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FINANCES ET COMPTES PUBLICS
LES FINANCES
PUBLIQUES
LOCALES
Rapport sur la situation financière
et la gestion des collectivités territoriales
et de leurs établissements publics
Synthèse
Septembre 2018
2
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
g
AVERTISSEMENT
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation du
rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations, des organismes et des collectivités
figurent à la suite du rapport
.
3
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
Sommaire
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
1
L’évolution de la situation financière des collectivités locales
7
2
Les perspectives d’évolution des finances publiques locales
et de leur gouvernance
15
3
La fiabilité des comptes publics locaux
19
4
L’exercice par les communes de leurs compétences scolaire
et périscolaire
21
Recommandations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
5
Introduction
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
Chaque année, la Cour des comptes publie des rapports sur l’exécution du
budget de l’État (en mai), la certification des comptes de l’État (en mai), la
certification des comptes du régime général de la sécurité sociale (en mai), la
situation et les perspectives des finances publiques (en juin), l’application des
lois de financement de la sécurité sociale (en septembre) et, depuis 2013, sur les
finances publiques locales (en octobre) .
L’article L . 132-8 du code des juridictions financières prévoit en effet que la Cour
des comptes remet chaque année au Gouvernement et au Parlement un rapport
portant sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de
leurs établissements publics .
Fruit d’un travail conjoint de la Cour et des chambres régionales des comptes,
conduit dans le cadre d’une formation « interjuridictions », cette publication ana-
lyse la situation financière des collectivités territoriales et des établissements
publics de coopération intercommunale (EPCI) .
En comptabilité nationale, les administrations publiques locales (APUL) portent
18 % de la dépense publique et 9 % de la dette publique . En tant qu’APUL, dont
elles représentent 86 % des dépenses, les collectivités locales
1
sont concernées,
au même titre que l’État et les organismes de sécurité sociale, par le respect
des engagements européens de la France en matière de redressement des
comptes publics . L’évolution de leurs dépenses, de leurs recettes et de leur
solde est d’ailleurs intégrée aux lois de programmation des finances publiques
et aux programmes annuels de stabilité . L’importance des transferts financiers
de l’État vers les collectivités locales (101 Md€ en 2017) est une autre raison de
leur implication dans la stratégie de redressement des comptes publics .
1
En comptabilité nationale,l’agrégat des collectivités locales est constitué des comptes des budgets
principaux et des budgets annexes des collectivités territoriales (communes, départements,
régions) et de leurs groupements (communautés de communes, communautés d’agglomération,
communautés urbaines, métropoles), des comptes des syndicats intercommunaux n’exerçant
pas d’activité industrielle et commerciale et des comptes des régies sans autonomie de gestion .
Les établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC), les régies dotées de la
personnalité morale et les sociétés d’économie mixte (SEM) sont exclus des APUL .
6
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
Introduction
Part des APUL dans la dépense publique en 2017
Source : Cour des comptes – données Insee
(Les chiffres présentés sont hors consolidation. La part des
APUL dans la dépense publique a augmenté de 0,02 point
entre 2016 et 2017)
Comme les années précédentes, le présent rapport procède, d’abord, à l’analyse
détaillée de l’évolution de la situation financière de chaque catégorie de
collectivités (I) avant d’examiner les perspectives pluriannuelles d’évolution des
finances publiques locales (II) . Il aborde, ensuite, la question de la fiabilité des
comptes publics locaux (III) pour traiter, enfin, d’un thème particulier relatif à
la gestion locale : l’exercice par les communes de leurs compétences dans les
domaines scolaire et périscolaire (IV) .
Administrations
publiques locales
44 %
38 %
18 %
Administrations
de sécurité sociale
Administration
centrale
7
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
1
L’évolution de la situation
financière des collectivités locales
Les
données
de
la
comptabilité
nationale montrent que les dépenses
des collectivités locales (232,1 Md€)
ont progressé de 2,3 % en 2017 et
leurs recettes (233,8 Md€) de 1,6 % .
Pour la troisième année consécutive,
les collectivités locales ont dégagé
une
capacité
de
financement
de
1,7 Md€ qui, après celles de 1,1 Md€
en 2015 et 3,3 Md€ en 2016, confirme
l’amélioration
de
leur
situation
financière . Le recul de l’excédent en
2017 est dû notamment à la reprise
de l’investissement local .
L’analyse détaillée à laquelle s’est
livrée la Cour, sur la base des données
consolidées extraites des comptes de
gestion des collectivités, montre qu’en
dépit d’un allègement de la contrainte
financière en fin de période, la baisse
des concours financiers de l’Etat à
compter de 2014 les a conduites à
engager des efforts de gestion qui
se sont traduits, dans l’ensemble,
par l’amélioration de leur équilibre
financier .
Dans le rapport de 2017, pour la
première fois, l’analyse des finances
du bloc communal portait sur les
comptes agrégés des communes et de
leurs établissements de coopération
intercommunale (EPCI) . À compter
de cette année, en outre, pour chaque
catégorie de collectivités, l’analyse
porte sur l’agrégation des budgets
principaux et des budgets annexes
après retraitement des flux croisés . Il
s’agit d’un progrès important dans la
fiabilisation des constats de la Cour .
Si les budgets annexes représentent
globalement 8 % des dépenses de
fonctionnement
des
collectivités
locales et 12 % de leurs dépenses
d’investissement,
leur
poids
est
nettement plus important dans les
EPCI .
L’impact de la baisse
des concours financiers
de l’État de 2014 à 2017
De 2014 à 2017, l’action exercée sur
les ressources des collectivités locales
par la baisse des concours financiers
de l’État a eu des effets sensibles
sur
leurs
dépenses,
partiellement
atténués par la bonne tenue de leurs
produits fiscaux . Le total des concours
financiers de l’État est passé de
58,2 Md€ en 2013 à 47,1 Md€ en 2017,
soit un recul de 19 %, sous l’effet de
la réduction de 11,2 Md€ de la part
forfaitaire de la dotation globale de
fonctionnement (DGF) .
8
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
L’impact de la baisse de la DGF
atténué par le dynamisme
de la fiscalité
Malgré cette baisse de la DGF, les
produits
de
fonctionnement
des
collectivités
locales
ont
augmenté
de 12,2 Md€ entre 2013 et 2017
2
Toutefois, en prenant davantage de
recul, on constate que la croissance
des produits de fonctionnement
3
s’est
ralentie : elle est passée de 2,4 % par
an en moyenne entre 2010 et 2013 à
1,4 % entre 2013 et 2017 . La croissance
des produits fiscaux a suivi la tendance
inverse : 2,5 % par an en moyenne
entre 2010 et 2013 puis 3,7  % entre
2013 et 2017 .
Un coût d’arrêt porté à la progression
de la dépense locale
Les dépenses des collectivités locales,
inscrites sur leurs budgets principaux
et annexes, en fonctionnement et
investissement,
sont
passées
de
236 Md€ en 2013 à 232 Md€ en 2016,
soit un recul de 1,8 %, avant de remonter
à 240 Md€ en 2017 (+ 3,4 %) en raison
d’une vive reprise de l’investissement .
Dépenses de fonctionnement
et d’investissement (2013-2017)
Source : Cour des comptes, d’après des données
de la DGFiP (budgets principaux et annexes)
L’évolution de la situation financière
des collectivités locales
L’analyse sur une période plus longue
fait apparaître une nette rupture de
tendance en 2014, première année
de baisse de la DGF . Le taux de
croissance des dépenses locales
4
est
passé de 3,1 % par an en moyenne
entre 2010 et 2013 à 0,3 % entre
2013 et 2017 .
Évolution des dépenses des collectivités
(2010-2017)
Source : Cour des comptes, d’après des données
de la DGFiP (budgets principaux)
L’impact de la baisse de la DGF a été
rapide et marqué sur les dépenses
d’investissement qui ont reculé de
11 % entre 2013 et 2017 .
Les dépenses de fonctionnement
5
ont continué de progresser entre
2013 et 2017, mais à un rythme
ralenti de 1,5 % par an en moyenne .
Des efforts de gestion ont en effet
permis de freiner leur croissance qui
a été de 2,4 % en 2014, 1,3 % en 2015
et 0,1 % en 2016 . La reprise (+ 2,1 %)
observée en 2017 a été due à une
atténuation
partielle
des
efforts
d’économie mais aussi à l’impact de
décisions nationales en matière de
fonction publique (cf . 
supra
) .
2
Budgets principaux et annexes .
3
Budgets principaux .
4
Ibid
5
Budgets principaux et annexes .
9
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
Avec un taux de progression des
dépenses de fonctionnement sur les
budgets principaux de 1,4  % par an
en moyenne, la période 2013-2017
se distingue nettement de la période
2010-2013 (3 % par an) . La part de
ces dépenses dans le produit intérieur
brut (PIB) a baissé continument de
2014 à 2017 .
Taux d’évolution des dépenses
de fonctionnement et part
de ces dépenses dans le PIB
Source : Cour des comptes, d’après des données
de la DGFiP (budgets principaux)
Malgré une légère reprise en fin de
période, les achats de biens et services
(39 Md€) étaient en 2017 au même
niveau qu’en 2013 . Les dépenses de
personnel (64 Md€), premier facteur
de
progression
des
dépenses
de
fonctionnement au cours des années
antérieures, ont eu une croissance
ralentie et même interrompue en
2016 grâce aux efforts de maîtrise des
effectifs .
L’épargne
nette
des
collectivités
locales était entrée en 2012 dans un
mouvement de dégradation dû à la
croissance plus rapide de leurs charges
de
fonctionnement
que
de
leurs
produits (« effet de ciseaux ») . Cette
évolution s’est inversée . La croissance
retrouvée de l’épargne nette en 2015,
2016 et 2017 a effacé plus du tiers du
recul subi de 2011 à 2014 .
Cette
inflexion
de
la
trajectoire
financière
des
collectivités
paraît
imputable à leurs efforts de maîtrise
des
dépenses
de
fonctionnement .
L’examen des évolutions tendancielles
montre que, sous l’effet de la baisse
des concours financiers de l’État, elles
ont obtenu un ralentissement de leurs
dépenses supérieur à celui de leurs
recettes et, ainsi, redressé le niveau de
leur épargne par rapport à la situation
de 2013 .
La croissance de la dette publique
locale (+ 14,6 Md€) s’est poursuivie
entre 2013 et 2017 mais à un rythme
ralenti de 2,2  % par an au lieu de
3,5 % entre 2010 et 2013 (budgets
principaux uniquement) .
Après
une
nette
dégradation
jusqu’en 2013 et 2014, le ratio de
désendettement s’est progressivement
amélioré au cours des années suivantes .
Évolution de l’endettement
et de l’investissement des collectivités
locales (2010-2017)
Source : Cour des comptes, d’après des données
de la DGFiP (budgets principaux).
L’évolution de la situation financière
des collectivités locales
10
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
Au
total,
le
recul
marqué
de
l’investissement local de 2013 à 2017,
combiné au redressement partiel de
l’autofinancement a permis de ralentir
sensiblement l’évolution de la dette des
collectivités locales et d’en faire baisser
le poids rapporté au PIB, objectif
poursuivi
par
les
administrations
publiques dans leur ensemble .
Un bilan de la période 2014-2017
qui doit néanmoins être nuancé
Le
redressement
constaté
reste,
cependant, partiel . L’épargne nette des
collectivités locales était, par exemple,
loin d’avoir retrouvé en 2017 (16,9 Md€)
son niveau de 2011 (21,1 Md€) . Le
besoin
de
financement,
compte
tenu des inflexions constatées en
fonctionnement et en investissement,
a reculé dans les régions (-19 %)
mais est reparti à la hausse dans les
départements (+ 5 % malgré la baisse
des investissements) et surtout au sein
du bloc communal (+ 23 %) .
Par ailleurs, le redressement observé
est récent et doit encore être confirmé .
Or il ressort de l’analyse financière que
le niveau de maîtrise des dépenses des
collectivités au cours de la période
2014-2017 a dépendu de celui de la
pression exercée sur leurs ressources .
Une atténuation des efforts
de gestion en 2017 du fait
d’un desserrement de la
contrainte financière
Un allègement de la contrainte
financière exercée sur les ressources
des collectivités
Les transferts financiers de l’État
aux collectivités locales, en baisse au
cours des deux années précédentes,
ont été quasiment stables en 2017 .
En outre, les collectivités ont bénéficié
d’une croissance plus soutenue des
impôts directs locaux . Cette évolution
favorable de leurs ressources n’a été
que
partiellement
neutralisée
par
l’impact budgétaire plus important
qu’en 2016 des décisions prises par
l’État au plan national .
La stabilité globale des transferts
financiers de l’État
En
2017,
les
concours
financiers
de l’État ont à nouveau diminué
significativement
en
raison
de
la
poursuite de la baisse de la DGF .
Néanmoins, grâce au dynamisme de
la fiscalité transférée, l’ensemble des
transferts financiers s’est maintenu à
un niveau comparable à celui de 2016 .
Les transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales en 2017
Source : Cour des comptes
L’évolution de la situation financière
des collectivités locales
11
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
En application de la précédente loi
de
programmation
des
dépenses
publiques, 2017 a été la quatrième
et dernière année de réduction de la
DGF, qui sera passée de 41,5 Md€ en
2013 à 30,9 Md€ en 2017 . Toutefois, la
contrainte exercée sur les ressources
des collectivités locales a été moins
forte qu’en 2016 en raison de la
division par deux de la baisse de la
DGF du bloc communal . Les concours
financiers de l’État sous « enveloppe
normée
»
ont
ainsi
diminué
de
2,1 Md€ (soit de 4,3 % au lieu de 7,5 %
en 2016) .
Par ailleurs, les produits de la fiscalité
transférée par l’État ont augmenté de
2,1 Md€ en 2017, (soit de 6,2 % après
3,9 % en 2016) du fait principalement
des droits de mutation à titre onéreux
(DMTO), dont les départements sont
les principaux bénéficiaires .
Finalement, la baisse des concours
financiers sous « enveloppe normée »
a été intégralement compensée par
la hausse de la fiscalité transférée . Au
total, les transferts financiers n’ont
reculé que de 155 M€ en 2017 au lieu
de 946 M€ en 2016 .
La croissance soutenue de la fiscalité
directe locale
En 2017, le produit des impôts directs
locaux s’est accru de 2,3 Md€ (soit
de 2,8 % après 2,5 % en 2016) . Le
produit des « impôts ménages » , qui
représentent près des deux tiers des
recettes fiscales du bloc communal,
a augmenté à un rythme (2,1 %)
moins rapide que celui de l’année
précédente (3,0  %) . Cette croissance
encore soutenue a été portée par la
taxe foncière sur les propriétés bâties
et la taxe d’habitation . Elle a résulté à
plus de 70 % des bases d’imposition
(valeurs
locatives
cadastrales),
notamment
via
la
revalorisation
forfaitaire de 0,4 % votée en loi de
finances . En revanche, les taux des
impôts locaux n’ont progressé que
faiblement en moyenne .
De leur côté, les impôts économiques
ont globalement augmenté de 1,2 Md€,
à un rythme
(+ 4,4 %) nettement plus
soutenu qu’en 2016 (+ 1,8 %) mais
comparable à celui de 2015 (+ 4,1 %) .
Cette progression a été due à la CVAE
(+ 4,2 %), qui représente les deux
tiers des impôts économiques et se
caractérise par une évolution erratique
et difficilement prévisible . La TASCOM
a fortement progressé (+ 25  %) en
raison d’une modification des règles de
recouvrement .
Au total, les produits de la fiscalité
locale ou transférée (138 Md€ en
2017) ont connu une hausse de 3,8 %
supérieure à celle de 2016 (2,8 %) mais
inférieure à la hausse de 2015 (5,2 %),
la plus élevée depuis la mise en œuvre
en 2011 de la réforme de la fiscalité
locale . Comme les années précédentes,
elle a été portée tant par les impôts
indirects, notamment ceux relevant
de la fiscalité transférée, que par les
impôts directs .
En définitive, les collectivités locales
ont bénéficié en 2017 d’un surcroît de
recettes fiscales nettement supérieur
à la baisse des transferts financiers
de l’État hors fiscalité transférée . Le
surplus, leur permettant de faire face
à l’évolution de leurs charges, s’est
établi à un niveau (2,7 Md€) nettement
supérieur à celui de 2016 (1,4 Md€) .
Hors variations des contreparties de
dégrèvement, qui n’apportent ni ne
retirent de ressources aux collectivités,
L’évolution de la situation financière
des collectivités locales
12
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
la hausse de ce surplus de ressources
est encore plus marquée  : 2,8 Md€
contre 0,3 Md€ en 2016 .
Par catégorie de collectivités, l’évolu-
tion combinée des impôts locaux et
des transferts financiers de l’État a
été, après neutralisation du transfert
de charges entre départements et ré-
gions, globalement plus favorable au
bloc communal (surplus de 1,3 Md€)
et aux départements (1,2 Md€) qu’aux
régions (0,2 Md€) .
L’impact accru des décisions de l’État
sur les dépenses des collectivités
L’effet des décisions de l’État sur les
finances des collectivités territoriales
en 2017, largement supérieur à ceux
des deux exercices précédents, apparaît
défavorable . L’impact budgétaire sur les
charges de fonctionnement est évalué
à 1,8 Md€, dont 1,3 Md€ sur les charges
de personnel, du fait essentiellement
de la revalorisation du point d’indice
de la fonction publique de 0,6 % au
1
er
juillet 2016, avec un effet en année
pleine l’année suivante, et de 0,6 % au
1
er 
février 2017 (546 M€ au total), ainsi
que de l’application des mesures du
protocole « Parcours professionnels,
carrières et rémunérations » dit PPCR
(522 M€) . L’inflexion de la tendance
à
l’alourdissement
du
coût
des
« normes » aura donc été éphémère .
L’atténuation des efforts
de gestion
Ce desserrement de la contrainte
financière exercée sur les ressources
des collectivités n’est pas sans lien
avec la moindre maîtrise de leurs
charges en 2017 .
Les communes et leurs EPCI
Dans les blocs communaux, les charges
de fonctionnement (+  1,9  %) sont
reparties à la hausse en 2017 après une
quasi-stabilité obtenue en 2016 . Hors
impact des mesures générales en matière
de fonction publique (revalorisation du
point d’indice, mise en œuvre du PPCR),
la masse salariale a progressé de 1,0 %
en 2017 après 0,7  % en 2016 . À GVT
supposé constant, on peut estimer à
6 000 emplois (+ 0,5 %) l’accroissement
des effectifs du bloc communal en
2017 contre 1  100  emplois d’après
les statistiques publiées sur 2016 . Les
autres charges (achats de biens et de
services, subventions versées, charges
financières, autres charges de gestion)
ont été globalement maîtrisées avec
une hausse de 0,9 % seulement .
La
progression
des
produits
de
fonctionnement (2,4 %), due aux
impôts locaux (3,3 %), a été plus
vive
que
celle
des
charges
de
fonctionnement, ce qui a entraîné une
amélioration d’ensemble de l’épargne
brute du bloc communal (+ 4,9 %) .
La reprise des dépenses d’investissement
a été marquée puisqu’une augmentation
de 10 % en 2017 a succédé à la baisse
cumulée de 20 % de 2013 à 2015 et à la
stabilisation constatée en 2016 .
En dépit de l’amélioration sensible de
leur autofinancement, les communes
et leurs groupements ont accru leur
recours à l’emprunt (+ 12 %) afin de
couvrir un besoin de financement en
forte hausse (+ 23 %) du fait de la
relance de leur effort d’équipement .
Leur dette a légèrement augmenté
mais leur ratio moyen de désendette-
ment (5,6 ans) s’est amélioré grâce à
l’évolution de leur épargne .
L’évolution de la situation financière
des collectivités locales
13
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
Les départements
Les dépenses de fonctionnement des
départements sont aussi reparties à
la hausse en 2017 puisque, déduction
faite de l’impact des transferts aux
régions des compétences en matière
de transports scolaires et interurbain,
elles ont augmenté de 2,8 % alors
qu’elles avaient observé une pause en
2016 . Plusieurs facteurs expliquent
cette évolution : la poursuite du
ralentissement
des
dépenses
sociales (grâce à la quasi-stabilité
des versements au titre du RSA), la
maîtrise des dépenses de personnel
(hors impact des mesures générales
en matière de fonction publique)
et, en sens inverse, l’accroissement
sensible
des
autres
dépenses
de
fonctionnement .
Hors transferts de compétences aux
régions, les départements ont bénéficié
globalement, en dépit de la nouvelle
baisse de la DGF, d’une progression
sensible (2,5 %) de leurs produits
de fonctionnement, due à la forte
croissance de leurs recettes fiscales .
Après une dégradation continue depuis
2011, les départements étaient parvenus
à stabiliser leur épargne brute en 2015
puis à la redresser fortement en 2016 . Ce
mouvement s’est interrompu en 2017 .
Du fait d’une croissance de leurs charges
plus rapide que celle de leurs produits,
hors
transferts
de
compétences
«  transport  », leur épargne brute est
restée stable . Contrairement aux années
précédentes, aucun département n’a
affiché une épargne brute négative à
l’issue de l’exercice 2017 .
En matière d’investissement, l’année
2017 a prolongé la trajectoire à la baisse
amorcée en 2010 avec un nouveau
recul, néanmoins plus faible (- 1,5 %)
que celui des années précédentes .
Au
total,
la
baisse
cumulée
de
l’investissement des départements a
été de 25 % en huit ans .
Malgré cette baisse, les départements
ont
été
confrontés
en
2017
à
l’accroissement
de
leur
besoin
de financement (+  5  %), dû à la
détérioration de leur autofinancement
propre
et
de
leurs
recettes
d’investissement,
notamment
les
subventions reçues et les versements
du FCTVA . Toutefois, l’amélioration
de la capacité de désendettement des
départements, constatée en 2016, s’est
poursuivie en 2017 (4,2 années) grâce
à la stabilisation de l’épargne brute .
La
situation
financière
des
départements reste tout de même
fragile car elle continue de dépendre
étroitement de facteurs conjoncturels,
en particulier de l’évolution de leurs
dépenses
d’aide
sociale
qui,
hors
RSA,
connaissent
encore
souvent
une croissance soutenue (personnes
âgées, personnes handicapées, aide
sociale à l’enfance) .
Les régions
En 2017, hors impact des transferts
des
compétences
« 
transports 
»
en provenance des départements,
l’augmentation
des
dépenses
de
fonctionnement
des
régions
s’est
limitée à 0,7 % . Ce résultat n’était pas
acquis à l’avance en raison des risques
de surcoûts liés aux fusions engagées
en 2016 . Dans l’ensemble, elles ont
réalisé des efforts d’économie sur leur
masse salariale et stabilisé l’évolution
de leurs autres charges hormis les
subventions versées .
Après
plusieurs
années
de
relative
stabilité
de
leurs
recettes
de
fonctionnement, les régions les ont vues
s’accroître sensiblement (+  3,2  % hors
impact des compétences transférées)
L’évolution de la situation financière
des collectivités locales
14
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
L’évolution de la situation financière
des collectivités locales
en dépit d’une nouvelle baisse de la DGF .
Cette évolution a résulté principalement
du dynamisme de leurs ressources
fiscales, la CVAE (hors attribution de la
nouvelle part de 25 %), la TICPE et la
taxe sur les véhicules .
Leurs efforts de gestion, conjugués
à
l’évolution
favorable
de
leurs
ressources, ont permis aux régions,
pour la deuxième année consécutive
mais de façon plus prononcée qu’en
2016, de redresser leur épargne .
À la différence des départements et
des collectivités du bloc communal, la
baisse des dotations de l’État à compter
de 2014 n’a pas conduit les régions à
réduire leurs dépenses d’investissement,
qui ont continué de progresser jusqu’à
un coup d’arrêt en 2016 . Ce mouvement
a repris en 2017 avec une croissance de
9,5 % qui a porté les investissements
régionaux à un niveau inégalé .
Leur
besoin
de
financement
s’est
fortement
contracté
(- 
19 
%)
du
fait de la forte amélioration de leur
autofinancement (+  25  %) . Même si
le recours à de nouveaux emprunts
a baissé (- 25 %), l’endettement des
régions a continué d’augmenter (+ 3 %) .
Toutefois, leur ratio de désendettement
s’est amélioré du fait du renforcement
de leur épargne .
La persistance de grandes
disparités locales
L’analyse financière illustre, grâce aux
exemples cités, les grandes différences de
trajectoires financières, au sein de chaque
catégorie de collectivités, en charges
de
fonctionnement,
en
matière
de
produits de fonctionnement, de niveau
d’épargne, d’effort d’investissement et
d’endettement .
Au sein du bloc communal,les divergences
d’évolution constatées par strate de
population suggèrent que la maîtrise
des charges est plus délicate à obtenir
dans les petites collectivités que dans les
ensembles intercommunaux de grande
taille, notamment les métropoles et leurs
communes-membres,
qui
présentent
plus de capacités de mutualisation et un
degré d’intégration plus élevé .
Les
départements,
quant
à
eux,
connaissent des situations financières
qui
dépendent
étroitement
de
facteurs
conjoncturels
locaux
très
variables : les dépenses de RSA se sont
stabilisées en 2017 mais pas partout ; la
progression des autres dépenses d’aide
sociale (personnes âgées, personnes
handicapées, aide sociale à l’enfance) est
aggravée dans certains départements
par l’explosion de la prise en charge
des mineurs non accompagnés . Ainsi,
l’évolution d’ensemble recouvre des
réalités extrêmement disparates car
le niveau et le rythme d’évolution
des dépenses sociales sont souvent
déconnectés
de
ceux
des
produits
fiscaux (CVAE et DMTO) .
C’est d’ailleurs au regard de cette forte
différenciation des situations locales que
la Cour a estimé dans ses précédents
rapports annuels que
le
dispositif
de régulation des finances locales,
fondé sur la baisse programmée de
ses
concours
financiers
de
l’État,
devait tenir davantage compte des
niveaux de ressources et de charges
des collectivités, afin d’individualiser
les efforts de gestion demandés aux
collectivités .
D’une certaine manière, le nouveau
dispositif, mis en place au printemps
2018, répond, au moins dans son
principe, à cette préoccupation .
15
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
La Cour des comptes a considéré, dans
ses précédents rapports annuels sur
les finances publiques locales, que le
dispositif de maîtrise des dépenses
locales par une réduction uniforme
6
de la part forfaitaire de leur dotation
globale
de
fonctionnement
(DGF)
avait atteint ses limites .
À partir de 2018, la contribution au
redressement des comptes publics,
qui est demandée aux collectivités
locales, prend la forme non plus d’une
réduction
des
concours
financiers
de l’État, mais de la fixation par ce
dernier d’un plafond de dépense . Au
système précédemment en vigueur
de régulation des finances publiques
locales au moyen d’une action indirecte
sur les recettes, la loi de programmation
des finances publiques pour 2018-
2022 a substitué un dispositif d’action
directe sur la dépense .
Un nouveau pilotage des finances
locales par l’encadrement
de la dépense
La loi de programmation des finances
publiques du 22 janvier 2018 prévoit
qu’au cours de la période 2018-2022,
les administrations publiques locales
contribueront à l’effort de redressement
des comptes publics par une diminution
des parts respectives de leurs dépenses
et de leurs recettes dans le PIB, plus
marquée pour les premières (de 11,2 %
en 2017 à 10,1 % en 2022) que pour
les secondes (de 11,2 % à 10,8 %) . Si
ces prévisions se vérifient, le solde local
devrait s’améliorer fortement, passant
de 0,1 % de PIB en 2017 (1,4 Md€) à
0,7 % de PIB en 2022 (19,5 Md€) .
Un objectif ambitieux de plafonnement
de la dépense locale mais néanmoins
atteignable en 2018
L’article 13 de la loi soumet, dès 2018,
les
dépenses
de
fonctionnement
des collectivités locales à un objectif
national d’évolution de 1,2 % par an
au maximum en valeur . Cet objectif
est comparable au taux de croissance
annuel moyen constaté entre 2013 et
2017, période de réduction de la DGF
(1,5 %), mais bien inférieur au taux de
la période antérieure (3,0 % en rythme
annuel entre 2010 et 2013 pour les
seuls budgets principaux) .
Il
paraît
néanmoins
ambitieux
si
l’on tient compte de l’inflation qui
connaît
une
reprise
depuis
2017 .
Pour
l’atteindre,
les
dépenses
de
fonctionnement
devront
baisser
à partir de 2020 en termes réels
(déduction faite de la hausse des prix) .
Les perspectives d’évolution
des finances publiques locales
et de leur gouvernance
2
6
C’est-à-dire proportionnelle à leurs recettes de fonctionnement sauf pour les départements .
16
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
L’objectif de réduction de la dépense
paraît toutefois atteignable en début de
période . En effet, l’impact sur le budget
des collectivités locales des décisions
de l’État (« normes ») est plus faible
en 2018 que les années précédentes .
L’analyse des budgets primitifs de
2018 montre d’ailleurs que l’objectif
national de dépenses paraît pris en
compte . La situation périodique des
comptes
locaux
produites
par
la
DGFiP en août 2018 le confirmait .
L’efficacité du dispositif de régulation
de la dépense locale à éprouver
La contractualisation entre l’État et les
collectivités locales répond, dans son
principe, à la recommandation formulée
par
la
Cour
dans
ses
précédents
rapports annuels sur la nécessité de
mieux tenir compte de la diversité des
situations
locales
et
d’individualiser
davantage
les
efforts
de
gestion
demandés
aux
collectivités .
Alors
que la Cour évoquait une modulation
plus grande de la baisse des concours
financiers de l’État, le nouveau dispositif
est d’une nature différente puisqu’il vise
à peser directement sur l’évolution des
dépenses . L’efficacité de ce nouveau
dispositif de contractualisation en tant
qu’instrument de régulation des finances
locales ne pourra être appréciée qu’avec
le recul nécessaire .
De 2018 à 2020, la progression annuelle
des
dépenses
de
fonctionnement
des
322
collectivités
les
plus
importantes et plafonnée, soit du
fait d’un engagement souscrit par les
collectivités dans un contrat individuiel
conclu avec l’État, soit par arrêté
préfectoral pour les 92  collectivités
qui ont refusé de signer un tel contrat .
En cas de dépassement du plafond,
elles
s’exposent
à
une
pénalité
financière équivalente à 75 % de
l’écart constaté pour les unes et 100 %
pour les autres . Les contrats signés
comprennent aussi des engagements
non
contraignants
d’amélioration
du besoin de financement et, dans
certains cas, de redressement de la
capacité d’autofinancement .
Cependant,
le
nouveau
dispositif
de régulation des finances locales
présente
des
faiblesses .
En
particulier, une part très significative
de
la
dépense
locale
reste
hors
encadrement . Le taux national de
1,2 %, identique pour toutes les
catégories de collectivités, connaît
de faibles modulations locales en
fonction des contraintes individuelles
de
gestion,
notamment
pour
les
départements . C’est d’ailleurs ce qui
explique, parmi d’autres facteurs, la
part relativement élevée (29 %) des
collectivités non signataires au sein
du panel des 322 initialement visé . De
plus, les mouvements de transferts
de charges entre communes et EPCI
sont insuffisamment pris en compte
et les interventions publiques qui
bénéficient de recettes tarifaires ou de
cofinancements propres sont traitées
comme l’ensemble des charges de
fonctionnement .
Une perspective d’amélioration
du besoin de financement
à l’issue incertaine
À compter de 2018, les recettes de
fonctionnement
des
collectivités
locales
devraient
connaître
une
Les perspectives d’évolution des finances
publiques locales et de leur gouvernance
17
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
progression plus rapide, en raison de
la stabilité retrouvée des concours
financiers de l’État et de la croissance
toujours soutenue de leurs produits
fiscaux
jusqu’en
2020,
avant
une
éventuelle refonte de la fiscalité locale .
Dans ces conditions, la réalisation d’une
trajectoire d’évolution des dépenses de
fonctionnement conforme au plafond
de 1,2 % par an devrait entraîner une
amélioration cumulée de l’épargne
brute de 19,4 Md€, soit une hausse de
56 % par rapport à son niveau de 2017 .
Cette évolution rejoint la prévision de
la loi de programmation des finances
publiques en matière d’amélioration
du besoin de financement des APUL .
Si
ces
trajectoires
prévisionnelles
se
réalisaient
de
2017
à
2020,
l’accroissement
des
dépenses
d’investissement en fin de période
(+  5,3  Md€) serait deux fois moins
important que le surcroît d’épargne
(+ 11,2 Md€) dégagé par les collectivités .
Même si elles décidaient de financer
ce supplément d’investissement sans
recours à l’emprunt (ce qui paraît peu
crédible au regard du bas niveau des
taux
d’intérêt),
elles
disposeraient
dans
l’ensemble,
dès
2020,
d’un
montant significatif d’autofinancement
inemployé sauf, le cas échéant, les plus
endettées qui auraient choisi d’alléger
l’encours de leur dette .
Évolution prévisionnelle de l’épargne brute des collectivités de 2017 à 2022
Source : Cour des comptes, d’après données DGFiP (budgets principaux et annexes)
Les perspectives d’évolution des finances
publiques locales et de leur gouvernance
140
Produits réels de fonctionnement
Dépenses réelles de fonctionnement
2013
205,9
207,9
211,3
212,8
223,9
229,9
236,0
242,3
248,8
177,4
173,3
179,9
183,8
188,2
190,5
192,8
195,1
179,7
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
160
180
200
220
240
260
En Md€
Amélioration de l’épargne brute : 19,4 Md€
18
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
Trajectoires prévisionnelles de l’investissement et de l’épargne brute des collectivités
de 2013 à 2020
Source : Cour des comptes, d’après données DGFiP (budgets principaux et annexes)
Il paraît peu probable que les collec-
tivités consacrent majoritairement cet
autofinancement inemployé à réduire
un encours de dette déjà maîtrisé ou à
abaisser les impôts locaux alors que
leur capacité de désendettement
devrait continuer à s’améliorer et
que l’exonération progressive de
la taxe d’habitation sera en cours .
L’alternative serait donc entre une
reprise plus forte de l’investissement
ou une relance des dépenses de
fonctionnement qui compromettrait
la réalisation de la trajectoire fixée par
la loi de programmation .
Les perspectives d’évolution des finances
publiques locales et de leur gouvernance
65
60
55
50
45
40
35
30
25
20
2013
32,7
31,6
34,4
55,8
51,7
53,0
57,7
62,5
61,1
61,1
58,2
38,0
41,7
45,6
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
En Md€
Dépenses réelles d’investissement
Épargne brute
+11,2 Md€
+5,3 Md€
19
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
Les citoyens doivent disposer d’une
information générale, complète, lisible
et fiable concernant les actions et
les décisions engageant les finances
locales . La production et la qualité
de cette information relève de la
responsabilité
des
collectivités
locales . Les chambres régionales des
comptes
constatent
régulièrement
les faiblesses dont souffre encore la
fiabilité des comptes des collectivités
contrôlées .
Dans ses précédents travaux sur la
qualité et la fiabilité de l’information
financière
locale,
la
Cour
a
déjà
formulé
des
observations
et
des
recommandations sur la nécessité
de renforcer la lisibilité des états
financiers
locaux,
la
fiabilité
de
l’information financière locale, le rôle
du comptable public, la coopération
entre
ordonnateur
et
comptable,
et le contrôle interne comptable et
financier .
L’expérimentation
de
la
certification
des
comptes
publics
locaux et la perspective d’un compte
financier
unique
substitué
au
compte administratif et au compte
de gestion ont aussi fait l’objet de
recommandations
7
, qui sont d’ailleurs
en partie suivies d’effets .
Les leviers d’amélioration
de la fiabilité comptable
Un processus d’amélioration est à
l’œuvre, en partie, grâce aux travaux
du
Conseil
de
normalisation
des
comptes
publics
(CNoCP),
qui
a
entrepris de constituer un recueil
des normes comptables applicables
au secteur public local, notamment
aux collectivités territoriales et leurs
établissements
publics .
L’adoption
d’un
compte
financier
unique,
en
remplacement du compte administratif
et du compte de gestion, sera non
seulement une source de clarification
de l’information financière mais aussi
d’amélioration
de
la
fiabilité
des
comptes . Encore faudrait-il que son
expérimentation
soit
programmée
sans tarder .
Les enseignements des premiers
diagnostics réalisés en vue de
l’expérimentation de la certification
des comptes publics locaux
Comme l’a recommandé la Cour dès
2013, la certification des comptes
publics
locaux
constitue
l’une
des
voies
d’amélioration
de
leur
fiabilité, ouverte prioritairement aux
collectivités les plus importantes . Au
terme de sa première étape, ciblée
sur les diagnostics globaux d’entrée,
La fiabilité des comptes
publics locaux
3
7
Cour des comptes,
Les finances publiques locales,
Rapport public thématique, octobre 2013, disponible
sur www.ccomptes.fr.
20
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
l’expérimentation de la certification
conduite
jusqu’en
2022
par
la
Cour, conformément à la volonté
du Parlement, pourrait fournir des
enseignements utiles au secteur public
local . La synthèse de ces diagnostics
fait ressortir l’écart important restant
à combler, y compris dans les grandes
collectivités, entre le degré insuffisant
de
fiabilité
du
contrôle
interne,
des procédures comptables et des
systèmes d’information financière, et
le niveau à atteindre pour simplement
rendre les comptes « auditables » . Les
recommandations formulées dans ces
domaines à l’endroit des collectivités
expérimentatrices
ont
une
portée
plus générale .
Dans le cadre de cette expérimenta-
tion, la réflexion est engagée sur une
doctrine et des mesures applicables
aux collectivités qui, sans recourir à
la certification, notamment du fait
de leur taille, resteront en tout état
de cause soumises, comme toutes
les
administrations
publiques,
à
l’obligation de fiabilité, de sincérité et
d’image fidèle de leurs états financiers .
La fiabilité des comptes publics locaux
21
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
Le
bloc
communal
est
le
second
financeur des dépenses d’éducation,
qui s’élèvent en France à 150 Md€ .
Les dépenses des communes et des
intercommunalités représentent ainsi
37 % de la dépense en faveur du premier
degré . Les compétences scolaire et
périscolaire, auxquelles les communes
et les intercommunalités consacrent
en moyenne 15 % de leur budget,
constituent un enjeu financier important
pour ces collectivités .
La répartition de la compétence scolaire
entre l’État et les collectivités territoriales
reste largement héritée du système
mis en place au XIX
ème
 siècle . Chargées
principalement
de
la
construction,
la
maintenance,
l’entretien
et
le
fonctionnement des bâtiments scolaires,
les communes et les intercommunalités
partagent également certaines missions
avec l’État, telles que la gestion des
inscriptions, la fixation des horaires
scolaires, la définition de la carte
scolaire ou la prise en charge des
enfants sur le temps scolaire .
L’affirmation du rôle
des communes dans
les domaines scolaire
et périscolaire
La
place
des
communes
et
des
intercommunalités dans les domaines
scolaire et périscolaire s’est fortement
accrue, les collectivités inscrivant de
plus en plus leur action en complément
et dans le prolongement du service
public national de l’éducation . Cette
évolution se traduit par un poids
significatif des dépenses scolaires et
périscolaires dans leurs budgets .
Des compétences scolaires obligatoires
inégalement appliquées
Les principes majeurs d’organisation
étaient
en
place
à
la
veille
du
XX
ème 
siècle 
:
densité
élevée
du
maillage scolaire, gratuité d’accès,
fonctionnement des écoles constituant
une
dépense
obligatoire
pour
les
communes,
prise
en
charge
du
personnel enseignant par l’État . Les
compétences exercées par l’État sont
définies par l’alinéa 13 du Préambule de
la Constitution du 27 octobre 1946 selon
lequel « l’organisation de l’enseignement
public gratuit et laïc à tous les degrés
est un devoir de l’État » . Les communes,
chargées des 45  450  écoles publiques
(données de 2017) au titre de leurs
dépenses
obligatoires,
assurent
les
investissements
dans
les
locaux
dont elles sont propriétaires et le
fonctionnement des écoles .
Elles supportent ainsi les charges
liées à la construction, l’extension, les
grosses réparations et l’équipement
des
locaux .
Plus
récemment,
de
nouveaux investissements ont vu le
jour pour sécuriser les locaux .
L’exercice par les communes
de leurs compétences scolaire
et périscolaire
4
22
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
L’exercice par les communes de leurs compétences
scolaire et périscolaire
Les communes assurent également
le
fonctionnement
courant
des
écoles, qui représente 80  % du coût
de leur compétence scolaire . Outre la
rémunération des agents municipaux,
ces dépenses comprennent notamment
le renouvellement et l’entretien du
mobilier
scolaire,
le
chauffage
et
l’éclairage . Si la rémunération des
professeurs
des
écoles
sont
à
la
charge de l’État, les communes ont
l’obligation de mettre à disposition au
minimum un agent spécialisé territorial
des écoles maternelles (ATSEM) par
établissement .
Les
dépenses
de
fonctionnement
des établissements d’enseignement
privés sous contrat d’association avec
l’État doivent être prises en charge
dans
les
mêmes
conditions
que
l’enseignement public . Les juridictions
financières ont cependant relevé peu
de cas dans lesquels ce principe de
parité est respecté . La Cour attire
l’attention des communes sur les
risques juridiques et financiers du
non-respect du principe de parité, qui
peut donner lieu à un rattrapage sur
plusieurs années .
Un rôle devenu majeur
dans le domaine périscolaire
En principe facultatif, l’exercice de
la
compétence
périscolaire
s’est
largement développé sous la pression
de la demande sociale . Après avoir
encouragé
son
développement
depuis longtemps, l’État a cherché,
dans le prolongement de la réforme
des rythmes scolaires de 2013, à
enrichir et généraliser les activités
périscolaires . Ces dernières sont de
plus en plus perçues comme des
compléments
éducatifs
favorisant
l’égal accès à la culture et au sport,
et non plus seulement comme des
modes de garde .
La
compétence
périscolaire
prend
diverses formes : prise en charge des
enfants au moment du transport
scolaire, de la pause méridienne, de la
restauration collective, de leur accueil
avant et après la classe, offre d’activités
périscolaires
à
visée
éducative .
Parallèlement
au
raccourcissement
des
journées
de
classe,
l’offre
périscolaire
s’est
considérablement
renforcée : la majorité des communes
ont augmenté le nombre d’heures
d’activités et enrichi leur contenu .
Les conséquences financières :
une importance significative
dans les budgets des communes
L’affirmation du rôle des communes
dans les domaines scolaire et surtout
périscolaire
a
pour
conséquence
le poids budgétaire croissant des
dépenses
correspondantes .
La
participation des communes atteint
près de 16 Md€, soit 37 % de la
dépense d’éducation dans le primaire,
dont la moitié porte sur le personnel .
De
plus,
la
dépense
scolaire
et
périscolaire,
qui
représente
en
moyenne 15 % de leurs budgets, a
connu une croissance très soutenue
de 4,3 % par an de 2009 à 2017 .
23
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
L’exercice par les communes de leurs compétences
scolaire et périscolaire
Répartition par nature des dépenses
scolaires des communes en 2016
Source  :  Cour des comptes, d’après la note
d’information, DEPP, n° 18-01, janvier 2018
Cette évolution justifie qu’une attention
particulière soit portée aux différents
coûts
afférents
à
l’exercice
des
compétences scolaire et périscolaire .
D’abord,
un
effort
important
doit
être fait pour que la comptabilité
fonctionnelle des dépenses soit tenue
de manière plus fiable . Il paraît ensuite
souhaitable d’élaborer un référentiel
des coûts afin de guider le pilotage
de la dépense . Il devrait être établi
en tenant compte de la taille des
communes et du niveau de qualité
des services offerts, notamment de la
distinction entre activités périscolaires
de garderie ou éducatives .
Un exercice disparate
des compétences scolaire
et périscolaire
L’analyse détaillée conduite par la Cour,
à partir des rapports des chambres
régionales
des
comptes
ainsi
que
des travaux statistiques menés par
deux
enseignants-chercheurs
de
l’Université de Lille
8
, fait ressortir que
les communes exercent de façon
disparate leurs compétences scolaire
et
périscolaire .
Même
s’ils
sont
inégalement
employés,
les
leviers
d’optimisation de la gestion sont
relativement réduits .
Des coûts de gestion différenciés
Les gestions locales se traduisent par
des coûts différenciés d’une commune
à l’autre, qui s’expliquent par la taille
des collectivités, le niveau et la qualité
de l’offre et l’implication variable des
communes en réponse aux nouveaux
besoins des établissements en matière,
par exemple, de sécurité ou de numé-
rique . Les juridictions financières ont
ainsi constaté un coût entre 2 000 € et
2 500 € par élève dans les communes
de plus de 20  000  habitants et entre
1 100 € et 1 500 € dans les communes
plus petites .
Les écarts de coût par écolier entre
les
territoires,
qui
traduisent
la
diversité
des
niveaux
de
services
offerts,
interrogent
sur
l’égalité
d’accès
à
l’éducation
et
l’égalité
des chances en matière de réussite
scolaire . Si l’Association des maires
de France (AMF) met en avant le
caractère facultatif de la compétence
périscolaire
face
à
des
besoins
variables dans les territoires, l’offre de
services est souvent régulée par une
logique budgétaire .
8
Madame Aurélie Cassette et Monsieur Etienne Farvaque, Université de Lille 1 - Sciences et Technologies .
24
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
Des leviers d’action réduits
et inégalement exploités
Les communes disposent de leviers
d’action réduits pour diminuer les
coûts dans les domaines scolaire
et périscolaire . Ils sont cependant
inégalement exploités . En matière
de gestion des personnels, certaines
pratiques ont été relevées : réduction
du nombre d’ATSEM et annualisation
de leur temps de travail ; recours à
des contractuels (dans des conditions
juridiques qui devraient d’ailleurs être
mieux sécurisées) ; création de groupes
d’agents polyvalents en réponse à
l’absentéisme . En ce qui concerne
les bâtiments scolaires, des marges
d’amélioration existent notamment
en matière de pilotage des travaux .
Enfin,
les
charges
périscolaires
peuvent également être minorées
par le recours au levier tarifaire et un
meilleur suivi du recouvrement .
La réforme des rythmes scolaires :
une mise en œuvre hétérogène
au coût variable
La réforme des rythmes scolaires
fournit une bonne illustration de la di-
versité des choix locaux et des coûts
budgétaires qui en résultent . La li-
berté laissée aux communes dans
l’organisation de la semaine scolaire
s’est traduite par une grande pluralité
d’emplois du temps, souvent fonction
de la taille des communes . De fait, sui-
vant l’amplitude et le positionnement
du temps libéré pour les activités
périscolaires, le coût induit pour la
collectivité a été variable .
Après
prise
en
compte
de
l’accompagnement
financier
des
caisses d’allocations familiales (CAF)
et de l’État, l’impact financier annuel
pour les communes de la réforme des
rythmes scolaires peut être estimé
entre 210 à 310 M€ par an, soit un
coût moyen de 200 à 224 € par enfant .
Une partie de ce coût a été reportée
par les collectivités sur les familles par
le biais de la tarification des activités
périscolaires .
Si
la
réforme
des
rythmes scolaires a ainsi pu paraître
onéreuse pour certaines communes,
elle s’est avérée pour d’autres sans
impact budgétaire sensible grâce aux
gains d’efficience réalisés au niveau de
l’offre de services .
Globalement, la réforme des rythmes
scolaires a été financée à 40 % par
l’État, 35 % par les collectivités locales
ou les familles et 25 % par la CNAF .
Une articulation entre l’État
et les communes à développer
Alors qu’ils paraissent limités au niveau
de la gestion communale, des gains
substantiels d’efficacité et d’efficience
dans
l’exercice
des
compétences
scolaire et périscolaire peuvent être
trouvés dans une meilleure articulation
entre l’État et les communes pour
les missions qu’elles assurent en son
nom et pour l’élaboration de la carte
scolaire . Cette évolution est d’autant
plus importante que la rationalisation
du réseau des écoles doit se poursuivre .
Elle doit s’inscrire dans une stratégie
éducative mieux articulée et dotée
d’un pilotage renforcé .
L’exercice par les communes de leurs compétences
scolaire et périscolaire
25
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
Des compétences partagées
à mieux articuler
La recherche d’une meilleure coor-
dination concerne les compétences
partagées, notamment les responsa-
bilités que les communes assurent au
nom de l’État en matière d’inscription
des élèves et de contrôle du respect
de l’obligation scolaire .
Il n’existe ainsi pas d’interface entre
les outils informatiques de l’État et les
progiciels utilisés par les communes
pour gérer les activités hors temps
scolaire . Il en résulte une double
inscription et une double mise à jour
des listes lourde, coûteuse et source
d’erreurs .
De
même,
concernant
le
respect
de l’obligation scolaire, les CAF, qui
disposent
des
listes
des
enfants
allocataires,
ne
transmettent
pas
systématiquement les informations
aux maires qui en font la demande .
En
outre,
aucune
procédure
généralisée n’est prévue pour que
les départements transmettent les
données dont ils disposent .
En conséquence, la Cour recommande
de
formaliser
les
échanges
d’informations entre les communes
et les CAF afin de permettre aux
premières d’assurer au nom de l’État
leur mission de contrôle du respect de
l’obligation d’instruction . Ce partage
d’informations sera rendu encore plus
nécessaire par l’obligation de scolarité
dès trois ans .
Des modalités perfectibles
d’élaboration de la carte scolaire
Des
progrès
paraissent
nécessaires
dans les modalités d’élaboration de la
carte scolaire . Si une concertation avec
les élus est menée par les services
déconcentrés de l’éducation nationale
préalablement
aux
ouvertures
et
fermetures de classe, les prévisions
d’effectifs,
qui
en
constituent
le
socle,
sont
insuffisamment
partagées, notamment les prévisions
pluriannuelles
réalisées
par
les
DASEN . Sauf en cas de convention
de ruralité, ces prévisions ne sont pas
communiquées aux communes, qui
produisent également des prévisions
pour calibrer leurs investissements
et
anticiper
leurs
moyens
de
fonctionnement .
Aussi la Cour recommande-t-elle le
développement d’interfaces entre les
logiciels de gestion des communes
et la base de données de l’outil
numérique pour la direction d’école
(ONDE), afin de fiabiliser le suivi des
élèves et d’élaborer une méthode de
prévision partagée par l’État et les
communes .
Une organisation de l’offre
scolaire à appréhender à l’échelle
intercommunale
Le
maillage territorial
des
écoles
primaires
publiques
évolue
trop
lentement . Certes, le nombre d’écoles
publiques et privées a baissé de
près d’un quart depuis 1980 . Il se
caractérise
néanmoins
encore
par
de grandes inégalités au niveau du
nombre de classes par école et du
nombre d’élèves par classe . Le taux
d’encadrement des enfants dans les
territoires ruraux est plus favorable
que
dans
les
zones
d’éducation
prioritaire .
De plus, l’évolution en cours de la
démographie
scolaire,
fortement
différenciée
selon
les
territoires,
continue d’aggraver ces disparités . En
conséquence, l’adaptation du maillage
des écoles nécessite d’être amplifiée .
L’exercice par les communes de leurs compétences
scolaire et périscolaire
26
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
Évolution des effectifs du premier degré, secteurs publics et privés, entre la rentrée
2006 et la rentrée 2016
Source : Géographie de l’école, 2017, ministère de l’éducation
nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche
En
particulier,
la
dimension
intercommunale doit être mieux prise
en compte dans l’élaboration de la
carte scolaire . Il est nécessaire de
favoriser
davantage
la
constitution
de
regroupements
pédagogiques
intercommunaux (RPI) et la conclusion
de
conventions
de
ruralité .
Cette
évolution ne passe pas par des transferts
de compétences des communes au
EPCI, rares dans la pratique .
Le renforcement de la stratégie
et du pilotage des politiques
éducatives locales
Il paraît souhaitable de favoriser la
définition par les communes d’une
stratégie
coordonnée
en
matière
scolaire et périscolaire et de veiller à sa
cohérence avec les priorités nationales
définies par l’État comme, par exemple,
la scolarisation des enfants de moins
de trois ans . Alors que le retour à la
semaine de quatre jours conduit à ne
pas renouveler de nombreux projets
éducatifs territoriaux (PEDT), la Cour
recommande
d’élargir
le
champ
et l’objet des PEDT pour en faire
de véritables contrats de politique
éducative dans les communes de plus
de 3 500 habitants sur la base d’un
diagnostic partagé .
Dans le domaine de l’enseignement
primaire, comme dans bien d’autres, le
partage des politiques publiques entre
les collectivités territoriales et l’État de-
vrait conduire celui-ci à être plus attentif
à l’analyse préalable des conditions lo-
cales de mise en œuvre de ses réformes,
ce qu’il a omis de faire notamment
lors de la généralisation des nouveaux
rythmes scolaires en 2014, du retour à
la semaine de quatre jours en 2017 ou
de l’extension du dédoublement des
classes la même année .
À
défaut
d’une
telle
démarche,
essentielle à la réussite des politiques
partagées,
l’État
ne
place
pas
les
collectivités
locales
dans
des
conditions favorables pour assurer la
maîtrise de leurs dépenses .
L’exercice par les communes de leurs compétences
scolaire et périscolaire
27
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
En ce qui concerne les perspectives
d’évolution des finances locales :
Pour l’État :
1.
 
étendre
le
champ
de
la
contractualisation
aux
budgets
annexes en adaptant préalablement
les nomenclatures comptables de
façon à mieux isoler les flux croisés
entre budgets principaux et budgets
annexes ;
2.
  prévoir dans le pacte financier
de l’intercommunalité la prise en
compte du plafond de dépenses fixé
par le contrat ou l’arrêté préfectoral
pour la ville-centre ou l’EPCI ;
3.
  poursuivre la seconde phase de la
réforme relative à la révision des valeurs
locatives cadastrales en tenant compte
de la suppression de la taxe d’habitation
(recommandation réitérée) .
Pour les collectivités locales :
4.
 
conformément
à
l’objectif
d’évolution de la dépense locale
définie par le Parlement, poursuivre
les efforts d’économie, en veillant
notamment à contenir les charges
de personnel, en agissant sur les
effectifs, le temps de travail et le
régime indemnitaire, ainsi que sur les
autres charges de fonctionnement
dont les achats de biens et de
services (recommandation réitérée) .
En ce qui concerne l’exercice par les
communes de leurs compétences
scolaire et périscolaire :
Pour l’État et les communes :
5.
  formaliser les échanges d’infor-
mations entre les communes et les
caisses d’allocations familiales afin
de permettre aux premières d’assu-
rer au nom de l’État leur mission de
contrôle du respect de l’obligation
d’instruction ;
6.
  permettre l’utilisation conjointe
des outils nécessaires au suivi fiable
du nombre d’élèves et élaborer une
méthodologie partagée entre l’État
et les communes afin de développer
en commun des prévisions d’effectifs
pluriannuelles ;
7.
 
collecter
les
données
de
comptabilité fonctionnelle relatives
à l’exercice par les communes de
leurs
compétences
scolaires
et
périscolaires et établir un référentiel
des coûts tenant compte de la taille
des communes et du niveau de
qualité, distinguant notamment les
activités de garderie des activités
périscolaires éducatives ;
8.
  poursuivre la restructuration du
maillage scolaire en développant
davantage les outils de concertation
et d’accompagnement ;
9.
 
développer
une
concertation
intercommunale sur le maillage des
écoles et la carte scolaire ;
10.
  élargir le champ et l’objet du
projet éducatif territorial (PEDT)
pour en faire, dans les communes de
plus de 3 500 habitants, un véritable
contrat de politique éducative, sur la
base d’un diagnostic partagé .
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