44 rue Alexis de Villeneuve - 97488 Saint-Denis cedex - T 02 62 90 20 00 - www.ccomptes.fr
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 12 décembre 2017.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SES RÉPONSES
COMMUNE DE SAINT-LEU
Département de La Réunion
Exercices 2011 et suivants
COMMUNE DE SAINT-LEU
1
COMMUNE DE SAINT-LEU
2
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
.......................................................................................................................................
3
RECOMMANDATIONS
.................................................................................................................
4
I. PROCÉDURE
.......................................................................................................................
6
II. OBSERVATIONS PROVISOIRES
....................................................................................
6
I
-
LA SITUATION FINANCI
È
RE
....................................................................................
7
A -
L’analyse rétrospective
.................................................................................
7
B -
La trajectoire financière à venir
..................................................................
13
II
-
L
ES ENJEUX ET RISQUES
.......................................................................................
16
A -
La maîtrise des charges
..............................................................................
16
B -
L’amélioration des produits fiscaux et des services
...................................
17
C -
Les interventions à sécuriser
......................................................................
18
ANNEXE 1
–
RÉPONSES
.............................................................................................................
21
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
3
SYNTHÈSE
La commune de Saint-Leu, qui compte 33 575 habitants au 1
er
janvier 2014, apparaît
attractive
au regard de l’évolution de
sa population : celle-ci a progressé de 15,9 % depuis 2006,
contre 7,8 %
seulement pour l’ensemble du d
épartement.
Depuis 201
1, l’excédent brut d’exploitation s’est réduit de plus de 60
%. Il représente 3 %
des produits de fonctionnement. L
a capacité nette d’autofinancement du budget principal est
négative à compter de 2013 ; fin 2016, le fonds de roulement consolidé de la commune
l’est
également
d’au moins
- 1,44
M€.
Les délais de paiement des fournisseurs se sont aggravés en
passant de plus de 78 jours en 2015 à 96 jours en 2016 ; ils ont atteint 120 jours au cours du premier
trimestre 2017.
La dégradation de la situation de la commune, qui ne peut résulter uniquement de la
faiblesse inexpliquée de ses bases fiscales, trouve également son origine dans des dépenses
d’équipement élevées
. Entre 2011 et 2016, Saint-Leu a effectué pour près de 82
M€ de dépenses
d’équipement, financées en partie par des emprunts. Sur
la période, la dette a progressé de 140 %.
Pour retrouver des marges de manœuvre, la collectivité
doit, à la fois, engager un plan
vigoureux
d’économies
en dépenses de fonctionnement et poursuivre ses actions pour optimiser
ses recettes.
En fonctionnement, des économies potentielles, de
l’ordre de 750
000
€ par an seraient
envisagées à l’occasion du départ volontaire de 31 agents d’ici fin 2017. Le caractère irrégulier de
ce dispositif obère les perspectives de réduction de la dépense.
Une mise en concurrence plus systématique des fournisseurs pourrait être un autre levier
pour réduire le niveau des dépenses.
Toutefois, le coût de fonctionnement des nouveaux équipements évalué en moyenne à 10 %
du coût total des investissements devrait engendrer de nouvelles dépenses
que la collectivité n’a
pas estimées. Pour 1
M€ dépensés, la collectivité d
evra supporter 100 000
€ de charges
complémentaires.
Dans un tel contexte, une pause dans les dépenses d’investissement permettrait de
participer à l’effort
de redressement,
d’autant
que des engagements importants ont d’ores et déjà
été pris vis-à-
vis de l’établissement public foncier de La Réunion
à hauteur de 17,6
M€ pour la
seule opération « Zac Saint-Leu océan » et de la société immobilière du département de
La Réunion pour plus de 10
M€.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
4
RECOMMANDATIONS
1
Régularité
N°
Domaine
Réalisé
En cours
de
réalisation
Non
réalisé
Page
1.
Ressources
humaines
Respecter les dispositions de l’article 34
modifié
de
la
loi
n°
84-53
du
26 janvier 1984 relatives à la création
d’emplois par le conseil municipal.
X
9
2.
Comptabilité
Constituer des provisions pour litiges
dès l’ouverture d’un contentieux en
première instance contre la collectivité,
en application des articles L. 2321-2 et
R. 2321-2 du CGCT.
X
11
3.
Comptabilité
Vei
ller
à
inscrire
l’ensemble
des
dépenses
obligatoires
au
budget
conformément à l'article L. 2321-2 du
CGCT.
X
12
4.
Ressources
humaines
Respecter le dispositif d'indemnité de
départ volontaire des agents selon les
prescriptions de
l’article
3 du décret
n° 2009-1594
du
18 décembre 2009
instituant une indemnité de départ
volontaire dans la fonction publique
territoriale.
X
17
5.
Achat
Soumettre les marchés de prestations
juridiques et de conseil aux règles de la
commande publique conformément à
l’article
29 du décret n° 2016-360 du
25 mars 2016
relatif
aux
marchés
publics.
X
17
6.
Comptabilité
Renseigner les annexes des documents
budgétaires
selon
les
maquettes
imposées par l’article L. 2313
-1 du
CGCT et l'instruction budgétaire et
comptable applicable aux communes
(M14).
X
20
7.
Gouvernanc
e et
organisation
interne
Se prononcer au moins une fois par an
sur le rapport écrit de ses représentants
au conseil d’administration des sociétés
d’économie
mixte
et
des
sociétés
publiques locales dont la commune est
actionnaire,
conformément
aux
dispositions de l’article L. 1524
-5 du
code
général
des
collectivités
territoriales.
20
1
Les recommandations sont
classées sous la rubrique « régularité » lorsqu’elles
ont pour objet de rappeler la règle
(lois et règlements) et
sous la rubrique « performance » lorsqu’elles portent sur la qualité de la gestion, sans que
l’application de la
règle ne soit mise en cause.
COMMUNE DE SAINT-LEU
5
Performance
N°
Domaine
Réalisé
En cours de
réalisation
Non
réalisé
Page
1.
Situation
financière
Ajuster les dépenses d'équipement à la
capacité
de
financement
de
la
collectivité.
X
15
2.
Situation
financière
Poursuivre en lien avec les services de
l’État les efforts pour valoriser les
bases fiscales communales.
X
18
3.
Situation
financière
Engager une réflexion sur les tarifs des
services municipaux notamment ceux
de la restauration scolaire, de la piscine
et des médiathèques.
X
18
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
6
I. PROCÉDURE
L’examen de la gestion de
la commune de Saint-Leu a été ouvert le 30 novembre 2016 par
lettre du président de la chambre adressée à M. Thierry Robert, ordonnateur en exercice sur
l’ensemble de la période de contrôle
.
L’entretien
de fin de contrôle
prévu à l’article
L. 243-1 du code des juridictions financières
(CJF) a eu lieu le 3 mai 2017.
La chambre, dans sa séance du 12 juin 2017 a arrêté des observations provisoires,
transmises à l’ordonnateur en fonction.
Par courrier enregistré au greffe le 20 octobre 2017, M. Bruno Domen, nouveau maire de
la commune, a adressé ses observations à la chambre. Les quatre personnes physiques ou morales
destinataires d’un extrait ont répondu.
La chambre, dans sa séance du 12 décembre 2017, a arrêté, après avoir examiné les
réponses reçues, les observations définitives suivantes :
II.
OBSERVATIONS PROVISOIRES
Commune maritime située à l’ouest de La Réunion, Saint
-Leu compte 33 575 habitants au
1
er
janvier 2014
2
. Elle bénéficie d’un
dynamisme démographique soutenu puisque sa population a
progressé de 15,9 % depuis 2006, contre 7,8 %
seulement pour l’ensemble du département.
L’offre
de logements est importante et en forte progression ces dernières années
3
.
L
’attractivité de
la commune tient davantage à la qualité de vie
qu’elle propose qu’aux
opportunités de travail. Le taux de chômage des 15 à 64 ans y est supérieur à la moyenne
départementale, 39,4 % en 2013, contre 35,9 %. Le pourcentage des actifs de 15 ans ou plus qui à
la fois résident et travaillent à Saint-Leu baisse : il est passé de 54,1 % en 2008 à 50,4 % en 2013.
Saint-Leu est membre de deux établissements publics de coopération intercommunale
(EPCI) : le territoire de la côte ouest (TCO),
communauté d’agglomération, et le
syndicat mixte
de Pierrefonds (SMP) qui gère l’aéroport du
sud.
La commune est actionnaire de trois entreprises publiques locales (EPL) : une société
d’économie mixte (la
SEMIR
, société d’économie mixte pour l’industrialisation de
La Réunion)
et deux sociétés publiques locales (SPL), les SPL Maraina et Réunion des Musées Régionaux.
2
Source des chiffres de cette partie du rapport : INSEE.
3
Le nombre de logements est passé de 5 936 en 1990 à 13 381 en 2013 (+ 125 %) alors que dans le même temps, le
nombre de logements pour l’ensemble du département n’a
augmenté que de 94 %, passant de 176 570 à 341 857.
COMMUNE DE SAINT-LEU
7
I -
LA SITUATION FINANCIÈRE
L’architecture budgétaire
Le budget communal
se compose d’un budget principal et de cinq budgets annexes
: les
services des eaux, de l’assainissement collectif, de l’assainissement non collectif, des pompes
funèbres et le lotissement Madiel. Ce
dernier budget annexe présente un déficit d’investissement
à la clôture de l’exercice 2016 de 0,837
M€
pour des travaux en cours. Un projet de vente des
terrains aménagés est en cours ; un acompte de 0,77
M€
a été versé.
En 2016, le budget principal a représenté à lui seul 95 % des recettes de fonctionnement,
soit 41,71
M€ sur un total de
43,90
M€
, et 93 %
des dépenses d’investissement
, soit 22,08
M€ sur
un total de 23,76
M€
. Compte tenu de sa prépondérance,
l’analyse portera sur le budget princi
pal.
Les budgets annexes ne seront pris en compte que
pour l’analyse de la trésorerie
, le compte courant
étant commun.
A -
L’analyse rétrospective
Elle porte sur les exercices 2011 à 2016 et souligne l’évolution de l’excédent brut de
fonctionnement de la commune et de s
a capacité d’autofinancement. La marge de manœuvre de la
commune se resserre sous l’effet conjugué d’importants projets d’investissement dont le
financement propre devient limité en raison d’une évolution plus rapide des charges de
fonctionnement que de celles des produits.
1. La section de fonctionnement
Les charges de fonctionnement se fixent à 38
M€
en 2016 pour 41
M€
de produits contre
33
M€ et 37
M€
en 2011, l’excédent dégagé par la section de fonctionnement se restreint
.
Représentant 93 % des produits, les charges de fonctionnement
s’établissent à
1 336
€
/ habitant
contre 1 385
€
pour la moyenne de la strate départementale. Elles lui sont inférieures de 3,5 %.
a.
Les charges de fonctionnement
Les charges à caractère général
Représentant en 2016 environ 16 % des charges de gestion, elles apparaissent maîtrisées ;
elles sont passées de 5,25
M€
en 2011 à 5,71
M€
en 2016. Les achats courants et les dépenses
d’entretien
sont respectivement en hausse de 26 % et de 42 %.
Cette hausse s’explique non
seulement par la mise en service de nouveaux équipements, mais également par la mise aux normes
de sécurité et d'accessibilité d’équipements anciens recevant du public.
Les subventions de fonctionnement et charges financières
L’accroissement
de ces dépenses contribue à la dégradation de la situation financière. En
2016, elles représentent près de 15 % des dépenses du budget principal contre 11 % en 2011.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
8
Tableau n° 1
–
Évolution des charges financières et de certaines subventions à la charge
de Saint-Leu
En €
2011
2016
2011/2016 (€)
2011/2016 ( %)
Subventions de fonctionnement CCAS
1 434 000
2 124 000
690 000
48,12 %
Subventions de fonctionnement caisse des écoles
265 000
785 000
520 000
196,23 %
Charges financières
649 402
1 383 107
733 705
112,98 %
Total
2 348 402
4 292 107
1 943 705
82,77 %
Sources : Comptes de gestion
Les subventions de fonctionnement évoluent de près de 19 % entre 2011 et 2016. Cette
tendance est toutefois à nuancer. Les subventions aux personnes de droit privé diminuent de 30 %
tandis que celles octroyées au centre communal d’action sociale et de la caisse des écoles évoluent
fortement. En 2012, la commune a décidé de mettre fin à la mise à disposition d
’
agents au profit
du CCAS, ce qui a eu de ce point de vue un effet réducteur sur les dépenses de personnel. 75 agents
étaient dénombrés dans cet établissement fin 2013. Elle a compensé cette mesure par une
subvention de fonctionnement revue en conséquence. Celle versée au CCAS a progressé de près
de 50 %
. Celle au profit de la CDE s’est accrue de près de 200
% entre 2011 et 2016. Selon la
commune, ces hausses s’expliquent respectivement par la nécessité de faire face au désengagement
des partenaires institutionnels dans le secteur de la petite enfance et la mise en place de la réforme
des rythmes scolaires décidée par le gouvernement.
Les charges d’intérêt augmentent de manière significative, signe de l’important recours à
l’emprunt pour financer les
investissements. Elles sont en hausse constante entre 2011 (0,64
M€
)
et 2016 (1,38
M€
) et représentent 3,5 % des charges courantes de la commune contre moins de
2 % en 2011. Selon la commune, cette situation ne devrait pas se poursuivre, de nombreux
emprunts arrivant à échéance entre 2017 et 2022.
Les dépenses de personnel
Alors que la commune a relativement contraint ses charges courantes, elle a moins cadré
ses charges de personnel. Ces dernières ont augmenté de 18 % entre 2011 et 2016 passant de 23
M€
à plus de 27
M€
, malgré la fin de la prise en charge directe des agents du CCAS et de la caisse des
écoles. Représentant près de 70 % des charges de fonctionnement de la commune, elles sont
nettement supérieures à celles de la moyenne de la strate
4
.
Les charges de personnel connaissent une variation annuelle moyenne de 3,4 % au cours
de la période alors que dans le même temps
les produits de fonctionnement n’évoluent que de 2
%
par an en moyenne.
L’augmentation des dépenses de personnel n’a pas été linéai
re : elle varie de 0,5
M€
à - 0,9
M€ par an avec une hausse
en 2014 (+ 1,3
M€
) et 2015 (+ 2,3
M€
).
Le nombre d’agents
occupant un emploi permanent a augmenté de 29 entre le 31 décembre 2013 et le
31 décembre 2015. Selon la collectivité, cette hausse est due à la nécessité de remplacer des
personnels reconnus incapables de tenir leur emploi.
La charge des agents titulaires a évolué de 23 % entre 2011 et 2016, pour un effectif étant
passé de 201 à 220. Sur la même période, leur régime indemnitaire a diminué de 15 %. Dans le
même temps, la charge des agents non-titulaires a progressé de 20 %, leur régime indemnitaire de
près de 30 %, leur nombre est passé de 493 en 2011 à 628 en 2016, non-titulaires sur emplois non
permanents inclus.
4
843 €/habitant contre 758 € en moyenne nationale pour les communes de 20
000 à 50 000 habitants appartenant à
un groupement fiscalisé (source :
www.collectivitéslocales.gouv.fr
).
COMMUNE DE SAINT-LEU
9
En début de période, un agent titulaire coûtait à la commune en moyenne 29 254
€ contre
33 015
€
en 2016, soit une hausse de
l’ordre de
13 %. L
e coût d’
un non-titulaire est resté stable
sur la période, aux alentours de 15 000
€
. En 2016, les agents titulaires représentent 36 % du
personnel, les non-titulaires constituant plus de 47 %
de l’effectif communal.
En 2011, ils étaient
respectivement 34 % et 45 %.
L
’examen de quelques dossiers de recrutement de non
-titulaires a permis de mettre en
évidence des dysfonctionnements dans la procédure mise en œuvre.
A ce titre, il pourrait être
rappelé à la commune les dispositions de l’article 34
5
de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant
dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale qui réserve au seul organe
délibérant d’une collectivité locale le droit de créer des emplois.
La loi impose que la délibération
créant l’emploi « précise le grade […] correspondant à l’emploi créé. Elle indique le cas échéant
si l’emploi peut être pourvu par un agent contractuel sur le fondement de l’article 3
-3. Dans ce cas,
le motif invoqué, la nature des fonctions, les niveaux de recrutement et de rémunération de
l’emploi sont précisés
».
En matière de recrutement d’agents
contractuels sur des emplois non
permanents, la loi énumère de façon limitative les motifs de recrutement. La délibération doit viser
notamment
l’alinéa de l’article
3 de la loi précitée
6
et p
réciser s’il s’agit d’un accroissement
temporaire ou saisonnier d’activité, du remplacement d’un agent ou encore d’une vacance
temporaire d’emploi dans l’attente d’un recrutement.
Le conseil municipal peut ainsi disposer
d’informations suffisantes pour ap
précier la
nécessité de recruter, même temporairement. A
u regard du nombre d’embauches,
la chambre
souligne que le recrutement par voie de concours ou de détachement est le mode privilégié d
’
accès
à la fonction publique territoriale.
A ce titre, la chambre constate que le recrutement de Monsieur G.
ne s’est pas déroulé dans
les conditions d’une parfaite information de l’organe délibérant
d’autant que cette personne
occupait concomitamment
les fonctions d’attaché parlementaire du député
-maire. Les
délibérations du conseil municipal des 24 mai 2012 et 14 juin 2013 portaient modification du
tableau des effectifs. Même si elles visaient un emploi «
d’attaché temporaire pour accroissement
temporaire d’activité
», elles ne permettaient ni
d’appréhender
la nature des fonctions, ni les
conditions de rémunération qui seraient fixées « selon les fonctions et le profil du candidat », et ni
qu’il s’agissait d’un emploi à temps non complet.
Monsieur G., établi à Issy-les-Moulineaux, a pourtant bénéficié de deux contrats à durée
déterminée comme «
attaché temporaire (accroissement temporaire d’activité) chargé du suivi des
affaires communales auprès du député-maire en Métropole », le premier du 2 août 2012 au
31 juillet 2013, rémunéré à hauteur de 2 280
€
bruts mensuels, pour 80 % de temps de travail puis
du 1
er
août 2013 au 31 juillet 2014 pour 2 770
€
bruts mensuels ; entre ces deux périodes, sa
rémunération a augmenté de 21 %. La commune a mis fin au contrat le 29 décembre 2013 suite à
une procédure disciplinaire.
Un contentieux a
été engagé par l’agent
. Le tribunal administratif de Saint-Denis a estimé,
dans sa décision n° 1400242 du 13 avril
2017, que l’emploi rémunéré par la commune
revêtait
bien une réalité.
Un contrôle effectué sur un échantillon de recrutements de 33 non-titulaires a montré que
18
d’entre eux avaient été opérés sur des bases contestables au regard des dispositions de la loi
n° 2005-843 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction
publique et notamment son article 15 qui porte des mesures de lutte contre la précarité. La
commune a renouvelé en contrat à durée indéterminée des agents en poste depuis six ans au moins
5
Modifié par l’articl
e 44 de la loi n° 2012-
347 du 12 mars 2012 relative à l’accès à l’emploi temporaire et à
l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les
discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique.
6
Modifiée par l’article 40 de la loi n° 2012
-347 du 12 mars 2012 précitée.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
10
mais qui ne pouvaient être consid
érés comme recrutés sur des emplois permanents puisqu’ils
bénéficiaient d’emplois aidés. L
e juge administratif a
rappelé que les bénéficiaires d’emplois aidés,
« qualifiés de droit privé par la loi »
7
, ne pouvaient pas prétendre
à la mise en œuvre de ces
dispositions.
Partageant l’analyse de la chambre,
l
a commune s’est engagée à
améliorer la gestion des
ressources humaines.
b.
Les recettes de fonctionnement
Les produits de fonctionnement représentent 1 366
€
/ habitant contre 1 447
€
/habitant
pour la moyenne de la strate départementale en 2016, soit un écart de -5,6 %. Si Saint-Leu dépense
moins que les communes qui lui sont comparables, elle perçoit également moins de recettes que
ses homologues.
Les produits de gestion évoluent de plus de 10 % entre 2011 (37
M€
) et 2016 (40,9
M€)
malgré la baisse des produits du domaine et leur faiblesse (11 %
des ressources d’exploitation en
2016). Les ressources fiscales connaissent une variation annuelle moyenne de 4,2 %
, signe d’un
certain dynamisme des bases, le taux de revalorisation forfaitaire des bases
n’
avoisinant chaque
année
qu’1
%. Toutefois, la faiblesse des recettes fiscales caractérise la commune. La commune a
enregistré une baisse inexpliquée de 4,5% de ses bases en matière de taxe d
’habitation en 2015.
Le produit des impôts locaux (taxes foncières et taxe d’habitation) est passé de 9,01
M€ en 2011
à 11,26
M€ en 2016 soit une hausse de 25
%. Elle reste inférieure à la moyenne : en 2015, les
recettes fiscales ne représentaient que 321
€ par habitant contre une moyenne de 397
€ soit un
différentiel de plus de 19 %.
La collectivité bénéficie des produits de taxes de 15
M€
en 2016
; il s’agit de l’octroi de
mer, ressource dynamique pour la commune puisqu’elle a augmenté de 36
% au cours de la
période.
La fiscalité reversée à la commune par l’intercommunalité a été divisée par deux pour
atteindre 0,54
M€
en 2016, la dotation de solidarité communautaire (DSC) ayant perdu 75 % de
sa valeur tandis que l’attribution de compensation connaissait une évolution de 15
% entre 2011
et 2016.
Les dotations sont relativement stables malgré la réduction des concours de
l’État
. La
dotation globale de fonctionnement perd près de 5 % entre 2
011 et 2016 pour s’établir cette m
ême
année à 5,9
M€
: la baisse de la dotation forfaitaire est en partie compensée par la hausse de la
dotation d’aménagement de l’ordre de
22 % entre 2014 et 2016.
Dans le cadre du redressement des comptes publics, la commune chiffre les pertes
cumulées de dotations de
l’Etat et de DSC à 2
416 000
€
sur la période 2014 à 2017.
7
Cf., par exemple, tribunal administratif de La Réunion, affaire n° 1600115, lecture du 5 décembre 2016 : « les
éléments produits (…) par M.
X font apparaître que les contrats aidés dont il a bénéficié auprès de la commune de
Saint-Paul entre septembre 1998 et juin 1999, puis du 1
er
août 2003 au 31 juillet 2008, avaient la nature de contrats de
droit privé et non de contrats de droit public destinés à répondre aux besoins permanents de la collectivité ; que, dès
lors, le préfet est fondé à soutenir que l’arrêté du 15
octobre 2015 par lequel le maire de Saint-Paul a recruté M. X au
titre d’un CDI
» est irrégulier.
COMMUNE DE SAINT-LEU
11
c.
Le résultat d’exploitation et la capacité d’autofinancement
Le résultat de fonctionnement passe de 3,1
M€
en 2011 à 0,9
M€
en 2016. Les charges de
gestion connaissent une progression plus dynamique que celle des produits de gestion. Les
dotations aux amortissements augmentent également en raison des investissements réalisés au
cours de la période.
La faiblesse de l’
excédent brut de fonctionnement et de la
capacité d’autofinancement
(CAF)
brute de la commune s’explique
moins par le niveau des dépen
ses que par l’insuffisance
des recettes de fonctionnement : si les dépenses sont inférieures de 3,5 % à la moyenne de la strate,
les recettes sont également inférieures de 5,6 % à cette moyenne. La commune souligne la faiblesse
de ses bases nettes de la TFPB, inférieures de 40,28 % par rapport à la moyenne des communes de
la
même
strate
(Saint-Joseph,
Le
Port,
Saint-Benoît,
Sainte-Marie,
La
Possession,
Sainte-Suzanne), alors que tous les indicateurs mettent en évidence son dynamisme et son
attractivité.
Le r
ésultat de l’exercice est altéré
par l’absence de provision pour litiges depuis 2011 alors
que trois contentieux
8
sont ouverts en première instance contre la commune ; les articles L. 2321-2
et R. 2321-2 du CGCT imposent dans ce cas la constitution de provisions à la hauteur du risque
encouru par la collectivité. Sur la base des différends précités, la collectivité a payé plus de
100 000
€.
La commune s’est engagée à constituer des provisions dès l’ouverture des prochains
contentieux, conformément à la recommandation de la chambre.
La CAF doit également être corrigée
s’agissant du
remboursement des annuités
d’emprunts.
En effet, les opérations comptables relatives aux
remboursements d’annuités
d’emprunts à
régulariser enregistrent au compte « 47211 » des écritures qui ne reflètent pas la
réalité de la situation.
En fin d’exercice, le solde d
e ce compte doit être nul. Depuis 2014, il
présente
systématiquement un solde débiteur en fin d’anné
e. Selon la collectivité, la différence
s’expliquerait
en 2015 par « une
mauvaise coordination entre (…) [les] services de la ville et ceux
du comptable public ». Au vu du tableau ci-après, qui compare le solde du compte susmentionné
avec les crédits disponibles en fin d’exercice
, la chambre ne partage pas cette analyse.
Tableau n° 2
–
Solde du compte 47211 comparé aux crédits disponibles en fin d’exercice
Compte
Intitulé
Solde au
31/12/2014
Solde au
31/12/2015
16 Emprunts et dettes assimilées
45 518
7 382
66 Charges financières
199 442
11 677
Annuité totale de la dette
244 959
19 059
47211 Remboursements d
’
annuités d
’
emprunts à régulariser
684 067
418 787
Insuffisance de crédits disponibles en fin d'exercice (-)
-439 107
-399 728
Source : Comptes de gestion.
8
Par jugement du 24 février 2011, le cons
eil des prud’hommes de Saint Pierre a enjoint la collectivité à payer
20 726,60
€ à un ancien agent.
Par des arrêts rendus les 2 octobre et 4 décembre
2015, la Cour d’appel de Saint
-Denis
a condamné Saint-Leu à payer 74 356,09
€ à sept anciens bénéficiaires de contrats d’avenir.
Par décision n° 1400242
du 13 avril 2017, le tribunal administratif de Saint-Denis a enjoint la commune à payer 6 000
€ envi
ron à un ancien
non-titulaire.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
12
En 2014 comme en 2015, les crédits budgétaires ont été insuffisants pour faire face aux
annuités totales de la dette. L’équilibre réel des budgets en a été affecté.
Selon les dispositions de
l’article
L. 2321-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT), les intérêts de la dette et
les dépenses de remboursement de la dette en capital constituent des dépenses obligatoires. En ne
respectant pas le principe d’indépendance des exercices, la com
mune a altéré les agrégats
financiers : ainsi, la CAF nette de 2014 est surévaluée de 0,68
M€ puisque des dépenses rattachées
à cet exercice n’ont pas été effectuées
; inversement, la CAF nette de 2016 a été sous-évaluée de
0,42
M€ puisque cet exercice a d
û supporter des dépenses qui se rattachaient à 2015. La chambre
prend acte de la volonté de la commune de
rattacher les intérêts des emprunts à l’exercice auquel
ils se rapportent, conformément au principe d’annualité budgétaire.
Tableau n° 3
–
Évolution
corrigée de l’ex
cédent brut de fonctionnement et de la capacité
d’autofinancement
en M€
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2011/2016
(€)
2011/2016
( %)
EBF
4,13
3,85
3,27
2,76
3,08
3,00
-1,13
-27,35 %
CAF brute
3,70
3,42
2,52
2,09
1,69
1,72
-1,97
-53,36 %
CAF nette non corrigée
1,51
1,04
-0,32
-0,95
-2,08
-2,60
-4,12
-
Emprunts non payés (N)
-
-
-
-0,68
-0,42
-
-
Emprunts non payés (N-1)
-
-
-
0,68
0,42
-
-
CAF nette corrigée
1,51
1,04
-0,32
-1,63
-1,81
-2,18
-3,69
-
Source : Comptes de gestion
–
retraitements CRC
Depuis 2013, la CAF nette est négative
malgré une situation stable de l’
excédent brut
d’exploitation (
EBE) ; la commune ne dégage plus de ressour
ces propres lui permettant d’assurer
une part du financement de
ses dépenses d’équipement
.
Au 31 décembre 2016, elle dispose d’un
financement propre disponible de 6,1
M€
constitué à 60 %
de subventions d’investissement reçues
et à 30 % de fonds de compensation de la TVA. Des produits de cession, non pérennes, lui ont
permis en 2015 de participer au financement de
son programme d’investissement.
1 -
La section d
’investissement
Entre 2011 et 2016, 107
M€ de dépenses d’équipement
ont été réalisés. Les investissements
se sont réduits en 2016 à hauteur de 14,8
M€
après trois exercices pendant lesquels la commune a
investi entre 18 et 26
M€
par an. Les dépenses d’équipement représentent, en 2016,
441
€
/ habitant. En 2015, elles étaient de 799
€
/ habitant contre 278 pour la moyenne de la strate.
Selon l’ordonnateur, l
e besoin en équipements publics justifie ces dépenses : maisons de
quartier, écoles, piscine, médiathèque
….
La commune a également
fait le choix d’accroître son
patrimoine foncier de 15 % en moyenne par an ; les achats de terrains sont passés de 5,5
M€
en
2011 à 10,4
M€
en 2016 soit une hausse de 89,3 %.
Pour supporter
ces dépenses d’équipement
, Saint-
Leu a dû recourir à l’emprunt
.
L’annuité
totale de la dette a doublé passant de 2,1
M€
en 2011 à 4,3
M€
.
Quant à l’encours de la dette, il a
progressé de 140 %, passant de 21,32
M€
au 1
er
janvier 2011 à 51,18
M€
au 31 décembre 2016.
L’encours de dette par
saint-
leusien s’élève à 1
521
€
en 2016 contre 766
€
en 2011. La moyenne
de la strate s’établit à
1 109
€
/habitant en 2015. Enfin, la capacité de désendettement de la
collectivité est passée de 5,8 années en 2011 à près de 30 années en 2016, largement au-dessus du
seuil communément admis de 10 années.
COMMUNE DE SAINT-LEU
13
La dégradation de sa situation financière a entraîné celle de son fonds de roulement
budgétaire, en raison de la forte diminution des excédents passés. Il est même négatif en 2016 de
plus de 3
M€
malgré le recours à l’emprunt qui renforce ses ressources stables, le volume des
immobilisations en cours augmentant parallèlement de 8 % entre 2015 et 2016. Tous comptes
consolidés, le fonds de roulement de la collectivité est négatif de 1,44
M€ fin 2016
alors qu’il
présentait un solde excédentaire de plus de 4
M€
début 2011. Ces données ne tiennent pas compte
des dettes que la commune a contracté
à l’égard
de la société immobilière du département de
La Réunion (SIDR) à laquelle elle doit 2,25
M€ en exécut
ion de plusieurs traités de concession
d’aménagement.
En retenant ces engagements, le fonds de roulement de la commune se
dégraderait davantage pour se solder à un montant déficitaire de 3,69
M€ fin 2016.
Tableau n° 4
–
Évolution du fonds de roulement budgétaire (tous comptes consolidés)
En €
Fonds de roulement
budgétaire au 01/01/2011
Fonds de roulement
budgétaire au 31/12/2016
Budget principal
5 404 669,05
-3 260 450,04
Lotissement Madiel
0,00
-837 104,03
SPANC
10 026,87
2 436,42
Service des eaux
-2 350 269,16
1 031 642,57
Service de l'assainissement
1 002 679,14
1 618 830,79
Pompes funèbres
1 756,83
1 383,93
Total
4 068 862,73
-1 443 260,36
Source : Comptes de gestion
(résultats de clôture de l’exercice)
.
L
’épuisement
des réserves
s’est répercuté sur
son niveau de trésorerie. Pour régler ses
dépenses, la commune a recours à des crédits à court terme depuis 2014. Le solde des lignes de
trésorerie était créditeur de 1
M€
fin 2014 et de 2
M€
fin 2015
; il l’est de 4,10
M€ fin 2016. Ces
crédits lui ont coûté 4 029,58
€ en 2014, 41
497,72
€ en 2015 et 36
922,00
€ en 2016.
L’ensemble de ces crédits à court terme vient augmenter le niveau d’endettement de la
collectivité ; il
n’améliore pas
le délai global de paiement des factures
. Le délai qui s’écoule
entre
la
réception d’une demande de paiement et
son règlement est passé de 78,51 jours en 2015 à
96 jours en 2016. Sur les derniers
mois de l’année
2017, il se dégraderait pour
s’él
ever à 140 jours.
Une somme de 138 846
€
d’intérêts moratoires
a
d’ailleurs
été supportée par la commune
en 2016
alors qu’elle n’en avait payé que 785
€ entre 2011 et 201
5. Sur ces 138 846
€, 28
674
€
ont été payés à la seule société SYRTP, chargée de travaux divers d’un montant total de 2,47
M€
.
Ces retards de paiements
s’expliquent en partie par
des dettes fournisseurs et en partie par
un manque de diligence des services municipaux. A
titre d’exemple,
des bordereaux de mandats
établis le 15 février (n° 63) et le 28 février 2017 (n°
96) n’avaient toujours pas été transmis
au
payeur le 16 mai 2017, soit trois mois après leur émission.
B -
La trajectoire financière à venir
En 2013, la commune a eu recours aux services d’un cabinet pour établir une analyse
financière prospective et une programmation pluriannuelle des investissements (PPI).
Sur
la base de l’évolution des dépenses
- dont la variation annuelle moyenne est de 2,9 %
- et des recettes courantes de fonctionnement
–
dont la variation annuelle moyenne est de
2,1 % -
entre 2011 et 2016, l’EBF de la commune devi
endrait négatif en 2026.
Ses marges de
manœuvre paraissent réduites compte tenu à la fois de
la structure de ses dépenses de
fonctionnement et des engagements qu’elle a d’ores et déjà contractés en investissement.
La
commune soutient qu’elle est en mesure
d’inverser cette trajectoire grâce aux mesures prises
telles,
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
14
le non remplacement des départs à la retraite, le gel des recrutements et des promotions, la hausse
des loyers au titre des occupations du domaine public, une réduction des investissements, les effets
de certaines étant déjà perceptibles. Un nouveau PPI, intégrant ces éléments, devrait être finalisé
au cours du premier semestre 2018.
1 -
La section de fonctionnement
Le ratio de rigidité des charges structurelles mesure le poids relatif des dépenses qui doivent
être considérées comme incompressibles, rapporté aux produits courants de fonctionnement. Ce
ratio est, selon le tableau ci-après, passé de 71 % en 2011 à 79 % en 2016. Ainsi, pour 100
€
perçus,
80
€
servent à supporter des dépenses difficilement réductibles. Il ne reste plus que 20
€
pour le
fonctionnement courant et le financement de l’investissement.
Toutefois, selon la tendance
observée sur les 11 premiers
mois de l’année, ce ratio se serai
t amélioré ; il aurait été ramené à
73 %. Il convient cependant de rester réservé, certaines charges échues, comme les charges
sociales,
n’ayant pas été mandatées.
Tableau n° 5
–
Évolution du ratio de rigidité des charges structurelles
En €
2011
2016
2017
Charges de personnel (012)
23 113 378
27 247 317
25 546 400
Contingents et participations obligatoires(655)
886 317
699 258
822 000
Charges financières (66)
649 401
1 383 107
1 160 000
Subventions au CCAS et Caisse des Ecoles
1 699 000
2 909 000
3 000 000
Total charges structurelles
26 348 096
32 638 282
30 528 400
Recettes courantes de fonctionnement
37 006 719
40 996 570
41 780 000
Ratio de rigidité (%)
71,19 %
78,63 %
73,07 %
Sources : Comptes de gestion pour 2016 et 2017. Etat de consommation des crédits pour 2017.
La commune a récemment mis en service de nouveaux équipements tels que la
médiathèque dite « de la Chaloupe » et une piscine ; des constructions supplémentaires sont en
cours d’achèvement.
Une deuxième médiathèque en centre-ville devrait être mise en service en
2018. Son coût prévisionnel est de 5,25
M€
HT, dont près de 3
M€ à la charge de la collectivité.
La commune a bénéficié, dans le cadre du plan de relance régional, de subventions de la
collectivité régionale de 1,6
M€ pour la médiathèque de la Chaloupe, de 2,6
M€ pour les travaux
de recons
truction de l’école Estella Clain. La région a également participé au financement de la
piscine et de la reconst
ruction d’un restaurant scolaire.
Le conseil municipal a validé en 2013 la construction de la piscine et de la médiathèque du
centre-ville sans disposer
d’aucune information sur leur
s coûts de fonctionnement futurs alors que
la commune devrait en assurer la gestion. Même si elle a redéployé certains personnels déjà en
poste, la commune a dû créer un poste de bibliothécaire pour la ou les médiathèque(s), et
embaucher pour la piscine un machiniste et deux maîtres-nageurs. Selon la commune, pour la
piscine, les recrutements (147 236
€) représentent aujourd’hui 35
% de la masse salariale
(416 142
€) consacrée au fonctionnement de l'équipement. Concerna
nt la médiathèque, un seul
recrutement a été réalisé, celui du responsable. La chambre relève que la
collectivité n’a pas établi
d’
estimation complète des charges et des produits, liée à
l’ouverture de
la piscine et de la nouvelle
médiathèque pour les cinq années prochaines.
COMMUNE DE SAINT-LEU
15
Si le rapport
d’
orientations budgétaires 2017 mentionne que la collectivité souhaite
« maîtriser ses charges à caractère général et sa masse salariale »,
aucune donnée chiffrée n’est
cependant avancée.
La commune considère que, pour les charges à caractère général, « la mise en
place d’une véritable politique de réduction des dépenses (…) en 2017, pilotée par une commission
d’engagement
» et le développement d’une
mission de contrôle de gestion permettront de
compenser « globalement les dépenses nouvelles engendrées par la mise en services des
équipements nouveaux ».
La chambre estime que ces mesures ne sauraient à elles-seules être suffisantes. Les coûts
générés par le fonctionnement d’une piscine notamment
ne participent pas à une maîtrise des
charges à caractère général. Le budget primitif 2017 prévoit 5,70
M€ de cré
dits à ce titre alors que
5,71
M€
ont été dépensés en 2016.
En ne parvenant pas à contenir ses dépenses de fonctionnement et à augmenter davantage
les recettes qu’elle t
ire de son domaine et de ses services, la commune
n’aura pas d’autre choix
que d’utiliser les
leviers dont elle dispose en matière de fiscalité locale
9
. En fixant en 2017 des
taux comparables à ceux de la moyenne des collectivités, Saint-Leu aurait bénéfic
ié d’un surplu
s
de produit de 0,81
M€
. Si la commune a bien conscience que la fiscalité directe reste le principal
levier pour améliorer ses ratios financiers, elle compte d’abord privilégier
, par un plan
d’économies,
la maitrise des charges de fonctionnem
ent qu’elle
pourrait réduire de 1
M€ en 2017
et qu’elle
espère pouvoir réduire en 2018
avec l’externalisation du centre d'hébergement d'urgence
et le retour à la semaine des 4 jours en février 2018. Ces deux mesures sont susceptibles de générer
des économies annuelles respectives de 400 00
€ et 250
000
€
. La chambre en prend acte.
Tableau n° 6
–
Produits de la fiscalité locale perçus par Saint-Leu : simulations
En M€
Bases
d'imposition
prévision-
nelles 2017
(A)
Taux votés
par le
conseil
municipal
Produit voté
par le
conseil
municipal
(B)
Taux
moyens
communaux
de 2016 au
niveau
département
al (C)
Taux
plafonds
2017 (D)
(C * A) - B
(D * A)
–
B
TH
20,87
22,82 %
4,76
28,54 %
71,35 %
1,19
10,13
TFB
20,13
32,28 %
6,50
30,35 %
75,88 %
-0,39
8,78
TFNB
0,26
31,57 %
0,08
33,94 %
123,28 %
0,01
0,24
Total
-
-
11,34
-
-
0,81
19,14
Source :
État de notification des taux d’imposition des taxes directes locales pour 2017
.
Les taux moyens communaux tiennent compte de la totalité des 24 communes réunionnaises.
Au
vu de l’état de consommation des crédits
fin novembre 2017, la commune semble avoir
recherché une maitrise des dépenses de fonctionnement, sous réserve d’une connaissance de
l’ensemble de ses dettes fournisseurs.
9
C’est
-à-
dire la taxe d’habitation (TH), la taxe sur le foncier bâti (TFB)
et celle sur le foncier non bâti (TFNB).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
16
2 -
L
a section d’investissement
Alors que l’ordonnateur indique
souhaiter une paus
e en matière d’investissement
, cette
intention
ne s’est pas traduite dans le
débat d’orientations budgétaires
2017 qui mentionne « la
poursuite des opérations déjà engagées »
10
. Le lancement de nouveaux projets est même envisagé.
Le conseil municipal, en janvier 2017, a approuvé la modification du plan de financement de
l’étude de faisabilité pour la création d’un transport par câble entre le centre
-ville de Saint-Leu et
Cilaos,
d’un montant total de 0,22
M€
, dont 0,06
M€ à la charge de la commune.
La commune compte financer ces dépenses grâce à
des cessions d’immobilisations à
hauteur de 6,06
M€ en 2017 ainsi qu’à une recette issue de
la clôture du budget annexe lotissement
M
adiel d’un montant
de 3,4
M€ en
2018.
Ces deux opérations permettraient d’en
caisser près de
10 M
€ de produits
exceptionnels sur deux exercices.
La commune
s’est engagée à
limiter
ses opérations d’investissement
aux ressources
disponibles. La chambre prend acte de cet engagement indépendamment de ces nouvelles
perspectives.
II -
LES ENJEUX ET RISQUES
Des marges de manœuvre existent
pour la commune, en dépenses comme en recettes de
fonctionnement
; la mise en œuvre de mesures de gestion lui permettraient de dégager une capacité
d’autofinancement
pour ses projets d’investissement. Elle doit
par ailleurs être vigilante aux
engagements hors bilan qu’elle a contractés et veiller à en maîtriser les risques éventuels.
A -
La maîtrise des charges
1 -
La réduction des dépenses de personnel
La commune projette de réaliser des économies sur ses charges de personnel. Elles reposent
essentiellement sur l’
indemnité de départ volontaire mise en place en 2016 : 12 agents en ont
bénéficié pour un coût total de 181 962
€
; 11 agents en ont profité entre janvier et mai 2017 pour
un coût global de 151 294
€
; huit agents supplémentaires devraient quitter la commune avant la
fin de l’année
2017.
La délibération de février 2016 relative à la mis
e en œuvre de ce dispositif
précise que
« tous les départs volontaires ne seront pas remplacés puisque la collectivité a pour objectif de
réduire ses effectifs et sa masse salariale ». Le départ de ces 31 agents pourrait représenter, en
année pleine, jusqu
’à 750
000
€ d’économies
11
.
Cette même délibération octroie le bénéfice de cette indemnité aux seuls « agent[s] entre
six mois et un
an de l’âge limite d’activité
».
La chambre souligne que l’article
3 du décret
n° 2009-1594 du 18 décembre 2009 instituant une indemnité de départ volontaire dans la fonction
publique territoriale précise que « n
e peuvent bénéficier de l’indemnité de départ volontaire que
les agents ayant effectivement démissionné au moins cinq ans avant la date d’ouverture de leurs
droits à pension ». Le dispositif instauré est irrégulier. La commune, au regard des règles précitées,
10
«
Reconstruction de l’école Estalla
-
Clain (…), aménagement du bureau de la police municipale, du terrain de
football de l’étang
» etc.
11
Calcul effectué sur les bases suivantes : 28,41
M€ de dépenses nettes imputé
es sur le chapitre 012 en 2015 et
1 172 agents rémunérés au 31 décembre 2015 (193 fonctionnaires, 493 non-titulaires occupant un emploi permanent,
et 486 autres personnels).
COMMUNE DE SAINT-LEU
17
ne pourra pas dégager les économies escomptées
; la chambre l’invite à
revoir son dispositif pour
se conformer au décret.
Conjugué aux départs à la retraite
12
, ce mécanisme revu pourrait permettre à la commune
de con
tenir ses dépenses de personnel à la condition qu’elle stabilise son effectif et les conditions
de leur rémunération. Le budget primitif 2017 prévoit des dépenses de personnel (26,58
M€) en
baisse de 2,6 %
par rapport au réalisé de l’exercice 2016
(27,3
M€).
Au premier semestre 2017
13
,
les charges de personnel s’
élèvent à 11
M€
, soit 43 %
du budget prévisionnel de l’année. Par
projection, elles pourraient être inférieures aux prévisions en année pleine, sous réserve du
versement éventuel de primes en fin d’année
. La chambre invite la commune à poursuivre la
rationalisation de ces charges pour participer à la restauration de
sa capacité d’autofinancement.
2 -
La commande publique
Les achats courants sont en augmentation importante au cours de la période. Les charges à
caractère général les plus significatives sont les
achats ainsi que les dépenses d’entretien et de
réparation. Elles sont passés de 2,9 M
€ en 2011 à
3,8 M
€ en 2016
. Outre la rationalisation de
l’éclai
rage public et de celui des bâtiments municipaux, ou encore la surveillance des locaux des
services techniques, l
es économies qui pourraient résulter d’une mise en concurrence plus
systématique des achats de fournitures pourraient constituer un levier pour la collectivité.
La commune a dépensé plus de 230 000
€
entre 2011 et 2016 pour des prestations
juridiques. En application du code des marchés publics
2006, en vigueur jusqu’au 31
mars 2016,
les marchés de services juridiques, s
’ils pouvaient être passés
en procédure adaptée quel que soit
leur montant
14
, n’en devaient pas moins, au
-
delà d’un certain seuil, être précédés de mesures de
mise en concurrence, voire de publicité afin de satisfaire aux principes de transparence des
procédures, d’égalité de traitement des candidats et de liberté d’accès à la commande publique.
L
es marchés de représentation relèvent désormais de l’article 29 du décret n° 2016
-360 du
25 mars 2016 relatif aux marchés publics.
La commune s’est engagée non seulement à faire figurer
ce point dans le prochain guide de la commande publique applicable à compter du 1
er
janvier 2018
mais également à limiter le nombre de contentieux. La chambre prend acte de cet engagement.
B -
L’amélioration des produits fiscaux et des services
S’agissant des recettes, la commune dispose d’une marge sur ses produits locaux.
Les produits fiscaux
En 2015, les bases nettes imposées au profit de la commune étaient systématiquement
inférieures à la moyenne. Cette situation s’expliquerait, selon la collectivité, par
la baisse des bases
relatives à la taxe d’habitation qui ont diminué de près de 5
% entre 2014 et 2015, passant de
21,128
M€
à 20,106
M€
, se concrétisant par une perte de 1
M€
. En 2016, les services de
l’État
ont
été sensibilisés sur une réduction de recettes de près de 135 000
€
; des travaux d’expertise sont en
cours pour en définir l’origine.
En l’absence de réponse, une relance leur a été adressée au mois
de septembre 2017.
Les bases relatives à la taxe foncière sur les propriétés bâties sont inférieures de 40,3 % à
la moyenne, ce qui pourrait montrer que les données correspondantes sont incomplètes. Bien que
12
Au 31 décembre 2015, 168 titulaires et non-titulaires occupant un emploi permanent avaient au moins 55 ans
(Source
: rapport sur l’état de la collectivité au 31
décembre 2015).
13
11 006
423 € au 30 juin 2017 (source
: flux comptables).
14
Conformément aux dispositions combinées des articles 29 et 30 du code des marchés publics 2006.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
18
la commune ait institué une cellule fiscale chargée de « procéder à des vérifications (…) lors des
demandes d’attestation d’adressage (…), lor
s des mises à jour du plan cadastral etc. », elle a
constaté que ces mesures ne sont pas suffisantes. Aussi envisage-t-elle
d’avoir recours à un
dispositif complémentaire de repérage et de signalement des constructions non imposées, ainsi
qu’à une expertis
e approfondie de ses bases.
La chambre recommande à la collectivité de poursuivre ses efforts en utilisant, en liaison
avec les services de l’État, tous les moyens disponibles pour disposer de bases fiscales complètes.
Les produits des services
Les resso
urces d’exploitation de la commune ont perdu plus
de 15 % entre 2011 et 2016
pour s’établir cette même année
à 0,11
M€
.
Les articles R. 531-52 et R. 531-
53 du code de l’éducation chargent les collectivités
territoriales de fixer les tarifs de la restauration scolaire et les autorisent à appliquer une
modulation.
À Saint-Leu, la restauration scolaire est facturée que 12
€ par élève et par an. Dans un
rapport publié le 28 mars
2013 sur L’égal accès des enfants à la cantine de l’école primaire, le
Défenseur des droits indiquait qu’en France, la «
somme moyenne payée par les familles pour un
repas » était « de 3,5 à 4 euros ». Sur
la base d’un effectif de 4
000 élèves, d’une année scolaire de
180 jours et du prix moyen relevé dans ce rapport
, la collectivité pourrait percevoir jusqu’à
2,88
M€ par an, contre 48
000
€ actuellement.
Av
ec un tarif d’1,50
€, la recette escomptée pourrait
s’élever à 1
M€.
La chambre invite la commune à engager une réflexion sur la tarification de ses services
tels que ceux de la restauration scolaire, de la piscine et des médiathèques afin de concilier la
satisfaction de l’usager et
la
recherche de l’
équilibre financier du service.
C -
Les interventions à sécuriser
1 -
Les engagements et opérations de portage
La commune entretient des relations avec des tiers qui se traduisent par des engagements
financiers ayant des effets sur le niveau de ses ressources.
L’établissement public foncier de La Réunion (EPFR)
Depuis le 1
er
janvier
2011, l’
établissement public foncier de La Réunion (EPFR) a acquis
de nombreux terrains
pour le compte de la commune. Il s’agit d’opérations de portage foncier.
L’établissement public acquiert directement un bien foncier, le porte, le gère puis le rétrocède à la
collectivité ou à un tiers lorsque le projet est en état de démarrer. Pendant la durée du portage, la
collectivité rémunère l’établissement en lui versant chaque année une somme correspondant à un
pourcentage du prix du bien augmenté de frais de gestion.
À l’expiration de la conven
tion, la
collectivité devient propriétaire du bien
qu’e
lle revend généralement à un repreneur : aménageur,
bailleur social, etc. En cas de retournement de la conjoncture, la collectivité peut éprouver des
difficultés à trouver un acquéreur. Cette technique permet de faire financer et gérer par un
organisme ext
érieur des dépenses d’acquisition de terrains nécessaires à la réalisation d’une
opération sans que la collectivité, qui disposera des biens
in fine
, ait à en supporter le coût
immédiatement.
À titre
d’exemple, la commune et l’EPFR ont signé le 10
octobre 2013 une convention
relative à l’acquisition de terrains sur le site de la zone d’aménagement concerté (ZAC)
« Saint-Leu Océan ». La convention précise que la ville «
a pour objectif la mise en œuvre d’un
COMMUNE DE SAINT-LEU
19
projet urbain structurant » comprenant la « création de plus de 400 logements ainsi que des
équipements publics nécessaires au fonctionnement de la zone
». Le prix d’achat des terrains par
l’EPFR est de 15,9
M€
HT. Saint-
Leu versera à l’établissement huit annuités de 2,2
M€ chacune.
Tableau n° 7
–
Principales acquisition
s effectuées par l’EPFR pour Saint
-Leu
Lieu-dit
Référence cadastrale
date d
’
acquisition par
l'EPFR
Destination
Surface (en
m
2
)
La Plate
DG 870
10/04/2015 Logements
3 665
Bois de Nèfles Piton
DD 783
02/10/2014 Logements
13 742
Zac Saint-Leu Océan*
CU 33 - 35 - 36 - 37 etc.
27/06/2014 Réserve foncière
145 557
Piton Saint-Leu
DE 454
27/06/2014 Équipements publics
3 510
Grand fond Les Hauts
BM 743
22/04/2014 Équipements publics
7 414
Ruelle Cascavelles
CS 82, 84, 103, 104 etc.
31/10/2012 Logements
16 835
Ruelle Cascavelles
CS 85, 86, 87, 88, 89 etc.
31/10/2012 Logements
3 863
Le Piton
DC 846
13/09/2012 Logements
7 577
Bois Blanc
BW 263
23/05/2012 Équipements publics
8 246
Source
: Site internet de l’EPFR
(bilan des acquisitions et des rétrocessions foncières par commune).
* Cf.
le détail de l’opération ci
-dessous.
Certaines opérations ont d’ores et déjà été réalisées. Le bilan de la première opération dite
du Bois Blanc, selon la collectivité, «
n’est pas
satisfaisant. Les contraintes règlementaires ont
engendré des coûts importants ; les conditions de financement de la résorpti
on de l’habitat insalubre
(RHI), plafonnés
aujourd’hui, n’ont pas permis de sortir l’opération dans le cadre administratif et
fina
ncier initial. (…) D’autres pistes sont actuellement à l’étude dans le cadre du PILHI [plan
intercommunal de lutte contre l’habitat indigne] (un dispositif de résorption de l’habitat insalubre
mis en place par le TCO) ».
Tableau n° 8
–
Commune de Saint-Leu, exemples
d’opérations effectuées avec l’EPFR
Lieu-dit
Référence cadastrale
Date
d’acquisition
par l'EPFR
Date de
rétrocession
Destination
Surface
(en m
2
)
Bois Blanc
BW 249
29/12/2006
07/11/2013 Logements aidés
10 681
Bois de Nèfles Piton
DD 1122 - 1124 - 1125 - 1126
30/12/2008
10/06/2013 Équipements publics
8 620
Source
: Site internet de l’EPFR (bilan des acquisitions et des rétrocessions foncières par commune).
Ces engagements vis-à-
vis de l’EPFR
ne figurent ni dans les comptes de la commune ni
dans ses annexes budgétaires. Or, selon les articles L. 2313-1 et R. 2313-3 du CGCT les opérations
de portage foncier doivent être inscrites au budget, en engagements hors bilan. Le respect de ces
prescriptions participe à la sincérité des documents budgétaires et à la bonne information de
l’assemblée délibérante et des tiers.
La commune s’est engagée à suivre cette recommandation. La
chambre en prend acte.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
20
La société immobilière du département de La Réunion (SIDR)
La commune a conclu avec la SIDR plusieurs trait
és de concession d’aménagement
dont
l’exécution semble
rencontrer des difficultés.
Elle a contracté une dette de 2,25
M€
dont certaines datent de 2011. Il s'agit des opérations
de résorption de l'habitat insalubre (RHI) les Attes et Bois de Nèfles. Le différend porterait sur le
montant dû ; la société aurait procédé à des travaux non prévus
en l’absence d’autorisation
préalable de la commune. La SIDR évalue à plus de 10,7
M€
HT les charges à payer par la
commune à la clôture de ces deux opérations.
2 -
Les participations financières
Parmi les annexes budgétaires exigées par
l’article L
. 2313-1 du CGCT figure également
«
la liste des organismes pour lesquels la commune (…) détient
une part du capital
». L
’annexe
du budget primitif 2017 est incomplète : elle mentionne la Sem Réunion Muséo qui a été dissoute
en 2014 ; elle ne cite pas la SPL Réunion des Musées Régionaux qui a été créé en 2012 pour
remplacer, entre autres, la Sem Réunion Muséo. De plus, Saint-
Leu ne respecte pas l’article
L. 1524-5 du CGCT qui impose aux représentants
qu’elle a désignés
au sein des conseils
d’administration
des organismes extérieurs
de soumettre à l’assemblée délibérante
un rapport écrit,
au moins un rapport par an.
Cette double obligation de transparence s’impose d’autant plus qu’en devenant actionnaire
de sociétés anonymes, la commune s’expose aux risques inhérents au secteur privé.
Ainsi la société publique locale (SPL) Maraina, créée en 2010, a accumulé 1,39
M€ de
pertes entre 2010 et 2012. S
a situation n’a pu être rétablie que grâce à une augmentation de capital
de près de 1
M€. Même si
la participation de la commune est restée stable à hauteur de 57 938
€
,
cette opération illustre les écueils auxquels la collectivité pourrait être confrontée.
Un autre exemple est fourni par la SPL Réunion des Musées Régionaux, dont elle détient
0,9 % du capital. Cette SPL a pris une participation de 800 000
€ en 2016 dans la société
d’exploitation du musée du r
hum de La Réunion, dite « La Saga du Rhum ». Or, les fonds propres
de cette société étaient inférieurs à la moitié du capital social tant en 2015 qu’en 2016
15
. Bien que
par délibération du 19 novembre 2015, le conseil municipal ne souhaite pas cette prise de
participation, la collectivité en est devenue indirectement actionnaire.
La chambre invite la commune à porter son attention sur ses engagements hors bilan. Elle
rappelle également l’obligation d’assurer la plus parfaite information du conseil municipal
en vertu
de l’article L.
1524-5 du code précité.
15
Source
: Décisions de poursuite de l’activité malgré la perte de plus de la moitié du capital social enregistrées au
registre national du commerce les 27 novembre 2015 et 9 septembre 2016.
COMMUNE DE SAINT-LEU
21
ANNEXE 1
–
Réponses
-
Réponse de M. Bruno Domen, maire de Saint-Leu
-
Réponse de M. Thierry Robert, député, ancien maire de Saint-Leu