Le Président,
Bordeaux, le 27 octobre 2011
Références à rappeler
:
AR/CB/RODII/ Université Bordeaux IV, ordonnateur actuel
Monsieur le Président,
Par lettres en date du 27 avril 2007, vos prédécesseurs
dans les fonctions de président,
MM. Gérard HIRIGOYEN (en fonction du 1er janvier 2002 au 10 janvier 2006) et M. Jean-Pierre
LABORDE (en fonction du 11 janvier 2006 au 10 janvier 2011) avaient été informés que la Chambre
régionale des comptes d’Aquitaine allait procéder à l’examen des comptes et de la gestion de
l’université Montesquieu Bordeaux IV, de 2002 jusqu’à la période la plus récente.
Au terme de ce contrôle, l’entretien de fin d’instruction entre ces mêmes ordonnateurs et le
conseiller-rapporteur, prévu par les articles L.243-1 et R.241-8 du code des juridictions financières,
s’est déroulé le 23 juillet 2010, au siège de l’université, à Pessac.
Je vous ai fait connaître, par lettre du 23 mai 2011, les observations retenues à titre
provisoire par la chambre lors de sa séance du 9 décembre 2010, en vous priant d'y répondre dans le
délai de deux mois, ce que vous avez fait par lettre du 27 juillet 2011. Pour leur part, M. LABORDE,
qui avait été destinataire d’une copie des observations provisoires précitées, et M. HIRIGOYEN,
auquel avaient été adressés les extraits de ces mêmes observations se rapportant à sa gestion, n’ont pas
souhaité y apporter de réponse.
Après avoir examiné le contenu de votre réponse au cours de sa séance du
15 septembre 2011, la chambre a arrêté les observations définitives qui vous ont été notifiées le 22
septembre 2011.
Vous avez répondu le 21 octobre 2011. Cette réponse qui n’engage que votre
responsabilité est jointe au présent rapport. En conséquence, je vous prie de bien vouloir trouver ci-
après, le rapport d’observation définitives de la chambre qui porte plus particulièrement, outre le suivi
des recommandations
formulées lors du contrôle précédent, sur les effectifs, l’organisation, la
gouvernance et l’offre de formation de l’établissement, ainsi que sur sa préparation au passage à
l’autonomie en application de la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux «
libertés et
responsabilités des universités
» (dite LRU), enfin, sur la stratégie budgétaire et financière mise en
oeuvre et sur la qualité des comptes.
Monsieur Yannick LUNG
Président de l’université Montesquieu-Bordeaux IV
Avenue Léon Duguit
33608 Pessac cedex
3, place des Grands-Hommes – CS 30059 – 33064 Bordeaux Cedex –
: 05 56 56 47 00 –
: 05 56 56 47 77
2
Sommaire
1
PRESENTATION DE L'UNIVERSITÉ MONTESQUIEU-BORDEAUX IV
.............................................
4
2
L’EVOLUTION DES EFFECTIFS ÉTUDIANTS
...........................................................................................
5
3
LES RESSOURCES HUMAINES DE L’UNIVERSITE
...............................................................................
6
3.1
L
ES EMPLOIS ET LES EFFECTIFS
...............................................................................................................
6
3.2
L
A GESTION DES SERVICES D
’
ENSEIGNEMENT ET LES HEURES COMPLÉMENTAIRES
......................................
9
4
LES COMPOSANTES DE BORDEAUX IV
.................................................................................................
12
4.1
E
VOLUTION DES COMPOSANTES PENDANT LA PÉRIODE CONTRÔLÉE
.........................................................
12
4.2
L
E PÔLE UNIVERSITAIRE DE SCIENCES DE GESTION
(PUSG)
..................................................................
15
4.3
L
E PÔLE JURIDIQUE ET JUDICIAIRE DE
P
EY
B
ERLAND
.............................................................................
16
4.4
L’I
NSTITUT D
’
ÉTUDES POLITIQUES
(IEP)
..............................................................................................
16
4.5
L’I
NSTITUT UNIVERSITAIRE DE FORMATION DES MAÎTRES
(IUFM)
.........................................................
17
4.6
L
A SITUATION PARTICULIÈRE DES
«
ANTENNES DÉLOCALISÉES
»
D
’A
GEN ET
P
ÉRIGUEUX
........................
18
4.7
B
ORDEAUX
IV
ET LE
PRES
...................................................................................................................
20
4.7.1
Présentation du PRES de Bordeaux
..........................................................................
20
4.7.2
Les incidences du PRES sur l’offre de formation de Bordeaux IV
........................
21
4.7.3
Les incidences particulières du PRES sur les écoles doctorales
............................
22
4.7.4
Le PRES et le suivi du devenir des étudiants
...........................................................
23
4.7.5
Le PRES et les activités de recherche
.......................................................................
23
4.7.6
La mutualisation de services transversaux au sein du PRES
.................................
24
4.7.7
PRES et fondation
........................................................................................................
24
4.7.8
Du PRES à l’université unique
....................................................................................
25
5
PARCOURS DE FORMATION ET ACCOMPAGNEMENT DES ÉTUDIANTS
....................................
25
5.1
L
ES FORMATIONS PROPOSÉES ET L
’
ORGANISATION DES ÉTUDES
.............................................................
25
5.2
L
ES DISPOSITIFS D
’
ACCOMPAGNEMENT DES ÉTUDIANTS
:
L
’
EXEMPLE DU PLAN LICENCE
............................
27
6
ORGANISATION, GOUVERNANCE ET PILOTAGE
...............................................................................
28
6.1
O
RGANISATION ADMINISTRATIVE EN DÉBUT DE PÉRIODE CONTRÔLÉE
.....................................................
28
6.2
P
RINCIPALES MODIFICATIONS INTRODUITES PAR LA LOI
LRU
.................................................................
29
6.3
O
RGANISATION ADMINISTRATIVE ACTUELLE
..........................................................................................
31
6.3.1
Les évolutions statutaires et organisationnelles
......................................................
31
6.3.2
Le fonctionnement du conseil d’administration
.......................................................
31
6.3.3
Le renforcement du secrétariat général et de la fonction pilotage
......................
31
6.3.4
Les fonctions financières et comptables
...................................................................
32
6.3.5
Le règlement intérieur
.................................................................................................
33
6.3.6
Les délégations de signature
.....................................................................................
33
6.4
P
ERSPECTIVES D
’
ÉVOLUTION DE LA GOUVERNANCE DE L
’
ÉTABLISSEMENT
................................................
34
7
GESTION BUDGÉTAIRE
..............................................................................................................................
34
7.1
L
ES MASSES BUDGÉTAIRES EN JEU
.........................................................................................................
34
7.2
L’
ARCHITECTURE BUDGÉTAIRE
..............................................................................................................
35
7.3
L
A PRÉPARATION BUDGÉTAIRE
..............................................................................................................
36
7.4
F
IABILITÉ DES PRÉVISIONS BUDGÉTAIRES
..............................................................................................
36
7.5
L
A POLITIQUE DES REPORTS DE CRÉDITS
...............................................................................................
37
7.6
L'
ABSENCE DE TABLEAU DES EMPLOIS BUDGÉTAIRES
..............................................................................
39
7.7
L'
ABSENCE DE PROGRAMME PLURIANNUEL D
'
INVESTISSEMENT
................................................................
39
7.8
L
ES RÉGIES D
'
AVANCE ET DE RECETTES
.................................................................................................
40
7.9
L
ES OUTILS DE PILOTAGE EN MATIÈRE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
........................................................
40
8
FIABILITE DES COMPTES
..........................................................................................................................
41
8.1
F
IABILITÉ DES DÉPENSES
:
RATTACHEMENT À L
’
EXERCICE DES CHARGES À PAYER
....................................
41
8.2
F
IABILITÉ DES DÉPENSES
:
CHARGES CONSTATÉES D
’
AVANCE
.................................................................
42
8.3
F
IABILITÉ DES PRODUITS
:
RESPECT DU PRINCIPE DES DROITS CONSTATÉS
............................................
42
3
8.4
F
IABILITÉ DES PRODUITS
:
RATTACHEMENT À L
’
EXERCICE DES PRODUITS À RECEVOIR
.............................
42
8.5
F
IABILISATION DES PRODUITS
:
PRODUITS CONSTATÉS D
’
AVANCE
..........................................................
43
8.6
R
ECETTES ET DÉPENSES À CLASSER
.......................................................................................................
43
8.7
M
AUVAISE COMPTABILISATION DU RÉSULTAT
........................................................................................
43
8.8
F
IABILITÉ DU HAUT DE BILAN
(
PASSIF
):
DOTATIONS EN NATURE ET SUBVENTIONS D
’
INVESTISSEMENT
....
43
8.9
F
IABILITÉ DU HAUT DE BILAN
(
ACTIF
):
PATRIMOINE IMMOBILIER
...........................................................
44
8.10
R
ECOURS IRRÉGULIER AUX PROVISIONS
:
..............................................................................................
45
8.11
L
E CONTRÔLE INTERNE COMPTABLE
......................................................................................................
45
8.12
L
E SUIVI DE L
’
AUDIT DE LA TRÉSORERIE GÉNÉRALE
................................................................................
46
9
ANALYSE FINANCIÈRE
...............................................................................................................................
46
9.1
L
E RÉSULTAT DE FONCTIONNEMENT GLOBAL
..........................................................................................
47
9.2
L
ES RÉSULTATS PAR UNITÉS BUDGÉTAIRES
............................................................................................
47
9.3
L’
ÉVOLUTION ET LA STRUCTURE DES CHARGES DE FONCTIONNEMENT
.....................................................
48
9.4
L’
ÉVOLUTION ET LA STRUCTURE DES PRODUITS DE FONCTIONNEMENT
....................................................
50
9.5
L
A CAPACITÉ D
’
AUTOFINANCEMENT
.......................................................................................................
52
9.6
L’
INVESTISSEMENT ET SON FINANCEMENT
.............................................................................................
53
9.7
L
E FONDS DE ROULEMENT
.....................................................................................................................
53
9.8
L
A TRÉSORERIE
....................................................................................................................................
55
10
PROBLEMES DE GESTION PARTICULIERS
..........................................................................................
56
10.1
L
ES DROITS
D
’
INSCRIPTION
.................................................................................................................
56
10.1.1
Les exonérations de droits d’inscription :
.................................................................
57
10.1.2
Les droits d’inscription spécifiques
............................................................................
57
10.1.3
La collecte des droits d'inscription
............................................................................
58
10.2
L
OGEMENTS DE SERVICE
.......................................................................................................................
59
10.3
C
ONDITIONS D
’
OCCUPATION DES BÂTIMENTS DE L
’IUT
DE
G
RADIGNAN
.................................................
59
11
PROJETS ET PERSPECTIVES DE L’UNIVERSITE DE BORDEAUX IV
............................................
59
11.1
L
A PRÉPARATION A L
’
EXERCICE DES RESPONSABILITÉS ET COMPÉTENCES ÉLARGIES
.................................
59
11.1.1
Calendrier et préalables au passage aux RCE
.........................................................
59
11.1.2
Marges de manoeuvre attendues du passage aux RCE :
.......................................
61
11.1.3
Perspectives d’utilisation effective des nouvelles compétences :
.........................
62
11.2
B
ORDEAUX IV
,
LE GRAND EMPRUNT ET LE PLAN CAMPUS
.........................................................................
62
11.3
L
E DIAGNOSTIC GLOBAL PORTÉ SUR L
’
UNIVERSITÉ EN FIN DE PÉRIODE CONTRÔLÉE
.................................
63
4
1
PRESENTATION DE L'UNIVERSITE MONTESQUIEU-BORDEAUX IV
L'université Montesquieu-Bordeaux IV, héritière de l’ancienne faculté de droit et de
sciences économiques de Bordeaux dont les origines remontent au XVème siècle, a été créée, dans sa
configuration actuelle, par le décret n° 95-675 du 9 mai 1995, par scission de l’ancienne université de
Bordeaux I en deux établissements, Bordeaux I « nouvelle » et Bordeaux IV, le premier conservant les
disciplines scientifiques et technologiques, le second regroupant les enseignements et la recherche en
droit, sciences politiques, économie et gestion.
L’université Bordeaux IV est implantée sur différents sites, en majorité sur le territoire de
la Communauté urbaine de Bordeaux (respectivement à Bordeaux
1
, Gradignan, Mérignac et Pessac où
se trouve le siège de l’université). Elle comprend, en outre, deux antennes universitaires délocalisées,
l’une à Périgueux (IUT et DEJEP
2
) et l’autre à Agen (DEJA
3
). Enfin, elle intègre, depuis le 1
er
janvier
2008, l’Institut universitaire de formation des maîtres d’Aquitaine (IUFM).
L’établissement, dont les produits de fonctionnement ont dépassé 30 M€ en 2009,
accueillait plus de 18 000 étudiants à la rentrée universitaire 2009-2010 (dont environ 2 000 étudiants
étrangers) et employait 686 enseignants et enseignants-chercheurs et 521 personnels non-enseignants.
Il délivre près de 7 000 diplômes par an correspondant à 110 diplômes d’État et 31 diplômes
d’université.
L’auto-évaluation à laquelle l’université avait procédé en 2006 à la demande du Comité
national d’évaluation (CNE), ainsi que le rapport rendu par ce dernier en 2007, avaient mis en
évidence un certain nombre d’insuffisances, en partie imputables à la création récente de Bordeaux IV.
Elles affectaient notamment la lisibilité de la stratégie de l'institution, la clarté de son offre de
formation (dont la richesse était, par ailleurs, soulignée), ainsi que le caractère excessivement
centralisé et cloisonné d’une organisation laissant peu de place aux composantes. L’insuffisance
d’encadrement supérieur administratif était également soulignée, tout comme le manque d’évaluation
de l’activité de l’établissement. En revanche, la qualité des services proposés aux étudiants et
« l’ouverture à l’international » y étaient relevées. Il était, en conséquence, recommandé à l’université
de revoir sa structuration et de mettre en place un véritable système d’information et d’aide au
pilotage, en outre, d’adapter les évolutions de son offre de formation en fonction d’une analyse
renforcée des besoins des étudiants et d’assurer un meilleur suivi de l’insertion de ces derniers, enfin,
d’accroître la professionnalisation des écoles doctorales et de renforcer la cohérence de la conduite de
la politique scientifique.
1
« Pôle universitaire de sciences de gestion » [PUSG] de la Bastide et « Pôle juridique et judiciaire »,
de Pey-Berland
2
IUT : institut universitaire de technologie ; DEJEP : Département d'études juridiques et économiques
de Périgueux (appellation substituée récemment à celle d’Institut d'études juridiques et économiques
de Périgueux [IEJE]), en vigueur jusqu’au 21 juin 2010
3
Département d'études juridiques d’Agen
5
Le contrat quadriennal de développement signé le 18 juillet 2007 entre l’Etat, le CNRS
4
et
l’établissement, après avoir relevé en préambule «
l’importante renommée
» de l’université
Montesquieu-Bordeaux IV dans ses domaines de compétence, un «
potentiel d’enseignants-chercheurs
de qualité
» et l’attractivité de l’établissement envers les étudiants français et étrangers, appelait
également à sa modernisation, tant en matière de formation et de recherche qu’en matière de
gouvernance.
Il apparaît aujourd’hui que les préconisations alors formulées ont été largement suivies
d’effet dans un contexte général profondément modifié, marqué à la fois par l’intégration progressive
de l’université de Bordeaux IV dans le PRES
5
de Bordeaux et par le passage récent aux
«
responsabilités et compétences élargies
» (dites RCE) en application de la loi LRU précitée.
2
L’EVOLUTION DES EFFECTIFS ETUDIANTS
L’université de Bordeaux IV comptait 17 468 étudiants à la rentrée universitaire 2008-
2009, soit 25 % des 69 912 alors inscrits dans l’ensemble des universités aquitaines
6
, étant précisé que
seules les inscriptions principales
7
ont été retenues dans ce décompte.
Cet effectif comprend les étudiants de l’Institut d’études politiques [IEP] de Bordeaux
(1 735 en 2008-2009). Rattaché par convention à l’université de Bordeaux IV, celui-ci est toutefois
doté du statut particulier d’établissement public d'enseignement supérieur à caractère administratif qui
lui donne la personnalité morale et dont il tire une large autonomie administrative, financière et
pédagogique. Par ailleurs, l’intégration, en 2008, des 2 964 étudiants de l’IUFM
8
, jusque-là doté de la
personnalité morale, a permis à Bordeaux IV d’abonder de façon très conséquente ses effectifs.
Inscriptions principales à la rentrée
2002-2003
2003-2004
2004-2005
2005-2006
2006-2007
2007-2008
2008-2009
Bordeaux IV hors IEP et IUFM
11 299
11 642
11 747
11 921
12 625
13 029
12 769
IEP
1 279
1 401
1 660
1 672
1 763
1 649
1 735
Bordeaux IV + IEP
12 578
13 043
13 407
13593
14 388
14 678
14 504
IUFM
2 964
Bordeaux IV + IEP +IUFM
17 468
A périmètre constant, la progression des inscriptions atteint 15,31 % sur la période 2002-
2003 à 2008-2009, soit une augmentation annuelle modérée de 2,40 % différenciant Bordeaux IV de
plusieurs autres universités bordelaises dont les effectifs ont connu une baisse sensible pendant la
même période. La diminution
d’environ 1,2 % observée dans les effectifs de Bordeaux IV en 2008-
2009 par rapport à 2007-2008 [
à périmètre comparable, soit
hors IUFM
], également constatée cette même
4
Centre national de la recherche scientifique
5
« Pôle de recherche et d'enseignement supérieur », associant les 4 universités bordelaises et plusieurs
écoles
6
soit les universités bordelaises et l’université de Pau et des pays de l’Adour (UPPA)
7
les inscriptions des étudiants inscrits à titre principal dans une autre université étant donc écartées
8
l’IUFM avait en charge, jusqu’en 2010, la préparation à certains concours de recrutement des
enseignants du premier et second degré ainsi que de la formation initiale des lauréats desdits concours
6
année au plan national (-1,1 %), s’est avérée, en fait, conjoncturelle. En effet, l’année universitaire
2009-2010 a connu une inversion de tendance significative
9
, profitant à l’ensemble des spécialités de
licence et ayant pour effet de porter les effectifs totaux de Bordeaux IV à 18 245 étudiants. Il semble
d’ailleurs que ce mouvement se soit poursuivi à la rentrée universitaire 2010-2011.
Les étudiants recensés à la rentrée 2008-2009 (
doubles inscriptions comprises
) étaient inscrits
principalement dans les UFR (unités de formation et de recherche) et leurs antennes d’Agen et
Périgueux (
57 % de l’effectif total
) et à l’IUFM (
16 % de l’effectif total
), d’autres entités moins riches en
effectifs, comme l’IEP (
12 % de l’effectif total
) et les deux IUT (
11 % de l’effectif total
) ayant néanmoins
enregistré une forte croissance de leurs inscriptions au cours des dernières années.
Le tableau ci-dessous rend compte de la répartition des effectifs de Bordeaux IV par cycle
et par site géographique au cours de l’année universitaire 2007-2008.
Effectifs par cycle en 2007-2008
(inscriptions principales)
1er cycle
2ème cycle
3ème cycle
Total
8 659
dont IUT 1 687
5 413
606
14 678
Effectifs par site en 2007-2008
(inscriptions principales)
Bordeaux et CUB
Agen
Périgueux
Total
13 287
392
999
14 678
L’analyse des données statistiques disponibles sur l’origine scolaire, sociale et
géographique de la population accueillie à Bordeaux IV (hors IEP) en
2006-2007 montrait la part
prépondérante des titulaires de baccalauréats généraux (78,2 %), ainsi que l’appartenance familiale
majoritaire des étudiants aux catégories socioprofessionnelles « favorisées » ou « plutôt favorisées »
(50,3 %), ainsi que leur provenance à 70 % du département de la Gironde. La population étudiante de
l’IEP se caractérise, pour sa part, par une surreprésentation des catégories sociales « favorisés » et par
le caractère national du recrutement.
3
LES RESSOURCES HUMAINES DE L’UNIVERSITE
3.1
L
ES EMPLOIS ET LES EFFECTIFS
L’université de Bordeaux IV emploie des agents publics titulaires (fonctionnaires) et non
titulaires (contractuels), en tant qu’enseignants (enseignants-chercheurs et enseignants) ou non-
enseignants (personnels de bibliothèques, ingénieurs, administratifs, techniques, ouvriers, de services,
sociaux et de santé [BIATOSS]).
La publication, pour la première fois en septembre 2009, du bilan social de l’université
10
est venue clarifier l’appréciation des effectifs de personnel de cette dernière, compliquée auparavant
par la diversité des sources disponibles en la matière, les concepts
11
et unités de mesure
12
utilisés
n’étant pas toujours explicitement mentionnés ni cohérents entre eux.
9
encore plus marquée si on neutralise la perte de 234 étudiants enregistrée dans le même temps par
l’IUFM
10
conformément aux obligations légales résultant de l’article L.951-1-1 du code de l’éducation (issu de
l’article 16 de la loi LRU du 10 août 2007) mais avec cependant un certain retard par rapport à
l’engagement qui figurait dans le dernier contrat quadriennal de développement de réaliser un tel bilan
«
pour la fin de l’année 2007
»
11
emplois créés ou emplois pourvus, emplois statutaires ou non-titulaires, emplois sur budget Etat ou
emplois sur ressources budgétaires disponibles ou sur ressources propres
7
Ledit bilan social 2008-2009 recensait 1 207 agents (personnes physiques) employés par
l’université au 1
er
mars 2009, ce total prenant en compte les 310 personnels de l’IUFM, intégré à
Bordeaux IV au 1
er
janvier 2008, mais pas les personnels de l’IEP (non retenus, malgré l’appartenance
dudit institut à l’université, compte tenu de sa large autonomie administrative).
Fonctionnaires
Contractuels
Total
BIATOSS
388
133
521
Enseignants
519
167
686
Total
907
300
1207
Il convient de préciser que, pendant la période contrôlée, les contractuels pouvaient, selon
le cas
être rémunérés:
- directement sur le budget de l’Etat : enseignants nommés sur des postes vacants
d’enseignants chercheurs (ex : professeurs associés, attachés temporaires d’enseignement
et de recherche [ATER]) et personnels BIATOSS (environ 40) ;
- sur le budget de l’université mais subventionnés par l’Etat : autres ATER, moniteurs,
lecteurs (pris en charge directement par le budget de l’Etat, au chapitre 31-96, jusqu’au 1er
janvier 2006) ;
- sur le budget de l’université qui les financent sur ses ressources propres : 90 personnels
BIATOSS.
Dans ces deux derniers cas l’employeur est l’université. Parmi les contractuels non-
enseignants on trouve à la fois des agents de droit public, classés selon leur niveau de responsabilité
dans les catégories A, B ou C, et des agents relevant du droit privé, tels ceux recrutés dans le cadre des
contrats d’accompagnement dans l’emploi (CAE) ou des contrats avenir (CA).
- les emplois de personnels enseignants
Au 1
er
mars 2009, le nombre d’emplois budgétaires d’enseignants de l’université (hors
IEP) s’élevait à 594,5. On comptait parmi eux 552,5 emplois d’enseignants et enseignants-chercheurs
13
(
rémunérés sur le titre 2, « dépenses de personnel », du budget de l’Etat
), 36 emplois d’attachés temporaires
d’enseignement et de recherche (
ATER dits « ministériels »
) et 6 emplois de lecteurs de langue étrangère.
Le caractère insuffisant de la dotation d’origine de Bordeaux IV en emplois enseignants
avait été relevé en 2006 par l'IGAENR qui rappelait alors que seule la moitié des besoins en
enseignement était couverts par des emplois statutaires lors de la création de l’université. En 2005, la
« compensation enseignant » [
part de
la dotation de fonctionnement destinée à combler la différence entre le
potentiel d’enseignement de l’établissement tel qu’il résulte de sa dotation en emplois et ses besoins réels
] équivalait
ainsi encore à 143 emplois.
12
ETP ou individus
13
dont 172 relevant de l’IUFM
8
Ce déficit originel en postes budgétaires d’enseignant se ressent encore aujourd’hui,
aucune création significative n’étant intervenue depuis 2005-2006 dans un contexte national de masse
salariale constante. Au surplus, à l’occasion de l’intégration de l’IUFM à l’université, cette dernière
aurait été contrainte de « rendre » plusieurs emplois de personnels enseignants au ministère, alors
même que dans les faits les enseignants de l’IUFM intégrés à Bordeaux IV en 2008 n’auraient été que
faiblement mutualisés
14
, le profil pédagogique de ces derniers se prêtant, en général, mal à un transfert
du potentiel d’enseignement qu’ils représentaient vers d’autres composantes de l’université.
Toutefois, la mise en place récente dans le cadre du « plan licence » du dispositif dit de
« semestre rebond » (module de rattrapage en langue et culture générale à l’usage des étudiants de
première année en situation d’échec) a permis de faire utilement appel aux enseignants de l’IUFM. De
plus, les départs à la retraite de ces derniers donnent l’occasion d’opérer des transformations d’emplois
permettant de pourvoir aux besoins d’autres composantes de Bordeaux IV (ex : transformation de
postes de professeurs agrégés [PRAG] en postes de maîtres de conférence).
Le contrat quadriennal de développement 2007-2010 préconisait d’ailleurs de saisir
également l’opportunité des vacances de postes pour procéder aux redéploiements nécessaires au
rééquilibrage des ratios d’emplois entre maîtres de conférence et professeurs, d’une part, et entre
sections du CNU
15
, d’autre part, en vue d’assurer un déroulement de carrière satisfaisant à tous les
enseignants-chercheurs et de prendre en compte les impératifs pédagogiques résultant de la mise en
place du système de diplômes LMD
16
.
Sur les 594,5 emplois d’enseignants précités, moins d’une douzaine n’étaient pas pourvus
en mars 2009, ces vacances étant imputables à différents aléas temporaires de gestion (départs à la
retraite, mutations, promotions externes).
Parmi les 167 contractuels enseignants recensés au 1
er
mars 2009, une quarantaine occupait
des emplois budgétaires vacants mais la majorité d’entre eux (ATER non « ministériels », moniteurs,
allocataires divers, vacataires, etc.), exerçant souvent à temps partiel, ont été recrutés sur des postes
créés par l’université et financés par cette dernière sur ses ressources propres
- les emplois de personnels non enseignants
Au 1
er
mars 2009, le nombre d’emplois budgétaires de personnels BIATOSS s’élevait à
428 (hors IEP), financés essentiellement sur le budget de l’Etat, l’établissement assurant toutefois le
14
ceux des enseignants de l’IUFM qui poursuivaient une activité de recherche ont été, en général,
rattachés à des laboratoires de Bordeaux II tel le département « sciences de l’éducation » de l’UFR
« sciences de l’homme »,
la création d’un pôle de recherche « éducation » commun à Bordeaux II et
Bordeaux IV ayant d’ailleurs été envisagée
15
le « conseil national des universités » est l'instance nationale qui se prononce sur les mesures
relatives à la qualification, au recrutement et à la carrière des enseignants-chercheurs (professeurs et
maîtres de conférence) de l'enseignement supérieur ; il est composé de groupes eux-mêmes divisés en
sections ; chaque section correspond à une discipline
16
organisation des enseignements conduisant à la délivrance successive de trois grades (licence-
master-doctorat - LMD), adoptée en 2002 afin d’adapter l’architecture universitaire française aux
standards européens
9
financement d’une vingtaine d’entre eux sur des ressources provenant notamment des contrats de
recherche ou de la formation continue à travers le mécanisme des « emplois gagés »
17
.
Tout comme elle l’avait relevé pour les emplois d’enseignants, l’IGAENR faisait état dans
son rapport de 2006 d’un déficit chronique en emplois non-enseignants remontant à la création de
l’établissement et ayant obligé ce dernier à procéder à un nombre conséquent de recrutements de
contractuels sur ses ressources propres. Ils atteignaient 90 au 1
er
mars 2009, leur croissance étant
imputable, semble-t-il, à l’ouverture en 2006 du Pôle Universitaire de Sciences de Gestion (PUSG)
sans création de postes budgétaires supplémentaires en nombre suffisant, ainsi qu’au développement
en nombre des diplômes lors de la mise en place du dispositif LMD. En outre,
à la même date, 43
contractuels non-enseignants occupant des
postes budgétaires vacants de fonctionnaires étaient
rémunérés sur le budget de l’Etat. Toutefois, l’intégration de l’IUFM à Bordeaux IV, intervenue en
2008, s’est traduite par un apport significatif de 128 postes budgétaires de personnels non-enseignants,
permettant à l’université de remédier à sa sous-dotation antérieure.
Parmi les objectifs retenus par le contrat quadriennal de développement 2007-2010 en
matière de gestion des personnels BIATOSS figurent notamment l’identification des besoins en
qualifications et compétences (à travers l’élaboration de fiches de postes), ainsi qu’une plus grande
professionnalisation de la gestion comportant le renforcement des fonctions d’encadrement. Les
améliorations significatives constatées en la matière lors du présent contrôle feront l’objet de plus
amples développements infra.
3.2
L
A GESTION DES SERVICES D
’
ENSEIGNEMENT ET LES HEURES COMPLEMENTAIRES
- le respect des obligations de service des enseignants
En application de l’article 19 de la loi LRU, les principes et les modalités de répartition des
obligations de service des personnels enseignants entre leurs différentes activités sont définis par le
conseil d’administration, avec désormais de nouvelles possibilité de modulation entre enseignement et
recherche introduites par le décret n°2009-460 du 23 avril 2009. Cette souplesse nouvelle devrait être
de nature à limiter encore davantage les situations de sous-service d’enseignement non justifiées.
A cet égard, il apparait qu’à Bordeaux IV, contrairement à d’autres universités, la gestion
des services d’enseignement reste confiée aux services centraux
18
, ce qui est de nature à limiter les
dérives en la matière. Les fiches individuelles de services sont ainsi arrêtées par le président
19
sur la
base des attributions de cours décidées lors des réunions de répartition tenues dans chaque discipline et
chaque enseignant est appelé à valider le document décrivant ses obligations, établie par la direction
des ressources humaines (DRH).
Pour sa part, l’IGAENR relevait déjà en 2006 la bonne maîtrise de ces questions par
l’université, considérant que «
l’utilisation du potentiel enseignant
[y était]
efficace et très bien gérée
sur le plan technique en dépit de contraintes fortes et d’une sous-dotation avérée
». Pour autant, et
sans contredire ce diagnostic globalement favorable, les investigations opérées à l’occasion de
l’instruction ayant mis en évidence la persistance de quelques dysfonctionnements, au demeurant en
17
dans ce cas l’Etat reste l’employeur bien qu’il ne soit pas le financeur
18
sauf, toutefois, en ce concerne les instituts : IUT, IAE, IUFM
19
ainsi que l’exige la règlementation (article 7-III du décret n°84-431 du 6 juin 1984)
10
nombre très limité, il convient d’appeler les autorités universitaires à maintenir leur vigilance sur ces
questions.
Certes, selon ces dernières, les
enseignants dont le service prévisionnel avait été jugé
insuffisant lors des contrôles menés par la direction des ressources humaines auraient été interpellés
par courrier sur leur situation aux fins de régularisation et ceux qui n’y avaient pas procédé se seraient
vus privés des éventuelles primes auxquelles ils avaient droit, mais il semble qu’aucune mesure plus
coercitive n’aurait été prise à leur égard. En tout état de cause, lorsque le volume horaire résiduel non
assuré ne permet pas aux enseignants concernés de compléter leur service ou dans les cas où leur
spécialisation trop pointue ne permettrait pas de les redéployer sur d’autres enseignements, il
conviendrait alors d’utiliser les quotités restantes pour assurer des actions de soutien aux étudiants.
Enfin la persistance de situations de sous-service serait d’autant moins acceptable si ces
dernières étaient relevées dans des disciplines où des volumes conséquents d’heures complémentaires
étaient payés par ailleurs.
- les heures complémentaires à Bordeaux IV
Les universités disposent d'enseignants et d'enseignants-chercheurs permanents dont la
somme des services statutaires constitue leur potentiel d'enseignement. Il est fréquent que ce potentiel
soit inférieur au volume d’heures d’enseignement « dû » aux étudiants tel qu’il résulte de l’offre de
formation proposée. Le déficit est alors comblé, outre le recours à des enseignants non-titulaires, par
l’attribution d’heures complémentaires d’enseignement aux titulaires, au-delà de leurs obligations
statutaires de service.
Bien qu’aucun texte national à caractère réglementaire ne l’impose, un certain nombre
d’universités, y compris bordelaises, ont fait le choix de limiter le nombre d’heures complémentaires
d’enseignement (HCE) par enseignant. Dans son rapport précité de 2006, l’IGAENR avait d’ailleurs
recommandé l’instauration d’un tel plafonnement à Bordeaux IV s’interrogeant sur la capacité des
enseignants dispensant le plus d’HCE à satisfaire également à leurs obligations statutaires en matière
de recherche
20
. Aucune mesure de restriction formalisée de ce type n’avait cependant été prise, malgré
le volume global important des dépenses en cause, outre quelques situations individuelles caractérisées
par un nombre anormalement élevé d’heures complémentaires. Il apparaît, en effet, que les dépenses
en cause ont progressé de 124,24 % en valeur absolue sur la période 2005 à 2009 et elles représentent
depuis 2006 environ un tiers des dépenses de personnel payées sur le budget de l’université.
20
NB : les enseignants du second degré, tels les PRAG, n’ont en principe pas d’obligations statutaires
en matière de recherche et lorsqu’ils effectuent des activités de ce type, elles leurs sont en général
rétribuées par des décharges de service et non par des attributions d’heures complémentaires
11
2005
2006
2007
2008
2009
évolution
Total HCE
1 877 654
3 139 791
3 315 592
3 364 144
4 210 399
124,24%
Charges nettes de personnel (64) [hors
impôts]
6 833 877
9 655 280
21
10 307 353
11 522 541
12 532 302
83,38%
Dépenses de fonctionnement
17 573 688
20 739 655
21 758 137
27 442 931
22
28 673 128
63,16%
Part des HCE dans les dépenses de
fonctionnement
10,68%
15,14%
15,24%
12,26%
14,68%
Part des HCE dans les dépenses de personnel
payées sur budget université
27,48%
32,52%
32,17%
29,20%
33,60%
La forte progression des dépenses d'heures complémentaires enregistrée en 2006 (plus de
67%), où elles représentent 15,14 % des dépenses de fonctionnement contre 10,68 % en 2005, serait
plus spécialement imputable à la mise en place de formations nouvelles sans modification du potentiel
enseignant (
dotation en postes budgétaires
) dans le cadre du processus LMD
23
. La diminution de ce dernier
pourcentage observée en 2008 (12,26 %) n’est imputable qu’à un « effet dénominateur » (
progression des
dépenses de fonctionnement d’environ 6 M€ du fait de l’intégration à Bordeaux IV de l’IUFM, lequel, pour sa part, ne
rémunère pas d’heures complémentaires d’enseignement
). Au surplus, la croissance des dépenses en cause
reprend fortement en 2009 (+25 % par rapport à 2008) où elles approchent à nouveau 15 % des
dépenses de fonctionnement, soit plus du double du pourcentage constaté, par exemple, à Bordeaux I
en 2008.
Ce
nombre globalement élevé d’heures complémentaires a toutefois été présenté par les
autorités universitaires comme la conséquence des choix opérés en matière d’offre de formation,
enrichie et professionnalisée (notamment en masters et diplômes d’université), générant des besoins
d’enseignement ne pouvant être pourvus par les seuls services statutaires des enseignants titulaires,
compte tenu du taux d’encadrement traditionnellement défavorable de Bordeaux IV, au surplus dans
un contexte de progression régulière de ses effectifs. Les plus gros volumes d’heures complémentaires
sont d’ailleurs observés à l’IAE (Institut d’administration des entreprises) et dans les IUT, dont les
formations sont les plus professionnalisées (licence pro, master pro) et qui seraient les moins bien
dotées en effectifs statutaires. La réponse de l’actuel président de l’université aux observations
provisoires de la chambre sur ce point souligne le caractère inévitable, en l’état de la dotation
statutaire, du recours aux heures complémentaires dans les secteurs évoqués ci-dessus, plus
particulièrement représentatifs du dynamisme et de l’ouverture sur l’extérieur de l’université
Outre le fait que ces HCE correspondraient donc à un réel besoin, il apparaît que
l’établissement est depuis quelques années en capacité de les financer sans mettre en péril ses
équilibres budgétaires, grâce à la progression de ses ressources propres (cf. infra).
L’équité et la régularité commandent également un contrôle vigilant du service fait. Certes,
l’unité de gestion en vigueur à Bordeaux IV (consistant à confier à un même agent de la direction des
ressources humaines le suivi de l’occupation des salles de cours et des heures complémentaires)
permettait déjà dans une certaine mesure de s’assurer de l’effectivité dudit service même s’il ne semble
21
masse salariale 2006 alourdie de 1,876 M€ du fait du transfert à l’université au 1
er
janvier 2006 de la
rémunération des contractuels de l’article 31-96 (ATER, moniteurs, lecteurs) [
compensé par une augmentation de
la dotation de fonctionnement
]
22
le rattachement de l’IUFM impacte significativement le total des dépenses de fonctionnement à
compter de 2008
23
rapport de la commission des finances de l'exercice 2005
12
pas donner lieu à une certification formelle par les responsables d’UFR. En outre, cette gestion
centralisée des emplois du temps des enseignants ne vaut pas pour les instituts (IUT, IAE, IUFM) et le
contrôle de la réalité des heures complémentaires figure d’ailleurs au nombre des objectifs du
« dialogue de gestion » mis en place récemment avec les composantes, ce qui laisse penser que
certaines difficultés subsistaient à ce sujet.
A cet égard l’université a fait part, dans sa réponse aux observations provisoires de la
chambre, de son intention de se doter à la prochaine rentrée d’instruments de pilotage permettant à la
fois d’éviter certains dérapages dans l’évolution du nombre d’heures complémentaires (notamment en
langues et en informatique) et de renforcer le contrôle du service fait en la matière. Un tel outil
présenterait, en outre, l’avantage de faciliter l’éventuel rattachement budgétaire des charges afférentes
aux heures complémentaires à l’exercice qu’elles concernent effectivement (cf. infra).
4
LES COMPOSANTES DE BORDEAUX IV
Selon l’article L713-1 du code de l’éducation, dans sa rédaction issue de la loi LRU du 10
août 2007, «
les universités regroupent diverses
composante
s qui sont : 1° Des unités de formation et
de recherche, des départements, laboratoires et centres de recherche, créés par délibération du
conseil d'administration de l'université après avis du conseil scientifique ; 2° Des écoles ou des
instituts, créés par arrêté du ministre chargé de l'enseignement supérieur sur proposition ou après
avis du conseil d'administration de l'université et du Conseil national de l'enseignement supérieur et
de la recherche. Les
composante
s de l'université déterminent leurs statuts, qui sont approuvés par le
conseil d'administration de l'université, et leurs structures internes (…) ».
4.1
E
VOLUTION DES COMPOSANTES PENDANT LA PERIODE CONTROLEE
L’offre de formation de l’université de Bordeaux IV telle qu’elle ressort de son
organisation en composantes est longtemps apparue complexe, éclatée et difficilement lisible.
Elle ne
participait pas alors d’une réflexion approfondie sur les synergies à mettre en place dans le cadre d’une
offre globale mais reflétait plutôt un certain corporatisme de disciplines, assez souvent observé, selon
l’IGAEN, dans les établissements incluant les ex-facultés de droit.
On retrouvait ainsi à Bordeaux IV, jusqu’en 2009, la séparation traditionnelle entre
«
publicistes » et « privatistes » au niveau des cycles 2 et 3, avec une UFR de droit public et une UFR
de droit privé, seul le 1
er
cycle proposant une UFR commune. Le rapport d'auto-évaluation réalisé en
interne en 2006 par l’établissement témoignait d’ailleurs lucidement de cette situation en faisant
observer que «
refondre l'architecture des composantes, c'est toucher à la répartition des influences au
sein des juristes, mais aussi entre ceux-ci et les économistes, et au sein de ces derniers entre
économistes et gestionnaires »
. L’IGAENR, elle-même, soulignait, dans son rapport de 2006 déjà
évoqué supra, la quantité importante d’UFR, au nombre de 6, pour une université qualifiée de mono-
disciplinaire (cf. ci-après).
13
Les statuts de l’université de l’époque prévoyaient, de ce fait, l’existence de deux
coordonnateurs, un pour les UFR de sciences juridiques et un autre pour les UFR d'économie et de
gestion
24
, chargés d’assurer la représentation générale des UFR concernées et de veiller à une unité
d'action dans les divers domaines de la pédagogie.
A ces composantes de droit commun, venaient s'ajouter trois instituts relevant de l'ancien
article 33 de la loi du 26 janvier 1984
25
:
- un Institut d'Administration des Entreprises (IAE)
26
formant aux métiers de la gestion
des entreprises et de l’expertise comptable ;
- deux Instituts Universitaires de Technologie : IUT Bordeaux-Montesquieu (
comportant 3
départements à vocation tertiaire : gestion des entreprises et des administrations ; techniques de
commercialisation ; gestion logistique et transport
) ;
IUT Périgueux-Bordeaux IV (
comportant 2
départements : techniques de commercialisation, développement touristique
).
Outre les rivalités entre spécialités évoquées supra, cette organisation administrative
éclatée serait également le produit de l’histoire et résulterait aussi pour partie de l’appartenance
antérieure à l’ex-université de Bordeaux I des composantes qui quitteront cette dernière en 1995 pour
former Bordeaux IV. Il semble, en effet, que face aux nombreuses UFR scientifiques existant alors à
Bordeaux I, les UFR juridiques et économiques de l’époque aient eu le souci « d'opposer » un nombre
au moins aussi important de composantes.
Pour autant, les rapporteurs de l'IGAENR de 2006 avaient relevé le rôle et les moyens
limités des UFR de Bordeaux IV alors existantes: pas de responsables administratifs, pas de secrétariat
et très peu de crédits (environ 9 500 € par UFR). Les composantes alors en place se caractérisaient, en
outre, par leur poids très inégal, trois d’entre elles (les UFR D1, E1 et D2) accueillant plus de la moitié
des étudiants de l’université.
24
les directeurs des UFR sont désignés coordonnateurs, par roulement,
pour 2 ans
25
codifié depuis à l'article L713-9 du code de l'éducation
26
terme substitué à celui d’IRGAE, institut régional de gestion et d'administration des entreprises,
en
2003
14
Le nombre et la dénomination des UFR n’ont pas été affectés par la modification des statuts
adoptée le 20 février 2008, limitée à la mise en conformité des organes aux prescriptions de la loi
LRU, outre la prise en compte de la création, en 2006, du «
pôle universitaire des sciences de gestion
»
([PUSG]
en tant que «
département
» et de l’intégration, en 2008, de l’IUFM en tant qu’ «
école
interne
». Après un projet non abouti, en décembre 2008, visant à ramener de 6 à 5 le nombre d’UFR
afin de tirer les conséquences de la mise en place du LMD, la réforme de l’organisation de l’université
est finalement intervenue en 2009.
Aux termes des nouveaux statuts adoptés le 23 novembre 2009, l’offre de formation
désormais proposée par Bordeaux IV se trouve radicalement simplifiée, le nombre d’UFR étant, en
particulier, ramené à 2: «
droit et science politique
», d’une part, «
économie, AES et gestion
», d’autre
part. En outre, cette dernière UFR intègre en son sein un département de formation «
AES
»
(administration économique et sociale). En application de l’article L713-3 du code de l’éducation, les
UFR peuvent, en effet, comprendre des «
départements de formation
», structures internes n’ayant pas
le rang de composante de l’université, créées par le conseil d’administration sur proposition du conseil
de l’UFR concernée.
Outre les 2 UFR précitées, les statuts adoptés en novembre 2009 rangent également parmi
les composantes les «
départements de l’université
» (formation continue, langues et PUSG)
27
, les
«
instituts et écoles internes à l’université
» relevant de l’article L713-9 du code de l’éducation (IAE,
IUT Bordeaux-Montesquieu, IUT Périgueux-Bordeaux IV et IUFM), ainsi que les laboratoires et
centres de recherche.
En sus des composantes décrites ci-dessus, l’université comporte un certain nombre de
services communs (
documentation ; accueil, information, orientation et aide à l'insertion professionnelle ; action
sociale ; activités physiques et sportives ; mission handicap
) relevant de l’article L.714-1 du code de l’éducation
Elle participe également, avec les autres universités bordelaises, aux services interuniversitaires en
charge respectivement de la gestion du domaine universitaire, de la médecine préventive et des
activités physiques et sportives.
Enfin, l'Institut d'Etudes Politiques et l’Institut national du développement local d’Agen
sont également mentionnés dans les statuts de Bordeaux IV dont ils ne constituent pas, pour autant, des
composantes. L’IEP est rattaché à l’université par convention conformément à l’article L719-10 du
code de l’éducation tandis que l’INDL revêt la forme juridique d’un groupement d’intérêt public
associant notamment collectivités territoriales et établissements d’enseignement supérieur en vue de
constituer «
un pôle de ressources pour la gouvernance territoriale par la recherche appliquée
»
28
.
Les activités de recherche de l’université sont actuellement structurées autour de trois
écoles doctorales en droit, science politique et « sciences économiques, gestion et démographie ».
L'établissement compte, en outre, une quinzaine d’unités de recherche labellisées, dont 4 unités mixtes
de recherche (UMR) constituées avec le Centre national de la recherche scientifique. Les principaux
axes de recherche développés se rapportent à l'Afrique, l'entreprise, l'environnement, l'Etat, l'Europe, la
famille et la personne, le service public, le territoire, la ville, la vigne et le vin.
27
les antennes délocalisées d’Agen et Périgueux (cf. infra) sont également qualifiées de
« départements »
28
orientations 2010-2015 de l’INDL
15
En conclusion, il apparaît que la lisibilité de l’organisation de l’université et notamment de
son offre de formation s’est considérablement améliorée à l’occasion de la réforme des statuts
intervenue en 2009, même si subsistent certaines ambiguïtés, notamment dans le positionnement des
pôles (cf. infra). Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, l’actuel président de
l’université fait part du processus engagé pour renforcer le rôle et les moyens des UFR. Désormais au
nombre de deux, celles-ci vont être chacune dotées d’un responsable administratif de catégorie A dans
la perspective de la déconcentration prochaine à leur profit, de certaines fonctions encore actuellement
centralisées.
4.2
L
E POLE UNIVERSITAIRE DE SCIENCES DE GESTION
(PUSG)
Le pôle universitaire de sciences de gestion (PUSG) ouvert en 2006 dans des nouveaux
locaux sur le site de Bordeaux Bastide regroupe toutes les entités dispensant des formations (initiales,
continues ou en apprentissage) en rapport avec les sciences de gestion, auparavant éclatées entre
Bordeaux Pey-Berland et Gradignan. Accueillant aujourd’hui plus de 2 800 étudiants, le PUSG
regroupe ainsi les formations de gestion de l’UFR d'économie-gestion-AES, l’IAE, l’Institut
universitaire professionnalisé (IUP) de commerce-vente, enfin, les départements «
techniques de
commercialisation
» et «
gestion des entreprises et des administrations
» de l'IUT Bordeaux-
Montesquieu
29
.
Les statuts de 2009 rangent le PUSG parmi les composantes à part entière de l’université.
Pourtant, dans l’organigramme en vigueur en 2010, le PUSG n’était pas identifié comme une véritable
composante mais figurait simplement au nombre des «
autres départements
».
En fait, le choix d’ériger le PUSG en « département » sui generis, opéré en 2006 lors de la
création du pôle (et confirmé en 2009 lors de la dernière révision des statuts) répondait à la volonté de
lui donner une identité forte et de doter les formations de gestion qui le composent d’une structure de
coopération ad hoc, le conseil de département. Dans sa réponse aux observations provisoires de la
chambre, l’actuel président de l’université fait d’ailleurs état de la double fonction persistante dudit
pôle, à la fois instance de coordination et lieu de réflexion.
Une telle individualisation avait pourtant suscité dès l’origine certaines interrogations de
l’IGAENR, tant sur le positionnement institutionnel du PUSG que sur les coûts logistiques induits. A
cet égard, il apparaît que les postes administratifs supplémentaires réclamés lors de l’ouverture du pôle
n’ayant pu être obtenus, c’est l’université qui a dû supporter sur ses ressources propres les coûts de
fonctionnement supplémentaires générés par cette opération. Cette dernière a cependant permis de
créer des surfaces nouvelles offrant aux étudiants et personnels de biens meilleures conditions de
travail et de développer des synergies effectives entre les différentes structures qui y sont accueillies, la
montée en puissance régulière de ses effectifs témoignant de son succès. Elle se voulait, en outre,
emblématique du retour de l’université en centre-ville et s’inscrivait dans une perspective plus globale
de réaménagement urbain d’ensemble de la rive droite bordelaise de la Garonne, dont elle a constitué
un chantier moteur.
29
le 3
ème
département de l’IUT est dédié aux formations en « gestion, logistique et transport »
16
4.3
L
E POLE JURIDIQUE ET JUDICIAIRE DE
P
EY
B
ERLAND
L’ouverture du « Pôle juridique et judiciaire », inscrit au contrat de projets Etat-Région
2007-2013 pour un montant de 10 M€ financé à parts égales par les deux partenaires, devrait intervenir
à la rentrée de septembre 2011 dans le bâtiment historique de l’ancienne faculté de droit situé place
Pey-Berland, en plein centre-ville de Bordeaux, après restructuration des locaux libérés par le départ
de l’IAE à La Bastide en 2006 (cf. supra).
Il devrait regrouper, outre le service de formation continue de l’université, l’ensemble des
activités de formation et de recherche en matière de «
justice dans la société démocratique
», soit :
- les formations initiales de niveau master dédiées aux métiers du droit et du judiciaire ;
- l’Institut d’études judiciaires (IEJ), qui assure les préparations aux concours d’entrée à
l’Ecole nationale de la magistrature (ENM) et au Centre régional de formation à la
profession d’avocat (CRFPA), implantés à proximité, tout comme le palais de justice;
- deux unités de recherche: le Groupement de recherches comparatives en droit
constitutionnel, administratif et politique et l'Institut européen de droit civil et pénal.
Une population d’environ 800 personnes, dont 700 étudiants, devrait être accueillie sur ce
site de Pey-Berland. Au plan scientifique, il est prévu, en outre, la constitution d’une instance de
recherche spécialisée dans l’expertise des grandes évolutions contemporaines de la justice et
notamment des modes alternatifs de règlement des différends.
Selon l’actuel président de l’université, dans sa réponse aux observations provisoires de la
chambre, l’ouverture prochaine du Pôle juridique et judiciaire constitue «
une étape essentielle dans
l’affirmation d’une nouvelle ambition stratégique pour la filière Droit
», autour du projet « Forum
Montesquieu Justice », présenté dans le cadre de l’
« Initiative d’excellence »
de l’université de
Bordeaux,
Pour autant, si à l’origine ces deux opérations de pôles (PUSG et futur pôle juridique et
judiciaire) procédaient légitimement d’une double volonté de retour au centre-ville, d’une part, de
rationalisation et d’amélioration de la lisibilité de l’offre de formation, d’autre part, l’organisation de
l’université a été à ce point simplifiée lors de la réforme des statuts de 2009 qu’il est permis de
s’interroger aujourd’hui sur l’articulation desdits pôles avec des UFR aujourd’hui réduites à deux. En
outre, la création des pôles conforte l’éclatement géographique de Bordeaux IV alors même que son
récent accès à l’autonomie financière conduirait plutôt à s’interroger sur l’opportunité d’un
regroupement physique de ses implantations afin de générer des économies d’échelle.
4.4
L’I
NSTITUT D
’
ETUDES POLITIQUES
(IEP)
En application de l’article 1 du décret n°89-902 du 18 décembre 1989, «
les instituts
d'études politiques, dont la liste figure au décret n° 89-901 du 18 décembre 1989
[parmi lesquels
figure l'Institut d'études politiques de Bordeaux]
sont des établissements publics d'enseignement
supérieur à caractère administratif dotés de la personnalité morale et de l'autonomie financière. Ils
sont rattachés, en application de l'article 43 de la loi du 26 janvier 1984, à l'une des universités de
l'académie où ils ont leur siège. Des conventions entre les instituts et les universités de rattachement
organisent notamment la coopération pédagogique et scientifique(…)
. »
17
Rattaché à l'université Montesquieu Bordeaux IV par convention (signée le 1er septembre
1997 pour une durée de 4 ans et renouvelable par tacite reconduction
30
), l’IEP ne constitue donc pas
une
composante de cette dernière et s’il appartient au «
groupe Bordeaux IV
», il bénéficie d’une forte
autonomie et se différencie en particulier des UFR par la pratique de la sélection à l’entrée. En outre,
les conditions d’enseignement réputées plus favorables pour les étudiants rapprochent plus l’IEP du
modèle des « grandes écoles » que de l’université classique. Toutefois, contrairement à Sciences-Po
Paris, l’IEP de Bordeaux, n’a pas le statut de «
grand établissement
». En conséquence, il ne peut se
voir délivrer en propre l’habilitation pour ses masters et ses écoles doctorales et c’est donc l’université
de Bordeaux IV qui en est attributaire pour son compte. Pour cette raison, la mise en place du
dispositif LMD à l’IEP a conduit ce dernier à se rapprocher de l’université pour mettre au point son
offre en matière de masters.
Pour autant une intégration plus poussée de l’IEP à Bordeaux IV semble peu envisageable,
la question aujourd’hui posée aux deux établissements étant plutôt celle de leur appartenance
commune à une éventuelle future université unique bordelaise (cf. infra).
Enfin, si sur le plan financier les comptes de l’IEP font l’objet d’une présentation
totalement distincte de ceux de Bordeaux IV, en revanche nombre de statistiques administratives
agrègent les effectifs étudiants et enseignants de l’institut à ceux de l’université. Il conviendrait donc
de bien préciser le périmètre retenu lors de l’établissement de ces différentes données afin d’éviter
toute ambiguïté dans leur interprétation.
4.5
L’I
NSTITUT UNIVERSITAIRE DE FORMATION DES MAITRES
(IUFM)
Jusqu’en 2010, les instituts universitaires de formation des maîtres avaient en charge la
formation initiale des enseignants des premier et second degrés, ainsi que la préparation aux concours
de l’enseignement, conformément aux dispositions de l’article L.625-1 du code de l’éducation.
Pour sa part, l’IUFM d'Aquitaine était alors fréquenté, sur ses 6 sites, par environ 3 000
usagers, étudiants préparant les concours d’enseignants ou lauréats desdits concours en formation
initiale.
Avant de voir ses missions remises en cause récemment, l’institut avait dû déjà faire face,
en janvier 2008, à la perte de son autonomie, abandonnant le statut d’établissement public administratif
qui était le sien depuis sa création en 1991
31
pour devenir une simple école interne à Bordeaux IV
32
.
Son rattachement à cette dernière université pouvait d’ailleurs étonner, dès lors que les
formations juridiques, économiques et de gestion qui y sont dispensées ne s’adressent pas, pour la
plupart, à de futurs enseignants des premiers et seconds degrés, mais il semble, en fait, que ce soit
précisément à raison de sa « neutralité » que Bordeaux IV aurait été retenue comme établissement
support d’un IUFM proposant au surplus une offre de formation largement transversale.
30
sur le fondement de l’article L719-10 du code de l'éducation et de l’article 4 du décret n°89-902 du
18 décembre 1989
31
il a été dissous par décret n°2007-1910 du 26 décembre 2007
32
décret n° 2007-1917 du 26/12/2007, pris sur le fondement des articles L721-1, L713-1 et L713-9 du
code de l’éducation.
18
La récente réforme de la formation des enseignants a fortement affecté les missions de
l’IUFM. En effet, dans le cadre de la « mastérisation » (
recrutement des enseignants fixé au niveau bac + 5
),
c’est désormais à chaque université qu’il appartient d’assurer la préparation aux concours de
recrutement des professeurs d’enseignement général du second degré dans les disciplines qu'elle
enseigne, en mettant en place des masters spécialisés « enseignement » (
en mathématiques, physique-chimie
et
sciences de la vie et de la terre pour Bordeaux I ; en
éducation physique et sportive pour Bordeaux II ; en arts,
musique, lettres, langues, philosophie et histoire et géographie pour Bordeaux II ; en sciences économiques et sociales
pour Bordeaux IV
). Les modules de formation pédagogique inclus dans ces masters spécialisés pourront
toutefois être confiés par convention à l’IUFM, agissant alors comme un prestataire de services. Ce
dernier continuera, en revanche, à assurer en propre la préparation aux autres concours et notamment
celui de professeur des écoles. En outre, il délivrera un master en sciences humaines et sociales intitulé
«
sciences pour les métiers de l’enseignement, de l’éducation et de la format
ion ». Enfin, malgré la
suppression de l’année de formation qui précédait jusqu’ici la prise de poste des lauréats du concours,
faisant alterner stage pratique en établissement et formation pédagogique à l’IUFM, celui-ci devrait
demeuré associé, sous des formes à déterminer, à la formation continue des professeurs débutants.
Pour autant, malgré ce repli disciplinaire de la formation des enseignants au détriment des
apprentissages professionnels qui constituaient jusqu’alors le coeur de métier de l’IUFM, le
positionnement de l’institut au sein de Bordeaux IV n’a pas été remis en cause à ce jour. Si la question
devait un jour se poser, elle devrait alors être traitée dans le cadre du PRES (pôle de recherche et
d'enseignement supérieur), structure de coopération fédérant les établissements d’enseignement
supérieur bordelais. Pour l’heure, la réduction des missions de l’IUFM pourrait se traduire par le
redéploiement, déjà amorcé, de ses personnels enseignants et surtout non-enseignants vers d’autres
structures de Bordeaux IV.
4.6
L
A SITUATION PARTICULIERE DES
«
ANTENNES DELOCALISEES
»
D
’A
GEN ET
P
ERIGUEUX
L’université de Bordeaux IV compte deux implantations en dehors de l’agglomération
bordelaise, le Département d'études juridiques d’Agen [
DAJA
] (Lot-et-Garonne), qui accueille environ
400 étudiants, et le site de la Grenadière à Périgueux (Dordogne), dont l’effectif, réparti entre le
Département d'études juridiques et économiques de Périgueux [
DEJEP
] et l’IUT Périgueux-Bordeaux
IV, avoisine le millier d’étudiants (350 pour le DEJEP et 650 pour l’IUT).
Contrairement à celui d’antennes dépendant de certaines autres universités bordelaises,
l’effectif des sites délocalisés de Bordeaux IV a progressé en nombre et est resté stable en pourcentage
sur la période contrôlée, représentant entre 9 et 10 % d’un effectif global (
IEP compris et IUFM non
compris
) lui-même en progression sur la période.
Agen
(DEJA)
Périgueux
(DEJEP
+
IUT)
Total antennes
Total
université
%
2003/2004
308
872
1180
13 043
9,05%
2004/2005
344
920
1264
13 407
9,43%
2006/2007
461
1 000
1461
14 388
10,15%
2007/2008
392
999
1391
14 678
9,48%
Même si elle a été confortée ces dernières années, l’offre de formation initiale proposée par
les antennes de Bordeaux IV ne dépasse pas le niveau licence (L3) en ce qui concerne le droit et est
limitée aux deux premières années universitaires (L1 et L2) pour l’AES, l’IUT périgourdin proposant
pour sa part plusieurs DUT
33
dans les secteurs du commerce, des carrières sociales, de la biologie et du
33
diplôme universitaire de technologie
19
génie chimique, ainsi que des licences professionnelles tournées vers les métiers du commerce, du
tourisme et de l’alimentation.
Pour autant, les corps d’inspection (IGAENR en 2006 et plus récemment AERES
34
en
2010) s’accordent avec les autorités universitaires pour reconnaître l’intérêt de ces antennes, de même
que les collectivités territoriales à l’origine de leur création (cf. infra). Outre leur contribution à un
aménagement équilibré du territoire et au développement économique local, ces structures de
proximité contribuent à l’ouverture sociale d’une université où les étudiants issus des catégories
sociales favorisées apparaissent encore surreprésentés dans la population totale. Les antennes
accueillent, en effet, certains jeunes qui n’auraient pu supporter le coût d’une installation à Bordeaux,
outre, parfois, les freins culturels à une telle mobilité.
Il apparaît, en outre, que les conditions d’accueil matériel (locaux universitaires et
logements étudiants) et d’accompagnement pédagogique qui y sont proposées favoriseraient la réussite
des étudiants. L’université veille d’ailleurs à ce que les enseignants intervenant dans les antennes
partagent leur service avec le siège bordelais de l’université où ils poursuivent également leurs
activités de recherche. Enfin, selon le rapport précité de l’IGAENR de 2006, les taux de réussite aux
examens constatés dans les antennes ne seraient en rien affectés par leur implantation délocalisée et
seraient même parfois plus favorables qu’au siège, alors même que les étudiants fréquentant lesdites
structures présentent un profil scolaire et social moins favorisé.
Ainsi qu’il a été précisé supra, ces antennes délocalisées n’auraient pu être créées et se
maintenir sans une forte volonté politique des collectivités teritoriales et le soutien matériel qu’elles
leur apportent sous des formes directes (
subventions de fonctionnement ou d’investissement respectivement régies
par les articles L.211-7 et L.719-4 du code de l’éducation
) ou indirectes (
mise à disposition de bâtiments
d’enseignement, mise à disposition de fonctionnaires territoriaux [personnels administratifs ou d’entretien] prise en
charge de frais de déplacement et d’heures complémentaires des enseignants),
en voie de réduction pour ces
dernières. Le tableau ci-dessous décrit les concours financiers directs des collectivités territoriales aux
dites antennes.
Unités budgétaires
Recettes de fonctionnement
dont subventions départements, communes
et EPCI
Dépenses de fonctionnement
2007
UB 905 IEJE Périgueux
527 084
342 500
521 317
UB 906 DEJA Agen
787 670
655 759
35
723 898
Total
1 314 754
998 259
1 245 215
2008
UB 905 IEJE Périgueux
541 047
356 448
446 419
UB 906 DEJA Agen
907 159
657 014
685 815
Total
1 448 206
1 013 462
1 132 234
2009
UB 905 IEJE Périgueux
367 524
349 838
421 192
UB 906 DEJA Agen
807 445
676 758
689 406
Total
1 174 969
1 026 596
1 110 598
S’agissant de l’antenne d’Agen, financée à part égales par le département de Lot-et-
Garonne et par la Communauté d’agglomération d’Agen, il convient de préciser que le campus
universitaire du Pin où elle est implantée accueille également certaines formations en langues
34
Agence d’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur
20
étrangères relevant de l’université de Bordeaux III. La convention régissant le fonctionnement du
centre universitaire d’Agen pour la période 2008-2011, signée le 17 mars 2008, confie la gestion du
site à
Bordeaux IV et détermine la répartition des charges entre les deux universités. Lesdites charges
sont financées par les droits d’inscription des étudiants, par l’affectation d’une fraction de la dotation
de fonctionnement attribuée à l’université par l’Etat et par les subventions des collectivités
territoriales.
S’agissant de l’antenne de Périgueux, les concours des collectivités territoriales, émanant
principalement de la commune et dans une moindre mesure du département de la Dordogne, prennent
aussi bien la forme des subventions de fonctionnement précitées que de mises à disposition de locaux
et de personnel. Ils bénéficiaient essentiellement au DEJEP et dans une moindre mesure à l’IUP
«
management des équipements touristiques
», récemment transféré au PUSG de Bordeaux-Bastide.
4.7
B
ORDEAUX
IV
ET LE
PRES
4.7.1
Présentation du PRES de Bordeaux
L’article 5 de la loi de programme n°2006-450 du 18 avril 2006 pour la recherche
a
ouvert aux
organismes de recherche et aux établissements d’enseignement supérieur
la possibilité
de
regrouper, dans des «
pôles de recherche et d'enseignement supérieur
» (PRES), tout ou partie de leurs
activités et de leurs moyens, notamment en matière de recherche, afin de leur permettre de conduire
ensemble des projets d'intérêt commun et d’y associer d’autres partenaires (entreprises, collectivités
territoriales, associations).
Aux termes du même texte, aujourd’hui codifié à l’article L.344-1 du code de la recherche,
ces pôles peuvent être dotés de la personnalité morale, notamment sous la forme d'un groupement
d'intérêt public (GIP), d'un établissement public de coopération scientifique ou d'une fondation de
coopération scientifique.
Le pôle de recherche et d’enseignement supérieur (PRES) de Bordeaux a vu le jour en
juillet 2006. Il a remplacé une structure de regroupement préexistante, le «
pôle universitaire de
Bordeaux
», progressivement mise en place à partir de 1996 et composée de huit membres (les quatre
universités bordelaises, la région Aquitaine, le département de la Gironde, la communauté urbaine de
Bordeaux et la commune de Bordeaux). Constitué d’abord sous la forme d’un GIP, le PRES de
Bordeaux réunissait alors huit établissements : les quatre universités bordelaises, l’Institut d’Etudes
Politiques de Bordeaux et trois écoles d’ingénieurs.
Le décret n° 2007-383 du 21 mars 2007 portant création de l'établissement public de
coopération scientifique «
Université de Bordeaux
» a acté la transformation du GIP en établissement
public de coopération scientifique régi par les articles L.344-4 à L.344-10 du code de la recherche.
Aujourd’hui, le PRES «
Université de Bordeaux
» réunit :
- 7 membres fondateurs : les 4 universités bordelaises, l’Institut polytechnique de Bordeaux
(issu de la fusion de plusieurs écoles d’ingénieurs), l’Ecole nationale d’ingénieurs des
travaux agricoles de Bordeaux (ENITAB) et l’IEP de Bordeaux ;
- 8 membres associés : CHU de Bordeaux, Institut Bergonié, CROUS de Bordeaux
Aquitaine, Ecole nationale supérieure d’architecture et de paysage de Bordeaux, BEM
(Bordeaux Management School), ESTIA de Bayonne (école supérieure des technologies
industrielles avancées), UPPA (université de Pau et des pays de l’Adour) et Ecole nationale
supérieure des arts et métiers de Bordeaux (ENSAM).
21
Depuis son installation, les objectifs et les missions du PRES ont évolué, notamment à
l’occasion de l’élaboration du volet bordelais de l’ «
opération campus
» (cf. infra). A l’origine de
nature fédérative, il ambitionnait, en regroupant ses membres, d’accroître la visibilité et l’attractivité
internationale de leurs formations et travaux de recherche. Il porte aujourd’hui le projet visant à faire
de l’«
Université de Bordeaux
» un grand établissement universitaire unique (cf. infra).
Les membres du PRES ont instauré une présidence tournante, exercée successivement par
les présidents des quatre universités bordelaises. Celui de Bordeaux IV a ainsi assuré cette fonction
entre le 1er avril 2010 et le 10 janvier 2011. Dans son récent rapport de 2010, l’AERES observe à cet
égard que Bordeaux IV a clairement fait le choix d’inscrire son développement futur dans le cadre du
PRES et «
y trouve le moteur de bon nombre des réformes qu’elle conduit actuellement
».
Enfin, le PRES dispose pour son fonctionnement, outre son personnel propre, d’agents mis
à disposition par ses membres (près d’une vingtaine pour Bordeaux IV dont la mise à disposition est
facturée au pôle).
4.7.2
Les incidences du PRES sur l’offre de formation de Bordeaux IV
La création du PRES s’est traduite par l’institutionnalisation du dialogue entre universités
sur la carte des formations qui revêtait auparavant une forme plus informelle. Le décret du 21 mars
2007 portant création du PRES de Bordeaux lui confie, en effet, «
le soin de mener une réflexion
prospective et une politique active sur le développement et la structuration de l’enseignement
supérieur et de la recherche sur le site bordelais
» et le charge de «
coordonner la réflexion entre ses
membres autour de l’offre de formation
».
Désormais, l’adéquation entre les formations proposées et les besoins doit être appréciée en
priorité au sein de la structure de regroupement, un tel travail de réflexion étant plus particulièrement
confié à sa commission «
formation
s » qui réunit les vice-présidents CEVU (conseil des études et de la
vie universitaire)
des universités et les représentants des écoles également membres du PRES.
Pour autant, aucune mesure majeure de remaniement de la carte des formations spécifique à
Bordeaux IV n’est intervenue à ce jour qui pourrait être imputée au PRES. En effet, ainsi que le fait
observer l’AERES dans son récent rapport de 2010, «
la carte de formation du site bordelais pré-
PRES présentait la particularité d’une très faible redondance ; l’adhésion au PRES ne crée donc pas
de véritable contrainte en matière de nombre de formations pour l’université
». On peut néanmoins
penser que l’action des structures de coopération préexistantes n’est pas étrangère aux cohabilitations
de masters entre universités bordelaises qui ont pu être relevées : master «
ingénierie mathématique,
statistique et économique
», cohabilité par Bordeaux I, Bordeaux II et Bordeaux IV ; master MIAGE
(«
Méthodes Informatiques Appliquées à la Gestion des Entreprises
»), cohabilité par
Bordeaux I et
Bordeaux IV.
Pour l’avenir, le «
plan campus
», dont le PRES assure le pilotage prévoit, outre un
important volet immobilier (cf. infra), la refonte de l’offre de formation de l’université de Bordeaux
avec la mise en place, à la rentrée 2011 :
- d’une licence formatée selon un modèle unique commun à tous les partenaires ; il semble
cependant qu’il s’agisse davantage d’une présentation homogène des nouvelles maquettes de
licence sur la base d’un modèle conçu par le PRES, que d’une véritable «
licence
unique
», même s’il est envisagé de mettre en place des enseignements généralistes
communs à l’ensemble des premières années et de faciliter les passerelles entre lesdites
licences ;
22
- de 7 pôles thématiques, les «
collèges universitaires »
, autour desquels l’offre de formation
pour les masters, diplômes d’ingénieur, et doctorats sera progressivement réorganisée afin
de la rendre plus visible et attractive au niveau international : sciences et technologies,
sciences de l’ingénieur, biologie-santé, sciences humaines, sciences sociales, sciences de
l’éducation, enfin, droit-économie-gestion ; il apparaît donc que cette structuration préserve
tout à fait l’identité spécifique de Bordeaux IV.
4.7.3
Les incidences particulières du PRES sur les écoles doctorales
La coordination des activités des écoles doctorales appartient aux missions légales des
PRES constitués sous forme d’établissements publics de coopération scientifique (cf. article
L.344-4 2° du code de la recherche). Elle a pour objet de favoriser la mise en cohérence et la visibilité
internationale de l’offre de formation doctorale des membres du groupement. Les PRES peuvent ainsi,
selon le cas, conduire à la constitution d’écoles doctorales communes pour les universités
pluridisciplinaires et multi-sites, et à une spécialisation dans leur domaine d’excellence pour les
universités petites et moyennes.
Parmi les mesures d’harmonisation que le PRES de Bordeaux a proposé ou à l’adoption
desquelles il a contribué, on peut citer :
- l’intégration en son sein, sous l’appellation de collège doctoral, de l’ancien collège des
écoles doctorales des universités d’Aquitaine (CEDUA), instance de concertation entre les
universités créée en 2003, composée des quatre vice-présidents des conseils scientifiques
des universités de Bordeaux et des directeurs des dix écoles doctorales ;
- la diffusion d’une charte des thèses de l’université de Bordeaux visant à harmoniser les
pratiques entre écoles doctorales ;
- l’établissement d’une offre commune mais facultative de formations « transverses »
destinées à favoriser l’insertion professionnelle des doctorants ;
- la promotion du dispositif expérimental des «
doctorants conseils
», consistant à mettre
temporairement à disposition d’une entreprise ou d’un organisme un doctorant en qualité
d’expert, dans le cadre d’un contrat de prestation ;
- l’attribution de trois prix de thèse (dont un pour les sciences humaines et sociales dont
relève Bordeaux IV) ;
- la possibilité pour les universités membres de délivrer des diplômes sur des «
parchemins
harmonisés
» (une cérémonie commune de remise a d’ailleurs été organisée en 2009.
Enfin, le conseil d’administration du PRES a formulé le voeu que toutes les écoles
doctorales lui soient transférées (délibération du 3 décembre 2008) en vue de la délivrance d’un
doctorat unique, commun à tous ses membres, labellisé «
université de Bordeaux
». Par un courrier en
date du 16 janvier 2009, le directeur général de l’enseignement supérieur avait alors indiqué que cette
mesure devait au préalable recueillir l’accord préalable des différentes universités concernées. Or, il
semble qu’aucune d’entre elles ne se soit encore à ce jour prononcée sur un tel transfert.
23
4.7.4
Le PRES et le suivi du devenir des étudiants
Dès 2005, les futurs adhérents du PRES et l’UPPA avaient décidé de se doter ensemble
d’un outil commun, l’Observatoire régional des parcours étudiants aquitains (ORPEA). Cet
observatoire, dont le PRES est donc aujourd’hui partie prenante, fonctionne en réseau avec l’ensemble
des responsables des observatoires de la vie étudiante (OVE) des différents établissements (universités
et grandes écoles) de la région
36
. Il produit des données à l’échelle régionale sur les parcours des
étudiants, leurs conditions de vie et d’études et leur insertion professionnelle
37
, constituant autant
d’outils de pilotage pour éclairer les décisions des établissements en matière d’ouverture de nouvelles
filières ou de modification des filières existantes.
4.7.5
Le PRES et les activités de recherche
La structuration des activités de recherche figure au nombre des missions statutaires du
PRES, ainsi que la valorisation du produit desdites activités. A cet égard, le volet scientifique du projet
campus piloté par le PRES prévoit de rassembler lesdites activités de recherche, caractérisées jusqu’à
présent par leur éclatement, dans trois départements (
sciences et technologies, biologie-santé, sciences humaines
et sociales
[
dont relèverait Bordeaux IV
]), divisés en onze pôles thématiques d’excellence (
parmi lesquels
« sciences politiques et juridiques » et « économie et gestion », concerneraient plus spécialement Bordeaux IV
) et de
constituer des laboratoires mixtes rattachés au PRES.
Si dans certaines disciplines des mesures de relocalisation géographique pourraient
intervenir pour accompagner cette réorganisation afin de concentrer les moyens et accroître la visibilité
internationale de la recherche en Aquitaine, il ne semble pas que les laboratoires de Bordeaux IV
soient concernés par de tels mouvements.
Par ailleurs, à ce jour, aucun laboratoire de l’université n’a été transféré au PRES et c’est
en matière de gestion de la valorisation des résultats de la recherche
38
que les interventions de ce
dernier semblent les plus avancées. Il s’est, en effet, vu confier cette mission depuis le 1er janvier 2009
et a constitué à cette fin un service spécialement dédié, Aquitaine Valo.
Enfin, en
ce qui concerne les productions écrites, le conseil d’administration du PRES a
adopté le 22 avril 2008 le principe et le format d’une signature unique normalisée des publications
scientifiques afin de rendre plus lisible l’activité de recherche des laboratoires, améliorer leur prise en
compte dans les statistiques bibliométriques et donc la place de «
l’université de Bordeaux
» dans les
classements internationaux. Alors même que cette signature n’a pas pour vocation, au moins dans un
premier temps, à se substituer à celle des établissements, Bordeaux IV ne semble pas à ce jour avoir
fait approuver cette décision par son organe délibérant. Il est vrai qu’à la différence des universités
36
l’OVE de Bordeaux IV, dénommé «
Programme Observatoire
», recueille des informations
statistiques sur la vie étudiante et réalise des enquêtes sur les parcours de formation, l’insertion
professionnelle et la condition de vie étudiante
37
enquêtes sur le devenir des diplômés de licences professionnelles, de masters (professionnels et
recherche) et d’IUT, ainsi que sur le devenir des docteurs
38
la valorisation de la recherche et le transfert de technologie font partie des missions des universités
au même titre que l’enseignement et la recherche ; cette valorisation intègre aussi bien la diffusion des
travaux de recherche que la création d’entreprises, en passant par des actions de protection
intellectuelle (dépôts de brevets), etc.
24
spécialisées dans les sciences fondamentales, la préoccupation de son positionnement dans les
classements internationaux, inspirant cette démarche de normalisation, y est moins prégnante. En effet,
s’il existe bien un classement scientifique international des revues en économie et gestion, ce n’est pas
le cas en droit où le rayonnement et la réputation des chercheurs ne dépend pas d’une bibliométrie des
publications et des citations qui n’a pas encore été mise en place.
4.7.6
La mutualisation de services transversaux au sein du PRES
Les universités bordelaises avaient déjà mutualisés en tout ou partie certains de leurs
services avant même la constitution du PRES, qui a donc intégré les structures de coopération
existantes lorsqu’il a été érigé en établissement public de coopération scientifique en 2007. Ainsi, en
matière informatique, le PRES a repris au sein d’un nouveau département «
Technologies de
l’information et de la communication
» (TIC), le «
service interuniversitaire d’informatique de
gestion
» (SIIG) et le «
réseau aquitain des utilisateurs des milieux universitaires et de la recherche
»
(REAUMUR), précédemment gérés par Bordeaux 1 au sein de budgets annexes. De même, le SICOD
(«
Service interétablissements de coopération documentaire
»), constitué entre les services communs
de documentation [SCD] des 4 universités bordelaises et géré auparavant sous forme de budget annexe
de Bordeaux IV, a été rattaché au PRES en 2008 pour en constituer le «
département documentation
».
Ce processus de mutualisation de services transversaux devrait être appelé à se poursuivre :
le «
Service interuniversitaire de médecine préventive et de promotion de la santé
» (SIUMPPS) a, par
exemple, vocation à rejoindre le PRES, tout comme le «
Service interuniversitaire de gestion du
domaine universitaire
» (SIGDU) et le «
Service interuniversitaire des activités physiques et
sportives
» (SIUAPS), respectivement en charge de la gestion des parties communes du domaine
universitaire et des installations sportives universitaires. Le PRES s’impose d’ailleurs de plus en plus
comme l’interlocuteur du ministère et des collectivités sur les grands projets immobiliers
universitaires, comme le plan «
Campus
» (cf. infra). Enfin, la mutualisation d’autres fonctions
supports, administratives ou financières, pourrait également être envisagée à moyen terme.
4.7.7
PRES et fondation
Afin de diversifier les ressources des universités et de renforcer leurs relations avec leur
environnement socio-économique, la loi LRU du 10 août 2007 (codifiée sur ce point aux articles
L.719-12 et L.719-13 du code de l’éducation), ainsi que la loi de modernisation de l’économie du 4
août 2008, ont donné aux universités et aux PRES la possibilité de créer des fondations dotées de
l’autonomie financière (et pour certaines d’entre elles de la personnalité morale), alimentées
notamment par les fonds du mécénat, en vue de la «
réalisation d'une ou plusieurs oeuvres ou activités
d'intérêt général conformes aux missions du service public de l'enseignement supérieur
». Le 21
octobre 2008, le conseil d’administration du PRES a ainsi approuvé le principe de la création d’une
fondation universitaire ayant vocation à contribuer à la réalisation du plan campus et à rapprocher
l'université de son environnement. La création effective de la fondation Bordeaux Université est
intervenue en juin 2010.
Il semble, par ailleurs, que l’université de Bordeaux IV ait également envisagé de constituer
sa propre fondation, en collaboration avec le barreau de Bordeaux, à l’occasion de la constitution du
futur pôle juridique et judiciaire de Pey Berland, avec pour mission de soutenir les activités
universitaires juridiques susceptibles de contribuer à l’essor des grandes priorités scientifiques de
l’Aquitaine : aéronautique, nanosciences, génome, bois et forêt, etc.
25
4.7.8
Du PRES à l’université unique
Au-delà d’une mutualisation significative des fonctions transversales et d’une labellisation
commune permettant de promouvoir une identité forte, les PRES sont confrontés à la nécessité de
mettre en place une réelle coordination stratégique des politiques de leurs membres en matière de
formation et de recherche, alors même que ces derniers n’échappent pas toujours à la tentation de
cultiver une certaine différence.
Cependant, il est apparu récemment à la majorité des membres du PRES de Bordeaux que
le cadre confédéral présidant jusque là au fonctionnement du pôle s’avérait inadapté à la gestion d’un
certain nombre de chantiers stratégiques, comme le plan «
Campus
» ou l’opération «
Grand
emprunt
», rendant
nécessaire l’évolution vers un PRES «
de seconde génération
». Leur réflexion sur
ce point a été largement encouragée par les autorités ministérielles, conditionnant pour partie
l’attribution des crédits du «
grand emprunt
» pour les «
initiatives d’excellence
» à l’efficacité de la
gouvernance des établissements, mesurée notamment à l’aune de leur capacité à se regrouper. Dans un
récent référé de février 2010 sur «
la politique de regroupements et de coopération dans
l’enseignement supérieur
», la Cour des comptes marquait elle-même sa préférence pour les solutions
les plus intégratrices, jugées plus économes et plus efficientes.
Une telle évolution est aujourd’hui engagée localement, avec la constitution en cours de la
«
nouvelle université de Bordeaux
» dans laquelle se fondraient les anciens membres du PRES.
Bordeaux IV participe pleinement à ce processus au même titre que Bordeaux I, Bordeaux II, l'Institut
polytechnique de Bordeaux et Sciences Po Bordeaux, alors que, pour leur part, Bordeaux III et
l’ENITA y sont associés en qualité d’observateurs.
Il apparaît donc qu’au moment même où des «
responsabilités et compétences élargies
»
sont accordées à l’établissement, cette nouvelle autonomie se trouve confrontée à la perspective d’une
prochaine fusion des universités bordelaises. Dans sa réponse au récent rapport de l’AERES (2010), le
président de Bordeaux IV se faisait d’ailleurs l’écho de cette problématique en ces termes : «
si ces
deux axes stratégiques ne sont pas en contradiction, ils sont au moins en tension et ils requièrent que
l’équipe de direction mène à la fois une politique d’université et une politique de site ».
Dans sa récente réponse aux observations provisoires de la chambre, l’actuel président de
l’université fait état des perspectives de régionalisation du PRES, avec l’intégration envisagée de
l’Université de Pau et des Pays de l’Adour », parallèlement à la mise en chantier de la «
nouvelle
université de Bordeaux
».
5
PARCOURS DE FORMATION ET ACCOMPAGNEMENT DES ETUDIANTS
5.1
L
ES FORMATIONS PROPOSEES ET L
’
ORGANISATION DES ETUDES
Bordeaux IV fait partie historiquement des «
grandes
universités françaises
» en matière
de droit, économie et gestion, et son école de droit est reconnue internationalement. En conséquence,
les disciplines juridiques, économiques et de gestion apparaissent prédominantes parmi les filières
enseignées avec, en 2009, 35 % des effectifs inscrits en droit et science politique, 28% en sciences
économiques et de gestion, 12 % à l’IEP et 6 % en l’AES. La filière « éducation », correspondant aux
préparations aux métiers de l’enseignement proposées par l’IUFM, représente 16 % de l’effectif total
de l’université.
26
Cependant, l'offre de formation proposée par l’université semble avoir souffert pendant un
certain temps d’un manque de cohérence et de lisibilité, la variété de la terminologie des diplômes ne
reflétant pas toujours une réelle différence de domaines d’activité ou de métiers, des contenus
pédagogiques en fait relativement similaires pouvant être proposés sous des appellations différentes.
Tel est, du moins, le diagnostic qui avait été formulé en 2006 par les auteurs du rapport d'auto-
évaluation alors réalisé en interne à l’usage du CNE, à l’occasion de la mise en place du système
européen
de
diplômes
d’enseignement
supérieur
dit
LMD
(«
licence,
master,
doctorat »,
correspondant aux 3 grades délivrés respectivement aux niveaux bac+3, bac+5 et bac+8).
1
2
3
4
5
6
7
8
CURSUS LICENCE
(57 % des effectifs LMD)
CURSUS MASTER
(37% des effectifs LMD)
CURSUS DOCTORAT
(6% des effectifs LMD))
M2 recherche
L1
L2
L3
M1
M2 professionnelle
Doctorat
Ladite réforme LMD aurait, en effet, suscité la création de filières spécifiques
insuffisamment ciblées par rapport aux objectifs de l'université et difficilement identifiables tant en
interne par les étudiants qu’en externe par les partenaires extérieurs. Il était également reproché aux
formations alors proposées de résulter trop souvent de stratégies individuelles ou de réponses
factuelles sans véritable réflexion sur leur pertinence par rapport à une stratégie d'ensemble.
Aujourd’hui, le dispositif LMD, qui accueillait 57 % de l’effectif total en 2009, structure la
majorité de l’offre de formation de Bordeaux IV et a connu la plus forte progression depuis cette date
(en particulier au niveau des masters dont certains accueillent des étudiants venus de l’ensemble du
territoire national). Les cursus hors LMD concernent essentiellement, outre les DUT délivrés aux
étudiants des IUT (9%) et les diplômes d’université, les étudiants de l’IEP hors LMD, les étudiants de
l’IUFM, les étudiants de l’IAE suivant les diverses formations aux métiers de l’expertise comptable,
ainsi que les inscrits aux préparations à divers concours.
En outre, les critiques formulées antérieurement sur le défaut de structuration stratégique et
la complexité de l’offre de formation de Bordeaux IV (cf. supra) n’ont plus vraiment lieu d’être, le
nombre d’UFR ayant été réduit de 6 à 2 (
droit et science politique, d’une part, économie-AES- gestion,
d’autre part
), à l’occasion de la réforme des composantes finalement adoptée en novembre 2009. Le
caractère tardif de cette réorganisation par rapport à la mise en place du LMD a été attribué aux délais
de mise en place des nouveaux conseils suite à la loi LRU. En tout état de cause, elle a permis de
simplifier et de rationnaliser fortement l’offre de formation proposée.
Le récent rapport de l’AERES donne d’ailleurs acte à l’université de ses «
efforts
considérables (…) pour se dégager de son héritage historique (…)
et relève qu’elle
«
possède
aujourd’hui l’offre de formation la plus concentrée du PRES, avec 4 mentions de licence liées au droit,
à l’économie et à la gestion, 8 mentions de licences professionnelles et 13 mentions de master
[11 à la
rentrée 2010]
, bien adossées à la recherche (…)
». L’AERES invite toutefois l’université à poursuivre sa
réflexion sur «
la structuration de ses composantes et départements
» et notamment sur «
la pertinence
de conserver une filière gestion, concernant 300 étudiants, hors de son IAE
». Elle considère, par
ailleurs, que «
des marges de progrès importantes
» demeurent en ce qui concerne :
- l’interdisciplinarité (constat de l’absence de démarche systématique de concertation entre
disciplines ou départements de l’université, s’expliquant par son organisation antérieure en
6 UFR spécialisées «
relativement étanches favorisant l’expression de fortes personnalités
et la mainmise des sections disciplinaires
»), d’où une incitation à faire «
progresser l’offre
de formation vers plus de transversalité et plus de complémentarité »
;
27
- l’enseignement des langues étrangères, domaine dans lequel un manque de volontarisme
est relevé, avec des volumes horaires et des incitations à la pratique «
notablement
insuffisants
» au regard des exigences d’insertion professionnelle des étudiants et d’une
politique ambitieuse de relations internationales ;
- la politique de stages étudiants, jugée inégale selon les filières, avec «
une réticence
encore forte dans le secteur juridique
».
5.2
L
ES DISPOSITIFS D
’
ACCOMPAGNEMENT DES ETUDIANTS
:
L
’
EXEMPLE DU PLAN
LICENCE
L’université de Bordeaux IV s’est efforcée de mettre en place des dispositifs d’accueil
39
et
d’accompagnement destinés à favoriser la réussite et l’insertion des étudiants ainsi que des passerelles
entre ses différentes composantes. Ils s’inscrivent, pour la plupart, dans le cadre de l’opération
«
réussite en licence
», lancée au plan national en 2008.
Le concept de «
projet personnel et professionnel
» (PPE) a été généralisé à l’ensemble des
étudiants de licence, qui bénéficient désormais de divers dispositifs de soutien.
Les
directeurs des étu
des sont ainsi des enseignants en charge de l’accompagnement
pédagogique personnalisé des étudiants des licences générales. Ils tiennent des permanences pour
présenter aux étudiants les maquettes de formation ainsi que les règlements d’examen et pour les
conseiller dans le choix de leurs options et parcours. Ils participent également au recrutement et à
l’encadrement des tuteurs d’accompagnement en charge du soutien des étudiants en difficulté.
Par ailleurs, chaque étudiant inscrit en L1 d’économie, gestion et AES est suivi par un
enseignant-référent
, lors de rencontres à trois périodes-clés de l’année (au début des cours et des
travaux dirigés [TD], à la fin du 1er semestre et après les délibérations de celui-ci) Il trouve auprès de
ce référent des conseils de méthode et d’organisation du travail, ainsi que des renseignements sur les
divers dispositifs de soutien mis en place.
Les étudiants de 1
ère
année de licence (L1) qui le souhaitent peuvent bénéficier d’un
tutorat d’accompagnement
assuré par des étudiants plus avancés dans la filière, portant aussi bien
sur la méthodologie du travail à l’université que sur l’aide à la compréhension des cours et des TD. En
outre un soutien pédagogique est proposé aux étudiants admis à passer la session de rattrapage.
Les étudiants de première année de droit en situation d’échec au terme du premier semestre
(
moyenne inférieure à 8/20
) peuvent bénéficier d’un semestre de remise à niveau comportant un module
d’enseignements spécialisés correspond à leur discipline et un module de langue et culture générale
(assuré notamment par des enseignants de l’IUFM). À l’issue de cette période, qualifiée de «
semestre
rebond
», destinée à leur donner les
pré-requis nécessaires pour l'enseignement supérieur
, les étudiants
concernés verront leurs chances de réussite confortées, qu’ils choisissent de se réinscrire l’année
suivante en L1 droit ou de se réorienter (éventuellement en AES). Il s’agit ainsi de favoriser les
redoublements utiles et de limiter les départs d’
étudiants en situation d'échec.
39
au-delà de la seule journée d’information de prérentrée pour les néo-bacheliers primo-inscrits à
l’université
28
Parmi les autres dispositifs d’accompagnement « professionnalisant » mis en place
récemment, on peut citer l’ouverture à la rentrée 2010 de la nouvelle «
Prépa concours catégorie B
»
proposée aux étudiants de troisième année de licence en droit (L3) qui ne souhaitent pas poursuivre
vers un master (ciblant des concours comme ceux de greffier des services judiciaires, contrôleur du
travail ou gardien de la paix). De même, les enseignements de première année de sciences
économiques intègrent un stage obligatoire de deux semaines, comportant une aide à la rédaction de
lettres de motivation et de curriculum vitae.
Des
passerelles
sont
également
prévues
entre
formations
générales
et
« professionnalisantes » en IUT. En cas d’échec au terme d’un des six semestres des trois années de
licence générale, les étudiants qui souhaitent s’orienter vers un DUT ou une licence professionnelle
dans l’un des deux IUT de l’université se voient ainsi proposer une préparation avec mise à niveau et
stages en entreprises.
L’AERES, dans son récent rapport de 2010, a relevé le caractère ambitieux et original de
ces différents dispositifs en matière d’information
40
, de soutien aux étudiants en difficulté,
d’orientation, et d’insertion professionnelle, coordonnés par la Direction de l’orientation, des stages et
de l’insertion professionnelle (DOSIP), créée à Bordeaux IV en 2007. On ne peut donc que saluer ces
différents dispositifs d’accompagnement, tout en relevant qu’ils ont quelque peu tardé à être mis en
place et que les résultats obtenus sont encore perfectibles, les taux d’échec en fin de première année
restant encore très élevés (70 % en droit et 60 % en économie et gestion pour l'année 2009-2010).
D’ailleurs, l’IGAENR
41
vient elle-même de faire le constat des résultats inégaux de l’opération
«
réussite en licence
» au plan national, notamment en droit.
6
ORGANISATION, GOUVERNANCE ET PILOTAGE
6.1
O
RGANISATION ADMINISTRATIVE EN DEBUT DE PERIODE CONTROLEE
Le rapport interne d'autoévaluation de 2006, déjà évoqué supra, constatait que la mise en
place du LMD avait contribué à déconnecter les structures organisationnelles du fonctionnement réel
de l'université. Il y était, en conséquence, signaler l'intérêt de «
recoupler
» l'organisation et l'activité
de l'université aussi bien au niveau pédagogique (ce qui sera fait en 2009 avec la réduction de 6 à 2 du
nombre d’UFR) qu’au niveau de la structure administrative, afin de rendre cette dernière plus
cohérente et plus lisible. L’organigramme encore en vigueur en août 2007 se caractérisait, en effet, par
la multiplicité des structures rattachées au secrétariat général, avec pas moins de 19 services et
directions répartis en 3 blocs à la cohérence discutable pour certains (
cf. le regroupement langues, activités
physiques et sportives et action sociale
), étant au surplus précisé que jusqu’à la fin de l’année 2004, les
40
tout en soulignant la qualité et la richesse de l’information proposée aux étudiants à l’occasion des
réunions de rentrée et sur le site internet de l’université, l’agence d’évaluation regrette toutefois que la
politique de communication de l’établissement ne mette pas davantage en exergue ses axes forts et ses
avantages comparatifs
41
rapport n° 2010-091 de juillet 2010 intitulé «
note relative à la mise en oeuvre du plan pour la
réussite en licence
»
29
services financiers ne dépendaient pas du secrétaire général mais étaient rattachés directement au
président de l’université
42
. Ledit organigramme ne faisait état, en outre, ni des services communs
43
ni
des services généraux
44
. Une telle organisation pyramidale marquée par son cloisonnement ne donnait
guère une vision dynamique de l'établissement et ne rendait pas compte des nécessaires synergies entre
les différentes entités (
par exemple entre les UFR et les services
), appelées à se développer pour la mise en
place des moyens nécessaires au bon fonctionnement du dispositif LMD.
Il est vrai que la mise à jour des statuts de l'université s’est, également, longtemps faite
attendre. En effet, dès 2004, la chambre régionale des comptes observait, dans son rapport
d’observations définitives du 7 septembre, que lesdits statuts (inchangés depuis la création de
l’établissement en 1995) n’intégraient ni le rattachement de l'IEP, ni l'intégration des deux IUT
(intervenus respectivement en 1997 et en 1998) pas plus que l'individualisation en 2000 de la gestion
du département d'études juridiques d’Agen et celle de l'institut d'études juridiques et économiques de
Périgueux et la transformation du service de la formation continue en service commun en 2002.
La création du PUSG, érigé en département dès 2006, n’a pas non plus été prise en compte
en compte en temps réel par les statuts, pas plus d’ailleurs que la suppression ou le changement de
dénomination d’un certain nombre de services communs. Le rapport d’observations précité prenait
pourtant acte de la promesse d’une prochaine actualisation des statuts qui n’interviendra finalement
que très tardivement et en deux temps en 2008 et en 2009.
Il apparait, en fait, que l’établissement a fait le choix d’attendre la sortie de la loi LRU
pour procéder tant à la mise à jour de ses statuts (dans un premier temps limitée à la mise en
conformité de ses organes aux prescriptions de ladite loi) qu’à la restructuration de son organigramme
administratif
6.2
P
RINCIPALES MODIFICATIONS INTRODUITES PAR LA LOI
LRU
La loi n°2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités
prévoit à la fois une réforme de la gouvernance des établissements, d’application immédiate, et
l’exercice futur par les établissements de responsabilités et de compétences élargies (RCE), dans un
cadre budgétaire rénové et avec une contractualisation avec l’Etat renforcée.
Les dispositions relatives à la gouvernance et à l’organisation des établissements,
applicables à compter de la mise en place du nouveau conseil d’administration (intervenant au plus
tard le 11 août 2008), comprennent notamment :
42
la séparation des services financiers de l’agence comptable, préconisée par les rapporteurs de
l'IGAENR dès 2006, n’interviendra, pour sa part, qu’en 2009 (cf. infra).
43
aux termes de l’article L.714-1 du code de l'éducation : «
Des services communs internes aux
universités peuvent être créés, dans des conditions fixées par décret, notamment pour assurer : 1°
L'organisation des bibliothèques et des centres de documentation ; 2° Le développement de la
formation permanente ; 3° L'accueil, l'information et l'orientation des étudiants ; 4° L'exploitation
d'activités industrielles et commerciales
.»
44
les services généraux sont des services communs qui exercent des activités transversales ne pouvant
être assurées ni par les composantes ni par les autres services communs évoqués supra (cf. décret n°95-
550 du 4 mai 1995)
30
- le renforcement des pouvoirs du président de l’université: auparavant son mandat était de
5 ans et il n’était pas immédiatement rééligible ; avec la loi LRU, le président, élu parmi
les membres du conseil d’administration, a vu son mandat réduit à 4 ans, mais il est
renouvelable une
fois ; il exerce des compétences de droit commun dans les domaines de
la gestion et de l’administration (article L.712-2 du code de l’éducation) et se voit
reconnaître dans certaines matières un droit d’opposition ; il peut désormais attribuer des
primes aux personnels IATOSS et enseignants-chercheurs de l'université ; il soumet un
rapport annuel d'activité à l’approbation du conseil d’administration ;
- la modification de la composition et du rôle des conseils centraux, avec notamment un
conseil d'administration redimensionné, conforté et davantage ouvert aux personnalités
extérieures ; le conseil scientifique (CS) et le conseil des études et de la vie universitaire
(CEVU) voient leurs pouvoirs consultatifs redéfinis (ils ne proposent plus d'orientations au
conseil d'administration mais sont consultés et peuvent émettre des voeux dans leurs
domaines de compétence respectifs : recherche pour le CS, organisation des formations,
orientation et vie étudiante pour le CEVU) ;
- la redéfinition des modalités de création des composantes : les UFR sont désormais
créées par simple délibération du conseil d’administration après avis du conseil
scientifique ; un arrêté ministériel n’est plus nécessaire pour la création, la suppression ou
le regroupement de composantes, mais elles sont prévues dans le contrat quadriennal
.
C’est, en effet, le contrat pluriannuel d'établissement signé avec l'Etat qui définit les
orientations stratégiques de l'université. Il participe également du mouvement de renforcement de
l’autonomie de l’établissement par la globalisation de ses moyens. Ainsi, en application de l’article
L.712-9 du code de l’éducation, «
il
prévoit, pour chacune des années du contrat et sous réserve des
crédits inscrits en loi de finances, le montant global de la dotation de l'Etat en distinguant les
montants affectés à la masse salariale, les autres crédits de fonctionnement et les crédits
d'investissement. Les montants affectés à la masse salariale au sein de la dotation annuelle de l'Etat
sont limitatifs et assortis du plafond des emplois que l'établissement est autorisé à rémunérer ».
Le
contrat fixe également le pourcentage maximum de la masse salariale que l'établissement peut
consacrer au recrutement d’agents contractuels (enseignants ou administratifs de catégorie A), dans les
conditions prévues à l'article L.954-3 du code de l’éducation. Enfin, une évaluation à postériori de
l’exécution de ce contrat est confiée à l'AERES.
Ces nouvelles compétences «
élargies
» s’exercent dans le cadre d’un budget global, les
universités pouvant pratiquer la «
fongibilité asymétrique
» des crédits : transfert de la masse salariale
vers les crédits de fonctionnement ou d'investissement (l’inverse n’étant pas possible).
Après passage aux RCE, le conseil d’administration sera chargé de distribuer les moyens
entre les unités et services communs, de se prononcer sur les principes généraux de répartition des
obligations de service des enseignants-chercheurs entre leurs différentes missions, ainsi que sur
l’attribution des primes et sur les règles relatives aux examens. Il aura la possibilité de mettre en place
des dispositifs d’intéressement des agents et de recruter des agents contractuels de catégorie A, à durée
déterminée ou indéterminée. Les universités pourront, en outre, sur la base du volontariat et sans
limitation de délai, créer des filiales et des fondations universitaires et demander à se voir transférer la
pleine propriété de leur patrimoine immobilier afin d’en rendre la gestion plus efficiente, voire de le
valoriser. Enfin, les comptes de l’établissement seront soumis à certification par un commissaire aux
comptes, en application de l’article L.712-9 du code de l’éducation.
31
6.3
O
RGANISATION ADMINISTRATIVE ACTUELLE
6.3.1
Les évolutions statutaires et organisationnelles
En application de
l’article 43 de la loi du 10 août 2007, la mise à jour des dispositions
statutaires relatives à la composition du conseil d’administration, devait intervenir avant le
11 février
2008.
En fait, à Bordeaux IV, c’est le 20 février 2008 que le conseil d’administration a procédé à
l’adoption des nouveaux statuts, l’échéance du 11 août 2008 pour la désignation du nouveau conseil
d'administration ayant, en revanche, été
respectée. Les statuts ont, enfin, été modifiés une nouvelle
fois le 23 novembre 2009 afin de réduire de 6 à 2 le nombre d’UFR.
L’organigramme aujourd’hui en vigueur illustre l’effort de clarification entrepris dans
l’organisation de l’établissement et répond à la majorité des critiques formulées précédemment. Outre
la création d’un poste de secrétaire général-adjoint chargé de la «
cellule de pilotage
» et la
dissociation des fonctions d’agent comptable et de directeur des services financiers (cf. infra), on
relève également la reconfiguration des services intervenue en 2007 afin de tirer les conséquences de la
réforme des études LMD. Deux services de scolarité communs à l'ensemble des domaines de
formation (droit, science politique, économie, gestion, AES), dédiés l’un aux formations de licences et
l’autre aux formations de masters, ont ainsi été créés, ainsi qu’une direction de la recherche et des
études doctorales (DRED). Toutefois, malgré les efforts, au demeurant parfois tardifs, de
l’établissement pour adapter son organisation au nouveau cadre pédagogique et institutionnel résultant
des réformes LMD et LRU et pour en améliorer la lisibilité, l’AERES considère, dans son dernier
rapport de 2010, que l’organigramme de l’université ne rend pas encore suffisamment compte des
circuits de décision.
6.3.2
Le fonctionnement du conseil d’administration
Dans son dernier rapport d’observations, la chambre s’était émue du non-respect réitéré
des règles de quorum applicables à l’adoption des délibérations budgétaires prévues par le décret n°94-
39 du 14 janvier 1994 relatif au budget et au régime financier des établissements publics à caractère
scientifique, culturel et professionnel. En effet, la majorité des membres composant le conseil
d’administration, exigée en un tel cas par l’article 23 dudit texte, n’était pas, à l’époque, toujours
réunie. Cependant, les vérifications opérées sur ce point dans le cadre de l’instruction du présent
contrôle n’ont pas révélé la persistance de telles anomalies.
6.3.3
Le renforcement du secrétariat général et de la fonction pilotage
Longtemps, l’encadrement supérieur de l’université de Bordeaux IV s’est limité au seul
secrétaire général. Ce dernier se trouvant confronté successivement à la mise en oeuvre du LMD et de
la LOLF (
loi organique sur les lois de finances
) puis à la préparation du passage aux responsabilités et
compétences élargies, il est apparu, à juste titre, indispensable de lui adjoindre un secrétaire général
adjoint.
Par ailleurs, dès 2006, les rapporteurs de l’IGAENR avaient relevé les insuffisances du
«
système Montesquieu d'organisation et de gestion
» (SYMOG), mis en place en 2003, qui n’avait pas
atteint les objectifs fixés initialement en matière de contrôle de gestion et d'évaluation, faute de
moyens humains. Les dispositions de l’article L.712-9 du code de l’éducation, issues de la loi LRU,
imposant désormais aux universités de se doter d’outils d’audit interne et de pilotage plus approfondis,
cette exigence a été reprise tant dans le projet stratégique de Bordeaux IV pour 2007-2010 que dans le
contrat quadriennal signé pour la même période entre l’établissement avec l’Etat. Ce dernier
envisageait ainsi le recrutement d’un cadre chargé de l’amélioration du système d’information
opérationnelle et financière de l'établissement, sans toutefois prévoir de financement spécifique à cet
32
effet. Ce chantier va finalement aboutir en 2009, avec la mise en place de la cellule de pilotage avec à
sa tête à un ingénieur de recherche auquel seront rapidement confiées les fonctions de secrétaire
général adjoint, marquant ainsi la volonté de l’établissement de placer désormais le contrôle de gestion
au sommet de la hiérarchie administrative.
Le secrétaire général adjoint a donc en charge la conduite du processus de modernisation
de l’université, la fiabilisation de son système d’information
(
données GRH, scolarité et comptables
)
, la mise
au point d’outils modernes de gestion et d’aides à la décision (
tableaux de bord sectoriels
), plus
spécialement, l’animation stratégique du passage aux RCE (en particulier en ce qui concerne la gestion
de la masse salariale), ainsi que certaines relations avec le PRES dont il cordonne d’ailleurs le groupe
technique «
pilotage/systèmes d’information
». Il conserve, en outre, la responsabilité de la «
cellule de
pilotage
».
Au départ limitée à une seule personne, cette structure a été renforcée par la suite par un
contrôleur de gestion, un statisticien et un spécialiste des systèmes d’information. Pour l’avenir, il
n’est pas prévu de conforter davantage ses effectifs mais plutôt de lui trouver des relais fonctionnels
dans les services afin d’y diffuser la culture de l’évaluation. Le professionnalisme de ladite cellule de
pilotage et la qualité de ses diverses productions ont pu être vérifiés par la chambre à l’occasion de son
contrôle, tout comme, de façon plus générale, la qualité du management exercé par le secrétariat
général, ainsi que sa forte implication dans la conduite du changement et la dimension participative de
son action, l’ensemble des chefs de service centraux et des responsables administratifs de composantes
étant, en effet, associés aux réflexions sur les évolutions structurelles et les enjeux de l’université.
6.3.4
Les fonctions financières et comptables
L’article L.953-2 du code de l’éducation prévoit que le président de l’université peut
nommer l'agent comptable dans les fonctions de chef des services financiers. Il s'agit là, cependant,
d'une simple faculté. En tout état de cause, lorsqu’elle est utilisée, il convient de veiller au respect du
principe de séparation des ordonnateurs et des comptables et, notamment, d’éviter toute immixtion du
comptable dans les compétences de l’ordonnateur.
A Bordeaux IV, la dissociation des services financiers de l'agence comptable avait été
préconisée par l'IGAENR dès 2006, afin de permettre à l’agent comptable de se consacrer pleinement à
ses missions de contrôle sans avoir à assumer en sus la gestion d'un service financier conséquent. Une
telle séparation s’imposait d’autant plus avec la montée en puissance et la complexification de la
fonction financière induites par le passage aux responsabilités et compétences élargies (RCE), la prise
en charge par le budget de l’établissement de la totalité des opérations de paie devant se traduire par
une multiplication par 2,5 du volume global des dépenses
45
, accroissant d’autant le champ de la
responsabilité spécifique du comptable.
Le rapport d’audit préparatoire au passage aux RCE réalisé en 2008 par une équipe de la
trésorerie générale de la Gironde se prononçait également en faveur de la scission de l’agence
comptable et des services financiers, considérant que, si du point de vue organisationnel, la séparation
ordonnateur-comptable était assurée à travers l’existence du
service financier, d’une part, et du service
comptabilité, d’autre part, elle était «
poreuse
» du point de vue fonctionnel. En effet, selon cette
45
déjà augmenté d’un tiers à l’occasion du rattachement de l’IUFM en 2008, étant, au surplus, rappelé
que le comptable de Bordeaux IV a également en charge la comptabilité de l’IEP
33
même source, les contrôles de régularité incombant au comptable public
« étaient réalisés en amont
des chaînes de la dépense et de la recette par les agents du service financier en charge de la
liquidation et de l’émission des mandats et titres (…), aucun contrôle n’étant effectué par l’agence
comptable qui mettait en paiement les dépenses sur la base du seul bordereau de mandats remis par le
service financier et ne disposait donc ni des mandats de paiement ni des pièces justificatives
afférentes
».
Pour sa part, le comptable s’est toujours défendu d’avoir méconnu ses obligations en
matière de contrôle de la dépense même s’il a reconnu que, dans l’organisation matérielle des
opérations alors en vigueur, ledit contrôle intervenait avant la confection matérielle du mandat et sa
signature par l’ordonnateur, selon lui pour des raisons de commodité et afin de ne pas obérer le délai
global de paiement. Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, l’actuel président
tient également à préciser que «
le contrôle de régularité a toujours été effectué par des agents
spécialement affectés à cette tâche
», tout en reconnaissant que la création d’une direction des services
financiers autonome, finalement intervenue en 2009, est venue lever toute ambiguïté en la matière
«
s’il en était besoin
». Elle devait permettre à l’agence comptable, désormais recentrée sur son « coeur
de métier », de renforcer les contrôles qui lui incombent en propre.
La responsable de la nouvelle direction des services financiers (DSF) s’est vu adresser une
lettre de mission lui fixant pour objectif
« d’aider à
la diffusion au sein de l’université d’une véritable
culture budgétaire partagée»
et notamment de faire émerger et de former un certain nombre de
correspondants financiers au sein des différentes unités budgétaires
.
Les constatations opérées à
l’occasion de la présente instruction ont d’ores et déjà mis en évidence une amélioration significative
de la fonction financière, également relevée par
l’AERES. Les préconisations formulées par ladite
agence dans son rapport de 2010 ont d’ailleurs commencé à recevoir application, tant en ce qui
concerne le renforcement du dialogue de gestion entre la DSF et les responsables d’unité
budgétaire (cf. infra), qu’en matière de coopération entre direction financière et agence comptable (
mise
au point de guides et de fiches de procédure formalisant l’ensemble des opérations du processus financier, dans la
perspective de l’exercice des responsabilités élargies en matière de paie et
de la future certification des comptes de
l’université
).
6.3.5
Le règlement intérieur
Bien que son existence soit évoquée par les statuts dans leurs versions successives,
l'université ne disposait pas, jusqu’à récemment, du règlement intérieur prévu par l’article 7 de la loi
LRU (
codifié à l'article L 712-3 du code de l'éducation
). Or un tel règlement permet de formaliser utilement un
certain nombre de dispositions qui n’ont pas leur place dans les statuts eux-mêmes. Toutefois, le
conseil d'administration a finalement procédé à l’adoption du règlement en cause dans sa séance du 22
novembre 2010.
6.3.6
Les délégations de signature
Aux termes des dispositions finales de l’article L712-2 du code de l’éducation dans sa
rédaction en vigueur depuis août 2007, «
le président peut déléguer sa signature aux vice-présidents
des trois conseils, aux membres élus du bureau (…), au secrétaire général et aux agents de catégorie
A placés sous son autorité ainsi que, pour les affaires intéressant les composantes énumérées à
l'article L. 713-1
[
UFR, écoles et instituts
],
les services communs (…),les unités de recherche constituées
avec d'autres établissements publics d'enseignement supérieur ou de recherche, à leurs responsables
respectifs
».
34
L’article 10 du décret n°94-39 du 14 janvier 1994 relatif au budget et au régime financier
des EPCSCP, modifié par l’article 4 du décret n°2008-619 du 27 juin 2008
46
, précise
que «
l'ordonnateur principal peut déléguer sa signature aux personnes mentionnées au dernier alinéa
de l'article L. 712-2 du code de l'éducation
» et que «
les
ordonnateurs
secondaires des instituts et
écoles internes peuvent déléguer leur signature aux agents publics de la composante qu'ils dirigent
».
Les contrôles opérés en cours d’instruction sur ce point avaient montré l’absence
persistante d’un dispositif complet de délégation de signatures à Bordeaux IV, aucune décision
formelle n’ayant par exemple été prise en la matière au profit des différents gestionnaires de crédits et
notamment des directeurs des UFR, de l'IEJE de Périgueux et du PUSG. Interrogé sur ce point lors de
l’entretien de fin de contrôle le président avait indiqué que cette question serait confiée au chargé
d’affaires juridiques que l’université se proposait alors de recruter. La réponse aux observations
provisoires confirme une telle volonté de régularisation dont la chambre souligne à nouveau l’urgente
nécessité. Elle fait notamment observer qu’en matière d’achat, par exemple, en l'absence d'arrêtés de
délégation en bonne et due forme, la signature des bons de commande est réservée aux seuls
ordonnateurs que sont le président de l'université et les ordonnateurs secondaires de droit (directeurs
des instituts), les contrevenants à cette règle s’exposant à se voir sanctionnés sur le fondement des
dispositions de l'article L.313-3 des juridictions financières. Aux termes de ces dernières, en effet, la
Cour de discipline judiciaire et financière peut infliger une amende à toute personne relevant de sa
juridiction qui «
aura engagé des dépenses sans en avoir le pouvoir ou sans avoir reçu délégation de
signature à cet effet »
.
6.4
P
ERSPECTIVES D
’
EVOLUTION DE LA GOUVERNANCE DE L
’
ETABLISSEMENT
Longtemps l’université de Bordeaux IV s’est singularisée par son éclatement en de
nombreuses UFR, aux moyens cependant assez limités, le pouvoir réel étant concentré à la présidence
et dans les différentes sections pédagogiques. Les nécessités de la gestion de certains grands chantiers
en cours (passage aux RCE, plan «
campus
», «
grand emprunt
») devraient logiquement conduire à
recentrer le management présidentiel sur le pilotage stratégique de l’établissement et à redonner du
pouvoir aux structures intermédiaires que sont les UFR. Leur réduction de 6 à 2 leur donne, en effet,
désormais une taille critique suffisante pour qu’il puisse utilement être procédé au renforcement de
leur structure administrative, ainsi que c’est d’ailleurs prévu (cf. supra 4-1) et qu’elles soient davantage
associées au pilotage de l’offre de formation. A cet égard, les deux IUT, l’IUFM et, dans une moindre
mesure, l’IAE bénéficient déjà d’ailleurs d’une large autonomie.
7
GESTION BUDGETAIRE
7.1
L
ES MASSES BUDGETAIRES EN JEU
Les produits et charges de fonctionnement nets de l’établissement atteignaient les montants
respectifs de 30,870 M€ (dont 22,221 M€ de subventions d’exploitation) et 28,673 M€ (dont 12,532
M€ de charges de personnel) en 2009. La progression des masses budgétaires en cause sur la période
contrôlée a été affectée par un certain nombre de ruptures, décrites infra dans la partie du présent
rapport relative à l’analyse financière, ne permettant pas d’en apprécier les évolutions de façon
46
l'article 27 du décret n° 2008-618 relatif au budget et au régime financier des seuls EPCSCP
bénéficiant des responsabilités et compétences élargies prévoit que «
les ordonnateurs secondaires
peuvent déléguer leur signature aux agents publics placés sous leur autorité
».
35
linéaire. Beaucoup plus faibles et fluctuant dans leur montant selon les années, les recettes et dépenses
d’investissement nettes s’élevaient respectivement à 0,528 M€ et 2,406 M€ en 2009.
En outre, ces données étant antérieures au passage de l’université à l’autonomie et aux
responsabilités et comptabilités élargies, elles ne rendent compte qu’imparfaitement de l’ensemble des
volumes financiers se rapportant à l’établissement, le budget de l’Etat supportant alors encore la
majorité des dépenses de personnel, ainsi d’ailleurs que la plupart des dépenses de travaux et
constructions afférentes aux immeubles dont l’établissement est affectataire
47
.
7.2
L’
ARCHITECTURE BUDGETAIRE
Le
nombre d’unités budgétaires (UB) n’a que peu évolué sur la période contrôlée. On en
dénombrait ainsi une quinzaine en début de période contrôlée (2005), avant mise en place du LMD. Ce
nombre sera porté à 16 en 2006 (l’ouverture du PUSG de La Bastide donnant lieu à la création d’une
UB supplémentaire), puis réduit à 14 en 2009 (dont 4 fonctionnant sous le régime de l’autonomie
financière prévu par l’article L.713-9 du code de l’éducation : les 2 IUT, l’IAE et l’IUFM).
Les modifications de la typologie budgétaire intervenues par la suite rendent compte de la
modification de l’organisation des formations (réduction du nombre d’UFR en 2009) ou de la volonté
conjoncturelle d’identifier spécifiquement une action particulière, comme par exemple les «
services
aux étudiants
» (UB créée en 2009 qui ne sera pas maintenue en 2010).
L’essentiel des masses budgétaires de l’université hors instituts autonomes est maintenant
concentré sur l’UB dite de « pilotage » dont les dépenses ont atteint 12 M€ en 2009 sur un total de 18,3
M€ de dépenses hors instituts. Elle regroupe désormais présidence et service général et assure
également le portage de la politique d’amortissement globalisée. Les actions de formation continue qui
lui étaient rattachées ont été individualisées en 2010 dans une unité budgétaire particulière afin de
pouvoir en assurer la gestion spécifique selon la technique comptable des produits à recevoir (cf.
infra). L’année 2010 a vu également la création, à l’intérieur de l’UB de pilotage, désormais appelée
«
administration et politiques générales
», d’un centre de responsabilité dédié à la gestion de
l’ensemble des dépenses de personnel financées sur budget propre de l’université (hors instituts et hors
dépenses de personnel payées au titre de la formation continue et des contrats de recherche). Le
passage effectif aux RCE, le 1
er
janvier 2011, devait se traduire par le regroupement de l’ensemble des
opérations de paie sur cette même unité de « pilotage ».
Dans la perspective du passage aux RCE, le nombre de « centres de responsabilité » (CR)
avait été, également, très sensiblement diminué, pour être porté à 87 en 2010 (et il est vrai 189 « sous-
centres de responsabilités)
48
. Cette diminution répond au souci légitime d’éviter la dispersion des
responsabilités et des crédits
49
, peu efficiente et génératrice, en outre, d’un sentiment dommageable de
propriété des gestionnaires concernés sur « leurs » résultats annuels (cf. infra les développements du
47
le budget des collectivités territoriales supportant la charge des travaux dont elles se sont vues
déléguer la maîtrise d'ouvrage
48
le concept de centre de responsabilité correspond au niveau primaire d’allocation des moyens et de
gestion des crédits tel que défini par les articles 5 et 6 de l’arrêté du 19 mai 1994 relatif au budget de
gestion des EPCSCP
49
étant observé, au demeurant, qu’à Bordeaux IV le nombre d’UB et CR n’a jamais atteint les niveaux
parfois rencontrés dans d’autres universités et que les sommes gérées de façon déconcentrée restaient
très minoritaires en volume, instituts autonomes mis à part
36
présent rapport relatifs aux reports de crédits). Il convient, en effet, d’allouer des enveloppes
budgétaires significatives à un nombre plus limité de véritables décideurs. L’organisation budgétaire à
venir devra également prendre en compte la nécessité de renforcer le pouvoir de régulation budgétaire
des directeurs d’UFR (dont le nombre a désormais été ramené à 2) entre les diverses filières de
formation qui en relèvent.
Pour autant, dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre sur ce point,
l’actuel président de l’université se prononce en faveur d’une présentation budgétaire 2012 plus
explicite sur les orientations stratégiques de l’établissement, considérant que l’importance excessive
acquise, selon lui, par les crédits de l’unité de pilotage pouvait constituer un facteur d’opacité.
7.3
L
A PREPARATION BUDGETAIRE
L’article L.712-10 du code de l’éducation prévoit que les composantes soient associées à
l’élaboration du budget de l’établissement. Dans la perspective du passage aux RCE, la concertation
avec les différentes structures (dite « dialogue de gestion ») a d’ores et déjà été renforcée à l’occasion
de la
préparation budgétaire 2010, en particulier avec les instituts et écoles internes (IAE, IUT et
IUFM). En effet, l’autonomie financière
légalement reconnue à ces derniers par l'article L713-9 du
code de l'éducation et le statut d’ordonnateurs secondaires dont bénéficient leurs dirigeants avaient
jusqu’ici pour effet de limiter les pouvoirs du président de l’université en matière d'exécution du
budget desdites composantes. A cet égard, les exigences du passage aux RCE, et notamment la
nécessaire sécurisation des opérations de paie, désormais confiées dans leur intégralité à l’université,
pourraient conduire à davantage de centralisation en la matière.
Une véritable procédure de préparation budgétaire comportant l’élaboration de «
contrats
internes d’objectifs et de moyens
» avec les instituts a donc été mise en place depuis que le ministère
de l’enseignement supérieur a abandonné la pratique antérieure dite du «
fléchage
» des crédits,
consistant à assortir sa dotation globale de fonctionnement de l’indication de la part revenant aux dits
instituts.
Par ailleurs, dans la perspective de la préparation du budget 2011 de nombreuses
projections relatives à la masse salariale ont été réalisées et il a également été procédé à un
recensement des investissements et achats importants envisageables. Pour autant l’université ne s’était
pas encore dotée d’un véritable programme prévisionnel d’investissement, même si elle en avait le
projet au moment où l’instruction s’est achevée (cf. infra 7-7). Il est vrai que les masses de dépenses
d’investissement (et notamment les dépenses afférentes aux travaux et constructions) n’y ont jamais
atteint un niveau très important à ce jour.
7.4
F
IABILITE DES PREVISIONS BUDGETAIRES
Longtemps, à Bordeaux IV, l’exécution budgétaire mettait en évidence la faiblesse
anormale du taux de réalisation des prévisions budgétaires (rapport entre les crédits effectivement
utilisés et le total des crédits ouverts y compris par décisions budgétaires modificatives), régulièrement
inférieur à 65 % sur la période 2002-2006.
Un tel manque de fiabilité et de sincérité des prévisions budgétaires résultait directement
des pratiques contestables alors en vigueur en matière de reports de crédits, la décision budgétaire
modificative (DBM) dite « de report », venant, en effet, abonder sans réelle utilité le budget initial
d’une bonne partie des crédits non-consommés de l’exercice précédent. Ainsi, au terme de l’exercice
2006, les crédits de fonctionnement non consommés s'élevaient à 9 097 558 €, alors que les ouvertures
de crédits correspondant aux reliquats de 2005 budgétisés à l’occasion du vote de la décision
37
budgétaire n°1 du 28 février 2006
atteignaient, pour leur part, 9 933 498 €. Il apparaît donc que
l'établissement aurait pu se dispenser de l’essentiel de ces reports de crédits de l’exercice précédent,
étant toutefois précisé que ce raisonnement globalisé doit être pondéré par une approche par nature et
centres de dépenses.
En tout état de cause, la situation en la matière s’est significativement améliorée en fin de
période contrôlée Ainsi, en 2009, le taux de réalisation des recettes de fonctionnement (99 %) et, dans
une moindre mesure, des dépenses de même nature (84 %) apparaît beaucoup plus satisfaisant. C’est
moins le cas pour les dépenses d’investissement, dont le taux de réalisation n’atteint que 50 %, mais
ces dernières sont beaucoup plus faibles en volume et sont davantage exposées, par leur nature, aux
divers aléas susceptibles d’affecter le calendrier de déroulement des opérations. Ainsi, globalement,
(fonctionnement + investissement) le taux d'exécution budgétaire s’établit à 79,85 % en dépenses et à
96,57 % en recettes. Le montant total des autorisations budgétaires restées inemployés (7 845 245 €)
est à rapprocher des 3 209 559 € de crédits ouverts correspondant à des reliquats reportés de l’exercice
précédent. On observe donc, là encore, la persistance, pour des montants certes moindres que par le
passé, de reports de crédits dont il s’avère qu’ils n’étaient pas entièrement nécessaires à toutes les
structures qui en bénéficiaient encore. Les performances en la matière sont inégales selon les unités
budgétaires, le taux d’exécution médiocre de l’UB « recherche » (65%) méritant d’être plus
particulièrement
signalé compte tenu du poids relatif important de cette dernière (2
ème
consommatrice
de crédits derrière l’UB pilotage, avec 2 029 812 € de dépenses
totales en 2009).
7.5
L
A POLITIQUE DES REPORTS DE CREDITS
En vertu du principe d’annualité, l’autorisation budgétaire ne crée en principe des droits
que pour l’année en cours, seuls les crédits concernant des opérations pluriannuelles étant reportables
d’un exercice sur l’autre.
Cependant, l’article 7 du décret n°94-39 du 14 janvier 1984 modifié relatif au budget et au
régime financier des EPCSCP, autorise, par exception, le report d'un exercice budgétaire sur le suivant
des
crédits
relatifs
aux
tranches
annuelles
non
exécutées
des
programmes
pluriannuels
d'investissement, d’une part, des crédits relatifs à des opérations précisément identifiées ayant fait
l'objet d'un commencement d'exécution, dans la limite de 10% de la dotation des chapitres
correspondants du budget de l'exercice précédent
50
, d’autre part. Par ailleurs, selon l’instruction M93
du 29 avril 2002, portant réglementation budgétaire, financière et comptable des EPCSCP, le report
des crédits correspondant aux restes à réaliser sur convention de ressources affectées est également
autorisé. Toutefois, il ne peut être recouru à la technique comptable des ressources affectées, que l’on
rencontre fréquemment en matière de recherche, que dans les conditions cumulatives suivantes : la
recette a une affectation précise spécifiée par le bailleur de fonds ; le montant de la recette est égal au
montant de la charge supportée par l'établissement ; la recette n'est définitivement acquise à ce dernier
que lorsqu’il a effectué la dépense correspondante ; les crédits restés sans emploi doivent en principe
être restitués à l'organisme financeur.
50
sous l’empire du décret 2008-618 relatif au régime financier des établissements passés aux RCE, les
possibilités de report sont limitées à «
tout ou partie des crédits relatifs aux tranches annuelles non
exécutées des programmes pluriannuels d’investissement et des contrats de recherche pluriannuels en
cours
»
38
L’usage irrégulier des reports de crédit a longtemps été observé dans les universités, de
même que les utilisations abusives de la procédure d'affectation des ressources. Dans son dernier
rapport d'observations définitives du 7 septembre 2004, la chambre régionale des comptes d'Aquitaine,
constatait ainsi que l'université de Bordeaux IV reportait alors la totalité des crédits disponibles, en
violation des dispositions précitées de l'article 7 du décret du 14 janvier 1994 encadrant strictement les
possibilités de report.
Une tentative de « recentralisation » et de mutualisation des reliquats avait, dans un
premier temps, été engagée en 2005. La décision budgétaire modificative de début d'année enregistrait
ainsi le report des reliquats de 2004 au niveau de l'unité budgétaire et non plus au niveau des centres de
responsabilité et l’autorisation de consommer effectivement lesdits crédits de report était soumise à la
production de justifications sur la réalité des besoins sur lesquels le président exerçait un contrôle
d'opportunité. L’hostilité de la communauté universitaire à cette démarche avait toutefois conduit à
retenir une nouvelle organisation, appliquée pour la première fois en 2007, autorisant les reports des
crédits non consommés de l’exercice antérieur en fonction du degré d'autonomie financière des
structures bénéficiaires et de l'origine des crédits (les ressources « allouées », telle la DGF, ne pouvant
être reportées si elles n’étaient pas consommées sur l’exercice, à la différence des ressources
« acquises », résultant de la mobilisation de leur attributaire [
conventions de recherche et de formation
continue, taxe d’apprentissage
] et lui étant, pour cette raison, maintenues pour l’essentiel sur l’exercice
suivant, sous réserve, pour certaines unités budgétaires, d’un prélèvement à la source sur leurs
reliquats à titre de participation à la couverture des charges de fonctionnement des services généraux.
Outre le souci de ne pas démotiver les composantes les plus dynamiques dans la collecte de ressources
propres, le maintien d’une politique de reports favorable a également été présenté comme une
contrepartie à la mise en place concomitante d’une politique d’amortissement centralisée, les unités
budgétaires ayant vu leur dotation budgétaire réduite
à cette occasion se voyant reconnaître à titre de
compensation un droit de tirage personnalisé équivalent sur le fonds de roulement de l’établissement.
Ainsi, avant 2009, la DBM dite de report avait surtout pour objet de réattribuer à leur
affectataire d’origine l’essentiel des crédits que ce dernier n’avait pas consommé sur l’exercice
antérieur. En 2008, les reliquats de 2007 reportés s’élevaient encore à 9 584 339 €, soit un montant
proche de celui du fonds de roulement total au 31 décembre 2007 (10 347 928 €). L’AERES utilise
d’ailleurs le terme de «
cagnottes
» dans son dernier rapport pour qualifier de telles pratiques de
« privatisation » du fonds de roulement de l’établissement, largement irrégulières et portant atteinte au
principe d’annualité budgétaire.
Pour autant, toute forme de réaffectation des reliquats de n-1 entre unités budgétaires
n’était pas exclue, le PUSG ayant ainsi bénéficié d’une telle mutualisation pour financer son
démarrage, en 2006. Mais, comme on pouvait encore l’observer à l’occasion du report des reliquats
non consommés de 2007 sur 2008, l’essentiel de l’effort de redistribution reposait sur l’unité
budgétaire « présidence », à part quelques modestes «
reprises de DGF
» sur les composantes autres
que les instituts (pour leur part exclus légalement de ce processus de mutualisation). La faible
mutualisation de ses reliquats ne permettait donc pas à l’université de disposer de tous les moyens
nécessaires au financement d’une véritable politique d’établissement, compte tenu du niveau des
réserves réellement disponibles.
Légalement contestable, le système en vigueur à Bordeaux IV jusqu’en 2009 apparaissait
en outre complexe, peu lisible et même pour partie artificiel. En effet, le principe du droit au maintien
de l’essentiel de ses reliquats affiché chaque année dans la « DBM de report » était atténué, en gestion,
la mobilisation effective desdits reliquats étant conditionnée par la justification de dépenses nouvelles.
De plus, par prudence, les reliquats de crédits n’étaient pas ouverts directement dans chacun des
centres de responsabilité concernés mais dans un CR «
répartiteur-réservoir
», dit «
CR reports
».
39
Ainsi, ledit système reposait davantage en fait sur l’affichage des reports (la DBM de
report ayant avant tout pour objet de perpétuer formellement leur affectation) que sur leur mobilisation
effective
51
et de ce fait il n’a, semble-t-il, que rarement mis en péril la sécurité financière d’un
établissement au besoin en fonds de roulement en général assez faible (cf. infra)
52
.
L’amélioration de la sincérité des prévisions budgétaires en fin de période contrôlée, déjà
relevée supra, est précisément imputable à une politique de reports beaucoup plus rigoureuse. Ainsi,
alors que le fonds de roulement de l’université hors instituts s’élevait à 6 963 994 € au 31 décembre
2008, « seuls » 3 209 559 € de reliquats ont fait l’objet d’un report par prélèvement sur le fonds de
roulement en DM1 de 2009 (
contre 6 042 408 € de reliquats hors instituts reportés de 2007 sur 2008
). Ceci résulte
d’une application plus stricte de la règlementation et du choix vertueux qui a été fait de n’ouvrir
désormais des crédits sur reports dans la DM1 qu’à hauteur des besoins réellement justifiés au moment
du vote de cette dernière. En 2010, le montant des reports hors instituts a ainsi encore été réduit pour
ne plus atteindre que 1 124 557 €.
Il est à noter, enfin, que la technique consistant à neutraliser les produits constatés
d’avance, utilisée pour la première fois en 2009 (où le solde créditeur du compte 487 au 31 décembre
2009 atteint 1 306 036 €), permet de diminuer les reliquats budgétaires de l’exercice tout en permettant
de rétablir l’affectation initiale des crédits lors de la réémission du titre correspondant en n+1.
7.6
L'
ABSENCE DE TABLEAU DES EMPLOIS BUDGETAIRES
L’article 3 du décret n°94-39 du 14 janvier 1994 relatif au budget et au régime financier
des EPCSCP impose la production en annexe au budget annuel de l’établissement (…) des tableaux
énumérés par l’article L. 719-5 du code de l’éducation, au nombre desquels figure le «
tableau des
emplois budgétaires attribués
», prescription dont la chambre s’était faite l’écho dans son dernier
rapport d'observations définitives en date du 7 septembre 2004.
Or, les exemplaires du budget primitif produits à l’occasion du présent contrôle ne
comportaient toujours pas un tel document, les listes nominatives des personnels fournies en annexe au
compte financier ne pouvant en tenir lieu faute de précisions sur les emplois budgétaires
correspondant. L’établissement disposant désormais d’un bilan social (cf. supra), il devrait lui être plus
facile, désormais, de s’acquitter des obligations qu’il tient de l’article L.719-5 précité. Dans sa réponse
aux observations provisoires de la chambre, l’actuel président de l’université a fait part de son
intention de remédier à cette carence à l’occasion de la refonte du bilan social à intervenir
prochainement.
7.7
L'
ABSENCE DE PROGRAMME PLURIANNUEL D
'
INVESTISSEMENT
Historiquement (et il en ira encore sans doute ainsi dans le futur compte tenu du rôle
croissant du PRES en la matière), l’établissement n’a jamais enregistré un volume très important
51
ainsi la DBM de report de 2008 abonde les ouvertures de crédits de la masse 30, afférente aux
dépenses de personnel, de 1 484 352 € qui s’avéreront finalement inutiles, l’exécution du chapitre 64
se traduisant à la clôture de l’exercice par 2 833 155 € de crédits non consommés
52
sauf en 2006 où l’agent comptable faisait d’ailleurs état dans son rapport sur le compte financier du
décalage entre les besoins de financement des services communs et les excédents cumulés de certaines
composantes
40
d’investissements (environ 2,5 M€ pour les deux derniers budgets exécutés 2008 et 2009, répartis à
peu près également entre les acquisitions [
mobilier, matériel et logiciels
], d’une part, et les travaux
d’entretien et de mise en sécurité, d’autre part.
Pour autant, l’article 8 du décret n°94-39 du 14 janvier 1994 relatif au budget et au régime
financier des EPCSCP impose la confection d’un programme pluriannuel d’investissement (PPI)
,
« document annexé au budget »
et
« voté par le conseil d’administration
». Or, il s’avère que cette
obligation, déjà rappelée par la chambre dans son dernier rapport d'observations définitives précité,
n’était toujours pas respectée pendant la période contrôlée. Cependant, dans sa réponse aux
observations provisoires, l’actuel président de l’université informe la chambre que l’université «
est en
train de se doter
» d’un tel PPI, d’autant plus indispensable que plus de 2 M€ de travaux
d’accessibilité et de sécurité sont prévus d’ici 2014, outre les différentes actions du plan « Campus ».
7.8
L
ES REGIES D
'
AVANCE ET DE RECETTES
Dans son dernier rapport d'observations définitives, la chambre avait demandé que les
arrêtés de création des régies de recette et d'avance soient complétés par l'indication de leurs modalités
de fonctionnement, également de veiller à un reversement plus rapide des fonds encaissés, prenant
acte, toutefois, de l’engagement de l’établissement de régulariser cette situation. Les investigations
opérées lors du présent contrôle ont permis de s’assurer qu’il avait été respecté. En revanche, on
relevait encore les manquements persistants de l’ordonnateur et du comptable aux obligations de
contrôle sur place desdites régies qu’ils tiennent de l’article 15 du décret n°92-681 du 20 juillet 1992.
Dans sa réponse aux observations provisoires, l’actuel président de l’université fait toutefois état, outre
la suppression de régies d’avances de faible montant, d’un contrôle récent de la régie de l’IUFM ayant
abouti au remplacement du régisseur, démontrant ainsi l’utilité de telles vérifications.
7.9
L
ES OUTILS DE PILOTAGE EN MATIERE BUDGETAIRE ET FINANCIERE
Devant la relative pauvreté des outils de suivi de la gestion financière (tableaux de bord)
alors observée, le contrat quadriennal pour 2007-2010 avait retenu comme objectif la mise en place
d’un contrôle de gestion budgétaire et d'une comptabilité analytique devant permettre aux
gestionnaires d'analyser précisément la structure des coûts et d'assurer un suivi budgétaire régulier,
ainsi que la constitution d'états financiers de synthèse.
L’action positive de la «
cellule de pilotage
» a donné lieu à des développements supra
mais cette dernière n’a pas une vocation essentiellement financière. C’est, en effet, à la nouvelle
direction des services financiers, créée en 2009 par scission avec l’agence comptable, qu’il appartient
plus particulièrement de développer des outils de pilotage et de reporting spécifiques.
L’instruction a permis de constater les premiers résultats encourageants de son action en la
matière, à l’occasion de quelques dossiers emblématiques déjà évoqués supra (refonte du processus de
préparation budgétaire, remise en ordre des pratiques en matière de reports de crédits, recensement des
projets d’investissements dans la perspective du premier PPI).
Il conviendra de poursuivre l’effort ainsi engagé, notamment en envisageant l’introduction
d’une comptabilité analytique
53
que le logiciel financier utilisé jusque là par l’établissement n’aurait,
semble-t-il, pas permis de mettre en place. Depuis 2008, les documents
budgétaires sont toutefois
53
obligatoire en application de l’article 45 du décret 94-39 modifié du 14 janvier 1994
41
présentés en «
mode LOLF
», permettant ainsi de rendre compte de l’activité de l’établissement en
fonction des deux programmes spécifiques du ministère de l’enseignement supérieur et de la
recherche, «
formations supérieures et recherche universitaire
» et «
vie étudiante
».
8
FIABILITE DES COMPTES
La fiabilité des comptes, qui constitue un préalable nécessaire à une analyse financière
pertinente, apparaît également indispensable dans la perspective de la prochaine certification des
comptes à intervenir au terme de l’exercice 2011, suite au récent passage de l’établissement aux
responsabilités et compétences élargies
54
.
Or, la qualité comptable a longtemps présenté des défaillances dans le secteur universitaire,
notamment en ce qui concerne la comptabilité patrimoniale, l’audit comptable de l’université de
Bordeaux IV réalisé en décembre 2008 par la mission régionale d’audit de la direction régionale des
finances publiques confirmant d’ailleurs, à cet égard, cette situation au plan local. Les inspecteurs
s’étaient, en effet, déclarés incapables, à l’époque, de «
formuler une appréciation positive sur la
qualité des comptes présentés (…) compte tenu des « nombreuses lacunes dans la mise en oeuvre de
certaines procédures budgétaires et comptables
» et des atteintes portées aux principes comptables. La
chambre a également relevé nombre de manquements à la fiabilité des comptes pendant la période
qu’elle a elle-même contrôlée.
8.1
F
IABILITE DES DEPENSES
:
RATTACHEMENT A L
’
EXERCICE DES CHARGES A PAYER
Le compte 408 (« factures non parvenues ») décrit le montant évaluatif des dépenses qui
n'ont pu être ordonnancées avant la clôture de l'exercice n, auquel elles sont juridiquement
rattachables. Au 31 décembre 2005, les comptes 4081 « fournisseurs » et 4084 « fournisseurs
d'immobilisations » de l’université présentaient un solde créditeur respectif de 213 736 € et 35 899 €,
apparaissant excessivement modeste.
Les investigations conduites ultérieurement par les auditeurs de la trésorerie générale ont
effectivement mis en évidence l’absence d’exhaustivité du recensement des charges à payer, l’examen
des factures d'eau, énergie et téléphone mandatées en 2008 ayant ainsi permis d’identifier 151 242 € de
charges comptabilisées à tort sur cet exercice alors qu’elles auraient dû être rattachées à 2007, le
résultat de chacun des exercices en cause s’en trouvant ainsi quelque peu faussé. Il semble cependant
que les efforts de sensibilisation menés par l’agence comptable et les services financiers afin d’inciter
les gestionnaires de crédits à améliorer le recensement des factures non parvenues, aient commencé à
porter certains fruits. En effet, le compte 408 présentait un solde créditeur beaucoup plus significatif de
988 456,08 € à la clôture de l’exercice 2009 (
7 648,84 € pour le compte 4084
) alors qu’il n’atteignait encore que
203 300, 23 € (
33 413,03 € pour le compte 4084
) au 31 décembre 2008.
Par ailleurs, bien que l’ensemble des heures complémentaires d’enseignement (HCE)
soient payées en fin d’année universitaire (au mois de juillet), la chambre s’était interrogée dans son
rapport d’observations provisoires sur un possible rattachement d’une partie de ces heures à l’exercice
précédent, via le compte 428. Dans sa réponse sur ce point, l’actuel ordonnateur fait valoir qu’aucune
heure complémentaire ne serait, en fait, réalisée au cours du 1er trimestre universitaire (septembre-
54
dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, l’actuel président de l’université signale
d’ailleurs une première intervention des commissaires aux comptes en juin 2011 pour préparer cette
démarche
42
décembre de l’exercice n-1), le recours aux dites HCE n’intervenant, selon lui, qu’en seconde partie
d’année universitaire, une fois leur contingent d’heures « statutaires » entièrement réalisé par les
enseignants titulaires. Il reconnaît toutefois que cette interprétation ne correspond pas à la position
actuelle des «
tutelles
» (ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche et direction générale
des finances publiques) sur cette question. Pour sa part, la chambre considère que les outils de suivi du
service fait en matière d’heures complémentaires dont l’établissement envisage de se doter (cf. supra)
devraient lui permettre de mieux rattacher lesdites HCE à l’exercice budgétaire au cours duquel elles
ont réellement été effectuées, toute hypothèse de réalisation d’heure complémentaire au cours du 1
er
trimestre ne lui semblant pas totalement exclue.
8.2
F
IABILITE DES DEPENSES
:
CHARGES CONSTATEES D
’
AVANCE
La technique des charges constatées d’avance (à imputer au compte 486) n’est pas
pratiquée dans l’établissement alors qu’elle pourrait l’être, par exemple, pour neutraliser la fraction de
certaines dépenses d’abonnements (compte 6183) ou de cotisations (compte 6281) payée d’avance et
se rapportant à l’exercice suivant.
S’il ne conteste pas cette situation, l’actuel ordonnateur fait valoir, dans sa réponse aux
observations provisoires, que la faiblesse des montants en cause ne serait pas de nature à influencer
significativement le résultat de l’établissement. Pourtant, en 2008, les auditeurs de la trésorerie
générale avaient évalué à 229 598 € les charges ainsi constatées d’avance (se rapportant notamment
aux abonnements) qui auraient justifié une neutralisation.
8.3
F
IABILITE DES PRODUITS
:
RESPECT DU PRINCIPE DES DROITS CONSTATES
On observe la relative faiblesse du montant des restes à recouvrer au 31 décembre 2009
portant sur des débiteurs autres qu’« institutionnels » (Etat, Union européenne, collectivités
territoriales). Il faut sans doute y voir, en partie, la conséquence « positive » des pratiques contestables
longtemps en vigueur dans l’établissement, consistant à n’émettre les titres de certaines recettes
(notamment ceux afférents aux conventions de formation continue) qu’ « au comptant », c’est-à-dire
lors de l’encaissement et pour le seul montant encaissé. Cette méthode irrégulière a été abandonnée en
2009 pour les conventions de formation continue, désormais « titrées » dès la naissance des droits de
l’établissement, c’est-à-dire à la signature de la convention, ce qui sera sans doute de nature à générer
une activité de recouvrement plus soutenue qu’auparavant.
8.4
F
IABILITE DES PRODUITS
:
RATTACHEMENT A L
’
EXERCICE DES PRODUITS A
RECEVOIR
Les produits à recevoir rattachés à l'exercice sont constitués des droits acquis au 31
décembre de l'exercice, pour lesquels l’émission du titre de recettes n’a pu avoir lieu. L’établissement
ne comptabilisait pas de tels produits à recevoir sur la période contrôlée (absence de compte 418
ouvert jusqu’à l’exercice 2009 inclus)
Dans sa réponse aux observations provisoires sur ce point, l’actuel ordonnateur soutient, là
encore, que le faible montant desdits produits à recevoir ne serait pas de nature à influencer réellement
le résultat. Pourtant, en 2008, les auditeurs de la trésorerie générale avaient évalué l’enjeu des
ajustements à réaliser en la matière à 330 392 € (
dont 310 435 € au titre des conventions de formation continue
).
L’incidence cumulée sur le résultat d’un tel manquement et de l’absence contestable de neutralisation
de 229 598 € de charges constatées d’avance également relevée cette même année (
cf. supra paragraphe
8-2
) ne saurait pourtant être considérée comme négligeable vu son montant de 559 590 €. Toutefois, le
43
« titrage » désormais plus précoce des conventions de formation continue, évoqué au paragraphe 8-3
ci-dessus, semble de nature à réduire l’importance du phénomène.
8.5
F
IABILISATION DES PRODUITS
:
PRODUITS CONSTATES D
’
AVANCE
L’établissement ne pratiquait pas non plus la technique des produits constatés d’avance
pendant l’essentiel de la période contrôlée. Or elle aurait pu être envisagée notamment pour les droits
universitaires entièrement imputés à l’année n sur le plan comptable alors qu’ils se rattachent
juridiquement à un service rendu sur l’année universitaire n/n+1. Les auditeurs de la trésorerie
générale considéraient, à cet égard, que 6/10
ème
de la recette de 2008 à ce titre, soit 1 305 274 €,
auraient dû être neutralisés. La crainte des effets budgétaires d’un tel changement de système l’année
où il y serait procédé avait, cependant, conduit à différer cette réforme. Un rattachement partiel est
toutefois intervenu en 2009, où le compte 487, dédié à la comptabilisation des produits constatés
d’avance est utilisé pour la première fois. Pour cette raison les produits du compte 7061 au titre des
droits universitaires diminuent, passant de 2 447 773 € en 2008 à 2 113 442 € en 2009
55
.
8.6
R
ECETTES ET DEPENSES A CLASSER
L'instruction comptable M93 rappelle que toute opération imputée aux comptes 471
(« recettes à classer »
) ou 472
(« dépenses à classer et à régulariser »
) doit être portée au compte d'imputation
définitive dans les meilleurs délais, l’utilisation des subdivisions du compte 47 devant demeurer
exceptionnelle. Alors qu’ils atteignaient encore parfois un niveau significatif en début de période
contrôlée (
510 820 € pour les recettes à classer en 2004 et 275 264 € pour les dépenses à classer en 2006
), les soldes
des comptes en question apparaissent beaucoup plus réduits en fin de période (
respectivement 57 717 € de
recettes à classer et 47 522 € de dépenses à régulariser au 31 décembre 2009
). Ils présentent au surplus des
niveaux respectifs assez voisins de nature à neutraliser leur impact sur le résultat.
8.7
M
AUVAISE COMPTABILISATION DU RESULTAT
Il a été constaté que les résultats déficitaires des exercices 2005 et 2006 avaient été
anormalement portés au crédit du compte 1201, puis avaient donné lieu à une ponction sur les réserves
(compte 1068), alors qu’ils auraient dû être enregistrés en débit du compte 129.
8.8
F
IABILITE DU HAUT DE BILAN
(
PASSIF
):
DOTATIONS EN NATURE ET SUBVENTIONS
D
’
INVESTISSEMENT
La balance au 31 décembre 2009 fait apparaître, pour les comptes 10211
(
biens remis en
dotation et non à charge de l’établissement
)
et 10231
(bien remis en complément de dotation et non à charge de
l’établissement)
, des soldes créditeurs respectifs de 2 796 910 € et 997 624 € (
inchangés depuis de nombreuses
années
) dont il n’a été possible de justifier ni le montant ni l’origine, l’état du passif établi par le
comptable ne comportant pour tout renseignement que la mention «
bilan d’entrée Bordeaux IV
».
Le montant net des subventions d’investissement figurant
au bilan au 31 décembre 2009,
soit 5 342 017 €
(9 730 014 € de solde créditeur au compte 13 et 4 387 997 € de solde débiteur au compte 139
55
il semble, en outre, que le montant global des droits universitaires « titrés » en 2009 ait également
été minoré à hauteur des attributions de bourses nouvelles à intervenir en cours d’année
44
[subventions d'investissement portées au compte de résultat])
n’est pas davantage fiable, compte tenu des
incertitudes affectant le bilan d’entrée desdits comptes à la création de l’université en 1995 lors de sa
scission avec Bordeaux I. Là encore, en effet, un certain nombre de lignes de l’état du passif afférentes
à ces comptes comportent pour tout renseignement la mention «
balance d’entrée Bordeaux IV
». Dans
sa réponse au rapport d’observations provisoires, l’ordonnateur actuel indique que des travaux de
fiabilisation des subventions d’investissement en cause seraient conduits actuellement.
8.9
F
IABILITE DU HAUT DE BILAN
(
ACTIF
):
PATRIMOINE IMMOBILIER
Dans son dernier rapport d'observations définitives, en date du 7 septembre 2004, la
chambre avait relevé certaines insuffisances comptables dans le transfert des actifs de Bordeaux I à
Bordeaux IV, telle l’incorporation de biens meubles partiellement amortis pour leur seule valeur nette,
pour des montants au surplus différents de ceux figurant sur l’état de l’actif.
La chambre y critiquait également la sortie irrégulière de la comptabilité de l’établissement
d’un certain nombre d’actifs immobilisés totalement amortis, intervenue à tort en 2000 et en 2002.
Interrogé pendant l’instruction sur les régularisations intervenues à ce sujet, l’établissement
a fait savoir qu'il lui était apparu inutile de réintégrer des biens entièrement amortis et dont l'inventaire
n'était, au surplus, pas toujours tenu. Sans méconnaître la difficulté de la tâche, on peut s’étonner d’une
telle réponse, témoignant en outre du peu de fiabilité de l’inventaire physique de l’établissement,
semble-t-il essentiellement dédié jusqu’ici au suivi du matériel informatique. En effet, la tenue d’un
«
inventaire permanent de tous les biens mobiliers et immobiliers
», distinguant «
les biens propres de
l'établissement de ceux qui lui sont affectés ou qui sont mis à sa disposition
», constitue une obligation
réglementaire pour l’ordonnateur en application de l’article 36 du décret n°94-39 modifié du 14 janvier
1994. La nécessité de sécuriser cet inventaire physique aurait cependant conduit dernièrement les
autorités universitaires à envisager le recours à un cabinet conseil pour procéder à sa refonte, afin de
pouvoir le confronter, ensuite, ainsi qu’il convient, à l'état de l'actif comptable.
Par ailleurs, si l’état de l’actif précité apparait en cohérence avec la comptabilité, les
inscriptions de cette dernière afférentes au patrimoine immobilier affecté à l’établissement ne sont
toujours pas exhaustives, alors que la chambre avait déjà alerté l’établissement sur ce point lors de son
dernier contrôle, l’instruction comptable M93 imposant aux EPCSCP de décrire dans leurs comptes
l’ensemble des immeubles remis en dotation ou mis à disposition par convention. A cet égard, les
auditeurs de la trésorerie générale avaient eux-mêmes relevé, en décembre 2008, l’absence persistante
de prise par le rectorat des arrêtés de remise en dotation à Bordeaux IV de certains des immeubles
appartenant à l’Etat affectés à l’établissement lors de sa création par scission avec Bordeaux I en 1995,
ainsi que l’absence de valorisation des immeubles utilisés par l’université inscrits au STGPE (
Serveur du
Tableau Général des Propriétés de l'Etat
)
56
, et, en conséquence des manquements précédents, le défaut
d’enregistrement de la valeur comptable desdits immeubles dans les comptes de l’établissement.
56
on disposait seulement d’arrêtés du recteur en date du 15 avril 2005 fixant «
la valeur résiduelle
»
des actifs répartis entre Bordeaux I et Bordeaux IV, évaluant ainsi le patrimoine transféré à cette
dernière : 1 007 261,45 € au titre des UFR, 24 502,63 € au titre du service commun de documentation
de l’université, 92 209,80 € au titre du service inter-établissements de coopération documentaire
(SICOD) et 199 028,85 € au titre de l’IUT de Bordeaux
45
Il apparaît toutefois, au vu de la réponse de l’actuel président de l’université au rapport
d’observations provisoires de la chambre, que l’évaluation du patrimoine immobilier de Bordeaux IV à
laquelle avait procédé l’agence France Domaines en mai 2009 pour un montant de 82 496 000 €
57
(hors
IEP et IUFM
58
) aurait donné lieu à une intégration comptable en fin d’exercice 2010.
Une telle régularisation s’imposait, la persistance de telles incertitudes dans les inscriptions
des comptes de haut de bilan de l’établissement apparaissant de nature à obérer la prochaine
certification des comptes. En outre, la sécurisation juridique et comptable du patrimoine immobilier
affecté à l’établissement s’avérait également nécessaire dans la perspective de la mise en oeuvre future
du plan campus, le volet immobilier de ce dernier étant confié à un opérateur spécifique auquel il est
envisagé de transférer des droits réels sur les bâtiments universitaires à réhabiliter.
Toutefois, selon la réponse précitée du président de l’université, un apurement des biens
mobiliers entièrement amortis serait envisagé, «
sur le conseil des commissaires aux comptes »,
à
l’occasion du prochain changement de logiciel de gestion de la comptabilité patrimoniale. L’état de
l’actif en résultant ne mentionnerait plus alors que les seuls biens non amortis.
La chambre ne peut, à ce sujet, que rappeler les réserves qu’elle avait formulées en ces
termes dans son précédent rapport d’observations définitives en date du 7 septembre 2004 : «
les
immobilisations, même entièrement amorties, doivent demeurer inscrites au bilan tant qu'elles
subsistent dans l'établissement
».
8.10 R
ECOURS IRREGULIER AUX PROVISIONS
:
La chambre s’était interrogée lors de l’instruction sur le maintien persistant au compte 151
du bilan d’un volume de provisions pour risques et charges qui s’élevait encore à 518 705 € au 31
décembre 2008. Il est apparu alors que la technique des provisions avait, en fait, été utilisée à tort en
vue de constituer une réserve de crédits en vue du financement de diverses charges futures (
organisation
d’un colloque, création d’un diplôme d’établissement, traduction d’un ouvrage, quote-part des dépenses de fluides et
d’entretien afférentes au bâtiment de l’IUT de Gradignan partagé avec l’université de Bordeaux I),
alors que la
réglementation comptable en réserve l’usage aux opérations ayant le caractère d’une dette trouvant leur
origine sur l’exercice où la provision est constatée mais dont le montant ne peut être déterminé
immédiatement. Au surplus, il est apparu que les diverses reprises auxquelles avaient donné lieu ces
provisions se rapportaient à des dépenses parfois sans rapport avec leur objet initial
.
La provision
incriminée a fait l’objet d’une reprise intégrale en 2009.
8.11 L
E CONTROLE INTERNE COMPTABLE
Le contrôle interne peut se définir comme l'ensemble des dispositifs ayant pour objet
d’assurer la fiabilité et la transparence des données et des procédures financières et comptables. Il
s’inscrit dans une « démarche qualité » permettant de sécuriser les données et les processus et de
faciliter ainsi la certification à intervenir. Il nécessite la formalisation des diverses procédures de
57
sans commune mesure avec le montant des inscriptions comptables afférentes aux bâtiments figurant
au bilan de l’université au 31 décembre 2009 (valeur nette de l’ensemble des constructions égale à
9 742 236 €)
58
les bâtiments de l’UFM sont évalués à 39 572 148 €, les bâtiments de l’IEP (évalués à environ 9,2
M€) n’ayant pas, pour leur part, vocation à être retracés comptablement dans les comptes de Bordeaux
IV
46
contrôle à mettre en oeuvre, sous forme de fiches, guides ou référentiels. Il doit permettre d’identifier
les intervenants et assurer ainsi la traçabilité des opérations en cas de dysfonctionnement.
En l’espèce, de nombreuses fiches de procédures ont été communiquées à la chambre en
fin d’instruction, issues pour certaines de l’application nationale ACIDUES («
appui au contrôle interne
des universités et des établissements d’enseignement supérieur
») ou bien mise au point localement dans le cadre
d’une « démarche partenariale » entre agence comptable et direction des services financiers. En
revanche, le contrôle hiérarchisé de la dépense par le comptable, permettant d'évaluer la qualité du
mandatement et d'établir une cartographie des opérations à risques ou à enjeux, n’avait pu encore être
mis en oeuvre que de façon manuelle, en raison de l’inadaptation du logiciel financier de l’université.
8.12 L
E SUIVI DE L
’
AUDIT DE LA TRESORERIE GENERALE
Les manquements aux principes comptables et les insuffisances du contrôle interne relevés
par l’audit de la trésorerie générale en 2008 avait conduit cette dernière à proposer, outre la scission de
l’agence comptable et des services financiers, effectivement intervenue le 1
er
janvier 2009, diverses
préconisations en vue du rétablissement de la qualité des comptes et de la modernisation des
procédures, traduites dans un plan d’action formalisé.
Le suivi des suites données à ces recommandations montrait des progrès d’ores et déjà
conséquents au moment où s’est achevée l’instruction du présent contrôle, la fiabilisation des
inscriptions patrimoniales de haut de bilan (dotations et immobilisations) apparaissant alors la moins
avancée. Un audit de suivi était d’ailleurs prévu pour valider l’important travail de remise en ordre
accompli avant le passage aux RCE.
9
ANALYSE FINANCIERE
La présente analyse financière portera sur l’évolution des grands équilibres de
l’établissement et de leurs déterminants, ainsi que sur ses marges de manoeuvre et les éventuels
facteurs de risque susceptibles de l’affecter. Elle sera centrée essentiellement sur la période 2005-2009,
pendant laquelle la majorité des dépenses de personnel restaient encore supportées par le budget de
l’Etat. Il en va différemment depuis le 1er janvier 2011, la masse salariale ayant vu sa gestion
transférée intégralement à l’établissement à l’occasion du passage aux RCE. Il convient également de
signaler, à titre liminaire, certaines ruptures dans l’évolution du périmètre financier de l’établissement,
occasionnées, d’une part, par le transfert à l’établissement en 2006 de certaines charges supportées
auparavant par le chapitre 31-96 du budget de l’Etat (
rémunération des contractuels de l’Etat, charges
patronales sur les heures complémentaires des non-titulaires
), pour un montant d’environ 1,9 M€ compensé en
recettes par un complément de dotation, d’autre part, par le rattachement de l’IUFM à l’université,
d’abord sous forme de service à comptabilité distincte en 2008, puis avec intégration complète des
comptes à partir du 1
er
janvier 2009, ayant pour effet d’augmenter les masses financières de cette
dernière (hors IEP) d’environ un tiers, soit 7,5 M€.
Le budget exécuté de Bordeaux IV pour 2009 (compte financier) comporte ainsi, 30,870
M€ de produits nets et 28,673 M€ de dépenses nettes en fonctionnement et 0,528 M€ de produits nets
et 2,406 M€ de dépenses nettes en investissement.
47
9.1
L
E RESULTAT DE FONCTIONNEMENT GLOBAL
59
Positif jusqu’en 2004, le résultat de fonctionnement de l’établissement a enregistré un
déficit croissant entre 2005 et 2007 avant de connaître par la suite un redressement marqué. Le déficit
de 2005 est notamment imputable à une diminution conjoncturelle des recettes de taxe d’apprentissage
(- 585 K€), alors que ceux de 2006 et 2007 peuvent être imputés aux charges nouvelles,
insuffisamment financées, correspondant à la mise en place du PUSG (ouverture de 20 000 m2 de
surfaces supplémentaires insuffisamment prise en compte par la DGF) et du LMD (nouvelles licences
et masters générant une forte augmentation du volume d’heures complémentaires d’enseignement).
Le procès-verbal du conseil d’administration du 24 avril 2007 fait d’ailleurs état du
caractère «
surdimensionn
é » de la diversification et de l’extension de l’offre de formation intervenues
à cette occasion au regard de la capacité de financement de l’établissement.
Pour autant, malgré ces résultats négatifs entre 2005 et 2007, la capacité d’autofinancement
n’a pas été affectée pendant cette période du fait de la montée en puissance concomitante des
amortissements, précisément à l’origine (au moins pour partie) de la dégradation du résultat de
fonctionnement.
2003
2004
2005
2006
2007
2008
(hors IUFM)
2009
(avec IUFM)
Résultat de fonctionnement global
1 340 096
1 186 966
-19 344
-140 232
-511 499
1 544 792
60
2 197 080
Amortissements
580 351
914 016
818 682
1 107 713
1 049 904
1 601 972
Le redressement, particulièrement marqué observé en 2008, est imputable à la fois à
l’abondement des subventions de l’Etat et à la montée en puissance des ressources propres (formation
continue, taxe d’apprentissage). Il s’inscrit toutefois dans un contexte de progression soutenue des
charges de fonctionnement (et notamment de personnel). Ainsi, si globalement sur la période 2005-
2009 les produits de fonctionnement progressent de 75,86 % (soit + 15,16 % en moyenne annuelle) et
les charges de même nature de 63,16% (soit + 13,02 % en moyenne annuelle), l’année 2009 voit, en
revanche, s’amorcer un «
effet de ciseau
» dans l’évolution respective desdits produits et charges. Pour
autant, le résultat excédentaire dudit exercice 2009 (2,197 M€) apparait d’autant plus significatif qu’il
s’inscrit dans un contexte de fiabilisation croissante des comptes de l’établissement (cf. supra).
9.2
L
ES RESULTATS PAR UNITES BUDGETAIRES
L’analyse particulière de la contribution des différentes unités budgétaires au résultat de
fonctionnement positif de 2009 montre l’apport prépondérant des composantes dotées de l’autonomie
financière relevant de l’article L.713-9 du code de l’éducation, du fait de leur capacité particulière à
générer des ressources propres conséquentes. Les 2 197 080 € de résultat net comptable de l’exercice
2009 se répartissent, en effet, ainsi entre l’université hors instituts et chacun desdits instituts: université
59
le budget annexe du SICOD a été transféré au PRES au 1
er
janvier 2008 ; compte tenu de la modicité
de ce budget annexe (274 K€ de dépenses nettes en 2007) et de sa bonne santé financière (1,2 M€ de
réserves au 31 décembre 2007), la présente analyse financière a été limitée au seul budget principal.
60
résultat 2008 porté à 3 145 663 € si l’on prend en compte le compte annexe de l’IUFM
48
hors instituts : 80 107 € ; IUFM : 534 599 € ; IAE : 484 925 €
;
IUT Bordeaux :
878 899 €
;
IUT
Périgueux : 218 550 €.
L’unité dite de « pilotage », qui concentre la majorité des crédits (avec notamment le
portage de l’ensemble des amortissements et de la majorité des rémunérations) apparaît quasiment à
l’équilibre en 2009 alors que tel n’a pas toujours été le cas dans le passé, au point que l’on ait pu alors
s’interroger sur le caractère suffisant de la contribution aux services communs des unités
excédentaires. Les déficits les plus importants relevés en 2009 sont ceux du SCD (service commun de
documentation) et l’unité budgétaire PUSG
61
.
9.3
L’
EVOLUTION ET LA STRUCTURE DES CHARGES DE FONCTIONNEMENT
L’ensemble des charges de fonctionnement progresse de 63 % sur la période 2005-2009.
Ainsi, qu’il a déjà été indiqué, les augmentations particulières de 2006 et 20008 s’expliquant
essentiellement par les transferts respectifs à l’université de la rémunération des contractuels de l’Etat
et de l’IUFM. Les 28,673 M€ de charges de fonctionnement comptabilisées en 2009 se répartissent,
pour l’essentiel, en 12,681 M€ de charges de personnel, 14,390 M€ de charges courantes et 1,602 M€
de dotations aux amortissements.
2003
2004
2005
2006
2007
2008
hors
IUFM
2008
IUFM seul
2008
avec
IUFM
2009
Charges d'exploitation
15 143 330
16 963 875
17 449 757
20 721 156
21 735 009
21 608 323
5 825 208
27 433 531
28 666 331
Charges financières
585
1 002
288
5 828
4 091
1 848
0
1 848
0
Charges
exceptionnelles
20 569
0
123 643
12 671
19 037
1 374
6 178
7 552
6 797
Total charges
15 164 484
16 964 877
17 573 688
20 739 655
21 758 137
21 611 545
5 831 386
27 442 931
28 673 128
Les charges de personnel imputées au budget de l’université, essentiellement constituées
par la rémunération des contractuels (enseignants et non-enseignants) et les heures complémentaires
d’enseignement, représentaient 44 % de l’ensemble des charges en 2009. Il est rappelé que dans le
même temps 58 M€ de rémunérations afférentes à l’université demeuraient alors payées sur le budget
de l’Etat. Leur transfert à l’établissement en 2011 devait avoir pour effet de porter la masse salariale
totale de ce dernier à environ 70 M€, soit près de 80 % du budget de l’université.
2005
2006
2007
2008
(IUFM compris)
2009
évolution
Charges totales
17 573 688
20 739 655
21 758 137
27 442 931
28 673 128
63,16%
Charges de personnel
(cpte 63 hors 635& 637 + cpte 64)
6 833 877
9 655 280
10 698 771
11 649 541
12 681 025
85,56%
en %
39%
47%
49%
42%
44%
61
l’UB PUSG retrace les opérations du pôle non prises en compte par les UB spécifiques IAE et IUT
de Bordeaux
49
L’augmentation des charges de personnel entre 2005 et 2009 (+83,38%) excède celle de
l’ensemble des charges de fonctionnement sur la même période (+63,16%). Elle s’explique notamment
par les transferts respectifs de la rémunération des contractuels de l’Etat dits « de l’article 31-96 »
(
ATER, moniteurs, lecteurs, vacataires administratifs
) en 2006 pour un coût d’environ 1,9 M€ (non compensé à
hauteur de 131 K€ selon l’université) et de l’IUFM en 2008, générant 1,2 M€ de dépenses de
personnel supplémentaires. Elle traduit également la progression du volume d’heures complémentaires
d’enseignement (HCE) du fait de la mise en place de formations nouvelles puis du LMD sans
modification du «
potentiel enseignant
» (cf. supra).
2005
2006
2007
2008
2009
évolution
Total HCE
1 877 654
3 139 791
3 315 592
3 364 144
4 210 399
124,24%
Charges nettes de personnel (64) [
hors impôts
]
6 833 877
9 655 280
10 307 353
11 522 541
12 532 302
83,38%
Dépenses de fonctionnement totales
17 573 688
20 739 655
21 758 137
27 442 931
28 673 128
63,16%
HCE / dépenses de fonctionnement totales
10,68%
15,14%
15,24%
12,26%
14,68%
HCE / dépenses de personnel payées sur budget université
27,48%
32,52%
32,17%
29,20%
33,60%
Sur la période 2005-2009, les charges courantes ont évolué moins fortement que
l’ensemble des charges de fonctionnement (respectivement 48,25 % contre 63,16 %), dont elles
représentent environ la moitié en 2009. L’intégration de l’IUFM en 2008 a généré un ressaut sur la
plupart des postes de charges courantes en 2008. A l’inverse, le changement de mode de
comptabilisation des prestations internes, longtemps portées irrégulièrement au compte 658 au lieu du
compte 18, affecte le montant de ces mêmes charges courantes en fin de période.
2005
2006
2007
2008
(IUFM compris)
2009
évolution
Charges totales
17 573 688
20 739 655
21 758 137
27 442 931
28 673 128
63,16%
Charges courantes
(60 à 62, 635 &637, 65)
9 701 863
10 260 909
9 180 303
14 246 843
14 383 334
48,25%
en %
55,21%
49,47%
42,19 %
51,91%
50,16%
Les variations du chapitre 60 (achats) sont sensibles à la fois aux tarifs des fluides,
subissant parfois des hausses sensibles (2007), mais aussi aux économies réalisées sur les achats de
fournitures administratives du fait d’une mise en concurrence accrue. Le chapitre 61 (services
extérieurs) se rapporte essentiellement aux dépenses de documentation et d’entretien et à la
maintenance des bâtiments et équipements qui a connu les plus fortes augmentations sur la période. Le
chapitre 62 (autres services extérieurs) comprend notamment les frais de déplacements dont le montant
est fortement impacté par le rattachement de l’IUFM, ses enseignants étant appelés à visiter les élèves-
maîtres en stage. Les frais de réception, en progression constante jusqu’en 2006 apparaissent, depuis,
maîtrisés. Les variations du chapitre 65 (autres charges courantes) sont influencées notamment par le
montant des bourses (601 K€ en 2008) et par celui des prestations internes (cf. supra).
2005
2006
2007
2008 (avec IUFM)
dont IUFM
2009
60
1 661 385
1 701 534
1 927 726
3 037 413
976 008
2 853 286
61
2 348 920
2 089 733
2 421 066
3 170 868
434 982
3 254 177
62
3 300 228
3 240 111
3 036 892
5 913 837
2 672 302
5 221 367
635, 637,65
2 391 330
3 229 531
1 794 619
2 124 725
39 568
3 053 870
Total
9 701 863
10 260 909
9 180 303
14 246 843
5 358 044
14 383 334
50
La forte progression de la dotation aux amortissements, multipliée par 2,8 entre 2004 et
2009 où elle atteint 1,602 M€ (il est vrai avec l’apport de l’IUFM), doit être soulignée. Tous les biens
immobilisés financés sur le budget de l'université sont amortis y compris les constructions et travaux
immobiliers. En revanche, les immeubles remis en dotation à Bordeaux IV, non valorisés au bilan en
l'absence d'arrêtés de remise suite à la partition de Bordeaux I (cf. supra), ne font pas l'objet
d’amortissements. Les durées d'amortissement retenues s'inscrivent à l’intérieur des durées définies par
l'instruction comptable M93. Enfin, jusqu’en 2008, lesdits amortissements donnaient lieu à un suivi
extra comptable permettant à chaque unité budgétaire de revendiquer un droit de tirage sur le fonds de
roulement à hauteur des crédits qui lui avaient été ponctionnés antérieurement pour constituer ces
dotations. Ce système a été
abandonné au profit d’une conception plus solidaire des réserves, les
dotations aux amortissements étant désormais calculées au niveau central et non au niveau de chaque
unité budgétaire (sauf, toutefois, pour les instituts autonomes).
9.4
L’
EVOLUTION ET LA STRUCTURE DES PRODUITS DE FONCTIONNEMENT
2003
2004
2005
2006
2007
2008
hors IUFM
2008
IUFM seul
2008
avec IUFM
2009
Produits d'exploitation
16 186 501
17 760 481
17 057 959
20 154 260
20 193 357
22 105 230
7 301 508
29 406 738
29 261 504
Produits financiers
180 962
212 235
140 063
200 323
306 276
539 535
0
539 535
179 844
Produits exceptionnels
137 117
179 126
356 322
244 840
747 005
511 572
130 749
642 321
1 428 860
Total produits
16 504 580
18 151 843
17 554 344
20 599 423
21 246 638
23 156 337
7 432 257
30 588 594
30 870 208
Dans leur ensemble, les produits de fonctionnement progressent de 76 % sur la période
2005-2009. Les ressauts observés en 2006 et 2008 sont imputables, comme en matière de charges, à la
compensation par l’Etat, d’une part du transfert au budget de l’université de la rémunération des ATER
et assimilés, d’autre part à l’intégration de l’IUFM.
En 2009, les 30 870 208 € de produits de fonctionnement de l’université de Bordeaux IV
comprenaient notamment 19 855 521 € de subventions (soit 64,32 % de l’ensemble desdits produits) et
8 469 479 € de ressources propres (soit 27,44 % de l’ensemble de ces mêmes produits de
fonctionnement en 2009). Les plus importantes de ces ressources propres, en progression croissante, se
rapportent, en 2009 aux
droits de scolarité (2 113 442 €), à la vente de prestations de formation
continue (2 805 797 €) et aux attributions de taxe d’apprentissage (2 365 050 €).
A l’intérieur des subventions, la dotation globale de l’Etat de 15,26 M€
62
apparaît
prépondérante en 2009, représentant 76 % de l’ensemble des recettes du chapitre 74 (hors taxe
d’apprentissage et IUFM compris). Le soutien financier des collectivités locales et établissements
publics de coopération intercommunale au fonctionnement de l’université atteignait 1 896 091 € en
2009, affectés majoritairement aux antennes délocalisées des UFR mais aussi aux IUT de Bordeaux et
Périgueux et à l’IUFM. La dotation du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche
(MESR) est globalisée à partir de 2009, ce qui oblige à agréger les données des années antérieures plus
éclatées pour mesurer l’importance de la progression de l’effort de l’Etat en faveur de l’établissement,
réelle en fin de période après plusieurs années de stagnation. Ainsi, les subventions de fonctionnement
62
15 260 811 € de dotation globale du ministère de l’enseignement supérieur et 218 652 € versés par
d’autres ministères
51
de l’Etat hors IUFM reçues en 2009 atteignent 10 474 665 €, en hausse de 5,71 % par rapport aux
financements équivalents de 2008,
d’un montant total de 9 908 616 €
(
6 543 040 € de DGF, 622 750 € au
titre du contrat quadriennal de recherche [CQR], 1 834 983 € au titre du contrat quadriennal de développement [CQD] et
907 843 € de subventions spécifiques
).
Cette augmentation de 566 049 € résulte surtout, outre les effets
imputables au nouveau système d’allocations des moyens (cf. infra) et au « bonus contractuel » lié à la
signature du contrat quadriennal avec l’Etat, des moyens nouveaux accordés au titre d’opérations
spécifiques comme le plan «
réussir en licence
» (cf. supra). Elle fait suite à une première progression
significative des concours de l’Etat
de 12,14 % entre 2008 et 2007. Toutefois, le
noyau dur de la DGF
calculé selon les normes nationales est devenu minoritaire à l’intérieur des concours financiers de
l’Etat au fonctionnement de l’établissement, les financements dédiés à des politiques contractualisées
(CQD, CQR) ou à la compensation de diverses charges (
transfert au budget de l’université de la rémunération
des ATER et assimilés
) prenant une part croissante.
Par ailleurs, le remplacement, en 2009, des normes SANREMO par le nouveau système
ministériel d’allocation des moyens SYMPA
63
, censé prendre davantage en compte l’activité et la
performance, se serait, aux dires des autorités universitaires, avéré pénalisant pour Bordeaux IV,
l’incorporation de l’IUFM s’étant par exemple traduite par la substitution d’un taux de sur-
encadrement au sous-encadrement préexistant, alors que les enseignants des deux structures ne sont
pas interchangeables, ainsi qu’il a été exposé supra. Par ailleurs, les critères de valorisation de
l’activité retenus au départ par SYMPA auraient privilégié les performances en terme de LMD ce qui
serait de nature à pénaliser une université comme Bordeaux IV comptant, outre l’IUFM précité, deux
IUT et diverses « prépas ». Les paramètres en cause devaient cependant être ajustés pour remédier à
ces dysfonctionnements lors de la sortie du module SYMPA 2.
Avec un montant de 2 113 442 € en 2009, les droits universitaires, dont les tarifs sont fixés
nationalement
,
,
représentent 6,85 % des recettes de fonctionnement. Leur progression globale sur la
période est liée essentiellement à l’augmentation des effectifs. La diminution enregistrée en 2007
résulte de la suppression de frais de dossier irréguliers et celle de 2009 présente également un caractère
vertueux puisqu’elle résulte du rattachement d’une fraction des droits à l’exercice suivant afin de
mieux prendre en compte le décalage entre année universitaire et année budgétaire. Cet ajustement ne
présente toutefois qu’un caractère partiel afin de ne pas trop pénaliser le résultat.
Selon le rapport sur le compte financier, à périmètre constant, les droits universitaires
progresseraient légèrement en 2009 par rapport à 2008, alors même que cette dernière année avait
enregistré une forte augmentation de la recette du fait de l’intégration de l’IUFM (et malgré
l’augmentation du nombre de boursiers exonérés).
Les recettes provenant des prestations de formation continue ont plus que doublé entre
2006 (1 366 971 €) et 2009 (2 805 797 €), pour constituer désormais la première des
ressources
propres de l’établissement (9,09 % de l’ensemble des produits de fonctionnement en 2009). Les
instituts (IAE, IUT) contribuent à 67 % à cette recette.
La taxe d’apprentissage (2 365 050 € en 2009, soit 7,66 % des produits de fonctionnement)
connait une progression régulière depuis 2006, après une forte diminution en 2005 attribuée à la
conjoncture économique défavorable. Elle est perçue à 82 % par les instituts (en particulier l’IAE et
dans une moindre mesure l’IUT de Bordeaux).
63
SYMPA : système de répartition des moyens à la performance et à l’activité ; SANREMO : système
analytique de répartition des moyens, en vigueur depuis 1994 et comportant plus de 40 critères, jugé
obsolètes et inéquitables
52
Les ressources affectées (823 K€ en 2009) se rapportent essentiellement aux contrats de
recherche et sont versées essentiellement par la région Aquitaine et l’Union européenne.
Les produits financiers de l’université ont culminé à 593 K€ en 2008, année marquée par
un niveau de trésorerie sans précédent (16,7 M€), du fait de l’apport de l’IUFM (5,2 M€). La
diminution enregistrée en 2009 (180 K€ de produits financiers) tient à la fois à la baisse de rendement
conjoncturelle des produits de trésorerie souscrits et à la décision de mieux respecter, désormais, les
règles plafonnant les possibilités de placement des fonds libres de l’établissement (cf. infra).
9.5
L
A CAPACITE D
’
AUTOFINANCEMENT
En baisse régulière depuis 2003 (1,755 K€), la capacité d’autofinancement brute (calculée
avant imputation de l’amortissement des emprunts) a atteint son niveau le plus bas en 2007 (153 K€),
avant de connaître un redressement spectaculaire en 2008 (2 987 K€).
Parmi les causes de la dégradation de ladite CAF en début de période on peut citer la
stagnation des concours de l’Etat et une certaine atonie des ressources propres alors que dans le même
temps les charges progressaient plus rapidement (notamment du fait de l’ouverture insuffisamment
financée du PUSG en 2006). Pour autant, malgré ses résultats de fonctionnement déficitaires de la
période 2005-2007, l’université de Bordeaux IV a tout de même pu préserver un niveau
d’autofinancement positif, essentiellement grâce au dynamisme de sa politique d’amortissement.
2005
2006
2007
2008
(IUFM compris)
2009
résultat net comptable
-19 344
-140 232
- 511 499
3 145 663
2 197 080
(+) dotations aux amortissements
et provisions
(c/681, 686,687)
914 016
818 682
1 035 898
1 517 068
1 601 972
(+) valeur nette comptable des immobilisations
cédées (c/675)
6 741
4 251
1 204
6 948
0
(-) reprises sur amortissement
et provisions (c/781, 786 787)
70 000
3 000
2 000
1 096 172
518 705
(-) quote part des subventions
d'investissement virée au résultat (c/777)
197 510
217 334
369 999
586 704
591 850
CAF brute
633 903
462 367
153 604
64
2 986 803
65
2 688 497
Le rétablissement observé à partir de 2008 est imputable majoritairement à l’amélioration
du résultat du compte principal (augmentation des subventions et des ressources propres) et dans une
moindre mesure au rattachement de l’IUFM. En effet, si environ la moitié du résultat net comptable
(1 601 K€ sur 3 146 K€) et la quasi-totalité de l’augmentation des amortissements (467 164 € sur une
augmentation globale de 481 170 €) sont à mettre au crédit de l’IUFM, les comptes ce dernier ont
également enregistré en 2008 une reprise sur provision de 1 087 K€ grevant d’autant la capacité
d’autofinancement globale de l’établissement.
64
le montant de la CAF brute 2007 a été ramené de 153 604 € à 127 591 € afin de neutraliser la
fraction de CAF afférente au compte annexe du SICOD, transféré au PRES
au 1
er
janvier 2008.
65
dont 856 036 € au titre du seul IUFM
53
La CAF brute ne subit quasiment aucune ponction au titre de l’amortissement de la dette,
l’université de Bordeaux IV ne recourant que très peu à l’emprunt (un seul prêt de 200 000 € souscrit
sur la période contrôlée, contracté à taux fixe en 2005 et remboursé les 3 années suivantes). De ce fait,
les évolutions de la CAF nette suivent strictement celles de la CAF brute et sont imputables aux
mêmes causes.
2005
2006
2007
2008
(IUFM compris)
2009
CAF brute
633 903
462 367
127 591
2 986 803
2 688 497
remboursement
du capital
des emprunts
0
64 899
66 651
68 450
0
CAF nette
633 903
397 468
60 940
2 918 353
2 688 497
9.6
L’
INVESTISSEMENT ET SON FINANCEMENT
Le montant cumulé de l’autofinancement et des recettes d’investissement externes
(subventions) suffit le plus souvent au financement des dépenses d’investissement. Le
montant de ces
dernières varie entre 1 et 3 M€ selon les années, représentant entre 4,50 % (2007) et 12,63 % (2006)
des dépenses totales.
Le financement des investissements a toutefois nécessité une ponction sur le fonds de
roulement en 2006 et en 2007 (respectivement - 549 K€ et - 426 K€).
2005
2006
2007
2008
sans IUFM
2008
IUFM seul
2008
IUFM compris
2009
CAF brute (1)
633 903
462 367
127 591
2 986 803
2 688 497
Subventions (2)
586 448
2 049 672
471 939
235 636
27 521
263 157
528 074
Emprunts (3)
200 000
0
0
0
0
0
0
Financement (1+2+3)
1 420 351
2 512 039
599 530
3 249 960
3 216 571
Dépenses d’investissement
1 042 494
3 061 672
1 025 595
1 014 047
1 634 252
2 648 299
2 406 286
dont amortissement de la dette
0
64 899
66 651
68 450
0
68 450
0
Excédent ou insuffisance de financement
377 857
-549 633
-426 065
601 661
810 285
L’essentiel des investissements est constitué d’acquisitions de mobilier et de matériel
informatique, ainsi que de travaux et constructions, de montant et en proportion variable selon les
années. L’exercice 2006, marqué par le premier équipement du PUSG est celui qui a connu le plus fort
volume d’investissement de la période contrôlée, avec près de 3 M€ de dépenses.
9.7
L
E FONDS DE ROULEMENT
Le fonds de roulement de l’université de Bordeaux IV connait une évolution globalement
favorable sur la période contrôlée, la variation positive de 810 K€ enregistrée en 2009 ayant pour effet
d’en porter le montant à 17,4 M€ au terme de l’exercice.
54
2005
2006
2007
2008 IUFM compris
2009
Variation FR
377 857
-549 633
-426 065
601 659
66
810 285
Fonds de roulement final
(hors compte de liaison SICOD)
11 323 627
10 773 994
10 347 929
16 595 492
67
17 405 776
Ledit fonds de roulement, correspondant à l’excédent des capitaux permanents sur les
actifs immobilisés, connait un niveau structurellement élevé, suffisant pour financer le cycle
d’exploitation de l’établissement (décalage éventuel entre les dettes et les créances constitutif du
besoin en fonds de roulement). Son montant au 31 décembre 2009 correspond à 222 jours de dépenses
de fonctionnement de l’exercice
68
, soit un niveau dans l’absolu confortable.
Il convient toutefois d’en analyser plus finement les composantes afin de déterminer les
sommes réellement disponibles, compte tenu des droits spécifiques que leur autonomie financière
confère en la matière aux instituts relevant de l’article L.713-9 du code de l’éducation. Il apparaît alors
que sur les 17 405 776 € de fonds de roulement au 31 décembre 2009, la part revenant à l’université
stricto sensu ne représente que 6 500 625 €. L’IUFM dispose en effet de 4 735 017 € de fonds de
roulement, l’IAE de 2 171 093 € et les IUT de Bordeaux et Périgueux
respectivement de 3 087 078 €
et 911 963 €.
Par ailleurs, du fait des pratiques longtemps observées en matière de reports des reliquats
de crédits de l’exercice antérieur (quasi automatiques pour toutes les composantes jusqu'en 2008 ainsi
qu’il a été exposé supra), le fonds de roulement réellement disponible après « DBM de reports »
s’avérait en fait considérablement réduit.
Une application plus stricte de la réglementation a d’abord ramené le volume de ces reports
(hors instituts) à 3 209 559 € en 2009
69
(DBM n°1), ce qui représente tout de même encore 46 %
du
fonds de roulement hors instituts, égal à 6 963 994 € au 31 décembre 2008. En 2010, le montant
desdits reports hors instituts n’atteint plus que 1 124 557 €, soit 17 % du fonds de roulement hors
instituts au 31 décembre 2009, étant toutefois précisé que ce dernier a dû subir par ailleurs un
prélèvement de 1 125 250 € au budget primitif 2010 afin d’équilibrer le financement la section
d’investissement.
La mutualisation croissante du fonds de roulement observée à Bordeaux IV doit donc être
saluée, mais elle s’avérait en tout état de cause inéluctable. En effet, alors que jusqu’à présent le
montant de « son » fonds de roulement restait acquis à chacun des instituts relevant de l'article L.713-9
du code de l'éducation, le passage aux RCE à compter du 1er janvier 2011 se traduit par la soumission
de l’établissement au décret n°2008-618 du 27 juin 2008. Or, si, sous l’empire de ce dernier texte, le
suivi des apports des différentes composantes au fonds de roulement restera possible, en revanche,
66
+1 352 355 € hors IUFM et - 750 696 € pour l’IUFM
67
FR 2008 = FR 2007 université (10 347 929 €) + FR 2007 IUFM
(5 645 904 €) + variation 2008 (601 659 €)
68
curieusement, les services financiers de l’université procèdent à ce même décompte sur la base des
seuls jours d’ouverture effective de l’établissement (soit 230 jours pour l’année civile), ainsi que sur la
base des dépenses totales, ce qui donne alors un fonds de roulement de 128 jours pour 2009 ; on peut
contester cette méthode dès lors que les dépenses de rémunération et une partie significative des
charges courantes (fluides, abonnements, assurances, contrats d’entretien, etc.) sont payées sur l’année
entière et non sur la seule année universitaire
69
contre 6 042 408 € de reliquats hors instituts reportés de 2007 sur 2008
55
lesdites composantes n’auront plus la libre disposition de leur «
part du fonds de roulement
», ainsi que
le précise dans sa réponse aux observations provisoires, l’actuel président de l’université.
9.8
L
A TRESORERIE
Historiquement, l’université de Bordeaux IV a toujours bénéficié d’une trésorerie
confortable du fait de la combinaison d’un haut niveau de fonds de roulement (cf. ci-dessus) et d’un
besoin en fonds de roulement en général modeste, voire même négatif en toute fin de période (-
2 347 852 € au 31 décembre 2009).
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Trésorerie au 31 décembre
10 713 211
10 978 281
9 772 790
9 765 159
16 678 689
19 753 629
L’évolution à la baisse du niveau de la trésorerie en fin d’exercice enregistrée entre 2005 et
2007, années également affectées par une variation négative du fonds de roulement, a pu être inversée
en 2008, grâce à l’apport considérable de la trésorerie de l’IUFM (+ 5 213 168 €) ayant pour effet de
porter la trésorerie totale de l’établissement à 16 679 689 € au 31 décembre 2008. Cette évolution
favorable s’est poursuivie en 2009 avec une trésorerie atteignant au 31 décembre 19 753 629 €,
correspondant à 251 jours de dépenses totales (28 673 128 €).
Les soldes à chaque fin de mois en 2009 révèlent à la fois l’absence de difficultés
conjoncturelles et le caractère performant de la gestion de trésorerie, le solde du compte au Trésor
étant maintenu le plus souvent à son minimum (sauf en fin d’exercice) et l’essentiel des disponibilités
faisant l’objet d’un placement en valeurs mobilières.
Enfin, au vu des projections réalisées par les services comptables, le transfert à l’université
des 57 M€ de masse salariale jusqu’ici gérée par l’Etat, dans le cadre du passage aux RCE au 1
er
janvier 2011, ne devait pas se traduire par des difficultés particulières, les dotations destinées à
compenser cette charge nouvelle devant être versées le premier mois de chaque trimestre.
Pour autant, si le niveau de la trésorerie de Bordeaux IV ne présente pas de difficulté, en
revanche, sa gestion des années récentes n’a pas toujours été régulière. En effet, si, aux termes de
l’article 41 du décret n°94-39 du 14 janvier 1994 relatif au budget et au régime financier des EPCSCP
et de l’article 175 du décret du 29 décembre 1962
70
auquel il renvoie,
l’établissement peut placer une
partie de sa trésorerie auprès de la Banque de France ou d’un établissement financier agréé, «
le
montant maximum de cette partie est déterminé par application à la trésorerie existante au moment du
placement d’un ratio, calculé sur le fondement du compte financier du dernier exercice
clos
[correspondant]
au rapport entre les recettes provenant de prestations de services de toutes
natures réalisées au bénéfice des tiers et l’ensemble des recettes de l’établissement».
70
«
Lorsque les fonds d'un établissement public proviennent d'excédents d'exercices antérieurs, de
libéralités, du produit de l'aliénation d'un élément du patrimoine ou d'emprunts et d'annuités
d'amortissement momentanément inutilisés, ils peuvent être placés en valeur d'Etat ou en valeurs
garanties par l'Etat (…)
».
56
En l’espèce, l’instruction a montré que
ce ratio de placement des fonds propres n’était pas
respecté, avec pour l’année 2005 un dépassement de près de 5 M€ du montant de placement autorisé.
L’audit de la trésorerie générale réalisé en décembre 2008 a, de même, mis en évidence un taux de
placement de la trésorerie de 90,95 % au 31 décembre 2007, pour un taux alors autorisé de 19,67 %,
soit un excédent de placement irrégulier de 7 130 060 €. Ils avaient, de plus, constaté que
l’établissement avait placé des fonds en dehors du réseau du Trésor Public ou d'un établissement
financier agréé par ce dernier sans disposer de l’autorisation expresse du ministre du budget requise en
ce cas, en application de l’article 40 du décret n°94-39 précité. Il avait, enfin, été relevé le non-respect
des prescriptions régissant la comptabilisation des valeurs mobilières de placement, le compte 50 ayant
été subdivisé par établissement bancaire alors que la réglementation
prévoit une subdivision par type
de produits de placement. Le
comptable a d’ores et déjà entrepris certaines régularisations en vue de
se rapprocher du plafond autorisé de placement des fonds propres, avec le souci, toutefois, de
ne pas
déstabiliser brutalement la trésorerie de l’établissement. Pour cette raison, il n’a été procédé à aucune
cession massive de valeurs mobilières de placement (VMP), l’établissement se limitant à ne pas
renouveler les produits arrivés à échéance.
Le tableau ci-dessous rend compte de cet infléchissement dans la gestion de trésorerie,
avec un compte courant présentant un niveau beaucoup plus conséquent au 31 décembre 2009.
au 31/12/2005
au 31/12/2007
au 31/12/2008
au 31/12/2009
Total VMP
8 521 684
10 049 240
17 661 003
13 447 770
Compte au Trésor (5151)
605 443
816 188
655 333
6 143 114
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre sur ce point, l’ordonnateur
actuel a tenu à faire valoir que les produits de placement ci-dessus contestés étaient garantis par l’Etat,
qu’il n’aurait pas été économiquement pertinent de laisser une trésorerie abondante inemployée,
qu’enfin et en tout état de cause la question ne se pose plus, l’établissement disposant désormais d’un
compte rémunéré auprès du Trésor Public, ainsi que le permet la réglementation.
En conclusion, l’exécution budgétaire 2009, qui clôt la période faisant l’objet de la
présente analyse financière, a permis de dégager un résultat de fonctionnement de 2,197 M€, ainsi
qu’une capacité d’autofinancement positive de 2,688 M€. Le fonds de roulement connait également
une variation positive de 810 K€ ayant pour effet de porter son montant au niveau jamais atteint de
17,4 M€ à la clôture de l’exercice.
Au 31 décembre 2009, l’établissement n’a aucune dette financière.
Il ne connait aucun besoin en fonds de roulement et sa trésorerie apparaît très confortable (19,8 M€
dont 13,5 M€ placés). On ne peut donc que porter une appréciation favorable sur la situation financière
de l’université de Bordeaux IV à cette date même s’il conviendra d’inverser la dynamique défavorable
amorcée en 2009 avec l’apparition d’un effet de ciseau dans l’évolution respective des produits et
charges de fonctionnement.
10
PROBLEMES DE GESTION PARTICULIERS
10.1 L
ES DROITS
D
’
INSCRIPTION
Pour les diplômes nationaux préparés dans les établissements publics, les tarifs des droits
de scolarité sont décidés par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche. En dernier
lieu, un arrêté en date du 28 juillet 2011 a fixé ces droits à 177 € pour les diplômes conduisant au grade
de licence, 245 € pour les diplômes conduisant au grade de master et 372 € pour une inscription en
57
doctorat. Les droits afférents à la préparation des diplômes d’université sont librement déterminés par
le conseil d'administration.
10.1.1
Les exonérations de droits d’inscription :
Le décret n°84-13 du 5 janvier 1984 fixe les conditions d’exonération des droits de
scolarité en distinguant exonérations de plein droit (
bénéficiaires d'une bourse d'enseignement accordée par
l'Etat, pupilles de la nation
) et exonérations sur demande en raison de la situation personnelle de l’étudiant
(
ex : réfugiés, travailleurs privés d'emploi
). Les décisions d'exonération sont prises par le président de
l'établissement, en application de critères fixés par le conseil d'administration et dans la limite des 10%
des étudiants inscrits, non compris les boursiers et pupilles.
A Bordeaux IV, le document relatif aux «
droits de scolarité 2009-2010
», daté du 31 août
2009 et émanant de la Direction de la vie universitaire, envisage pourtant des cas d’exonération
générale qui ne semblent pas prévus par la règlementation précitée. Il en va ainsi, en particulier des
enfants des personnels de l’université, cette seule qualité ne semblant pas, pourtant, de nature à
justifier légalement une exonération sans autres conditions.
Dans sa réponse au rapport d’observations provisoires sur ce point, l’actuel président de
l’université fait valoir qu’une telle mesure, déjà ancienne, constitue une forme de reconnaissance
légitime des efforts consentis par les agents qui en bénéficient, dans un contexte général de sous-
encadrement en personnel de l’établissement. Il n’en reste pas moins en tout état de cause, et sous
réserve de l’appréciation éventuelle de la juridiction administrative, qu’une telle exonération porte très
probablement atteinte au principe d’égalité des citoyens devant les charges publiques, dès lors que les
agents de l’université de Bordeaux IV et leurs enfants ne sont pas placés, vis-à-vis du service public de
l’enseignement supérieur, dans une situation qui diffèrerait de celle des autres usagers. Enfin, ces
pratiques d’exonération, qui bénéficiaient à un nombre significatif d’étudiants (147 au cours de l’année
universitaire 2006-2007 selon réponse au questionnaire d’instruction) occasionnent un manque à
gagner non négligeable pour l’établissement (41 155 € en 2006).
10.1.2
Les droits d’inscription spécifiques
En application des dispositions de l'article 41 de la loi n° 84-52 du 26 janvier 1984 sur
l’enseignement supérieur et de l'article 48 de la loi n° 51-598 du 24 mai 1951, les établissements
d'enseignement supérieur peuvent percevoir, en sus des droits d'inscription en vue de l'obtention d'un
diplôme national, des rémunérations pour services rendus. Toutefois, selon une jurisprudence
administrative constante, cette faculté ne leur est offerte qu'à la condition que les prestations
correspondantes soient facultatives et clairement identifiées. Lorsqu’il constate le caractère forfaitaire
et
obligatoire
de ces droits spécifiques, le juge administratif annule la délibération qui les a institués
en tant qu’elle a mis en place en réalité un supplément illégal de droits d'inscription (
cf. Conseil d’Etat,
n°144310, 7 juillet 1993 Université Pierre Mendes-France de Grenoble; Cour administrative d’appel de Paris, 27 avril
1999, 97PA00311, Université Paris IX-Dauphine
).
Par ailleurs, la participation des étudiants aux frais d'envoi et aux frais de dossier ne
constitue pas une recette des EPSCP dont la légalité est établie. En effet, diverses juridictions
administratives ont jugé que doivent être regardées comme des suppléments de droits d'inscription
irrégulièrement instaurés des contributions qui correspondent à des prestations qu'il appartient
nécessairement à l'université de fournir dans l'accomplissement de sa mission de service public
(
Tribunal administratif de Paris 27 novembre 1996 ; Cour administrative d’appel de Paris 27 juin 1999, Paris IX
Dauphine, tous deux cités dans le chapitre du rapport public de la Cour des comptes de 1999 consacré à
« l’autonomie
des universités »
).
58
S’agissant plus particulièrement de l’université de Bordeaux IV, dans son dernier rapport
d'observations définitives du 7 septembre 2004, la chambre régionale des comptes avait notamment
relevé l’irrégularité des frais de dossier et des droits réclamés pour l’accès aux salles de lecture. En
2006, les rapporteurs de l'IGAENR avaient rappelé ces dernières observations, s’interrogeant, en outre,
sur le caractère facultatif de la cotisation sport. Depuis, les frais de dossier, qui atteignaient alors 14 €,
ont été supprimés par délibération du conseil d'administration en date du 19 mars 2007. En revanche,
en 2008-2009, le document relatif aux «
droits de scolarité
» daté du 3 juillet 2008 et émanant de la
Direction de la Vie Universitaire faisait encore apparaître une cotisation «
sport
» de 13 € et un droit
d’accès aux salles de lecture de 4 €, sans que les étudiants soient informés du caractère éventuellement
facultatif de tels droits spécifiques.
Appelé à se prononcer à ce sujet, sur la requête d’un syndicat étudiant, le tribunal
administratif de Bordeaux, par un jugement n°0805392 en date du 30 juin 2009, a annulé la
délibération du conseil d’administration de l’université du 26 juin 2008 ayant institué irrégulièrement
les droits complémentaires en cause au motif que ces derniers présentaient en fait un caractère
forfaitaire et obligatoire. Par le même jugement, le tribunal administratif a également censuré le
supplément de
cotisation de médecine préventive de 0,50 € réclamé aux étudiants au-delà du montant
légal, en raison de l’incompétence du conseil d’administration de l’université pour modifier le tarif
prévu en la matière par le d
écret n°2001-778 du 29 août 2001
.
Conformément à cette décision du tribunal administratif, le document relatif aux «
droits
de scolarité
2009-2010
» daté du 31 août 2009 émanant de la Direction de la Vie Universitaire ne
prévoit plus de cotisation «
salle de lecture
» et
la participation réclamée au titre de la médecine
préventive
a été ramené
au montant réglementaire de 4,57 €
. En revanche, il fait toujours état
d’une contribution au titre du sport dont le caractère facultatif, pourtant affirmé par une
délibération du conseil
d’administration du 22 juin 2009, apparaît pour le moins ambigu puisqu’il est
indiqué que ceux des étudiants qui ne s’acquitteraient pas de la cotisation en cause (maintenue à 13 €)
ne pourraient se voir garantir l’accès aux cours, installations et manifestations. Par le biais de ces
mentions, très probablement irrégulières, une obligation de fait de s’acquitter de la cotisation sport
semble, en fait, réintroduite, en violation de la décision précitée du juge administratif. Dans sa réponse
au rapport d’observations provisoires sur ce point, l’actuel président de l’université indique que les
dispositions en cause pouvant sembler ambigües seront clarifiées. La chambre prend note de cet
engagement.
10.1.3
La collecte des droits d'inscription
L'instruction a montré que les chèques relatifs aux droits de scolarité étaient dans un
premier temps remis par les étudiants à des agents des services de la scolarité en charge des
inscriptions (au nombre d’une douzaine) ayant reçu chacun délégation de l’agent comptable à cet effet
mais ne disposant pas formellement de la qualité de régisseur.
Les chèques en cause font certes l’objet d’une remise quotidienne au comptable et aucune
espèce ne serait maniée par les agents en cause, ainsi que le rappelle l’ordonnateur actuel dans sa
réponse aux observations provisoires sur ce point. Pour autant, la chambre persiste à considérer que
seule la désignation de régisseurs dûment habilités serait de nature à sécuriser le processus de collecte
des droits d’inscription dans le respect des exigences légales résultant en la matière des dispositions
combinées des articles 11 et 18 du décret n°62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général
sur la comptabilité publique (
régissant respectivement, d’une part, le monopole des comptables publics dans le
recouvrement et la conservation des fonds des organismes publics, d’autre part, la nomination des régisseurs chargés
d'opérations d'encaissement pour le compte desdits comptables publics
).
59
10.2 L
OGEMENTS DE SERVICE
L'examen des conditions d’attribution des logements de service à divers personnels IATOS
a révélé l’absence de décision formelle attributive de concession pour un agent des services techniques
de l'IUT de Bordeaux-Monstesquieu, même si les instances délibérantes de l’université de Bordeaux I
(dans sa configuration antérieure à la scission de 1995) s’étaient prononcées favorablement en faveur
de cette occupation en 1990. Une telle absence d'arrêté de concession de logement étant susceptible de
faire courir un risque juridique à l'établissement, les autorités universitaires sont invitées à régulariser
cette situation pour le cas où elle perdurerait à ce jour.
10.3 C
ONDITIONS D
’
OCCUPATION DES BATIMENTS DE L
’IUT
DE
G
RADIGNAN
La partition, en 1995, de l’université de Bordeaux I alors existante en deux EPCSCP
distincts, l’université «
Bordeaux I sciences et technologies
», d’une part, l’université «
Montesquieu-
Bordeaux IV
», d’autre part, a été suivie en 1997 du rattachement respectif de l’IUT Bordeaux I et de
l’IUT Bordeaux-Montesquieu aux nouvelles universités précitées. Toutefois, l’université de Bordeaux
I est demeurée l’attributaire principal du site de Gradignan sur lequel se trouvent implantés ces deux
IUT, sans que jamais les bâtiments qu’y occupe spécifiquement l’IUT Bordeaux-Montesquieu ne lui
aient jamais été transférés par l’administration rectorale, ni même aient donné lieu à une convention,
en l’absence d’accord entre les deux universités sur les conditions juridiques et financières de cette
occupation. Il semble, en fait, que les dirigeants de Bordeaux IV contestaient alors à ceux de Bordeaux
I l’exercice d’une position prédominante dans la gestion d’un patrimoine qui était mis à leur
disposition commune avant la partition. Ils considéraient de plus excessif le montant de la participation
financière aux charges communes qui leur était réclamée au titre des surfaces occupées par l’IUT
Bordeaux-Montesquieu.
En 2005, à la suite d’une première intervention de la Chambre, le recteur avait appelé, sans
succès, les parties concernées à régler cette question. Une observation provisoire avait donc été réitérée
sur ce point à l’issue du présent contrôle. Il ressort de la réponse de l’ordonnateur actuel sur ce point
qu’une convention a été signée en 2011 entre les présidents des deux d’établissements concernés pour
mettre fin à ce différend, ce dont la chambre ne peut que se féliciter.
11
PROJETS ET PERSPECTIVES DE L’UNIVERSITE DE BORDEAUX IV
11.1 L
A
PREPARATION
A
L
’
EXERCICE
DES
RESPONSABILITES
ET
COMPETENCES
ELARGIES
11.1.1
Calendrier et préalables au passage aux RCE
La loi LRU du 10 août 2007 confie aux universités des responsabilités et compétences
élargies (RCE) en matière budgétaire et de gestion des ressources humaines, dans les conditions
prévues aux articles L.712-8 à L.712-10 et L.954-1 à L.954-3 du code de l’éducation, sous réserve que
la délibération par lequel le conseil d'administration demande à accéder aux dites responsabilités soit
approuvée par arrêté conjoint du ministre chargé du budget et du ministre chargé de l'enseignement
supérieur.
En l’espèce, malgré l’importance des réformes déjà mises en oeuvre et l’accélération de leur
rythme en fin de période, la vague d’audits confiés respectivement à la trésorerie générale en 2008 et à
l’IGAENR en 2009 dans la perspective du passage de Bordeaux IV aux RCE avait
mis en évidence un
60
certain nombre de faiblesses persistantes et de préalables obligés qui ont conduit l’université à
repousser d’un an son accession à l’autonomie, initialement envisagée pour le 1
er
janvier 2010.
Les améliorations à apporter dans chacun des principaux domaines (gestion des ressources
humaines, pilotage et systèmes d'information, gestion patrimoniale, gestion financière et comptable)
ont donné lieu à l’élaboration par les auditeurs de plans d’action hiérarchisés classant les
préconisations retenues par ordre de priorité, ainsi qu’il est exposé ci-après.
En matière de gestion des ressources humaines, le passage aux RCE entraîne le transfert à
l’établissement des emplois de personnels titulaires de l’Etat et des moyens correspondant à leur
financement. Un plafonnement du nombre d’emplois financés sur budget Etat et de la masse salariale
correspondante est, par ailleurs, mis en place, étant précisé que, dans la limite de ces plafonds,
l’établissement peut décider des transformations d’emplois, voire des transformations d’emplois en
primes, voire des transformations de masse salariale en crédits de fonctionnement ou d’investissement.
Le pilotage des emplois et de la masse salariale constitue donc pour les universités l’un des champs
privilégiés de l’exercice de leur nouvelle autonomie. Ainsi, alors qu’auparavant moins de 20 % de la
masse salariale de Bordeaux IV était géré au travers du budget de l’établissement (82 % relevant du
budget de l’Etat), au 1
er
janvier 2011, l’établissement s’est vu confier la gestion de la totalité de cette
masse salariale (laquelle représentait 66,5 M€ en 2008). La gestion de cette nouvelle compétence
imposait donc de passer d’une gestion administrative du personnel à une véritable gestion des
ressources humaines intégrant une dimension de «
gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et
des compétences
» (GPEEC), afin d’user utilement des nouvelles libertés offertes pour pouvoir
dégager des marges de manoeuvre (cf. infra). Les préconisations formulées en la matière en 2009 par
l’IGAENR allaient d’ailleurs dans ce sens. Il s’agissait, plus particulièrement, de la réorganisation des
services concernés (intégration de la cellule paie à la direction des ressources humaines, renforcement
de l’encadrement), de la fiabilisation du système de gestion (et notamment son intégration avec l’outil
logiciel de la direction générale des finances publiques[DGFIP], prestataire des opérations techniques
dans le cadre de la « paie à façon »), enfin, de la mise au point d’outils de suivi de la masse salariale et
de gestion optimisée des emplois.
En matière de pilotage et de systèmes d’information, l’IGAEN recommandait la création
d’une direction des systèmes d’information, l’intégration progressive de l’ensemble des systèmes
informatiques de l’établissement (notamment celui de l’IUFM, alors non compatible), la couverture de
l’ensemble des besoins fonctionnels par des applicatifs renouvelés, sécurisés et « interfacés » (en
particulier en matière de GRH, de gestion de la paie et de gestion financière et comptable), enfin le
renforcement de la fonction pilotage et la mise en place progressive d’un dispositif d’audit interne.
En matière de gestion patrimoniale, il était notamment préconisé de conforter la fonction
immobilière (création d’une direction du patrimoine), de prévoir la confection d’un schéma directeur
immobilier, de développer les outils de connaissance et de gestion optimisée du patrimoine, tant au
plan matériel (économies d’énergie) qu’au plan comptable (détermination de la valeur des immeubles
et réexamen des politiques d’amortissement et de provision).
En matière budgétaire et comptable, la fiabilisation renforcée des comptes sur l’ensemble
des points déjà évoqués supra apparaissait une nécessité impérative dans la perspective de leur
certification. L’amélioration de la procédure budgétaire (prévision budgétaire, suivi des engagements)
était par ailleurs souhaitée, ainsi que la mise au point d’un programme prévisionnel d’investissements
et de divers outils de pilotage (tableaux de bord, plan prévisionnel de trésorerie).
Au vu des constatations opérées au moment où l’instruction de la chambre s’est achevée,
nombre de ces préconisations avaient déjà commencé à recevoir application. Ainsi, la restructuration
des services avait été lancée avec la volonté de leur donner à la fois plus de cohérence et de visibilité.
Gérée en «
mode projet
», elle comportait notamment la création d’une direction du patrimoine et
61
d’une direction du pilotage et des systèmes d’information. La réorganisation et le renforcement de la
direction des ressources humaines était également en cours, avec l’intégration prévue de la cellule paie.
Une nouvelle répartition des tâches de GRH entre service central et composantes dérogatoires était
également envisagée en vue d’évoluer vers une gestion intégrée de l’ensemble des personnels. La
direction des services financiers et la cellule de pilotage étaient toutefois appelées à rester étroitement
associées à la gestion de la masse salariale, un
groupe de travail associant les différents intervenants
ayant d’ailleurs été constitué en vue de la fiabilisation des données en la matière. L’ensemble des
centres de responsabilité supportant des charges de personnel devaient
par ailleurs regroupés dans une
seule unité budgétaire. Un plan de trésorerie prévisionnel avait également été étudié avec le comptable
ne faisant pas ressortir de difficultés particulières liées au transfert de la paie (cf. supra). En revanche,
les problèmes de compatibilité entre les systèmes informatiques respectifs de l’université et de la
trésorerie générale, prestataire de service de la paie, n’étaient pas encore résolus. Sur un plan plus
général, si de nombreuses améliorations avaient pu d’ores et déjà être observées en matière budgétaire
(rationalisation de la structuration budgétaire, abandon des pratiques antérieures irrégulières en matière
de reports de crédits, lancement du dialogue de gestion avec les composantes), des efforts importants
restaient à accomplir en ce qui concerne la fiabilisation des comptes et la formalisation des procédures,
tant en ce qui concerne le contrôle comptable proprement dit que les relations entre l’agence comptable
et la direction des finances, comme l’avait d’ailleurs elle-même relevé l’AERES dans son dernier
rapport de 2010.
Finalement, les ministres concernés ont fait droit, par arrêté ministériel en date du 9
novembre 2010, à la demande de l’université d’accéder aux responsabilités et compétences élargies au
1
er
janvier 2011.
11.1.2
Marges de manoeuvre attendues du passage aux RCE :
Au-delà de la forte amélioration de la culture de gestion de l’établissement induite par la
préparation du passage aux RCE, celui-ci devait également se traduire par des marges de manoeuvre
financières supplémentaires. Elles résulteraient, en particulier, d’une gestion plus dynamique des
ressources humaines rendue possible par le transfert de la totalité des personnels et de la paye à
l’établissement et par la liberté reconnue à celui-ci de procéder à des transformations de postes (sous
réserve de respecter les plafonds d’emplois et de masse salariale précités).
Dans son dernier rapport de 2010 sur l’université de Bordeaux IV, l’AERES relevait, pour
sa part, que «
l’utilisation de la ressource enseignante et IATOS
[était déjà]
optimisée par un suivi très
précis de la DRH
», soulignant le redéploiement de certains emplois administratifs et techniques opéré
à l’occasion de l’intégration de l’IUFM. Afin de tirer parti des marges de manoeuvre également
envisageables du fait des départs à la retraite à intervenir dans les prochaines années, la gestion
prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences, encore qualifiée d’ «
embryonnaire
» par
l’AERES, devra être développée, en s’appuyant notamment sur les enseignements du prochain
bilan
social. L’actuel ordonnateur reconnaît d’ailleurs, dans sa réponse aux observations provisoires de la
chambre, l’existence de marges de progression significatives en matière de GPEEC.
Pour autant, au vu du retour d’expérience des premiers établissements déjà passés à
l’autonomie, les marges de manoeuvre financières effectivement dégagées semblent ne représenter
qu’un pourcentage réduit des crédits de fonctionnement, au surplus sous réserve que les conditions
financières du passage à l’autonomie (fixation du «
socle initial
» constituant la dotation de référence)
aient été correctement estimées et négociées au départ.
62
11.1.3
Perspectives d’utilisation effective des nouvelles compétences :
Toutes les universités n’envisagent pas d’utiliser immédiatement et également l’ensemble
des nouvelles compétences qui leurs sont proposées. Ainsi, il n’entre pas, semble-t-il, dans les
intentions de Bordeaux IV de recruter des universitaires étrangers de renom afin de donner plus de
visibilité à l’université, ainsi que la loi LRU le permet désormais. Il est vrai que la recherche n’est pas
aussi internationalisée dans les disciplines qui y sont enseignées que dans les sciences fondamentales,
même si l’on y trouve des centres de recherche reconnus sur l’Afrique noire ou en droit du travail
comparé et si un grand projet de recherche sur la justice dans les sociétés démocratiques est envisagé.
Il ne semble pas prévu, non plus, de recruter en nombre des contractuels administratifs de
catégorie A, comme le permet désormais l’article L.954-3 du code de l’éducation, le renforcement de
l’encadrement opéré récemment ayant été réalisé pour l’essentiel sur des emplois budgétaires
requalifiés, sans création de postes ex-nihilo. De même, s’il était envisagé de revoir le régime
indemnitaire des personnels non-enseignants afin d’harmoniser les différents systèmes de primes
existants en tenant compte de l’effectivité des fonctions exercées, il n’était pas prévu d’en augmenter
significativement l’enveloppe globale. On relève toutefois, en fin d’année 2010, l’attribution d’une
prime exceptionnelle destinée à récompenser l’ensemble des personnels non-enseignants à raison et en
proportion de leur investissement dans la préparation du passage aux RCE.
Enfin, à l’instar de la majorité des universités françaises, Bordeaux IV n’a pas souhaité
pour l’instant se voir transférer par l’Etat le patrimoine immobilier qu’il occupe comme la loi LRU lui
en ouvre désormais la possibilité.
11.2 B
ORDEAUX IV
,
LE GRAND EMPRUNT ET LE PLAN CAMPUS
Le «
Plan Campus
», présenté en conseil des ministres le 6 février 2008, a pour objectif de
faire émerger en France une douzaine de pôles universitaires d’excellence de niveau international,
grâce à des financements exceptionnels issus notamment du «
grand emprunt
» souscrit par l’Etat en
2009 pour relancer l’économie. Les dossiers présentés à la suite d’un appel à projet ont été
sélectionnés selon quatre critères: l’ambition pédagogique et scientifique, l’urgence de la situation
immobilière, le développement d'une vie de campus et la cohérence du projet vis-à-vis du territoire
concerné. Au-delà de leur aspect purement immobilier, ces opérations ont vocation à s’articuler
étroitement avec la restructuration de l’offre de formation des établissements prévue par ailleurs dans
le cadre des PRES autour des concepts de pôles de compétence et de départements.
Le projet «
Université de Bordeaux
» s’inscrivant dans le cadre de cette opération
«
campus
» a été approuvé en novembre 2008. Il vise à regrouper autant que possible les activités
universitaires bordelaises sur quatre sites (Talence-Pessac-Gradignan, Victoire-centre ville, Carreire,
Bastide) et à réhabiliter près de 400 000 m2 de locaux existants, vétustes ou non adaptés. Son coût
global a été évalué en novembre 2008 à 538 M€ dont 82 M€ pour les sciences humaines et sociales (48
M€ pour Bordeaux IV) et 106 M€ pour la vie de campus dans son ensemble.
S’agissant spécifiquement de Bordeaux IV, le diagnostic préalable de l’état technique des
bâtiments avait mis en évidence leur caractère inadapté. Les immeubles du site principal de Pessac,
abritant à la fois des locaux de formation et de recherche et l’administration de l’université sur une
surface hors oeuvre nette de 28 000 m2 datent des années 60 et exigent d’importants travaux de
réhabilitation et de mise aux normes. Des préfabriqués aujourd’hui relativement vétustes et inadaptés,
compensant une partie du déficit en surfaces d’enseignement pour environ 2 600 m², devront
également être remplacés par des installations pérennes. Enfin la bibliothèque mutualisée entre
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Bordeaux III et Bordeaux IV nécessite également d’importants travaux de rénovation, de
restructuration, voire même d’extension.
Un responsable de projet a été désigné pour les opérations relevant des sciences humaines
et sociales (SHS). Son rôle sera d’aider les universités concernées à traduire les projets en programmes
opérationnels et d’assurer la liaison avec le PRES en charge du pilotage de l’opération. Les chantiers
concernant Bordeaux IV pourraient débuter effectivement en 2012.
Enfin, outre le financement du «
plan campus
», le «
grand emprunt
» a également vocation
à financer sur une enveloppe spécifique un nombre limité d’ «
investissements d’avenir
» placés sous
le signe de l’excellence («
équipements d’excellence
», «
laboratoires d’excellence
», «
initiatives
d’excellence
»). Le PRES de Bordeaux a participé aux appels à projets organisés par l’Etat en 2010 et a
vu sa candidature récemment retenue au titre des «
initiatives d’excellence
». Bordeaux IV est plus
directement concernée par le processus inclus dans le périmètre de l’ « IdEx » en étant impliqué dans
plusieurs « LabEx », à travers
ses unités mixtes de recherche constituées avec le CNRS. Il s’agit
notamment du projet COTE du PRES portant sur la gouvernance des écosystèmes continentaux et
côtiers (
où elle sera plus spécialement chargée de l’analyse économique des enjeux environnementaux
) et du projet
IPOPS (Individus, populations, sociétés), en partenariat avec l’Institut National des Etudes
Démographiques.
11.3 L
E DIAGNOSTIC GLOBAL PORTE SUR L
’
UNIVERSITE EN FIN DE PERIODE CONTROLEE
La plus récente des très nombreuses évaluations auxquelles a été soumise l’université de
Bordeaux IV au cours des dernières années, celle réalisée par l’AERES en janvier 2010, délivre,
malgré certaines réserves, une opinion globale beaucoup plus favorable que celles formulées
auparavant par l’IGAENR en 2006 et le CNE en 2007. Elle rend compte, outre la forte implication des
autorités universitaires dans le pilotage du changement, des importantes évolutions que la chambre a
pu elle-même constater au cours de son contrôle, tant en ce qui concerne le « reformatage » de l’offre
de formation et les dispositifs d’accompagnement des étudiants, qu’en matière d’évolution de la
gouvernance, de modernisation de la gestion administrative et financière, d’ouverture sur l’extérieur et
de coopération notamment au sein du PRES, appelé à évoluer vers une intégration encore plus
poussée. L’absence d’axes stratégiques identifiés en matière de recherche, le manque de structuration
administrative des nouvelles UFR, ainsi que les insuffisances des politiques conduites en matière de
communication, de relations internationales et de vie étudiante figurent, en revanche, parmi les points
faibles encore relevés par l’agence d’évaluation. Dans sa réponse au rapport d’observations provisoires
de la chambre, le président actuel de l’université se déclare en accord avec le diagnostic ci-dessus et
fait part de ses intentions de renforcer la réflexion stratégique de l’établissement (notamment en
matière de recherche scientifique, de relations internationales et de vie étudiante) et précise que la
responsabilisation accrue des UFR et la refonte de la politique de communication ont d’ores et déjà été
entreprises.
En application des dispositions de l’article L. 243-5 du code des juridictions financières, le
présent rapport d’observations définitives de la chambre, accompagné de votre réponse, doit faire
l’objet d’une inscription à l’ordre du jour de la plus proche réunion de l’assemblée délibérante. Il doit
être joint à la convocation de chacun de ses membres et doit faire l’objet d’un débat.
La chambre vous serait obligée de lui faire connaître dans quelles conditions aura été
réalisée cette communication.
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En outre, j’appelle votre attention sur le fait que ce rapport accompagné de votre réponse
deviendra communicable à tout tiers demandeur dès qu’aura eu lieu la réunion précitée.
Je vous informe qu’une copie du présent rapport est transmise au préfet et au directeur
régional des finances publiques d’Aquitaine et du département de la Gironde
,
en application de l’article
R. 241-23 du code des juridictions financières.
Je vous prie de croire, Monsieur le Président, à l’expression de ma considération
distinguée.
Franc-Gilbert BANQUEY
conseiller maître
à la Cour des comptes