiscalité professionnelle
(IFER
10
éolien sur le territoire de Peyrelevade).
8
D’après l’INSEE
: en 2013, 204 décès domiciliés pour 86 naissances ; en 2014, 175 décès pour 80 naissances ; et en 2015, 206 décès pour 88 naissances.
9
hors fonction publique d'État et salariés de particuliers employeurs
10
imposition forfaitaire pour les entreprises de réseaux
Données : INSEE
Aubusson
CC Creuse
Grand Sud
Creuse (23)
Nouvelle-
Aquitaine
France
Part des ménages fiscaux imposés en 2013, en %
43,8
44,4
46,1
54,7
61,9*
Médiane du revenu disponible par unité de consommation en 2013, en euros
16 755
17 163
17 746
19 809
Taux de pauvreté en 2013, en %
24,4
21,3
19,4
13,5
14,1*
Taux d'activité des 15 à 64 ans en 2013 en %
68,3
69,5
71,7
72,9
73,2
Taux de chômage des 15 à 64 ans en 2013 en %
18,2
13
12,3
12,7
13,6
*" France de province"
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
14
/
70
-
U
NE MODICITE DES RESSOURCES FISCALES QUI TIENT EN PARTIE A DES CHOIX
DELIBERES
- Des bases historiquement faibles, réduites avec la fusion
-
Une réduction de l’assiette fiscale des impôts locaux après fusion
Les changements de périmètre qui ont accompagné la fusion des deux communautés de communes à fiscalité
professionnelle unique (FPU)
n’ont pas été neutres sur l’assiette de ressources du nouvel EPCI. La
différence entre les
produits perçus sur les territoires des deux communes sortantes (138
961 €) et ceux apportés par les
trois communes
entrantes (81
292 €), nets des attributions de co
mpensation, dégage ainsi une perte nette annuelle de ressources, de
57
800 €
environ.
- Des bases
ménages faibles et en recul pour la taxe d’habitation
Rapportées à la population, les bases des cinq principales communes sont plus faibles que la moyenne de leur strate,
tant pour la
taxe d’habitation (
TH) que pour la taxe sur le foncier bâti (TFB)
, à l’exception notable des bases de foncier
bâti d’Aubusson. La valeur locative moyenne des locaux d’habitation était, en 2016, de
2 645
€ pour Aubusson, à
comparer
à une moyenne régionale de 3
352 € et nationale de 3
231 €. Autre facteur négatif, en dépit des
revalorisations forfaitaires
annuelles des bases décidées en lois de finances, le repli de la population se répercute inéluctablement sur les bases de
la TH qui ont reculé de 1,8 %, en moyenne annuelle, entre 2014 et 2016. 14 % des logements présents sur le territoire
intercommunal étaient inoccupés en 2014 (1 349 sur 9 510 logements
11
). Ce phénomène affecte la ville-centre avec une
réduction de 4,12 % de ses bases de TH entre 2012 et 2016 (-1 % par an) et de 6,4 % du nombre de logements imposés.
L’élargissement des bases des autres impôts locaux (+448
775 € entre 2012 et 2016) n’a pas compensé la perte des
bases de TH enregistrée sur la période (-553 740
€).
- Des abattements fiscaux
qui ont privé l’organisme de ressources
-
L’application
par défaut
d’abattements communaux qui rédui
t
l’assiette
imposable de la TH de 750
400 € environ
Le conseil a décidé, le 30 septembre 2014
, de ne pas arrêter un taux d’abattement intercommunal pour la taxe d’habitation,
ce qui a emporté mécaniquement l’application des taux d’abattements votés par les conseils municipaux en application
du II bis de l’article 1411 du
code général des impôts (CGI). Validé sans examen préalable en séance de différentes
projections permettant d’en mesurer les effets, ce choix a
restreint
significativement l’assiette fiscale. En effet, c
inq
communes pratiquent un abattement général à la base (AGB) facultatif au taux maximum de 15%
12
: Aubusson dont les
bases forment 30 % du total intercommunal, Faux-La-Montagne, Gentioux-Pigerolles, La Nouaille et Vallière. En 2015,
les réductions de bases sur délibérations (798 000
13
) représentaient 5,3 % des bases nettes.
11
données INSEE
12
Chaque commune a la possibilité d’appliquer un abattement de 5, 10 ou 15% sur les bases com
munales de TH.
13
Fiche Minefi 2015
Bases TH
Bases TFB
Aubusson
30%
30%
43%
-199
195
Felletin
15%
16%
15%
-54
-151
Vallière
6%
6%
5%
97
-35
Blessac
4%
3%
3%
-157
-335
Saint-Amand
4%
4%
2%
-243
-374
En % du total
59%
59%
67%
Source: Minefi
Ecart à la moyenne en €
par habitant
Année 2015
En % de la
population totale
En % des bases
totales de TH
En % des bases
totales de TFB
Bases 2014
Bases 2015
Bases 2016
Globale
Moy. annuelle
TH
15 277 978
15 141 096
14 744 238
-3,5%
-1,8%
TFB
12 392 036
12 631 475
12 783 031
3,2%
1,6%
TFNB
605 581
611 091
618 230
2,1%
1,0%
CFE
2 273 470
2 239 506
2 318 601
2,0%
1,0%
Bases effectives
Evolution 2014/2016
COMMUNAUTE DE COMMUNES CREUSE GRAND SUD (à partir de 2014)
15
/
70
Selon la simulation de la direction départementale des finances publiques (DDFIP) communiquée à
l’organisme, l’adoption
d’un régime propre d’abattements retenant les taux minimaux (
0 % pour l'abattement général à la base, 10 % pour
l’abattement
1-2 personnes à charge et 15 % pour 3 personnes et plus à charge) aurait amélioré les bases de taxe
d’habitation
d'environ 750 400
en 2017. Une telle décision aurait permis
d’inscrire
un produit supplémentaire de
81
493 €
dans le premier projet de budget voté en 2017, avec le même taux
d’imposition qu’en 2016
(9,86 %), et de
97
385 € dans le budget rendu exécutoire par le préfet
, avec application du taux de 12,98 %.
- Des bases minimales de contribution foncière des entreprises (CFE) proches
des minima légaux
En matière de foncier bâti, de foncier non bâti et de CFE, de nombreux abattements ou exonérations ont été institués afin
d’encourager l’installation de ménages et d’activités.
Leurs effets sur les recettes sont modiques pour les deux premiers
impôts
14
mais non pour la CFE. Pour ce dernier impôt, la loi autorise les EPCI à fixer des «
bases minimales
» lorsque la
valeur locative est très faible, avec des montants compris dans une fourchette variable en fonction du chiffre d'affaires ou
des recettes hors taxes de l'entreprise. Au moment de sa création, la communauté de communes a conservé les bases
minimales en vigueur précédemment, toutes proches des planchers légaux, et amorcé une convergence étalée sur dix
exercices, jusqu’en 2024.
Le mécanisme de lissage freine
l’impact d’un éventuel relèvement des bases minimales
15
: selon
la simulation produite par la DDFIP, leur alignement
sur les plafonds légaux n’élargirait
immédiatement
l’assiette annuelle
que de 17
500 €
; en revanche, après la période de convergence, celle-ci serait plus ample de 240
000 €.
- Des taux de
taxe d’habitation et de taxes foncières
arrêtées dans la confusion
en 2014
En cas de création d’un EPCI
à partir
d’une fusion impliquant au moins un EPCI à fiscalité professionnelle unique (F
PU),
le nouvel organisme prend la forme d’un EPCI à FPU, ce qui a été le cas de Creuse Grand Sud. Depuis la réforme de la
taxe professionnelle en 2011, les EPCI à FPU perçoivent une fraction de la taxe d’habitation (TH), de la taxe foncière sur
les propriétés bâties (TFPB) et de la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) ; leur assemblée délibérante fixe
les taux correspondants.
Le processus d’intégration progressive
(lissage)
permet d’appliquer, pendant une période
transitoire, des taux spécifiques sur chaque territoire des EPCI préexistants mais confluant vers un taux unifié. Les
communes-membres
qui n’appartenaient
pas à l’un des EPCI fusionnés sont
immédiatement soumises au taux unifié.
Afin de conserver le même volume de recettes fiscales globales, CGS a fait le choix, par la délibération 2014-039
du 29 avril 2014,
d’un
e harmonisation progressive sur le seul taux du foncier bâti, la communauté de communes du
Plateau de Gentioux ne prélevant pas cet impôt. Le nouveau taux a été déterminé par rapport à la moyenne pondérée
des taux communaux, et non des taux intercommunaux
comme l’impose le CGI
16
. La sous-préfecture
d’Aubusson
a
officiellement informé
l’ordonnateur
, par un courrier du 23 juin 2014, de
l’impossibilité
règlementaire
d’appl
iquer une
intégration progressive à un taux calculé par référence à des taux moyens pondérés communaux, et lui a demandé de le
signaler au
conseil communautaire afin qu’il en prenne acte. La direction départementale des finances publiques avait
déjà averti l
’ordonnateur et le directeur général des services
du caractère irrégulier de la délibération du 29 avril 2014, par
un courriel daté du 20 mai 2014. Faute de réaction, les rôles fiscaux ont été établis sur la base d
un taux unifié de 6,45 %.
À la réceptio
n des feuilles d’imposition, de nombreux contribuables de l’ancien groupement
du Plateau de Gentioux ont
contesté fermement les montants réclamés et alerté
leurs élus communaux. Avec l’accord du préfet et du directeur
départemental des finances publiques, CGS a pris une délibération modificative, le 30 septembre 2014, introduisant deux
changements majeurs : un nouveau taux du foncier bâti de 6,08 %, et non plus de 6,45 %,
assorti d’un lissage
sur treize
ans
17
, son niveau ayant cette fois été déterminé à partir des moyennes pondérées des taux intercommunaux en vigueur
dans les deux anciens EPCI ; et une réduction du taux du foncier non bâti de 24 % à 6,74 %.
La délibération n’a pas
changé
les taux de taxe d’habitation et de CFE
, mais acté, pour ce dernier impôt, une intégration fiscale de cinq ans.
14
Les exonérations de bases de TFB pour les logements ayant subi des travaux pour économies d'énergie ne représenteraient qu
’un montant d
e 2 613
en 2017.
15
Un relèvement devant entrer en vigueur au 1
er
janvier N+1 doit être délibéré avant le 1
er
octobre de l’exercice N.
16
Le code général des impôts (
III 1 et 2 de l’article 1638
-
0 bis et l’article 1609 nonies C II du CGI
) contraint un nouvel EPCI à FPU à déterminer les taux intercommunaux
applicables la
première année, selon l’une des deux méthodes suivantes
: voter, pour chaque impôt, des taux proportionnels à la moyenne pondérée des taux en
vigueur dans les communes-membres
, l’année précédant celle de la fusion, sans possibilité d’
intégration progressive (ou lissage) ; ou bien fixer les nouveaux taux à
partir des moyennes pondérées des taux intercommunaux dans les EPCI à fiscalité propre préexistants, avec un lissage possible limité à treize exercices.
S’agissant
du vote du taux de CFE, la législation pr
écise que le taux initial ne peut excéder le taux moyen pondéré constaté l’année précédente dans les communes
-membres.
17
Le taux de départ était de 3,35 % en 2014 pour l
es contribuables de l’ancienne communauté de communes du Plateau de Gentioux
et de 6,45 % pour ceux de
l’ancienne
communauté de communes
d’Aubusson
-
Felletin, les deux évoluant vers le même point d’arrivée en 2027
: 6,08%.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
16
/
70
Ces amendements votés dans
l’urgence
entraîneraient, selon les déclarations du président en séance, une diminution de
152
064 € d
u produit fiscal attendu par rapport à une application uniforme du taux de 6,45 %
.
Au cours des débats,
plusieurs élus communautaires ont déploré de ne pas avoir été informé
de l’existence du courrier de la sous
-préfecture
du 23 juin 2014.
L’absence de communication au conseil communautaire de ce document,
qui fait clairement apparaître
l
’impossibilité d’appliquer
la délibération du 29 avril 2014, est irrégulière ; elle aurait pu être de nature à nourrir un
contentieux car elle a empêché
l’organe délibérant
de rechercher, dans des conditions plus sereines, un autre dispositif.
En 2016
, les taux de la taxe d’habitation et du foncier bâti ont
été
relevés d’un point
18
.
- Une fiscalité reversée par les communes
exagérément faible jusqu’en 2017
- Des attributions de compensation qui ont absorbé près de la moitié des impôts
locaux (hors TEOM), signe d’un faible niveau d’intégration
Les attributions de compensation sont censées assurer la neutralité budgétaire des transferts de fiscalité et de
compétences, entre un EPCI et ses membres, au moment où ils prennent effet.
Selon la définition qu’en donne le
paragraphe
V de l’article 1609 nonies C du CGI, l’attribution de compensation d’une commune est plus précisément
égale
à la somme des produits de taxes fiscales communales devenues intercommunales, perçues
l’année précédant leur
transfert à l’échelon intercommunal, diminuée du coût net des charges transférées.
Lorsque le montant de ces dernières
excède les produits de fiscalité revenant à l'EPCI, l'attribution de compensation constitue une dépense pour la commune
et une recette pour l’EPCI.
Jusqu’en 2017, seules les attributions de compensation de Croze et de Gioux, anciennement membres
d’intercommunalités n’ayant pas
opté pour la taxe professionnelle unique, ont connu des corrections marginales, justifiées
par leur situation fiscale antérieure
. Avant 2017 et la mise en place d’un plan de redressement, aucune modification n’avait
été apportée au titre des compétences transférées ce qui constitue l’un des facteurs explicatifs d
e la déconfiture
découverte en 2016. Le coefficient d’intégration fiscale (
35 % en 2016), qui compare la part de la fiscalité intercommunale
dans la fiscalité totale du bloc, est resté, de ce fait, anormalement faible au regard de la montée en puissance
institutionnelle de
l’organisme. Jusqu’en 2017, le versement des attributions de compensation aux communes continuait
d’absorber près de la moitié des impôts locaux en dépit des transferts de compétences réalisées.
18
7.2.2.1
Taxes
CC Aubusson-
Felletin 2013
CC Plateau de
Gentioux
2013
CC Creuse
Grand Sud vote
du 29/04/2014
CC Creuse
Grand Sud vote
du 30/09/2014
CC Creuse
Grand Sud vote
du 14/04/2016
Taxe d'habitation
13,90%
9,61%
9,86%
9,86%
10,86%
Foncier Bâti
3,35%
0,00%
6,45%
6,08%
7,08%
Foncier non bâti
11,64%
3,91%
24,46%
6,74%
6,74%
Foncier non bâti (taxe additionnelle)
66,76%
68,44%
66,76%
66,76%
66,76%
Cotisation foncière des entreprises
30,28%
29,90%
30,17%
30,17%
30,17%
Sources: Délibérations et fiches Minefi
Taux
Communauté de communes Creuse Grand Sud
en €
2013*
2014
2015
2016
Var. annuelle
moyenne
Evolution
2013/2016
Attribution de compensation brute
0
0
0
0
+ Dotation de solidarité communautaire brute
0
0
0
0
+ Fonds de péréquation (FPIC) et de solidarité
50 407
94 453
146 059
99 252
25,3%
96,9%
Dont FPIC
50 407
94 453
146 059
145 872
42,5%
189,4%
-reversement -(autres)
46 620
+/- Contribution nette des fonds nationaux de garantie
individuelle des ressources (FNGIR)
-1 100 488
-1 238 154
-1 258 678
-1 289 268
5,4%
17,2%
= Fiscalité reversée par l'Etat et l'interco
-1 050 081
-1 143 701
-1 112 619
-1 190 016
4,3%
13,3%
- Restitution et reversements sur impôts locaux
(hors péréquation)
1 901 971
1 845 785
1 843 006
1 846 059
-1,0%
-2,9%
en % des impôts locaux
46%
49%
50%
47%
Balance entre recettes et dépenses
2 952 052
-
2 989 486
-
2 955 625
-
3 036 075
-
0,9%
2,8%
Détail de la fiscalité reversée
Source: ANAFI, d'après les comptes de gestion / *cumul CC Aubusson Felletin et CC Plateau de Gentioux
COMMUNAUTE DE COMMUNES CREUSE GRAND SUD (à partir de 2014)
17
/
70
CGS conservait en moyenne un peu plus de la moitié de la fiscalité relevant de sa compétence et un peu plus du quart de
la fiscalité levée par
le bloc qu’elle forme
avec ses membres
19
.
- Une majoration tardive de la part intercommunale du FPIC
En matière de fiscalité reversée, l’EPCI a t
oujours été éligible au fonds national de péréquation des ressources
intercommunales et communales (FPIC)
,
dont les moyens ont été progressivement augmentés depuis sa création en
2012
20
. Calculé au niveau du bloc intercommunal, le versement du FPIC comprend des parts communales et une part
intercommunale. Les conditions dans lesquelles peut être choisi un autre mode de répartition que le mode de droit
commun, notamment pour
transférer à l’organisme intercommunal une partie des sommes destinées aux
communes-membres, sont exposées au paragraphe
II de l’article L. 2336
-5 du CGCT
. En 2015, l’assemblée
communautaire avait voté, dans les conditions de majorité qualifiée requises, une majoration de 30 % de la part
intercommunale, mais après la clôture du délai de vote prévu à
l’
article L. 2336-5 (deux mois à compter de la notification
des montants attribués). La
délibération n’était donc pas entrée en vigueur.
En novembre 2015, CGS avait essayé, sans
succès,
de rattraper l’erreur commise
en réunissant la commission
locale d’évaluation des charges transférées
(CLECT)
dénuée de toute compétence dans ce domaine
21
. Pour la première fois en 2017,
en situation d’urgence
, sa part a été
majorée de 45
000 € (194
013 € au lieu de 149
241 €), l’assemblée communautaire
ayant voté la délibération nécessaire,
le 10 juillet 2017, dans le respect des conditions légales de majorité et de délais. Le même jour, cette assemblée
s’est
engagée à reconduire, par de nouvelles délibérations, le même mode de répartition
jusqu’en 2022
.
- Un é
vènement inattendu et bienvenu pour l’organisme
: l
amoindrissement à
partir de 2017 du prélèvement du FNGIR
Instaurés par l
’article 78 de la loi de finances pour 2010 et mis en œuvre en 2011,
la dotation de compensation de la
réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) et les fonds nationaux de garantie individuelle des ressources (FNGIR) visent
à compenser intégralement les effets de la suppression de la taxe professionnelle. Les montants attribués aux collectivités
locales et à leurs groupements, ou prélevés sur leurs recettes, sont déterminés à partir de la différence entre leur panier
de ressources 2010 «
avant réforme
» de la taxe professionnelle et leur panier de ressources 2010 «
après réforme
». En
2017, la direction générale des finances publiques a constaté que la perte de cotisation sur la valeur ajoutée des
entreprises (CVAE) enregistrée en 2015, provoquée par la correction apportée par une entreprise à sa déclaration
d’effectifs
, devait être neutralisée par un amoindrissement du prélèvement du FNGIR. Une actualisation a alors été
effectuée par application du mécanisme de révision instauré par l'article 83 de la loi de finances rectificative pour 2016
n°2016-1918 du 29 décembre 2016. Cette décision, inattendue et
très importante pour l’av
enir, entraîne une réduction de
145
000 € environ du montant du prélèvement annuel prévisible du FNGIR à partir de 2018. En 2017, ses effets sont de
plus grande ampleur avec une diminution de 434
570 € du prélèvement annuel du fait de la restitution d
es prélèvements
opérés à tort en 2015 et 2016 (-289
712 €
).
19
FPIC compris.
20
Créé par l’article 144 de la loi n° 2011
-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012, le FPIC a prélevé et redistribué un montant de ressources croissant :
150 M€ en 201
2, 360
M€
en 2013, 570
M€
en 2014, 780
M€
en 2015,
et 2 % des ressources fiscales à compter de 2016, soit plus d’1 Md€.
21
cf. 4.3.2.3
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
18
/
70
-
U
NE IMPASSE FINANCIERE A FIN
2016
DONT LA RESOLUTION FAIT L
OBJET D
UN PLAN
DE REDRESSEMENT
-
La mise à jour d’un déficit caché
de 4 M€ à fin 2016
L’
audit
opéré par la mission de conseil aux décideurs publics à l’automne 2016 a
vait mis à jour un déficit caché
d’environ
3,6 M€
en répertoriant, sur place, les factures impayées dans une structure profondément désorganisée par l’absence du
directeur général des services (DGS) qui exerçait directement la plupart des compétences budgétaires et financières.
La première visite sur place de l’équipe d’instruction
a mis en lumière la présence d’autres dépenses non réglées.
Finalement, le compte administratif 2016 adopté par le conseil communautaire, le 16 mars 2017, présente un déficit de
clôture de 3 991 682
€.
Après sa reprise au budget primitif 2017, le préfet a procédé à une double saisine de la chambre
régionale par lettre du 23 mai 2017 : du déficit du compte administratif 2016 (article L. 1612-14 du CGCT
) et de l’absence
d’équilibre réel du budget primitif pour 2017 (
article L. 1612-5). Rendus le 7 juin 2007, les deux avis demandés
- n° 2017-0196-1 du 7 juin 2017 (déficit du compte administratif) et n° 2017-0196-2 du 7 juin 2017 (budget 2017 en
déséquilibre réel) - confirment le déficit de clôture consolidé à fin 2016, après prise en compte des reports des exercices
antérieurs et de la totalité des restes à réaliser. Celui-ci représentait 41 % des recett
es de fonctionnement de l’exercice
2016.
La présente instruction et celle des avis budgétaires ont montré que la dissimulation du déficit a été favorisée par la
combinaison de trois déficiences budgétaires et comptables examinées au paragraphe 6.1 : le manque flagrant de
sincérité de nombreuses inscriptions budgétaires, en particulier d
es recettes de la section d’investissement, l’absence de
comptabilité d’engagement dont l’un des objectifs est d’empêcher l’engagement de
dépenses au-delà des crédits
budgétaires, et le défaut d’enregistrement dans les comptes annuels de toutes les dépenses engagées.
À fin 2016, Creuse Grand Sud se trouvait dans une impasse financière en fonctionnement, avec un déficit brut de
fonctionnement de 907
000 €, ainsi qu’en section d’investissement
, avec la multiplication par 2,4 de la dette entre 2014 et
2016
22
et une
capacité d’autofinancement brute
négative depuis 2015 (voir partie 7).
22
Et par 3,2 en incluant la ligne de trésorerie non remboursée (cf. infra)
-1 500 000
-1 000 000
-500 000
0
500 000
1 000 000
1 500 000
2013
2014
2015
2016
2016 avec RAR
Comparaison entre la charge de la dette et l'excédent brut
d'exploitation
Annuité en capital de la dette
Charge d'intérêts
Excédent brut de fonctionnement
Source : Logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion
0,00 M€
1,00 M€
2,00 M€
3,00 M€
4,00 M€
5,00 M€
6,00 M€
7,00 M€
-1 500
000 €
-1 000
000 €
-500
000 €
0 €
500
000 €
1 000
000 €
1 500
000 €
2013
2014
2015
2016
2016 avec RAR
Comparaison entre la CAF brute et l'annuité en capital
CAF brute
Annuité en capital de la dette
Produits de gestion
Charges de gestion
COMMUNAUTE DE COMMUNES CREUSE GRAND SUD (à partir de 2014)
19
/
70
-
Un retour à l’équilibre
qui nécessitera probablement six ans
Dans ses deux premiers avis budgétaires du 7 juin 2017, la chambre régionale a constaté que
l’ampleur du déficit
à fin
2016 couplé au caractère structurellement déficitaire du budget principal
s’opposai
ent à
un retour à l’équilibre en 2017,
en
l’absence d’une offre d’achat ferme du foyer d’accueil médicalisé
(FAM) de Gentioux-Pigerolles
et d’
une autorisation
ministérielle autorisant
l’affectation
d’une partie de la recette à l’apurement du déficit de fonctionnement
. Elle a, en
conséquence, proposé
d’étaler
le redressement sur une durée particulièrement longue de six ans, dans un plan couvrant
la période 2017-2022. Après le deuxième avis rendu le 25 juillet 2017
dans le cadre de la procédure de l’article
L. 1612-5, et au vu de
l’arrêté préfectoral du 13 septembre 2017
portant règlement du budget primitif 2017, ce plan
contenait les quatre principales mesures suivantes :
- 1/
des économies en gestion pour un total de 2,2 M€ entre 2017 et 2022.
Les deux premiers avis du 7 juin 2017
proposaient de dégager, par rapport aux dépenses constatées en 2016, une économie de 170
000 € en 2017, puis de
300
000 € par an, à partir de 2018. En réponse au premier avis budgétaire rendu au titre de l’article
L. 1612-5,
l’organisme
est allé au-delà avec la programmation d
’une économie globale en fonctionnement de 270
143 €
en 2017 et de 393
000 € par an ensuite jusqu’en 2022,
dans deux délibérations du 10 juillet 2017 (n°2017-068 rectifiant
le budget principal et n°2017-069 adoptant un plan redressement sur six ans) :
- 2/ une majoration de 50
000 € par an des produits annuels des services (chapitre 70), à partir de 2018, grâce à une
revalorisation des tarifs intercommunaux ;
- 3/ la limitation des dépenses
d’investissement
au versement de la subvention statutaire due à la cité internationale de la
tapisserie (86 000
par an au plus) et à la réalisation de quelques opérations urgentes (10
000 € par an
au plus) ;
- 4/
une majoration des recettes fiscales à hauteur de 2,7 M€ sur la période.
À la suite des délibérations votées le 10 juillet
2017, l’
avis du 25 juillet 2017 avait
évalué le surplus fiscal indispensable à la couverture des déficits à 2,9 M€.
Dans un
premier temps, le préfet avait réglé le budget conformément à cet objectif dans un arrêté du 31 juillet 2017, et retenu une
augmentation uniforme de 19,5 % des taux de
taxe d’habitation et des deux taxes foncières
, par rapport à 2016. Quelques
semaines plus tard, après
la clôture de la procédure de l’article L.
1612-5,
l’organisme a fourni
des
promesses d’achats
pour cinq biens immobiliers, laissant espérer une recette nouvelle de 194
300 €.
Le préfet a alors décidé, par un arrêté
modificatif, de ramener
l’augmentation
des taux des deux taxes foncières à 8,3 %, sans revenir sur la hausse du taux de
TH (+19,5 %), ni sur les objectifs de résultats cumulés à fin 2017 : -1 224
680 € en fonctionnement et
-1 199
061 € en
investissement.
Avant l’adoption du budge
t pour 2018, un nouveau recours au levier fiscal paraissait inévitable pour
renouer avec
l’équilibre en 2022, sauf obtention d’une recette exceptionnelle
telle que le produit de vente du foyer d’accueil
médicalisé de Gentioux : les deux avis du 7 juin 2017
signalent que sa cession en 2018, au prix de 5 M€, permettrait de
redresser la situation d’ici 2019.
E
n application de l’article L.1612
-
14 du CGCT, les budgets primitifs des exercices de la période de retour à l’équilibre
continuero
nt d’être délibérés p
ar le conseil communautaire. Mais une fois approuvés, ils seront systématiquement transmis
à la chambre régionale des comptes
par le préfet afin qu’elle se prononce sur le respect de la trajectoire de retour à
l’équilibre programmée dans le plan de redress
ement
qui court jusqu’en 2022
. Si, lors de cet examen, la chambre constate
que les mesures votées ne sont pas suffisantes, elle formulera de nouvelles propositions au représentant de l'État pour
qu’il rende exécutoire, par voie règlementaire, un budget mod
ifié, sans délibération préalable, à la différence de la
procédure de l’article L.
1612-5.
en €
à faire en 2017
à faire entre 2018-
2022
total
à faire en 2017
à faire entre 2018-
2022
total
Charges à caractère général
30 000
300 000
330 000
67 693
454 490
522 183
192 183
Charges de personnel
-
500 000
500 000
46 450
732 250
778 700
278 700
Autres charges de gestion courante
140 000
700 000
840 000
156 000
780 000
936 000
96 000
Total
170 000
1 500 000
1 670 000
270 143
1 966 740
2 236 883
566 883
source : avis budgétaires
proposées dans les avis du 7 juin 2017
proposées par la chambre dans l'avis du 25 juillet 2017
sur propositions de Creuse Grand Sud (CGS)
Economies
supplémentaires
acceptées par CGS
Economies proposées sur les charges de gestion entre 2017 et 2022
(calculées par rapport au montant des dépenses de 2016)
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
20
/
70
- Les conséquences sur la gouvernance
et l’organisation
: un changement de
présidence en septembre 2016 suivi du départ de plusieurs directeurs en 2017
En qualité de président d’Aubusson
-
Felletin, l’EPCI parmi les deux fusionnés comptant le plus grand nombre d'habitants,
M. Michel Moine a été le premier président de Creuse Grand Sud. Confirmé ensuite à
cette fonction par l’assemblée
communautaire, il a annoncé son intention de démissionner le 19 septembre 2016, en commission départementale de la
coopération intercommunale,
en raison officiellement de l’échec de la fusion de Creuse
-Grand-Sud avec deux autres
intercommunalités
23
. Devenue effective après son acceptation par le préfet, le 21 septembre
2016, conformément à l’article
L. 2122-15 du CGCT, sa décision a été rendue publique en conférence des maires. Le premier vice-président, ancien
président de la communauté de communes du Plateau de Gentioux, a prov
isoirement remplacé M. Michel Moine jusqu’à
la réunion du conseil communautaire du 5 octobre 2016
24
, où ont été élus le nouveau président, M. Jean-Luc Léger, et les
huit nouveaux vice-présidents.
À la suite de sa première tentative de suicide du 20 juin 2016
suivie d’une hospitalisation, le
directeur général des services
(DGS)
n’a plus réintégré son poste
jusqu’à son décès dans des conditions dramatiques, en juillet 2017
. Il a été remplacé
dans ses fonctions par la directrice du développement et de l’aménagement du territoire, sans qu’aucune décision formelle
ne vienne officialiser cet intérim. Selon les services, depuis octobre 2016, aucun cadre administratif ne dispose
d’une
délégation de signature : tous les documents sont signés par les élus, y compris les demandes de congés et les devis,
sans considération de montant.
Le directeur de la piscine et la directrice de la médiathèque ont quitté leur poste, respectivement le 1
er
juillet et
1
er
septembre 2017, pour rallier une autre collectivité d’affectation. CGS n’a, pour le moment, pas prévu de les remplacer,
afin de réaliser des économies supérieures à celles proposées dans les deux avis budgétaires du 7 juin 2017. Le directeur
de l’office du tourisme en fonction, recruté initialement comme agent contractuel communautaire le 15 juin 2015, a
démissionné en mars 2017. Il n’a pas non plus été remplacé. Ces départs laissent plusieurs services sans encadrement,
ni responsabl
e clairement identifié. Par ailleurs, l’actuelle directrice des finances, arrivée au 1
er
janvier 2017, est liée à
CGS par un contrat à durée déterminée d’une durée d’un an, ce qui paraît peu compréhensible dans un tel contexte.
La chambre régionale des comptes
invite l’établissement à clairement identifier le rôle de chaque cadre durant l’exécution
du plan de redressement pour bénéficier du niveau de compétences indispensable à sa bonne marche.
23
3.2.2
24
conseil présidé par le plus âgé des membres du conseil conformément aux dispositions des articles L. 2122-7 et L. 2122-8 du CGCT.
COMMUNAUTE DE COMMUNES CREUSE GRAND SUD (à partir de 2014)
21
/
70
4.
- DES COMPETENCES TRANSFEREES AU 1
ER
JANVIER 2015 PAR
LES COMMUNES SANS COMPENSATION FINANCIERE
-
U
N ORGANISME DOTE A SA CREATION DE MULTIPLES COMPETENCES STATUTAIRES
SANS COHERENCE D
ENSEMBLE
,
APPROUVEES SANS REFLEXION PREALABLE
La nouvelle communauté de communes a été progressivement dotée de compétences bien plus larges que celles de ses
devancières et que les exigences règlementaires. L
’assemblée communautaire, qui n’a jamais
présenté clairement les
buts de cet empilement de compétences, ni leur
logique d’ensem
ble, a manifestement cherché à conserver un cadre
statutaire facilitant la coexistence de la logique des deux EPCI préexistants et la poursuite de leurs actions.
L
’arrêté préfectoral
de création du 20 décembre 2013 a, dans un premier temps, approuvé le t
ransfert de l’intégralité des
compétences obligatoires, optionnelles et facultatives exercées auparavant par les deux anciennes communautés de
communes. Creuse Grand Sud se trouvait
d’emblée
compétente, en lieu et place des communes-membres, pour les deux
groupes obligatoires décrit
s à l’article L. 5214
-16 du CGCT, et cinq des six groupes optionnels alors que la loi obligeait, à
cette date, à
n’
en exercer qu
’un
25
;
seul l’assainissement n’a pas été transféré
. Aucune restitution vers les communes
n’a
été opérée.
Les premiers statuts communautaires approuvés ensuite par le conseil, le 19 février 2014, puis par les communes
adhérentes ont enrichi à la marge le champ de compétence intercommunal décrit dans
l’arrêté de création
, notamment
dans les secteurs de la voirie, de l’enfance
-jeunesse, du tourisme et de la culture. À partir de cette date, CGS était réputée
compétente
sur l’ensemble des deux groupes
légaux de compétences obligatoires et des six groupes optionnels ;
l’
article
L. 5214-16 du CGCT
imposait alors d’en retenir un minimum de trois
26
. Ces changements ont rendu possible les transferts
de compétences opérés par les communes, principalement Aubusson et Felletin, au 1
er
janvier 2015.
Le 20 décembre 2016, les statuts ont été mis en conformité
avec l’article L. 5214
-16 du CGCT, modifié par la loi du
7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRé
27
), sans changement au fond. Comme les
deux précédentes, la nouvelle liste de compétences en comprend un grand nombre : les quatre groupes obligatoires et
cinq des huit groupes optionnels dont trois, au minimum, devaient alors être exercés
28
. La délibération votée à cette
occasion annonce une nouvelle évolution statutaire afin de résoudre les
difficultés financières qui venaient d’être
découvertes, et gèle, en attendant,
la définition de l’intérêt communautaire. Cette révision débouchera sur l’adoption de
nouveaux statuts, le 16 mars 2017, qui excluent uniquement du champ communautaire, la gestion ou la construction de
campings
29
. Elle
avait été précédée d’une réflexion conduite par la commission des statuts. Réunie à trois reprises, les
21 novembre 2016, 23 janvier et 1
er
février 2017, la commission avait préconisé la conservation de toutes les compétences
exercées à l’exception de la gestion du camping d’Aubusson et de la gestion des temps périscolaires
après avoir souligné
la reconnaissance par les usagers des services rendus. Contrairement à son souhait, les statuts du 16 mars 2017
mentionnaient toujours, dans le domaine «
politique de l’enfance et de la jeunesse
», les actions et accueils périscolaires
dont les temps d’animation périscolaire (TAP).
L
es déficiences de l’organisation générale et le défaut de documents
-cadres comme un projet commun de développement
et d’aménagement de l’espace ou d’un rapport annuel d’activité
rendent impossible, une mesure précise du degré
d’implication de l’EPCI dans
ces multiples champs de compétences. La chambre régionale des comptes
s’est
efforcée
d’analyser, à partir des documents disponibles, le
contenu et les
conditions d’exercice de
s quatre compétences les plus
coûteuses.
En réponse à un extrait du rapport d’observations provisoires, cinq maires ont confirmé, dans un courrier commun,
l’absence
de toute étude d’imp
act ou document-cadre préalable aux transferts de compétences.
25
article L. 5214-16 du CGCT, version en vigueur du 14 juillet 2010 au 29 janvier 2014
26
article L. 5214-16 du CGCT, version en vigueur du 29 janvier 2014 au 23 février 2014
27
articles 65 et 68-I de la loi NOTRé du 7 août 2015
28
article L. 5214-16 du CGCT, version en vigueur du 9 août 2015 au 30 décembre 2016
29
Le même jour, sera d’ailleurs votée une délibération qui acte l’abandon de la gestion du camping municipal d’Aubusson (cf.
4.2.3.1).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
22
/
70
-
L
ES QUATRE PRINCIPALES COMPETENCES STATUTAIRES
- La voirie
: un champ de compétence comparable à celui d’Aubusson
-Felletin
Les statuts du nouvel EPCI
l’ont rend
u compétent pour la création, l
’aménagement et
l
’entretien de la voirie, comme la
communauté de communes d’Aubusson
-Felletin, et au contraire de la communauté de communes du Plateau de Gentioux
non impliquée dans la voirie. Rédigés de façon claire, ils articulent ses prérogatives avec celles des communes après
avoir précisé les
critères d’identification de l’
intérêt communautaire : «
les liaisons entre deux communes, les liaisons entre
routes départementales, les dessertes d’activités majeures, à caractè
re économique ou touristique
». La délibération
2014-105
du 18 novembre 2014 a ensuite approuvé l’ensemble des voies devenues intercommunales.
De façon anormale, la c
ommission locale d’évaluation des charges transférées
(CLECT)
n’a pas été réunie pour éva
luer
les conséquences financières du transfert de la compétence voirie des communes du Plateau de Gentioux ainsi que celles
de
l’extension du réseau communautaire
sur le territoire
d’Aubusson
-Felletin. Les données des comptes administratifs
décrivent un triplement des dépenses de fonctionnement
avec le recrutement d’au moins deux agents supplémentaires.
L’effort d’investissement annuel de la période avoisine 750
000 €
; il est supérieur de 12 % à celui consenti en 2013 par
la communauté de communes d’Aubuss
on-Felletin.
L’ancien DGS a signalé,
dans une note du 9 juin 2016, que les communes ont conservé, en 2015, les aides du fonds
départemental d'aide à l'équipement des communes
(FDAEC) accordées pour des travaux de voirie. S’il s’avère que
certaines se
rapportent à des travaux que l’organisme a assumés, il
doit en réclamer la restitution.
- La compétence enfance-jeunesse : une organisation complexe, peu lisible et
très coûteuse
- Des transferts larges et mal cadrés
4.2.2.1.1.
- Des statuts qui autorisent la proposition de multiples services
Les statuts adoptés en 2014 définissent de façon extensive le champ d’action sociale
de la communauté de communes
qui devient compétente, «
en lieu et place des communes, pour l’étude, la création, l’aménagement, l’entre
tien et la gestion
des structures d’accueil en faveur de la petite enfance, de l’adolescence et des familles. Elle définit une stratégie d’actio
ns
dans ce domaine, formalisée dans un projet éducatif de territoire. Sont concernées : les crèches, les haltes garderies, les
structures multi-
accueil, les relais et les maisons d’assistances maternelles, fixes ou itinérants, les accueils de loisir sans
hébergement, les actions et accueils périscolaires. Elle est également compétente pour toutes les actions inscrites dans
les contrats en partenariat avec la caisse d’allocations familiales (CAF) et la mutualité sociale agricole (MSA) et inscrit s
on
action en partenariat avec les associations du territoire intéressées par ces questions
».
CC Aubusson- Felletin
en €
2013
2014
2015
2016
82 810
201 959
278 531
283 155
0
0
6 289
22 122
-82 810
-201 959
-272 242
-261 033
672 326
835 441
812 188
395 663
207 480
150 985
494 586
1 084 772
214 529
0
400 000
860 000
0
-521 341
-340 855
272 584
-181 134
-521 341
-740 855
-587 416
-388 614
-604 151
-542 814
342
-442 167
-604 151
-942 814
-859 658
-649 647
source : CRC au vu de la présentation croisée par fonction des comptes administratifs
* Les autres acquisitions de véhicules techniques prévues dans la délibération n°2015-110 du 8 décembre 2015 n'ont pas été rajoutées car elles semblent prises en
compte dans
la comptabilité par fonction (voir infra analyse des dépenses).
Solde global des actions voirie avec emprunt
Solde des actions voirie sans emprunt
Investissement
Fonctionnement
Autres dépenses en 2016 : achats d'un tracteur et d'un tracto pelle (122 280 + 85 200)*
Recettes
dont emprunts nouveaux
Solde avec emprunt
Solde sans emprunt
CC Creuse Grand Sud
Dépenses signalées dans la comptabilité par fonction
Dépenses
Recettes
Solde
COMMUNAUTE DE COMMUNES CREUSE GRAND SUD (à partir de 2014)
23
/
70
Avant la fusion, les acti
ons dans le domaine de l’enfance
-jeunesse
d’
Aubusson-Felletin se limitaient au versement de deux
subventions à l’association
Clé de contact
:
l’une de
29
000 € pour le fonctionnement du relais d’assistantes maternelles
(RAM)
et l’autre de 10
000 € pour le
fonctionnement et le suivi du contrat éducatif local. Contrairement à elle, le Plateau
de Gentioux, habilité par ses statuts à mener une «
action en faveur des enfants et adolescents
» et signataire du contrat
enfance-jeunesse, disposait de deux équipements : un centre de loisirs sans hébergement (CLSH) fonctionnant en régie
directe et la crèche (Faux-La-
Montagne) gérée par l’association
Tom Pousse
.
4.2.2.1.2.
-
L’absence de projet éducatif de territoire unique
CGS
a repris tous les services proposés dans les domaines de l’enfance
-jeunesse avant 2014 par les deux
intercommunalités et par les communes sans, en parallèle, rédiger le projet éducatif de territoire unique annoncé dans les
statuts. Jamais votés en conseil communautaire, ni mis en cohérence, les trois projets éducatifs de territoire en vigueur,
au contenu très descriptif,
ont été adoptés avec les partenaires institutionnels associés à la mise en œuvre des temps
d’activités périscolaires (TAP)
: un premier couvre l
’ancien
territoire du Plateau de Gentioux ; le second reconduit à Felletin
celui appliqué
jusqu’
en 2014 par la commune
; et le troisième intéresse toutes les communes où intervient l’association
Clé de contact
.
Le premier contrat enfance-jeunesse (CEJ) unique couvre la période 2016-2019. Réputé en vigueur au 1
er
janvier 2016, il
n’a été approuvé, par délibération, que le
20 décembre 2016, et signé le 31 décembre 2016. Jusque-là, le périmètre de
chaque ancien EPCI a continué de relever d’un
CEJ différent. Le 4 novembre 2015, le CEJ du Plateau de Gentioux avait
d’ailleurs été
rallongé
par voie d’avenant sur proposition de la caisse d’allocations familiales (CAF)
.
Depuis la révision statutaire du 16 mars 2017, il appartient à la communauté de communes de définir
« une stratégie
d’actions dans ce domaine, formalisée dans un contrat enfance
-jeunesse et projet éducatif de territoire pour ce qui
concerne les temps d’activités périscolaires (TAP)
». Pour le moment, cette intention
n’a pas été suivie
d’effet
. La chambre
régionale des comptes tient à rappeler
qu’avant de s’engager dans des documents contractuels, l’organisme doit
arrêter
ses propres objectifs dans un document interne, en identifiant les ressources propres qui peuvent leur être consacrées.
4.2.2.1.3.
- Les équipements et les personnels transférés par les communes au titre des
compétences communautaires exercées avant 2014
CGS a récupéré neuf structures dédiées à la jeunesse et à l’enfance. En plus des cinq relevant des deux EPCI précédents,
quatre ont été transférées par des communes : les deux centres de loisirs sans hébergement (CLSH) sur le territoire de
l’ancienne communauté d’Aubusson
-
Felletin, la crèche d’Aubusson et la maison d’assistantes maternelles (MAM) de
Felletin.
La délibération du 18 novembre 2014 avalise le transfert des personnels communaux concernés à Aubusson et Felletin
(sept emplois permanents et six non permanents dont deux apprentis), la mise à disposition partielle
d’agents
communaux
ailleurs, et celle des bâtiments abritan
t le CLSH et la MAM de Felletin ainsi que le pôle enfance jeunesse d’Aubusson.
pré-existant dans l'une des EPIC préexistants
transféré d'une commune en 2014
CLSH municipal d'Aubusson confié à clé de contact
CLSH municipal de Felletin géré en régie
crèche de Faux la Montagne
confiée à l'association Tom Pousse
(RAM =relais assistantes maternelles)
1 confié à clé de contact sur la partie Aubusson-Felletin
1 géré en régie sur la partie sud (plateau de Gentioux)
(MAM =maison d'assistantes maternelles)
Gentioux-Pigerolles (pour la cc Plateau de Gentioux)
Source: CRC
Etat des équipements enfance-jeunesse
2 RAM
itinérants
2 MAM
2 crèches
3 CLSH
CLSH de Gentioux géré en régie (cc Plateau de Gentioux)
aucun
crèche d'Aubusson gérée en régie
Felletin (pour la cc Aubusson-Felletin)
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
24
/
70
4.2.2.1.4.
-
L’exercice
de trois anciennes compétences communales : les TAP, le centre
social d’Aubusson et le développement de la vie associative
Dès la rentrée 2014, la communauté
de communes s’est chargée de l’organisation des temps d’activités périscolaires
(TAP ou « rythmes scolaires
»), dans les communes autres qu’Aubusson et Felletin avec une gestion différenciée et
compliquée : en régie directe pour les communes périphériques au CLSH de Gentioux et en partenariat avec
Clé de
contact
pour les communes du bassin d’Aubusson autres que Felletin. En pratique, l’association n’a assuré directement
le service qu’à Aubusson et
coordonné ailleurs les emplois du temps des intervenants.
La ville d’Aubusson avait, dès la rentrée 2013, appliqué la réforme des rythmes scolaires sur son territoire en recourant à
Clé de contact
, gestionnaire du CLSH et du centre social. La communautarisation des TAP n’y a pris effet, comme à
Felletin, qu’au 1
er
janvier 2015, simultanément au transfert des CLSH, lieux d’organisation des TAP. Les animations sont
dispensées par des agents d’animation directement recrutés et rémunérés par Creuse Grand Sud dans les trois CSLH,
y compris dans celui d’Aubusson confié
à
Clé de contact
qui bénéficie de la mise à disposition gracieuse d’u
ne dizaine
d’animateurs périscolaires
.
En contrepartie, presque toutes les communes ont rétrocédé à CGS
les aides apportées par le fonds d’amorçage avec
néanmoins une année de retard pour les aides attribuées en 2015 à Aubusson et Felletin. Début 2017, les deux communes
de Saint-Amand et Gentioux-Pigerolles, réfractaires à ce dispositif, restaient redevables de 12
500 €
(2
160 €
par an pour
la première et 4
090 €
par an pour la deuxième). En réponse à un
extrait du rapport d’observations provisoires, le maire
de Saint-Amand
a signalé avoir aujourd’hui
reversé
toutes les aides du fonds d’amorçage
à CGS par souci de solidarité.
Il
a confirmé que le conseil municipal s’était
longtemps opposé à cette mesure car la commune fournissait les locaux et
assumait l’ensemble des frais de fonctionnement afférents.
Au moment de l’entrée en vigueur de la compétence enfance
-jeunesse, au 1
er
janvier 2015, la communauté de communes
est aussi devenue responsable des actions en direction des adolescents déléguées à
Clé de contact
à Aubusson :
l’organisation du centre social
30
et le développement de la vie associative consistant à accueillir des adolescents, entre
autres, pour leur apprendre à remplir des CV (curricula vitae). CGS s’est substituée à la commune dans son financement
aux côtés de la caisse d’allocations familiales
(CAF).
Tant «
les actions et accueils périscolaires
» que la gestion des structures d’accueil de l’adolescence et des familles
figurent parmi les compétences statutaires. La question de la régularité de la gestion des TAP, de l’ancien centre social
d’Aubusson et de la récupération de l’action de développement de la vie associative ne se pose donc pas. Mais il est
anormal que leur transfert n’ait pas été approuvé formellement par le conseil communautaire, ni que les dépenses
correspondantes n’aient été id
entifiées par la CLECT.
La chambre régionale des comptes recommande à la communauté de communes de demander la restitution de toutes
le
s aides du fonds d’amorçage
, le cas échéant en recourant
aux procédures d’inscription ou de mandatement d’office,
ainsi
que celles du FDAEC, s’il se confirme qu’elles se rapportent à des travaux communautaires.
-
Les multiples incohérences dans l’organisation des services
4.2.2.2.1.
- Dans le partage des services proposés
entre l’EPCI et ses membres
Jusqu’à fin 2017,
deux des
cinq services de l’enfance
-jeunesse (garderie du matin, garderie soir, garderie du mercredi
après-midi, cantine et TAP)
relevaient exclusivement d’un unique
échelon local : la cantine des communes et les TAP de
la communauté de communes. Les trois autres services
continuaient d’impliquer les communes ou
bien CGS, selon les
territoires : CGS organisait la garderie du mercredi après-midi dans huit des neuf communes proposant ce service ainsi
que la garderie du matin et du soir dans deux et quatre communes parmi les dix-
neuf dotées d’une école.
Autre disparité,
la communauté de communes
affrétait un autobus pour acheminer les enfants d’une commune pour la garderie du soir,
et ceux de cinq communes pour la garderie du mercredi après-midi. En réponse aux observations provisoires,
l’ordonnateur a précisé que cette répartition dépendait du mode de financement des garderies, la compétence
de son
établissement ne portant que sur les garderies déclarées «
accueil de loisirs
» et subventionnées par la caisse
d’allocations familiales
. Il a annoncé que depuis la validation de nouveaux statuts par un arrêté préfectoral en date du
18 mars 2018, toutes les garderies du matin et du soir sont du ressort communal.
30
Il s’agit de la dénomination d’une ancienne maison des jeunes et de la culture.
COMMUNAUTE DE COMMUNES CREUSE GRAND SUD (à partir de 2014)
25
/
70
- État des lieux en 2017
4.2.2.2.2.
- Dans les tarifs
En matière de tarifs, CGS appliquait une grille unique pour les garderies du matin et du soir mais non pour celle du
mercredi après-midi, chaque CLSH ayant au départ conservé ses prix
31
. Le 1
er
juillet 2015, le conseil communautaire a
voté deux mesures d’harmonisation pour les deux CLSH non délégués, Gentioux et Felletin
: l’application,
au 1
er
septembre 2015,
de prix de garde et d’accueil périscolaire, uni
ques et progressifs conformément à des
préconisations de la caisse d’allocations familiales (CAF), complétés d’une majoration pour les extérieurs
32
; et
l’engagement d’un processus de convergence des prix de repas devant aboutir au 1
er
septembre 2020, échéance
finalement ramenée au 1
er
juillet 2017, sous la pression des difficultés financières. Le CLSH d’Aubusson confié à
Clé de
contact
a conservé des prix de journée différents. La délibération n° 2015-071 du 1
er
juillet 2015 a, par ailleurs, généralisé
à tous les personnels communautaires, la remise de 30 % accordée par l’ancienne communauté de communes du Plateau
de Gentioux à ses agents. Jusqu’en septembre 2014, les habitants de Peyrelevade, ancienne commune de ce dernier
groupement qui a rejoint un autre EPCI au 1
er
janvier 2014, ont aussi bénéficié, à titre exceptionnel, d’une remise de
50 % sur le tarif «
hors communautés de communes
».
Le 30 novembre 2016, en réponse à une demande de la CAF, CGS s’est engagée à faire réaliser pa
r un prestataire
extérieur, une étude stratégique afin de mieux appréhender l’offre en matière de services enfance
-
jeunesse. D’un coût de
19
500 € couvert à 80 % par une subvention déjà versée, cette étude
n’a pas été achevée dans les délais prévus par
manque de ressources. Dans sa lettre, l
’ordonnateur a assuré qu’elle
serait
close à la fin du mois d’avril 2018
.
Jusqu’en 2017, les assistantes maternelles avaient gratuitement accès à la MAM de Gentioux
-Pigerolles mais non à celle
de Felletin qui exigeait l
e paiement d’une redevance mensuelle de 50 €. Le 26 avril 2017, l’utilisation des deux MAM a été
rendue payante au tarif unique de 30 € par mois, arrêté sans analyse préalable des coûts.
4.2.2.2.3.
-
Dans l’organisation conventionnelle
31
Le maintien des dispositions antérieures avait été décidé en conseil du 24 février 2015 pour le CLSH de Felletin.
32
Sauf pour les grands parents utilisant le service pour leurs petits-enfants, quand bien même
les parents résideraient à l’extérieur du territoire.
Collectivités compétentes
Garderie
matin
Cantine
Garderie soir
TAP
Garderie
mercredi
après-midi
Communes
17
19
15
0
1
EPCI en régie
2
0
4
14
7
Clé de contact pour EPCI
0
0
0
2
1
parmi les 19 communes dotées d'une école,
communes non concernées
3*
10
Total
19
19
19
19
19
*hors projet éducatif de territoire
Sources: CRC d'après les données transmises par la CC
Communes concernées par les différents services : 19 communes sur 26 (7 n'ont pas d'école)
2016
2017
Aubusson
CC CGS
Aubusson
CC CGS
CC CGS
CC CGS
gestion du centre de loisirs sans hébergement (CLSH) d'Aubusson*
18 000
17 512
17 512
28 500
subvention gestion CLSH
17 512
19 362
18 000
18 000
centre d'animation vie locale ou CAVL (il s'agit du centre social d'Aubusson)
30 725
30 725
30 725
30 500
développement ou animation de la vie associative**
17 000
17 000
17 000
9 000
forum des associations ou suivi du contrat éducatif local
10 000
10 000
10 000
subvention relais assistantes maternelles (RAM)
29 000
29 000
29 000
29 000
subvention temps d'activités périscolaires (TAP) périmètre ville d'Aubusson
29 106
29 106
29 106
29 000
coordination TAP (pour communes autres qu'Aubusson)
18 000
18 000
18 000
sous-totaux 2014 et 2015 :
112 343
39 000
19 362
169 343
total :
37 362
18 000
-27 343
18 000
18 000
17 894
130 343
0
-45 343
Source: CRC , données CC
*la "subvention gestion CLSH" porte sur des "surcoûts" (plus d’heures d’ouverture, remplacement ou renfort des équipes pour respecter les taux d’encadrement, plus d’enfants inscrits, plus de fourniture à acheter)
**identifié en 2017 comme "subvention animation adolescents/jeunesse" (pour accueillir des adolescents, leur apprendre à remplir des cv, etc.)
charge nouvelle
pour l'intercommunalité par rapport à l'année précédente
différence avec le montant global versé en 2014
différence avec le montant
versé en 2014 au titre des TAP
169 343
124 000
2014
subventions à Clé de contact
151 343
payées pour :
2015
188 705
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
26
/
70
L’association
Clé de contact
a poursuivi toutes les activités qu’elle réalisait en 2014 pour le compte d’Aubusson (gestion
du CLSH, du centre d’animation de la vie locale, action d’animation de la vie associative) et pour le compte du groupement
d’Aubusson
-Felletin (forum des associations, fonctionnement du RAM) avec une prestation supplémentaire à partir de
2015 : la prise en charge des TAP à Aubusson et la coordination des emplois du temps des intervenants dans les autres
communes du bassin d’Aubusson. Pour la première fois
en 2017, toutes les interventions, y compris en matière de TAP,
sont regroupées dans une convention unique ce qui clarifie le suivi des financements
33
. Ce document actait une réduction
de 15 % (
25
343 €)
de la subvention globale par rapport aux deux années précédentes sans clairement tirer les
conséquences de cette décision sur l’offre de services
. Le montant attribué à
Clé de contact
en 2017 a encore été amputé
de 20
000 €, pour fi
nalement
s’
établir à 124
000 €,
soit
45 343 € de moins qu’en 2016 (–
27 %).
Contrairement à Aubusson précédemment, la communauté de communes n’a pas réclamé à
Clé de contact
de loyer pour
l’utilisation des locaux du pôle enfance jusqu’au 15 octobre 2016, ce qui a occasionné un manque à gagner de 23
000 €
environ
34
. Un bail est entré en vigueur à cette date, dont le contenu a été approuvé par une délibération du 5 octobre 2016
qui entérine
a posteriori
la gratuité de l’occupation
jusque-
là. Aux termes de l’article L. 2125
-1 du code général de la
propriété des personnes publiques, une personne publique peut délivrer, par exception, une autorisation d’occupation à
titre gratuit du domaine public aux associations à but non lucratif qui concourent à la satisfaction d'un intérêt général. La
décision de ne pas demander de loyer à
Clé de contact
n’est donc pas irrégulière. CGS aurait pu faire un autre choix,
comme celui de défalquer de la subvention de 2017, un montant équivalent aux loyers oubliés pendant vingt-et-un mois.
Les conventions passées avec
Clé de contact
se caractérisent par quatre défauts : elles sont trop imprécises, notamment
en matière de TAP ; elles ne valorisent pas la fourniture des locaux, ni la prise en charge de plusieurs prestations
constitutives de charges intercommunales ;
elles ne fixent pas d’objectifs d’activités au prestataire
; et elles laissent la
personne publique supporter
, en cas d’échec, tout le risque d’exploitation.
De plus,
l’engagement de
Clé de contact
est
perpétué sans jamais vérifier
l’existence d’une concurrence dans le secteur de la petite enfance. L
e renouvellement
systématique de ce partenariat pourrait exposer les cocontractants à un risque de contentieux, et ce d’autant que les
subventions accordées dépassent le plafond général
de minimis
retenu pour les aides publiques aux entreprises
fournissant des services d'intérêt économique général (500
000 € par période de trois ans). La circulaire dite Fillon du
18 janvier 2010, qui vise à clarifier l
a mise en œuvre de la réglementation européenne des aides d’État, confirme que
l’objet non
-
lucratif d’un organisme ou son but éventuellement social ne l’affranchissent pas du respect de la réglementation
européenne sur les financements publics.
Les mêmes
défauts entachent le dispositif conventionnel liant l’établissement et l’association
Tom Pousse
qui assure la
gestion du centre multi-accueil pour jeunes enfants de moins de trois ans de Faux-la-Montagne. Après son expiration au
31 décembre 2015, la conven
tion d’objectifs adossée au contrat enfance
-jeunesse a été prorogée par un avenant en 2016.
Elle prévoit la mise à disposition d’un local à titre gracieux et une contribution financière annuelle de 106
000 €. Le nouveau
contrat enfance-jeunesse 2016-2019 t
able sur une aide intercommunale annuelle d’environ 101
000 €, montant qui n’est
pas repris dans la nouvelle convention pluriannuelle d’objectifs signée le 3 mai 2017. Comme le montre le tableau suivant,
l’aide apportée par CGS n’a cessé de croître entre 2
014 et 2016. Même en 2017, elle se révèle très supérieure à la
contribution demandée avant 2014 au Plateau de Gentioux. La réduction appliquée en 2017 par rapport à 2016 est motivée
par les difficultés financières de l’EPCI.
En réponse aux observations provisoires, le maire de Faux-La-Montagne a rappelé
le caractère déterminant
pour la revitalisation du territoire qui l’entoure
, de cette crèche créée par une association, faute
d’offre
alternative publique ou privée
. Il affirme qu’avec une capacité d’accueil portée de neuf à douze places depuis 2015,
son maintien et son développement ne sont pas étrangers à l’augmentation de 17 % de la population communale en cinq
ans, et à l’ouverture d’une troisième classe à l’écol
e communale à la dernière rentrée scolaire. Il explique le niveau de la
subvention intercommunale obtenue en 2016, par des facteurs ponctuels : des achats de matériels consécutifs à
l’ouverture de deux places en 2015 et d’une troisième en 2016, la souscription obligatoire en 2016 d’une mutuelle
d’entreprise pour les agents
et le
recrutement temporaire d’un apprenti.
33
Les actions dans le domaine des TAP étaient isolées dans une convention particulière en 2015 et en 2016.
34
Le loyer annuel actuel est de 13
000 €.
en €
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Subvention intercommunale
66 000
66 600
87 877
95 000
107 000
85 000
versée par
évolution/année précédente
+600
+21 277
+7 123
+12 000
-22000
Source: CRC d'après les données de la CC
Plateau de Gentioux
Creuse Grand Sud
Tom Pousse
COMMUNAUTE DE COMMUNES CREUSE GRAND SUD (à partir de 2014)
27
/
70
Tous c
es constats plaident pour une remise à plat du conventionnement relatif à l’exploitation
par des associations des
structures dédiées à la petite enfance et à la jeunesse. De nouveaux contrats pourraient notamment afficher la valeur
économique des prestations en nature fournies par l
’EPCI comme, entre autres
, la fourniture des locaux à
Tom Pousse
,
expliciter les critères de calcul des subventions, et surtout intéresser l
es associations au risque d’exploitation.
La chambre régionale des comptes recommande de recourir, pour les services délégués dans le domaine enfance-
jeunesse, à la formule de la délégation de service public qui suppos
e, d’une part, l’organisation
préalable
d’une publicité
et
d’
un appel à la concurrence au moment du renouvellement des contrats
, et d’autre part, l’explicitation, dans les contrats,
des règles de calcul des subventions et de la part de risque laissée à la charge des partenaires. Dans son courrier, le
maire de Faux-La-Montagne juge la formule de la délégation de service public «
en décalage avec la réalité de l’hyper
ruralité
» et peu appropriée à une crèche gérée de façon associative. La chambre ne partage pas cette dernière opinion :
o
utre qu’une procédure de DSP obligerait à mieux cadrer les objectifs et les engagements réciproques ainsi qu’à
responsabiliser le délégataire,
elle n’aboutirait pas
nécessairement à écarter le prestataire historique dès lors que son
offre apparaîtrait toujours comme la plus performante.
- Un reste à charge de 700
000 €
, trois fois supérieur à celui supporté en 2013
L
’extrait ci
-dessus de la présentation par fonction annexée au compte administratif 2016 fait ressortir pour la fonction
enfance-jeunesse, un reste à charge de 879
075 € en 2016. Après retrait de trois dépenses relatives à l’année 2015,
celui-
ci s’établit à 698
583 €.
Avant fusion, le coût net des activités enfance-jeunesse pris en charge par le Plateau de Gentioux a été évaluée à
182
000 € par les services (à partir des données 2013). Après fusion, les transferts d’équipements opérés gracieusement
par Aubusson, et à un degré moindre par Felletin, la récupération des TAP et le supplément de subvention accordée à
Tom Pousse
sont venus considérablement alourdir ce coût net. La majoration est largement supérieure à l’évaluation des
dépenses transférées retenues dans les bilans de la c
ommission locale d’évaluation des charges transférées
(CLECT),
lesquels sous-
estiment le montant annuel de l’aide versée à
Clé de contact
au titre de la gestion du CLSH en 2014, et
occultent plusieurs postes de dépenses : les subventions versées à cette même association pour
l’organisation du centre
social d’Aubusson
et
l’action de développement de la vie associative
, le coût des TAP à Aubusson et celui du nettoyage
de toutes les structures transférées. Le total annuel des dépenses nouvelles non compensées relatives aux activités
enfance-jeunesse, identifiées par les trav
aux d’instruction, s’élève à 546
613 €. Il est trois fois supérieur au coût net
supporté auparavant par le Plateau de Gentioux.
1
Coût net du transfert du CLSH d'Aubusson selon la CLECT
196 827
2
Coût du transfert de la crèche d'Aubusson selon la CLECT
47 485
3
Coût net du transfert du CLSH de Felletin selon la CLECT
84 708
4
Ecart entre la subvention versée à cle de contact pour le CLSH et celle prise en compte dans le
calcul de la CLECT
6 695
5
Deux subventions versées depuis 2015 à clé de contact non identifiées par la CLECT
47 725
6
au centre d'animation vie locale d'Aubusson
30 725
7
pour le développement ou animation de la vie associative**
17 000
8
TAP (rythmes scolaires) selon CGS
133 148
9
Supplément subvention Tom Pousse (moyenne 2014-2016 par rapport à 2013)
30 026
10
Déficit supplémentaire laissé à la charge de CGS (=1+2+3+4+5+8+9)
546 613
11
Coût de la dépense enfance-jeunesse selon CA 2016
698 583
12
Estimation du déficit annuel supporté auparavant par les deux anciennes com com (=11-10)
151 970
13
Estimation par la collectivité du coût net 2013 supporté par la CC du plateau de Gentioux
182 000
14
Ecart entre l'estimation CRC (12)
et celle de CGS (13)
30 030
source : CRC
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
28
/
70
- Une remise à plat à opérer dans les délais les plus brefs
Dans le rapport d’observations provis
oires, la chambre régionale a recommandé :
1) de réévaluer l’intérêt de maintenir,
dans le domaine de l’enfance
-jeunesse, une offre intercommunale de services aussi large et dénuée de logique
d’ensemble
;
2) de la simplifier en fixant, à partir de l’intérêt communautaire, une frontiè
re claire avec les interventions des
communes ;
3) d’unifier les tarifs en fonction de la part du coût de fonctionnement par service que l’EPCI souhaite assumer,
et en limitant les remises à des cas exceptionnels justifiés par des raisons objectives comme
l’éloignement.
Dans son
courrier, l’ordonnateur a confirmé que depuis la dernière modification statutaire validée le 16 mars 2018, la communauté
de communes n’est plus compétente en matière de TAP ou de garderie périscolaire (matin et soir). L’ordonnateur
attend
de cette décision une économie de 130
000 € par année scolaire.
Il en est pris acte.
-
Le
développement
touristique :
une
compétence
entièrement
communautaire depuis 2015
- Une compétence élargie sans évaluation préalable puis réduite en 2017 pour
des raisons financières
Les premiers statuts, votés avant que la loi NOTRé ne confère à la promotion du tourisme et à la création d’office de
tourisme une dimension communautaire exclusive, demandaient à CGS de procéder, à la place des communes : (i) à la
structuration
d’un office du tourisme intercommunal, constitué de plusieurs guichets, chargé notamment de l’accueil et de
l’information des touristes (groupes et individuels), de la promotion touristique du territoire intercommunal en coordination
avec les autres acteurs institutionnels ; (ii) à la gestion locative des gîtes Retrouvance de Gioux et Croze ; et (iii) à la
construction, la réhabilitation et la gestion de terrains de camping et de gîtes touristiques sur décision du conseil
communautaire.
Compétents en matière de tourisme à des degrés différents, les deux anciens groupements n’avaient
créé, ni géré aucun office de tourisme ou structure d’accueil intercommunale.
Ces nouvelles compétences ont entraîné le transfert de deux gites communaux (à Gioux et Croze), du camping
d’Aubusson déclaré d’intérêt communautaire
, de la contribution statutaire au syndicat mixte du Lac de Vassivière
(37
230 € en 2015) en remplacement des communes de Gentioux
-Pigerolles (6
000 €) et de Faux
-la-Montagne
(22 000
€),
et
surtout du subventionnement des deux offices de tourisme communaux d’Aubusson et de Felletin.
Jusque-là, des financements communaux et intercommunaux subvenaient à leurs besoins : les deux villes-sièges
soutenaient l’animation touristique sur leur
territoire et l’ancienne communauté de communes les «
autres missions
».
La nouvelle organisation, effective au 24 juin 2014, n’est entrée en vigueur qu’au 1
er
janvier 2015. La ville d’Aubusson a
d’ailleurs continué en 2014 de financer partiellement l’office de tourisme présent sur son sol. Les CLECT du
16 décembre 2014 et 7 juillet 2015, qui n’ont rien repris au titre du transfert des deux gites, ont identifié
deux charges
transférées : une première de 8
138 € pour la reprise du camping d’Aubusson, et une deuxième de 90
000 € environ pour
le subventionnement des offices de tourisme à réunir dans un établissement public à caractère industriel et commercial
(EPIC). Dernière mesure de rationalisation, une taxe de séjour intercommunale a été instituée le 8 décembre 2015, au
profit de l’office de tourisme alors en constitution. Auparavant, cette taxe n’était perçue qu’à Aubusson et sur le territoir
e
des deux anciens membres du syndicat mixte du lac de Vassivière (Faux-La-Montagne et Gentioux-Pigerolles).
En réponse à un extrait du rapport d’observations provisoires, le maire de Gioux a
justifié le choix de ne pas valoriser les
charges découlant du transfert des deux gîtes par le mode de gestion antérieur : les deux communes propriétaires avaient
mis ces équipements à disposition de leur ancienne intercommunalité de rattachement, laquelle avait assuré la maîtrise
d’ouvrage
des travaux de transformation en gites labellisés. La chambre prend note de cette explication, mais maintient
que leur transfert aurait dû être accompagné d’une estimation des charges correspondantes, au même titre que
pour les
autres actions touristiques récupérées par CGS
Lors de la révision du 1
6 mars 2017, les missions de gestion ou de construction de structures d’accueil, en particulier les
campings, ont été retirées des statuts. À la suite de cette décision, la restitution à Aubusson du camping situé sur son
territoire a été annoncée ; cet équipement avait été géré directement par la communauté de communes en 2014 et 2015
puis par l’office intercommunal en 2016. La commune ayant refusé de reprendre cet équipement
, la communauté de
communes en a assuré la gestion par défaut en 2017, à la place d
e l’office. Dans une lettre adressée au maire d’Aubusson
datée du 19 mars 2018, son président annonce que les statuts communautaires ne font plus référence aux terrains de
camping depuis une modification du 11 octobre 2017 et
qu’il considère que le camping
«
cessera sans ambiguïté d’être
intercommunal à la date de l’arrêté préfectoral
» approuvant cette révision, soit au 16 mars 2018.
COMMUNAUTE DE COMMUNES CREUSE GRAND SUD (à partir de 2014)
29
/
70
-
Les interrogations qu’appelle la création d’un office intercommunal sous la
forme d’un EPIC
Avant la création d’un office intercommunal annoncé dans les statuts adoptés en 2014, le recours aux associations
gestionnaires des deux offices de tourisme a été poursuivi par une convention signée en juin 2015 leur fixant des objectifs
convergents. Jusque-
là, leurs activités étaient régies par deux conventions d’objectifs datant de 2004, prolongées par
avenant annuel.
L’
EPIC
n’a vu le jour qu’au 1
er
janvier 2016 par fusion absorption des deux offices de tourisme, mais son
futur directeur avait été recruté, dès le 15 juin 2015, par la communauté de communes sur un poste de directeur du
tourisme
. Le choix d’un établissement public unique à caractère industriel et commercial et l’organisation de la compétence
tourisme s’appuient sur les conclusions d’un rappo
rt extérieur de juin 2014 qui mettait en relief les inconvénients du
dispositif alors en place
: l’insuffisance de coordination des modes de fonctionnement et des missions, un contrôle
insuffisant de l’action des deux associations, des doublons dans les re
lations avec les partenaires et une dispersion des
moyens dédiés au développement touristiques sur le territoire.
L’EPIC, dont le siège est commun avec celui de la communauté de communes, a repris le personnel des deux associations
et leurs locaux, trans
formés en deux bureaux d’information touristique. L’article 14 de ses
statuts précise que la
communauté de commune peut effectuer toutes vérifications qu’elle juge opportunes, possibilité qui n’a pas encore été
utilisée. La signature de la première convention
d’objectifs et de moyens d’une durée d’une année a été approuvée par la
délibération 2016-052
du 22 juin 2016, en même temps que l’approbation du traité de fusion
-absorption des deux
associations. Précisant les missions de l’EPIC et les engagements réciproques, elle ne fait pas ressortir d’attentes claires
en matière de développement des activités commerciales. Les ventes de produits ne représentaient d’ailleurs que
le tiers
du total des recettes en 2016. Autre anomalie en matière de supervision, les services intercommunaux ont déclaré ne pas
avoir reçu le document retraçant la stratégie touristique, ni le plan d’action que l’EPIC devait élaborer et faire valider pa
r
le conseil communautaire au plus tard le 31 décembre 2016. Dans son courrier de réponse à un extrait du rapport
d’observations provisoires, le maire de Gioux s’en étonne
: il confirme, en produisant une copie du document, qu’
un rapport
sur la stratégie de développement touristique de l’office a été présenté à son comité directeur le 6 octobre
2016. Il signale
qu’un prestataire a débuté une mission d’accompagnement, avant de la suspendre faute de règlement par Creuse Grand
Sud, d’un premier acompte de 9
000 €. Après vérification, la facture correspondante, datée du 6 juin 2016, a finalement
été réglée par un mandat émis le 3 novembre 2017.
Pour sa première année de fonctionnement, en 2016, l’EPIC a bénéficié d’une subvention équivalente au cumul des aides
communales et intercommunale perçues en 2013 par les deux offices municipaux, mais nettement supérieure à celles
des années 2014 et 2015 en raison de la charge nouvelle du salaire du directeur. En 2017, Creuse Grand Sud avait
décidé, dans son premier budget primitif, d’attribuer une subvention de 170
000 €, en retrait de 23
366 € par rapport à
2016. Au cours de l’entretien de fin de contrôle, l’ordonnateur a annoncé une nouvelle amputation de 20
000 € portant
l’aide annuelle à 150
000 €, en conséquence du départ en mars 2017 du directeur et de son non remplacement
.
Arrêtée de façon global
e dans la convention d’objectifs et de moyens, au nom des missions «
relevant d’un service public
administratif
», l’aide versée à l’EPIC s’apparente à une dotation d’équilibre. Or les aides publiques ne doivent venir
financer un tel organisme que de façon
non prépondérante, pour l’accomplissement de missions à caractère administratif,
ou éventuellement en compensation de contraintes particulières de fonctionnement imposées par la puissance publique
(article L. 2224-
2 du CGCT). En vue d’écarter le risque de
requalification par le juge administratif de l’organisme en
établissement public administratif, ce qui obligerait à revoir toute l’organisation,
la chambre régionale des comptes
demande à la communauté de communes de justifier précisément le contenu de la
subvention. Ceci suppose d’évaluer le
coût de chaque mission administrative et celui des sujétions éventuelles imposées aux activités commerciales. En
complément,
si les missions commerciales de l’office sont considérées comme suffisantes pour justifier
le statut
d’EPIC
,
des conventions d’objectifs doivent définir
leur contenu ainsi que les attentes de Creuse Grand Sud. Dans son courrier de
réponse, l’ordonnateur a déclaré que la subvention reçue par l’office en 2018 a été justifiée
.
Aubusson
Felletin
CC
Aubusson -
Felletin
total
Aubusson
CC CGS
total
2015
2016
2017
78 500
59 000
137 500
55 000
59 000
114 000
95 000
27 000
29 000
56 000
29 000
29 000
57 000
193 366
170 000
78 500
27 000
88 000
193 500
55 000
88 000
143 000
152 000
193 366
150 000
source: comptes administratifs , rapport de la CLECT et réponse de l'ordonnateur
2013
2014
Felletin
EPIC
Total
Aubusson
CC CGS
Subventions versées à
l'offce du tourisme de …
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
30
/
70
La mise à disposit
ion gratuite de locaux pose une autre difficulté juridique dans la mesure où l’EPIC ne se trouve pas dans
l’un des cas prévus à l’article L. 2125
-1 du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P) autorisant la
délivrance d’un titre d’occupat
ion gratuite
35
: la communauté de communes doit donc lui réclamer une redevance
d’occupation qui peut, le cas échéant, être compensée pour la partie de l’occupation nécessaire à l’exécution de missions
à caractère administratif.
Le maire de Gioux a souligné la croissance rapide de la fréquentation et
des produits de l’EPIC du
rant les huit premiers
mois de son existence. Il a assuré
que l’ouverture de la cité de la tapisserie et ses effets d’entraînement auront des effets
positifs importants
sur les recettes commerciales de l’office
, tout en reconnaissant leur caractère minoritaire.
-
La mise en place d’une politique culturelle communautaire
Avant la création de CGS, seule la communauté de communes du Plateau de Gentioux était compétente en matière de
culture, ses statuts limitant son rayon d’action à la «
fourniture d’un soutien ayant un rayonnement intercommunal menées
par les associations
». Les statuts de 2014 vont plus loin en dotant le nouvel EPCI d’une compétence «
politique culturelle
communautaire
» ce qui
autorise l’
appui significatif
qu’il
fournit à la cité internationale de la tapiss
erie et de l’art tissé et, à
un degré moindre, à la scène nationale du centre culturel Jean Lurçat.
- Une contribution de 750 000
€ pour la
construction de la cité internationale
de la tapisserie et de l’art tissé versée entre 2013 et 2016
Ouverte au public le 10 juillet 2016, la cité internationale de la tapisserie et de l’art tissé a pris le relais du musée de
la
tapisserie. Organisée sous
la forme d’un syndicat mixte, elle réunit trois membres fondateurs
: le conseil régional, le
département et la communauté de communes Creuse Grand Sud en substitution de la communauté de communes
d’Aubusson
-Felletin.
Cette dernière a pris l’engagement de c
oncourir à sa construction à hauteur de 750
000 € (9,75 %
du coût prévisionnel de l’opération) sous la forme d’une subvention d’investissement réglable
en plusieurs tranches à
partir de 2013. Les dernières échéances ont été honorées en 2016, et non en 2015 comme le stipulait la convention signée
le 17 juillet 2014.
Selon les statuts du syndicat entrés en vigueur le 27 juillet 2015, la communauté de communes est tenue de lui apporter
7,14 % de ses recettes annuelles de fonctionnement, 20 % de ses recettes
d’investissement, et de financer 20 % du fonds
régional pour la création de tapisseries contemporaines. En tout, en 2016, CGS a versé 154
790 €
dont 132 275
€ en
application des statuts
36
, et 22 515
€ pour le financement de dépenses de fonctionnement diverses liées à l’ouverture de
la cité. Cette somme est supérieure d’environ 80
000 €
aux concours fournis par Aubusson-Felletin en 2013.
La chambre régionale des comptes recommande
à CGS de s’en tenir à l’avenir, comme en 2017, au financement des
seules contributions obligatoires et de renégocier à la baisse le montant de sa participation au fonds régional pour la
création de tapisseries contemporaines.
En réponse, l’ordonnateur a annoncé avoir amorcé des discussions avec la
présidente du syndicat mixte de la
cité internationale de la tapisserie pour abaisser le niveau d’engagement financier. Il
en est pris note.
- Le subventionnement de la scène nationale située dans le centre Jean Lurçat
à la place de la commune d’Aubusson
Le centre culturel et artistique Jean Lurçat,
organisé sous la forme d’une association
, assure la gestion
d’une
scène
nationale. À partir du 1
er
janvier 2015, la communauté de communes a pris le relais
d’Aubusson
dans son
subventionnement. Elle lui verse, conformément à la convention signée le 15 octobre 2015, une subvention annuelle de
60
000 €
. Auparavant, la ville apportait une contribution de 40
000 €
selon la convention d’objectifs et de moyens alors en
vigueur, signée par l’État, la région, le département de la Creuse et Aubusso
n.
D’autre
collectivités non signataires de
cette convention, dont les communes de Felletin et Vallière, contribuaient aussi au fonctionnement de la scène nationale
à hauteur de 32
000 €.
35
« (...)
Par dérogation aux dispositions de l'alinéa précédent, l'autorisation d'occupation ou d'utilisation du domaine public peut être délivrée gratuitement :1° Soit
lorsque l'occupation ou l'utilisation est la condition naturelle et forcée de l'exécution de travaux ou de la présence d'un ouvrage, intéressant un service public qui
bénéficie gratuitement à tous ;2° Soit lorsque l'occupation ou l'utilisation contribue directement à assurer la conservation du domaine public lui-même ; 3° Soit lorsque
l'occupation ou l'utilisation contribue directement à assurer l'exercice des missions des services de l'État chargés de la paix, de la sécurité et de l'ordre publics ou du
contrôle aux frontières dans les aéroports, les ports et les gares ;4° Soit lorsque l'occupation ou l'utilisation permet l'exécution de travaux relatifs à une infrastructure
de transport public ferroviaire ou guidé. En outre, l'autorisation d'occupation ou d'utilisation du domaine public peut être délivrée gratuitement aux associations à but
non lucratif qui concourent à la satisfaction d'un intérêt général
. »
36
46
090 € pour le fonctionnement, 11
185 € pour les dépenses d’investissement et 75
000 € pour le fonds régional pour la création de tapi
sseries contemporaines
COMMUNAUTE DE COMMUNES CREUSE GRAND SUD (à partir de 2014)
31
/
70
-
U
NE ABSENCE TOTALE ET INJUSTIFIEE DE COMPENSATION DES COMPETENCES
TRANSFEREES
- Éclairage sur le calcul théorique des attributions de compensation
Le mécanisme des attributions de compensation a été créée par la loi n°92-
125 du 6 février 1992 relative à l’administration
territoriale de la République. Ayant pour ob
jectif d’assurer la neutralité budgétaire du passage à la taxe professionnelle
unique et des transferts de compétences à la fois pour l’EPCI et pour ses communes
-membres, il est explicité aux IV et V
de l’article 1609 nonies C du code général des impôts (C
GI).
Au moment où la communauté de communes a exercé de nouvelles compétences à la place des communes, en décembre
2014, les dispositions légales laissaient déjà le choix entre deux options pour recalculer le montant des attributions de
compensation :
- appliquer le régime de droit commun consistant à faire adopter par délibérations concordantes, votées à la majorité
qualifiée des conseils municipaux
37
,
l’évaluation du coût des dépenses transférées à l’EPCI établie dans le
rapport de la
commission locale d'évaluation des transferts (CLECT)
. Dans ses travaux, la CLECT est tenue d’appliquer les règles de
calcul énoncées au IV de
l’article 1609 nonies C
. Les attributions de compensation sont ensuite modifiées
par l’EPCI
du
montant des dépenses transférées figurant dans le rapport approuvé, sans possibilité de modification ;
- appliquer le régime de fixation dite libre
prévu au 1° bis du V de l’article 1609 nonies C,
introduit par la loi
n° 2004-809 du 13 août 2004. Dans la version applicable en 2014 de ce régime, le montant de l'attribution de
compensation et les conditions de sa révision pouvaient être fixés librement par le conseil communautaire statuant à
l'unanimité, «
en tenant compte du rapport de la commission locale d'évaluation des transferts de charges
». Depuis
le 1
er
janvier 2015, le régime de fixation libre ne peut être mis en œuvre par une délibération
communautaire unique, votée
à l’unanimité, mais
par des délibérations concordantes du conseil communautaire, statuant à la majorité des deux tiers,
et des conseils municipaux des communes membres intéressées, toujours «
en tenant compte du rapport de la
commission locale d'évaluation des transferts de charges »
. Publié par la direction générale des collectivités locales en
juin 2017, le guide pratique sur les attributions de compensation rappelle que même dans le régime de fixation libre, la
décision doit tenir compte du rapport de la CLECT adopté préalablement par les conseils municipaux à la majorité qualifiée.
- La décision prise par le conseil communautaire, le 18 décembre 2014, de ne
pas compenser les charges transférées
- Une décision non motivée, contraire au principe de neutralité budgétaire des
transferts de compétences
Le 18 décembre 2014,
à l’unanimité
, le conseil communautaire a «
approuvé les conclusions
» du rapport de la CLECT
du 16 décembre 2014 sur les effets des transferts de compétences, et a gelé, sans
fournir d’explication
, les attributions
de compensation à leur niveau antérieur. Le rapport de la CLECT étayant cette décision rappelle, dans ses premières
pages, l’existence du régime de fixation libre. Évaluant
à 420
034 € le coût net des charges transférées
, au titre des seules
compétences enfance-jeunesse et tourisme, dont 307
021 €
pour la vil
le d’Aubusson
et 113
013 €
pour celle de Felletin,
il ne propose à aucun endroit de le retrancher du montant des attributions de compensation. Dans la partie 5 consacrée
au rappel des modalités théoriques
d’évaluation des charges transférées, il va même jusqu’à indiquer que «
les communes
disposent ainsi d’une information sur les marges de manœuvre fiscales qui s’offrent à elles suite au transfert
. » Cette
phrase affiche clairement le but poursuivi - sanctuariser les ressources des communes - en violation du principe de
neutralité budgétaire des transferts de compétences et de la logique comptable la plus élémentaire.
La décision du 18 décembre 2014 repose, en outre, sur une application discutable du régime de fixation libre : introduit en
2004, son objectif initial
était d’autoriser les EPCI
, bénéficiaires pour la première fois de la taxe professionnelle unique, de
s’écarter des propositions de
la CLECT en fonction de spécificités locales, pour éventuellement indexer les attributions de
compensation versées aux communes, sur la partie censée assurer la neutralité budgétaire des transferts de fiscalité
38
.
37
La définition de la majorité qualifiée applicable en l’espèce est
prévue au premier alinéa du II de l'article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales : deux
tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou la moitié au moins des conseils
municipaux des communes représentant les deux tiers de la population.
38
Les attributions de compensation sont censées assurer la neutralité budgétaire des transferts de fiscalité et des compétences, entre un EPCI et ses membres, au
moment où ils prennent effet. Cf. 3.4.4.1 et guide 2006 des reversements de fiscalité des EPCI à leurs communes membres ou à d'autres EPCI (http://www.collectivites-
locales.gouv.fr/reversements-fiscalite-des-epci-a-leurs-communes-membres-ou-a-dautres-epci-guide-2006).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
32
/
70
Il
n’est nulle part présenté comme une exonération à l’obligation
de répercuter le coût net des charges transférées sur les
communes,
créée par l’a
rticle 94 de la loi d'orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de
la République. Le compte rendu
de l’assemblée communautaire ne fait état d’aucune question sur les effets budgétaires
de cette décision, le seul point de préoccupation exprimé ayant
porté sur l’identification de certaines routes
transférées.
Au cours de l’entretien de fin de contrôle, l’ancien ordonnateur a indiqué qu’il était convaincu en 2014, que la fusion des
deux anciennes communautés de comm
une s’accompagnerait de l’attribution d’une
dotation globale de fonctionnement
(DGF) «
bonifiée
» de 300
000 €
, rendant inutile la compensation des charges transférées
. Mais il n’a pas été en mesure
d’
appuyer cette assertion sur un document écrit, ni de la
faire confirmer par ses anciens services ou ceux de l’État.
Au
contraire, les services de la préfecture, interrogés par l’ordonnateur actuellement en fonction, ont confirmé qu’aucune
disposition législative n’a élargi aux communautés de communes fusionnées, l’ancien mécanisme de bonification de la
DGF instauré en faveur des communes nouvelles.
- Un rapport de la CLECT incomplet dans son évaluation des charges
transférées et non adopté dans les formes prévues par la loi
Réalisé à partir des données con
tenues aux comptes administratifs de 2013, soit l’avant
-dernier exercice et non le dernier
précédant les transferts devenus effectifs au 1
er
janvier 2015,
l’évaluation des
charges transférées est difficile à vérifier,
faute d’
inventaire fiable et de classement des dépenses par service au compte administratif. Elle est, de toute façon,
incomplète
. Le rapport n’a ainsi produit aucune estimation des dépenses transférées pour trois
des services
enfance-jeunesse
: l’organisation des TAP à Aubusson assurée en 2014 par la ville au motif qu’aucune dépense ne figure
au compte administratif 2013 (29
106 €)
, le fonctionnement de son centre social (subvention de 30
725 € en 2014) et le
versement récurrent d’une subvention de 17
000 € à
Clé de contact
pour le développement de la vie associative. Le même
rapport sous-estime de 6
700 € environ le montant de la subvention versée à
la même
association pour le fonctionnement
du CLSH (par rapport à la somme versée en 2014). D’autres postes de dépenses n’ont pas non
plus été inventoriés sur
les trois autres compétences précédemment examinées : i) tourisme :
les charges d’entretien des gites de Gioux et de
Croze et la contribution de 37
230 € au syndicat mixte de Vassivière
; ii) voirie : les dépenses des membres de l
’ancien
groupement du Plateau de Gentioux
39
et celles effectuées sur les voies d’Aubusson
-
Felletin déclarées d’intérêt
intercommunal en 2015 ; iii) culture : le montant de la subvention annuelle (40
000 €) qu’attribuait la ville d’Aubusson
à la
scène nationale.
En tout, la ville d’Aubusson
a renvoyé vers l’échelon intercommunal une charge nette annuelle de
438
000 € après rajout des dépenses
oubliées par la CLECT.
Même si les règles de majorité imposées au IV de l’article 1609 nonies
C ont été respectées
40
, le rapport de la CLECT a
été adopté par les conseils municipaux après le vote de la délibération communautaire fixant le montant des attributions
de compensation
, et non avant comme semblent l’imposer les dispositions des IV et V de l’article 1
609 nonies C.
La délibération communautaire pourrait en conséquence, être entachée d’un vice de procédure.
Autre point de
préoccupation, le président de l’EPCI a présidé la CLECT le 16 décembre 2014, et recommandé la non compensation des
charges transférées a
lors qu’il était maire d’Aubusson, ville la plus impliquée dans les transferts et la plus favorisée par
une telle décision : en incorporant les multiples dépenses oubliées, la charge nette annuelle renvoyée par sa ville vers
Creuse Grand Sud peut être évaluée à 438
000 €. Ce même jour, un agent du service des finances de la ville d’Aubusson
assurait la vice-
présidence de la CLECT, en tant que maire d’une autre commune
-membre. M. Michel Moine a ensuite
participé, le 18 décembre 2014, au vote décisionnel du conseil communautaire.
- Une CLECT réunie à deux nouvelles reprises en 2015 dont une fois à tort
En 2015, la CLECT a été réunie une première fois, le 7 juillet 2015, pour modifier les attributions de compensation arrêtées
le 16 décembre 2014, des deux communes de Gioux et Croze, anciennement membres
d’intercommunalités n’ayant pas
opté pour la fiscalité professionnelle unique. La préfecture avait signalé
l’
omission, dans le champ des recettes fiscales
qu’elles ont apporté
es
à l’EPCI,
de l
’ancie
nne quote-
part départementale de la taxe d’habitation. La CLECT a alors proposé
de la rajouter dans le montant de leur attribution de compensation mais, en contrepartie, de soustraire le prélèvement du
FNGIR
41
que l’intercommunalité support
ait à leur place.
Adoptée à l’unanimité par une délibération communautaire
du 30 septembre 2015, la correction proposée par la CLECT entraîne
une nette revalorisation du montant de l’attribution
de compensation de Croze (8
325 € au lieu de 2
191 €) et une légère réduction
de celle de Gioux (1
591 € au lieu de
1
957 €).
Le rapport du 7 juillet 2015 propose une
évaluation des dépenses relatives au transfert du camping d’Aubusson
.
39
Les données des comptes administratifs décrivent un tripleme
nt des dépenses de fonctionnement avec le recrutement d’au moins deux agents supplémentaires
.
40
Le rapport de la CLECT a été adopté, en 2015,
par les conseils municipaux de 18 communes sur 26 représentant 70 % de la population de l’EPCI.
41
fonds nationaux de garantie individuelle des ressources. Avec la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP), les fonds nationaux de
garantie individuelle des ressources (FNGIR), ouverts en 2011, assurent, en principe, la compensation intégrale du manque à gagner résultant pour les collectivités
territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, de la suppression de la taxe professionnelle.
COMMUNAUTE DE COMMUNES CREUSE GRAND SUD (à partir de 2014)
33
/
70
Le coût net estimé (8 138
€) n’a pas été déduit du montant de l’attribution de compensation servie à Aubusson par
la
délibération communautaire du 30 septembre 2015 dont la validité juridique est moins incertaine que celle du
18 décembre 2014
: d’une part,
la modification des attributions de compensation pour des motifs fiscaux ne requiert pas
de travaux préalables de la CLECT ; et
d’autre part,
le rapport censé évaluer l’impact des transferts de compétence, celui
du 16 décembre 2014, était, à cette date, approuvé par la majorité qualifiée des conseils municipaux.
Le rapport relatif à la deuxième réunion, organisée le 10 novembre 2015, propose
d’a
baisser, à titre correctif et sur le seul
exercice 2015, les attributions de compensation,
d’
une partie du montant du fonds national de péréquation des ressources
intercommunales et communales (FPIC)
qu’elles avaient
perçu. Envisagée comme palliatif au projet avorté de répartition
dite libre de la part communale 2015 du FPIC, en raison du vote hors délai de la délibération requise par les dispositions
du
1° du II de l’article L. 2336
-5 du CGCT
42
, cette mesure échappe au c
hamp d’intervention de la CLECT.
Votée à
l’unanimité des membres de la CLECT,
elle
n’a jamais été
transposée dans une délibération.
- Une prise de conscience tardive et insuffisante de la nécessité de compenser
Après la découverte de l’ampleur des déficits à fin 2016, la communauté de communes a décidé de réduire les attributions
de compensation en recourant une nouvelle fois au régime de révision de fixation dite libre. La révision libre
n’exige plus,
comme en 2014,
un vote à l’unanimité du conseil communautaire mais
« des délibérations concordantes du conseil
communautaire, statuant à la majorité des deux tiers, et des conseils municipaux des communes membres intéressées,
en tenant compte du rapport de la commission locale d'évaluation des transferts de charges
». La délibération
communautaire a été votée le 16 mars 2017. Elle prévoit de réduire les attributions de compensation d’Aubusson
et de
Felletin de 60 % du montant des charges
qu’elles ont
transférées, estimées dans le rapport de la CLECT du
16 décembre 2014.
Aucun prélèvement n’a été opéré à propos du camping
dans la mesure où celui-ci a été restitué à la
commune
d’Aubusson
. Le reliquat (40 %) est censé correspondre aux charges de centralité supportées jusque-là par ces
deux villes, les deux plus grandes de la communauté de communes.
La décision a dès lors été prise de le déduire
de l’attribution de compensation des autres communes, à partir d’un mo
ntant
forfaitaire par habitant. L
’attribution de compensation de
s communes de Gioux et de Saint-Quentin-La-Chabanne a subi
une deuxième diminution, du fait de leur participation, avant 2015, au financement du centre de loisir de Felletin. La
délibération fait état d
es travaux d’une
séance de la CLECT du 1
er
mars 2017, non formalisés dans un rapport et non
approuvés
dans les formes requises au IV de l’article 1609 nonies
C.
L’adoption d’un nouveau rapport de la CLECT
portant
sur des transferts anciens ne semble, de toute façon, pas permise, la version en vigueur de ces dernières dispositions
obligeant la remise du rapport «
dans un délai de neuf mois à compter de la date du transfert
». La question de la légalité
externe de la délibération du 16 mars 2017 ne semble pas non plus se poser : au jour du vote
, et en l’absence de nouveau
transfert de compétences survenus depuis le 1
er
janvier 2015, le conseil communautaire disposait du rapport de la CLECT
du 16 décembre 2014 approuvé par les conseils municipaux.
Pour être effective, la révision supposait, en plus, des délibérations concordantes des conseils municipaux des communes
membres intéressées. 17 communes ont délibéré favorablement, 8 défavorablement et 1
n’a
pas fait connaître son choix
au terme de la procédure budgétaire et du règlement du budget primitif 2017 par le préfet
. Conformément à l’interprétation
que donne le ministère de l’intérieur dans son
guide sur les attributions de compensation, publié en juin 2017, du
mécanisme de fixation libre (page 19), seules les diminutions acceptées expressément par les conseils municipaux des
communes concernées sont effectives. La réduction des attributions de compensation en 2017 est finalement moins forte
de 58
524 €
que celle souhaitée par la communauté de communes : 363
945 €
au lieu de 422 469
€. Elle n’en constitue
pas moins une première
mesure d’équité indispensable au retour à l’équilibre.
Toutefois, plusieurs communes dont
Aubusson
n’ont exprimé dans leur délibération qu’un a
ccord
pour une réduction de l’attribution de compensation de 2017.
La chambre régionale des comptes recommande de procéder à une nouvelle révision libre des attributions de
compensation, à partir d’une
évaluation exhaustive des charges réellement transférées identifiant toutes les dépenses
«
oubliées
», et pérennisant leur montant.
En réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur a signalé avoir sollicité l’aide d’un cabinet d’études pour réévaluer
le montant des attributions de compensation. Il a présenté
l’évaluation de l’ensemble des charges transférées et leur
compensation comme principal objectif de
l’année
2018.
42
L’EPCI s’était prononcé après le 30
juin, date-limite fixé par la loi.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
34
/
70
-
L
A RECUPERATION AUTOMATIQUE DE LA COMPETENCE PLAN LOCAL D
URBANISME EN
MARS
2017
La communauté de communes a récupéré automatiquement la compétence
plan local d’urbanisme (PLU),
le 27 mars 2017, par application des dispositions de l
’article 136 de l
a loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au
logement et un urbanisme rénové (dite loi ALUR). Le même article prévoit qu'une minorité de blocage composée de
25 % des communes représentant au moins 20 % de la population peut s'opposer à ce transfert obligatoire, ce qui n’a pas
été le cas. Dans l’attente de l’élaboration d’un PLU i
ntercommunal, projet inscrit dans le contrat de cohésion territoriale
(cf. 4.1.1),
l’organisme gère les documents d’urbanisme en vigueur sur le territoire, à savoir les deux PLU d’Aubusson et
de Felletin dont les périmètres restent municipaux.
Non couverte par un schéma de cohérence territoriale (SCoT), le territoire de CGS est soumis au renforcement du principe
de la constructibilité limitée depuis
l’entrée en vigueur de la loi ALUR
sauf à Aubusson et Felletin, communes
dotées d’un
PLU. Ce principe limite de façon drastique les travaux et constructions en dehors des parties déjà urbanisées.
COMMUNAUTE DE COMMUNES CREUSE GRAND SUD (à partir de 2014)
35
/
70
5.
- UNE ORGANISATION GENERALE DEFICIENTE
-
U
NE ABSENCE DE VISION GLOBALE
- Un défaut de documents et de réflexions à caractère stratégique
L’organisme n’a jamais développé le projet commun de développement et d’aménagement de l’espace
prévu à
l’article
L. 5214-1 du CGCT, ni le projet de territoire créé
par la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable
du territoire (LOADDT) de 1999, dite loi Voynet. Ce dernier document,
qui n’est pas obligatoire
, vise à formaliser clairement
une stratégie en fonction du
degré d’intégration
voulu ; il peut servir de support à un pacte financier et fiscal conclu avec
les communes-membres. Plus grave, les procès-verbaux des conseils communautaires ne retracent aucune discussion à
caractère stratégique
, ni d’orientation claire en matière de financement des services, autre que minimiser l’effort financier
demandé aux habitants, dans leurs deux
dimensions de contribuable et d’usager. Ils font clairement apparaître
que toutes
les décisions sont
prises au fil de l’eau
ou dans l’urgence
. En partie conscient de ce manque de lignes directrices, le
bureau communautaire a recruté un cabinet privé pour
l’
aider à établir un diagnostic stratégique partagé du territoire
intercommunal, le 6 mai 2015.
Comme l’
étude stratégique sur
l’offre de services enfance
-jeunesse, cette mission
d’un
coût de 39
610 € hors taxe n’est pas arrivée à son terme par manque de re
ssources.
Le contrat de cohésion territoriale «
2015-2020
» du Pays sud creusois, approuvé le 14 octobre 2014 est le seul document
programmatique impliquant Creuse Grand Sud aux côtés de trois autres communautés de communes, la région et le
syndicat mixte du Pays sud creusois. Il
présente différents projets d’investissement et de développement
dont la réalisation
repose sur des participations
que Creuse Grand Sud n’est pas en capacité d’apporter
.
Même si le remboursement des dettes et le retour à l’équilibre revêtent un caractère prioritaire,
la chambre régionale des
comptes recommande
d’élaborer un projet de territoire faisant clairement apparaître les objectifs
poursuivis et les leviers
de financement des services privilégiés (impôt ou redevance).
- Une diffusion très
parcellaire à l’assemblée délibérante des informations
budgétaires
- Une organisation budgétaire
très centralisée et l’absence de diffusion
régulière aux élus d’un point sur l’
exécution budgétaire
Jusqu’en 2017, le pôle financier exerçait essentiellement des fonctions de suivi comptable. Directement placé sous la
responsabilité du directeur général des services (DGS), il était constitué en équivalent temps plein (ETP),
d’un se
ul emploi
de catégorie C en 2014, et à partir de 2015, de 1,5 emplois. Les agents du pôle et le DGS, les seuls qui disposaient des
informations et des moyens techniques pour suivre l’exécution budgétaire
,
n’adressaient pas régulièrement de tableaux
de bord
au conseil communautaire et au bureau. D’autres carences
ont contribué à opacifier le suivi de la situation
budgétaire des élus autres que l’ordonnateur, comme la non production de la note de présentation du compte administratif
prévue à l’article D. 2342
-
11 du CGCT et du rapport annuel d’activité
43
.
Renforcé par l’arrivée d’un cadre A e
n janvier
2017, le pôle comprend toujours deux agents de catégorie C dont un à mi-temps.
- Une absence de vision pluriannuelle des investissements
Aucun plan pluriannuel d’investissement n’a été
confectionné pour suivre la réalisation des investissements et leurs effets,
en particulier ceux du projet-phare de reconstruction de la piscine, et ce faisant, éclairer une assemblée délibérante
composée de 48 membres. Seuls les rapports préparés pour les débats d’orientation budgétaire (DOB) rappellent, sans
en
donner le détail, l’existence de projets d’acquisition ou d’aménagement jamais terminés, malgré l’inscription de crédits
budgétaires pour les études ou parfois les travaux : la réhabilitation de la gare de Felletin, une maison pluridisciplinaire de
santé,
l’aménagement de la boucherie épicerie à Faux
-la-
Montagne, la construction d’un restaurant à Vallière, la ferme
de Lachaud, la «
ressourcerie
»,etc
44
…..
43
Un rapport annuel d’activité doit être transmis par l’ordonnateur à chaque maire des communes
-membres avant le 30 septembre (article L. 5211-39 du CGCT).
44
voir partie 7.4
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
36
/
70
- Des rapports de DOB en 2015 et 2016
contenant quelques signaux d’alerte
Il n’y a pas
eu de
débat d’
orientation budgétaire (DOB) en 2014, ce qui
n’est pas irrégulier
: un EPCI né
d’une fusion
est
exonéré de cette obligation
l’année de son installation par transposition d’une jurisprudence
administrative relative à une
commune (Commune de Fontenay-le-Fleury, n° 157092, recueil Lebon
45
). Peu diserts sur la réalité budgétaire et ne
présentant aucune perspective des tendances à l’œuvre
, l
es documents remis lors des débats d’orientation budgétaire
pour 2015 et 2016 comportaient quelques
signaux d’alert
e et, en 2016,
des demandes d’arbitrage au conseil
communautaire.
a) Présenté de façon très factuelle, le rapport préalable au DOB de 2015 chiffre ainsi à 309
968 € (page 32) «
le différentiel
à financer
» à cause des transferts de compétences et informe, dans le même temps, les conseillers
d’un recul probable
des recettes de fonctionnement de 210
000 € environ sous l’
empire de deux facteurs : le processus de réduction des
dotations de l’État
(-116
000 €
; page 15) et une contraction de 94
000 € du
produit fiscal provenant de la perte de fiscalité
professionnelle (-153
108 €
). Ce document
n’avance
aucune proposition précise d’équilibre de la section de
fonctionnement, ni de plan de financement des investissements
46
. Il y est simplement mentionné que le président
de l’EPCI
souhaite compenser la baisse du produit fiscal par des économies de gestion
et conserver l’intégralité du surplus annuel
attendu sur les parts communales et intercommunale du FPIC (+101
000 €)
. Ces deux propositions seront réitérées en
séance, sans demande de vote.
b) Le rapport préalable au DOB 2016 juxtapose, sans commentaire, de multiples données chiffrées. Il met en exergue
deux conclusions préoccupantes à propos de
l’exécution budgétaire 2015
:
- «
l’autofinancement se
dégrade
» illustrée par un tableau clair ;
- «
le niveau du stock de dette est à un plafond qu’il ne faudrait pas dépasser
»
en s’appuyant sur un
encours et une
capacité de désendettement au demeurant sous-estimés.
La troisième conclusion du rapport qui se veut plus rassurante précise à tort que «
le remboursement du capital des
emprunts est couvert
» (page 11). La partie sur les projections 2016 constate
l’érosion continue de recettes (
dotation
globale de fonctionnement et cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises
) et l’alourdissement des charges en raison
de la réouverture de la piscine et du développement du service voirie ; elle met en avant la nécessité «
de dégager de
nouvelles marges de manœuvre sur l’excédent de la section de fonctionnement pour couvrir l’annuité de la dette
». Le
rapport ouvre deux pistes de solutions :
- en dépenses de fonctionnement, «
un effort drastique sur les choix de gestion
» dont «
la limitation des dépenses non
impératives pour les besoins des services
», «
la rationalisation des coûts des services enfance
» et une réduction de
8 % de l’enveloppe allouée aux subventions
;
- en recettes de fonctionnement, une affectation intégrale du montant du FPIC, «
le reliquat devant faire l’objet d’un
arbitrage entre levier fiscal et/ou limitation du montant des attributions de compensation
».
Les procès-verbaux des deux séances (2015 et 2016) font apparaître que les solutions ont été peu discutées ; un seul
conseiller,
l’ancien président
de la communauté de communes du Plateau de Gentioux, a ouvertement exprimé des
inquiétudes sur la soutenabilité des multiples transferts et appelé à compenser, par des recettes nouvelles, les charges
transférées (page 8 en 2015 et page 2 en 2016). Finalement, pour stopper la dégradation des comptes, le budget primitif
pour 2016 retient deux mesures : le rajout
d’un point
supplémentaire aux taux de
la taxe d’habitation, du foncier bâti et de
la taxe d’enlèvement des ordures ménagères, et l’inscription au
budget primitif du reversement de l
’intégralité du FPIC
.
Cette seconde mesure restera lettre morte,
faute d’une délibération votée
dans les conditions imposées au
2
° du II de l’article L. 2336
-5 du CGCT
47
.
45
Dans cet arrêt du 13 août 2002
, le Conseil d’État a
jugé
qu’il ne pouvait être reproché à un
conseil municipal nouvellement installé
de n’avoir pas organisé
de débat
d’orientation budgétaire avant
l’adoption
du budget primitif : en effet, alors que ce débat doit avoir lieu dans les deux mois précéde
nt l’examen du budget dans les
conditions fixées par le règlement intérieur, ce dernier document peut être vot
é dans les six mois suivant l’installation du conseil
municipal.
46
Le document égrène simplement les subventions attendues par projet.
47
à l’unanimité
du conseil, ou à défaut, votée à la majorité des deux-tiers mais approuvée par les conseils municipaux des communes membres
COMMUNAUTE DE COMMUNES CREUSE GRAND SUD (à partir de 2014)
37
/
70
- Une absence de dynamique de mutualisation des personnels et des activités
Les statuts entrés en vigueur le 28 juin 2014 annoncent une mutualisation «
de l’ingénierie territoriale et de matériel
» par
divers moyens, dont la création de services communs, la coordination de groupements de commandes et la constitution
d’une banque d
e matériel intercommunal. En pratique, malgré la présentation
d’une proposition de démarche
, le 1
er
juin
2015, aucune mutualisation significative
n’a
été engagée.
Au contraire, la mesure de mutualisation des directions générales de la communauté de commu
nes d’Aubusson
-Felletin
et de la commune d’Aubusson
, décidée en juin 2013, a été stoppée en avril 2016 officiellement «
afin de tenir compte du
contexte à venir de fusion des intercommunalités
».
Aucune délibération, ni arrêté ou convention n’avaient été p
ris entre
2013 et 2016 pour détailler ce mode d’organisation
. Voulu pour
favoriser la formalisation d’un
schéma de mutualisation
des services à l’échelle intercommunal
e, celui-ci se matérialisait par la mise à disposition du DGS recruté par la
communauté de communes auprès de la ville, et de la directrice-adjointe recrutée par la ville auprès de la communauté
de communes, chacun pour la moitié de son temps de service.
La lecture des délibérations a permis de repérer quelques actions mineures de mutualisation ou de rationalisation, sans
véritable lien entre
elles, ni cohérence d’ensemble
: le principe de groupements de commandes pour les achats et
livraisons de fournitures administratives et de sel de déneigement même si le déneigement est exclu des compétences
communautaires ; la mise à disposition à mi-temps
d’un agent
de Felletin pour répondre à un besoin en compétence
comptable ; la prise en charge, par la communauté de communes, des coûts du nettoyage assuré par des agents
communaux des bâtiments transférés avec la compétence enfance-jeunesse , ou encore
l’adhésion à une mission
facultative du centre de gestion en vue d’
engager, avec ce dernier, la ville
d’Aubusson
et son
centre communal d’action
sociale, une démarche expérimentale de mutualisation de la confection de la paye des agents et des indemnités des élus.
Stipulée dans une convention du 20 août 2015, la principale mesure de mutualisation encore en vigueur porte sur une
compétence demeurée communale :
l’instruction des actes liés à l’application du droit des sols (ADS). En plus d’Aubusson
qui instruisait directement les actes intéressant son territoire, elle implique onze autres communes qui ont bénéficié de
l’assistance gratuite des services de l’État jusqu’au 1
er
juillet 2015
48
.
Tandis
qu’un
budget annexe a été créé pour retracer
les dépenses et recettes correspondantes, deux agents, l’un en provenance d’Aubusson et l’autre de la direction
départementale des territoires (DDT), avaient été recrutés pour
instruire les demandes. Partis en fin d’année 2016, ils ont
été remplacés par un agent de la communauté de communes, affecté à hauteur de 75 % de son temps de travail à cette
activité qui tendrait à se développer depuis quelques mois, après une période de reflux. En contrepartie, les douze
communes apportent une contribution. Calculée au prorata de leur population INSEE, elle suffirait, pour le moment, à
couvrir les dépenses enregistrées au budget annexe.
En réponse aux observations provisoires, l’ordonnate
ur a signalé
que le 13 avril 2017, le conseil communautaire a approuvé la signature de conventions
d’assistance à maîtrise d’ouvrage
pour des projets d’investissement de communes membres intéressées et du syndicat mixte du lac de Vassivière.
Compte tenu d
es difficultés de Creuse Grand Sud et d’Aubusson, et de la nécessité de continuer à disposer d’un niveau
de compétences satisfaisant, la chambre régionale des comptes recommande de mutualiser avec la ville-centre et le plus
grand nombre possible de communes adhérentes, les emplois des services transversaux et de certains services
techniques.
-
U
NE VIE INSTITUTIONNELLE A MIEUX ENCADRER
- Un règlement intérieur voté au-delà du délai règlementaire agrémenté de
plusieurs erreurs
Le conseil communautaire installé le 29 avril 2014 n’a voté le règlement intérieur que
le 1
er
juin 2015
49
, avec plus de six
mois de retard par rapport au terme du délai légal
50
. À défaut de ce document, une délibération aurait dû venir fixer la
fréquence ainsi que les règles de présentation et d'examen des questions orales
51
.
48
L’article 134 de la loi ALUR du 24 mars 2014 (loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové) a réservé la mise à disposition des services de l’État pour
l’application du droit des sols aux seules communes appartenant à des établissements publics de
coopération intercommunale (EPCI) qui comptent moins de
10 000 habitants ou aux EPCI compétents de moins de 10 000 habitants.
49
Les services ont indiqué que ce document demeure en vigueur, malgré la présence en filigrane de la mention "
projet
" sur la délibération 2015-040.
50
L’article L. 2121
-8 indique que «
Dans les communes de 3 500 habitants et plus, le conseil municipal établit son règlement intérieur dans les six mois qui suivent son
installation. Le règlement intérieur peut être déféré au tribunal administratif
». L’article L. 5211
-1 du CGCT précise que l
’article L. 2121
-8
s’applique aux EPCI qui
comprennent au moins une commune de 3 500 habitants et plus.
51
article L. 2121-19.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
38
/
70
L’examen de son contenu a mis en évidence
cinq anomalies :
- des références en tête de chapitre à des articles du CGCT abrogés
52
, ou bien non repris dans les chapitres concernés
ou alors de façon incomplète
53
;
- une i
rrégularité doublée d’une incohérence
dans les conditions de réunion à huis clos du conseil communautaire décrites
à l’article 1. Celui
-ci autorise sa formation en comité secret «
si le tiers des membres présents ou le président le demande »
alors que
l’article L. 2128
-18 du CGCT exige une double condition : une demande formulée par trois membres ou le
président
et un vote de l’assemblée à
la majorité absolue des membres présents ou représentés, sans débat. Cette double
c
ondition est du reste exposée à l’
article 8, ce qui crée une confusion. Signalée par une élue communautaire, lors du vote
du règlement intérieur,
elle n’a
pas été dissipée en dépit de
l’engagement pris par l’ordonnateur
, en séance le 1
er
juin
2015 ;
- l
article 24 précise que les commissions élisent leur président lors de la première réunion. Or, selon le deuxième alinéa
de
l’article L 2121
-22, la présidence revient de droit à
l’ordonnateur
, les commissions élisant le vice-président ;
- le défaut de rappel, toujours au même article, du principe de représentation proportionnelle (3
ème
alinéa de l’article
L. 2121-22) applicable à la composition des différentes commissions, y compris la commission d'appel d'offres. Ce principe
ne figure pas davantage dans la délibération du 29 avril 2014 relative à la constitution de
la commission d’appel d’offre
,
qui n’a curieusement pas été modifiée après l’élection d’un nouveau bureau, le
5 octobre 2016 ;
-
l’absence de mention des
dispositions organisant
l’expression des conseillers d’opposition
(article L. 2121-27-1
54
).
- Des commissions désignées sans délibération
Les formations des commissions autres que
la commission d’appel d’offres n’ont pas été formellement délibérées
: leur
liste et leur composition ont été déposées sur table le 14 janvier 2014 dans un document annexé au procès-verbal. Le
14 mai 2014, la liste des dix commissions a été annoncée, avec comme seule autre information, le nom du vice-président
en charge de la thématique.
Quant à la commission d’appel d’offres, aucune délibération postérieure au renouvellement
du bureau
du 5 octobre 2016 n’a été retrouvée.
La constitution et la composition de la commission des maires et de la
commission intercommunale des impôts directs (CIID)
55
n’appellent
, en revanche, pas de critiques.
La chambre régionale des comptes recommande de corriger le règlement intérieur et de délibérer sur la composition de
toutes les commissions.
- U
n règlement unique du service d’assainissement non collectif
adopté
tardivement
Le premier règlement unifiant les règles du service d’assainissement non collectif, sur les territoires des deux anciens
EPCI, n’a été adopté qu’au 1
er
juin 2015. Durant dix-sept mois, deux règlements ont cohabité ; et le syndicat intercommunal
d’adduction d’eau potable et d’assainissement de la région de Crocq (SIAEPA) a continué d’assurer l’assainissement non
collectif sur le territoire des deux communes de Gioux et Croze, extérieures avant 2014 aux deux EPCI fusionnés. Dans
la délibération du 1
er
juin 2015, CGS manifeste la volonté de se retirer de ce syndicat mais sans fixer d’échéance.
- Un règlement d
’instruction des demandes de subvention pas toujours
appliqué
Au vu des procès-verbaux de séance, les élus ne prennent pas part au vote des décisions qui concernent les associations
subventionnées au sein desquelles ils déclarent occuper des fonctions.
Les services n’ont
pour autant pas été en capacité
de dresser un constat exhaustif des responsabilités associatives exercées par tous les conseillers communautaires.
L’instruction des demandes de subvention présentées par les associations est organisée par u
n règlement intérieur validé
par le bureau communautaire.
L’art
icle 5 de ce document
n’oblige les organismes demandeurs qu’à remplir des formulaires
de demande et de suivi, et n’exige à aucun moment, la production de leurs comptes et/ou d’un bilan d’activités
. Lors du
conseil communautaire du 22 juin 2016, l
’un des
élus
a d’ailleurs déploré
l’absence de bilan
ou d’information
financière à
l’appui d’une
demande.
52
articles L.5214-5, 11 à 15 du CGCT abrogés par la loi n°99-586 du 12 juillet 1999
53
De façon non exhaustive : absence des articles L. 2121-24, 25 et 26 du CGCT dans la partie A, chapitre 3 ; absence d
es deux dernières dispositions de l’article
L. 2121-21 à
l’article 13
; les articles 16 et 17 n’ont aucun lien avec l’arti
cle L. 2122-22 du CGCT.
54
«
Dans les communes de 3 500 habitants et plus, lorsque la commune diffuse, sous quelque forme que ce soit, un bulletin d'information générale sur les réalisations
et la gestion du conseil municipal, un espace est réservé à l'expression des conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale. Les modalités d'application de cette
disposition sont définies par le règlement intérieur
. »
55
Elle se substitue aux commissions communales des impôts directs de chaque commune-membre.
COMMUNAUTE DE COMMUNES CREUSE GRAND SUD (à partir de 2014)
39
/
70
-
D
ES DELEGATIONS DE FONCTIONS ET DE SIGNATURE NON RESPECTEES
- Des délégations formalisées de façon précise à deux exceptions près
Identiques sur la période et très détaillées, les délibérations sur les attributions déléguées au président et au bureau
communautaire respectent les termes
de l’article L.
5211-10 du CGCT. La chambre régionale des comptes demande
cependant de repréciser la délégation accordée par le président aux deux premiers vice-présidents pour signer «
les actes
afférents à la communauté de communes et à ses services annexes en qualité d’ordonnateur délégué
(bordereaux de
toute nature)
». En effet, la jurisprudence a affirmé, de façon constante, la nécessité de délimiter précisément le champ
des délégations de fonctions et de signature en veillant à leur caractère partiel. Ont ainsi été reconnues irrégulières, car
insuffisamment précises, des délégations données pour «
signer toutes les pièces nécessaires à une bonne administration
des intérêts de la ville »
(
Conseil d’État,
18 février 1998, commune de Conflans-Sainte-Honorine), ou bien pour «
assurer
le fonctionnement de la commune »
(tribunal administratif de Versailles, 22 juin 1999, commune de Luzarches,
n° 96-5389), ou encore pour «
suppléer le maire en tant que de besoin et assumer une délégation générale
» (Conseil
d’État,
16 novembre 2005, Commune de Nogent-sur-Marne).
Cinq responsables de service avaient obtenu une délégation de signature pour les documents administratifs ou
comptables, mis à part les bordereaux de titres et de mandats
, dans la limite d’
un montant assez faible, compris entre
1 000 et 2 000
. L
’ancien
DGS jouissait de la même délégation sans limite de montant et pouvait aussi parapher courriers
et contrats. Depuis octobre 2016,
plus aucun agent ne dispose d’une délégation de signature. Tous les documents, y
compris les autorisations de congés, sont signés par un élu.
- Les irrégularités entourant l
’organisation
du concert de Patrick Sébastien
-
L’organisation et le coût global du spectacle
Le premier président de la communauté de communes a organisé la venue du chanteur Patrick Sébastien pour le
spectacle gratuit «
Ça va être ta fête
», le 16 juillet 2015 à Aubusson
, sans le vote d’aucune délibération
. Un contrat de
cession de droit d’exploitation de spectacle
d
’un montant d
e 28 485
€ TTC
a été signé, le 19 novembre 2014 par
l’ordonnateur avec
le producteur. Au total, le coût de
l’évènement s’élève
à 60 551
après prise en compte de toutes les
autres prestations
attachées à l’organisation du spectacle
: les frais de montage de la scène, de son et lumière, de services
et de personnel de contrôle, de sécurité, de secours médical, de voirie, les frais de séjour, de transport et les droits
d’auteur
.
Aucune dépense relative à la souscription d’une assurance couvrant le risque d’annulation ou la
responsabilité
civile organisateur pour la sécurité des personnes et des biens
n’a été retro
uvée.
- Un concert organisé sans délibération sur
l’
intérêt communautaire
de l’action
Aux termes des statuts en vigueur en juillet 2015
, l’organisation «
d’une action culturelle de dimension intercommunale
»
nécessitait une autorisation explicite du conseil communautaire attestant précisément de
l’
intérêt communautaire. Une
telle délibération fait ici défaut.
L’organisation du spectacle
a simplement été évoquée en questions diverses de la séance
du conseil du 1
er
juillet 2015, quinze jours avant le spectacle, et le 30 septembre 2015,
en préambule d’une séance. Le
procès-verbal du 1
er
juillet 2015 fait clairement apparaître que les élus
n’ont jamais débattu de la pertinence de cette
manifestation
et qu’
ils n
en connaissaient pas le coût. Interrogé en séance sur ce point précis,
l’ordonnateur
ne cite que le
cachet
de l’artiste,
en donnant un montant inférieur à la réalité (25
000 € au lieu de 28
485 €)
et en alléguant «
qu’il n’a
pas en tête le montant total de la prestation
». Le 30 septembre 2015, à nouveau, il exposera des chiffres qui minimisent
les dépenses totales : un cachet de 25
000 € au lieu de 28
485 €
,
des frais d’installation de 20
000 € au lieu de 23
678 €,
et l’oubli d
es autres éléments de coûts (8
000 € environ de
droits d’auteurs
et frais de séjour).
- Des
dépenses engagées par l’ordonnateur sans délégation
du conseil
Le président
n’était pas
autorisé à signer les différents documents engageant financièrement le groupement pour les frais
de montage, de son et lumière, dont le total (19 731,5
0 €
HT) est supérieur au plafond de la délégation accordée par le
conseil communautaire (15
000 € HT)
par la délibération n° 2014-043 du 14 mai 2014. La même critique peut être formulée
à l’égard d
e la signature du
contrat d’engagement de l’artiste (
27 000
HT) qui comprend deux prestations
: d’une part,
la cession du droit d’exploitation du spectacle, et d’autre part, la représentation du spectacle.
Dans la mesure où le contrat
n’opère pas de répartition entre
ces deux composantes
, l’ordonnateur ne pouvait se prévaloir
, pour le signer, de la
délégation dont il jouissait, toujours en vertu de la délibération du 14 mai 2014, «
d’approuver tout contrat d’acquisition ou
de cession, à titre gratuit ou onéreux, de droits de propriété intellectuelle (littéraire, artistique, industrielle, brevets, logiciels,
développements applicatifs)
,
sans plafond de montant
. »
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
40
/
70
-
L’absence d’appel
à la concurrence pour les prestations techniques de
montage et d
’aménagement de la scène
Au mo
ment de l’organisation de ce concert, l’article 40 du code des marchés publics
laissait les pouvoirs adjudicateurs
choisir librement les modalités de publicité adaptées en fonction des caractéristiques du marché, pour les achats de
services d'un montant compris entre 15 000
HT et 90
000 €
HT
56
. Par conséquent, une procédure aurait dû être mise en
place pour susciter une pluralité d’offres pour les prestations techniques de montage et d’aménagement de la scène
(19
731,50 € HT), ce qui n’a pas été le cas
.
- Le financement sans autorisation, ni dé
légation, d’une partie
du concert de
Dany Brillant en 2014, organisé officiellement par la seule
ville d’Aubusson
Alors que l
a commune d’Aubusson avait organisé la venue du chanteur Dany B
rillant pour un concert gratuit, le
16 juillet 2014, la communauté de communes, a assumé les dépenses
techniques de sonorisation, d’éclairage et de
montage de la scène pour un total de 25
819 €
TTC
. Ce transfert de charge n’a donné lieu à la conclusion d’aucune
convention, ni à l
’approbation d’aucune délibération municipale ou communautaire
exprimant
l’
intérêt communautaire de
l’opération
, ni débat ou communication en conseil.
La même entreprise que celle engagée l’année suivante a été recrutée
pour réaliser les prestations techniques hors gardiennage et sécurité (25
406 € TTC)
, là non plus sans publicité préalable
ou tout autre procédure visant à confronter plusieurs offres.
Les devis adressés à l’EPCI joints aux factures accompagnant
les mandats sont signés par M. Michel Moine, mais
en qualité de maire de la ville d’Aubusson
et non de président de la
communauté de communes.
L’actuel ordonnateur a confirmé que l’assemblée communautaire n’avait pas été mise au
courant du versement de cette «
participation
. » Avec les dépenses réglées par la ville (36
953 €)
, le coût public du concert
s’établit à
62
772 €
.
Le 23 mars 2016,
l’ordonnateur
annonçait au conseil
son intention d’organiser un concert gratuit de Pierre Perret
l’été
suivant. En réponse à un conseiller qui remarquait que «
la manière n’est pas très démocratique
», il rétorqua «
qu’il avait
dit qu’il se réserverait le choix de l’artiste
».
Finalement, ce concert n’a
ura pas lieu.
-
L
INACTION DE L
ORGANISME AU MOMENT DE LA RECUPERATION DE LA FRICHE
INDUSTRIELLE DE
S
ALLANDROUZE
Situé en surplomb de la ville d’Aubusson et du nouveau centre aquatique,
le site de Sallandrouze,
d’une superficie d’un
hectare et demi, accueillait auparavant des appartements mais surtout une usine désaffectée produisant des moquettes
de luxe et des tapis : la Manufacture Royale du Parc qui a cessé son activité au début des années 2000. Le
17 septembre 2013, très peu de temps avant la constitution de Creuse Grand Sud, la communauté
d’Aubusson
-Felletin
s’en est portée
acquéreuse pour 450
000 €, ce
prix se composant de deux éléments
: un prix d’acquisition de 200
000 €
et le coût des travaux de dépollution et déconstruction confiés au vendeur pour 250
000 €.
Ce prix, versé au comptant au
notaire avant l’exécution des tra
vaux, était
conforme à l’estimation
alors établie par France Domaine.
Les constats des services de la communauté de communes, les multiples photos envoyées par un usager ainsi qu’une
visite sur place convergent pour indiquer que la majorité des travaux prévus dans un cahier des charges intitulé «
marché
de travaux
» n’
a pas été réalisée, comme par exemple, les opérations de remise en état décrites à la section 3.15 du
document (
une démolition jusqu’à un mètre en
-
dessous du terrain naturel suivie d’un remblayage
intégral par injection de
béton). Le rapport de décembre 2016 des
services de la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du
logement Nouvelle-Aquitaine, sollicités
après une visite inopinée, confirme que le vendeur n’a pas non plus procédé aux
opérations de débarrassage et d’évacuations de gravats décrits à la section 1.10. Plus grave, le même document signale
la présence de risques pour la population, dont la suppression est
à l’origine d’une dép
ense supplémentaire de 10
000 €
.
De façon inexplicable, le président de CGS, qui avait approuvé les conditions d’achat en tant que président
d
’Aubusson
-
Felletin, n’a engagé
aucune démarche ou poursuite contre le vendeur pour contester la non-exécution des
prestations du cahier des charges.
Pour l’essentiel,
celles-ci
sont clairement détachables de l’acte de cession
dans la
mesure où elles
excèdent l’obligation contenue à l’article L. 512
-6-
1 du code de l’environ
nement, faite à
l’exploitant d’une
usine mise à l’arrêt définitif,
de remettre le site «
dans un état tel qu'il ne puisse porter atteinte aux intérêts mentionnés à
l'article L. 511-1
57
». La chambre régionale des comptes
s’interroge également sur l’affranch
issement de TVA de
l’intégralité de l’opération
, «
le vendeur faisant son affaire personnelle de la récupération de la TVA
» aux termes de l’acte
de vente.
56
Le plancher de cette fourchette a été porté à 25
000 € au 1
er
octobre 2015.
57
la commodité du voisinage, la santé, la sécurité, la salubrité publiques, l'agriculture, la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, l'utilisation
rationnelle de l'énergie, la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique.
COMMUNAUTE DE COMMUNES CREUSE GRAND SUD (à partir de 2014)
41
/
70
Ni Aubusson-
Felletin, ni Creuse Grand Sud, n’ont jamais engagé d’étude de faisabilité sur l’utilisation de
la friche. La
délibération de principe du 28 novembre 2012 justifiait
l’
acquisition par «
l’impérieuse nécessité de constituer une réserve
foncière s
ur la commune d’Aubusson, dans le quartier Saint
-Jean
» en vue d’édifier un hôtel d’entreprises, et envisager
«
le potentiel développement d’un réseau de chaleur à l’échelle du quartier qui pourrait permettre de raccorder divers
équipements publics »
tels que le centre aqua-récréatif. Par la suite, les projets de réseau de chaleur bois et
d’
hôtel
d’entreprises
ont été évoqués, à nouveau, par le conseil communautaire qui a aussi
envisagé d’autres
pistes comme la
construction d’
un cinéma ou
d’
une maison de santé pluridisciplinaire
. La cession à l’établissement public foncier de
Nouvelle-Aquitaine, solution un moment citée, serait abandonnée pour des motifs financiers. L
’actuel président n’écarte
pas la reprise du projet de maison de santé par un bailleur social, à qui CGS cèderait une partie du terrain.
L’inaction, voire la négligence de l’organisme,
a provoqué une perte qui peut être estimée à 300
000 € environ, soit la
différence entre la valeur d’achat, reprise à l’état de l’actif, et la dernière valeur vén
ale connue de la friche, arrêtée à
143
000 € par France Domaine d
ans un nouvel avis du 4 décembre 2017.
-
U
NE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES INEXISTANTE
-
L’absence d’un
service des ressources humaines et de procédures de suivi
L’organisme ne s’est pas doté à sa création
de service des ressources humaines. La gestion de ces questions a longtemps
relevé
d’
un seul agent. Ses absences ont été avancées pour justifier la non production du bilan social en 2015, document
que l’autorité
territoriale est tenue de présenter en comité technique paritaire, avant le 30 juin de chaque année paire,
depuis la publication du décret n° 97-443 du 25 avril 1997. Les services ont également allégué que la délégation de la
gestion de la paye au centre d
e gestion les prive de l’accès aux données comptables nécessaires.
En 2017, un agent
contractuel (contrat à durée déterminée) a été recruté en renfort, à raison de 16 heures par semaine.
Autres carences graves, aucun tableau de bord sur les évolutions d’effectifs depuis 2014, ni
aucune fiche de poste par
emploi ne sont disponibles. Selon la directrice générale des services
par intérim, les services seraient en train d’y remédier.
CGS ne possède pas de moyens de contrôle automatisé du temps de travail,
dont l’
utilisation revêt un caractère obligatoire
pour déterminer le temps de travail des agents percevant des indemnités horaires pour travaux supplémentaires, et
exerçant leur activité au
sein des locaux de l’organisme
58
.
L’absentéisme
, qui pénalise
fortement la bonne marche de l’organisme avec six agents absents
pendant plus de six mois
en 2017 dont le DGS,
n’était pas suivie jusqu’en
2017. Les agents en arrêt maladie seraient remplacés quand leur absence
se prolonge et perturbe la continuité du service, parfois au moyen de recrutements ponctuels (
services de l’enfance
jeunesse, des ordures ménagères, et de la piscine essentiellement). Une assurance a été souscrite contre ce risque pour
en réduire le coût.
La chambre régionale des comptes demande
à l’organisme de rédiger son premier bilan social à fin 2017 et de se doter
d’un instrument de suivi automatisé du temps de travail. Elle lui recommande d’assurer un suivi des emplois et du
phénomène de l’absentéisme,
et de préparer des fiches de postes pour tous les emplois.
-
L’absence de
comité technique
, d’un CHSCT
et d
’un
document exposant les
règles d’organisation
Les services ont confirmé l’abse
nce de comité technique (CT) et de
comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de
travail (CHSCT). Selon les articles 32 et 33-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives
à la fonction publique territoriale, la création de ces instances est obligatoire dans chaque collectivité ou groupement
employant au moins cinquante agents. Le comité technique doit être consulté pour avis sur les questions relatives à six
grands domaines : l'organisation et le fonctionnement des services ; les évolutions ayant un impact sur les personnels ;
les grandes orientations relatives aux effectifs, emplois et compétences ; les grandes orientations en matière de politique
indemnitaire et de critères de répartition y afférents ; la formation, l'insertion et la promotion de l'égalité professionnelle ;
et les sujets d'ordre général intéressant l'hygiène, la sécurité et les conditions de travail. Quant au CHSCT, la loi lui assigne
deux missions : contribuer à la protection de la santé physique et mentale des agents, à la sécurité dans leur travail et à
l'amélioration des conditions de travail ; veiller à l'observation des prescriptions légales prises en ces matières.
58
Article 2 du décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002 :
« (…)
2° Le versement des indemnités horaires pour travaux supplémentaires à ces fonctionnaires est subordonné
à la mise en œuvre par leur employeur de moyens de contrôle automatisé permettant de comptabiliser de façon exacte les heures
supplémentaires qu'ils auront
accomplies. S'agissant des personnels exerçant leur activité hors de leurs locaux de rattachement, un décompte déclaratif contrôlable peut remplacer le dispositif de
contrôle automatisé. Un décompte déclaratif peut également être utilisé pour les sites dont l'effectif des agents susceptibles de percevoir des indemnités horaires pour
travaux supplémentaires est inférieur à 10.
»
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
42
/
70
Le nouveau président a déclaré souhaiter mettre en place ces comités en 2017. La chambre régionale des comptes
demande
à l’organisme d’installer sans délai un comité technique (CT) et un comité d’hygiène, de sécurité et des
conditions de travail (CHSCT) ; elle recommande de créer des instances uniques avec les communes-membres, comme
l’autorise les articles 32 et 33
-1.
Aucun règlement intérieur ne rappelle aux agents leurs droits et obligations, ni
les règles d’organisation
.
Et jusqu’à la
diffusion de la note de service du 2 février 2017, aucun écrit ne régissait le temps de travail. Cette note de service, qui
affirme
l’obligation d’effectuer 1
607 heures par an,
n’expose
pas les trois cycles hebdomadaires qui seraient en vigueur :
35 heures, 37 heures avec 12 jours de congés supplémentaires, ou bien 39 heures avec 23 jours de congés
supplémentaires.
Le premier de ces rythmes s’appliquerait à la plupart des agents tandis que les deux autres
concerneraient les agents de catégorie A et ceux du siège (accueil et ressources humaines). Même si sa constitution ne
revêt pas un caractère obligatoire, la chambre régionale des comptes recommande de faire approuver par le conseil, un
règlement
regroupant l’ensemble des règle
s applicables, disséminées
aujourd’hui dans
plusieurs délibérations dont les
suivantes : n° 2014-013 du 14 janvier 2014 pour les frais de déplacements, le régime indemnitaire et la protection sociale,
n° 2014-021
du 19 février 2014 sur l’adhésion au comité des œuvres sociales,
n°2014-047 du 14 mai 2014 pour le compte
épargne temps, n°2015-005 du 24 février 2015 sur le temps partiel et les modalités de sa mise en
œuvre
et n°2016-011
du 10 février 2016 sur le télétravail. À cette occasion, ce document pourrait combler les lacunes du document annexé à
la délibération du 14 janvier 2014 portant à la connaissance des agents les règles de fonctionnement des régimes
indemnitaires : en rappelant les primes offertes à chaque grade (le document actuel a omis
l’indemnité d’exercice des
missions
pour le grade d’attaché de la filière administrative et l’indemnité d’adm
inistration et de technicité pour le grade
d’adjoint technique principal de 1
ère
classe), les
règles d’incompatibilités entre
les différentes primes, les modalités
règlementaires
d’attribution
des
indemnités d’astreinte, d’intervention et de permanence
; ou encore, en actualisant les
textes de référence cités à propos des règles de remboursement des frais de mission.
-
U
N PARC AUTOMOBILE A RATIONALISER
Le parc automobile comprenait 27 voitures, camions et engins dont six véhicules légers, six véhicules utilitaires et trois
camionnettes.
Parmi les douze véhicules légers et utilitaires, quatre (ou cinq
59
) ont été acquis en 2014 par CGS. Deux des trois véhicules
affectés à la direction ont été vendus en 2017 afin de contribuer à la résorption des déficits
60
.
Comme beaucoup d’autres charges à caractère général, les dépenses de carburant ont échap
pé à la maîtrise de
l’organisme.
Équipé d
’une cuve et d’une pompe,
celui-ci
achète l’essentiel du carburant en gros auprès d’une entreprise
locale, au moyen
d’un marché passé par un
groupement de coopération sanitaire service inter-établissements creusois.
Creuse Grand Sud est signataire de la convention constitutive de ce groupement de commande, tacitement reconductible.
Les véhicules et engins utilitaires stationnés à Aubusson sont ainsi ravitaillés sur place
61
.
Il a été indiqué qu’un dispositif
électronique mesure les volumes unitaires desservis par la pompe des services techniques, placée de surcroît depuis
2014, sous surveillance vidéo. Mais aucun règlement, ni délibération ne fixent
les conditions d’utilisation des véhicules
.
La chambre régionale des comptes recommande :
de mutualiser significativement l’utilisation des
véhicules légers et
utilitaires
, éventuellement avec d’autres collectivités,
de façon à pouvoir en céder plusieurs et réduire les dépenses de
carburant ; et
d’établir un bilan annuel du coût du parc automobile porté à l’attention du conseil communautaire.
59
La date d’achat du Peugeot Partner n’est pas connue.
60
Cf. 7.4.5.1
61
L’organisme est propriétaire d’une station
-service à Faux-La-Montagne mise gratuitement à disposition
d’un exploitant qui se fournit par ses propres moyens.
Opel Combo
24/08/2000
déchetterie
Renault Clio 2
01/01/2008
administration
Bipper Peugeot
12/04/2011
rivière
Twingo
01/01/2012
administration
Bipper Peugeot
26/04/2011
technique
Clio 3
29/02/2012
administration
Expert Peugeot
29/01/2014
technique
Mégane
19/03/2012
direction
Citroën Nemo
24/03/2014
mediathèque de Felletin
Peugeot 208
26/04/2014
direction
Peugeot Partner
?
RAM
Clio 4
22/07/2014
direction
Source: CRC
Véhicules utilitaires
Véhicules légers
2016
avec RAR**
sans RAR**
avec RAR**
63 578
55 841
62 661
70 266
111 294
11%
75%
Sources :
comptes administratifs
*dont Aubusson-Felletin : 60 792
**RAR : restes à réaliser
Dépenses de carburant en euros
Evolution 2013/2016
2013*
2014
2015
2016
COMMUNAUTE DE COMMUNES CREUSE GRAND SUD (à partir de 2014)
43
/
70
6.
- LES INSUFFISANCES DANS
L’ORGANISATION BUDG
ETAIRE ET
COMPTABLE
-
U
N SUIVI BUDGETAIRE QUI A ESCAMOTE LA SITUATION JUSQU
A FIN
2016
- Des prévisions budgétaires insincères
Le manque de fiabilité des prévisions budgétaires des trois premiers exercices est flagrant. Les prévisions de recettes
d’emprunts
illustrent
particulièrement ce constat avec l’inscription systématique de montants
sans rapport avec les moyens
de l’organisme
:
- en 2014, le budget comportait une prévision d
’emprunts de 7,72 M€, é
quivalente au double de la dette au
31 décembre 2013 (3,8 M€). CGS a finalement emprunté 3,75 M€
;
-
en 2015, la prévision budgétaire (9,8 M€) excédait l’encours constaté au 31 décembre 2014 (7,08 M€) qui lui
-même avait
doublé par rapport à 2013. Les no
uveaux engagements souscrits s’élèveront à 2,56 M€, soit 7,24 M€ de moins que prévu
au budget ;
-
en 2016, CGS ne réussira à rien emprunter alors qu’elle escomptait lever 2,8 M€
62
selon le budget primitif.
C
es inscriptions poursuivaient l’objectif de
présenter un budget en équilibre sans se soucier de leur crédibilité, en
méconnaissance des dispositions de l’article L. 1612
-4 du CGCT qui précisent notamment que «
le budget de la collectivité
territoriale est en équilibre réel lorsque la section de fonctionnement et la section d'investissement sont respectivement
votées en équilibre, les recettes et les dépenses ayant été évaluées de façon sincère
(…)
». Les autres prévisions,
particulièrement celles des
dépenses d’investissement, souffre
nt du même biais
. L’engagement de dépenses
au-delà des crédits ouverts (cf. paragraphe suivant) explique le niveau optiquement satisfaisant des écarts
prévisions/réalisations pour les dépenses de fonctionnement,
l’EPCI
enregistrant au compte annuel un volume de
dépenses presque équivalent aux crédits disponibles.
La réalisation à 100% des prévisions du budget 2016 aurait réduit des deux tiers le déficit constaté à fin 2016. L’insincérit
é
de cet affichage prévisionnel a contribué à occulter la gravité de la situation et retardé la mise en place des mesures de
redressement nécessaires.
62
Le montant de 0,217 M€ retracé
au compte 16 correspond à une opération de refinancement.
Dépenses
Recettes
Dépenses
Recettes
Dépenses
Recettes
Dépenses
Recettes
Fct
Inves.
Fct
Inves.
2014
7 975 678
7 842 898
15 733 960
14 972 639
7 401 407
7 943 213
5 996 389
8 769 633
92,8%
38,1%
101,3%
58,6%
2015
8 905 396
8 334 511
16 899 122
16 878 655
8 305 704
8 651 557
10 196 273
9 107 634
93,3%
60,3%
103,8%
54,0%
2016
9 231 561
9 341 565
5 353 928
6 349 838
9 064 378
8 813 667
3 901 064
2 900 327
98,2%
72,9%
94,3%
45,7%
2016 après inclusion de
toutes les dépenses
9 231 561
9 341 565
5 353 928
6 349 838
10 044 551
8 813 667
4 178 071
2 900 327
108,8%
78,0%
94,3%
45,7%
Source: CRC d'après les CA
Taux de réalisation
Recettes
Fonctionnement
Investissement
Prévisions budgétaires
Budget principal - en €
Réalisations
Fonctionnement
Investissement
Dépenses
Taux de réalisation
-167 183
-527 898
-360 715
-1 452 864
-3 449 510
-1 996 646
-2 357 361
Source: CRC
sur le résultat d'investissement
Ecarts prévisions/réalisations
sur le résultat de l'exercice
Dépenses de fonctionnement
Recettes de fonctionnement
Dépenses d'investissement
Recettes d'investissement
sur le résultat de fonctionnement
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
44
/
70
- Le non déploiement de la
comptabilité d’engagement
annoncée dans le
règlement budgétaire et financier du 14 janvier 2014
Les investigations de la mission de conseil aux
décideurs publics à l’automne 2016
et celles de la chambre régionale ont
mis à jour la présence de multiples factures impayées dont certaines correspondant à des engagements pris au-delà des
crédits ouverts. Le compte administratif 2016 fixe les dépenses engagées et non mandatées excédant les crédits ouverts
à 1 257 180
€ dont
980 17
3 € en fonctionnement et 277
007 € en investissement.
Après les écarts entre les prévisions
budgétaires et les réalisations (-2 357
361 €), leur montant constitue le deuxième fa
cteur explicatif du déficit du budget
principal à fin 2016.
La cause technique de cette grave anomalie rés