3, place des Grands Hommes CS 30059 - 33064 BORDEAUX CEDEX - www.ccomptes.fr
LT 34 bis
Le président
GD 180336 CRC
Bordeaux, le 30 mai 2018
à
Madame le maire de la commune d’Urrugne
place de la mairie
64122 URRUGNE
Dossier suivi par :
Nathalie Doublet, Greffière de la 3
ème
section
T. 05 56 56 47 00
Mel. : nouvelleaquitaine@crtc.ccomptes.fr
Contrôle n° 2016-0130
Objet : notification du rapport d’observations définitives relatif au
contrôle des comptes et de la
gestion de la commune d’Urrugne
P.J. : 1 rapport
Lettre recommandée avec accusé de réception
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport comportant les observations définitives de la chambre sur
le contrôle des comptes et de
la gestion de la commune d’Urrugne concernant les exercices 2012
jusqu’à la
péri
ode la plus récente pour lequel, à l’expiration du délai d’un mois prévu par l’article L. 243
-5 du code des
juridictions financières, la chambre n’a reçu aucune réponse é
crite destinée à y être jointe.
Je vous rappelle que ce document revêt un caractère c
onfidentiel qu’il vous appartient de protéger jusqu’à sa
communication à votre assemblée délibérante. Il conviendra de l’inscrire à l’ordre du jour de sa plus proche
réunion, au cours de laquelle il donnera lieu à débat. Dans cette perspective, le rapport sera joint à la
convocation adressée à chacun de ses membres.
Dès la tenue de cette réunion, ce document pourra être publié et communiqué aux tiers en faisant la demande,
dans les conditions fixées par le code des relations entre le public et l’administra
tion.
En application de l’article R. 243
-
14 du code des juridictions financières, je vous demande d’informer le greffe
de la date de la plus proche réunion de votre assemblée délibérante et de lui communiquer en temps utile copie
de son ordre du jour.
Pa
r ailleurs, je vous précise qu’en application des dispositions de l’article R. 243
-17 du code précité, le rapport
d’observations est transmis au préfet ainsi qu’au directeur département
al des finances publiques des Pyrénées-
Atlantiques.
2 / 2
Enfin, j’appelle votre attention sur le fait que l’article L.
243-9
du code des juridictions financières dispose que
« dans un délai d'un an à compter de la présentation du rapport d'observations définitives à l'assemblée
délibérante, l’ordonnateur de la collectivité
territoriale ou le président de l'établissement public de coopération
intercommunale à fiscalité propre présente, dans un rapport devant cette même assemblée, les actions qu'il a
entreprises à la suite des observations de la chambre régionale des comptes ».
Il retient ensuite que
« ce rapport est communiqué à la chambre régionale des comptes, qui fait une synthèse
annuelle des rapports qui lui sont communiqués. Cette synthèse est présentée par le président de la chambre
régionale des comptes devant la conférence territoriale de l'action publique. Chaque chambre régionale des
comptes transmet cette synthèse à la Cour des comptes en vue de la présentation prescrite à l'article
L. 143-9 ».
Dans ce cadre, vous voudrez bien notamment préciser les suites que vous aurez pu donner aux
recommandations qui sont formulées dans le rapport d’observations, en les assortissant des justifications qu’il
vous paraîtra utile de joindre, afin de permettre à la chambre d’en mesurer le degré de mise en œuvre.
Jean-François Monteils
Rapport
d’observations
définitives
▪ Commune d’Urrugne
Chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
1/42
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DEFINITIVES
COMMUNE D
’UR
RUGNE
(Département des Pyrénées-Atlantiques)
Années 2012 et suivantes
Rapport
d’observations
définitives
▪ Commune d’Urrugne
Chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
2/42
SOMMAIRE
1
SYNTHESE GENERALE DU RAPPORT
............................................................................................................
4
2
INTRODUCTION : PROCEDURE
........................................................................................................................
5
3
PRESENTATION DE LA COMMUNE
.................................................................................................................
6
3.1
DONNEES HISTORIQUES
,
GEOGRAPHIQUES
,
DEMOGRAPHIQUES ET ECONOMIQUES
......................................
6
3.2
D
ONNEES ENVIRONNEMENTALES ET RISQUES NATURELSS
.........................................................................
8
3.2.1
Données environnementales
..................................................................................................
8
3.2.2
Risques naturels
.....................................................................................................................
8
3.3
L
E
GROUPE
COMMUNAL
:
ORGANISMES
DE
COOPERATION
INTERCOMMUNALE
,
SATELLITES
ET
BENEFICIAIRES DE CONCOURS FINANCIERS
...........................................................................................................................
9
3.3.1
La coopération intercommunale
............................................................................................
9
3.3.2
La coopération transfrontalière
...........................................................................................
12
3.3.3
Les satellites de la commune d’Urrugne
..............................................................................
12
4
L’INFORMATION FINANCIERE ET L’ORGANISATI
ON BUDGETAIRE
................................................
13
4.1
L
A QUALITE DE L
’
INFORMATION COMPTABLE
..........................................................................................
13
4.1.1
Tenue des comptes d’actif et transfert des immobilisations corporelles
..............................
13
4.1.2
Régularisation du compte 2764
...........................................................................................
14
4.2
L’
ORGANISATION BUDGETAIRE
................................................................................................................
14
5
ANALYSE FINANCIERE
.....................................................................................................................................
15
5.1
V
UE D
’
ENSEMBLE DU BUDGET PRINCIPAL
................................................................................................
15
5.2
L
ES PRODUITS DE FONCTIONNEMENT
.......................................................................................................
16
5.2.1
Structure et évolution des produits de gestion
.....................................................................
16
5.2.2
Les ressources fiscales propres
............................................................................................
16
5.2.3
La fiscalité reversée à la commune
......................................................................................
17
5.2.4
Les ressources institutionnelles
...........................................................................................
18
5.2.5
Les ressources d’exploitation
...............................................................................................
18
5.3
S
TRUCTURE ET EVOLUTION DES CHARGES COURANTES
............................................................................
19
5.3.1
Les charges de personnel
.....................................................................................................
19
5.3.2
Les subventions
....................................................................................................................
20
5.3.3
Les autres charges de gestion
..............................................................................................
21
5.3.4
Les charges financières
........................................................................................................
21
5.3.5
La rigidité des charges de structure
....................................................................................
21
5.4
L’
AUTOFINANCEMENT
..............................................................................................................................
21
5.5
L’
INVESTISSEMENT
..................................................................................................................................
22
5.6
L’
ENDETTEMENT
......................................................................................................................................
23
5.7
L
A SITUATION BILANCIELLE
.....................................................................................................................
25
5.7.1
Le fonds de roulement
..........................................................................................................
25
5.7.2
Le besoin en fonds de roulement
..........................................................................................
25
5.7.3
La trésorerie
........................................................................................................................
26
5.8
SITUATION FINANCIERE DES BUDGETS ANNEXES
......................................................................................
26
5.9
BILAN ET PERSPECTIVES FINANCIERES
......................................................................................................
27
6
LA POLITI
QUE D’URBANISME
.......................................................................................................................
28
6.1
LES ACTEURS DE L
’
URBANISME SUR LE TERRITOIRE DE LA COMMUNE D
’
URRUGNE
..................................
28
6.1.1
Les compétences de la commune
.........................................................................................
28
6.1.2
Les autres acteurs de l’urbanisme sur le territoire de la commune d’’Urrugne
.................
28
6.2
L
A PLANIFICATION TERRITORIALE
............................................................................................................
30
6.2.1
Les enjeux et le cadre juridique du PLU de 2013
................................................................
31
6.2.2
L’annulation du PLU de 2013
.............................................................................................
32
6.2.3
L’insécurité juridique résultant de l’annulation du PLU
2013 :
.........................................
34
6.2.4
La procédure de révision en cours
révélatrice de tensions persistantes sur l’applic
ation de
la loi « littoral »
36
6.3
LA COMMUNE D
’
URRUGNE ET SES OBLIGATIONS EN MATIERE DE LOGEMENT SOCIAL
...............................
38
6.3.1
Rappel des dispositions de la loi SRU
..................................................................................
38
6.3.2
La situation à Urrugne
.........................................................................................................
38
Rapport
d’observations
définitives
▪ Commune d’Urrugne
Chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
3/42
6.4
LA PREVENTION ET LA GESTION DES RISQUES LITTORAUX
........................................................................
40
6.4.1
Les risques littoraux
.............................................................................................................
40
6.4.2
Le document d’information communal sur les risques majeurs (DICRIM)
.........................
40
6.4.3
Le plan communal de sauvegarde (PCS)
.............................................................................
41
6.4.4
La stratégie locale de gestion des risques littoraux
.............................................................
42
Rapport
d’observations
définitives
▪ Commune d’Urrugne
Chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
4/42
1
SYNTHESE GENERALE DU RAPPORT
Présentation de la commune
La commune d’Urrugne, située au sud
-ouest du département des Pyrénées-Atlantiques, se caractérise par un
territoire contrasté, se partageant entre secteurs urbanisés et espaces ruraux, entre un littoral atlantique fragilisé
par
l’érosion côtière
et dépourvu de véritable plage, au nord, et les contreforts de la chaîne des Pyrénées, au sud
le long de la frontière avec l’Espagne.
Exposée à une forte pression démographique, Urrugne a vu le nombre de
ses habitants progresser de plus de plus de 10 % entre 2009 et 2014 où il atteignait 9 562. Le solde migratoire
contribue cependant davantage à cette croissance que le solde naturel, concourant ainsi au vieillissement
progressif de la population.
Urrugne, qui appartenait p
endant la période contrôlée à la communauté d’agglomération Sud Pays Basque (riche
de 12 communes et présentant
déjà un niveau significatif d’intégration communautaire) a vu son rapport à son
intercommunalité singulièrement modifié du fait de l’
intégration de ladite CASPB par la nouvelle communauté
d’agglomération Pays Basque (comptant 158 communes), à compter du 1
er
janvier 2017. La mise en place de
cette dernière devrait donner lieu à une revue des compétences et à certains ajustements dans la répartition de la
ressource fiscale entre communes et intercommunalité.
Situation financière
Les recettes de fonctionnement
de la commune d’Urrugne avoisinaient 9,5 M€
en 2016
, tandis qu’elle
employait
alors 127 agents de toute nature.
L’augmentation plus importante des charges de gestion (hors opérations
financières et exceptionnelles) que celle des produits de même nature, observée depuis 2013, a pu être inversée
en 2016. En effet, la progression
des produits fiscaux (alimentée par le bon niveau des bases d’imposition et le
dynamisme retrouvé des droits de mutation) a plus que compensé, alors, la forte
baisse des dotations de l’Etat,
dans un contexte « vertueux »
de stabilisation des taux d’imposition et des dépenses de personnel et de
diminution des charges à caractère général et des subventions versées aux tiers. Le rétablissement partiel de la
capacité d’épargne en résult
ant a permis à la commune de financer ses investissements sans nouveau recours à
l’emprunt depuis 2012, son stock de dette se voyant réduit d’un tiers
depuis cette date. Cette évolution favorable
se poursuit en 2017.
Politique d’urbanisme
L’exercice par la commune de sa compétence de planification territoriale (élaboration du plan local d’urbanisme)
et de délivrance des autorisations individuelles
d’urbanisme
(notamment permis de construire) doit prendre en
compte différents impératifs de politique publique parfois difficiles à concilier
. Les nécessités de l’urbanisation
(pour
l’accompagnement de la croissance démographique et du développement économique
et le rattrapage des
besoins légaux en logement social
) doivent s’accommoder ainsi de la gestion économe du foncier, de la
protecti
on de l’environnement et des paysages et de la prise en compte des risques de toute nature
, objectifs
également requis par la règlementation. Or, f
orce est de constater que l’application de la loi «
littoral » sur le
territoire de la commune d’Urrugne s’es
t révélée particulièrement conflictuelle ces dernières années, conduisant
notamment à l’annulation contentieuse du dernier PLU
sur demande du préfet.
Gestion des risques littoraux
Le contrôle de la chambre régionale des comptes
a permis de s’assurer de l’existence et de la mise à jour des
documents de prévention et de gestion de crise, ainsi que de l’implication de la commune dans la stratégie
développée par l’intercommunalité pour la gestion de
risques littoraux particulièrement prégnants. Le devenir de
la route de la Corniche entre Ciboure et Hendaye
, de plus en plus menacée par l’érosion
, devra ainsi être
envisagé dans les meilleurs délais avec le département des Pyrénées-Atlantiques qui en a la responsabilité.
Rapport
d’observations
définitives
▪ Commune d’Urrugne
Chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
5/42
2
INTRODUCTION : PROCEDURE
Le contrôle des comptes et de la gestion de la commune d
’Urrugne à compter de l’exercice 2012
a été conduit
dans le cadre du programme 2016 de la chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine.
L’ouverture du contrôle a été notifiée
au maire de la commune, Mme Odile de Coral, par lettre du 19 septembre
2016.
Au terme d
e l’instruction, l’entretien avec le
dirig
eant de l’organisme contrôlé, prévu par l’article L.243
-1 du code
des juridictions financières, s’est tenu
avec Mme de Coral le 13 février 2017, en mairie d
’Urrugne.
Lors de sa séance du 15 septembre 2017, la chambre régionale des comptes (CRC) a arrêté ses observations
provisoires consignées dans un rapport en date du 4 janvier 2018. Le
maire d’Urrugne
y a répondu par lettre du
27 février 2018, enregistrée au greffe le 2 mars 2018.
Le
s extraits du rapport d’observations provisoires adressés le
5 janvier 2018 au président de la communauté
d’agglomération
Pays basque et au président du conseil départemental des Pyrénées-Atlantiques n
’ont pas
donné lieu à réponse de la part des intéressés.
Le 4 avril 2018, Mme
Odile de Coral, maire d’Urrugne
, a été entendue à sa demande par la chambre régionale
des comptes
sur le fondement de l’article L.243
-3 du code des juridictions financières, en compagnie de
M. Francis GAVILAN, premier adjoint. La chambre a ensuite délibéré pour arrêter le présent rapport
d’observations
définitives.
Les
observations retenues portent pour l’essentiel sur
la situation financière et la fiabilité des comptes, sur les
relations entre la commune et son intercommunalité, sur la politique suivie en matière d’urbanisme
et de
logement social, enfin, sur la gestion des risques littoraux.
Rapport
d’observations
définitives
▪ Commune d’Urrugne
Chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
6/42
3
PRESENTATION DE LA COMMUNE
3.1
DONNÉES HISTORIQUES
,
GÉOGRAPHIQUES
,
DÉMOGRAPHIQUES ET ÉCONOMIQUES
La commune d
’Urrugne, située au sud
-ouest du département des Pyrénées-Atlantiques, appartient
historiquement à la province basque du Labourd. Elle
s’étend sur un
territoire d’une
superficie de 5 060 hectares
à la géographie particulièrement contrastée faisant coexister au nord le littoral atlantique (constitué de falaises
rocheuses et dépourvu de véritables plages) et au sud les contreforts de la chaîne des Pyrénées (le long de la
frontière espagnole), la zone intermédiaire se partageant entre secteurs urbanisés et espaces ruraux.
Son
altitude varie ainsi entre zéro et 880 mètres.
La localisation d’Urrugne
, entre Hendaye et Saint-Jean-de-Luz, en fait un lieu de forte pression urbaine. En près
d’un demi
-siècle, la population dite « municipale » a plus que doublé, passant de 4 245 habitants en 1968 à 9 304
en 2014 (source : INSEE).
Les données officielles les plus récentes publiées par
l’INSEE
, relatives aux populations légales millésimées 2014
entrant en vigueur le 1er janvier 2017 et calculées selon la méthode définie par le décret n° 2003-485 du 5 juin
2003 relatif au recensement de la population, témoignent de la poursuite de cette progression au cours de la
période la plus récente, avec une augmentation de la population dite « totale »
1
de 10,43 % entre 2009 (8 659
habitants et 2014 (9 562 habitants).
Cette forte croissance démographique, quelle que soit la source retenue, apparaît principalement imputable aux
migrations résidentielles (c’est
-à-dire aux nouveaux arrivés sur la commune). En effet, si entre 2009 et 2014 on
relevait à Urrugne
, d’après l’INSEE,
un
taux moyen d’augmentation de la population
de 2 % par an, la contribution
du solde naturel (différence naissances / décès) ne comptait que pour 20 % dans cette augmentation contre 80 %
pour le solde migratoire (différence entrées / sorties).
1
La population «
comptée à part
» comprend certaines personnes dont la résidence habituelle est dans une autre commune mais qui
ont conservé une résidence sur le territoire de la commune.
Rapport
d’observations
définitives
▪ Commune d’Urrugne
Chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
7/42
Même si les actifs constituent une part significative de ces n
ouveaux habitants d’Urrugne
, la commune enregistre
tout de même une augmentation de la part des plus de 60 ans dans sa population totale, qui passe de 21,8 % en
2009 à 23,5 % en 2014, soit un niveau restant inférieur à la moyenne départementale mais supérieur à la
moyenne nationale, lesquelles
s’établissaient respectivement à 28,1 % et 21,6
% en dernier lieu.
En 2013, la densité de la commune ne s’él
evait
« qu’à » 184 habitants au
km2, ce qui la situait en-deçà des 242
habitants au km
2
de
l’agglomération Sud
Pays Basque à laquelle elle appartenait alors et témoignait de la
persistance encore importante d’espaces naturels sanctuarisés et de terres agricoles.
Urrugne possède une dimension touristique incontestable, attestée par la présence conséquente de campings et
de résidences de tourisme sur son territoire
2
, même si elle ne constitue pas à proprement parler une station
« balnéaire », la plage la plus proche, celle de Socoa, étant située sur la commune voisine de Ciboure. Par décret
du 31 juillet 2012, Urrugne a été classée « station de tourisme » pour une durée de 12 ans, sur le fondement des
dispositions de l’article L.133
-13 du code du tourisme, en reconnaissance de sa politique d'accueil, d'information
et de promotion touristiques en vue d’assurer une fréquentation pluri
-saisonnière. Un tel classement lui permet
notamment
de bénéficier d’emplois d’encadrement supplémentaires et
de majorer les indemnités du maire et de
ses adjoin
ts en application des dispositions de l’article L.2123
-22 du code général des collectivités territoriales,
afin de prendre en compte les sujétions particulières afférentes aux communes de ce type.
Malgré cette dimension touristique, la part des résidences secondaires ne représentait que 21,3 %
de l’ensemble
des résidences de la commune en 2014,
selon l’INSEE
, contre 47 % pour la commune voisine de Saint-Jean-de-
Luz. Par ailleurs,
la part des logements sociaux dans l’ensemble des résidences principales n’att
eignait en
dernier lieu que la moitié de l’objectif de 25% légalement requis (cf. infra).
2
Respectivement 1 686 emplacements et 1
019 places au 1er janvier 2017 selon l’INSEE
Rapport
d’observations
définitives
▪ Commune d’Urrugne
Chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
8/42
3.2
D
ONNÉES ENVIRONNEMENTALES ET RISQUES NATURELSS
3.2.1
Données environnementales
Le territoire d’Urrugne comprend plusieurs sites d’intérêt écologique, dont six
« zones naturelle
s d’in
térêts
écologique et faunistique » (ZNIEFF) :
ZNIEFF de type 1, correspondant aux secteurs de grand intérêt biologique ou écologique : falaises et
landes littorales de la corniche basque et du domaine d’Abbadia
; lande d’Etxan
; zones tourbeuses,
landes et pelouses du mont Xoldokocana au col d'Ibardin ;
ZNIEFF de type 2, correspondant aux grands ensembles naturels riches et peu modifiés offrant des
potentialités biologiques importantes : Mont Choldokogagna, Larrune et fond du bassin de Sare ; littoral
basque entre Socoa à Hendaye ; réseau hydrographique et basse vallée de la Nivelle.
Plusieurs zones « Natura 2000 »
3
sont également présentes sur la commune :
au titre de la directive habitat
4
: Massif de la Rhune et de Choldocogagna ; domaine d'Abbadia et
corniche basque ; la Nivelle (estuaire, barthes et cours d'eau) ;
au titre de la directive oiseaux
5
: estuaire de la Bidassoa et baie de Fontarabie.
En février 2013, Urrugne s’est vue décerner la labellisation « Agenda 21 » par le ministè
re du développement
durable et de l’
énergie
6
en reconnaissance de ses efforts en matière de développement durable. Après un 1
er
plan d’action portant sur la période 2012
-2014, la commune a approuvé par délibération du 4 juillet 2016 un
nouveau plan pour 2016-2018. Suite au bilan du 1er plan et compte tenu des évolutions législatives intervenues
(notamment la loi de transition énergétique du 17 août 2015), ce nouveau plan se structure autour des 4
orientations suivantes
: la nature et l’environnement
,
l’éco
-responsabilité, la mobilité et la prise en compte des
besoins sociaux, le développement des filières locales.
3.2.2
Risques naturels
La commune d’Urrugne est exposée aux risques naturels suivants
7
, couramment rencontrés sur le littoral
basque : risque de sismicité modérée, risque de retrait-gonflement des sols argileux et r
isque d’inondation
(rui
ssellement urbain avec l’Untxin
et crue rapide de la Bidassoa).
La topographie locale, caractérisée par de fortes pentes et un sol très peu perméable, associés à des
événements pluvieux parfois violents, expose particulièrement la commune au risque d'inondation temporaire.
Ainsi, en juin 2013, des inondations avec coulée de boue et glissement de terrains ont conduit à une déclaration
de catastrophe naturelle.
3
Le réseau Natura 2000 est un ensemble de sites naturels européens, terrestres et marins, identifiés pour la rareté ou la fragilité des
espèces sauvages, animales ou végétales, et de leurs habitats. Natura 2000 concilie préservation de la nature et préoccupations socio-
économiques. En France, le réseau Natura 2000 comprend 1 758 sites.
4
Directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 modifiée concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de
la flore sauvages.
5
D
irective 79/409/CEE du Conseil du 2 avril 1979 modifiée concernant la conservation des oiseaux sauvages.
6
L
e concept d’
Agenda 21
s’applique à
une méthode et
un plan d’action pour le XXIe siècle décriv
ant les secteurs où les principes du
développement durable doi
vent être mis en œuvre
.
7
Rapport de présentation du PLU approuvé en 2013 (pages 11 et suivantes).
Rapport
d’observations
définitives
▪ Commune d’Urrugne
Chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
9/42
La commune
d’Urrugne est située dans le périmètre d’un
plan de prévention des risques naturels (PPRN),
prescrit le 3 février 2011, qui inclut également le risque de submersion marine, même si la façade littorale de la
commune est quasi exclusivement constituée de falaises, davantage
exposées à l’érosion qu’à la submersion.
Le
ri
sque d’
érosion côtière le plus prégnant concerne le littoral bordé sur près de 5 km par la route de la corniche
entre Socoa et la baie de Loya. Il a été qualifié de «
moyen à fort
» à 90 % par le BRGM (Bureau de Recherches
Géologiques et Minières) dans une étude réalisée en mai 2014
8
.
3.3
L
E GROUPE COMMUNAL
:
ORGANISMES DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE
,
SATELLITES ET BENEFICIAIRES DE
CONCOURS FINANCIERS
3.3.1
La coopération intercommunale
3.3.1.1
La communauté d
’agglomération
Sud Pays Basque
Urrugne appartenait, pendant la période contrôlée par la chambre régionale des comptes, à la communauté
d’
agglomération Sud Pays Basque (CASPB) riche de 12 communes dont elle constituait la 3
ème
par la population,
derrière Hendaye (16 783 habitants) et Saint-Jean-de-Luz (13 431 habitants), le maire
d’Urrugne exerça
nt alors
une des vice-présidences de cette intercommunalité.
Outre les compétences obligatoires (développement é
conomique, aménagement de l’espace,
équilibre social de
l'habitat, politique de la ville) et optionnelles (voirie communautaire, assainissement, gestion des eaux pluviales,
eau potable, action sociale d’intérêt communautaire) prévues par l’article L
.5216-5 du code général des
collectivités territoriales,
la communauté d’agglomération
Sud Pays basque exerçait diverses compétences
facultatives notamment en matière d’environnement (parmi lesquelles la définition d’une stratégie de défense du
trait de côte), d
e culture, d’animation du territoire, de politique linguistique et de coopération transfrontalière.
La
CASPB
s’était également dotée récemment de la compétence «
transport » (transports scolaires plus certaines
lignes régulières de transport de personnes).
Alors même que le niveau d’intégration
communautaire appara
issait d’ores
-et-déjà élevé en Sud pays Basque
(des syndicats dédiés intervenant en outre sur des compétences spécifiques), les compétences obligatoires des
intercommunalités à fiscalité propre ont été significativement confortées par
l’intervention de
s lois MAPTAM
9
et
NOTRe
10
, lesquelles ont prévu que les communautés
d’agglomération exerce
nt de plein droit au lieu et place des
communes membres les compétences obligatoires suivantes :
-
au plus tard le 1er janvier 2017
: l’accueil des gens du voyage
, la collecte et le traitement des déchets
ménagers
11
, la promotion du tourisme (dont la création d'office de tourisme) ;
-
au 1er janvier 2018, la compétence liée à la gestion des milieux aquatiques et la prévention des
inondations (GEMAPI), dans les conditions prévues par les articles L.211-
7 du code de l’environnement
et L. 5216-5 5° du CGCT; cette compétence intègre la prévention des risques littoraux constitués par
l’érosion
côtière et la submersion marine ;
-
à compter du 1er janvier 2020
12
les compétences « eau potable » et « assainissement ».
8
Evaluation de l’aléa érosion côtière en 2023 et 2043
; étude commanditée par la Communauté d’agglomération
sud pays basque en
vue de la définition d’une
stratégie locale de gestion de la bande côtière.
9
Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale.
10
Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.
11
Confiée jusqu’ici
sur Urrugne à des EPCI dédiés (SIED Côte Basque Sud pour la collecte et le tri des déchets ménagers, Bil Ta Garbi
pour le traitement)
12
Une proposition de loi adoptée en première lecture le 30 janvier 2018
par l’
assemblée nationale prévoit, sous certaines conditions, le
report au 1
er
janvier 2026 de la date limite de transfert de compétence en ces matières.
Rapport
d’observations
définitives
▪ Commune d’Urrugne
Chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
10/42
La CASPB, d’ores et déjà compétente en matière d’eau et d’assainissement, aurait donc dû exercer les
compétences « déchets », « tourisme » et « gens du voyage » au plus tard le 1er janvier 2017 si elle avait
perduré. En fait, elle n’a eu le temps de s’approprier que la seule
compétence tourisme, transférée par
anticipation en octobre 2016, avant
d’intégrer la nouvelle agglomération Pays Basque au 1
er
janvier 2017.
Force est de constater que jusque-là, la réflexion au sein de ladite CASPB sur la mutualisation de certaines
fonctions n’avait pas débouché sur d’autre réalisation que la création d’un service commun d’instruction des
autorisations individuelles en matière
de droit des sols et, à ses dires, la commune d’Urrugne n’a procédé à
aucun transfert de personnel vers l’agglomération pendant la période contrôlée.
Il n’apparaît pas, par ailleurs, que les marges de manœuvre de la commune d’Urrugne aient jamais été
cont
raintes par la situation financière de la communauté d’agglomération Sud Pays Basque, laquelle
ne
présentait, il est vrai, aucune difficulté particulière ainsi que la chambre régionale des comptes a pu le constater à
l’occasion d
e son récent contrôle.
En tout état de cause,
le rapport de la commune d’Urrugne à son intercommunalité a été significativement modifié
le 1
er
janvier 2017 avec la constitution de la nouvelle communauté d’agglomération
Pays Basque par fusion de
10 intercommunalités préexistantes regroupant les 158 communes du pays basque français, conformément au
projet de refonte de la carte intercommunale porté par le représentant de l’Etat et approuvé par la majorité des
communes représentant la majorité des populations concernées.
Urrugne, à
l’instar de la CASPB, s’était prononcée en faveur de ce nouveau paysage intercommunal une
première fois par une délibération votée
à l’unanimité
le 30 novembre 2015. Le conseil municipal avait toutefois
souhaité alors que
« soient levés un certain nombre d
e doutes et d’interrogations concernant la gouvernance de
cette structure, les incidences fiscales et financières, les modalités de fonctionnement interne ainsi que le projet
politique porté par le futur EPCI
». Dans un second temps, par délibération du 24 mai 2016, ce même conseil a
approuvé, toujours à
l’unanimité
, le dispositif proposé par le préfet, «
considérant que des réponses satisfaisantes
avaient été apportées lors des ateliers thématiques
» réunis pour préparer la transition.
Toutefois, la commu
ne d’Urrugne a
, logiquement, vu sa place au sein de son intercommunalité de rattachement
singulièrement réduite depuis le 1
er
janvier 2017.
L’arrêté préfectoral du 17 octobre 2016 fixant le
nombre et la
répartition des sièges au sein du conseil communautai
re de la nouvelle communauté d’agglomération
Pays
Basque
lui accorde ainsi 4 sièges au sein d’une assemblée de 233 membres, alors qu’elle disposait jusqu’ici de 5
élus sur les 43 membres du conseil communautaire de la CASPB. De plus, le
maire d’Urrugne ne
figure plus au
nombre des vice-présidents de la nouvelle agglomération.
Le nouvel EPCI assumera de plein droit les compétences obligatoires prévues par l’article L.5216
-5 précité du
CGCT sur l’intégralité de son territoire. En ce qui concerne les compéten
ces optionnelles et facultatives
auparavant prises en charge par les intercommunalités fusionnées,
l’arrêté préfectoral du 13 juillet 2016
a prévu
que la nouvelle c
ommunauté d’agglomération Pays B
asque assure leur continuité sur les intercommunalités où
elles s'exercent actuellement, pendant au maximum un an pour les compétences optionnelles et deux ans pour
les compétences facultatives. Dans ces délais, les conseillers communautaires devront décider de restituer ces
compétences aux communes ou de les assumer pour l'ensemble du nouveau territoire intercommunal.
En conséquence, la
création de la communauté d’agglomération Pays
Basque devrait se traduire, outre la
survivance des sièges des anciennes intercommunalités sous forme de « pôles territoriaux », par :
-
la suppression de certaines structures dont les compétences sont désormais confiées à la nouvelle
agglomération ; le syndicat
intercommunal pour l’élimination des d
échets de la Côte Basque Sud et le
Rapport
d’observations
définitives
▪ Commune d’Urrugne
Chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
11/42
syndicat intercommunal pour le soutien à la Culture Basque, auxquels
la commune d’
Urrugne appartenait
jusque-là, seraient ainsi appelés à disparaître
13
;
-
la création de nouvelles structures intercommunales pour la gestion des compétences facultatives dites
«
orphelines
» qui ne seraient finalement ni conservées par la CAPB ni restituées aux communes;
-
le maintien de certains syndicats préexistants en charge de compétences de proximité, tels que le
syndicat intercommunal des écoles maternelles et primaires de Ciboure et Urrugne, le syndicat
intercommunal d’a
ménagement de la
Basse Vallée de l’Untxin et de v
oirie de Ciboure et Urrugne et le
syndicat des écoles Hendaye-Urrugne (Joncaux).
Dans un premier temps, la fiscalité des ménages ne devrait pas être impactée par la création de la communauté
d’
agglomération Pays B
asque, l’harmonisation des taxes communautaires à laquelle il va être procédé
dans le
nouveau cadre intercommunal étant appelée à être neutralisée par un ajustement de la fiscalité communale, le
manque à gagner que ce dernier pourrait éventuellement générer pour les communes donnant lieu alors à une
attribution de compensation à leur profit de même montant la part de la CAPB. Ce serait ainsi le cas à Urrugne où
le taux communal de la t
axe d’habitation de
vait être réduit de 10,98 % à 10,54 %. Pour sa part, la fiscalité des
entreprises serait davantage impactée mais avec un lissage de cette évolution sur une période de 12 ans au
terme de laquelle le taux de la cotisation foncière des entreprises (CFE) serait porté de 23,82 % à 28,19 %.
S’agissant des dépenses, les économies d’échelle potentiellement espérées d’une plus forte intégration
intercommunale restent encore
à démontrer dans le cas d’un EPCI
parfois qualifié de « XXL » qui va devoir,
comme il a été vu supra, maintenir un
certain nombre d’antennes
administratives locales et même parfois susciter
la création de nouveaux syndicats spécialisés (SIVOM) sur le territoire des anciennes intercommunalités
fusionnées.
Ainsi, en matière d’urbanisme,
si le nouveau territoire communautaire sera bien territoire de SCOT
14
en
application des dispositions d
u CGCT, malgré la pluralité et l’hétérogénéité des
bassins de vie qui le composent,
en revanche, la loi «
égalité et citoyenneté
» du 21 janvier 2017
15
est venue autoriser une pluralité de plans
locaux d’urbanisme
intercommunaux (PLUi)
16
au sein des EPCI de plus de 100 membres (cf. infra).
La commune d’Urrugne s’est déclarée confiante dans l’avenir et l’efficacité de
la nouvelle structure
intercommunale. Elle ne s’était d’ailleurs pas
associée à la démarche contentieuse engagée (en vain) par certains
élus basques du littoral à l’encontre de l’arrêté préfectoral créant la communauté d’agglomération Pays Basque.
3.3.1.2
La mutualisation de la police municipale avec la commune voisine de Ciboure
Compte tenu du caractère commun des problématiques de sécurité, de sûreté, de salubrité et de tranquillité
publique que partagent les communes limitrophes d’Urrugne et de Ciboure, toutes deux
avaient choisi
d’expérimenter dès 2010 la mise en commun d’agents de la police municipale et
de leurs équipements en période
estivale. L’expérience ayant été concluante, le conseil municipal d’Urrugne s’est prononcé le
17 décembre 2012
en faveur de l
’extension à l’année entière de cette
mutualisation des polices municipales
d’Urrugne
et de Ciboure.
13
A noter, s’agissant de la compétence
« déchets » que si la nouvelle CAPB a pris en charge la collecte au niveau de son pôle territorial
« sud pays basque
», elle a fait le choix d’adhérer au Syndicat Mixte Bil ta Garbi
pour lui confier la compétence « traitement ».
14
Le schéma de cohérence territoriale (SCOT) est l’outil de conception et de mise en œuvre d
e la planification intercommunale en
matière d’urbanisme et d’aménagement
15
Loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017
16
Le Plan Local d'Urbanisme Intercommunal (PLUi) est le document d'urbanisme qui définit à l'échelle de l
’intercommunalité
un projet
global d'urbanisme et d'aménagement et fixe en conséquence les règles générales d'utilisation du sol sur le territoire ; le principe
d
’intercommunalisation de
la compétence planification territoriale, applicable au plus tard le 27 mars 2017, résulte de la loi n° 2014-366
du 24 mars 2014 pour l’Accès au Logement et un Urbanisme Rénové (ALUR)
ainsi qu’il sera exposé infra.
Rapport
d’observations
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▪ Commune d’Urrugne
Chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
12/42
Une convention en date du 8 mars 2016 en précise les modalités d’application. Deux policiers municipaux
d
’Urrugne sont ainsi mi
s à disposition de ce service commun.
3.3.2
La coopération transfrontalière
Urrugne est membre de l’Eurocité basque, avec 42 autres communes de la côte basque. Il s’agit d’une structure
de coopération de droit privé constituée sous la forme juridique d’un groupement européen d’intérêt économique
(G.E.I.E), reconnue par les droits communautaire, espagnol et français. Créée en 1997, son objectif est de
dynamiser la coopération transfrontalière sur le territoire de l’Eurocité Bayonne
-San Sebastián et plus
particulièrement, d’impulser les projets et les relations de coopération transfrontalière en matière de technologies,
d’aménagement du
territoire, d’urbanisme, d’environnement, d’infrastructures, de transport, de culture, de
tourisme ou de services sociaux.
3.3.3
Les satellites de la commune d’Urrugne
Outre son centre communal d’action s
ociale (établissement public communal) et les établissements publics de
coopération intercommunale déjà mentionnés s
upra, la commune d’Urrugne entret
enait également pendant la
période contrôlée
des relations privilégiées avec un certain nombre d’organismes privés
auxquels elle attribuait
des concours financiers.
L’association porteuse de l’
Office de Tourisme a ainsi reçu de la commune 128
000 €
de subvention en 2015.
Toutefois, ainsi qu’il a déjà été précisé supra et conformément à la loi «
NOTRe », la compétence « tourisme » a
été communautarisée en octobre 2016 et l’association
précitée devait être dissoute en 2017. Le nouvel office de
tourisme intercommunal,
qui a pris le nom d’«
O
ffice de tourisme communautaire du Pays de Saint-Jean-de-Luz
»,
mis en place à partir du 1
er
octobre 2016, a la forme juridique d’un EPIC. Certaines animations estivales
« historiques » pourront tout de même continuer à être organisées par les communes ou bien seront confiées par
ces dernières au nouvel office de tourisme intercommunal sur la base de conventions de prestations (régies par
une délibération du 29 août 2016 pour ce qui concerne Urrugne) prévoyant une contrepartie financière versée par
la commune. Ce transfert aura également pour conséquence pour la commune
d’Urrugne
la perte du produit de
la taxe de séjour, désormais perçue par
l’office de tourisme intercommunal
, dont le montant moyen annuel a été
évalué à 103 859
€ par la commission locale d’évaluation des charges transférées (CLECT).
Parmi les autres associations de la commune qui bénéficient de subventions supérieures à 23 000
€
(légalement
soumises à ce titre à une obligation de conventionnement
17
) figurent le c
omité des fêtes, le jardin d’enfants
Kimua, l’OGEC (Organisme de Gestion de l’Enseignement Catholique), la crèche Ohantzea, l’Urrunako Ikastola
ou encore l’association sportive Urrunarak (cf. infra analyse financière).
Par ailleurs, la commune
dispose d’
une participation (très minoritaire) au capital d
’une société d’économie mixte
d’aménagement, la Société d’équipement des Pyrénées
-Atlantiques (SEPA). Enfin, aucun de ses services publics
ne donnait lieu à une délégation à un partenaire privé pendant la période contrôlée.
Il n’apparaît pas, en l’état des informations portées à la connaissance de la chambre régionale des comptes
à
l’occasion du présent contrôle
18
,
que la commune d’Urrugne
se trouvait alors exposée à un risque financier ou
juridique particulier du fait des organismes qui lui sont proches. Pour sécuriser ses relations avec ces derniers, la
collectivité a
d’ailleurs
indiqué avoir renforcé les réunions de suivi et le contrôle du respect des obligations qui leur
sont assignées en matière de budget prévisionnel et de maîtrise des coûts
19
.
17
En application de l’article 10 de la loi n° 2000
-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les
administrations et du décret n° 2001-495 du 6 juin 2001 pris pour son application
18
Réponse à la question 16 du questionnaire n°1.
19
Réponse à la question 17 du questionnaire n°1.
Rapport
d’observations
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Chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
13/42
4
L’INFORMATION FINANC
IERE ET L
’ORGANISATION
BUDGETAIRE
4.1
L
A QUALITÉ DE L
’
INFORMATION COMPTABLE
Le
s diligences standardisées mises en œuvre
par la chambre régionale des comptes
à l’occasion du
présent
contrôle
n’ont pas révélé d’anomalies
de nature à affecter significativement la fiabilité des états budgétaires et
comptables de la commune
20
et la sincérité de ses résultats financiers, même si certaines régularisations devront
être opérées sur les points exposés ci-après.
4.1.1
Tenue des comptes d’actif et transfert des immobilisations corporelles
En
application des dispositions de l’instruction budgétaire
et comptable M14 applicable aux communes, «
le
compte 23
[Immobilisations en cours]
enregistre, à son débit, les dépenses afférentes aux immobilisations non
terminées à la fin de chaque exercice qu’il s’agisse d’avances versées avant justification des travaux (comptes
237 et 238), ou d’acomptes versés au fur et à mesure de l’exécution des travaux (comptes 231, 232 et 235)
. Il
enregistre à son crédit le montant des travaux achevés. En fin d’exercice, le compte 23 fait donc apparaitre la
valeur des immobilisations qui ne sont pas achevées (…). Lorsque l’immobilisation est achevée, les dépenses
portées aux comptes 231 et 232 sont virées au compte 21 par
opération d’ordre non budgétaire
».
Or, il est apparu qu’entre
2012 à 2014, le solde dudit
compte 23 n’avait cessé d’augmenter
, son apurement
périodique requis par les dispositions précitées ayant manifestement été omis, au risque de ne pas donner une
image fidèle de la situation comptable du patrimoine communal. On constate toutefois une amélioration très
significative sur ce point à partir de 2015.
En €
2012
2013
2014
2015
Immobilisations corporelles en cours
(solde du compte 23)
9 300 960
14 090 978
16 549 701
6 265 273
En la matière, il revient à l’ordonnateur de procéder
régulièrement
à l’émission des certificats administratifs
attestant l’achèvement des travaux afin de permettre
au comptable de procéder régulièrement au transfert des
opérations terminées sur les comptes d’immobilisations par nature du chapitre 21.
Lors de l’instruction du présent contrôle, la commune a fait savoir à la chambre régionale des comptes qu’un tel
certificat administratif avait bien été émis le 27 novembre 2015, mais
qu’aucun ne l’avait été
en 2016 en raison de
mouvements de personnel ayant affecté le service des finances de la mairie. Il avait alors été indiqué que la
commune et la trésorerie avaient convenu de travailler ensemble à la m
ise à jour de l’actif,
en veillant notamment
à la correspondance de
l’inventaire tenu en mairie et
de
l’état de l’actif tenu par le comptable.
Cet engagement a été réitéré en réponse à l’observation provisoire formulée sur ce point par la chambre
régiona
le des comptes, la commune s’engageant à poursuivre
, en liaison avec le comptable, cette intégration des
travaux en cours aux comptes de patrimoine concernés,
en particulier à l’occasion du dénouement de deux
importantes opérations
d’investissement
(la rénovation du centre bourg et la construction du bâtiment associatif)
qui devrait intervenir à la fin du premier semestre 2018.
20
Sous réserve de la sincérité et de l’exhaustivité des documents produits
Rapport
d’observations
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14/42
4.1.2
Régularisation du compte 2764
Le compte 2764 («
créances sur des particuliers autres personnes de droit privé
») laisse apparaître à son débit,
sur l’ensemble de la période contrôlée
,
une somme de 7 676,21 €
dont ni l’origine ni le titre de recette
auquel elle
aurait dû donner lieu n’
ont pu être retrouvés
21
.
En l’absence de
perspective raisonnable de recouvrement, compte tenu à la fois
de l’ancienneté de
la somme en
cause
et de l’ignorance d
e son éventuel débiteur, il convient de procéder dans les meilleurs délais à l
’a
nnulation
de cette créance dont l’inscription persistante a
ffecte la sincérité du compte de la commune.
La chambre régionale des comptes prend acte de la solution proposée, après consultation du comptable, dans la
réponse de la collectivité au rapport d’observations provisoires, consistant à réduire les
«
excédents de
fonctionnement capitalisés
» comptabilisés au compte 1068 à concurrence de la somme nécessaire à
l’apurement du
compte 2764. Un tel choix de la voie non-budgétaire
, retenue afin d’«
assurer la neutralité de la
correction sur le résultat de l'exercice
», devra toutefois être validé par une délibération spéciale du conseil
municipal.
4.2
L’
ORGANISATION BUDGÉTAIRE
Au 1
er
janvier 2016, la commune d’Urrugne comptait un seul budget annexe, celui du lotissement
«
Douanes
d’Herboure
», ne présentant plus au demeurant
d’activité et d’ailleurs
en voie de clôture.
Le tableau ci-
dessous rend compte de l’importance relative de chacun de ces budgets au terme de l’exécution
budgétaire 2014, le budget principal concentrant depuis cette date la quasi-totalité des volumes financiers de la
commune.
Exécution budgétaire 2014
Recettes de fonctionnement (y
compris reports)
en €
en %
Budget principal
11 350 278
99, 94%
Budget annexe Lotissement Douanes d’Herboure
6 477
0, 06 %
Total
11 356 755
100,00%
En conséquence, il
n’apparaît pas utile, pour les besoins de l’analyse financière
à venir infra, de procéder à la
conso
lidation des masses financières du budget principal et du budget annexe compte tenu, d’une part, de la
nature spécifique de ce dernier (opération de lotissement
obéissant à un cycle économique différent de l’année
budgétaire), d’autre part, de la faiblesse
récurrente de ses volumes financiers.
21
La commune a fait part de la vanité de ses recherches sur ce point (réponse à la question 5 du questionnaire n°2)
Rapport
d’observations
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5
ANALYSE FINANCIERE
5.1
V
UE D
’
ENSEMBLE DU BUDGET PRINCIPAL
2012
2013
2014
2015
2016
Variation annuelle
moyenne
Produits de gestion
9 581 802
9 212 294
9 059 039
9 161 411
9 164 199
-1,1 %
Charges de gestion
7 108 339
7 316 756
7 387 250
7 551 136
7 271 339
0,6 %
Excédent brut de fonctionnement
2 473 463
1 895 538
1 671 790
1 610 275
1 892 860
-6,5 %
en % des produits de gestion
25,8%
20,6%
18,5%
17,6%
20,7%
Le tableau ci-
dessus décrit l’évolution respecti
ve des produits et charges de gestion
(c’est
-à-dire hors opérations
financières et exceptionnelles) entre 2012 et 2016, les secondes progressant davantage que les premiers, ainsi
que leur contribution à la formation d’un excédent brut de fonctionnement
(EBE) en diminution significative de
23,5
% sur la période (1,893 M€ en 2016 contre 2,473 M€ en 2012).
L’année 2016 voit cependant s’inverser l’effet de ciseau observé depuis 2013 dans l’évolution respective des
dits
produits et charges de gestion. En 2016, e
n effet, l’augmentation des produits fiscaux (sinon des impôts locaux
stricto sensu) fait plus que compenser la baisse des dotations de l’Etat dans un contexte «
vertueux » de
stabilisation des dépenses de personnel et de diminution des charges à caractère général et des subventions
versées aux tiers, ainsi qu’il sera exposé infra.
Cette amélioration de l’EBE en 2016 se ressent d’autant plus positivement sur la capacité d’autofinancement
(CAF)
brute qu’elle s’accompagne d’une diminution de la ponction opé
rée au titre des charges financières et
exceptionnelles.
en €
2012
2013
2014
2015
2016
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
2 473 463
1 895 538
1 671 790
1 610 275
1 892 860
+/- Résultat financier
-129 382
-153 038
-125 614
-126 173
-108 943
+/- Autres produits et charges exceptionnels
179 002
747
40 552
-98 719
-15 883
= CAF brute
2 523 083
1 743 247
1 586 728
1 385 383
1 768 034
en % des produits de gestion
26,3%
18,9%
17,5%
15,1%
19,3%
Les données chiffrées du
document d’orientations bu
dgétaires de la commune pour 2017, reproduit ci-après,
diffèrent quelque peu en raison de choix méthodologiques différents (et notamment de la neutralisation des
opérations exceptionnelles) mais ils révèlent une même inversion de tendance favorable à partir de 2016.
Rapport
d’observations
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16/42
5.2
L
ES PRODUITS DE FONCTIONNEMENT
5.2.1
Structure et évolution des produits de gestion
en €
2012
2013
2014
2015
2016
Variation.
annuelle
moyenne
Evolution
2012/2016
Total des produits de gestion
9 581 802
9 212 294
9 059 039
9 161 411
9 164 199
-1,1%
- 4,36%
- dont ressources fiscales propres
4 151 450
4 332 285
4 221 862
4 455 484
4 707 520
3,2%
13,39%
- dont ressources d'exploitation
1 708 018
1 350 654
1 454 491
1 524 275
1 558 817
-2,3%
-8,74%
- dont ressources institutionnelles
(dotations et participations)
1 502 778
1 481 491
1 318 608
1 144 255
971 124
-10,3%
-35,38%
- dont fiscalité reversée par l'intercommunalité
2 036 530
1 925 189
1 860 659
1 860 226
1 834 189
-2,6%
-9,94%
- dont production immobilisée
et travaux en régie
183 026
122 675
203 419
177 171
92 549
-15,7%
-49,43%
A l’intérieur d’un ensemble (les produits de gestion) qui enregistre
une diminution globale de 4,36 % sur
l’ensemble de la période 2012
-2016, les recettes fiscales propres apparaissent les plus dynamiques avec une
progression moyenne annuelle de 3,2 %. Toutefois,
leur niveau n’est pas entièrement stabilisé (c
f. infra) et leur
évolution favorable n
’a permis qu’en partie de palier le
tarissement des ressources institutionnelles.
5.2.2
Les ressources fiscales propres
en €
2012
2013
2014
2015
2016
Variation
annuelle
moyenne
Impôts locaux nets des restitutions
3 170 696
3 285 527
3 388 800
3 643 657
3 662 258
3,7%
+ Taxes sur activités de service et domaine
121 667
124 701
129 699
76 394
138 529
3,3%
+ Taxes sur activités industrielles
221 438
227 349
225 792
223 764
226 030
0,5%
+ Taxes liées à l'environnement et l'urbanisation
70 048
72 627
75 077
76 997
78 946
3,0%
+ Autres taxes (dont droits de mutation)
567 600
622 081
402 493
434 672
601 758
1,5%
= Ressources fiscales propres (nettes des
restitutions)
4 151 450
4 332 285
4 221 862
4 455 484
4 707 520
3,2%
Les ressources fiscales propres représentent 51,3
% des produits de gestion en 2016. L’augmentation moyenne
annuelle significative de 3,2 % enregistrée sur la période 2012-2016 tient cependant pour partie au
rétablissement des droits de mutation enregistré en 2016,
après deux années plus difficiles. Il s’agit là, en effet,
d
’une recette par nature volatile, exposée aux variations de la conjoncture
économique et immobilière.
La
progression également significative des seuls impôts locaux (constitués par la taxe d’habitation et les taxes
foncières) ne résulte pas de l’exercice par la commune de son pouvoir de taux (la dernière revalorisation desdits
taux remontant à 2011) mais du seul
dynamisme de ses bases d’imposition.
Taux d’imposition
à Urrugne
2012
2013
2014
2015
2016
Taxe d'habitation
10,98
10,98
10,98
10,98
10,98
Foncier bâti
9,67
9,67
9,67
9,67
9,67
Foncier non bâti
28,20
28,20
28,20
28,20
28,20
Rapport
d’observations
définitives
▪ Commune d’Urrugne
Chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
17/42
Les taux des impôts communaux s’établissent à Urrugne à un niveau
très significativement inférieur à la moyenne
des communes de même importance, le niveau élevé de ses bases ainsi que leur croissance régulière permettant
à la commune de déga
ger le produit fiscal qui lui est nécessaire, ainsi qu’il a déjà été précisé.
En 2017, ces taux communaux ont même dû être réduits afin d’assurer une neutralité fiscale pour les
contribuables à la suite de l’augmentation de la fiscalité communautaire résu
ltant de la création (par fusion de 10
EPCI préexistants) de la Communauté d’agglomération Pays Basque
. Une perte de produit fiscal de 136
652 € en
résultera pour la commune d’Urrugne qui lui sera compensée par une attribution de compensation
supplémentaire d’un montant équivalent (cf. délibération du conseil municipal du 10 avril 2017).
Les recettes supplé
mentaires générées par l’institution de la majoration de 20 % de la taxe d’habitation
sur les
résidences secondaires
22
par délibération du 2 février 2015 ont également permis à la commune de ne pas
augmenter ses taux d’imposition. Son produit prévisionnel a
été estimé à 95
439 € pour l’exercice 2017.
En 2016, les produits des impôts locaux représentaient 381
€/habitant
à Urrugne contre 468
€
en moyenne dans
les communes de même importance démographique.
5.2.3
La fiscalité reversée à la commune
en €
2012
2013
2014
2015
2016
Variation annuelle
moyenne
Attribution de compensation brute
2 036 530
1 925 189
1 860 226
1 860 226
1 834 189
-2,6%
+ Dotation de solidarité communautaire
0
0
0
0
0
+ Fonds de péréquation (FPIC) et de solidarité
0
0
433
0
0
= Fiscalité reversée par l'Etat et l'intercommunalité
2 036 530
1 925 189
1 860 659
1 860 226
1 834 189
-2,6%
22
Possibilité offerte par l’article 31 de la loi n° 2014
-1655 du 29 décembre 2014 de finance rectificative pour 2014, visant à inciter à la
transformation des résidences secondaires en résidence principale en « zones tendues » (article 1407 Ter du code général des impôts).
Rapport
d’observations
définitives
▪ Commune d’Urrugne
Chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
18/42
Les transferts en provenance de la c
ommunauté d’agglomération Sud Pays Basque (CASPB) représentent 20
%
des produits de gestion de la commune d’Urrugne
en 2016. Leur diminution en 2013 puis en 2016 résultant de la
prise des compétences « eaux fluviales » et « tourisme
» par l’agglomération. Cette compensation des pertes
subies initialement par la commune à l’occasion de l’attribution de la taxe professionnelle à l’intercommunalité,
voit, en effet, son montant réajusté à la baisse à l’occasion de chaque nouveau transfert de compétence, afin de
tenir compte des allègements de charges dont bénéficie la commune à cette occasion.
En revanche, la CASPB ne verse plus de dotation de solidarité communautaire à ses communes membres depuis
2011, préférant attribuer des fonds de concours à leurs investissements (79
211 € en 2017).
Ainsi qu’il a été précisé supra, l’harmonisation par le haut de la fiscalité communauta
ire résultant de la création du
nouvel EPCI Pays Basque sera neutralisée (pour le contribuable) par une baisse équivalente de la fiscalité
communale, elle-même compensée à la commune par une augmentation de son attribution de compensation, qui
devait en conséquence être portée à 2 099
637 € en 2017.
Par ailleurs, la CASPB avait fait le choix, auquel elle n’
y
était pas obligée, d’assumer seule, d
epuis 2013, la
contribution au fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC), soit
361
K€ en 2015, sans la répercuter sur ses communes membres.
5.2.4
Les ressources institutionnelles
en €
2012
2013
2014
2015
2016
Variation annuelle
moyenne
Dotation Globale de Fonctionnement
1 301 689
1 323 487
1 160 556
991 824
805 976
-11,3%
Dont dotation forfaitaire
1 203 085
1 218 200
1 160 556
991 824
805 976
-9,5%
Autres dotations
1 169
0
0
0
0
-100,0%
Participations
90 550
47 228
21 832
6 403
34 933
-21,2%
Autres attributions et participations
109 371
110 776
136 220
146 028
130 215
4,5%
= Ressources institutionnelles
(dotations et participations)
1 502 778
1 481 491
1 318 608
1 144 255
971 124
-10,3%
Les ressources institutionnelles dans leur ensemble diminuent de 35 % sur la période 2012-2016 pour ne plus
représenter en 2016 que 10,6% des produits de gestion
de la commune d’Urrugne
contre 15,7 % en 2012. La
dotation globale de fonctionnement versée par l’Etat en constitue l’essentiel.
En baisse de 39 % sur la même période, ladite DGF connait un repli marqué à partir de 2014 du fait du pacte de
solidarité imposé par l’Etat aux collectivités territoriales
au titre du redressement des finances publiques. En 2017,
elle devait connaître une nouvelle diminution pour ne plus atteindre que 736
285 € (
source : DOB 2017, p.11)
alors qu’elle s’élevait encore à 1,3 M€ en 2013.
5.2.5
Les
ressources d’exploitation
en €
2012
2013
2014
2015
2016
Variation annuelle
moyenne
Domaine et récoltes
349 280
331 687
332 297
358 119
357 982
0,6%
+ Travaux, études et prestations de services
241 282
251 567
236 125
208 855
243 533
0,2%
+ Mise à disposition de personnel facturée
355 146
352 008
412 840
409 705
353 782
-0,1%
+ Remboursement de frais
344 197
8 791
3 120
21 184
62 683
-34,7%
= Ventes diverses, produits des services et
du domaine et remboursements de frais (a)
1 289 906
944 052
984 382
997 863
1 017 980
-5,7%
+ Autres produits de gestion courante (b)
(revenus locatifs et redevances)
418 112
406 602
470 109
526 411
540 837
6,6%
= Ressources d'exploitation (a+b)
1 708 018
1 350 654
1 454 491
1 524 275
1 558 817
-2,3%
Rapport
d’observations
définitives
▪ Commune d’Urrugne
Chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
19/42
Les produits d’exploitation représentent 17 % des produits de gestion en 2016. Ils présentent u
n montant
exceptionnellement élevé en 2012 où ils atteignent 1 708 018
€, en raison d’un remboursement de frais de
344
197 € lié au dénouement d’une opération de portage immobilier conduite par l’établissement public foncier du
pays basque dans le cadre du projet « Camieta »
23
.
5.3
S
TRUCTURE ET ÉVOLUTION DES CHARGES COURANTES
La structure des charges de gestion courante
en €
2012
2013
2014
2015
2016
Structure moyenne
Charges à caractère général
1 801 207
1 679 556
1 711 182
1 686 314
1 516 837
22,5%
+ Charges de personnel
3 663 327
3 771 764
3 890 779
3 871 873
3 893 242
51,2%
+ Subventions de fonctionnement
1 239 644
1 432 640
1 354 737
1 515 852
1 404 628
18,6%
+ Autres charges de gestion
404 160
432 796
430 552
477 097
456 633
5,9%
+ Charges d'intérêt et pertes de change
129 382
153 038
125 614
126 173
108 943
1,7%
= Charges courantes
7 237 721
7 469 794
7 512 864
7 677 308
7 380 282
Charges de personnel / charges courantes
50,6%
50,5%
51,8%
50,4%
52,8%
Intérêts et pertes de change / charges courantes
1,8%
2,0%
1,7%
1,6%
1,5%
Les charges courantes, qui agrègent les frais financiers aux charges de gestion, atteignent 7,38 M€ en 2016, en
progression contenue de 1,96
% sur l’ensemble de la période 2012
-2016. Les charges de personnel en
constituent le poste le plus important (51,2 % en moyenne sur la période et 52,8 % en 2016), devant les charges
à caractère général (22,5 % en moyenne sur la période). Les premières apparaissent maîtrisées avec 6,2 % de
croissance entre 2012 et 2016 tandis que les secondes enregistrent dans le même temps une diminution
conséquente de 16 % rendant compte de la politique volontariste de maîtrise et de rationalisation conduite en la
matière ces dernières années.
5.3.1
Les charges de personnel
en €
2012
2013
2014
2015
2016
Variation.
annuelle
moyenne
Rémunération du personnel diminuée des atténuations
de charge
2 323 501
2 375 606
2 442 900
2 409 338
2 427 806
1,1%
+ Charges sociales
1 170 349
1 202 101
1 267 482
1 270 730
1 278 629
2,2%
+ Impôts et taxes sur rémunérations
51 804
55 349
60 387
58 869
60 157
3,8%
+ Autres charges de personnel
90 958
97 507
91 958
110 973
107 372
4,2%
= Charges de personnel interne
3 636 611
3 730 562
3 862 728
3 849 910
3 873 965
1,6%
+ Charges de personnel externe
26 716
41 201
28 051
21 963
19 277
-7,8%
= Charges totales de personnel
3 663 327
3 771 764
3 890 779
3 871 873
3 893 242
1,5%
- Remboursement de personnel mis à disposition
355 146
352 008
412 840
409 705
353 782
-0,1%
= Charges totales de personnel nettes des
remboursements pour MAD
3 308 181
3 419 756
3 477 939
3 462 168
3 539 461
1,7%
en % des produits de gestion
34,5%
37,1%
38,4%
37,8%
38,6%
Les charges totales de personnel apparaissent globalement contenues depuis 2014 compte tenu des effets du
GVT (« glissement-vieillesse-technicité »), des mesures nationales de revalorisation catégorielles en faveur des
agents de catégorie B et C et du coût de la mise en place des activités périscolaires. Dans ses orientations
budgétaires des dernières années, la commune affirme en cette matière sa volonté de rationaliser les postes en
optimisant le fonctionnement des services et de ne pas remplacer systématiquement les départs en retraite.
23
Réponse à la question 8 du questionnaire n°2.
Rapport
d’observations
définitives
▪ Commune d’Urrugne
Chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
20/42
Les charges de personnel d’Urrugne apparaissent infé
rieures à celles des communes de même importance
démographique sur l’ensemble de la période contrôlée. Elles s’élevaient ainsi en 201
6 à 407 euros par habitant
contre 525
€ en moyenne pour les communes
de même importance démographique.
Les effectifs (emplois pourvus) ont d’ailleurs peu évolué au cours des 3 dernières années
24
. En 2016, la
commune employait 98 fonctionnaires et 10 agents non titulaires de droit public, outre 16 agents de droit privé.
Date
Effectifs des fonctionnaires
Effectifs des non titulaires permanents
(droit public)
Effectifs des agents relevant du droit
privé (apprentis, contrats aidés)
01/01/2014
96
13
10
01/01/2015
99
10
12
01/01/2016
98
10
16
Les effectifs au 31 décembre 2016
25
(en agents et en équivalent temps plein
) s’établissent ainsi
:
Statut
Nombre d’agents
Nombre d’ETP
Fonctionnaires
95
91,46
Non titulaires sur emploi permanent
25
22,39
Non titulaires sur emplois non permanent
7
3,98
Total
127
117,83
Enfin, le degré de mutualisation des services atteint par l’ex
-
communauté d’agglomération Sud Pays Basque
s’avérait peu élevé, se limitant pendant la période contrôlée à la seule mise en place du service commun
d’instruction des autorisations individuelles d’urbanisme (cf. infra).
5.3.2
Les subventions
en €
2012
2013
2014
2015
2016
Variation. annuelle
moyenne
Subventions de fonctionnement
1 239 644
1 432 640
1 354 737
1 515 852
1 404 628
3,2%
Dont subventions aux établissements publics
rattachés (CCAS essentiellement)
208 200
240 415
250 973
235 480
231 200
2,7%
Dont subventions aux personnes de droit privé
1 015 980
1 174 467
1 088 477
1 265 854
1 146 699
3,1%
Les subventions de fonctionnement dans leur ensemble augmentent de 13,30
% sur l’ensemble de la période
contrôlée 2012-2016 mais enregistrent un repli prononcé de 7,34 % en 2016, notamment en raison du retrait de
l’association jusque
-
là en charge de la gestion de l’office de tourisme, désormais communautarisé.
La subvention versée au CCAS avoisine 200
000 €.
En 2015,
l’association de gestion de la
crèche Ohantzea
(349
707 €) et l’
OGEC [organisme de gestion des écoles catholiques]
d’Urrugne
(327
092 €
) étaient les
organismes privés les mieux dotés en subvention communale.
En 2016, le montant de subv
ention versé par habitant s’avérait
à Urrugne (147
€) largement supérieur
à celui
observé en moyenne dans les communes comparables
(68 €/ha
)
26
.
24
Cf.
Bilan d’activité
de la
direction des ressources humaines de la commune d’Urrugne
d’
octobre 2016.
25
Réponse à la question 1 du questionnaire n°2.
Rapport
d’observations
définitives
▪ Commune d’Urrugne
Chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
21/42
5.3.3
Les autres charges de gestion
en €
2012
2013
2014
2015
2016
Var. annuelle
moyenne
Autres charges de gestion
404 160
432 796
430 552
477 097
456 633
3,1%
Dont contribution au service incendie
193 723
203 331
206 624
210 500
225 212
3,8%
Dont indemnités des élus
116 017
125 297
130 596
145 829
145 689
5,9%
NB
: l’augmentation des indemnités des élus r
ésulte du classement de la ville en « station de tourisme » (cf. supra).
5.3.4
Les charges financières
2012
2013
2014
2015
2016
Variation annuelle
moyenne
Charge d'intérêts
129 382
153 038
125 614
126 173
108 943
-4,2%
Taux d'intérêt apparent du budget principal
3,6%
4,6%
4,1%
4,5%
4,3%
Le montant des intérêts de la dette diminue significativement entre 2012 et 2016, au même rythme
que l’encours
lui-même (cf. infra). Il représente en moyenne 1,7 % des charges courantes sur la période.
5.3.5
La rigidité des charges de structure
Le ratio de rigidité des charges de structure, qui mesure le rapport de la somme des charges de personnel, des
intérêts des emprunts et des contingents et participations obligatoires aux recettes totales de fonctionnement, est
stabilisé à 46 % depuis 2014, soit un niveau très en-
deçà du seuil d’alerte
généralement retenu en la matière.
2012
2013
2014
2015
2016
Moyenne
Ratio de rigidité des charges structurelles
41,2%
45,1%
46,3%
46,4%
46,6%
45,1%
5.4
L’
AUTOFINANCEMENT
La capacité
d’autofinancement ou épargne rend compte de la contribution de l’exploitation au financement des
investissements. Les évolutions de la CAF brute sont directement corrélées à celles de l’excédent brut de
fonctionnement. Orientés à la baisse jusqu’en 2015, c
es deux agrégats financiers connaissent un redressement
significatif en fin de période du fait de l’abondement des produits fiscaux et de la réduction des charges générales
(cf. supra). Pour sa part, l’épargne nette bénéficie globalement
au cours de la période de la réduction de la
ponction au titre de l’amortissement de la dette.
La commune ne retrouve pas encore en 2016 le niveau d’épargne (brute et nette) qui était le sien en début de
période. Toutefois, en 2016, aussi bien la CAF brute que la CAF nette se situaient à Urrugne au-dessus de la
référence moyenne des communes de même importance (185 euros par habitant contre 179 €/ha pour la
première et 157 euros par habitant contre 84 €/ha pour la seconde, bénéficiant plus particulièrement du faible
niveau
d’endettement de la commune.
26
Source : ministère des finances.
Rapport
d’observations
définitives
▪ Commune d’Urrugne
Chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
22/42
en €
2012
2013
2014
2015
2016
Cumul sur la
période
CAF brute
2 523 083
1 743 247
1 586 728
1 385 383
1 768 034
9 006 474
- Annuité en capital de la dette
379 654
270 757
245 790
269 640
262 728
1 428 568
= CAF nette ou disponible
2 143 428
1 472 490
1 340 938
1 115 744
1 505 306
7 577 906
5.5
L’
INVESTISSEMENT
Le tableau ci-dessous
décrit les investissements de la commune d’Urrugne sur la période 2012
-2016 ainsi que
leur mode de financement.
Les dépenses d’équipement (19 M€
de 2012 à 2016) atteignent leur maximum en
début de période (dépassant 5
M€ par an en 2012 et 2013) avant de connaître un repli significatif par la suite, leur
moyenne annuelle s’établissant à 3,86 M€
sur l’ensemble de la période
. Mesurées en euros par habitant, elles se
positionnent toutefois systématiquement au-dessus de la moyenne des communes de même catégorie sur
l’ensemble de la période 2012
-2016 (314
€/ha contre 26
5
€/ha en 201
6).
Le financement des investissements
en €
2012
2013
2014
2015
2016
Cumul sur les
années
CAF brute
2 523 083
1 743 247
1 586 728
1 385 383
1 768 034
9 006 474
- Annuité en capital de la dette
379 654
270 757
245 790
269 640
262 728
1 428 568
= CAF nette ou disponible (C)
2 143 428
1 472 490
1 340 938
1 115 744
1 505 306
7 577 906
TLE et taxe d'aménagement
141 226
144 510
446 089
572 175
262 978
1 566 978
+ Fonds de compensation de la TVA (FCTVA)
353 220
332 452
288 356
675 832
0
1 649 860
+ Subventions d'investissement reçues
250 883
917 523
546 269
563 333
414 128
2 692 137
+ Produits de cession
3 349 392
1 699
1 748 968
982 526
5 800
6 088 384
+ Autres recettes
0
0
0
223 887
3 213
227 100
= Recettes d'investissement hors emprunt (D)
4 094 721
1 396 185
3 029 682
3 017 753
686 119
12 224 460
= Financement propre disponible (C+D)
6 238 149
2 868 674
4 370 620
4 133 497
2 191 425
19 802 366
Financement propre dispo / Dépenses d'équipement
117,7%
56,4%
137,8%
139,9%
77,7%
- Dépenses d'équipement
5 300 369
5 082 866
3 171 761
2 955 121
2 821 899
19 332 015
- Subventions d'équipement
121 898
8 780
532 271
208 138
183 943
1 055 029
+/- Dons, subv. et prises de participation
0
0
0
172 997
0
172 997
- Participations et investissements financiers nets
0
0
8 040
-8 040
0
0
= Besoin (-) ou capacité (+) de financement propre
815 882
-2 222 972
658 548
805 282
-814 417
-757 676
+/- Solde des opérations pour compte de tiers
0
75 805
130 832
36 234
-16 248
226 623
= Besoin (-) ou capacité (+) de financement
815 882
-2 147 167
789 380
841 516
-830 665
-531 053
Nouveaux emprunts de l'année
700 000
0
0
0
0
700 000
Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du fonds de roulement
1 515 882
-2 147 167
789 380
841 516
-830 665
168 947
Le rapprochement de l’ensemble des ressources d’investissement hors emprunt (
qui comprennent notamment,
outre 7,6 M€ d’autofinancement net, 6 M€ de produits de cession et 2,7 M€ de subventions) et de l’ensemble des
dépenses d’investissement de la période 2012
-2016 laisse apparaître un besoin de financement global très limité
de 531 K€, couvert par l’emprunt
(700 K€ souscrits en 2012 pour le financement du projet de rénovation du
centre bourg) tandis que ponctions et abondements du fonds de roulement (FR)
s’équilibrent quasiment sur la
globalité de ladite période (légère progression de 168 K€
dudit FR).
Rapport
d’observations
définitives
▪ Commune d’Urrugne
Chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
23/42
Selon le
document d’orientation budgétaire (DOB) de la commune pour 2017, l’examen des comptes
administratifs des trois dernières années ferait
apparaître un montant moyen de dépenses d’investissement dites
«
récurrentes
» de 1 300
000 €
par an, se rapportant notamment aux travaux sur les bâtiments communaux, la
voirie, l’éclairage public, les espaces verts et la forêt communale, à la lutte contre les inondations, aux
acquisitions de terrains et de véhicules et aux aménagements de quartiers.
Viennent s’y ajout
er chaque année les dépenses relatives aux investissements nouveaux ayant donné lieu à une
programmation sur 2016-2020 pour un montant total de 13
902 K€. Ce programme comprenait le projet de
revitalisation du col d’Ibardin à compter de 2016 pour 2
000
000 €
27
, mais celui-
ci a dû être différé suite à l’avis
défavorable de la DDTM fondé sur les dispositions de la loi « littoral »
28
. Le DOB 2017 fait éta
t d’un montant
résiduel de 9 577
944 € d’investissements programmés pour la période 2017
-2020.
La commune n’envisage
rait
pas pour l’instant d’avoir recours à l’emprunt et entend donc financer ses opérations
d’investissement au moyen de ses fonds propres
29
.
5.6
L’
ENDETTEMENT
Le stock de dette
en €
2012
2013
2014
2015
2016
Encours de dette du budget principal au 1er janvier
3 271 886
3 592 232
3 321 475
3 075 685
2 806 046
- Annuité en capital de la dette
379 654
270 757
245 790
269 640
262 728
+ Intégration de dettes (contrat de partenariat, emprunts
transférés dans le cadre de l'intercommunalité...)
-5 920
10 769
-6 704
-5 431
-5 520
+ Nouveaux emprunts
700 000
0
0
0
0
= Encours de dette du BP au 31 décembre
3 586 311
3 332 244
3 068 981
2 800 614
2 537 798
Sur l’ensemble de la période contrôlée
2012-2016, la commune
d’Urrugne a eu recours à l’emprunt pour un
montant très inférieur à la dette remboursée dans le même temps, aucun nouvel emprunt n’ayant d’ailleurs été
souscrit depuis 2012. Le tableau ci-dessus rend compte de ce fort mouvement de désendettement, avec un
encours au 31 décembre réduit de 30 % sur la période précitée. En outre,
l’enco
urs de dette par habitant au
31 décembre 2016 (26
6 €) se situait à Urrugne très en dessous de la moyenne de
s communes de même
importance démographique (84
2 €
).
La capacité de désendettement, mesurant le nombre d’années qu’il faudrait à la commune pour rembourser la
totalité de sa dette si elle choisissait d’y consacrer l’intégralité de son épargne brute de l’exe
rcice, constitue un
indicateur synthétique particulièrement représentatif des « fondamentaux
» financiers d’une collectivité. A
Urrugne elle n’a jamais dépassé 2 ans sur la période contrôlée pour s’établir à 1,4 au terme de l’exécution
budgétaire 2016, soit très en-
deçà du seuil d’alerte généralement fixé à 10 ans. Il faut y voir l’effet
du
redressement
de l’épargne
observé en fin de période dans un contexte de désendettement régulier depuis 2012.
2012
2013
2014
2015
2016
Capacité de désendettement en années (dette / CAF brute
du budget principal)
1,4
1,9
1,9
2
1,4
27
DOB 2016-page 14 et 15.
28
Réponse aux questions 25 et 26 du questionnaire n°1.
29
Réponse aux questions 25, 26 et 28 du questionnaire n°1.
Rapport
d’observations
définitives
▪ Commune d’Urrugne
Chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
24/42
L’encours de dette, majoritairement souscrit à taux fixe, ne présente a priori aucune exposition au risque de taux.
Au 31 décembre 2015 y figuraient seulement deux emprunts structurés contractés auprès de la C
aisse d’épargne
des Pays de l’Adour en 2005 et 2007
, respectivement à hauteur de 300 000
€ et 480
000 €
30
. Ils sont côtés B-1
selon la typologie arrêtée par la circulaire du 25 juin 2010 n° IOCB1015077C relative aux produits financiers
offerts aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics
31
.
Le profil d’extinction de la dette, tel qu’il ressort d
u graphique ci-dessous extrait du
document d’orientation
budgétaire de la commune pour 2017, apparaît de plus assez bien lissé dans le temps.
30
Compte administratif de 2015.
31
Dite « charte Gissler » et c
ombinant un chiffre de 1 à 5, correspondant à l’indice utilisé, et une lettre de A à E, correspondant à la
structure du taux payé ; plus le chiffre et la lettre sont élevés, plus le risque estimé est important.
Rapport
d’observations
définitives
▪ Commune d’Urrugne
Chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
25/42
5.7
L
A SITUATION BILANCIELLE
5.7.1
Le fonds de roulement
Fonds de roulement
au 31 décembre,
en €
2012
2013
2014
2015
2016
Variation
annuelle
moyenne
Dotations, réserves et affectations
40 627 223
43 040 032
45 023 134
47 664 517
48 611 596
4,6%
+/- Différences sur réalisations
1 746 024
1 745 041
3 216 089
3 808 184
3 813 240
21,6%
+/- Résultat (fonctionnement)
1 935 847
1 248 656
1 169 490
684 101
1 149 182
-12,2%
+ Subventions
3 383 488
4 301 011
4 847 280
5 040 072
5 454 200
12,7%
+ Provisions pour risques et charges
0
0
0
312 681
312 681
N.C.
= Ressources propres élargies
47 692 582
50 334 741
54 255 992
57 509 555
59 340 899
5,6%
+ Dettes financières (hors obligations)
3 592 232
3 321 475
3 075 685
2 806 046
2 543 318
-8,3%
= Ressources stables (E)
51 284 814
53 656 216
57 331 677
60 315 601
61 884 217
4,8%
Immobilisations
37 531 576
37 335 933
37 984 123
50 357 192
49 500 330
7,2%
dont immobilisations corporelles
36 902 741
36 767 289
36 960 134
49 333 954
48 572 035
7,1%
+ Immobilisations en cours
9 300 961
14 090 978
16 459 702
6 265 273
8 655 815
-1,8%
+ Immobilisations nettes concédées, affectées,
affermées ou mises à disposition
489 085
489 085
489 085
489 085
1 341 652
28,7%
+ Immobilisations sous mandat ou pour compte de tiers
(hors BA, CCAS et caisse des écoles)
0
-75 805
-206 637
-242 871
-226 623
N.C.
+ Charges à répartir et primes de remboursement des
obligations
83
83
83
83
83
0,0%
= Emplois immobilisés (F)
47 321 705
51 840 273
54 726 354
56 868 762
59 271 256
5,8%
= Fonds de roulement net global (E-F)
3 963 109
1 815 942
2 605 323
3 446 839
2 612 961
-9,9%
en nombre de jours de charges courantes
199,9
88,7
126,6
163,9
129,2
Malgré une diminution significative sur la période 2012-2016, imputable à une croissance des emplois longs (actif
immobilisé) plus forte que celle des ressources stables (capitaux permanents), le fonds de roulement net global,
correspondant à la différence entre ces deux agrégats, conserve en fin de période un niveau conséquent
équivalent à 129 jours de charges courantes.
5.7.2
Le besoin en fonds de roulement
Besoin en fonds de roulement
au 31 décembre,
en €
2012
2013
2014
2015
2016
Redevables et comptes rattachés
571 037
642 230
724 361
554 704
523 714
- Encours fournisseurs
225 074
383 960
242 747
178 044
132 269
= Besoin en fonds de roulement de gestion
345 963
258 271
481 614
376 660
391 444
- Dettes et créances sociales
0
10 653
4 700
0
0
- Autres dettes et créances sur Etat et collectivités
-384 885
-642 864
-499 019
-403 159
-340 731
- Autres dettes et créances
2 931 309
-215 725
-210 457
74 415
302 584
= Besoin en fonds de roulement global
-2 200 461
1 105 968
1 186 389
705 405
429 591
Rapport
d’observations
définitives
▪ Commune d’Urrugne
Chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
26/42
Le montant du besoin en fonds de roulement (BFR) rend compte notamment du besoin de financement du cycle
d’exploitation
, mesuré au 31 décembre, la commune devant, en effet, faire face à des décalages dans les flux de
trésorerie
se rapportant respectivement à l’encaissement de ses créances et au paiement de ses dettes.
En l’espèce
, le BFR de la commune
d’Urrugne
apparaît suffisamment modéré en fin de période contrôlée, pour
permettre à la collectivité de di
sposer d’une trésorerie résiduelle satisfaisante, correspondant à 108 jours de
charges courantes au 31 décembre 2016 comme il ressort du tableau ci-après.
5.7.3
La trésorerie
Trésorerie
au 31 décembre, en
€
2012
2013
2014
2015
2016
Fonds de roulement net global
3 963 109
1 815 942
2 605 323
3 446 839
2 612 961
- Besoin en fonds de roulement global
-2 200 461
1 105 968
1 186 389
705 405
429 591
= Trésorerie nette
6 163 570
709 975
1 418 933
2 741 434
2 183 370
en nombre de jours de charges courantes
310,8
34,7
68,9
130,3
108,0
NB
: le niveau de trésorerie exceptionnel relevé au 31 décembre 2012 (6 163 K€) résultait d’une vente de terrain
(opération Camieta) à hauteur de 3 500
000 € et de l’encaissement,
sans doute quelque peu prématuré, du
produit de l’emprunt de 700
000
€ destiné au financement des travaux de rénovation du centre bourg
, lesquels ne
débuteront
en fait qu’en 2013
32
.
5.8
SITUATION FINANCIÈRE DES BUDGETS ANNEXES
Au 1
er
janvier 2012, la commune
d’Urrugne
possédait 2 budgets annexes, le budget annexe du lotissement des
douanes d’Herboure et le budget annexe «
parc floral ». Ce dernier a été soldé dès 2012 par délibération du
conseil municipal du 19 décembre 2011.
Le budget annexe du lotissement des douanes d’Herboure
a été créé par délibération du 26 avril 2011 pour
suivre l’opération d’aménagement du lotissement éponyme, aujourd’hui
achevée.
L’exécution budgétaire 2016
laissait apparaître un résultat excédentaire de 68 774
€ en section de fonctionnement. Le lotissement étant
« techniquement » terminé, le budget 2017 prévoit les modalités de liquidation financière de cet excédent final à
répartir à parts égales (soit 34
387 €) entre l’Etat et le budget principal de la commune
d’Urrugne
. La situation
financière de ce dernier n’est donc, actuellement, exposée à aucun risque en provenance des budgets annexes.
32
Réponse à la question11 du questionnaire n°2.
Rapport
d’observations
définitives
▪ Commune d’Urrugne
Chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
27/42
5.9
BILAN ET PERSPECTIVES FINANCIÈRES
Ainsi qu’il a été exposé supra, l’exécution budgétaire 2016 a vu l’interruption de l’effet de ciseau dommageable
constaté antérieurement dans l’évolution respective des produits et des charges de gestion de la commune.
Malgré un environnement financier de plus en plus contraint, les orientations budgétaires pour 2017
ambitionnaient de conforter ce redressement et notamment :
- «
de maintenir une pression fiscale modérée afin de ne pas alourdir les impositions des ménages ;
- de poursuivre les économies déjà engagées en 2016 sur les charges de fonctionnement ;
- de rechercher de nouvell
es marges de manœuvres par la négociation de nouveaux marchés de
prestations ou en optimisant et en mutualisant les achats ;
- de maintenir une offre de services publics de qualité
».
A cet égard, la commune fait état, d
ans sa réponse au rapport d’observa
tions provisoires de la chambre régionale
des comptes, de la poursuite de la tendance favorable enregistrée en 2016 au vu des résultats provisoires du
compte administratif 2017. Les données en provenance de la Direction générale des finances publiques (DGFIP)
du ministère de
l’action et des comptes publics ac
tuellement en possession de la chambre confirment
effectivement cette évolution.
Rapport
d’observations
définitives
▪ Commune d’Urrugne
Chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
28/42
6
LA POLITIQUE D’URBAN
ISME
6.1
LES ACTEURS DE L
’
URBANISME SUR LE TERRITOIRE DE LA COMMUNE D
’
URRUGNE
6.1.1
Les compétences de la commune
Pendant la période contrôlée, la commune d’Urrugne avait en charge la
planification territoriale (
c’est
-à-dire
l’
élaboration de son
plan local d’urbanisme, le PLU), ainsi que la
délivrance des autorisations individuelles
d’urbanisme (permis de con
struire et
de démolir, certificats d’urbanisme, etc.)
, dans le respect des dispositions du
PLU précité.
Cependant, afin de palier le désengagement
des services de l’Etat
33
qui assuraient jusqu’alors l’instruction des
autorisations d’urbanisme pour le compt
e des plus petites communes
34
, de nombreuses intercommunalités
proposent ce service à leurs adhérents sur le fondement des articles L.5215-27 et L.5216-7-1 du code général
des collectivités territoriales. C’
était
le cas de l’agglomération Sud Pays Basque de
puis juillet 2015, une
convention du 22 mai 2015 ayant été conclue à cet effet entre cette dernière et la
commune d’Urrugne, portant
sur la seule instruction des demandes d’autorisation précitées, leur délivrance restant de la compétence exclusive
de la commune.
6.1.2
Les autres acteurs de l’urbanisme sur le territoire de la commune d’’Urrugne
6.1.2.1
La communauté d’agglomération Sud pays basque
(CASPB)
L’article L.5216
-5 du code général des collectivités territoriales qui définit les compétences des communautés
d'agglomération confie à ces dernières une compétence obligatoire en matière d'aménagement de l'espace
communautaire. Pendant la période contrôlée, la CASPB exerçait cette compétence de planification territoriale à
travers l
’élaboration du schéma de cohérence t
erritoriale (SCOT), outre la gestion du service commun
d’instruction des demandes d’autorisation individuelles
évoqué supra.
Le SCOT de la CASPB approuvé le 5 novembre 2005 (et mis en révision en 2015) s’était alors donné pour
objectifs prioritaires :
l
’accueil de la population (
habitat équilibré au plan social et offre de services adaptée) ;
le développement économique ;
le renforcement des mobilités, de l’offre de
transports collectifs et des modes doux de déplacement;
l’aménagement du territoire avec la maîtrise de la consommation de l’
espace ;
la préservation des richesses de l’
environnement (biodiversité, ressources naturelles)
35
.
Le PLU d’Urrugne s’inscrit
légalement dans un rapport de compatibilité
36
avec le SCOT de l’agglomération en
vigueur et lors
qu’un nouveau SCOT
est adopté, ledit PLU doit alors être rendu compatible avec celui-ci.
33
Directions départementales des territoires (et de la mer dans les départements côtiers).
34
L’article L. 422
-
8 du code de l’urbanisme prévoit qu’à compter du 1
er
juillet 2015 seules les communes comprenant moins de 10 000
habitants et ne faisant pas partie d'un EPCI de 10 000 habitants ou plus pourront disposer gratuitement des services déconcentrés de
l'Etat pour l'étude technique des demandes de permis ou des déclarations préalables qui le justifieraient.
35
Source
: site internet de l’agglomération Sud Pays Basque.
36
Le rapport de
compatibilité légalement requis entre le SCOT de l’agglomération et les PLU des communes membres de l’EPCI exige
que les dispositions des PLU ne fassent pas obstacle à l’application d
es dispositions du SCOT.
Rapport
d’observations
définitives
▪ Commune d’Urrugne
Chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
29/42
Un tel rapport de compatibilité s’applique aussi aux relations entre le PLU d’Urrugne et le plan local de l’habitat
(PLH) dont l’élaboration relève également de la compétence de l’agglomération. Le PLH du territoire
communautaire Sud Pays Basque, adopté en 2009 pour une période de 6 ans, retenait les objectifs suivants :
accueillir et faciliter le parcours résidentiel de la population notamment par la construction de 1 826
logements aidés jusqu'en 2015 (accession sociale à la propriété et logements locatifs sociaux) ;
engager une politique foncière alliant les préoccupations de l’urbanisme et celles de l’habitat afin
d’atteindre les objectifs de programmation fixés e
n matière de logement ;
encourager une démarche de développement durable en matière d’habitat via notamment des
démarches de certification et labellisation ;
renforcer l’ingénierie et mettre en place un observatoire de l’habitat
37
.
Concomitamment à la révision du SCOT précitée, une révision du PLH a été engagée au titre de la période
2016-2021 (projet validé par le conseil communautaire le 15 décembre 2016).
Par ailleurs, l
’agglomération
était également partie prenante du processus de planification territoriale mis en
œuvre par ses communes membres à l’occasion de sa consultation sur les PLU communaux en tant que
«
personne publique associée
».
Enfin,
l’article 136 de la loi n° 2014
-
366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et pour un urbanisme rén
ové
(ALUR) avait prévu que la « compétence PLU
» serait transférée automatiquement à l’échelon intercommunal, à
l’expiration d’un délai de trois ans à compter de la publication de la loi, soit le 27 mars 2017, sauf si une minorité
de blocage composée de 25 % des communes représentant 20
% de la population s’y opposait. Or, force est de
constater qu’avant de se fondre dans le nouve
l
EPCI Pays basque, l’intercommunalité Sud Pays Basque
, alors
mobilisée par la révision de son SCoT, n’avait entrepris aucune démarche particulière en vue de l’appropriation
de cette compétence PLUi
38
.
Un certain nombre de maires de l’agglomération, dont celui d’Urrugne
39
, avaient même fait connaître leur
attachement au maintien de la planification territoriale sous la responsabilité des communes, le conseil municipal
ayant d’
ailleurs délibéré en ce sens le 12 décembre 2016, dans les termes suivants : «
Considérant la difficulté
pour la future communauté d’agglomération du Pays Basque de se substituer de plein droit dans tous les acte
s et
délibérations afférents à toutes les procédures engagées avant la date du transfert de la compétence PLU et au
vu des contextes locaux, des délais nécessaires à la mise en place des p
lans locaux d’urbanisme infra
communautaires, la commune d’Urrugne s
ouhaite conserver sa compétence communale pendant une période
transitoire pour gérer ces questions au plus près des territoires. Le conseil municipal a décidé de s’opposer à la
prise de compétence en matière de PLU et de documents d’urbanisme en tenant lieu par l’actuel EPCI et par
anticipation par la future communauté d’agglomération Pays basque avant 5 ans
. »
Pourtant, l’instruction du Gouvernement du 7 décembre 2015
« relative aux dispositions particulières au littoral du
code de l’urbanisme
», souligne
qu’un aménagement équilibré du littoral ne peut réellement être envisagé qu’à
une échelle intercommunale correspondant aux territoires de PLUi ou de SCOT.
En tout état de cause, la création de la c
ommunauté d’agglomération Pays Basque
au 1
er
janvier 2017 (par
regroupement de dix intercommunalités préexistantes) est venue modifier significativement la relation de la
commune d’Urrugne à son intercommunalité en matière d‘urbanisme
.
37
Source
: site internet de l’Agglomération Sud pays basque.
38
«
Plan local d’urbanisme intercommunal
».
39
Cf. réponse à la question 59 du questionnaire n°1.
Rapport
d’observations
définitives
▪ Commune d’Urrugne
Chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
30/42
En effet, le processus en cours de révision du PLU communal est désormais conduit juridiquement par la
nouvelle c
ommunauté d’agglomération
Pays Basque
, ainsi que le permet l’article L.153
-
9 du code de l’urbanisme
dans sa rédaction issue de la loi «
égalité et citoyenneté
» du 21 janvier 2017
40
. Le conseil municipal
d’Urrugne,
qui avait donné son accord à cette procédure par délibération du 30 juin 2017
, s’est prononcé sur les
nouvelles
orientations du PADD («
plan d’aménagement et de développement rural
») dudit PLU, le 11 décembre 2017.
S’agissant, par ailleurs, de la
planification territoriale intercommunale, la loi n° 2017-86 précitée a ouvert aux
EPCI de plus de 100 communes la possibilité d’élaborer sur leur territoire plusieurs plans locaux d’urbanisme
intercommunaux (PLUI) infra communautaires, adaptés aux spécificités des différents bassins de vie et portés
chacun par un établissement public dédié
41
. Ceci
est de nature à rassurer ceux qui s’inquiétaient de la faisabilité
et de la pertinence
d’un PLUi
unique à l
’échelle d’une intercommunalité Pays Basque qualifiée d’«
XXL », certes
riche de son identité culturelle mais au territoire assez hétérogène.
6.1.2.2
Les services de l’Etat
: la compétence de la DDTM 64
Issue de la fusion de la direction départementale de l’équipement (DDE) et de la direction départementale de
l’agriculture
et de la forêt (DDAF), la direction départementale des territoires (« et de la mer » dans les
départements littoraux comme les Pyrénées-Atlantiques) [DDTM]
concourt par son action à la mise en œuvre
au
niveau territorial
des politiques de l’Etat en matière
d’environnement, d’aménagement, d’
urbanisme, de logement,
de construction,
de transport, d’agriculture, de pêche
et de littoral.
La révision du
PLU d’Urrugne
engagée en 2008 a ainsi
donné lieu, en septembre 2008, à l’intervention préalable
des services de la DDTM dans le cadre du «
porter à connaissance
», procédure régie par les articles L.121-2 et
R.121-
1 et suivants du code de l’urbanisme, par laquelle lesdits services communiquent en particulier à la
collectivité le cadre juridique à respecter
et l’information sur les projets de l’Etat dans le secteur
.
Les services de la DDTM sont également appelés à formuler un avis au cours de la procédure d’élaboration ou
de révision du PLU. Consultés sur la révision précitée de 2008 du PLU
d’Urrugne
, ils avaient ainsi formulé
plusieurs observations critiques, notamment sur la prise en compte insuffisante de la loi « littoral » (cf. infra).
Les services de l’Etat exercent
, enfin,
le contrôle de légalité des documents d’urbanisme et l’annulation du PLU
d’Urrugne pa
r le tribunal administratif de Pau intervenue en 2014 (cf. infra) résulte
d’ailleurs d’un recours en
annulation du préfet.
6.2
L
A PLANIFICATION TERRITORIALE
Le PLU
d’Urrugne
approuvé le 12 février 2007 a été mis en révision dès le 18 février 2008. Sa nouvelle version,
approuvée par délibération du conseil municipal du 25 juin 2013
au terme d’un long processus de révision, a
toutefois, été annulée par jugement du 4 novembre 2014 du tribunal administratif de Pau, en raison notamment
de la prise en compte insuffisante des dispositions de la loi « littoral »
. En conséquence, et dans l’attente de
l’aboutissement d’une nouvelle procédure de révision
(toujours en cours actuellement)
, c’est la version
précédente du PLU (millésime 2007) qui
s’applique, non sans di
fficultés juridiques.
40
Loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017
41
Cf. article L.154-
1 du code de l’
urbanisme
Rapport
d’observations
définitives
▪ Commune d’Urrugne
Chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
31/42
6.2.1
Les enjeux et le cadre juridique du PLU de 2013
Le projet d’aménagement et de développement durable (PADD) du PLU de 2013
42
expose les grandes
orientations que s’est assignée la commune en matière d’aménagement de son territoire :
maîtriser le développement urbain, protéger les espaces agricoles et les milieux naturels ;
préserver la mixité sociale, assurer une multi fonctionnalité du territoire, conforter les activités
économiques et renforcer l’attractivité touristique
;
affirmer la
centralité du bourg d’Urrugne
;
améliorer le cadre de vie.
Urrugne voit cependant ses choix en matière d’urbanisme fortement contraints par la
loi n° 86-2 du 3 janvier 1986
«
relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral
», dite «
loi littoral
»
43
, applicable sur
l’ensemble du territoire de la commune dès lors que cette dernière possède une façade littorale. Conçue à
l’origine comme un texte d’équilibre entre protection, aménagement et mise en valeur du littoral
, la loi « littoral »
expose
des règles générales d’orientation et de limitation de l’urbanisation tout en définissant plusieurs types
d’espaces particuliers soumis à des régimes de protection et d’occupation du sol d’autant plus restrictifs qu’ils
sont situés près du rivage :
sur le «
territoire communal dans son ensemble
», l’extension de l’urbanisation est autorisée soit en
continuité des espaces suffisamment urbanisés que constituent les agglomérations et villages existants,
soit sous forme de hameaux nouveaux intégrés à
l’environnement (article L121
-8) ;
dans les «
espaces proches du rivage
», n’est admise qu’une extension limitée et motivée de
l’urbanisation existante qui, en l’absence de SCOT en précisant les conditions, devra être justifiée dans le
PLU (article L121-13) ;
c
omme prescrit par l’article L121
-22 du code précité, les plans locaux d'urbanisme doivent également
prévoir des espaces naturels présentant le caractère d'une «
coupure d'urbanisation
», séparant les
différentes parties agglomérées de la commune ;
d
ans une bande littorale d’une largeur minimale de 100 mètres constatée à partir de la limite haute du
rivage, le principe est l’interdiction des constructions et installations en dehors des espaces déjà
urbanisés, sauf exceptions très encadrées.
des règl
es de protection spécifiques s’appliquent, enfin, aux «
espaces remarquables et aux milieux
nécessaires au maintien des équilibres biologiques
» (seuls des aménagements légers pouvant y être
implantés à condition qu’ils soient nécessaires à leur gestion, l
eur mise en valeur ou leur ouverture au
public), ainsi qu’aux «
espaces boisés
» les plus significatifs de la commune (article L121-27).
En application des prescriptions ci-dessus de la loi « littoral
», le PLU 2013 d’Urrugne définissait
bien des zones
d’e
spaces remarquables (zonage Ner), des coupure
s d’urbanisation (zonage Ncu), ainsi que l
es espaces proches
du rivage et la bande des 100 mètres (étant précisé que
l’ensemble de la façade littorale d’Urrugne constitué par
la « corniche basque » se trouve également sanctuarisée en tant que zone remarquable inconstructible).
Pour autant, le non-respect de certaines dispositions ci-dessus exposées de la loi « littoral » est directement à
l’origine de l’annulation du PLU d’Urrugne
et nourrit, depuis, un conflit persistant entre la commune et les services
de l’Etat.
42 Délibération du 25 juin 2013
43
Dont les dispositions sont actuellement codifiées aux articles L.121-
1 et suivants du code de l’urbanisme
Rapport
d’observations
définitives
▪ Commune d’Urrugne
Chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
32/42
6.2.2
L’annulation du PLU de 2013
6.2.2.1
Le déféré préfectoral, une suite logique à la prise en compte insuffisante par la
commune des observations réitérées des services de l’Etat :
Dans une note du 29 juillet 2015, le préfet des Pyrénées-Atlantiques a éprouvé le besoin de rappeler à la
commune d’Urrugne le contexte dans lequel le PLU de 2013 avait été annulé. Il
y souligne les «
très nombreux
échanges oraux et écrits entre la commune et les services de l’Etat [qui] ont permis à ces derniers d’attirer
particulièrement l’attention sur le non
-respect de la loi littoral
».
Ainsi, considérant que ses mises en garde
n’avaient pas été
suffisamment prises en compte dans le projet de
PLU arrêté en juin 2012,
l’Etat a d’ab
ord rendu un avis recommandant de ne pas soumettre le document sous
cette forme à l’enquête publique. Cet avis n’a alors pas été suivi.
Le 16 octobre 2012, le préfet des Pyrénées-
Atlantiques a adressé au maire de la commune d’Urrugne
une note
de 16 pages relevant les insuffisances du projet arrêté le 27 juin 2012 par le conseil municipal. Les critiques
concernaient en particulier la prise en compte de la loi littoral, soulignant notamment que les espaces proches du
rivage à protéger n’étaient pas suffisamment définis ou que l’urbanisation était étendue sans respect de la règle
de continuité, dans des zones qui ne constituaient pas des agglomérations, villages ou hameaux au sens de la loi
« littoral ». La note précitée formulait, en outre, les griefs suivants
à l’égard dudit projet de PLU
:
-
l’espace n’
est pas géré de façon suffisamment économe ;
-
le fuseau d’études de la ligne à grande vitesse n’
est pas pris en considération ;
-
l’objectif de mixité sociale retenu
est
incompatible avec le PLH de l’agglomération
;
-
le risque de submersion marine et le risque d’inondation n
e sont pas correctement pris en compte ;
-
les mesures d’assainissement individuel
ne sont pas adéquates dans les zones sensibles où les projets
d’urbanisation
sont envisagés ;
-
les contraintes d’ass
ainissement posées ne sont pas de nature à préserver la qualité des eaux de la
Nivelle et de l’Untxin
;
-
il est inacceptable de réduire de près de la moitié de sa superficie la zone agricole pour éviter des
contraintes réglementaires en matière de construction.
Le dossier soumis à enquête publique faisait certes état de ces observations préfectorales tout en indiquant, sans
plus de précisions, que des justifications sur les
choix d’urbanisation seraient rajoutées dans le rapport de
présentation, que la commu
ne allait vérifier les notions d’agglomération, de village et de hameau au sens de la loi
« littoral »
, que la prise en compte des risques de submersion marine et d’inondations serait améliorée, que le
dossier serait complété sur l’assainissement collectif
, enfin, que la possibilité de réajuster les zonages agricole et
naturel serait étudiée.
C
e n’est que postérieurement à l’enquête publique que le conseil municipal a modifié le projet arrêté le
27 juin 2012 sur un certain nombre des points critiqués par le préfet, cette tardiveté étant bien évidemment de
nature à fragiliser juridiquement la procédure (cf. infra).
Par délibération du 25 juin 2013, le conseil municipal a finalement approuvé la révision du PLU de la commune.
Cette délibération a alors donné lieu à un recours gracieux le 23 août 2013, resté sans réponse puis transformé
en déféré préfectoral le 20 décembre 2013.
Rapport
d’observations
définitives
▪ Commune d’Urrugne
Chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
33/42
6.2.2.2
L’annulation par le juge administratif de la délibération du 25 juin 2013 approuvant le
PLU
Par
un jugement en date du 4 novembre 2014, le tribunal administratif de Pau a annulé la délibération du 25 juin
2013 par laquelle le conseil municipal d’Urrugne avait approuvé la révision du PLU.
S’agissant de la légalité externe
de la délibération, et notamment de l’information du public lors de l’enquête
publique, le juge administratif a considéré :
-
d’une part, que compte tenu des incertitudes et imprécisions entourant les réponses de la commune aux
observations du préfet dans le dossier d’enquête publique, le public n’était véritablement info
rmé ni du
plan d’aménagement et de développement durable
(PADD) réellement poursuivi par la commune ni de la
réalité des implications effectives du plan local d’urbanisme sur les droits et les intérêts de chacun
;
-
d’autre part, que les modifications qui avaient été apportées au projet après l’enquête publique pour
répondre aux critiques du préfet touchaient à presque tous les points du PADD
et que l’économie
générale du plan s’était trouvée ainsi bouleversée
; que dans ces conditions, en application de l’a
rticle
L.123-
10 du code de l’urbanisme
, une nouvelle enquête publique aurait dû être organisée.
S’agissant de la légalité interne
de la délibération, le juge administratif a constaté une erreur de droit sur les
points suivants soulevés par le préfet :
-
le conseil municipal a méconnu la loi « littoral »
dans ses dispositions relatives aux conditions d’extension
de l’urbanisation et à la préservation des espaces naturels remarquables (cf. infra)
;
-
les caractéristiques réelles des zones N (zones naturelles et forestières) retenues ne correspondent pas
à celles fixées par l’article R.123
-
8 du code de l’urbanisme mais à des parcelles bâties disséminées et
isolées ne pouvant, donc, être assimilées à des agglomérations ou à des villages existants en continuité
des
quels l’article L.146
-4 dudit code r
éserve l’extension de l’urbanisation des communes littorales
;
-
la zone UD2 du règlement du PLU qui prévoit la possibilité de réalisation de programmes lourds
permettant le regroupement d’unités pouvant dépasser 10, voir
e 50 logements, est en contradiction avec
la définition même de la zone UD laquelle, bien qu'urbanisée, a des capacités d’accueil peu importantes
et regroupe un habitat pavillonnaire construit en ordre discontinu.
Enfin, le juge administratif, qui avait joint la requête du préfet à
celle d’un couple d’habitants d’Urrugne,
donne
également raison
à ces derniers et constate que le classement par le PLU d’une partie de leur parcelle en espace
boisé classé procède de faits matériellement inexacts, dans la mesure
où l’emplacement retenu par le conseil
municipal ne correspond pas à une peupleraie mais à un terrain nu pour l’essentiel.
Au regard de tout ce qui précède, le juge a logiquement annulé la délibération du 25 juin 2013 approuvant le PLU.
6.2.2.3
Relevé des infractions à la loi « littoral » sanctionnées par le juge :
Il apparaît que sur chacun des points sanctionnés par le juge administratif, le PLU de 2013 autorisait
irrégulièrement des possibilités d’urbanisation dans des zones protégées par la loi «
littoral ».
Le PLU prévoyait en effet la possibilité de réaliser des aménagements nécessaires à l’exercice d’activités
agricoles, pastorales et forestières sans dépasser 300 m2 de plancher dans des espaces naturels valant coupure
d’urbanisation
là
où l’article L.146
-2
du code de l’urbanisme ne permet pas de réaliser des constructions ou des
aménagements nouveau d’une ampleur significative.
Rapport
d’observations
définitives
▪ Commune d’Urrugne
Chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
34/42
Ledit PLU
envisageait, en outre, des extensions d’urbanisation de certains hameaux qui pourtant ne pouvaient
être qualifiés d’agglomérations ou de villages existants en continuité desquels les dispositions de l’article L.146
-4
du code de l’urbanisme réservent les possibilités d’extension.
Par ailleurs, alors que la zone longeant, vers l’intérieur des terres, la route de la corniche en
tre Socoa et le
domaine d’Abbadia était identifiée au PLU comme espace naturel remarquable protégé par les dispositions
spécifiques
de l’article
L.146-
6 du code de l’urbanisme, une zone encore vierge de constructions y avait tout de
même été classée en zone UD (urbanisée) rendant possible des constructions nouvelles et une zone NH y avait
été insérée (zone naturelle autorisant certaines possibilités de construction).
6.2.3
L’insécurité juridique résultant de l’annulation du PLU
2013 :
Lorsqu’un PLU est annulé,
les dispositions immédiatement antérieures, sont de nouveau en vigueur ainsi que le
prévoit l’
article L.121-
8 du code de l’urbanisme. Une telle situation peut toutefois conduire à des difficultés
juridiques importantes à l’origine d’insécurité tant pour les pétitionnaires d’autorisations d’urbanisme que pour les
décideurs chargés de les délivrer, dans l’hypothèse où le PLU précédent ainsi rétabli
comportait lui-même
certaines illégalités. Il va de soi, en effet, que sa remise en vigueur ne vaut que sous réserve du respect du
principe de légalité. Ainsi, si une irrégularité
affectant ledit document faisait obstacle à son application, c’est
alors
au document encore antérieur qu’il conviendrait de se référer voire, à défaut, aux règles générales d’urbanisme
fixées par les articles L.111-1 et suivants et R.111-
1 et suivants du code de l’urbanisme, ainsi qu’il résulte d’un
avis du Conseil d’Etat
du 9 mai 2005 (n°277280, Marangio).
Or, en l’espèce le PLU d’Urrugne de 2007 modifié
44
, remis en vigueur
du fait de l’an
nulation du PLU 2013,
méconnaissait déjà la loi « littoral » sur un certain nombre de points ayant échappé initialement à la vigilance du
contrôle de légalité
. Il se bornait ainsi à définir les espaces remarquables (Ner) et les coupures d’urbanisation
(Ncu
) mais ne contenait aucune définition ni délimitation de la capacité d’accueil, des espaces proches du rivage
et la bande des 100 mètres, comme le prévoit la loi « littoral ».
Dans sa réponse au questionnaire d’instruction
de la chambre régionale des comptes, la commune signale
d’ailleurs ces difficultés d’application du PLU 2007, «
document opposable régulièrement consulté par le public,
dont les services de l’Etat considèrent de nombreuses zones constructibles illégales au regard de la loi «
littoral ».
L
’insécurité juridique est constante. Il est extrêmement difficile d’expliquer cette situation à la population. La
période comprise entre l’annulation du PLU (novembre 2014) et l’arbitrage du préfet (juin 2015) a donné lieu à la
délivrance d’autorisations d’urbanisme faisant l’objet d’observations de la part du contrôle de légalité et de
déférés au tribunal administratif
»
45
.
Dans une note à l’attention de la sous
-préfète en date du 26 septembre 2016, le
maire d’Urrugne insiste
de
même sur les difficultés rés
ultant de la position des services de l’Etat d’écarter certaines dispositions du PLU de
2007 pour faire faire prévaloir directement la loi « littoral ». Ceci a pour conséquence, selon lui, une augmentation
des contentieux en matière d’urbanisme, une insécurité juridique pour la population ainsi qu’une possible mise en
cause de la responsabilité de la commune y compris sur le terrain indemnitaire.
Pour leur part, les services de l’Etat ont largement alerté la commune sur les risques qu’elle prendrait à déliv
rer
des autorisations non conformes à la loi « littoral » :
-
dans un courrier en date du 27 novembre 2014,
le DDTM attirait déjà l’attention d
u
maire d’Urrugne sur
le fait que «
les illégalités relevées sur le PLU de 2013
[annulé]
sont transposables sur celui de 2007 car
44
Modifications simplifiée n°1 du 1
er
février 2010 ; modification n°1 du 19 décembre 2011 ; modification n°2 du 16 mai 2012 ;
modification n°3 du 5 novembre 2012 ; modification n° 5 du 17 décembre 2012.
45
Réponse de la commune à la question 57 du questionnaire n°1.
Rapport
d’observations
définitives
▪ Commune d’Urrugne
Chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
35/42
le PLU de 2013 entérinait toutes les zones constructibles de 2007, en augmentant leur capacité
d’accueil
» ; il indiquait, en conséquence
à la commune que les services de l’Etat allaient, dans
l’instruction des autorisations d’urbanisme
46
, faire prévaloir les dispositions de la loi « littoral » sur les
dispositions du PLU de 2007 y contrevenant et pourraient, de ce fait, être conduits à proposer des refus
d’autorisation, voire à saisir le tribunal administratif si la collectivité ne s’y co
nformait pas ;
-
dans une lettre du 29 juillet 2015 adressée au maire d’Urrugne, le préfet
précisait
la doctrine d’application
de la loi « littoral » retenue par les services de l
’Etat
, avec identification des différents périmètres de
protection applicables et des zones classées à tort constructibles dans le PLU de 2007; il était indiqué
que le contrôle de légalité donnerait désormais systématiquement lieu à un déféré des autorisations
d’urbanisme qui ne s’inscriraient pas dans ce cadre
.
En conséquence, entre décembre 2014 et mai 2016, pas moins
de 23 lettres d’observations
ont été émises par
les services préfectoraux en charge du contrôle de légalité
à l’encontre d’autorisations d’urbanisme considéré
es
comme illégales au regard de la loi « littoral ». Il a été demandé au
maire d’Urrugne, dans chacun
de ces cas, de
retirer les permis en cause, ce à quoi il
s’est refusé.
A
u moment où l’instruction du présent contrôle de la chambre régionale des comptes a pris fin,
le tribunal
administratif de Pau avait déjà eu
l’occasion de se prononcer sur plusieurs
de ces contentieux, annulant à quatre
reprises les autorisations d’urbanisme accordées par le maire d’Urrugne mais rejetant aussi à trois reprises les
requêtes
du préfet tendant à l’annulation de telles autorisatio
ns :
-
dans un premier jugement du 21 juin 2016, le juge administratif a considéré que le terrain ayant donné
lieu à un permis de construire tacite de la part du maire d’Urrugne se situait à l’extrémité d’une
agglomération et ne méconnaissait donc pas les d
ispositions de l’article L.146
-
4 du code de l’urbanisme
précité, rejetant ainsi la requête du préfet ;
-
en revanche, dans un autre jugement du 21 juin 2016, le juge a estimé que la décision tacite de non
opposition de la commune à un projet de division d’
une parcelle en deux lots à construire située à plus de
2
km d’Urrugne dans un secteur naturel et boisé
méconnaissait les dispositions de l’article L.146
-4
précité
du code de l’urbanisme selon lequel, dans les communes littorales, «
l’extension de l’urbani
sation
doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux
nouveaux intégrés à l’environnement
», c’est
-à-dire «
en continuité avec les zones déjà urbanisées,
caractérisées par une densité significative des constructions »,
aucune construction ne pouvant
« en
revanche être autorisée, même en continuité avec d’autres constructions dans les zones d’urbanisation
diffuse éloignées des agglomérations
»
47
;
-
dans une autre affaire, jugée le 7 juillet 2016, le juge administratif a annulé pour les mêmes motifs une
décision tacite du maire d’Urrugne de non opposition à une déclaration préalable porta
nt détachement
d’un lot à bâtir (
la parcelle litigieuse se trouvant dans un secteur
d’
urbanisation diffuse, elle ne pouvait
être considérée c
omme située ni en continuité de l’agglomération ni en continuité d’une zone déjà
urbanisée caractérisée par un nombre et une densité significatifs de constructions) ;
-
plus récemment, par quatre jugements en date du 24 janvier 2017, le tribunal administratif de Pau a
rejeté dans deux affaires la demande d’annulation du préfet et
sanctionné dans les deux autres affaires la
méconnaissance des dispositions de la loi « littoral »
par le maire d’Urrugne
;
46
Les services de l’Etat étaient encore mis à disposition de la commune lors de cette instruction.
47
Application de la jurisprudence du Conseil d’Etat, 27 septembre 2006,
Commune du Lavandou
Rapport
d’observations
définitives
▪ Commune d’Urrugne
Chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
36/42
-
dans deux affaires, le juge administra
tif a considéré que les autorisations d’urbanisme contestées
par le préfet ne méconnaissaient pas les dispositions de l’article L.146
-
4 du code de l’urbanisme
:
dans la 1
ère
affaire, la parcelle ayant fait l’objet d’un permis de construire, se trouvait élo
ignée du
centre d’Urrugne de plus de 2 kilomètres mais était toutefois entourée par un camping pouvant
être regardé comme une agglomération au sens de l’article précité compte tenu de ses voies
goudronnées, ses diverses constructions ainsi que ses nombreuses habitations légères et de
loisir, en continuité de laquelle une opération de construction est permise ; dans la seconde
affaire, se rapportant à un
permis de construire autorisant la démolition d’un bâtiment existant et
la construction d’une maison avec
piscine d’une dimension inférieure au bâtiment démoli
, le juge
a estimé qu’en réduisant ainsi l’espace occupé, le permis de construire ne p
ouvait être regardé
comme étendant l’urbanisation existante et ne méconnaissait donc pas l’article L.
146-4 ;
-
dans deux autres affaires du même jour, le juge administratif a estimé, au contraire, que les
autorisations d’urbanisme délivrées par l
e
maire d’Urrugne méconnaissaient les dispositions de
la loi « littoral »
, en particulier l’article L.146
-
4 du code de l’urbani
sme ; dans ces deux cas, les
autorisations concernaient des projets de constructions sur des terrains éloignés de plusieurs
kilomètres du centre d’Urrugne et dans un secteur peu urbanisé
ne pouvant être considéré
comme une agglomération au sens des disposi
tions de l’article précité
, en continuité de laquelle
peuvent être envisagées des constructions.
On ne peut que constater la diversité de ces
solutions, qui s’inscrivent certes dans une cohérence juridique
d’ensemble mais qui reposent au cas par cas sur un
e interprétation, toujours délicate, des faits et circonstances
propres à chaque espèce. Son relatif succès contentieux (dans 3 cas sur 7
au moment de l’achèvement du
contrôle de la chambre régionale des comptes) a pu, en tout état de cause, conforté la commune dans sa
contestation sur ces sujets.
6.2.4
La procédure de révision en cours
révélatrice de tensions persistantes sur l’application
de la loi « littoral »
Une nouvelle procédure de révision, prescrite par délibération du conseil municipal du 29 juin 2015, est
actuellement en cours. Le PADD approuvé le 24 mai 2016
48
retraçait les principaux enjeux de cette révision.
Tout en mettant en avant un certain nombre d’orientations conformes aux principes régissant actuellement le droit
de l’urbanisme
49
, la commune ne manquait pas de souligner une nouvelle fois les contraintes, voire les
contradictions, auxquelles elle se trouvait confrontée du fait de la loi « littoral »
50
:
1) protéger le cadre naturel constitutif d’une identité paysagère unique en préservant les gr
ands
ensembles naturels caractérisé par une biodiversité remarquable, jouant un rôle majeur dans la trame
verte locale, supports de la ressource en eau potable et constitutifs du paysage identitaire basque ;
2) pérenniser la polyculture et l’élevage comme
principal mode d’occupation du territoire communal en
préservant notamment le foncier agricole ;
3) préserver le patrimoine bâti remarquable et les caractéristiques de l’architecture basque ;
48
Ajusté en décembre 2017.
49
Objectifs de développement inspirés du «
Grenelle de l’environnement
»,
énoncés à l’article L101
-
2 du code de l’urbanisme
: équilibre
entre renouvellement urbain, développement urbain maîtrisé et sauvegarde des espaces agricoles, naturels et forestiers ; préservation
de la biodiversité et des paysages ; diversité des fonctions urbaines et mixité sociale ; sécurité.
50
Réponse de la commune à la question 53 du questionnaire n°1.
Rapport
d’observations
définitives
▪ Commune d’Urrugne
Chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
37/42
4) assurer un développement urbain maitrisé conforme aux obligations de la loi «
littoral
», au bénéfice du
cadre de vie, en tenant compte des cinq quartiers agglomérés existants et aussi des possibilités de
densification
et de renouvellement urbain offertes par la loi ainsi que des projets d’extension au regard
des
objectifs de modération de la consommation d’espace imposés par le code de l’urbanisme
;
5) permettre l’accueil de nouveaux habitants permanents en favorisant une offre en habitat mixte,
adaptée aux besoins actuels et futurs, cela, en tenant compte des obligations de la loi SRU et des
orientations du PLH en cours d’élaboration,
une incompatibilité étant relevée, par la commune, entre ces
obligations et les faibles possibilités d’extension en loi «
littoral
» ;
6) créer les conditions favorables au dévelop
pement de l’emploi et au développement économique, en
compatibilité notamment avec les objectifs qui seront retenus par le SCOT en matière de
zones d’activité
(extension des zones existantes ou créations de nouvelles zones), ce qui là encore, selon la commune,
risque de poser un
problème d’incompatibilité avec la loi «
littoral
» ;
7) adapter l’offre en équipements et services permettant de répondre aux besoins actuels et futurs en
matière
d’aménagements urbains, réseaux divers, transports, école et
petite enfance, équipements
sportifs et de loisirs.
Le premier projet de zonage,
établi par l’Agence Publique de Gestion Locale en août 2016
,
s’effor
çait tout de
même
de prendre en compte le principal motif d’annulation du PLU 2013
tenant au respect des dispositions de
l’article L.121
-
8 du code de l’urbanisme
(extension de l’urbanisation possible soit en continuité avec les
agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l’environnement). Les parties
agglomérées de la commune y étaient, en conséquence,
délimitées sur la base d’un plan élaboré par les services
de l’Etat en vue d’identifier les incompatibilités du PLU de 2007 avec la loi «
littoral ».
Dans sa note précitée du 29 juillet 2015, le préfet
avait d’ailleurs rappelé
que sa vision
de l’application de la loi
« littoral » désormais clarifiée devait permettre
à la commune d’opérer ses choix de développement
en toute
connaissance de cause dans le cadre du prochain PLU. Il indiquait
qu’il considérait le «
dossier comme clos, en
précisa
nt qu’il ne sera pas procédé à la réintégration de nouvelles parcelles ou à l’élargissement des zones déjà
identifiées comme étant urbanisables ni à une réouverture des discussions sur ce thème
».
Le caractère persistant et parfois public des divergences entre la commune et le préfet sur ce point ayant
toutefois été relevé par la chambre régionale des comptes,
dans son rapport d’observations provisoires
, le maire
d’Urrugne
a indiqué dans sa réponse au dit rapport que son but, en portant le débat sur la place publique, «
n’était
pas de s'opposer frontalement au préfet, mais de défendre les intérêts de ses administrés
», placés en situation
d’insécurité juridique.
Il est un fait que l
’appréciation
du contrôle de légalité sur ces questions a pu fluctuer selon les lieux et les
époques et les
difficultés d’interprétation de la loi «
littoral
»
soulevées par le maire d’Urrugne
rejoignent
d’ailleurs
celles formulées tant par certains m
aires de communes voisines à l’occasion du contrôle dont celles
-ci viennent
de fair
e l’objet
de la part de la chambre régionale des comptes que par un rapport parlementaire de 2014
51
.
L
’enquête régionale
publiée par la chambre précitée en mars 2017 sur «
Les collectivités littorales d’
Aquitaine
face aux défis de l’urbanisation et de la mo
ntée des risques naturels
»
s’en fai
sait
d’ailleurs
également écho.
Le
processus en cours de révision du PLU d’Urrugn
e est désormais conduit par la c
ommunauté d’agglomération
Pays Basque. On peut en espérer plus de sérénité dans la relation avec les servic
es de l’Etat appelés à
l’accompagner, même s’il est d’autres domaines de l’urbanisme autres
que la stricte planification territoriale où
l’application de la loi «
littoral » semble poser problème.
51
«
Plaidoyer pour une décentralisation de la loi Littoral : un retour aux origines
», rapport d'information n° 297 (2013-2014) de Mme
Odette HERVIAUX et M. Jean BIZET au nom de la commission du développement durable, déposé le 21 janvier 2014
Rapport
d’observations
définitives
▪ Commune d’Urrugne
Chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
38/42
Ainsi, dans sa note précitée adressée à la sous-préfète de Bayonne le 26 septembre 2016, le
maire d’Urrugne
attirait
son attention sur l’articulation impossible
, selon lui, entre les obligations de production de logements
locatifs sociaux assignés à la commune (cf. infra 6.3) et l
es freins à l’urbanisation induits
par la loi « littoral »,
empêchant de dégager le foncier nécessaire.
6.3
LA COMMUNE D
’
URRUGNE ET SES OBLIGATIONS EN MATIÈRE DE LOGEMENT SOCIAL
6.3.1
Rappel des dispositions de la loi SRU
La loi n
°
2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (dite loi « SRU »), a
fixé un certain nombre d’obligations aux communes en matière de logement social, codifiées aux articles L.302
-5
et suivants du code de la construction et de l’habitation (CCH). Son article 55 impose ainsi aux comm
unes de
plus de 3 500 habitants appartenant à une agglomération au sens de l’INSEE
(
unité urbaine)
ou à un EPCI à
fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comportant une commune de plus de 15 000 habitants de compter au
moins 25 %
52
de logements locatifs sociaux parmi leurs résidences principales à l'horizon 2025.
Il s’agit là d’une
déclinaison du principe de mixité sociale de l’habitat introduit à l’article L.121
-
1 du code de l’urbanisme par
l’article 1 de cette même loi «
SRU
». L’article 55 de la loi
« SRU
» est applicable à la commune d’Urrugne, en
raison de son appartenance à l’unité urbaine de Bayonne.
Les communes qui ne remplissent pas leurs obligations en matière de logement locatif social (LLS) sont dites
«
déficitaires
» et assujetties en con
séquence à un calendrier de rattrapage élaboré par les services de l’Etat,
comportant la fixation d’objectifs intermédiaires par périodes triennales (25 % des logements locatifs sociaux
manquants devant avoir été réalisés au terme de la période 2014-2016, 33 % au terme de la période 2017-2019,
50 % au terme de la période 2020-2022 et 100 % au terme de la période 2023-2025).
Elles s’exposent en outre, en fonction de l’appréciation de leur situation par le préfet, à un prélèvement annuel sur
leurs ressource
s fiscales dans les conditions prévues par l’article L.302
-7 du code de la construction et de
l’habitat
53
. Celles des communes «
déficitaires
» dont le préfet considère qu’elles n’ont pas fourni les efforts de
rattrapage suffisants peuvent même voir pris à leur encontre un «
arrêté de carence
» et être soumises aux
sanctions renforcées instaurées par la loi ALUR précitée du 24 mars 2014
54.
Toutefois, les dépenses exposées
par les communes «
déficitaires
» en faveur du logement social (telles par exemple les subventions versées aux
opérateurs de logement social pour les aider à financer l’acquisition du foncier) viennent en déduction du
prélèvement brut dont elles sont redevables.
La circulaire du premier ministre et l’instruction du gouvernement du
30 juin 2015
relative au renforcement de l’application des obligations pour les communes carencées invite les
préfets à engager autant que possible une démarche partenariale avec les communes au travers de «
contrat de
mixité sociale »
constituant «
un cadre opératio
nnel d’actions pour la commune lui permettant d’engager une
démarche volontaire pour atteindre en 2025 ses obligations légales
».
6.3.2
La situation à Urrugne
Selon les dernières données officielles publiées
55
, la part des logements sociaux dans l’ensemble de
s résidences
principales n’atteignait encore que 9,78
% à Urrugne en 2015, certes en progression par rapport aux 6,05 %
constatés en 2
005 mais encore loin de l’objectif légal de 25
% prescrit par l’article 55 précité de la loi SRU.
52
La loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 sur la mo
bilisation du foncier public et le renforcement de l’obligation de production de logement
social a porté le
pourcentage initial de 20% de logements sociaux institué par l’article 55 de la loi SRU à 25 %.
53
A
l’exception des
communes bénéficiaires de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale, dès lors que le nombre des
logements sociaux excède 15 % des résidences principales.
54
Codifiée à l’article L.302
-9-1du code de
la construction et de l’habitat
.
55
Rapport
d’observations
définitives
▪ Commune d’Urrugne
Chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
39/42
Ce taux aurait été porté à 12,92 % au 1
er
janvier 2016 (563 logements locatifs sociaux pour 4 356 résidences
principales) selon les informations produites par la commune en cours d’instruction
56
.
Toutefois, alors que le PLH
2008-2013 assignait à Urrugne la réalisation de 141 logements sociaux (objectif
approuvé par délibération du 2 février 2009), seulement 115 logements locatifs sociaux auraient été réalisés sur
cette période.
Le bilan des objectifs triennaux assignés à la commune par l’Etat se présenterait, par ailleurs,
ainsi
57
:
Périodes triennales
Nombre de LS prévus
Nombre de LS comptabilisés sur la période
2002-2004
58
25
2005-2007
62
169
2008-2010
66
12
2011-2013
71
75
2014-2016
163
158
La commune s’était d’abord vu infliger un prélèvement de 81
3
48 € sur ses ressources fiscales en raison de
l’insuffisance de ses efforts sur la période 2008
-2010. Par la suite, un arrêté préfectoral du 15 avril 2014 est venu
constater le respect de ses obligations pour la période 2011-2013, la collectivité étant, en tout état de cause, en
mesure de justifier de dépenses conséquentes en faveur du logement social déductibles d’éventuelles pénalités
.
Sa contribution aux nouveaux programmes de logements sociaux prend la forme, selon le cas, de mise à
disposition de foncier (déjà existant ou à acquérir)
ou d’une
aide financière aux opérateurs à hauteur de 3 % du
coût total
de l’opération
.
Selon les données figurant au
document d’orientations budgétaires pour
2016
58
, pour atteindre le taux de 25 %
que lui impose la loi « SRU
», la commune d’Urrugne devra réaliser 916
logements sociaux à l’horizon 2025, soit
une accélération du rythme de rattrapage triennal ainsi répartie :
- 25 % du déficit pour la période 2014-2016 (163) ;
- 33 % du déficit pour la période 2017-2019 (190) ;
- 50 % du déficit pour la période 2020-2022 (238) ;
- 100 % du déficit pour la période 2023-2025 (326).
On compte au nombre des programmes qui devraient aboutir prochainement, outre Kafarténia (7 LLS) et Xori
Kanta (7 LLS), une opération comportant 22 logements locatifs sociaux
conduite à Béhobie par l’Office 64 de
l’habitat avec le soutien financier de la commune
59
et de l’agglomération.
Des programmes privés également
envisagés intégreront par ailleurs 30% de logement locatif social.
56
Réponse à la question 73 du questionnaire n°1.
57
Réponse de la commune à la question 74 du questionnaire n°1.
58
Source DOB 2016 - page 21.
59
Subventionnement du prix de revient global de l’opération à hauteur de 3% soit 83
184 €.
Rapport
d’observations
définitives
▪ Commune d’Urrugne
Chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
40/42
Toutefois, alors que la commune voisine de Ciboure a accepté de signer le contrat de mixité sociale
60
que lui
proposait l’Etat (cf. supra), la commune d’Urrugne n’a pas, pour sa part, donné suite à la proposition
d’accompagnement de même nature qui lui avait été faite, alors même qu’elle soutient que le
nombre de 916
logements sociaux à réaliser d’ici 2025 sera «
très difficile à atteindre
» en raison du manque de foncier
disponible et notamment de foncier communal.
Lors de l’instruction
par la chambre régionale des comptes, le
maire d’Urrugne s’
est toutefois interrogé sur la
réalité même des besoins de la population urrugnarde en matière de logement locatif social, au vu de la relative
faiblesse de la demande portée à sa connaissance en la matière. Il conteste également le fait que les soutiens
financiers apportés par la commune à l’accession sociale à la propriété
(davantage prisée par les habitants que la
location, selon lui) ne soient pas davantage valorisés par le dispositif SRU. Enfin, il a déclaré son attachement à
l
a mixité de l’habitat (les programmes d’habitat constitués à 100 % de l
ocatif social étant susceptibles de générer
des ghettos)
ainsi qu’au respect des codes de l’architecture basque, y compris en matière de logement social.
6.4
LA PRÉVENTION ET LA GESTION DES RISQUES LITTORAUX
La prévention et la gestion des risques littoraux ne se limitent pas aux seules dispositions relevant de la
planification territoriale (édiction d’interdictions
de construire ou de prescriptions restrictives dans certaines
zones). On peut citer parmi les autres composantes de cette gestion des risques la connaissance des aléas et
des enjeux,
la veille, la surveillance, la prévision et l’alerte
. En cette matière, les compétences se répartissent
entre l’Etat et la commune,
les documents incombant à cette dernière (DICRIM
61
, PCS
62
) devant prendre en
compte l’analyse des risques formulée
par les services étatiques dans leur plan de prévention des risques (PPR).
Au cas particulier, l’instruction du présent contrôle de la chambre régionale des comptes a permis de s’assurer d
e
l’existence et de l’actualisation d
es principaux documents légalement requis au plan local en matière de
prévention des risques et d’organisation des secours
,
mais aussi de l’implication de la commune dans le
processus en c
ours d’élaboration d’une stratégie
intercommunale de gestion des risques littoraux.
6.4.1
Les risques littoraux
Ainsi qu’il a été précisé supra, la commune d’Urrugne paraît
faiblement exposée au risque de submersion sur sa
façade maritime proprement dite, exclusivement composée de falaises, même si elle est située dans le périmètre
d’un
plan de prévention de ce type de risques, prescrit en 2011. La surveillance météorologique assurée par la
société PREDICT depuis 2010 participe de la prévention en la matière. Le risque
d’érosion du trait de côte
est
pris en compte dans la délivrance des autorisations d’urbanisme et sur le plan opérationnel, des arrêtés
municipaux interdisant l’accès au sentier du littoral sont pris en cas d’évènements climatiques importants.
6.4.2
Le document d’information communal sur les risques majeurs (DICRIM)
Aux termes de l’article L.
125-
2 du code de l’environnement, «
dans les communes sur le territoire desquelles a
été prescrit ou approuvé un plan de prévention des risques naturels prévisibles, le maire informe la population au
moins une fois tous les deux ans, par des réunions publiques communales ou tout autre moyen approprié, sur les
caractéristiques du ou des risques naturels connus dans la commune, les mesures de prévention et de
sauvegarde possibles, les dispositions du plan, les modalités d'alerte, l'organisation des secours, les mesures
prises par la commune pour gérer le risque
(
…
)».
60
Dispositif créé par la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement (ENL).
61
Document d'information communal sur les risques majeurs
62
Plan communal de sauvegarde
Rapport
d’observations
définitives
▪ Commune d’Urrugne
Chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
41/42
Pour l’application des dispositions ci
-
dessus, l’article R.
125-11 du même code a prévu que «
l'information donnée
au public sur les risques majeurs comprend la description des risques et de leurs conséquences prévisibles pour
les personnes, les biens et l'environnement, ainsi que l'exposé des mesures de prévention et de sauvegarde
prévues pour limiter leurs effets. Cette information est consignée dans un dossier départemental sur les risques
majeurs établi par le préfet, ainsi que dans un document d'information communal sur les risques majeurs établi
par le maire
(…).
III.- Le document d'information communal sur les risques majeurs reprend les informations
transmises par le préfet. Il indique les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde répondant aux
risques majeurs susceptibles d'affecter la commune. Ces mesures comprennent, en tant que de besoin, les
consignes de sécurité devant être mises en œuvre en cas de réalisation du risque
(
…
) ».
Ainsi, aux termes des dispositions ci-dessus
l’
identification des risques majeurs opérée par le dossier
départemental des risques majeurs (DDRM) à la charge du préfet doit être relayée par le d
ocument d’Information
communal sur les risques majeurs (DICRIM). Ce dernier comprend ainsi la synthèse des informations portées à la
connaissance du maire par le préfet ainsi que les informations et mesures concernant spécifiquement sa
commune dont le maire a connaissance
, soit parce qu’elles figurent
dans le PLU
soit parce qu’
elles relèvent de
l’exercice de ses
pouvoirs de police administrative.
Le DDRM de la préfecture des Pyrénées-Atlantiques date de janvier 2012. Sur Urrugne, il identifie
essentiellement
les risques d’inondation (crue rapide, ruissellement urbain et submersion marine),
outre un risque
sismique modéré et
le risque d’incendie.
Le DICRIM de la commune, élaboré en mars 2014, a été diffusé aux habitants via le magazine municipal et le site
internet de la commune. Il recense les différents risques auxquels est exposée la commune (inondations, feux de
forêt, transport de matières dangereuses, mouvements de terrain) et les consignes de sécurité à respecter pour
chacun d’eux (avant, pendant et après la survenue du risque).
6.4.3
Le plan communal de sauvegarde (PCS)
Aux termes de l’a
rticle L.731-3 du code de la sécurité intérieure «
le plan communal de sauvegarde regroupe
l'ensemble des documents de compétence communale contribuant à l'information préventive et à la protection de
la population. Il détermine, en fonction des risques connus, les mesures immédiates de sauvegarde et de
protection des personnes, fixe l'organisation nécessaire à la diffusion de l'alerte et des consignes de sécurité,
recense les moyens disponibles et définit la mise en œuvre des mesures d'accompagnement et de soutien de la
population
(…)
. Il doit être compatible avec les plans d'organisation des secours arrêtés en application des
dispositions des articles L.741-1 à L.741-5
[plan ORSEC]
. Il est obligatoire dans les communes dotées d'un plan
de prévention des risques naturels prévisibles approuvé ou comprises dans le champ d'application d'un plan
particulier d'intervention. […]
».
Selon l’a
rticle R. 731-1 du même code
« le plan communal de sauvegarde définit, sous l'autorité du maire,
l'organisation prévue par la commune pour assurer l'alerte, l'information, la protection et le soutien de la
population au regard des risques connus. Il établit un recensement et une analyse des risques à l'échelle de la
commune. Il intègre et complète les documents d'information élaborés au titre des actions de prévention
(
…
)
».
D
’après l’article R.
731-3 du code précité
« le plan communal de sauvegarde est adapté aux moyens dont la
commune dispose. Il comprend : 1° Le document d'information communal sur les risques majeurs prévu au III de
l'article R. 125-11 du code de l'environnement ; 2° Le diagnostic des risques et des vulnérabilités locales ; 3°
L'organisation assurant la protection et le soutien de la population qui précise les dispositions internes prises par
la commune afin d'être en mesure à tout moment d'alerter et d'informer la population et de recevoir une alerte
émanant des autorités. Ces dispositions comprennent notamment un annuaire opérationnel et un règlement
d'emploi des différents mo
yens d'alerte susceptibles d'être mis en œuvre ;4° Les modalités de mise en œuvre de
la réserve communale de sécurité civile quand cette dernière a été constituée en application de l'article L. 724-2
du présent code.
» […]
Rapport
d’observations
définitives
▪ Commune d’Urrugne
Chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
42/42
Enfin, l’article R.
731-7 du code de la sécurité intérieure prescrit la mise à jour du plan communal de sauvegarde
« par l'actualisation de l'annuaire opérationnel. Il est révisé en fonction de la connaissance et de l'évolution des
risques ainsi que des modifications apportées aux éléments mentionnés aux articles R. 731-3 et R. 731-4. Dans
tous les cas, le délai de révision ne peut excéder cinq ans.
[…] ».
Le plan communal de sauvegarde (PCS) a donc vocation à la fois à
assurer l’inf
ormation préventive et la
protection des populations. Il détermine, en fonction des risques connus, les mesures immédiates de sauvegarde
et de protection des personnes, fixe l’organisation nécessaire à la diffusion de l’alerte et des consignes de
sécurité, recense les moyens disponibles et définit Les conditions de
mise en œuvre des mesures
d’accompagnement et de soutien de la population.
Il est
obligatoire dans les communes dotées d’un
plan de
prévention des risques naturels (PPRN).
Pour sa part, la commun
e d’Urrugne dispose
bien d’un tel PCS depuis 2013
. Le dernier exercice de sécurité avec
mise en situation a été réalisé en mai 2015 et ledit plan a été actualisé en octobre 2016.
6.4.4
La stratégie locale de gestion des risques littoraux
Avant sa disparition,
l’a
gglomération Sud Pays Basque avait initié en 2015
une démarche d’élaboration d’
une
stratégie pérenne de gestion de la bande côtière afin de préserver l’attractivité de son littoral
,
au sein d’un groupe
de travail associant le GIP Littoral atlantique et le Conservatoire du littoral, sur la base d
’
études du BRGM
63
. Il y a
tout de lieu de penser que ce travail est appelé à se poursuivre malgré la réorganisation du paysage
intercommunal.
La
commune d’Urrugne apparaît particulièrement concernée
par cette démarche, avec près de 90 % de son
linéaire côtier exposé à un aléa moyen à fort selon le BRGM
64
même si les ouvrages de protection qui y sont
implantés sont la propriété du département
65
. Ils prennent selon le cas la forme de murs de soutènement
participant du c
onfortement du sommet de falaise ou de canalisations d’évacuation des eaux de ruissellement
toujours en tête de falaise.
La route dite de la Corniche, paysage emblématique de la commune
d’Urrugne
mais aussi voie de
communication entre Ciboure et Hendaye
66
, apparaît doublement menacée
par l’érosion,
par le haut,
sous l’effet
des
infiltrations d’eaux pluviales, et par le bas, par l’action mécanique de la houle océane.
Le département des
Pyrénées-Atlantiques ayant la charge de cette voie, pourrait envisager son déplacement v
ers l’intérieur en
adaptant son tracé au recul des falaises, solution qui recueille, semble-t-
il, l’accord de la commune d’Urrugne
,
soucieuse de la préservation de cet axe stratégique.
63
Rapport BRGM mai 2014-
Evaluation de l’aléa érosion côtière en 2023 et 2043 dans le cadre de la stratégie locale de
gestion de la
bande côtière.
64
Rapport BRGM précité, page 59.
65
Rapport BRGM précité, page 87.
66
Il serait emprunté par 9 000 véhicules par jour en moyenne annuelle (source : journal Sud-Ouest du 25 décembre 2014).