CRC Corse
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec
les destinataires concernés, a
été délibéré par la chambre le 21 juillet 2017.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
OFFICE DE TOURISME DE
L’AGGLOMERATION DE B
ASTIA
Département de la Haute-Corse
Exercices 2011 et suivants
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BASTIA
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AVANT-PROPOS
Le présent rapport d’observations définitives, une fois délibéré, est adressé aux
représentants légaux des collectivités ou organismes contrôlés afin qu’ils apportent, s’ils le
souhaitent, une réponse qui a vocation à l’accompagner lorsqu’il sera rendu public. C’est un
document confidentiel réservé aux seuls destinataires, qui conserve un caractère confidentiel
jusqu’à l’achèvement de la procédure contradictoire. Sa divulgation est donc interdite,
conformément à l’article L.
241-4 du code des juridictions financières.
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TABLE DES MATIERES
SYNTHESE
.........................................................................................................................
3
RECOMMANDATIONS DE LA CHAMBRE
..................................................................
5
ET RAPPELS DU DROIT
..................................................................................................
5
RECOMMANDATIONS
....................................................................................................
5
RAPPEL DU DROIT
..........................................................................................................
5
1.
PRESENTATION GENERALE DE L’ETABLISSEMENT ET DE SON
ENVIRONNEMENT
..........................................................................................................
7
2.
LA GOUVERNANCE
............................................................................................
9
2.1.
Un processus tardif et incomplet d’adoption des statuts de l’OT CAB
..............
9
2.2.
Un déficit de dialogue au sein de l’organe délibérant
.........................................
10
2.3.
Le pôle touristique du pays bastiais : une assise juridique souple mais fragile
13
3.
LA MISE EN ŒUVRE DES
MISSIONS DE L’OFFIC
E
...................................
16
3.1.
Des activités diversifiées mais insuffisamment évaluées
.....................................
16
3.1.1.
L’accueil et l’information
.....................................................................................
16
3.1.2.
La promotion
.........................................................................................................
20
3.1.3.
Les prestations
.......................................................................................................
24
3.2.
Une faiblesse dans l’observation de l’activité touristique qui nuit à la mise en
œuvre d’une stratégie
touristique
.....................................................................................
27
3.2.1.
L’observation de l’activité touristique
.................................................................
27
3.2.2.
Le développement d’une stratégie touristique
....................................................
29
4.
LA GESTION FINANCIERE ET DES RESSOURCES HUMAINES
..............
33
4.1.
Une situation financière contraignante
................................................................
33
4.1.1.
Une stagnation de la subvention de la tutelle compensée par la diversification
des recettes
..........................................................................................................................
33
4.1.2.
Une taxe de séjour au rendement perfectible
......................................................
36
4.2.
Un cadrage politique et financier nécessaire des ressources humaines
.............
40
4.2.1.
L’absence de débat stratégique sur les effectifs et
la masse salariale
................
40
4.2.2.
Une augmentation sensible des effectifs et de la masse salariale
........................
40
4.2.3.
Un régime de congés entaché de quelques anomalies
.........................................
42
Glossaire
.............................................................................................................................
43
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SYNTHESE
La chambre régionale des comptes de Corse a procédé à l’examen de la gestion de
l’office de tourisme de la communauté de communes d’agglomération de Bastia (
OT CAB)
au titre des exercices 2011 à 2016. Ce contrôle s’exerce dans le cadre national de l’enquête
nationale relative aux politiques en faveur du tourisme réalisée par la Cour des comptes et
plusieurs chambres régionales et territoriales des comptes.
L’OT CAB est un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC),
institué par une délibération du conseil de la communauté
d’agglomération de Bastia
(CAB)
du 13 octobre 2003. Il recouvre les territoires des communes de Furiani, Ville di Pietrabugno,
San Martino di Lota, San Maria di Lota et de Bastia, pour une population totale de
56 797
habitants. Depuis 2014, l’office a étendu son périmètre d’action aux territoire
s
limitrophes des communautés de communes du Nebbiu et du Cap Corse, à la faveur d’un
regroupement en pôle touristique favorisé par l’agence du tourisme de la Corse
(ATC) qui est
l’opérateur régional du tourisme pour le compte de la collectivité territoria
le de Corse (CTC).
L’office joue ainsi un rôle fédérateur des initiatives communes prises en vue du renforcement
de l’attractivité touristique du territoire. Ce regroupement repose sur un dispositif souple,
mais à l’assise juridique fragile. Cette situatio
n nuit à la sécurité juridique et financière du
pôle.
L’office de
tourisme est également confronté à un déficit de gouvernance. D’une part,
ses relations avec sa tutelle apparaissent comme distendues, les statuts de l’office n’ayant pas
fait l’objet d’une approbation par le conseil d’agglomération de Bastia. Ce dernier ne connaît
pas non plus des rapports d’activité et financiers d
e son office. Sur ce point, la chambre
rappelle à l’office son obligation de respecter les dispositions applicables du code du
tourisme
et du code général des collectivités territoriales (CGCT). D’autre part, l’organe délibérant de
l’office d
e tourisme - le comité directeur -
souffre d’une insuffisance de fréquence de réunions
et d’assiduité de ses membres.
L’office parvient to
utefois à accomplir la plupart de ses missions. Il se montre
particulièrement dynamique dans les domaines de l’information et de la communication
auprès des touristes, en privilégiant l’utilisation de l’outil numérique. Il tire également parti
de son positionnement géographique privilégié. Situé à proximité du port de Bastia, principale
porte d’entrée maritime en Corse, de la gare ferroviaire et de l’aire des départs d’autocars, il
accueille physiquement autour de 150
000 touristes par an. L’OT CAB a égalem
ent
développé, durant la période sous contrôle, plusieurs actions de promotion et de vente de
produits touristiques, conformément à sa nature industrielle et commerciale. En revanche, sa
mission d’observation du tourisme n’est que partiellement remplie. Ce
tte situation révèle une
difficulté à évaluer son activité et à définir une véritable politique du tourisme sur son
territoire.
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Enfin, l’OT CAB est confronté à une situation financière fragile, dans un contexte de
stagnation de la subvention versée par sa tutelle, première source de financement de
l’établissement et de remboursement, depuis 2016. Afin de poursuivre et étendre ses activités,
il se trouve contraint de diversifier ses ressources financières en faisant appel aux
contributions d’au
tres institutions. La forte progression, depuis 2011, de la taxe de séjour y
contribue également, même si son rendement pourrait être très sensiblement amélioré. Il en
va de même des ressources propres de l’établissement qui progressent
, mais demeurent encore
modestes eu égard à son statut d’EPIC. Enfin, bien que destinée à répondre à l’évolution de
l’activité de l’office, l’augmentation des charges de personnel de l’établissement s’élève à
45 % entre 2011 et 2015
, soulignant ainsi la nécessité d’en renforc
er la maîtrise.
Ainsi que la présidente de l’office le reconnaît, les problèmes de gouvernance auquel
l’office est confronté, ajoutés à l’insuffisance de ses moyens financiers tendent à démontrer
que le tourisme n’est toujours pas perçu comme une priorit
é par les différentes parties
prenantes sur ce territoire.
Sur la base de ces observations, la chambre recommande à l’office de tourisme de
prendre plusieurs mesures destinées à améliorer sa gouvernance, la connaissance de l’activité
touristique et l’évaluation de son action. A ces fins, elle suggère à l’office de tourisme de se
rapprocher de sa tutelle afin d’envisager la conclusion d’une convention d’objectifs et de
moyens.
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44
RECOMMANDATIONS DE LA CHAMBRE
ET RAPPELS DU DROIT
RECOMMANDATIONS
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Recommandation n° 1 :
mettre en place des outils de suivi et d’analyse de l’activité touristique
locale, en se rapprochant de ses partenaires institutionnels et économiques, de manière à
bénéficier de données fiables et exploitables sur le flux de passag
ers, l’hébergement des
touristes et leur impact sur l’économie locale.
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Recommandation n° 2 :
inscrire l’activité de l’office dans une logique de gestion par objectifs
assortie d’indicateurs d’activité et de performance, en veillant à ce que le bi
lan de
l’accomplissement de chacune de ses missions statutaires puisse être analysé dans son rapport
annuel et pris en compte dans son plan d’action.
RAPPEL DU DROIT
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Rappel n° 1 :
respecter une fréquence annuelle de six réunions du comité directeur prescrite à
l’article R. 133
-6 du code du tourisme et sensibiliser les membres des différents collèges
composant l’organe délibérant à assurer une présence effective lors de ses séances.
Page 40
Rappel n° 2 :
l’office de tourisme doit délibérer
sur la fixation des effectifs minimums du
personnel et le tarif de leurs rémunérations (art. R.133-10 du code du tourisme).
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44
INTRODUCTION
La chambre régionale des comptes de Corse a procédé, dans le cadre de son programme
de travail 2016, à l’examen de la gestion de l’
OT CAB au titre des exercices 2011 à 2016. Ce
contrôle s’exerce dans le cadre national de l’enquête relative aux politiques e
n faveur du
tourisme réalisée par la Cour des comptes et plusieurs chambres régionales et territoriales des
comptes.
En application des dispositions de l’article L. 211
-8 du code des juridictions financières
(CJF), la
lettre annonçant l’ouverture du contrôle
a été adressée le 26 avril 2016 à
Mme Véronique Valentini-Calendini
, directrice et ordonnateur de l’O
T CAB. Elle en a accusé
réception le 29 avril 2016.
L’entretien préalable prévu à l’article L. 243
-1 du CJF a eu lieu le 2 février 2017 avec
Mme Valentini-Calendini. Un entretien a également eu lieu, le 9 février 2017, avec
Mme De Gentili, présidente de
l’office de tourisme.
La chambre, lors de sa séance du 23 février 2017, a arrêté ses observations provisoires.
Celles-ci ont été transmises dans leur intégralité le 3 avril 2017, respectivement à
l’ordonnateur en fonc
tions
, à la présidente de l’OT CAB e
t au président de la CAB. Le même
jour, un extrait du rapport, relatif au pôle touristique du pays bastiais (point 2.3) a été adressé à
la présidente de l’ATC.
L
’ordonnateur et le président de la CAB ont répondu à la chambre, dans le délai de
deux mois f
ixé par les dispositions de l’article
L. 243-2 du CJF.
Après avoir examiné ces réponses, la chambre, lors de sa séance du 21 juillet 2017, a
arrêté ses observations définitives, objet du présent rapport.
Elles ont été adressées le 25 juillet 2017, a Mme Véronique Valentini-Calendini,
directrice, qui en a accusé réception le
28 juillet 2017 et qui n’a pas souhaité y apporter de
réponse.
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1.
PRESENTATION GENERALE DE L’ETABLISSEMENT
ET DE SON
ENVIRONNEMENT
Par une délibération du 13 octobre 2003, le conseil de la CAB a institué
l’OT CAB
. Ce
dernier a succ
édé à l’office
municipal de
tourisme de Bastia créé en 1975, sous la forme d’un
EPIC. Il recouvrait, en 2013, une population de 56 797 habitants
1
, répartis sur cinq communes
situées autour de Bastia (Furiani, Ville di Pietrabugno, San Martino di Lota et San Maria di
Lota). Avec 42
254 habitants, Bastia est le principal lieu d'accueil des touristes. C’est également
le principal point d’entrée touristique en Corse. Situé place Saint
-Nicolas, en face du port de
commerce maritime de Bastia, l
e siège de l’
OT CAB est donc implanté sur un site stratégique,
le port de Bastia constituant l
a principale porte d’entrée maritime en Corse
2
. En 2015, ce sont
environ deux millions de passagers maritimes qui ont été transportés vers et au départ de Bastia,
soit 52% du trafic maritime passager régional. Près de 50 % du trafic se concentre sur les deux
mois de vacances scolaires d’été. En baisse sensible depuis 2010, le trans
port maritime est
progressivement rattrapé par le transport aérien qui atteignait 45,2 % du trafic de passagers en
2015. Avec environ 1,2 million de passagers en 2015,
l’aéroport de
Bastia-Poretta, situé dans
la commune de Lucciana, accueille 34 % des pass
agers aériens sur l’île
3
. Toutefois,
il n’existe
aucune donnée relative aux flux entrant de passagers en Corse. Il en va de même de la
fréquentation touristique de l
’agglomération de Bastia, ni l’institut national
de la statistique et
des études économiques (INSEE
) ni l’ATC
4
ni l’
OT CAB
n’étant en mesure de
communiquer
des données précises sur le nombre de nuitées. Dans ces conditions, le ratio entre le nombre de
touristes passant la nuit
dans l’agglomération de Bastia
et le nombre de touristes débarquant à
Bastia est impossible à déterminer.
En revanche, des données relatives au nombre de nuitées sur le bassin de vie du « pays
bastiais » (regroupant les territoires de la CAB, du Nebbiu et du Cap Corse) sont disponibles.
Elles sont toutefois anciennes et sujettes à caution. Ainsi, en 2010,
l’ATC
a-t-elle réalisé une
étude sur la fréquentation touristique
dans l’île,
révélant qu’avec 3
604 200 nuitées, le pays
bastiais représentait 14 % des nuitées sur l’île, la plaçant au
troisième rang derrière la Balagne
et l’
Extrême-Sud et à égalité avec le pays ajaccien
5
. Or, dans son
Bilan du tourisme en Corse
2015
, l’INSEE indique qu’en 2015, le nombre de nuitées passées dans les hébergements
marchands de Corse
–
excluant ainsi le secteur informel
–
s’établit à 9,
5 millions, le total des
nuitées du bassin touristique de Bastia (couvrant la quasi-totalité du département de la
Haute-
Corse à l’exception de la Balagne) représentant 742
100 nuitées. Ainsi, eu égard aux
différences d’échelle territoriale et de résultats
relevés par les sources statistiques, une
estimation précise du nombre de touristes accueillis dans les établissements d’hébergement de
l’agglomération de Bastia est également imposs
ible.
1
Source INSEE, Population légale, 2013
2
Source INSEE,
Le poids du tourisme dans l’économie corse, Dossier Corse
, n°2, octobre 2015 et n°4
3
Source Observatoire régional des transports de la Corse
4
EPIC placé sous la tutelle de la CTC
5
Données citées dans la convention du pôle touristique du pays bastiais conclue en novembre 2015 entre les communautés
de communes du Cap Corse, du Nebbiu et l
’OT CAB.
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Elle
l’est d’autant plus que la part de l’hébergement dit «
non marchand » offert par les
particuliers,
via
principalement des opérateurs de réservation en ligne, peine à être prise en
compte au niveau régional, ainsi que le reconnaît l’INSEE
6
. Il est en revanche plus aisé de
recenser l’offre d’hébergement collectif du pays bastiais, qui représentait, en
août 2014, 9,3 %
de l’offre
insulaire, se plaçant en sixième position sur les neuf autres microrégions corses
7
.
En ce qui concerne le poids
de l’emploi touristi
q
ue sur l’économie locale, le
pays
bastiais, fait partie, avec celui d’Ajaccio, des deux territoires les moins tributaires du tourisme.
Ainsi, en 2011, l’emploi touristique y représentait 5,1 % de l’emploi total contre 10,6
% en
Corse. Quant à la part de la
richesse dégagée par l’activité touristique dans le pays bastiais, elle
était de 3,6 % en 2011 contre 9,6 % dans l’île.
Ces données, auxquelles s’ajoute l’étude réalisée
en juin 2015 par Atout France
8
sur le
positionnement touristique du pays bastiais, permettent de relever
que l’agglomération de
Bastia se présente moins comme un lieu de séjour touristique qu’un espace de transit vers les
zones touristiques littorales situées au Nord (Cap-Corse), au Sud (plaine orientale et extrême-
Sud) et à l’Ouest (Nebbiu, Balagne). Cela
a conduit à la conclusion, en décembre 2015, entre
l’OT CAB et les communautés de communes du Cap Corse et de Nebbiu
-Oletta
, d’un
partenariat
dans le cadre d’un
« contrat de pays touristique du pays bastiais ». Celui-ci vise à
mettre en place un pôle touristique sur ce territoire recouvrant la partie septentrionale de la
Corse
9
. L’objet en est de tirer parti de la complémentarité et de la diversité de l’offre
touristique
du territoire. Dans son étude de positionnement, Atout France révèle
les atouts touristiques d’un
territoire mêlant tourisme balnéaire, activités de pleine nature, tourisme œnologiqu
e et tourisme
patrimonial. Il
met également en avant le déficit d’image dont souffre l’ag
glomération de Bastia
qui se trouve davantage associée au tourisme de « paysages » que caractérisent les territoires
du Cap Corse et le Nebbiu
qu’au touri
sme « en ville ».
Les missions
de l’office, telles qu’elles résultent des dispositions de l’article L
. 133-3
du code du tourisme et de ses statuts, approuvés par la délibération n° 30-15 du
17 novembre 2015 de son comité directeur, se concentrent sur le développement
de
l’attractivité touristique sur le territoire de l’a
gglomération de Bastia. Conformément à son
classement en catégorie II des offices de tourisme arrêté par le président du conseil exécutif de
Corse du 14 janvier 2013
10
, l’
OT CAB a pour objet :
-
d’élaborer et mettre en œuvre tout ou partie de la politique touristique au plan local
;
-
d’
animer ou gérer les dispositifs d'observation relatifs à l'activité touristique ;
6
Source INSEE,
Le poids du tourisme dans l’économie corse,
cf. op. cit
.
7
Données citées dans la convention du pôle touristique du pays bastiais conclue en novembre 2015 entre les communautés
de communes du Cap Corse, du Nebbiu et l’OT CAB.
8
Gro
upement d’intérêt économique
sous tutelle du ministère chargé du tourisme, chargé du développement touristique au
niveau national.
9
Créé dans le cadre de la politique de territorialisation de la CTC, le pôle touristique est un regroupement souple d’acteur
s
publics et privés du tourisme autour d’un projet touristique commun sur le territoire. Un office de tourisme est désigné pour
animer et servir de support contractuel au pôle.
10
En application de l’article
L. 4424-32 du CGCT, en Corse, le classement des équipements et organismes de tourisme
ressortit à la compétence de la CTC
et non de l’Etat.
La catégorie II correspond aux structures de taille moyenne, intervenant
dans une zone géographique représentative d’un bassin de consommation. Elle propose des serv
ices variés, développe une
politique de promotion ciblée et dispose d’outils d’écoute et d’amélioration de la qualité des services rendus.
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BASTIA
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-
d’
assurer l'accueil et l'information des touristes ;
-
d’
assurer la promotion touristique de la destination en lien avec l'organisme régional,
l'ATC ;
-
de contribuer à la commercialisation de la destination et commercialiser des
prestations de services touristiques ;
-
de favoriser l'adaptation de l'offre touristique aux exigences des clientèles française et
étrangères, en particulier par la création de nouveaux produits ;
-
de gérer, sur proposition du conseil d'agglomération, des équipements touristiques ou
organiser tout type de manifestation en lien avec la problématique touristique ;
-
d’
apporter son concours à la réalisation des évènements destinés à renforcer la
notoriété de l'agglomération ainsi qu'à l'animation permanente de la station.
2.
LA GOUVERNANCE
2.1.
Un processus tardif et incomplet d’adoption des statuts de l’
OT CAB
Selon l’article L. 133
-2 du code du tourisme, applicable aux groupements de
communes
11
, le statut juridique et les modalités d'organisation de l'office de tourisme sont
déterminés par l’organe délibérant de
l’institution de tutelle
.
Il résulte de l’article R. 133
-1 du
code du tourisme que les offices de tourisme créés sous forme d’EPIC sont soumis aux
dispositions du CGCT relatives aux régies municipales. L
’article R. 2221
-1 de ce code prévoit
que l’organe délibérant de la tutelle f
ixe les statuts de la régie. I
l s’ensuit que les statuts de l’OT
CAB devaient être adoptés par le conseil de la CAB.
Tel n’est pas le cas en l’espèce, puisque
si, par la délibération du 13 octobre 2003, le
conseil de la CAB a
décidé de constituer l’office de
tourisme intercommunal, cette délibération
se borne à fixer le nombre de membres du comité de direction et leur répartition. Il faut attendre
la délibération n° 30-15 du 17 novembre 2015 de son comité directeur pour que les statuts de
l’office soient enfin adoptés.
Ces derniers visent une délibération de la CAB du 16 avril 2014, mais celle-ci porte
uniquement sur la constitution du comité de
direction de l’office.
La chambre relève que par
une note du 13 juin 2003, un projet de statuts de l’office d’agglomération avait été élaboré par
la directrice de l’office de tourisme, alors municipal, et transmis à l’adjoint au
maire de Bastia,
chargé du tourisme et président de l’office. Il n’y a pas été donné immédiatement
suite.
Signe du déficit de dialogue entre la tutelle et son office de tourisme, ce dernier se
désigne, dans l’ensemble de ses rapports et publications, com
me «
l’office de tourisme de
l’agglomération de Bastia
», tandis que les délibérations de la CAB, et en particulier son texte
fondateur du 13 octobre 2003, le désignent comme «
l’office du tourisme de la communauté
d’agglomération de Bastia
». Une harmonisation de la dénomination
de l’office conforme à
celle prévue par la tutelle serait donc la bienvenue.
11
Par renvoi de l’article L. 134
-5 du code du tourisme alors en vigueur.
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2.2.
Un déficit de dialogue au sein de
l’organe délibérant
Conformément aux dispositions des articles L. 133-4 et L. 133-5 du code du tourisme,
l'OT CAB est administré par un comité de direction qui se compose à majorité de membres élus
de la CAB (soit huit membres titulaires et autant de suppléants) et de socioprofessionnels (soit
sept membres titulaires et autant de suppléants), représentant les professions et activités
intéressées par l
e tourisme dans l’agglomération. Ils sont répartis
en trois collèges :
hébergement/restauration, institutionnels et transport.
Alors que le comité directeur est chargé de délibérer de toutes les questions intéressant
le fonctionnement et l’activité de l’office, il se réunit peu et éprouve les plus grandes difficultés
à atteindre son quorum.
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Tableau n° 1 : Réunions
du comité directeur de l’OT CAB (période 2011
-2016)
Date
Réunion tenue après
report
faute
de
quorum
Nombre présents
24 mars 2011
oui
3
29 juin 2011
oui
4
30 septembre 2011
oui
3
21 mars 2012
oui
3
05 juin 2012
oui
2
12 décembre 2012
oui
2
14 février 2013
oui
1
10 mai 2013
oui
1
29 octobre 2013
oui
5
19 décembre 2013
oui
4
28 janvier 2014
oui
4
24 mars 2014
oui
4
11 juin 2014
non
10
18 octobre 2014
non
4
02 décembre 2014
non
10
06 mai 2015
oui
2
30 septembre 2015
oui
2
17 novembre 2015
oui
3
8 mars 2016
non
9
22 mars 2016
non
8
12 avril 2016
oui
5
22 novembre 2016
oui
1
27 décembre 2016
oui
1
(Source : chambre régionale des comptes de Corse)
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D’une part, alors que conformément à l’article R. 133
-
6 du code du tourisme, l’article
6
des statuts de l’office
de tourisme dispose que son comité directeur se réunit au moins six fois
par an, le tableau ci-dessus
permet de constater que tel n’a
jamais été le cas durant la période
sous contrôle.
D’autre part, le comité directeur souffre d’un problème récurrent d’assiduité
de ses
membres. Sur les 23 séances tenues depuis 2011, 18 l
’ont été à la suite d’un renvoi de
séance,
faute de quorum. L
’article R. 133
-8 du code du tourisme autorise la réunion du comité directeur
quel que soit le nombr
e de présents lorsqu’après une première convocation, le quorum de la
moitié au moins de membres présent n’a pu être atteint.
La chambre relève que la séance du
comité directeur du 18 octobre 2014 s’est maintenue alors que le quorum n’avait pas été atteint.
Toutefois, aucune délibération n’a été adoptée durant cette séance.
Cet absentéisme chronique
porte atteinte à la qualité du débat au sein de l’organe délibérant de l’office de tourisme.
La
chambre observe que c’est essentiellement lorsque les séances du
comité directeur avaient pour
objet l’installation du comité directeur et à l’élection de ses président et vice
-président (11 juin
2014 et 8 mars 2016) que le quorum a été atteint. Aussi bien le collège des membres élus du
comité directeur que celui des socioprofessionnels sont concernés.
Ces
carences,
fortement
préjudiciables
au
fonctionnement
démocratique
de
l’établissement, doivent le conduire à mener une réflexion sur son mode de gouvernance, en
invitant les représentants des différents collèges composant le comité directeur à assurer une
présence effective lors de ses séances.
Ainsi que le reconnaît la présidente de l’office de
tourisme, les problèmes de gouvernance auxquels cet établissement est confronté traduisent
l’absence de prise en compte du to
urisme comme une priorité.
La chambre relève que par une délibération du 3 décembre 2016, le conseil
d’agglomération de Bastia a procédé à la mise à jour de la composition du comité directeur de
l’office de tourisme, afin notamment de tenir compte de la cessation d’activité de la société
SNCM, intervenue un an auparavant.
Rappel du droit n° 1 :
respecter une fréquence annuelle de six réunions du comité directeur
prescrite à l’article R. 133
-6 du code du tourisme et sensibiliser les membres des différents
collèges composant l’organe délibérant à assurer une présence effective lors de ses séances.
OFFICE DE TOURISME D
E L’AGGLOMÉRATION DE
BASTIA
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44
2.3.
Le pôle touristique du pays bastiais : une assise juridique souple
mais fragile
Selon l’article 4 de ses statuts, l’OT CAB
peut adhérer à toute organisation ou instance
locale et conclure tout partenariat avec toute structure publique ou privée
. Ainsi qu’il a été dit
au point I.
, compte tenu du rôle joué par l’agglomération dans le flux de touristes en transit vers
les zones t
ouristiques limitrophes, c’est tout naturellement que l’office a développé un
partenariat avec les territoires voisins des communautés de communes du Cap Corse, de
Nebbiu-Oletta et de la Marana-Golo. Ce partenariat a été
encouragé par l’ATC, en sa qualité
de
service instructeur des demandes de financement dans le cadre du programme opérationnel
européen Programme opérationnel du fonds européen de développement régional (PO-FEDER)
2007-
2013. L’axe 3 de ce programme
vise à favoriser le développement des territoires et la
cohésion sociale, notamment par le développement et la mise en cohérence des pôles
touristiques. A cet effet, la Corse a été divisée en neuf pôles touristiques regroupant les acteurs
locaux du
tourisme. Afin d’éviter de créer un nouvel échelon
administratif, le pôle touristique
est une structure
souple, dépourvue de personnalité juridique, s’appuyant sur un office de
tourisme de pôle chargé de recueillir les financements et de de fédérer des initiatives communes
en vue du renforcement de l’attr
activité touristique du territoire.
Le 22 juillet 2014,
une convention conclue entre la CTC, l’ATC et l’
OT CAB a permis
la constitution du pôle touristique du « Grand Bastia » et son financement, à hauteur de
100 000
€ par an, répartis par tiers entre le
s fonds du FEDER, de
l’Etat (au titre du contrat de
projet Etat-Région 2007-
2013) et de l’ensemble territorial
CTC-
ATC. Ainsi que l’indique
l’ordonnateur, les actions menées par le pôle
avaient pour objectif de développer la
communication numérique et la c
réation d’une centrale de réservation en ligne d’hébergement
et de prestations. Bien que le périmètre de la convention se limitait à celui de la CAB, le pôle a
étendu son activité aux territoires du Cap Corse, de Nebbiu-Oletta et de la Marana-Golo.
En 2015,
l’OT CAB
et les communautés de communes du Cap-Corse et du Nebbiu ont
décidé de formaliser ce partenariat autour d’une convention portant création du pôle touristique
du pays bastiais, pour la période 2015-2020. Seule la communauté de communes de la
Marana-Golo
n’a pas souhaité s’associer à la démarche
. De reconduction tacite annuelle, cette
convention désigne
l’OT CAB
,
en tant qu’
office de pôle. La présidence du pôle est assurée par
le président de cet office, tandis que
la gestion financière du pôle est agrégée à celle de l’office.
Tout en préservant une organisation souple, cette entité, dénuée de toute personnalité juridique,
p
résente tous les attributs d’
un office de tourisme intercommunautaire
, dont l’article L. 134
-5
du code du tourisme rend
d’ailleurs
possible la création par plusieurs groupements de
communes. Ainsi, la communauté de communes de Cap Corse a mené une réflexion en ce sens,
en juin 2016,
dans le cadre d’une
note d’opportunité.
Le pôle touristique du pays bastiais :
-
exerce des missions qui chevauchent largement celles
d’un office d
e tourisme
(animation de la politique du tourisme, structuration de l’offre touristique, animation
des réseaux d’acteurs du tourisme, mutualisation
) ;
-
s
’organise autour d’un président, d’un organe délibé
rant (le comité de pôle) lui-même
assis sur un collège avec voix délibérative et un collège avec voix consultative
et d’un
directeur (celui de l’
OT
CAB) qui exerce les fonctions d’ordonnateur
;
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-
dispose de ressources
financières provenant à 70% de l’ATC (84
000
€
), la CAB
versant 19 200
€
et les communautés de communes du Nebbiu et du Cap Corse 8 400
€
chacune ;
-
débat annuellement
d’un rapport d’activité, d’un plan d’action, d’un budget primitif,
ainsi que d’un rapport financier.
Dans la continuité des actions engagées en 2014
, l’
OT CAB assure pleinement sa mission
d’office de pôle, en réunissant les parties prenantes dans le cadre des réunions du comité de
pôle, relayées par des réunions techniques. Il
bénéficie de l’accompagnement d’Atout France
afin d’aboutir à l’adoption d’une marque
commerciale destinée à favoriser une meilleure
identification du pays bastiais. Les documents
budgétaires et rapports d’activité
produits par
l’ordonnateur témoignent du dynamisme de la démarche
:
-
réalisation d’outils de promotion (
six types de brochures thématiques diffusées en
version papier ou numérique ; réalisation de vidéos promotionnelles) ;
-
opérations grand public et professionnelles ;
-
animation de la centrale de réservation en ligne du pays bastiais ;
-
animation du site internet, intégrant un mod
ule d’
e-commercialisation
12
de produits
touristiques en ligne ;
-
organisation de randonnées guidées en pays bastiais.
Le pôle souffre néanmoins de deux handicaps.
En premier lieu, bien que
cette association contractuelle n’ait aucune assise légale, le
pôle
gagnerait à davantage formaliser le cadre de son action. Ainsi, la date précise de conclusion de
la convention de pôle touristique n’y figure pas.
Les délibérations des organes délibérants de
chaque partenaire autorisant sa conclusion n’y sont pas cit
ées, hormis la mention manuscrite
d’une délibération de la communaut
é de communes du Nebbiu. Celles-ci ont pourtant été
adoptées par les organes délibérants concernés
13
.
En outre, si l’office de tourisme est partie
intégrante à cette convention, la délibération de son comité directeur en date du
17 novembre 2015 autorisant ce partenariat ne mentionne aucun accord préalable de la tutelle
et n’a fait l’objet d’aucun
débat en son sein.
12
Commercialisation en ligne
13
Délibération du conseil communautaire du Nebbiu 12 mai 2015 ; délibération du conseil communautaire du Cap Corse
du 30 octobre 2015 et délibération du comité directeur de l’
OT CAB du 17 novembre 2015.
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En second lieu,
l’année 2016
a été marquée par des changements politiques et
institutionnels qui ont fragilisé l’action du pôle touristique. Par une délibération du
29 juillet 2016
, l’A
ssemblée de Corse a adopté le
guide des aides au tourisme versées par l’ATC
pour la période 2016-2020. Ce document stratégique
s’inscrit dans le cadre de la mise en œuvre
des orientations du plan d’aménagement et de développement durable
de la Corse (PADDUC),
adopté par l’A
ssemblée de Corse le 2 octobre 2015, qui comporte une annexe relative au schéma
d’orientation pour le développement touristique qui promeut une nouvelle armature touristique
territoriale fondée sur les pôles touristiques, afin d’assurer le relais de la politique régionale du
tourisme. Le guide des aides au tourisme 2016-2020 rem
et en cause le principe d’organisation
en pôles dans sa configuration actuelle, dans le souci, d’une part, d’éviter une «
balkanisation »
du tourisme autour de territoires ne disposant pas des seuils et moyens nécessaires pour exister
sur les marchés inter
nationaux et, d’autre part, d’anticiper l’évolution des frontières
administratives des établissements publics de coopération intercommunale résultant de la mise
en œuvre de la loi NOTRE (nouvelle organisation territoriale de la République
) du 7 août 2015.
S’ajoute la clôture
, au 31 décembre 2015, du PO-FEDER 2007-2013 qui met un terme au
financement des actions en vue de la structuration des territoires et, en particulier, de la mise en
cohérence des pôles touristiques en Corse. Dans ce contexte, la demande de subvention
présentée à l’ATC, correspondant à la somme de 84
000 € prévue par le contrat de pays
touristique du pays bastiais 2015-2020,
n’a pu être que partiellement satisfaite, l’arrêté attributif
de la présidente de l’ATC du 2 novembre 2016 lim
itant la contribution à 43
853 €.
Dans sa lettre du 14 octobre 2016, adressée aux présidents des trois entités membres du
pôle touristique du pays bastiais, la présidente de l’ATC souligne, à juste titre, le caractère non
opposable du contrat de pays touristi
que, le conseil d’administration d’ATC ne l’ayant ni
instruit ni validé. A cet égard, la chambre s’étonne qu’à la différence
de la convention de pôle
touristique conclue en 2014, le contrat de pays touristique du pays bastiais 2015-
2020 n’ait pas
été concl
u avec son principal financeur, l’ATC.
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3.
L
A MISE EN ŒUVRE DES
MISSIONS
DE L’OFFICE
3.1.
Des activités diversifiées mais insuffisamment évaluées
3.1.1.
L’accueil et l’information
En matière d’
accueil
Tableau n°2 : Nombre de touristes
accueillis à l’office (2011
-2015)
2011
2012
2013
2014
2015
Nombre total
126 374
130 893
136 617
149 405
143 373
dont touristes étrangers :
27 062
21 718
42 316
45 019
41 847
Italie
Allemagne
Suisse
Belgique
Pays-Bas
Scandinavie (Danemark, Norvège,
Suède)
7 267
6 961
429
657
667
993
10 088
5 218
5 685
603
889
1 087
1 111
7 125
10 445
8 277
2 209
3 112
1 924
1 307
15 042
9 673
9 267
2 780
4 359
1 443
1 105
16 392
7 998
7 926
3 042
3 835
2 020
1 337
15 689
dont touristes internes à la région
2 705
2 314
(Source : OT CAB)
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Comme mentionné précédemment, l
’
OT CAB bénéficie
d’un emplacement stratégique
.
Deux agents bilingues, auxquels viennent s’adjoindre des emplois saisonniers, assurent les
fonctions d’accueil et d’information des visiteurs tout au long de l’année. L’office met à la
disposition des touristes plusieurs outils numériques (borne
wi-fi
, ordinateur, tablettes
numériques, écrans tactiles) situés dans ses locaux, ainsi qu’une boutique
et propose plusieurs
prestations (cf.
infra
), faisant des agents d’accueil de véritables commerciaux des produits
touristiques proposés (visites, circuits) par l’
office et ses partenaires. Un dispositif de
comptabilisation par capteur d’images permet de mesurer précisément le nombre de visiteurs.
La fréqu
entation physique de l’office de tourisme est
en croissance constante entre 2011 et 2014
(+ 18 %). L
’année 2015
est en revanche marquée par une baisse de fréquentation de 4 % à
laquelle l’office ne fournit pas d’explication dans son rapport d’activité annuel
, ce dernier
consistant seulement
à préciser l’évolution de la fréquentation physique de l’établissement par
saison touristique et à souligner les évolutions significatives enregistrées en matière de
fréquentation numérique.
La chambre observe que cette réduction n’est pas corrélée à
l’évolution du
nombre
de passagers enregistrés à l’aéroport et au port maritime d
e Bastia qui
demeure stable, avec un total de 3 308 010 unités (+ 0,11 % par rapport à 2014). La stratégie
numérique développée par l’office
afin d’adapter son activité
aux nouvelles pratiques
d’information numérique et à l’achat de prestations en ligne, analysée par l’office dans sa
Première note de conjoncture fréquentation 2013
, peut justifier une partie de cette baisse de
fréquentation.
La qualité de l’accueil est
reconnue constamment, année après année, par un taux de
satisfaction oscillant entre 85 et 90 % des visiteurs ayant rempli un questionnaire remis à
l’accueil de l’office d
e tourisme. Ce questionnaire a été réalisé dans le cadre de la démarche
Qualité tourisme
, animée par le ministère chargé du tourisme. La c
hambre s’interroge
néanmoins sur la réduction de l’échantillon de visiteurs interrogés, dès lors qu’il
se limite à 324
questionnaires collectés en 2015, contre 504 en 2014 et 802 en 2013. Or, comme le souligne le
rapport d’activités 2014 de l’office, le référentiel
Qualité Tourisme
recommande un minimum
de 400 questionnaires pour assurer la fiabilité des informations recueillies. Dans sa réponse,
l‘ordonnateur fait valoir que la méthode de comptabilisation
des réponses des touristes a été
modifiée depuis et ajoute qu’en 2017, elle
a même été abandonnée, laissant le soin aux offices
de tourisme d’élaborer la mesure de recueil de perception des clients la plus appropriée.
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En matière
d’information
La stratégie numérique offensive
développée par l’office repose
sur une forte présence
sur
internet, et plus particulièrement sur les réseaux sociaux, mais également sur
l’
e-commercialisation.
L’office revendique une démarche visant à substituer
progressivement
la communication numérique aux actions traditionnelles de communication (diffusion de
brochures papier) et de promotion (participation à des salons). Toutefois, ainsi que les rapports
d’activités annuels le mentionnent, l’office continue à
publier un plan de ville en 100 000
exemplaires
(document particulièrement sollicité à l’accueil de l’office de tourisme)
, ainsi
qu’un dépliant relatif au contenu de s
éjour en 5 000 exemplaires. Il en va de même de la
diffusion de brochures
dans le cadre du pays touristique du pays bastiais. L’office de pôle édite
de nombreuses brochures (
Imagine
,
Hébergement pays bastiais, Guide hébergement, Histoires
et légendes du pays bastiais
,
Flyers Randonnées en pays bastiais
,
Carte touristique du
territoire
), pour un total de 34 000 exemplaires et un montant de 21 266
€ de dépenses de
conception graphique et d’impression, l’essentiel des charges
d’édition étant internalisées.
Selon la présidente de l’office, la d
iffusion de brochures en format papier est également rendue
nécessaire par le souhait des héb
ergeurs partenaires de l’office
de mettre à disposition de leurs
clients de tels documents
dans lesquels le nom de leur établissement fait l’objet d’une insertion
publicitaire.
Le site internet de l’office
(www.bastia-tourisme.corsica
) comporte une variété
d’informations
conçues par le personnel, en plusieurs langues : brochures touristiques
numériques, plan de ville, dépliant
Hébergement
, guide
Légendes & Traditions du Pays
Bastiais
et également un manuel des ventes destiné aux professionnels du tourisme. Chaque
document réalisé en version numérique ou papier génère des recettes publicitaires à partir d’un
tarif
d’insertion auprès de plus de 200 partenaires
qui peuvent opter entre plusieurs formules,
allant du dépôt de documentation à l’insertion dans une brochure numérique et s
ur le site
internet de l’office
. Les rapports
d’activité ne précise
nt pas le montant des recettes publicitaires
dégagées par l’office
; en revanche, il figure
dans les comptes financiers de l’établissement
(cf.
infra
, tableau n° 4).
Le site
internet de l’office permet également de télécharger l’application mobile
Bastia
Monument Tracker
, qui offre aux visiteurs la possibilité de géo-localiser les sites touristiques
de la commune.
L’
OT CAB se présente comme le premier établissement corse à s
’être doté de
cet outil, en 2012. En outre, le site accueille une centrale de réservation hôtelière en ligne
(cf. point 3.1.3).
Selon l’ordonnateur, depuis le printemps 2017, les
utilisateurs peuvent
consulter, dans cette application, la liste des restaurants de la commune et y réserver une activité
touristique.
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Cette démarche « pro-active » a été récompensée par le
Trophée de la communication
décerné en 2015 dans la catégorie du meilleur site internet des offices de tourisme par un jury
composé de professionnels de la communication et décideurs publics et privés.
Il s’agit en
réalité du cinquième prix remis dans cette catégorie.
La fréquentation du site internet de l’office
est également en augmentation depuis 2011, avec 125 000 connexions durant cet exercice, pour
atteindre 192 779 en 2015. Ce chiffre est néanmoins inférieur à celui de 2013, où le cap des
200 000 connexions avait été franchi (201
000). Si les rapports d’activité de l’office
s’abstiennent de toute explication de cette baisse, l’accueil du
Tour de France
cycliste en 2013
pourrait justifier ce résultat exceptionnel. Dans sa réponse,
l’ordonnateur ajoute que plusieurs
autres actions de communication ont été menées en 2013 afin de favoriser la consultation de
son site internet
: poursuite de la mise en œuvre de la version mobile du site internet, réalisation
d’autocollants codés renvoyant vers le site de l’office, organisation d'une campagne dans les
réseaux sociaux,
mise en place d'une
lettre d’information
professionnelle en ligne.
Tableau n° 3 : Evolution de la fréquentation des réseaux sociaux 2013/2015
2013
2014
2015
Facebook (fans)
38 915
8 702
10 664
Google + (suiveurs)
11 237
2 006
2 701
Twitter (followers)
13 315
2 392
3 129
Pinterest (abonnés)
6 478
1484
1 481
Instagram (abonnés)
1 058
498
1 137
(Source : chambre régionale des comptes
de Corse / rapports d’activités annuels de l’OT CAB)
L
a stratégie numérique de l’office
de tourisme
s’avère
moins performante sur les réseaux
sociaux. Avec 15 082 contacts en 2015 sur les réseaux sociaux
Facebook, Google+, Twitter,
Pinterest et Instagram
où il a ouvert un compte, l’office se prévaut d’une augmentation de 21
%
de la fréquentation par rapport à 2014 où
l’augmentation était
déjà
de 33 % par rapport à l’année
précédente.
Toutefois, l’année 201
3 présente des résultats exceptionnels par rapport aux
exercices suivants, sans
–
une fois de plus
–
que les causes soient analysées.
L’hypothèse d’un
effet
Tour de France
en 2013 pourrait être également retenue. Ni le
rapport d’activité 2013
ni
le rapport
d’analyse des premières retombées du passage du
Tour de France
sur la fréquentation
touristique en juin et juillet 2013, réalisé par l’OT CAB, n’évoque
de démarche spécifique de
promotion entreprise sur les réseaux sociaux
à l’occasion de cette manifestat
ion.
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44
3.1.2.
La promotion
La promotion traditionnelle
L
’office a maintenu une activité d’accueil de la presse nationale et internationale durant
la période sous contrôle, avec un p
ic d’activité en 2014, durant lequel
31 accueils presse ont été
organisés pour une centaine de journalistes. En revanche, l’année 2013 qui a été marquée par
un évènement de dimension mondiale, avec l’accueil du
Tour de France
cycliste durant deux
jours,
n’a pas entraîné d’augmentation de cet
te activité, puisque seulement sept accueils sont
signalés durant cet exercice
. Or, si le rapport d’activités 2013 souligne «
l’opportunité
inespérée » que représente la couverture par 600 médias de cet évènement en terme de
promotion touristique, aucune a
ction particulière auprès de la presse et des visiteurs n’a été
menée, en dehors d’une adaptation de l’accueil physique dans les locaux de l’office (+ 80
% de
visiteurs enregistrés durant le passage du
Tour de France
).
Dans sa réponse, l’ordonnateur
précise que les organisateurs du
Tour de France
ont assuré la réalisation des animations
relatives à cet évènement. Il précise, comme
l’indique le rapport d’activité 2013
, que
l’établissement a fait l’objet d’une décoration autour du thème du cyclisme et que l’é
vènement
a été relaté dans une
lettre d’information professionnelle en ligne réalisée par l’office de
tourisme.
Il ajoute que d’une manière plus générale, l’office
ne dispose pas des ressources
financières lui permettant
d’organiser des séjours d’accueil
de la presse
, préférant s’inscrire
dans les actions de promotion organisées par
l’
ATC sur le marché national.
L’office poursuit également une activité de promotion
dans le cadre des salons. Celle-ci
est
variable d’une année sur
l’autre.
Seules les activités de promotion dans le cadre du
Cluster
Littoral
(cf.
infra
),
menées sous l’égide d’Atout France demeure
nt le fil rouge des opérations
de promotion développées par l’office
. Ainsi, si ce dernier tenait un stand lors de grands salons
ouverts au grand public en 2013 (salon nautique de Paris (également en 2011), salon
Tourrismo
de Strasbourg), en 2014, il n’est fait état d’aucune participation à des salons nationaux ou
internationaux en dehors de ceux consacrés au littoral. En 2015, cette activité reprend avec la
participation à quatre évènements (
Roadshows
14
dans trois métropoles du continent, salon de
vacances de Bruxelles, ouverture de lignes aériennes à Southampton au Royaume Uni). En
2016, l’office annonce une nouvelle stratégie, résultant selon lui d’une
réduction engagée au fil
des ans de
sa participation aux salons grand public au profit d’une promotion digitale plus
adaptée au comportement des voyageurs. Ainsi, des actions « micro marchés » sont-elles
privilégiées, en fonction du soutien apporté par l’
ATC. Cet engagement est néanmoins
partiellement démenti par les actions de promotion grand public menées sur les marchés
étrangers, dans le cadre du pôle touristique (salon des vacances de Bruxelles, opération aéroport
de Copenhague). Dans sa réponse,
l’ordonnateur précise que ce type d’opération de promotion
est justifié par l’ouverture de nouvelles lignes aériennes vers Bastia.
14
Tournée promotionnelle
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44
Enfin, l’office de tourisme a mené durant la période sous contrôle plusieurs initiatives
d’accompagnement des
professionnels du tourisme (agen
ts de voyage, comité d’entreprise,
journalistes spécialisés).
Des partenariats avec la chambre de commerce et d’industrie
(CCI) de
Bastia et de la Haute-
Corse, l’ATC, voire les
transporteurs maritimes et aériens, se sont
dév
eloppées durant cette période sous forme d’
éductours
15
et de diffusion de brochures dédiées
aux professionnels du tourisme (manuel des ventes,
Newsletter
professionnel, guide pratique
de l’hébergement). Toutefois, alors que cette activité est montée en puissance pour atteindre
l’accompagnement de 120 prescripteurs de tourisme en 2014, aucune activité de ce
tte nature
n’est recens
ée en 2015. Dans sa réponse
l’ordonnateur évoque les actions de promotion
indirecte consistant à accueillir des journalistes et blogueurs influents dans le cadre de
manifestations se déroulant dans la commune (
Cartooning For Peace
, Festival
Creazione
).
La promotion du tourisme littoral
L’
OT CAB est membre depuis 2001 du
Club littoral
créé en 2011, devenu
Cluster littoral
,
animé par Atout France. Ce regroupement des stations de tourisme des trois façades maritimes
françaises
vise à positionner l’identité de chaque station dans une s
tratégie collective nationale.
Des actions de promotion sont organisées auprès des marchés dits de proximité que constituent
les pays limitrophes, voire au-delà (Pays-Bas et même Brésil), sous forme de campagnes
d’affichage, de campagne
web marketing
, «
d’
accueils presse » et de diffusion de brochures à
la presse et aux professionnels, ainsi que de salons professionnels (
workshops
). La chambre
relève que si les rapports d’activité annuels 2013 et 2014 présentaient
le bilan des actions
menées par le
Cluster
dans chaque pays, en exposant quelques éléments financiers, ces derniers
n
e permettent pas de retracer la contribution de l’office et l’impact économique de ce type
d’initiative. Le rapport d’activité 2015 ne contient aucune information d’ordre financier.
15
Organisation de séjours pour les professionnels du tourisme
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22
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44
Le domaine des croisières est fortement dominé en Corse par le port d’Ajaccio dont la
capacité
d’accueil
permet
d’absorber
plus
des
trois
qua
rts
du
trafic,
évalué
à
768 000 croisiéristes en 2015
16
.
Selon la CCI d’Ajaccio et de la
Corse-du-Sud, en 2016, les
dépenses totales des croisiéristes ayant fait escale à Ajaccio sont estimées à 15 millions
d’euros
(
M€
)
. L’enjeu est donc important pour les commerçants et prestataires locaux
17
. Depuis 2009,
une convention de partenariat réunit la CCI de Bastia et de la Haute-Corse, la communauté de
communes du bassin de vie de l’Ile
-Rousse, les communes de Calvi et Saint-Florent et la CAB.
Ce partenariat s’inscrit dans le
cadre du
Club Croisière Corsica
qui réunit les communes de
Bastia, l’
Île-Rousse et Saint-
Florent, ainsi que leurs offices de tourisme, autour d’une stratégie
de promotion et de commercialisation de la zone, de développement et d
’harmonisation des
conditions d’accue
il des navires et des passagers et de communication concertée. Chaque
collectivité partenaire du club désigne un référent chargé d’exécuter la convention. Il s’agit des
offices de tourisme, en ce qui concerne l
es actions de promotion, de communication et d’accueil
des passagers.
La convention prévoit également qu’un plan d’actions et un rapport d’activité
exposant le bilan technique et financier soient réalisés chaque année.
Selon l’ordonnateur, l’OT
CAB a été associé à des actions de communication, de promotion et de commercialisation
durant la période sous contrôle. Elles se sont
traduites par la réalisation d’une
Gazette
du
croisiériste
. En revanche, l’office de tourisme indique qu’il n’a pas eu connaissance de plans
d’action, bilan d’activité
et financier réalisés par le
Club
. Celle-
ci dispose d’un
site internet,
mais ce dernier ne comporte aucune information démontrant une quelconque activité.
Par ailleurs, l
’OT CAB
assure la
diffusion d’une brochure dédiée
aux croisiéristes,
organise des visites guidées et transmet le calendrier des escales croisières à ses partenaires
(commerçants,
prestataires d’activités
). Cette démarche semble porter ses fruits car si le
nombre d’escales demeure stable depuis 2011 (13 à 14 escales par an
jusqu’en 2014
), le nombre
de croisiéristes est brusquement passé de 5 754 en 2013 à 13 908 en 2014. En revanche, si
l’année 2015 est marquée par une augmentation sensible des escales (19, soit
+ 35 % sur un
an), elle connaît une baisse de 21 % sur un an du nombre de croisiéristes (10 968). Le rapport
d’activité 2015 de l’office de tourisme ne fournit pas d’explication sur ce point.
Dans sa
réponse, l’ordonnateur précise
que certaines données statistiques tels que le trafic maritime et
aérien, ou le nombre d'escales croisières, sont des indicateurs de surveillance de l'activité
touristique sur
le territoire, permettant à l’établissement d'établir un lien avec la fréquentation
enregistrée à l'office, mais que ces statistiques ne peuvent faire l'objet d'une analyse détaillée,
par manque d'information et de temps.
Les données de l’INSEE révèlent q
ue le port de Bastia représente moins de 2 % du nombre
de croisiéristes
accueillis en Corse, soulignant les importants problèmes de capacité d’accueil
auxquels ce port est confronté
18
.
16
Source INSEE Corse
–
Bilan annuel du tourisme 2015
17
Cf. Interview de M. J-
A Miniconi, président de la CCI d’Ajaccio et de la Corse
-du-Sud,
corsicanets.corsica
,
16 décembre 2016 :
Ajaccio-2e-port-francais_a24884.html
18
Idem que supra.
OFFICE DE TOURISME D
E L’AGGLOMÉRATION DE
BASTIA
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23
sur
44
Enfin, le secteur de la plaisance n’est pas couvert par l’office de tourisme. Aucune action
de promotion n’est menée auprès des
touristes qui font escale aux ports de plaisance de Toga
et du Vieux Port, situés sur le territoire de la CAB
. L’ordonnateur exp
lique que le nombre limité
d’anneaux réservés à l’accueil des plaisanciers à Bastia
- 32 en cumulant les ports de plaisance
de Toga et du Vieux-Port
–
est insuffisant pour envisager une politique de promotion dans ce
secteur. La chambre ne partage pas cette analyse. Selon les données émanant de la société
d’économie mixte locale (SEML)
du port de plaisance de Toga, qui exploite ce port, ce dernier
a enregistré, durant les mois de juillet et août 2015, 1
211 locations d’anneaux pour des bateaux
de passage, totalisant 4 235 nuitées
19
.
La chambre en déduit que le port de Toga offre, à lui seul,
70 anneaux aux plaisanciers de passage durant la haute-saison touristique. Ainsi, en
sous-estimant le nombre de plaisanciers fréquentant les ports de la CAB,
l’office de
tourisme
ne justifie pas l’absence d’action de promotion dans le secteur de la plaisance.
Le tourisme identitaire
Soutenu
par l’ATC dans le cadre de la cadre de ses campagnes promotionnelles
20
, le
tourisme « identitaire » repose essentiellement sur des activités culturelles : visites organisées
Legendines
21
, festival
Creazione
dédié à la mode et au design, promotion du patrimoine
matériel (Eglise Saint Charles au cœur de la vieille ville) et immatériel (chants sacrés, histoire
des confréries), dans le cadre de l’action
Canti è Detti
, organisée en 2014 et 2015. L’OT CAB
s’efforce également d’assurer une présence
dans les domaines de la gastronomie et de
l’œnologie
, alors que le pays bastiais accueille plusieurs activités agricoles, dans le domaine de
la vigne en particulier, sur le secteur de Patrimonio.
Selon les rapports d’activités de
l’établissement, plusieurs opé
rations ponctuelles de promotion ont été organisées durant la
période sous contrôle : le salon
Vins et terroirs,
organisée en 2012, dans le cadre d’un
e action
de coopération transfrontalière réalisée avec des communes italiennes ; les
Jeudis épicuriens
de
juin
à septembre 2013, sous l’angle de la découverte des produits du terroir
;
l’opération de
promotion de la gastronomie et des produits « identitaires »
U Piatt’in Piu
, avec un apport
financier de l’office de 1
260
€
en 2015.
Il convient également de citer le salon du chocolat de Bastia, organisé depuis 2012, durant
quatre
jours au mois d’octobre,
sur la place Saint-Nicolas, à quelques
mètres de l’office de
tourisme.
Se présentant comme l’initiateur, dès 2011, de cette importante manifestation
d’arrière
-saison touristique de la commune de Bastia (46 000
visiteurs, en 2015), l’OT
CAB
assume un soutien financier modeste à cet évènement
(980 € consacrés à
la
prise en charge d’un
accueil presse en 2015), en soulignant
qu’il n’a pas vocation à participer à une opér
ation
purement commerciale, qui se suffit à elle-même, pour attirer des touristes locaux. Il indique
toutefois poursuivre une activité de promotion de l'évènement à travers ses différents supports
de communication digitale : journal d’information en ligne,
site internet, agenda, réseaux
sociaux...
19
Rapport d’activité 2015 de la SEML Port Toga.
20
Cf. ATC,
Corsica made
, Grandes orientations du tourisme corse à l’horizon 2014,
www.corse.fr/attachment/307597/
21
Visite de la ville de Bastia à travers les histoires et légendes locales
OFFICE DE TOURISME D
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BASTIA
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44
Le tourisme d’affaires
Le tourisme d’affaires n’apparaît pas davantage comme une priorité d’action de l’office
de tourisme qui n’affiche aucune initiative en la matière, l’insuffisanc
e des infrastructures
d’accueil, du type d’un centre de congrès,
faisant obstacle à son développement. Dans sa
réponse,
l’ordonnateur précise que l’office apporte un soutien technique lors de l’organisation
de ce type d’accueil (trois évènements durant la période sous contrôle).
3.1.3.
Les prestations
La c
réation d’une centrale de ré
servation hôtelière en ligne
En 2013, l
’
OT CAB
a étendu sa stratégie numérique à la mise en place d’une centrale de
réservation hôtelière en ligne. Conformément aux dispositions de l’article L. 211
-1 du code du
tourisme, les offices de tourisme sont autorisés à mener des opérations de vente de voyages ou
de séjours et tout autre service fourni à l’occasion d’un séjour (transp
ort, hébergement,
restauration),
avec le soutien de l’Etat et des collectivités t
erritoriales, à condition que ces
activités permettent de faciliter l'accueil ou d'améliorer les conditions de séjour des touristes
dans leur zone géographique d'intervention. Par la délibération n°79/13 de son comité directeur
du 19 décembre 2013, l’offic
e a mis en place, sur son site internet, une centrale de réservation
d’hébergement
dont le périmètre
s’es
t élargi, dès 2014, aux communes couvertes par le pôle
touristique du pays bastiais. En septembre 2016, cette centrale totalisait 52 partenaires hôteliers
répartis sur les quatre territoires du pays bastiais, selon un taux de couverture variable d’u
n
territoire à l’autre. L’agglomération de Bas
tia, avec 21 établissements, se situe en tête, avec un
taux de couverture de 88% des hôtels de la zone. Les territoires du Cap Corse et du Nebbiu sont
moins représentés, avec respectivement huit et 12 hôtels, mais bénéfici
ent d’un taux de
couverture respectif limité à 39 % et 50 %. Les établissements de la Marana-Golo sont
également intégrés à la centrale, mêm
e si la communauté de communes de ce territoire n’a pas
souhaité rejoindre, en 2015, le pôle touristique. Une telle démarche présente de multiples
avantages. Ainsi que le souligne le
Livre blanc du tourisme corse
,
publié par l’ATC en
septembre 2014, la cré
ation d’une agence publique de voyage en ligne susceptible de
concurrencer les opérateurs privés est un outil permettant
d’améliorer le recueil de données sur
l’activité touristique,
au niveau régional. Elle peut également constituer une ressource
financière propre
pour l’office de tourisme. Celle
-
ci prend la formation d’un
versement, par
l’hébergeur, d’une comm
ission pour chaque transaction.
Cette centrale de réservation suscite néanmoins plusieurs interrogations.
OFFICE DE TOURISME D
E L’AGGLOMÉRATION DE
BASTIA
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25
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44
En premier lieu, la viabilité économique de la démarche
n’est pas établie. Si par sa
délibération précitée du 19 décembre 2013
, le comité directeur de l’OT CAB a estimé
que le
modèle économique était viable, aucune étude de marché préalable
n’a été menée à cette fin.
Le montage juridique et financier de cette centrale
n’a pas davantage été fixé par le comité
directeur de l’office. Sa
délibération n° 22/15 du 6 mai 2015 révèle la création en « marque
blanche »
22
de cette centrale avec un opérateur privé, mais aucune information sur le bilan
financier de cette opération n’a encore été
produite ; en outre, dans sa délibération n° 06-16 du
8 mars 2016, le comité directeur de l’office a décidé de réduire le taux de
commissionnement
des réservations en le faisant passer de 14 à 12 %, sans explication ; interrogée sur ce point, la
présidente de l’office
admet
que l’objectif de cette centrale n’est pas commercial mais d’utiliser
un vecteur de promotion du territoire susceptible de proposer aux touristes non seulement un
hébergement, mais également de la restauration et des activités touristiques (sport, culture).
Ainsi, c’est moins la viabilité économique
de la démarche que son potentiel de rayonnement
qui sont actuellement recherchés.
Dans sa réponse, l’ordonnateur précise que cette réduction,
qui aurait été expliquée aux membres du comité directeur, vise à harmoniser le taux pratiqué
par l’office avec celui de son partenaire insulaire spécialisé dans la réservation d’hôtels en ligne.
En deuxième lieu, les résultats
d’activité
demeurent encore modestes. De 572 nuitées
réservées en 2014, le bilan annuel passe à
606 nuitées en 2015. L’année 2016 s’avère toutefois
prometteuse, puisque le bilan intermédiaire réalisé en septembre 2016
par l’office fait état
du
quasi triplement du nombre de nuitées réservées durant les neuf premiers mois de cet exercice,
avec 1 787
nuitées réservées via la centrale. Il convient néanmoins d’apprécier
ces résultats à
l’aune du nombre total de nuitées recensées dans le pays bastiais. Ainsi qu’il a été dit au point
1 du présent rapport, les seules données disponibles concernant ce territoire portent sur
l’exercice 2010 pour lequel
3 604 200 nuitées
ont été comptabilisées. Il s’ensuit, sous réserve
de la fiabilité de ces données, que
la réservation en ligne d’hébergement
s dans le pays bastiais
ne représente qu’env
iron 5/10 000
e
des nuitées annuelles de ce territoire.
En troi
sième lieu, l’OT CAB s’est eng
agé depuis 2015 dans une extension tous azimuts
de la démarche de réservation en ligne de prestations. Dans sa délibération précitée du 6 mai
2015, le comité directeur estime qu’ «
au vu des résultats encourageants »,
l’office
envisage de
participer à la création d’une société coopérative d’intérêt collectif afin de disposer d’un site
électronique de réservation régionale ; un modèle de vente de prestations de services en ligne
susceptible de concurrencer les opérateurs privés d’hébergement
est
à l’étude, dans l’op
tique
du financement européen
Marittimo 2014-2020
, sur la base d’une coopération transfrontalière
régionale entre acteurs du tourisme français et italiens
23
. Un premier projet de coopération entre
acteurs du tourisme du Var, intitulé
ACTIMED
24
a été déposé en mars 2016, avec l’office de
tourisme de l
’
Île-
Rousse pour chef de file. Il n’a pas été retenu. Un nouveau do
ssier est en cours
de réalisation dans le cadre d’un nouvel appel à projet
européen lancé en novembre 2016.
Intitulé
PROM Start
, il est davantage orienté vers les activités de promotion et de
commercialisation du bien-être,
de l’
art de vivre et du tourisme de savoir-faire. Dans sa
réponse, l’ordonnateur ajoute que l’offre en ligne sera étendue non seulement aux prestations
assurées par l’office mais également aux partenaires privés.
22
Une marque blanche est un service ou un produit conçu par un opérateur que d'autres opérateurs (les « distributeurs »)
reprennent à leur compte et commercialisent sous leur propre marque.
23
Programme Intereg Italie-France Maritime 2014-2020 cofinancé par le FEDER
24
Activités touristiques innovantes en Méditerranée
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44
Les autres prestations
Outre l’accueil et
le renseignement des touris
tes, les agents de l’
OT CAB assurent un
rôle de promotion commerciale
de l’offre touristique du territoire
: visites thématiques de la
ville de Bastia (dont l’opération
Légendines
sont le produit phare), un
Pass Musée
, des visites
en bus et en petit train de la ville, ainsi que des déplacements plus lointains dans les territoires
proches de la Casinca et de la Castagniccia, dans le Cap Corse
, voire jusqu’à l’île d’Elbe.
La
chambre relève que si les rapports annuels
d’activité
de l’OT CAB
retracent
l’évolution
annuelle du chiffre d’affaires de chaque prestation, il
s ne comportent aucun élément relatif à
leur coût respectif. Or, une analyse des coûts serait utile afin de mesurer l’opportunité de la
poursuite ou de l’abandon de chaque prestation.
A tit
re d’exemple, l’OT CAB a mené en 2015 une opération
intitulée
Bastia By Cycle
de
location de 10 vélos à assistance électrique
, situés à proximité immédiate de l’office
. Réalisée
avec le concours d’un
opérateur privé, cette action a totalisé, durant le second semestre 2015,
1
016 heures de location. Si le rapport d’activité 2015 de l’office fait état d’un coût prévisionnel
de 24 000 €, grâce à un financement à hauteur de 70 % de l’agence d’aménagement durable, de
planification
et d’urbanisme de la Corse (
AUE)
25
et du PO FEDER, il ne comporte aucun bilan
de l’opération. Lors de sa séance du
17 novembre
2015, le comité directeur de l’OT CAB a
envisagé
d’étendre ce projet de mobilité durable et de valorisation du territoire en installant de
nouvelles rampes su
r plusieurs sites stratégiques de la commune de Bastia, tout en l’intégrant à
la centrale de ré
servation en ligne de l’office. Dans sa réponse, l’ordonnateur
fait valoir
qu’en
2015, l’office
de tourisme a bien réalisé un bilan détaillé de l'opération et
l’a transmis à l'AUE
.
Il ajoute que depuis 2016, l'opération
Bastia By Cycle
se poursuit selon de nouvelles modalités,
l’office contribuant à la poursuite du projet par l’opérateur privé, en prenant en charge des frais
d’occupation du domaine public, d'imp
ression de tracts proposant des circuits découverte du
territoire à vélo et de réalisation d'un kakémono, pour un montant total de 1
232 €, précise
-t-il.
25
EPIC placé sous tutelle de la CTC
OFFICE DE TOURISME D
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44
Le festival de la mode et du design de Bastia
Creazione
, organisé depuis 2015 par
l’OT
CAB, fait, quant à lui,
l’objet d’un véritable effort d’évaluation. Cette manifestation
, qui se
présente comme le principal évènement organisé par l’office,
rassemble 40 créateurs insulaires
qui exposent leurs produits durant trois jours au mois de mai. Un état des dépenses et recettes
a été réalisé en 2016. Il fait apparaitre un coût total de 117
250 €
, financé à 40 % par des
subventions de la CTC et des établissements placés sous sa tutelle (ATC, ADEC
26
). Les recettes
propres (participation des exposants, entrées payantes) représentent 14% du montant du total
des ressources. Le coût de l’opération se présente comme équilibré, mais n’inclut pas les
charges de personnel. Il mériterait d’être complété sur ce point
,
dès lors que le bilan dressé par
l’office recense les ressources humaines mobilisées sur cette opération
: un emploi équivalent
temps plein (ETP) de huit mois, un contrat à durée déterminée (CDD) de six mois, huit
vacataires et l’ensemble de l’équipe de l’office mobilisé
pendant 20 jours. Ce bilan comporte
également des données relatives à l’impact du festival. D’une part, il
précise le nombre
d’exposants et de participants et les compare avec ceux de l’édition précédente
(4 800 visiteurs
et 47 exposants en 2016 contre respectivement 1 900 et 27 en 2015).
D’autre part, l’office
compile l’ensemble des retombées dans la presse de l’opération.
En revanche, si le projet de
festival
Creazione
fait l’objet d’une présentati
on au comité directeur qui délibère sur son
budget, il ne résulte pas de l’
instruction que le bilan précis de cette opération soit exposé devant
cet organe délibérant.
Une fois de plus, l’office gagnerait à davantage valoriser son action sur
ce type d’
opération et sur la stratégie qui la sous-tend. L
’office indique, dans le cadre du
contrôle,
que l’objectif à terme est de valoriser le territoire, sous l’angle d’un tourisme de
« savoir-faire »
, fondé sur l’authenticité culturelle, qui doit permettre au territoire de compenser
la faiblesse de sa compétitivité-coût par une compétitivité-hors coût. Une telle réflexion
stratégique mériterait d’être exposée devant le comité directeur et auprès de sa tutelle.
3.2.
Une faiblesse dans l’observation de l’activité touristique qui nuit à
la mise en œuvre d’une stra
tégie touristique
3.2.1.
L’observation de l’activité touristique
L’OT CAB
a pour mission statutaire d’animer ou de gérer les dispositifs d'observation
relatifs à l’activité touristique.
L’office réalise un véritable effort de communication, tant auprès de so
n organe délibérant
que de la presse locale,
afin d’exposer le bilan de la fréquentation numérique et physique de
l’établissement et également des flux de passagers par les voies maritime et aérienne, à partir
des données issues de la CCI de Bastia et de la Haute-Corse. Seulement, la présentation des
données relatives à la fréquentation touristique varie d’un exercice à l’autre, ne facilitant pas
l’appréciation de l’évolution tendancielle des données durant la période sous contrôle. Ainsi,
aurait-il été uti
le de connaître l’évolution de la fréquentation par nationalité, afin d’en tirer les
conséquences sur l’adaptation de l’activité de la promotion de l’office à l’évolution de l’offre.
D’autres données disparaissent ou apparaissent au gré des rapports d’acti
vité annuel, alors
qu’elles constituent un indicateur utile –
sous réserve de sa fiabilité -
de l’activité touristique.
26
Agence de développement économique de la Corse
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E L’AGGLOMÉRATION DE
BASTIA
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44
L’office est également producteur de données relatives à l’hébergement touristique.
Il
conclut avec
l’ATC un contrat d’adhésion au système d’information régional
Infotour
, contrat
renouvelé périodiquement par les deux parties, mais dont l’office de tourisme n’e
st pas en
mesure de justifier la date de signature. Cette base de données en ligne a pour objet de recenser
l’offre touristique (hébergement, restauration, activités sportives et culturelles, manifestations,
itinéraires touristiques) en Corse. Elle doit permettre aux offices de tourisme et syndicats
d’initiative d’exploiter les données et de diffus
er des informations correspondant à leur zone
géographique. Chaque office est chargé de collecter l’offre touristique sur son territoire, de
saisir les informations sur la base de données, puis de les mettre à jour. En pratique, si l’office
affirme remplir
son obligation d’alimenter cette base de données, il ne l’exploite pas. Aucune
information tirée d’
Infotour
ne figure dans ses différents rapports d’activité et bilans
touristiques.
A la décharge de l’OT CAB
, et ainsi que cela a été souligné au point 1., ces données
ne figurent pas davantage dans les analyses réalisées par l’INSEE en partenariat avec l’ATC,
que ce soit dans le bilan annuel du tourisme et les études ciblées, telle que
Le poids du tourisme
dans
l’économie corse
. Dans cette dernière étude, la base
Infotour
est uniquement citée pour
recenser le nombre de structures hôtelières et hébergements classés de l’île (251). Dans un
document de présentation du contrat de pays touristique du pays bastiais réalisé en 2015 dans
le cadre de la mise en place du pôle touristique éponyme (fiche pôle et budget
23 novembre
2015), une analyse par Atout France de l’offre d’hébergement «
se basant
notamment sur la base
Infotour
» fait état de 552 unités (15 306 lits) pour le pays bastiais.
A fortiori
,
l’OT CAB
ne produit aucune donnée relative à la fréquentation des
hébergements touristiques du territoire. Seul le nombre de nuitées réservées via la centrale de
réservation d’hébergements gérée par l’office de tourisme es
t renseigné dans les rapports
annuels de celui-ci.
Les données d’ordre économique –
chiffre d’affaires du secteur, nombre d’emplois, durée
moyenne des séjours, dépense moyenne par touriste -
, ne sont pas davantage produites. L’office
de tourisme renvoie la c
hambre aux données de l’INSEE
, de
l’ATC et de l’
Observatoire
régional des transports de la Corse (ORTC), dont le défaut de fiabilité a également été observé
plus haut.
La c
hambre recommande à l’office de développer des instruments de mesure et d’analyse
de l’activité touristique sous trois angles
:
-
le flux de passagers entrant sur le territoire, par les voies maritime et aérienne, en
développant des partenariats avec la CCI de Bastia et de la Haute-Corse,
et l’O
RTC ;
-
l’hébergement (nombre de nu
itées), par une meilleure connaissance du nombre et de
la fréquentation, dans le cadre de la collecte de la taxe de séjour ;
-
l’économie locale du tourisme, à travers des enquêtes réalisées auprès des partenaires
économiques de l’office, qu’il évalue à plus
de 200, afin de mieux connaître
l’évolution des dépenses et de
l’emploi local lié au tourisme
; en outre, des enquêtes
menées auprès des touristes accueillis à l’office et de ceux qui se présentent à
l’embarquement du port maritime de Bastia et de l’aérop
ort de Bastia-Poretta
pourraient être réalisées par ses soins.
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E L’AGGLOMÉRATION DE
BASTIA
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44
L’office devra
it
également veiller à ce que l’ensemble des données recueillies sur
l’activité touristique locale fasse l’objet d’un suivi tendanciel et d’une analyse critique, de
manière à
enrichir ses rapports d’activité et à en tirer les enseignements dans la
poursuite de de
ses missions.
Recommandation n° 1 :
mettre en place des outils de suivi et d’analyse de l’activité touristique
locale, en se rapprochant de ses partenaires institutionnels et économiques, de manière à
bénéficier de données fiables et exploitables sur le flux de passagers, l’hébergement des
touristes et leur impact sur l’économie locale.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur indi
que que
l’OT CAB a anticipé, dès décembre 2016, les recommandations de la chambre,
en lançant une
enquête auprès de la clientèle touristique, située dans la zone d’embarquement du port maritime
de Bastia. Cette enquête, réalisée au printemps 2017 par deux
étudiants en stage à l’office, n’a
pas permis de recueillir des données suffisantes pour être exploitées utilement, compte tenu de
la disponibilité limitée des passagers. La réalisation d’une telle enquête a également été
envisagée auprès des passagers emb
arquant à l’aéroport de Bastia
-
Poretta, mais elle s’est
heurtée à des obstacles liées aux exigences de sécurité. Il en va de même des groupes de
touristes sollicités à l’occasion de leurs déplacements en ville, les visites organisées ne
favorisant pas le contact. Au total, 124 réponses ont été recueillies.
L’ordonnateur ajoute qu’il entend également poursuivre la mise en œuvre de sa mission
d’observation de l’activité touristique, sous réserve des partenariats susceptibles d’être
développés dans le cadre du pôle touristique du pays bastiais, avec le soutien de l’ATC, de
l’INSEE
et de la CCI.
3.2.2.
Le développement d’une stratégie touristique
Rendre plus visible la politique territoriale du tourisme
Ainsi qu’il résulte des dispositions de l’article L. 133
-3 du code du tourisme et des statuts
de
l’OT
CAB, l’office a pour mission d’élaborer et de mettre en œuvre la politique locale du
tourisme. A cette fin, son directeur est chargé de préparer un rapport annuel
d’activité qui est
présenté successivement à l’organe délibérant de l’établissement et à celui de la collectivité de
tutelle (article R. 133-13 du même code). Un rapport financier est également soumis
à l’organe
délibérant de la tutelle (article L. 133-3 de ce code).
S’agissant de la programmation de l’activité de l’
office,
l’article R. 133
-10 du code du
tourisme prévoit que le comité délibère sur un programme annuel de publicité et de promotion,
ainsi que de son
budget, délibération qui doit être précédée du débat d’orientation budgétaire
prévu à l’article L. 2312
-1 et L. 2221-5 du CGCT dont les dispositions sont applicables aux
offices de tourisme organisés en EPIC (article R. 133-1 du code du tourisme). Les termes de ce
débat, qui doit avoir lieu dans un délai de deux mois précédant l'examen du budget, doivent être
fixé
s par le règlement intérieur de l’établisseme
nt.
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E L’AGGLOMÉRATION DE
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44
En ce qui concerne la programmation de l’activité –
incluant les aspects budgétaires - de
l’of
fice de tourisme, celui-
ci organise, au sein de son organe délibérant, un débat d’orientation
budgétaire à la fin de chaque exercice en vue de l’adoption du budget de l’exercice suivant.
Ce
débat est suivi d’une délibération spécifique. Cette obligation est re
mplie
, hormis l’absence de
règlement intérieur fixant les conditions du débat d’orientation budgétaire.
En outre, si
formellement, le programme annuel
de publicité et de promotion de l’office prévu à l’article
R. 133-
10 du code du tourisme précité ne fait pas l’objet d’un délibéré au sein du comité
directeur de l’office, celui
-
ci délibère du plan d’action annuel qui recouvre l’ens
emble des
activités de
l’office, conformément à l’article 9 de
ses statuts. Les actions nouvelles (ex :
Bastia
by cycle
) et les évènements principaux (ex : festival
Creazione
) font également l’objet d’une
présentation au comité directeur. Celle-ci précise les moyens financiers et humains dont dispose
l
’office pour réaliser chaque
opération.
En ce qui concerne le bilan de son activité, l’office
rend compte de son action à son organe
délibérant, à la fois dans un rapport d’activité annuel et dans un rapport financier
, sous forme
de note explicative jointe au compte administratif. En revanche, il ne résulte pas de l’instruction
que le conseil de la
CAB débatte du rapport d’activité et du rapport financier de son office de
tourisme qui lui sont communiqués. En guise de r
éponse, l’office se borne à produire les
délibérations annuelles du conseil d’agglomération de Bastia relatives à l’approbation de la
subvention à son office de tourisme.
Ajoutée à l’absence
d’approbation par le conseil de la CAB
des
statuts de l’office et
à un absentéisme chronique de certains représentants élus au comité
directeur de l’établissement, l’absence de débat au sein de l’organe délibérant
de la CAB sur
l’activité de l’office traduit un déficit de dialogue entre l’office et sa tutelle.
Ainsi que le
reconnaît la présidente de l’OT CAB, cette situation révèle l’absence, depuis la création de
l’office, de prise en compte du tourisme comme priorité d’action pour l’agglomération de
Bastia.
Pour y remédier, la chambre relève que, par une délibération du 20 décembre 2004, le
conseil de la CAB a approuvé une convention avec son office de tourisme qui n’a pas été
renouvelée depuis. Celle-
ci gagnerait à être renouvelée et enrichie dans le cadre d’une
convention pluriannuelle d’objectif
s et de moyens fixant les orientations stratégiques, les
modalités de suivi de l’activité de l’office et les moyens dont il
dispose.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le président de la CAB
indique que la tutelle « souhaite s'inscrire dans une véritable démarche partenariale avec son
office de tourisme, dans un souci d'efficacité, d'objectifs stratégiques et de transparence
(et) souhaite que son office dispose dans les meilleurs délais d'un plan stratégique ambitieux,
ouvert, innovant mais réaliste, et s'appuyant concrètement sur une véritable analyse des données
quantitatives et qualitatives dont il doit disposer ».
OFFICE DE TOURISME D
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BASTIA
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31
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44
Développer une
culture de l’évaluation
L’office de tourisme rend systématiquement compte au comité directeur de ses projets et
du bilan de ses actions. Cela se traduit par un
plan d’actions annuel débattu à l’occasion du
débat sur le budget primitif. Ce dernier énumère
les principaux axes d’intervention, déclinés
par des objectifs assortis pour chacun d’actions et indique, sous forme de tableau, les personnes
référentes et le calendrier prévisionnel de réalisation de chaque action. Un tel document,
également dénommé « Orientations stratégiques
» permet ainsi à l’organe délibérant de
l’établissement de disposer d’une vue d’ensemble des actions de l’exercice en cours.
Le
rapport d’activité annuel de l’office
comporte plusieurs données relatives à la
fréquentation touristique, dont certaines permettent d’apprécier :
-
la
fréquentation physique de l’office
de tourisme, la fréquentation numérique de son
site internet et des réseaux sociaux ;
-
l’
évolution du nombre de partenariats avec les professionnels (établissements
d’hébergement, de restauration, de transports, commerçants…) qui s’acquittent de
tarifs d’insertion dans les brochures papier et numériques réalisées par l’office
;
-
le nombre de nuitées réservées via la centrale de réservation en ligne
gérée par l’office
du tourisme ;
-
le
bilan de la mise en œuvre de prestations diverses
;
-
le
résultat d’une enquête qualité auprès des visiteurs de l’office
;
-
la
présentation de diagrammes relatifs à l’évolution
pluriannuelle des moyens
financiers, des recettes de la régie, de la participation de la CAB et des dépenses.
Toutefois,
le plan d’action
annuel ne comporte aucun indicateur susceptible de mesurer
l’activité et les résultats de l’action de l’office. Quant au rapport annuel d’activité, s’il constitue
un document de synthèse de l’activité de l’office, il s’abstient de toute analyse des nombreuses
données qu’il contient. Seul le rapport d’activité 2012 se livre à une interprétation des résultats
de la fréquentation, des m
esures d’adaptation prises pour accueillir une clientèle plus
nombreuse que prévue durant l’arrière
-
saison. Tel n’est pas le cas des trois derniers exercices.
Ainsi, les documents stratégiques de l’office souffrent de trois faiblesses
:
-
l’absence
d’éléments d’analyse tendancielle de l’activité (hormis le suivi de la
fréquentation numérique et physique de l’office) permettant d’apprécier l’évolution
des missions de l’office
;
-
le défaut de mise en corrélation entre les actions programmées et les actions réalisées ;
-
l’insuffisante vision critique des actions menées par l’office.
Auss
i, l’office de tourisme gagnerait également à enrichir son rapport annuel d’activité
et son plan annuel
d’action
en :
-
utilisant des indicateurs d’activité et de performan
ce ;
-
livrant son interprétation des données relatives à l’activité touristique (flux de
passagers, fréquentation) de manière à ce que des enseignements en soient tirés sur
l’action de l’office
;
-
analysant l’évolution de son activité, mission par mission,
en utilisant des données
tendancielles sur les actions au long cours ;
OFFICE DE TOURISME D
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BASTIA
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-
valorisant davantage son action
en justifiant l’abandon ou la poursuite des
actions
menées et le lancement de nouvelles ;
-
exposant le coût précis de chaque action et la rentabilité
et l’impact de celles d’entre
elles qui constituent des prestations commerciales.
Recommandation n° 2 :
inscrire l’activité de l’office dans une logique de gestion par objectifs
assortie d’indicateurs d’activités et de performance, en veillant à ce que le bilan de
l’accomplissement de chacune de ses missions statutaires puisse être analysé dans son rapport
annuel et pris en compte dans son plan d’action.
La chambre prend acte de la réponse de l’ordonnateur de s’engager dans une démarche
de performance, dans le cadre de la démarche qualité. Elle rappelle toutefois que la démarche
par objectifs qu’elle préc
onise doit porter sur
l’ensemble des missions statutaires de l’office
:
information, promotion, observation, prestations et mise en œuvre de la politique du tourisme.
OFFICE DE TOURISME D
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BASTIA
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44
4.
LA GESTION FINANCIERE ET DES RESSOURCES HUMAINES
4.1.
Une situation financière contraignante
4.1.1.
Une stagnation de la subvention de la tutelle compensée par la
diversification des recettes
Tableau n°4 : Evolution des dépenses et des recettes de
l’
OT CAB
2011-2016
(en €)
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Charges de gestion courante
499 519
589 670
558 425
619 716
697 851
926 238
Evolution annuelle (en %)
18
-5
11
12
33
Dont personnel
251 325
282 441
299 739
335 263
365 675
556 105
Evolution annuelle (en %)
12
6
11
9
52
Dépenses d'ordre
6 832
15 305
22 731
22 386
18 801
14 127
Charges exploitation
506 351
604 975
581 156
642 102
716 652
975 770
Produits exploitation
548 495
549 905
613 508
686 029
695 443
921 041
Evolution annuelle (en %)
12
0
12
12
1
2.5
Résultat fonctionnement
42 144
- 55 069
32 352
43 927
-21 209
-54 729
CAF Brute
48 975
- 45 954
55 083
43 927
-2 408
-40 602
Dépenses
d’
investissement
31 691
17 801
21 880
0
23 167
43 347
Résultat d'investissement
- 23 715
935
5 362
670
596
- 25 440
Résultat net
18 429
- 54 134
37 714
44 597
- 20 613
- 80 169
Report du résultat antérieur
95 793
114 222
60 088
97 801
142 399
121 785
Solde d’exécution
114 222
60 088
97 801
142 399
121
785
41 616
(Source : comptes administratifs)
La plus grande partie des dépenses engagées par
l’OT CAB
est concentrée sur la section
de fonctionnement qui
finance la totalité des activités de l’office. La section d’invest
issement
recouvre
les dépenses de matériel et d’équipements et des opérations d’ordre visant à réintégrer
des subventions d’équipement.
Durant la période sous contrôle,
l’OT CAB
a vu
ses charges d’exploitation
augmenter de
93 % entre 2011 et 2016
27
.
Cette hausse s’explique en partie par la prise en charge par l’office,
depuis 2016, des dépenses de personnel mis à disposition par la CAB, à hauteur de
139 014,61
€.
Cette dernière charge est néanmoins compensée
par le versement d’une
subvention d’exploitation de la CAB rehaussée du même montant
, pour une somme
totale de
543
000 €
28
. Depuis 2011,
l’office
a vu ses recettes
d’exploitation
progresser, mais de manière
moins soutenue (+ 68 %).
Cette évolution conduit à une situation financière dégradée en 2016, avec un résultat net
déficitaire de - 80 169
€. Le report des résultats antérieurs permet à l’OT CAB de bénéficier
d’un solde d’exéc
ution positif durant la période sous contrôle.
27
En incluant les données issues du c
ompte administratif 2016 de l’OT CAB, communiqués par l’ordonnateur dans le cadre
de la procédure contradictoire.
28
Délibération du conseil de la CAB du 12 avril 2016
OFFICE DE TOURISME D
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44
Afin de préserver son équilibre financier
, l’office
de tourisme dispose de trois options :
1. Réduire son volume d’activité
;
2. Diversifier ses sources de financement ;
3. Maîtriser ses charges d’exploitati
on.
Bien que délicate à estimer, l’évolution de l’activité de l’office a été marquée, depuis 2011,
par le lancement de nouvelles actions (festival
Creazione
, pôle touristique du pays bastiais,
centrale de réservation en ligne), tandis que certaines ont dû être abandonnées. Ainsi que la note
de présentation du compte administratif 2015
l’indiq
ue, un écart positif de 103 781
€ est relevée
durant cet exercice entre les dépenses budgétées et les dépenses réalisées. Cet écart s’explique
par la nécessité d’annuler ou de retarder certaines actions programmées dans le plan d’action
2015 de l’établissement (cartographie des activités et randonnées du territoire, marque et
identité - visuel du pôle touristique), faute de financement suffisant. Le même phénomène est
observé en 2016, avec un écart positif de 113
832 €, le compte administratif mettant en évidence
des retards voire des annulations dans la mise en œuvre des actions du pôle t
ouristique du pays
bastiais et des opérations de promotion sur les marchés européens.
Tableau n° 5 : Recettes de fonctionnement d
e l’office de tourisme 2011
-2016
(en €)
2011
2012
2013
2014
2015
Evolution
2011-2015
(en %)
2016
Total
548 494
549 905
613 508
686 029
695 443
+ 27
921 041
dont subventions
d’exploitation
de la
CAB
358 352
355
803
350 031
399 893
364 674
+ 1,8
Non
précisé
dont subventions
d’exploitation
des
autres financeurs
72 109
33 236
122 533
117 051
123 683
+ 72
Non
précisé
dont ventes produits et
prestations de services
46 597
61 821
50 466
68 864
98 028
+ 110
102 222
dont taxe de séjour
70 277
87 491
89 338
81 672
94 037
+ 34
105 987
(Source : comptes administratifs)
Avec 364
674 € en 2015, la subvention d’exploitation ve
rsée par la tutelle
à l’OT CAB
représente 52 % des recettes d’exploitation
de l’office. Ainsi qu’il résulte du compte 74 figurant
dans les comptes administratifs annuels, cette subvention est relativement stable durant la
période 2011-2015 (+ 1,8 %).
L’année 2016 n’est pas prise en compte, en ce que, d’une part,
les recettes de
fonctionnement de l’office se subdivisent
pour la première fois, dans le compte
administratif 2016, entre titres émis et produits rattachés, ce qui modifie leur mode de calcul et,
d’autre part, l’origine et l’objet des subventions versées par la CAB et les
autres opérateurs ne
sont pas précisés dans ce compte administratif.
L
’
OT CAB est parvenu à diversifier ses recettes grâce à trois sources.
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35
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44
La première source résulte de subventions exceptionnelles provenant de financeurs
publics territoriaux. Elles augmentent de 72 % depuis 2011, pour représenter 17,8 % des
recettes de fonctionnement de l’établissement en 2015. Durant ce dernier exercice, l’office de
tourisme a perçu :
-
8
102 € de l’
AUE, dans le cadre de la mise en place de vélos électriques ;
-
11 000
€ de la CCI de Bastia et de la Haute
-
Corse au titre de l’aide au fonctionnement
du pôle touristique, ainsi notamment que de l’organisation du festival
Creazione
;
-
22
000 € du département de la Haute
-
Corse au titre d’une aide au fonctionnement
;
-
29
015 € de l’ATC, pour l’aide au fonctionnement des offices de tourisme et à l’accueil
presse ;
-
43
335 € au titre du financement FEDER
(Union Européenne/Etat/ATC) du pôle
touristique
pour le compte de l’année 2014
;
-
8
400 € au titre de la participation de la commu
nauté de communes du Cap Corse dans
le cadre du pôle touristique 2015/2016.
La deuxième source résulte du reversement par la CAB de la taxe de séjour perçue auprès
des structures marchandes et non marchandes d’hébergement, pour un montan
t, en 2015, de
94
037 €, soit 13,5
% du montant total des recettes de fonctionnement de l’offi
ce. Cette recette
augmente de 34 % durant la période 2011-2015. Elle est analysée plus bas.
La troisième source de financement provient des prestations de services et autres produits
de ventes touristiques. Elles augmentent de 110 % durant la période sous contrôle. Elles
représentaient, en 2015, 14
% des recettes de fonctionnement de l’office.
Tableau n° 6 : Evolution des ressources propres 2011-2016
de l’OT CAB
(en €)
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Vente produits finis
1 292
1 255
Prestations services
(internet, insertion
publicitaire)
30 425
37 364
25 336
Non
renseigné
61 783
85 706
Vente marchandises
boutique
3 934
2816
Commissions
(centrale de réservation en
ligne)
17 586
12 330
A
utres produits d’activités
annexes (régie, train, bus,
Légendines
, circuits)
16 172
23 165
23 874
Non
renseigné
14 724
1 370
Total
46 597
61 821
50 466
68 864
98 028
102 222
(Source : comptes administratifs)
L
’OT CAB, conformément à son statut d’EPIC, est parvenu à développer une activité
commerciale dont les résultats ont augmenté de 119 % entre 2011 et 2016 (cf. tableau n° 6).
Toutefois, sous réserve de la bonne imputation des
produits aux comptes de l’établissement, la
chambre relève que cette augmentation résulte davantage de la croissance des recettes
publicitaires dégagées par les publications de l’office que de la vente de produits
touristiques.
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44
4.1.2.
Une taxe de séjour au rendement perfectible
Par deux délibérations des 30 mars et 4 décembre 2006,
le conseil de la CAB a instauré
la taxe de séjour. Par une délibération du 29 février 2012, le conseil de la CAB a décidé de
confier à l’office le soin de collecter le produit de cette taxe. Or, ainsi qu’il résulte des articles
L. 5211-21 du CGCT et L. 134-
6 du code du tourisme, l’établissement public intercommunal
institue et perçoit la taxe de séjour qui fait ensu
ite l’objet d’un reversement à l’office de
tourisme intercommunal constitué sous forme d’EPIC. Ce n’est que le
29 janvier 2016 que le
conseil de la CAB a corrigé cette anomalie en reprenant la compétence en matière de perception
de ladite taxe. Depuis son origine, la taxe de séjour est calculée sur une base forfaitaire. Elle est
donc assise sur la capacité d’
accueil de chaque hébergement, ainsi que la période de perception
définie par la tutelle,
et fait l’objet d’un
abattement unique (depuis la loi de finances 2015,
codifiée au III de l’article L. 2333
-41 du CGCT) destiné à tenir compte des périodes sans
location.
Ainsi que cela a été souligné au point précédent, le produit de la taxe de séjour a
augmenté de 110 % sur la période 2011-2015.
Il aurait pu être supérieur si, conformément aux dispositio
ns de l’article 67 de la loi
n° 2014-1654 de finances pour 2015, les abattements facultatifs - de 15 à 30 % selon le type
d’établissement
-
en vigueur jusqu’en 2014 n’avaient pas continué à être appliqués en 2
015 par
l’office de tourisme. Or, depuis
2015, seul un abattement obligatoire situé entre 10 % et 50 %
peut être décidé par l’organe délibérant de la collectivité ou de l’établissement percevant la
taxe. C’est par sa délibération du 29 janvier 2016 que le
conseil de la CAB, à la faveur de la
récupération de sa compétence en matière de perception de ladite taxe, a instauré un abattement
obligatoire et unique de 40 %.
Quatre leviers pourraient être actionnés afin de favoriser un meilleur rendement de la
taxe de séjour.
Le premier porte sur les tarifs de la taxe de séjour qui n’ont que très faiblement augmenté
au sein de l’agglomération de Bastia durant la période sous contrôle.
L
’article L.
2333-30 du
CGCT prévoit que le tarif de la taxe de séjour est fixé avant le début de la période de perception.
Il n’a été révisé que lors des exercices 2012 et 2013. Sur la période sous contrôle, ce tarif ne
subit une hausse moyenne, selon la c
atégorie d’hébergement, de
trois centimes.
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Tableau n° 7 : Tarif de la taxe de séjour 2015
(en €)
Catégories d’hébergement
Tarif
plancher
Tarif
plafond
Tarif CAB
Hôtels de tourisme quatre étoiles (et établissements
équivalents)
29
0,50
1,50
1,20
Hôtels
de
tourisme
trois
étoiles
(et
établissements
équivalents)
0,50
1,50
0,88
Hôtels
de
tourisme
deux
étoiles
(et
établissements
équivalents)
0,30
0,90
0,70
Hôtels de tourisme une étoile (et établissements équivalents)
0,20
0,75
0,47
Hôtels et résidences de tourisme, villages de vacances en
attente de classement ou sans classement
0,20
0,75
0,34
Meublés de tourisme et hébergements assimilés en attente de
classement ou sans classement
0,20
0,75
0,23
Terrains de camping et terrains de caravanage classés en
trois, quatre et cinq étoiles et tout autre terrain d'hébergement
de plein air de caractéristiques équivalentes
0,20
0,55
0,23
(Source : Chambre régionale des comptes de Corse)
Ainsi que le tableau ci-dessus le révèle, les tarifs pratiqués par la CAB en 2015 se situent
en moyenne à 60 % des plafonds légaux fixés à l’article L. 2333
-41 du CGCT pour chaque
catégorie d’hébergement.
Le deuxième levier porte sur la période de perception
, dans l’hypothèse où une taxe de
séjour forfaitaire est adoptée, comme c’est le cas de l’agglomération de Bastia. Celle
-ci se limite
à 122 jours par an, soit du 1
er
juin au 30 septembre. A titre de comparaison, selon une enquête
réalisée par le Relais dép
artemental des offices de tourisme de l’Hérault, en septembre 2014,
sur les 24 offices de tourisme du département ayant mis en place la taxe de séjour, 14
pratiquaient une périodicité annuelle, tandis que 10 appliquaient une périodicité saisonnière,
allant de 105 à 270 jours. Dans le Var, une étude réalisée en 2012 par le département révèle que
75 % des communes appliquent une durée annuelle de perception. A cet égard, une note de
l’OT CAB
de 2015, relative à la taxe de séjour, souligne le caractère inadapt
é d’une taxe
forfaitaire limitée à quatre mois par an, alors que la totalité des hôtels sont ouverts durant au
moins un semestre et 47
% toute l’année
. La même note révèle que certains hôteliers continuent
à prélever la taxe de séjour sur leurs clients en dehors de la période de taxation, en appliquant
le tarif plafond de
1,50 €, soit au
-dessus du tarif fixé par la CAB.
29
Résidences de tourisme, meublés de tourisme trois étoiles et tous les autres établissements présentant des caractéristiques
de classement touristique équivalentes
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Tableau n° 8 : Simulation de la taxe de séjour 2015 (extension de la période de perception)
Taxe/nuit
ée
(en €)
Nombre
de
nuitées
Capacité
d’accueil
(en nombre de
lits)
Capacité
d’accueil
après
abattement de 40
%
Total
(en €)
30
Hôtels de tourisme
trois étoiles
0,88
182
828
496,8
79 567,49
Hôtels de tourisme
deux étoiles
0,70
182
340
204
25 989,6
Meublés &
chambres d'hôtes
0,23
182
1402
841,2
35 212,63
Etablissement
en
attente de
classement
0,34
182
89
53,4
3 304,39
Total
2659
144 074,11
(Source : chambre régionale des comptes de Corse sur la base des données de
l’OT CAB concernant la
capacité d’accueil selon la nature des hébergements
)
Il résulte de cette simulation
qu’une extension de la
période de perception de 60 jours,
ajoutée à la suppression de l’abattement facultatif, aurait permis de dégager un produit
supplémentaire de 50
037,11 €
par rapport au produit perçu par l’office en 2015. Il aurait été
encore supérieur si les tarifs de la taxe de séjour avaient
fait l’objet d’u
n ajustement à la hausse.
30
Selon la méthode de calcul de la taxe de séjour forfaitaire figurant dans le guide
Guide pratique taxes de séjour
des
ministères chargés des finances et de l’intérieur, en
février 2016
le produit de la taxe de séjour est égal à la capacité d’accueil
après abattement multiplié par le tarif et le nombre de nuitées pendant la période d’ouverture.
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39
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44
Le troisième levier réside dans le renforcement des moyens d’identification des
logeurs, en particulier ceux relevant du secteur dit « non marchand ».
D’
abord, la chambre
rappelle que selon les dispositions de
l’article L.
2333-42 du CGCT, des arrêtés municipaux
répartissent, par référence au barème tarifaire retenu, les aires, les espaces, les locaux et les
autres installations accueillant les touristes. Ainsi que le précise le
Guide pratique taxes de
séjour
précité
, ces arrêtés doivent permettre d’identifier les établissements du territoire soumis
à cette taxe
31
. La c
hambre relève l’absence de tels arrêtés pris dans le périmètre de la CAB. Or,
l’absence d’identification des
établissements d’hébergement est un facteur aggravant du
recouvrement insuffisant de cette taxe. Ensuite
, ainsi qu’il résulte de la note précitée de l’OT
CAB relative à la taxe de séjour, 21
% des recettes estimées n’ont pas été acquittées par les
loueurs
de meublés de tourisme et de chambres chez l’habitant, malgré les relances de l’office.
A cette fin, une démarche de sensibilisation des propriétaires de meublés pourrait être menée
afin de leur rappeler le cadre légal de ce régime déclaratif dont la méconnaissance peut entraîner
une taxation d’office et est constitutif d’une contravention de quatrième classe (article
L. 2333-43 du CGCT).
Enfin, le II de l’article L. 2333
-34 du CGCT autorise, depuis 2015, les
« professionnels qui, par voie électronique, assurent un service de réservation ou de location
ou de mise en relation en vue de la location d'hébergements » à recouvrer la taxe de séjour
pour le compte des hébergeurs, sous réserve de l’accord de ces derniers.
En Corse, tel est le
cas de la commune d’Aj
accio, depuis le 1
er
août 2016. Bien que ce mode de collecte soit limité
aux collectivités et établissements publics de coopération intercommunale ayant opté pour le
régime de la taxe de séjour « au réel »,
soumis à l’accord préalable des hébergeurs,
il favorise
un meilleur recouvrement de la taxe de séjour auprès des propriétaires de meublés de
tourisme.
Le quatrième levier consisterait à opter pour un changement de régime de la taxe de
séjour afin de pratiquer une tarification « au réel ». Dans sa délibération du 29 janvier 2016, le
conseil de la CAB a fait du passage du régime forfaitaire de la taxe de séjour au régime réel
«
l’enjeu principal
». Il a mandaté son président pour évaluer l’impact budgétaire d’une telle
réforme. Une estimation a été réal
isée par l’OT CAB en 2015. Elle consiste à soumettre
les
hôtels, ports de plaisance et villages de vacances au régime réel, tandis que les campings,
meublés de tourisme et chambres chez
l’habitant demeureraient
soumises au régime forfaitaire.
Une telle réf
orme, appliquée à l’exercice 2015, aurai
t généré une ressource supplémentaire de
49
698,19 €.
31
Voir également en ce sens l’arrêt de la cour d’appel de Caen
- CA, Chambre civile et commerciale 2, 22 octobre 2015 -
N°14/00478.
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4.2.
Un cadrage politique et financier nécessaire des ressources
humaines
4.2.1.
L’absence de débat stratégique sur les effectifs et la masse salariale
Aux termes du 3° de l’article R. 133
-10 du code du tourisme, le comité directeur de
l’office de tourisme délibère sur la fixation des effectifs minimums du personnel et le tarif de
leurs rémunérations. Son directeur est chargé du recrutement du perso
nnel, avec l’agrément du
président (article R. 133-13 dudit code).
Durant la période sous contrôle, il ne résulte d’aucune
délibération produite par l’office que la question des effectifs et de la masse salariale
ait été
discutée par son organe délibérant. La chambre relève toutefois que les deux recrutements
opérés par la directrice depuis 2011 ont
fait l’objet
soit
d’une informa
tion au comité directeur,
le 11 juin 2014, soit
d’un
e approbation par ce dernier, le 30 septembre 2015, sans pour autant
que ces recrutements
aient résulté d’un
délibéré.
Rappel du droit n° 2 :
l’offic
e du tourisme doit délibérer sur la fixation des effectifs minimums
du personnel et le tarif de leurs rémunérations (art. R.133-10 du code du tourisme).
La Chambre note également, comme
le reconnaît l’office de tourisme,
que ce dernier et
la CAB n’ont pas conclu la convention de mise à disposition d’un agent recruté en 2014, ainsi
que le décret n° 2008-580 du 18 juin 2008, applicable aux EPIC, le prévoit. Toutefois, cet agent
ne figure plus dans les effectifs
de l’OT CAB
depuis mai 2016.
4.2.2.
Une augmentation sensible des effectifs et de la masse salariale
Tableau n°9 : Evolution des effectifs 2011-2016
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Directeur
1
1
1
1
1
1
Agents de la CAB mis à disposition
3
3
4
4
4
4
CDI
et CDD d’un an minimum
3
4
3
4
5
5
Apprentis
1
1
1
1
0
1
Vacataires et contrats saisonniers
7
10
9
4
12
13
Total effectifs physiques
15
19
18
14
22
24
ETP
8,86
9,36
11,77
10,65
11,06
12,17
(Source : OT CAB)
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L’OT CAB
accueille un personnel aux statuts juridiques divers. Conformément à son
statut d’EPIC, le directeur est un agent contractuel
de droit public, les autres agents de
l’établissement
relevant du droit privé
32
, à l’exception des fonctionnaires territoriaux mis à
disposition par la CAB. P
lusieurs écarts sont relevés entre l’état du personnel annexé au budget
primitif des exercices 2014 et 2015
, d’une part, et l’état du personnel 2011
-2016 produit à la
demande de
la chambre, d’
autre part.
Ils traduisent les difficultés de l’établissement à assurer
une description précise des effectifs dans ses documents financiers. A cet égard, la chambre
rappelle qu’il résulte de l’instruction budgétaire et comptable M4 applicabl
e aux services
publics industriels et commerciaux, que l’établissement doit indiquer, à l’annexe IV
-C1.1 du
compte administratif relative à l’état du personnel, les emplois budgétaires, ainsi que
les
effectifs pourvus sur emplois budgétaires en équivalant temps plein travaillé (ETPT). Elle doit
permettre aux organes délibérants de l’établissement et de sa tutelle de bénéficier d’une
visibilité suffisante des effectifs et de leur évolution. Depuis 2013, un état du personnel annexé
aux documents budgétaires d
e l’
OT CAB permet de connaître le niveau des effectifs. Depuis
2016, cet état du personnel indique le nombre global d’ETPT
de l’établissement.
Tableau n°10 : Ratio charges de
personnel / charges d’exploitation 2011
-2016
de l’OT CAB
Année
2011
2012
2013
2014
2015
Charges
d’exploitation (en €)
506 351
604 975
581 156
642 102
716 652
Dont personnel (en €)
251 325
282 441
299 739
335 263
365 675
Ratio charges de personnel / charges
d’exploitation (en %)
49,6
46,7
51,6
52,2
51
(Source : comptes administratifs)
Bien que conséquente (+ 45 %)
, l’augmentation des charges de personnel
entre 2011 et
2015 résulte des recrutements de deux agents en contrat à durée indéterminée (CDI) et du
recours à de nombreux vacataires (+ 37 % entre 2011 et 2016). La chambre relève que le recours
à des emplois permanents est destiné à répondre à l’évolution de l’activité et des missions de
l’office (recrutement d’un webmestre et d’un agent chargé du suivi du pôle touristique et des
financements européens), tandis que les emplois de courte durée sont placés en renfort lors de
l’organisation de manifestations du type du festival
Creazione
. La stabilisation du ratio entre
les charges de personnels et les charges d’exploitation autour de 50
%, démontre que
l’augmentation des effectifs de l’office est corrélée à celle de son activité.
Néanmoins, compte tenu de la détérioration de sa situation financière observée plus
haut, l’OT CAB et sa tutelle se trouvent confrontés à l’alternative suivante
: favoriser la
diversification des ressources financières de l’établissement et en particulier des produits de la
taxe de séjour,
ou réduire le volume d’activité de l’office, afin de conserver la maîtrise de ses
charges de personnel, en particulier du recrutement des vacataires qui a quasiment doublé entre
2011 et 2016.
32
En ce sens Tribunal des conflits, 4 juillet 1991,
Mme Pillard
n° 02670
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4.2.3.
Un régime de congés entaché de quelques anomalies
Ainsi que le prescrit l’article 115 de la loi de finances 2011, la période pendant laquelle
l’agent public bénéficie d’un congé pour
raisons de santé ne peut générer de temps de repos lié
au dépassement de la durée annuelle du travail. En d’autres termes, un congé de maladie minore
les jours d’ARTT
33
. Les explications de
l’office de tourisme tenant au nombre d’heures
supplémentaires assu
rées par les agents et la faiblesse de l’absentéisme ne sauraient justifier
un
contournement de cette règle applicable aux fonctionnaires mis à disposition de l’office.
La chambre relève que la journée de solidarité - instituée en 2004 pour financer des
actions en faveur des personnes âgées ou handicapées
–
a été fixée à l’office de tourisme le
lundi de Pentecôte. L’office étant ouvert au public ce jour
-
là, le personnel chargé de l’accueil
des touristes est donc réputé effectuer un travail non rémunéré. C
onformément à l’article
L. 3133-9 du code du travail, les heures correspondant à la journée de solidarité ne donnent pas
lieu à contrepartie sous forme de repos de récupération. Or, tel est bien le cas à
l’OT CAB.
33
Aménagement et réduction du temps de travail.
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Glossaire
AUE :
A
gence d’aménagement
durable, de planification et d’urbanisme de la Corse
ACTIMED :
Activités touristiques innovantes en Méditerranée
ADEC
: Agence de développement économique de la Corse
ARTT
: Aménagement et réduction du temps de travail
ATC :
Agence du tourisme de la Corse
CAB :
C
ommunauté d’agglomération de Bastia
CCI
: C
hambre de commerce et d’industrie
CDD :
Contrat à durée déterminée
CDI :
Contrat à durée indéterminée
CGCT :
Code général des collectivités territoriales
CJF :
Code des juridictions financières
CTC :
Collectivité territoriale de Corse
EPIC :
Etablissement public industriel et commercial
ETP :
Equivalent temps plein
ETPT :
Equivalent temps plein travaillé
INSEE :
Institut national de la statistique et des études économiques
M€
:
Million d’euros
NOTRE :
Nouvelle organisation territoriale de la République
ORTC :
Observatoire régional des transports de la Corse
OT CAB :
Office de tourisme de la communauté
d’agglomération de Bastia
PADDUC
: P
lan d’aménagement et de développement durable
de la Corse
PO-FEDER :
Programme opérationnel du fonds européen de développement régional
SEML :
Société d’économie mixte locale
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Chambre régionale des comptes de Corse
Quartier de l’Annonciade –
CS 60305
–
20297 Bastia Cedex
crccorse@corse.ccomptes.fr
Les publications de la chambre régionale des comptes
de Corse sont disponibles sur le site :
www.ccomptes.fr/fr/crc-corse